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ALEJANDRO BERMÚDEZ MORA, nació
en Calle Blancos en 1957, cursó estudios
primarios en la Escuela Buenaventura
Corrales y secundarios en liceos de Heredia
y San José capital. Licenciado en Derecho,
Notario Público y Especialista en Derecho
Público por la Universidad de Costa
Rica, es también especialista en Derecho
Constitucional y Politología por el Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales con sede
en Madrid, España. Empleado y profesor en
universidades estatales, funcionario electoral
desde 1987, actualmente se desempeña
como Secretario del Tribunal Supremo de
Elecciones. Ha publicado en periódicos y
revistas nacionales relatos y artículos sobre
crítica y estética.
DOS ENSAYOS DE DERECHO ELECTORAL
DOS ENSAYOS DE
DERECHO
ELECTORAL
TORIAL
EDI
Alejandro Bermúdez Mora
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27/8/07 1:05:55 PM
Dos ensayos
de Derecho
Electoral
LA LIBERTAD DE CREACIÓN DE
PARTIDOS POLÍTICOS Y EL DERECHO
DE PARTICIPACIÓN ACTIVA COMO
DERECHO FUNDAMENTAL
LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL
ESPAÑOLA: UNA APROXIMACIÓN
A SUS FUNDAMENTOS Y A SU
CARACTEROLOGÍA
Ediciones Montebrujo,
San Ignacio de Acosta
Costa Rica
Ilustracion de la Portada: “Fiesta Democrática” óleo de 6Ocms.x6Ocms.
de la pintora costarricense Margarita Chavarría de Facio, empleada con
autorización de la artista.
Diseño de la Portada y Diagramación: Alex González González
© Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra.
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS POLÍTICOS Y EL
DERECHO DE PARTICIPACIÓN
ACTIVA COMO DERECHO
FUNDAMENTAL
Punto clave de la evolución constitucional
española en el siglo XIX es el Estatuto Real de
1834, que supone el triunfo dentro de los círculos
del poder del sector moderado frente a los carlistas.
El Estatuto, de 10 de abril, remite a una ley de
elecciones: la regulación de las mismas. Ello tiene
lugar mediante el decreto de 20 de mayo de 1834,
que según Tomás Villaroya, tiene tres características
fundamentales: sistema de elección indirecta en
dos grados, derecho de voto limitado a un número
muy pequeño de poblaciones (421 municipios
frente a las 21.500 existentes) y un cuerpo electoral
cuantitativa y cualitativamente muy reducido.
El sufragio por tanto era muy restringido: en las
elecciones de 1836 - hechas con arreglo a este
decreto - votó un 0.05 ó un 0.06 de la población
española, lo cual supone el cuerpo electoral más
restringido en la España moderna.
Francesc de Carrera y Josep Vallés, Las Elecciones,
editorial Blume, Barcelona, España, 1977.
Un estado cuya cohesión nacional por
nadie es discutida es el suizo. El sentimiento
patriótico de los suizos es mayor que el
de muchos pueblos, entre los que se habla
tan solo una lengua. El uso de cuatro
idiomas, la multiplicidad de los cantones,
su estructura social distinta, el contraste de
las religiones (...), nada logra seriamente
quebrantar la conciencia nacional que de
sí mismos tienen los suizos. Es verdad que
tienen en común un símbolo de masa, que
está constantemente ante su vista y que
es inconmovible como el de ningún otro
pueblo: las montañas.
Elías Canetti, Masa y Poder.
(...) Artículo 11. El Escudo
Nacional representará tres
volcanes y un extenso valle entre
dos océanos (...)
Ley Número 18 de 27 de
noviembre de 1906
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
PROEMIO
El género ensayístico es quizá el menos frecuentado de todos los
géneros literarios, pues a pesar de que ofrece un amplio espacio para la
reflexión y el planteamiento de especulaciones e hipótesis y de que se
presta mucho para la divagación, aunque fecunda y provechosa, muy
pocos lo acometen y menos aún lo escogen para expresarse o elaborar y
comunicar ideas con la total libertad que este género permite.
Las Ciencias Jurídicas no se exceptúan de esta singularidad, lo que
hace frecuente – y no lo digo en clave peyorativa – que quienes se ocupan
de reflexionar sobre temas de Derecho acudan más ya al artículo puntual
en revistas especializadas, ya al tratado, cuando no a la monografía o al
manual, toda vez que las ventajas didácticas, expositivas y demostrativas
de estos vehículos de expresión de ideas jurídicas son en todo indiscutibles
y enormes.
De ahí que no pueda menos que encarecer el libro que el autor me ha
pedido presentar, ya que en verdad resulta más que interesante el haber
optado por la vía ensayística en un tema de Derecho, y especialmente
en una rama que aunque no es nueva, si lo es en su actual dogmática
jurídica, en su elaboración jurisprudencial y en su producción literaria,
factores éstos que hacen más que bienvenida esta obra, cuyas virtudes
podrá comprobar el lector en forma directa e inmediata y a algunas de las
cuales paso a referirme de seguido.
En cuanto a la forma debo decir, antes que nada, que hay en estos
ensayos – cual debe ser en tratándose tanto de este género como de
los temas elegidos – una inequívoca voluntad de estilo y una evidente
fuerza de pensamiento que en ningún momento declinan o se extravían;
hay igualmente un iteris logicus que se mantiene constante en ambos
ensayos y que inicia y concluye donde el autor especificó que iniciaría y
concluiría.
Puede uno estar de acuerdo o disentir con el autor sobre las
consecuencias que extrae de su discurso, sobre el planteamiento de los
Alejandro Bermúdez Mora
problemas seleccionados, sobre el “método” elegido para discurrir, sobre
el desarrollo de su línea teórica e incluso sobre las verdaderas fuentes
de las dificultades epistemológicas, sociales, históricas y jurídicas de los
temas propuestos, pero en cualquier caso la exposición está provista de
sólida lógica jurídica y de una coherencia vigorosa y compacta.
Sólo estos atributos de los ensayos que se someten al lector cumplen,
por lo dicho, con una exigencia intelectual mínima, a saber, la de
aprovechar al lector ejercitando su pensamiento, para lo cual además se
aporta un aparato documental y bibliográfico de considerable envergadura
y de indudable robustez científica.
En cuanto al fondo, y con independencia también de la comodidad que
se pueda experimentar ya sea con el problema de la participación política
activa en su conexión con los partidos políticos como derecho fundamental,
ya sea con la descripción diacrónica del modelo de administración
electoral español que abarca desde 1808 hasta 1985, lo cierto es que en
ambos casos el abordaje lo es desde perspectivas realmente novedosas y
desde el terreno de una genuina especulación jurídica.
En lo referente al primero de los ensayos, el punto propuesto es medular
en todo ordenamiento jurídico y el tratamiento tiene el mérito indudable de
hacer un estricto recuento de los condicionamientos históricos, jurídicos,
sociales y filosóficos que dieron origen - en el moderno Estado de Derecho
- a la libertad de creación de partidos políticos, en relación con la cual el
autor propone la de participación política como una noción con autonomías
conceptual y jurídica propias y por ello mismo con un contenido tal que
permite entenderla en sí misma como derecho fundamental “autárquico”
o autosuficiente, desde el cual es dable que procedan los electores a
flexibilizar las rígidas estructuras partidarias potenciando formas de
participación más plenarias como las asociaciones libres de electores.
Sobre este último particular debo decir, en primer término, que la
referencia al tema de la participación no sólo es acertada sino también
de obligado tratamiento en nuestro medio por responsabilidad intelectual,
habida cuenta del fenómeno del abstencionismo.
En segundo término, debo indicar que la determinación de la
participación política como derecho fundamental, derivable directamente
en nuestro medio del artículo 98 constitucional, plantea un especial desafío
que el autor enfrenta empleando técnicas epistemológicas provenientes
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
del estructuralismo y de la moderna teoría de la interpretación jurídica, lo
cual encuentro muy digno de reseñar.
El segundo de los ensayos es una glosa de la legislación electoral
española, cuyo principal mérito radica en extraer a partir de ella – y lo que
no es fácil – una caracterización de los diferentes modelos de administración
electoral que ha tenido España, y que comprende el intervalo que va desde
la Constitución de Bayona hasta la Ley Orgánica n.º 5-1985 del Régimen
Electoral General.
Como puede apreciarse, un trabajo ímprobo de frente a una legislación
con institutos y técnicas harto particulares, que claro está tiene una vertiente
histórica pero que procura en todo momento poner de relieve la naturaleza
y la fenomenología de lo electoral, pese a los distintos acontecimientos
justamente históricos que dan lugar a esa misma legislación y con ella a
determinados modelos de administración electoral que se logra delinear.
Aprecio también de este segundo ensayo el ingenio con que se procura
describir el objeto a que se enfrenta (la administración electoral española),
así como la singular precisión que alcanza a la hora de proponer las
conclusiones de rigor en relación con la forma de articulación del aparato
electoral de frente a un contexto social que esta dibujado con la nitidez
suficiente como para entenderlo en sus funciones, en sus actos, en su
organicidad y en el control a que finalmente lo sujeta el ordenamiento
jurídico español.
Finalmente debo decir que todo lo anterior se expone en este segundo
ensayo, con los indispensables matices históricos de fondo que dotan de
movimiento a la exposición y que permiten situarla en un contexto que le
da plena inteligibilidad a lo que el autor propone.
Dr. Luis Antonio Sobrado González
Presidente
Tribunal Supremo de Elecciones
Agradecimientos
Este libro es de varia gente, y debo
mencionarla: Blanca Urbina Lara y Henar
Virseda Martín me ayudaron lo indecible; Ida
Gorn Sikora y Ana Cecilia Bermúdez Mora
estuvieron siempre prestas a auxiliarme;
María Emilia Venegas Ardón nunca perdió
la fe en mi trabajo, y Ayax Bermúdez Arrieta
se constituyó en esperanza y antecedente
de estas palabras. A todos ellos, muchísimas
gracias.
Doy asimismo las gracias al Tribunal
Supremo de Elecciones y al Instituto
de Cooperación Iberoamericana, cuyo
financiamiento permitió pergeñar estas
líneas en Madrid entre 1995 y 1996.
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
TEMARIO
Proemio............................................................................................... 5
Introito...............................................................................................11
1.- Introducción y Planteamiento
del problema..................................................................................... 17
1a.- Los orígenes y presupuestos jurídico-filosóficos
del Estado Liberal de Derecho: su específica inteligencia
de la participación............................................................................. 19
1b.- El Estado Social y Democrático de Derecho:
la inevitabilidad de la representación y la participación
como una categoría vivencial y abierta............................................. 32
2.- La participación política, la eclosión y desarrollo de
los partidos y los condicionamientos de la participación.................. 43
2a.- La eclosión de los partidos políticos
y su desarrollo................................................................................... 47
2b.- Las características de la participación
durante el nacimiento de los partidos políticos.................................. 53
2c.- Los condicionamientos de la participación dentro de la
estructura de los partidos políticos: nouvi riti nouvi mitii.................. 64
3.- La fundamentalidad de la noción de participación...................... 71
3.a.- El Derecho de Participación: un nuevo
sentido para una vieja libertad........................................................... 77
Alejandro Bermúdez Mora
3.b.- Limitaciones a la acción del Estado: la oposición entre
recursos y medios frente a necesidades crecientes. . ......................... 85
3.c- El Pluralismo como nuevo referente
de la participación............................................................................. 88
4.- El caso costarricense: límites y alcances
del artículo 98 constitucional.......................................................... 95
4a.- El modelo español como una referencia:
un adecuado desarrollo de la fundamentalidad
de la participación política................................................................ 98
4b.- Necesidad de una doble operación: texto
y con-texto del artículo 98 constitucional y la posibilidad
de los parapartidos.......................................................................... 103
10
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
INTROITO
Importa considerar - antes de entrar en el planteamiento que la
presente reflexión se propone - que el análisis que aquí se intentará no
procura, en modo alguno, constituirse en un examen exhaustivo de lo
que en la doctrina del derecho se conoce como derecho de participación
política. Tampoco se propone la presente disquisición efectuar un estudio
ni sistemático ni general acerca de este tipo de derecho, de sus implicancias
ni de los temas que le son conexos.
Es preciso acotar - igualmente - que el título mismo de la presente
reflexión no implica que se vayan a abordar aquí todas las cuestiones
relativas a la libertad de creación de partidos políticos, cuya revisión
excedería las concretas - y además sencillas - pretensiones de este trabajo,
y cuyas difíciles aristas demandan además un tratamiento más detallado
y cuidadoso de aspectos muy relacionados con la vida y actividad de las
organizaciones políticas, no sólo dentro de un determinado ordenamiento
jurídico, sino también a nivel de los diferentes sistemas de derecho
constitucional y de derecho electoral comparados, por no mencionar el
inevitable abordaje de la teoría de los derechos fundamentales, de suyo
extensa.
Antes bien, lo que aquí se pretende es reflexionar tanto sobre la
participación política en términos de su particular desarrollo dentro
del Estado occidental, cual una categoría independiente del concepto
de representación - lo mismo que de otras nociones -, como sobre la
fundamentalidad que esa misma categoría podría tener - y de la que podría
estar revestida - en cuanto que componente del derecho de participación
política activa, a los efectos de determinar si esa misma fundamentalidad
de que está dotado aquel derecho se agota en la concurrencia de los
individuos que - siendo sujetos de ese mismo derecho - contribuyen a
la creación, sostenimiento en sus múltiples formas y protagonismo en la
dinámica socio-política de un sistema dado, así como a la prolongación
en el tiempo de la existencia de los partidos, utilizando para los efectos
de la presente reflexión algunas - y diferentes - características que
la participación reviste en el ordenamiento jurídico español y en el
11
Alejandro Bermúdez Mora
ordenamiento jurídico costarricense, enfocándolos comparativamente en
forma muy sucinta a los fines de hacer manifiesto cuál es la consistencia
del derecho de participación política activa y el modo de existir ambos.
Es decir, acudiendo a un recuento histórico que arrancará del liberalismo
- y de sus presupuestos epistemológico-jurídicos -, y pasando por el Estado
Social y Democrático de Derecho, se intentará en estas líneas responder a
la cuestión que pregunta - para el caso costarricense en especial - si los
partidos políticos son la única forma viable de participación política, o si
por el contrario, no agotan el concepto de participación política y, antes
bien, un ordenamiento jurídico como el costarricense es susceptible de
admitir otras formas alternas y concomitantes de participación, nucleadas
en torno a la teoría y a la práctica de los derechos fundamentales. En tal
sentido la presente reflexión se plantea las formas alternas a los partidos
políticos como categorías respecto de las cuales bien cabe problematizar
su existencia y su exogenación tanto a nivel del texto constitucional, como
a nivel de su existencia dentro del ordenamiento jurídico-electoral.
Para ello se procurará hacer evidente que la participación se configura
- desde un inicio - como una categoría directamente derivable del conjunto
de libertades que surgen a partir de la Revolución Francesa, y cómo en
esa misma medida deviene constitutiva de un derecho fundamental, cuya
real significación se ha postergado en virtud de las particularidades del
desarrollo de las instituciones político-partidistas en Europa Occidental.
En tal sentido el título no es sino una excusa para reconducir la reflexión
hacia un tema muy concreto, a saber, las actuales condiciones de la
participación en la democracia finisecular en Occidente, sus antecedentes
históricos más inmediatos y la exogenación de nuevos modelos de
participación política que - sin agotar la fundamentalidad del derecho de
En el ordenamiento jurídico español esta cuestión presenta - según se verá
en el desarrollo del tema aquí propuesto - mucho menos dificultades que en el
ordenamiento jurídico costarricense, cuya Constitución no consagra de modo
expreso ni el pluralismo ni la participación política activa al margen de los
partidos políticos y de su infraestructura, antes bien los mediatiza y obliga a un
ejercicio heurístico.
La referencia a los ordenamientos jurídicos español y costarricense no será sino
un modo de “laboratorizar” las afirmaciones de carácter general que aquí se
harán, lo cual no implica en modo alguno una caracterización general de ambos
sistemas, así como tampoco una remitencia tal que haga que la validez del examen
que aquí se intenta dependa de las condiciones particulares de los ordenamientos
precitados.
12
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
participación en la forma concreta de los partidos políticos - surgen en la
escena de la democracia teniendo apoyatura precisamente en condiciones
históricas, jurídicas, filosóficas, ideológicas y socioeconómicas que el
propio sistema democrático genera y que - a su vez - hacen posible la
supervivencia de ese mismo sistema, coexistiendo con los partidos mismos
en algunas ocasiones, y en otras convirtiéndose en formas de participación
potencialmente muchos más eficientes o adecuadas que aquéllos, sobre
todo en determinadas áreas materiales y socio-económicas que requieren
y permiten una actividad más directa y reticulada que la que posibilitan
los partidos políticos.
De esta suerte, igual se pretende con este breve análisis hacer un sucinto
repaso sobre las condiciones históricas en que surge la participación, para lo
cual se atenderá - como ya se dijo - a las particularidades de la democracia
de cuño liberal - sus antecedentes y sus características - con el fin de
Escapan también a la pretensión de este intento de meditación las cuestiones
vinculadas con el derecho de acceso a los cargos públicos, el cual obviamente
constituye un aspecto directamente imbricado con el derecho de participación,
sino es que está contenido en el núcleo esencial de este derecho. Sin embargo,
es claro que esta faceta de ese derecho no interesa en términos inmediatos, dado
que las consideraciones que aquí se van a hacer versarán sobre el derecho de
participación política considerado prima facie, vale decir, en sus implicaciones
puramente iniciales o de principio, con lo cual es claro que no se le prestará
atención - no desde luego porque ello carezca de importancia - a aspectos básicos
contenidos en este derecho, habida cuenta de que no serán aquí objeto de
desarrollo alguno para los efectos de esta disquisición.
Por otra parte, importa considerar también que afirmaciones como la de Paloma
Biglino Campos en Revista General de Derecho, Nº 514, 1987, respecto de la
participación en cargos públicos, a los cuales se accede por elección en segundo
grado, demuestran que el problema tiene múltiples facetas, todas las cuales claro está - se encuentran interconectadas incluso sistemicamente, lo cual obliga
- cuando se estudia una sola de ellas - a conceptuarlas conjuntamente; empero,
en este trabajo se centrará la atención en la participación política que puede
verificarse tanto mediante los partidos como por medio de formas alternas a
éstos, las cuales, pudiendo participar de su mismo régimen, condiciones, y
características generales, vehiculan una participación que está al lado de la de los
partidos pero que no se confunde con la que en ellos se da; en el anterior sentido,
cuando se hable de los partidos y de los parapartidos, se estará hablando de la
participación política que se vincula a la participación centrada en las figuras de
los partidos políticos y de los parapartidos, más que de la participación que puede
verificarse mediante la representación política, en tanto que ejercicio concreto
de una función o ejercicio de cargos públicos representativos por parte de los
representantes propiamente dichos.
13
Alejandro Bermúdez Mora
identificar los elementos que permitieron de suyo la elaboración de los
llamados derechos fundamentales, así como el posterior - o concomitante
- surgimiento de la noción de participación política directamente derivable
de aquéllos, no sólo como concepto sino también como vivencia, esto es,
como concreta experiencia en la vida política, siendo claro que lo anterior
exige también un repaso somero de la configuración que la participación
asume en el Estado Social y Democrático de Derecho, para efectos
de referirse a la evolución final de este concepto y dejar de este modo
debidamente resaltado el objetivo perseguido en este breve escorzo de los
problemas aquí planteados.
Para todo ello se abordará también lo relativo a la aparición de los
partidos políticos, a los fines de definir - en concreto - cuáles elementos
estructuran la participación que con los partidos se vehícula y cuáles
tendencias actualmente se solidifican mitificando y ritualizando esas
mismas estructuras - así como cuáles predominan - a lo interno de los
partidos condicionando así la participación, sin dejar de hacer una
sucinta referencia a la aparición del sufragio, así como al fenómeno de su
universalización, con objeto de evidenciar los efectos dimensionantes que
este fenómeno provocó en la idea de participación política como derecho
fundamental.
De acuerdo con lo anterior será exigido referirse al fenómeno de la
constitucionalización de los partidos políticos, el cual desemboca, como
muy bien lo ha analizado García Pelayo, en un Estado de partidos cuyas
limitaciones concretas han empezado a vislumbrarse no ha poco tiempo.
Dentro de este orden de ideas, será exigido referirse también al
modo como la democracia ha permitido que se mantengan los derechos
fundamentales, incardinando dentro de ellos el concepto de participación
política como realidad jurídica que continua siendo directamente
derivada y derivable de esos mismos derechos y - en esa misma medida susceptible de ser vivida como experiencia política, todo lo cual permitirá
hablar acerca de la fundamentalidad de la noción de participación, no
sin antes haber hecho una ligera y breve referencia a la imposibilidad
de una participación inmediata dentro de la aún utópica atmósfera de la
democracia directa.
Manuel García Pelayo, El Estado de Partidos, Alianza Editorial, 1986, Madrid,
España.
14
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
Por otra parte, aquí se procurará también indicar cómo puede
constituirse la participación en el nuevo sentido que sería dable asuman
las viejas libertades del cuño liberal que el Estado Social y Democrático de
Derecho ha heredado. También se hará una oposición entre las demandas
que al Estado se le plantean, las necesidades que, a consecuencia de ello,
debe satisfacer, y la limitación de los recursos con que para todo ello
cuenta, a los fines de indicar cómo la participación que se vehicularía
mediante los parapartidos podría responder más ágilmente - en virtud de
una racionalización de esos mismos recursos - a las exigencias del Estado
del Bienestar.
Es claro también que el examen que aquí se pretende no puede menos
que hacer referencia - con breve detalle - a la génesis del concepto de
pluralismo en sus vertientes más connotadas, así como al modo en que éste
incide sobre la democracia y sobre el sistema de partidos, generando con
su influjo igualmente una nueva dinámica dentro del orden democrático,
que produce el efecto de revitalizar el concepto de participación política,
dotándolo de significancias que antes no ostentaba, y en razón de lo cual
se convierte en un nuevo referente para la participación en cuanto que
derecho fundamental.
Finalmente se abordarán dificultades relativas al caso costarricense, en
términos de establecer los límites y alcances del artículo 98 constitucional,
no sin antes hacer indicación de la ejemplaridad del modelo español
como una muestra de adecuado desarrollo de la fundamentalidad de la
participación política activa.
Es obvio que el tratamiento del dispositivo del artículo 98 constitucional
costarricense será objeto - por parte de la reflexión que aquí se intenta
- de una exégesis que supondrá efectuar una doble operación, a saber,
enfrentarse al texto y al con-texto de dicho artículo, analizándolo desde
las perspectivas sintáctico-gramatical y semántica respectivamente, todo
con objeto de ver si es dable insertar en dicho dispositivo la existencia de
los parapartidos como forma específica de la fundamentalidad que a la
participación se le asigna.
Lo que se quiere connotar con esta noción irá quedando claro a lo largo de
la exposición que aquí se intentará; por de pronto entiéndasela como sinónimo
de asociaciones “espontáneas” o particularizadas de electores, que reivindican
la protección, defensa y desarrollo de determinados intereses, que son también
intereses de la entera sociedad, de orden ya conservacionista, ya etario, incluso
gremial y hasta relativo a condiciones físicas o fisiológicas particulares.
15
Alejandro Bermúdez Mora
Obviamente las anteriores disquisiciones no podrían estar completas, de
ninguna forma, si no hubiese referencia a lo que el Tribunal Constitucional
español, así como la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
costarricense, han resuelto sobre la participación. Un breve comentario
sobre lo que ambos altos tribunales han dispuesto servirá para sustentar las
consideraciones que componen este trabajo.
Por último, se esbozará un brevísimo colofón para ofrecer las
conclusiones más importantes, así como los aspectos de mayor relevancia,
en el tratamiento de la cuestión propuesta como objeto de análisis de la
presente reflexión.
16
I
Introducción
y Planteamiento
del problema
18
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
1a.- LOS ORÍGENES Y PRESUPUESTOS
JURÍDICO-FILOSÓFICOS DEL ESTADO
LIBERAL DE DERECHO: SU ESPECÍFICA
INTELIGENCIA DE LA PARTICIPACIÓN.
Prescindiendo - por de pronto - de los antecedentes históricos que
explicarían exactamente de qué modo surge dentro del contexto de la
historia occidental el Estado Liberal de Derecho, aunque ciñéndose a la
historia de Europa Central, incluida Inglaterra, baste por ahora afirmar que
no es sino con el concepto de democracia - acuñado durante la vigencia de
este tipo particular de Estado - que resulta posible - desde una perspectiva
jurídico-científica - referirse al problema de la participación política.
Es claro que el concepto antedicho no podía separarse - en aquel
estadio - del concepto de representación, pese a que aquel antecede a
éste, toda vez que esta idea - la de representación - se conceptuaba como
expresión de las condiciones de libertad constitutivas de la democracia, tal
y como el propio liberalismo la entendía.
En efecto, con la Revolución Francesa surgen a la vida intelectual - y
a la práctica política - de Occidente las nociones de libertad e igualdad,
Autores hay que distinguen - no sin precisión - entre un primer liberalismo y el
liberalismo que sigue inmediatamente después de la Revolución Francesa, como
es el caso de Pierre Manent quien, en su texto Historia del Pensamiento Liberal,
sostiene que las bases ideológicas del propio liberalismo surgen a partir de Hobbes,
con su teoría del estado de naturaleza y la inevitabilidad del aparato estatal y de
la obediencia a él debida, a los efectos de superar aquella miserable condición (la
del estado de naturaleza); pasan por Locke quien aporta consideraciones básicas
sobre el trabajo y la propiedad, al punto de que ésta llega a ser concebida como
el derecho natural par excellence y llegan hasta Montesquieu, quien recoge
aquellas aportaciones agregándoles la oposición entre libertad y poder a los fines
de limitar a éste en beneficio y salvaguarda de aquélla. Vid.- al efecto Historia
del Pensamiento Liberal, Pierre Manent, Emecé Editores, Buenos Aires, Argentina,
1990.
19
Alejandro Bermúdez Mora
sobre cuya base giró la evolución del Estado, las cuales también sirvieron
para estimar que uno de los puntos axiales de esa revolución lo fue la
sustitución del sistema hereditario por el sistema electivo. Este último
sistema supuso un desarrollo ulterior de la idea de igualdad, la cual pasaba
de la consideración estática con que se la visualizaba en el estado de
naturaleza a la dinamización propia del plano dado por un nuevo modo
de integración de las clases burguesas en los asuntos de Estado.
En el anterior sentido es claro que, con la Revolución Francesa y
después de ella, el mundo de lo político va a contraerse ahora al mundo de
lo estatal, pero en un Estado concebido como una actividad humana a la
que todos los ciudadanos - en principio al menos - pueden acceder, dado
que todos son alícuotamente libres e iguales, siendo la anterior la base del
cambio operado con aquella revolución y en virtud de la cual el sistema
electivo dejó preterido al sistema hereditario. Dentro de este orden de ideas
la noción de compromiso que se elabora con y a partir del liberalismo
permite asumir que todos los ciudadanos someten su libertad - en la y por
la cual son todos iguales - a un solo Poder compromisoriamente, para que
de esta forma cooperativa y pacífica pueda garantirse la realización de esa
misma libertad, pero en un plano integrador y societario. De ahí a estimar
que el Poder no existe si no es en función de asegurar la libertad- para lo
cual hay que limitarlo, como ya lo habría de formular Montesquieu - hay
solo un paso hacia lo que es el núcleo duro de la concepción liberal del
Estado.
Con lo anterior surge, en consecuencia, la idea de un gobierno al
que le son inherentes las limitaciones en el despliegue de sus facultades,
así como el sometimiento - del propio gobierno y de los individuos - a
la ley, respecto de la cual todos los sujetos que conforman la sociedad
estatal devienen en iguales. Nótese que la igualdad propia del estado de
naturaleza ha dejado de ser una simple abstracción, o una cómoda teoría,
para convertirse en una entidad con cuerpo propio, cuyo lógico desarrollo
no podía sino conducir a la fundación del Estado sobre la base de un
La específica vivencia del elemento humano que conforma el Estado y le da
su particular realidad como un tercer término que oscila entre lo propiamente
estatal - esto es, el aparato del Estado - y la fenomenología que su articulación
produce (la estatalidad) es un fenómeno típicamente liberal, o si se quiere, un
producto de la atmósfera tardía que la revolución francesa generó en Europa
central. Desarrolla esta idea muy sugestivamente Pierre Manent, op.- cit., pág.
183 y siguientes.
20
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
igualitarismo que - sufriendo una particular metamórfosis - conduce a una
libertad blindada y a prueba del mismo Poder que la hace posible.
Ahora bien, es claro que un Poder ejercido para el desarrollo y
sostenimiento de la igualdad - desarrollo que deviene en posterior libertad
- plantea el problema relativo a los sujetos que han de ejercerlo, así como
a la forma de ese ejercicio.
En el desarrollo histórico del liberalismo este problema se resuelve
formulando una distinción entre la sociedad que ha de ser salvaguardada
y el aparato encargado de la salvaguarda que - a causa de eso mismo - la
representa, es decir, el Estado o gobierno, que para efectos de lo que se
viene diciendo pueden sinonimizarse, al menos por de pronto. De esta
manera dicha representación ha de traducirse, forzosamente, en la emisión
y aplicación de una serie de construcciones legales a las cuales se somete
por igual la representación y los sujetos que la hacen posible, vale decir, se
está en presencia lo mismo del principio de igualdad ante la ley que de la
idea de la ley como expresión de una voluntad generalizada, aspectos los
anteriores que son asimismo elementos nutricios del liberalismo. Empero,
interesa ahora detenerse - aunque sea muy brevemente - en la noción
de representación - dentro del esquema de la democracia liberal - a los
efectos de precisar los ingredientes de esta construcción dogmática y de
este modo estar en capacidad de elucidar el sustrato paleoparticipativo
que el liberalismo era susceptible de admitir.
En la medida en que la sociedad estatal exige que la atención de los
intereses de los sujetos que la componen esté encargada a un más reducido
grupo de individuos que la re-presentan, esta representación no sólo ha de
No se puede obviar el que la idea de representación es - en exceso - un rico filón
cuyo tratamiento no se agota en la dificultad que aquí se intenta superar; tampoco
puede soslayarse el hecho de que la cuestión de la representación supone también
el tratamiento conjunto de los problemas relativos a la soberanía. Sin embargo,
el análisis de la cuestión que aquí se intenta se tomará la licencia de atender
sólo muy superficialmente este punto - tan superficialmente que sólo se hará
referencia a él aquí, aparte de alguna reflexión suelta, en esta nota -, con objeto
de poner de relieve lo que resulta más constitutivo de este análisis, a saber, la idea
de paleoparticipación en la democracia liberal, desconectándola - por de pronto
- del problema relacionado con la soberanía popular.
No está de más recordar que la representación de que aquí se habla es aquella
relacionada con la democracia liberal, propiamente dicha, y que esta noción
tuvo, en algún momento, un contenido distinto durante la monarquía ilustrada,
para la cual el Rey representaba toda la majestad que de la Nación era propia;
21
Alejandro Bermúdez Mora
ejercerse en nombre y por cuenta de aquéllos, sino también procurando en
todo momento - más que la singular satisfacción de intereses individuales,
sin que éstos sean excluyentes de aquél - la satisfacción del interés general
que - pese a la abstracción de que está dotado - es el componente angular
del concepto mismo de representación y poseedor, por esa causa, de una
particular concreción vivencial.
Efectivamente, la representación - en el anterior sentido - es más que
la delegación de los asuntos y negocios de los sujetos que conforman la
sociedad estatal; es más - igualmente - que la correcta y adecuada gestión
de esos negocios y trasciende lo mismo el marco del simple ejercicio del
gobierno del Estado, para desembocar - reuniendo todos los elementos
anteriores - en la exogenación de un orden que es asimismo un orden
jurídico,10 en virtud del cual esa misma representación - así como
otras facetas de la vida estatal y de la actividad humana - está sujeta a
determinadas reglas.
Esta forma de concebir - en tesis de principio, claro está - la
representación y sus propiedades como una función creativa - y recreativa
- de todas las relaciones a lo interno del Estado y de la sociedad estatal,
hace palmario el hecho de que todo el fenómeno del aparato estatal - así
como de la estatalidad, esto es, juridificación de absolutamente todo los
tipos de relaciones dables dentro del Estado y de la vida humana que
éste hace posible - tiene su más primigenio origen en la propia idea de
representación.
posteriormente este contenido fue disputado por la burguesía, la cual pretendía
también la condición de representante organizándose en asambleas, lo que
queda efectivamente cristalizado en la Constitución Francesa de 1791, la cual se
declara representativa, correspondiendo la condición de representantes al cuerpo
legislativo y al Rey. Sobre el particular véase a Luis Diez del Corral, El Liberalismo
Doctrinario, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España, 1945.
10
Es claro que en este trabajo ha sido necesario prescindir parcialmente de una
exposición histórica acerca de la causas - y del contexto - que hicieron surgir el
liberalismo, y así se indicó ab initio de estas líneas. Sin embargo, en una apretujada
síntesis - para llenar ese ligero vacío, pero sin pretender otra cosa más que una breve
referencia que facilite una mejor comprensión de lo expuesto - repárese en que
el fenómeno del liberalismo tiene originación a partir de la afirmación del Estado
de frente a otras formas de poder, tales como la Iglesia y el Imperio carolingio;
pasa al Estado monárquico - caracterizado por la afirmación del Poder mismo - y
fenece con la Revolución Francesa, a partir de la cual el Estado monopoliza la
creación del Derecho, u orden jurídico como aquí se ha denominado. Se refiere
con interesante detalle a estas cuestiones Dalmacio Negro, en La tradición liberal
y el Estado, Unión Editorial, Madrid, España, 1995.
22
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
Es claro que, así enfocada, la representación no puede ser vista sino
como la originación de una artificialidad que es específicamente propia del
Estado liberal, que penetra todos los órdenes de la vida social y que está
caracterizada por una contracción de la existencia toda a descripciones y
prescripciones de carácter jurídico, con todo lo cual se hacen evidentes
aquí cuáles son los elementos que hacen posible que surja el fenómeno
del Estado de Derecho.11
Visto lo anterior, por de pronto se tiene claro que la representación
es causa fundante de la artificialidad del Estado, cuyo objetivo está en la
satisfacción del interés general, siendo así - la representación, claro está
- en esa misma medida una técnica para la ejercitación y circulación del
Poder. Conviene, por lo tanto, añadir ahora que la representación entonces
implica - como aquí se la ve - el uso del poder del Estado, en nombre de
la sociedad estatal, sobre la base de considerar que en ella - como todo en
el Estado, el mismo Estado incluso - se pone en acción un contrato, que
es el que permite generar ex novo y ex nihil el aparato estatal, sin mayor
antecedente y casi que de forma ahistórica,12 y en la cual contratación todos
los ciudadanos participan sometiéndose a un único poder. De este modo
la representación deviene también en un acto que exige la colectivización
genética del poder, esto es, la concurrencia de todos los individuos que
La anterior es una consideración absolutamente personal y opuesta, a la
tendencia de la doctrina histórica del derecho mayoritaria. Esta doctrina
considera que lo específico del Estado - lo mismo del monárquico centrado en
la asimilación única y detentación del poder, que del liberal, girando en torno a
elementos propietaristas - es la artificialidad en sí misma, esto es, el fenómeno de
creación de un orden jurídico con pretensiones totalizadoras, en la medida en que
pretende regir la entera vida de los grupos humanos a partir de aquél. Empero,
esta doctrina atiende a los efectos del fenómeno y olvida la causa generante la
cual - a juicio personal - es precisamente la ficción de la representación, en tanto
que técnica para la detentación y ejercitación del poder estatal. Conviene tener
en cuenta que el carácter de técnica que la representación asume es más claro,
obviamente, en el Estado liberal que en el Estado monárquico, pero con todo y
eso la cuestión relativa a la soberanía - que se plantea para ambos tipos de Estado
- roza directamente los problemas de la representación en el sentido en que aquí
quedan expuestos.
Es claro, en consecuencia, que la presente disquisición emplea las ideas de
representación y participación como categorías separadas e independientes,
aunque de simultánea e incluso concomitante articulación. El desarrollo teórico hasta sus últimas consecuencias - de estos dos conceptos quedará, por de pronto,
postergado en vista de que escapa a los objetivos de este trabajo.
12
Esta fundación del Estado, que hace tabla rasa del pretérito la reseña con toda
precisión Dalmacio Negro, en op.- cit., pg. 151.
11
23
Alejandro Bermúdez Mora
conforman la sociedad estatal, con todo lo cual en el Estado - así como
en el Poder que en él se hace posible - todos los elementos humanos
participan por igual a los efectos de poder construirlo, pero también a los
efectos de poder dinamizarlo, es decir, de poder hacerlo circular por todo
el entorno social para que surta la eficacia y las consecuencias que le son
propias.13
De esta suerte sobre la idea de representación se asienta también el
origen del Poder y su ejercicio, concebidos como un producto colectivo
que emerge a partir de la igual participación de todos los sujetos en la
creación contractualizada del Estado.
Según se ha procurado poner de manifiesto, la idea de representación
contiene asimismo la idea de participación, o para mejor decir, hay
una paleoparticipación implícita en la representación, la cual entra en
acción en un único momento - cual es el instante fundacional del Estado
-, requiriendo posteriormente de una explicitación teórica como la aquí
intentada para hacerla visible y comprender también en el perfomance, o
comportamiento, que la representación asume un rol en la vida posterior
del Estado y que sigue estando presente en ella, aunque larvada, la idea
de paleoparticipación, es decir, de una única, primera y final concurrencia
de todos los sujetos que componen la sociedad estatal para asistir a su
instante fundacional y asumir - a partir de entonces - una actitud social
estática en lo político.
Corresponde, por lo tanto, entrar en el análisis concreto de la
paleparticipación dentro del marco del liberalismo, a los fines de dar
acabado tratamiento a la cuestión principal que ocupa este aparte.
Hasta ahora se ha procurado aclarar que toda la conceptuación que está
imbricada en la idea de representación - y que aquí se ha intentado poner
en evidencia mediante una caracterización de sus estratos de significación
e implicación más esenciales - recoge la idea de participación con una
dación empírica muy primítica. Esta idea de representación - en cualquier
Acerca del poder en y del Estado, conviene remitir a Michel Foucault, cuya
terminología se ha adoptado aquí para referirse a ciertos aspectos de la vida
estatal, precisamente los relativos a la generación y uso del Poder como producto
colectivizado y representativo de una participación total de los elementos
humanos que originan y conforman el Estado mismo. En cualquier caso, véase Un
Diálogo Sobre el Poder, Alianza Editorial, Madrid, España, 1984.
13
24
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
caso - no cobra su plena valencia sino hacia 1830,14 cuando la capa alta
de la burguesía europea recepta y funcionaliza la tradición filosófica que
el liberalismo contenía,15 proporcionando Francoise Guizot entre otros,
como Constant y Barante, o Donoso Cortés, en España - el fundamento
jurídico del Estado Liberal de Derecho y de la democracia liberal. Ha sido
igualmente claro que la idea de sociedad estatal - como elemento humano
que contribuye a la configuración del Estado - es una distinción que se hace
posible sólo con la eclosión del Estado liberal; de esta distinción partirá el
criterio de acuerdo con el cual la sociedad estatal es la causa y objetivo
del Estado representativo, así como el fin último de toda la acción estatal,
en términos de la procura de un bienestar generalizado. De acuerdo con
esta concepción la sociedad estatal - que en todo coincide con aquella
burguesía ascendente que ocupa y domina el Estado - adopta criterios
racionalistas a los fines de superar los sistemas éticos y epistemológicos
que la antecedieron y de esta forma cernir el cristianismo, para tomar de
éste, y adaptar a su particular estilo, la idea de personalidad16 y configurar
así - sobre la base de una triada que se forma además con las nociones de
igualdad y libertad - la plataforma ideológica sobre la que se asentará la
burguesía, vale decir, la sociedad estatal.
Dentro de la lógica interna de la ideología burguesa, el concepto de
igualdad supone una paridad en el sometimiento de las propias fuerzas a
una instancia superior - que es la del Estado -; de esta suerte, y aún cuando
en la génesis del Estado se encuentra incardinada la idea de una igual
participación en tanto que concurrencia en la articulación de la existencia
y voluntad del Estado, es claro que no todos los individuos podían - a un
mismo tiempo - contribuir efectivamente a todo aquéllo con sus recursos,
en razón de lo cual la representación devino en técnica, según ya se ha
dicho. Sin embargo, la actividad de los sujetos a los fines de constituirse en
representantes estaba algo más matizada que su concurrencia primigenia en
el acto fundacional del Estado, toda vez que la condición de representante
Esta fecha se señala de modo arbitrario, pues hay que recordar que la
reconstrucción del liberalismo y de la democracia liberal que aquí se plantea es
puramente descriptiva y - por muchas razones, entre ellas de espacio y pertinencia
de las ideas que se intentan exponer - carece por ello de exactitud histórica,
aunque - claro está - no de rigor.
15
Tradición a cuyo desarrollo contribuyeron - entre otros - Hobbes, Locke,
Rosseau, Montesquieu, el mismo Maquiavelo y más recientemente Constant,
Guizot y Tocqueville.
16
Al menos así lo plantea Luis Diez del Corral en El Liberalismo Doctrinario, op.
Cit., pg. 126.
14
25
Alejandro Bermúdez Mora
dependía no sólo de particulares y personalísimas aptitudes, sino también
de las posesiones con que los individuos pudiesen contar, vale decir, de la
propiedad privada, que se convierte así en condición habilitante de una
acción efectiva a los fines de representar a la sociedad estatal.
El rol que en tal sentido empieza a jugar la propiedad es coherente
con el sistema de ideas que aquí se intenta caracterizar y, en tal medida,
constituye el elemento nuclear de la democracia liberal y, por ende, en
el condicionante básico de cualquier forma de participación que en ella
resultara dable efectuar. Nótese que esta determinación participativa
justifica - por lo tanto - que se hable de paleoparticipación, habida cuenta
de la fuerte restricción de las actividades de que eran objeto considerables
sectores de esa misma sociedad estatal.
De cualquier forma la propiedad - dentro de la axiología de la
democracia liberal - es el fundamento y expresión de la individualidad
humana, y a diferencia de la propiedad feudal - cargada de privilegios y
con un matiz inconfundiblemente histórico y sanguíneo - es una propiedad
dinámica, susceptible en principio de ser adquirida por cualquier individuo
que llegara a desarrollar sus facultades y aptitudes adecuadamente.
Por tanto hay - obviamente - en la propiedad, como condicionante
de la participación, una connotación de carácter económico que ya el
marxismo17 se encargó de poner en relieve, interesando en todo caso
señalar que toda la epistemología del liberalismo - articulada mediante
las nociones de igualdad, libertad, propiedad e individualidad - da paso
desde una teoría del Poder a un ejercicio concreto del poder mismo,
caracterizado por una particular rigidez en la participación, rigidez
definida por la propiedad privada, en primer término, la cual asumía los
rasgos de una noción pero asimismo actuaba en la realidad objetiva como
una estructura concreta de naturaleza clasista. De aquí al voto censitario
no hay distancia ninguna.
Nada más cierto, pues el censo actuará como diferenciador políticosocial de la representación dado que en virtud suya - y al quedar así
enervada la inserción de grandes sectores en la dinámica político-social se generaron dos clases diferentes de ciudadanos, a saber, una ciudadanía
Véase sobre el particular El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado
de Federico Engels, editorial Fundamentos, 2da. Edición, Madrid, España, 1977.
17
26
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
eminentemente activa y otra forzosamente pasiva, condenada al papel de
mera espectadora de lo que acontecía en el escenario de los asuntos de
Estado.
Es claro, por lo demás, que tal situación implicaba una práctica
de las actividades de gobierno y de creación de la estatalidad muy
sectorializadas - hasta minimizadas - en relación con la amplitud del
sustrato filosófico que había inspirado al liberalismo. No obstante, sobre
esta base se avanzó hasta una democracia liberalizada que - con otros
elementos - recogió asimismo lo que - con el andar del tiempo - devendría
en contradicción. En verdad, en la medida en que la democracia de cuño
liberal se asentó sobre los principios cardinales del liberalismo, hizo de la
libertad una condición básica, lo mismo para generar autogobierno que
para conformar un régimen de garantías que salvaguardara la actividad
individual de eventuales perturbaciones por parte del Estado,18con todo lo
cual liberalismo y democracia vienen a tener en común un mismo ámbito
de acontecimientos, dentro de cuyo seno resultaba claro que la igualdad
se había convertido en una igualdad puramente jurídica, vale decir, en una
igualdad puramente formal, sin correspondencia alguna en el plano de la
realidad socioeconómica, como bien lo demostraba la existencia de un
diferenciador político de acceso al ejercicio de la representación dentro
del aparato del Estado.
De cualquier suerte, este régimen de garantías, así como esta igualdad
formal, se constituyen en una de las proclamas básicas de la burguesía, y
de las clases medias, sobre cuya base se intentará también la construcción
del Estado. De ahí que resulte lógico que la expresión Estado de Derecho
haya sido entendida como un conjunto de acciones emprendidas desde el
aparato estatal para dirigir políticamente a la sociedad pero sin interferir
con ella en absoluto, garantizando precisamente la no intervención del
Estado no sólo mediante el régimen de garantías19, sino también por
la virtud de remitir toda la actividad estatal a un complejo sistema de
reglas jurídicamente formuladas, el cual se denominó posteriormente
Sobre el régimen de garantías que con la democracia liberal se genera, véase
infra página 15 de este mismo trabajo.
19
Este régimen de garantías será el que dé paso a la teoría y práctica de las garantías
individuales mediante un desarrollo cuya descripción se hace infra en las páginas
15 y siguientes, a los fines de establecer de qué fundamentalidad se había dotado
entonces a la idea de participación, en cuanto que garantía individual.
18
27
Alejandro Bermúdez Mora
legalidad,20puesto todo al servicio de la salvaguarda de las libertades
sociales, de las cuales - paradójicamente - devendría derivable una
participación que al momento no existía sino germinalmente.
Dentro de este orden de ideas - y en tesis de principio al menos
- la producción de la ley, o si se quiere la producción de la legalidad,
estaba directamente conectada con la idea de libertades burguesas, todo
a los fines de que la expresión Estado de Derecho se asumiera también
como una específica vivencia socio-jurídica. Ello permitió la definitiva
consagración de un como positivismo legal, al tiempo que instauró la
concepción de libertad bajo la ley.21 lo cual supuso que la libertad misma
procede de la ley, la cual es su condición sine qua non dentro de la nueva
forma de Estado que se gestaba, pasando a ocupar los pocos elementos
paleoparticipativos disponibles el lugar de sustrato dentro de todo aquel
andamiaje.
No puede dejar de reseñarse el hecho de que - ideológicamente la democracia liberal propugnó por la dación de un status de hombres
libres, de modo que las masas pudiesen ser instruidas fortaleciendo en
ellas simultáneamente el sentido de autonomía, asociación y cooperación,
todo con el objetivo de alcanzar un adecuado autogobierno22. Empero, las
Es claro que este desarrollo no partió de puras abstracciones, ni tampoco de la
articulación de diversos principios jurídico-filosóficos, según pudiera conducir a
pensar la forma en que se viene exponiendo cómo se arribó a la democracia liberal.
Obviamente estas construcciones tuvieron un sustrato histórico, siendo el más
perfilado y prototípicamente característico el período francés comprendido entre
1835 y 1848. En este lapso se pretendía consolidar los logros de la revolución de
1789 y al mismo tiempo edificar un gobierno representativo y estable, para cuyos
efectos la idea de compromiso entre monárquicos y liberales devino básica.
En este trabajo no hay espacio para una circunstanciación detallada de aquel
marco histórico, en razón de lo cual se hace esta somera referencia, no sin remitir
tanto a Guido de Ruggiero, Historia del Liberalismo Europeo, Ediciones Pegaso,
Madrid, 1944, como a Dalmacio Negro, op.- cit., quienes tratan extensamente
esta cuestión.
21
Sin duda alguna un eco del aforismo ciceroniano que reza: seamos eslavos de la
ley para poder ser libres. Esta cuestión se la plantearon efectivamente los liberales
doctrinarios como Benjamin Constant al comparar la libertad de los antiguos y de
los modernos. Trata este tópico con absoluta propiedad Luis Diez del Corral, en La
Desmitificación de la Realidad Clásica por los Pensadores Liberales, con especial
referencia a Tocqueville, Fundación Pastor, Madrid, 1969.
22
En tal sentido el modelo de Thomas Jefferson es paradigmático, en términos de
acuerdo con los cuales la base de la democracia ha de generarse en parte – a partir
20
28
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
antinomias de la propia democracia liberal obraron el efecto de que aquel
objetivo no tuviese sustancialidad práctica, ya que nunca se planteó la
necesidad de hacer que correspondiesen las tensiones entre el fenómeno
de la representación y la efectiva conducción política de la sociedad como
un todo,23 dado que el voto censatario limitó al máximo la participación
de una mayoría ciudadana más que considerable. Lo anterior condujo,
obviamente, a la necesidad histórico-metodológica de distinguir entre las
libertades formales y las libertades reales, siendo entonces claro que la
categoría correspondiente a la (paleo)participación debía ubicarse - junto
con otras - en el plano de la pura formalidad, constituyéndose de este
modo en una categoría vacua, es decir, en un concepto carente de efectiva
significación para un grueso sector de la sociedad.
Las anteriores afirmaciones no son - en modo alguno - gratuitas y
antes bien están ceñidas rigurosamente a datos históricos; en la críticas
de Marx al voto censatario, se señala que el electorado estaba compuesto
por un escaso y restringido número de electores, sin ser distinta la
situación en Inglaterra, la cual contaba hacia el año de 1831 con 439.000
electores, cifra que incluso significaba un descenso de frente al aumento
demográfico para aquel año.24 Esta paleoparticipación produjo - en el
fondo - el efecto de que la composición de las cámaras parlamentarias
estuviese determinada por presencia de elementos o bien aristocráticos
o eminentemente burgueses, esto es, en definitiva, propietarios y grandes
propietarios, circunstancia, además, que no puede ser más paradójica
– de la educación de los ciudadanos y su formación para asumir la dirección de
los asuntos de Estado en clave de autyogobierno. Es claro, empero, que Jefferson
pensabe en parte con las claves de su propio mundo – el entorno virginiano –,
lo cual ha dado lugar a que la suya sea vista como una “democracia agraria”, lo
cual en todo caso no exlucye la dación de una forma de participación ciudadana.
Vid. sobre el particular Lally Wymouth, Thomas Jefferson, el hombre, su mundo,
su influencia, editorial Tecnos S.A., Madrid, españa, 1976. Vid. asimismo Thomas
Jefferson Autobiografía, editorial Universidad Autónoma de Centro América, San
José, Costa Rica, 1986, Colección Clásicos de la Democracia.
23
De ahí que - mutatis mutandi - Marx haya dicho en Las Luchas de Clases en
Francia: “(...) no era más que una gran sociedad por acciones para la explotación
de la riqueza nacional (...), cuyos dividendos se repartían entre los ministros,
las Cámaras, 240.000 electores y su séquito.” Editorial Ciencia Nueva, Madrid,
1967.
24
Proporciona detalles aún más interesantes, de donde se ha extraído esta breve
referencia Antonio de Cabo de la Vega, en El Derecho Electoral en el marco
Teórico y Jurídico de la Representación, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
Universidad Nacional Autónoma de México, 1994.
29
Alejandro Bermúdez Mora
si se la confronta con las pretensiones teóricas ínsitas en el concepto de
representación, el cual además - aparte de las anteriores implicancias
que aquí se han reseñado, a saber, igualdad, libertad y personalidad, o
individualidad sobre las que está construido - pretendía servir también de
fundamento a la idea de Nación, remate de toda la ideología del liberalismo
y de la democracia liberal burguesa, y en virtud de la cual se estimaba que
la representación no era sino un condicionante para la posterior existencia
de la propia Nación, la cual resumía en sí la concurrencia de todos los
sujetos que actuaban dentro del Estado conformándolo y articulándolo en
todas sus segmentaciones, a saber, representación, estatalidad, legalidad y
- finalmente - nacionalidad.25
No obstante lo anterior, la existencia de una paleoparticipación,
que se resolvía en representación jerarquizada permaneció intacta y
de hecho nunca llegó a evolucionar más allá de aquel estadio; por el
contrario, se tendió a una mayor elitización que agudizaba las tensiones,
lo cual condujo a la crítica del concepto de representación burguesa por
parte de Marx, quien sostenía- no sin razón - que ésta no ocultaba sino un
mecanismo muy concreto de dominación en virtud del cual las elecciones
no devenían sino en un consentimiento para la explotación, dado que la
sinonimia entre la voluntad expresada en las cámaras parlamentarias con
la voluntad de la Nación lo que ponía de manifiesto era la prevalencia de
los intereses de la burguesía censataria.26
Con todo lo anterior resulta palmario que la paleoparticipación llegó a
constituirse en sustrato de la ideología del liberalismo y de la democracia
liberal, y que la caracterizó - en cuanto participación efectiva sólo para
los propietarios - su naturaleza de pura abstracción de carácter lírico, así
como su carácter restrictivo que sólo con el advenimiento de los partidos
políticos27 adquiriría un sentido más pleno y un corpus práctico de mayor
concreción que - aunque parcialmente - tendería a superar las distancias
En el sentido en que se viene discurriendo, es de sobra conocido el influjo
que Hegel y el romanticismo - al criticar a Kant - ejercieron en la configuración
del concepto de nacionalidad que acabó rompiendo la unidad de Europa. Sobre
el particular vid. Ernesto Garzón Valdés, Seminario sobre Teorías del Estado y
Derecho, impartido en el Centro de Estudios Constitucionales, octubre-diciembre
de 1995.
26
Al menos así lo propone - interpretando a Marx - Antonio de Cabo de la Vega
en op.- cit., pgs. 52 y 53.
27
El problema de la participación y el advenimiento de los partidos políticos se
trata a partir de la página 36 de este mismo trabajo.
25
30
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
conceptuales y pragmáticas internas entre la idea de representación y el
sustrato constituido por la peloparticipación como categoría antecedente
de aquella, pero con un status ontológico más reducido y por eso mismo
de menor importancia práctica, aunque no por ello de menor entidad
epistemológica para la Teoría Política y para el Derecho.
Como corolario de este aparte, puede decirse que en el liberalismo
- y en concreto en la democracia liberal - la igualdad lo fue en términos
puramente formales, de principio, con lo cual no hubo dación de una
igualdad llevada hasta sus más ulteriores consecuencias, toda vez que esa
misma igualdad se daba sólo en términos muy discontinuos y - por lo
general - a nivel de algunas relaciones privadas, quedando la actividad
política reservada a las clases censatarias de forma tal que la representación
fue ejercida sólo por una determinada clase social, resultando por eso
dable hablar de paleoparticipación. Sin embargo, con el liberalismo28
se consiguió - al menos, y entre otras cosas - formular la noción de
representación fundamentada en las ideas precisamente de igualdad y de
“participación”, las cuales preparan, sin duda alguna, el terreno para la
generación de fenómenos vinculados a una participación más efectiva y
de características totalmente distintas.
Como corriente específicamente jurídico-política, hace una interesante relación
de su historia y avatares en Francia André Jardin, en Historia del Liberalismo
Político, editorial del Fondo de Cultura Económica, México, Distrito Federal,
1989.
28
31
Alejandro Bermúdez Mora
1b.- El Estado Social y Democrático
de Derecho: la inevitabilidad de la
representación y la participación como
una categoría vivencial y abierta.
La representación - en todo caso - va cobrando una forma más
acabada a partir del momento en que se considera al Estado un aparato
representativo, siendo esto lo que lo que lo distingue, en cuanto forma de
organización del poder, de todas las otras formas de poder que han existido
antes.29 Naturalmente, al ser el Estado un órgano de representación, y
como ello suponer un número considerable de individuos, en la Teoría
Política, se estimó necesario fundar y justificar la representación con base
en el voto censitario, pero centrándose ahora en la consideración según
la cual resultaba imperioso establecer un mecanismo de reducción de la
complejidad social - la cual podía ser concebida como la sumatoria de los
intereses individuales -, de modo tal que pudiera traducirse en una acción
de gobierno, es decir, en dirección política y económica de la sociedad; de
esta manera el poder político vendría a ser una expresión del conjunto de la
sociedad, la cual tomaba cuerpo concreto en un mecanismo de reducción
Es pacífica la cuestión según la cual hay una ideología propia del Estado Social
de Derecho, para la cual el Estado es una forma de organización, y un poder, que
representa intereses económicos y sociales respecto de los cuales no coincide
de manera inmediata; en todo caso interesa subrayar, para efecto del carácter
representativo del Estado, que - de acuerdo con ella - todas las demás formas
históricas del poder que han existido antes del Estado se caracterizan porque en
ellas el poder ha sido un correlato de la propiedad privada, y por ello modernamente
el poder no representa sino que coincide con determinados intereses sociales y
económicos; la primera vez que existe un poder representativo en la historia de
la humanidad se produce cuando surge el Estado, que es materialmente un poder
representativo sin que sea dable concebirlo como propiedad de algún sector o
estrato social, toda vez que se genera en él una desvinculación del poder político
con la propiedad privada, siendo ésta la consistencia fundamental del Estado
moderno, es decir, un poder que al no ser de nadie tiene que ser de todos y para
poder ser de todos ha de darse un mecanismo representativo que permita decidir
a los ciudadanos quiénes van a ser los titulares de ese poder.
29
32
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
de la complejidad social, que era el Estado y que permitía articular a la
sociedad misma como un todo en una dirección determinada.
De ahí que en la sociedad - tal y como se la concibió en el liberalismo,
y según se la entenderá en el Estado Social y Democrático de Derecho - la
exigencia de una estructura y de unos medios susceptibles de canalizar
la dirección o autodirección política de esa misma sociedad devienen
en ineluctables, siendo esa consideración sobre la inevitabilidad de la
representación la que define lo que será el ámbito que se le asignará a
la representación dentro del Estado Social y Democrático de Derecho.
Este criterio se conectará con posterioridad a la actividad de los partidos
políticos, según se verá oportunamente. Por de pronto es conveniente
atender al hecho de que - como ya lo señalara Michels30 - la necesidad de
fijar un mecanismo de reducción de la complejidad social no es producto
sino de la carencia que la sociedad - masivamente considerada - tiene de
un organón, esto es, de recursos instrumentales, que le permitan transmitir
y concretar las decisiones que esa sociedad estima pertinentes y adecuadas
para ella.
La inevitabilidad de la representación - como sucedáneo de esa
carencia de instrumentos para la concreción de fines sociales - la deriva
el propio Michels de lo que el denomina el influjo del número, lo cual no
supone sino que la articulación y coordinación de una determinada masa
social no es posible sino a condición de que ésta no sea tal, es decir,
siempre que el número no obre el efecto de difuminar a los individuos. De
esta suerte, visto que la masividad social impone desplegar una articulación
que se constituya en mecanismo reductor de la complejidad social, la
representación asume el carácter de técnica que en este examen se la ha
atribuido, convirtiéndose así en el instrumento idóneo para realizarla.31
Vid. Robert Michels, Los Partidos Políticos, Amorrortu Editores, Buenos Aires,
Argentina, 1979, pág. 71.
31
Las críticas a la democracia representativa datan desde los escritos del mismo
Rosseau, cuyos argumentados coinciden en parte con los del anarquismo, el cual
se ha opuesto a este tipo de democracia. Sin embargo, por razones históricas,
sociales y políticas solidificaron ciertas tendencias la representación dentro de
los esquemas de la democracia liberal, de donde la representación misma pasó
al Estado Social y Democrático de Derecho. Vid.- al efecto supra o infra página
19 y siguientes.
30
33
Alejandro Bermúdez Mora
Visto lo anterior, pareciera que a la representación le resulta aplicable
el adjetivo de mal necesario que también se le ha aplicado a los partidos
políticos, dado que sin ella hubiese carecido la democracia liberal
de uno de sus puntos medulares, el cual obviamente no habría sido
transmitido al Estado Social y Democrático de Derecho. De toda suerte,
la representación se integra como una de las categorías básicas de este
último tipo de Estado y a los efectos de desplegar la acción social que
desde el aparato del Estado la sociedad requiere, los partidos políticos
procuran constituirse en los modos de acceso a esa misma representación.
En el anterior sentido, tiene la misma opinión Manuel Ramírez, para quien
la participación, históricamente, hubo de verificase dentro de la estructura
de una democracia por representación, haciendo que los partidos políticos
se constituyesen en la vía de acceso para poder intentar la difusión,
implantación y recirculación de los intereses del conglomerado social.32
Por lo demás es claro que la representación así entendida - esto es,
como elemento ineluctable de la democracia, habida tanto en el período
liberal, como en el Estado Social y Democrático de Derecho - se asienta
sobre una idea de participación restringida y condicionada a la articulación
que de ella hagan las estructuras de los partidos políticos.
Dentro de otro orden de ideas, aunque siempre en el marco del Estado
Social y Democrático de Derecho, un factor socioeconómico es el que lo
define más claramente, a saber, la progresiva y creciente industrialización
de los medios de producción, así como la incorporación masiva de
trabajadores a enormes recintos fabriles que imponían - comparados
con los medios tradicionales de elaboración de materias primas - una
disciplina productiva en todo distinta del modelo artesanal heredado de
la Edad Media, determinado por un modus facendi de origen claramente
campesino, o bien agrario y cuando menos artesanal.
Los recintos fabriles, así como la producción seriada, produjeron
el efecto de organizar la vida y el trabajo en sitios y espacios que,
En todo caso, tratan los aspectos básicos del anarquismo con rigor e interés Angel
Cappelletti, La Ideología Anarquista, editorial Laia S.A., Barcelona, España, primera
edición, 1985, en especial el capítulo 4, correspondiente a Estado y Gobierno,
página 21. Puede también consultarse a José Alvarez Junco, La Ideología Política
del Anarquismo Español, Siglo XXI de España editores, S.A., Madrid, España,
segunda edición, 1991; en especial la Parte Primera, Capítulo Primero, Sobre la
Idea de Libertad, página 17 en adelante.
32
Sobre el particular vid.- Manuel Ramírez, La Participación Política, editorial
Tecnos, Madrid, España, 1985, pág. 21 y 22.
34
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
contemporáneamente, son el hábitat específicamente humano, esto es, el
cubilo suo del hombre de hoy, a saber, las ciudades con toda su dinámica
de lo urbano. Como si fuera poco, la sociedad que se erige a partir de la
industrialización debe empezar a regirse por el Principio del Rendimiento
y éste no conduce sino a la necesidad de enfrentarse con un cambio radical
tanto en el modo de vida - según ya se dijo -como en las relaciones sociales
y de producción. Con todo ello surge en el horizonte de la acción estatal la
cuestión social, planteada por grandes concentraciones humanas abocadas
a una labor productora intensiva.33 Hasta ese momento la acción estatal
estaba destinada a salvaguardar la esfera de intereses de los individuos
de la propia acción del Estado, ocupándose tan sólo de desplegarla de
conformidad con el aparato legal que la contenía y que establecía el serial
de reglas para esa misma acción estatal, la cual debía detenerse ahí donde
comenzaba la esfera individual de intereses de los sujetos.
Con vistas a los acontecimientos sociales, y analizando detenidamente el
comportamiento histórico de la industrialización y sus efectos, el marxismo
hace evidente la existencia de fuertes y profundas contradicciones en la
dinámica y forma de organización de la democracia liberal y procede, en
consecuencia, utilizando el método dialéctico, a formular su teoría a partir
- precisamente - del análisis de la antedicha cuestión social34.
Con los escritos de Marx y Engels - fundamentalmente y a causa del
rigor científico de que estaban dotados - se residencia dentro de la Teoría
del Estado el criterio de acuerdo con el cual el aparato estatal debe no sólo
garantir la igualdad jurídica de los ciudadanos, sino asimismo procurar la
eliminación de todas las diferencias materiales y de hecho que tiendan a
negar aquella igualdad.35 Contribuyen igualmente a esa residenciación las
Una análisis exhaustivo de las contradicciones de la industrialización lo efectúa
Marx en El Capital, Siglo XXI editores, decimoquinta edición, Madrid, España,
1984.
34
En el anterior sentido el marxismo - y ahí radica su importancia y su validez
científica - proporcionó una metodología de análisis de un rigor desconocido hasta
entonces para el tratamiento de los hechos históricos y sociales de su momento.
La posterior formulación de un aparato ideológico - extraído de aquel análisis
- doctrinarizó muchos conceptos de aquel instrumental, generando así un ethos
particular con base en aquella metodología, convirtiendo de este modo el análisis
en ideología pura.
35
Para un recuento pormenorizado del origen y desarrollo de voces tales como
Walfare State, Walfare Work, Estado Asistencial o Wohlfahrtsstaat - que surgen
precisamente para dar cuenta de esta nueva vocación del Estado - consúltese a
33
35
Alejandro Bermúdez Mora
demandas de sectores marginales de las poblaciones europeas, las cuales
exigían mínimos laborales, mejor educación, asistencia pública, medicina
social, etc.
Esta nueva proclividad que se le asigna al Estado - aún cuando tiene
importantes antecedentes históricos36 que no pueden ser obviados, pese a
los cual aquí no se los tratará con detalle - toma su forma más acabada
- maguer de modo puramente formal y conceptual - con la Constitución de
Weimar, 37 pues aún cuando carecía este texto del uso de expresiones que
indicaran - claramente - cuál podía ser esa nueva proclividad, las normas
que la conformaban hacían que coexistieran un vado - de raigambre
claramente liberal, como ya se ha tenido ocasión de verlo aquí - para
proteger las libertades personales38 de la acción del Estado, conjuntamente
con dispositivos tendientes a socializar la producción industrial de
todos los medios productivos, para lo cual preveía esta constitución una
participación de los trabajadores en la gestión de las fábricas y empresas,
con todo lo cual se positivó constitucionalizándolas toda una serie de
concepciones jurídico-políticas que venían dándose desde la primera
mitad del siglo XIX - si bien es cierto de modo relativamente marginal
-, y que hasta entonces nunca habían llegado a imponerse contundente
ni definitivamente, habida cuenta de la férrea oposición que contra ellas
desplegaron fuertes sectores de la democracia liberal.
La Constitución de Weimar - no obstante sus predicados - no surtió
en la realidad objetiva los efectos materiales que eran de esperarse de
sus avanzadas formulaciones normativas, y dado que las dificultades que
no pudo superar en la práctica son indicativas de las internas resistencias
que, importantes sectores de la sociedad alemana, en alguna medida muy
representativos de Europa, le opusieron, conviene detenerse brevemente
en la entelequia conceptual por la que se transitó hasta llegar a esta
constitución, a los fines de clarificar el exacto significado, así como la
Gerhard A. Ritter, El Estado Social, su origen y desarrollo en una comparación
internacional, Centro de Publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, España, 1991.
36
Da por cierto, muy buena cuenta de ellos Wolfang Abendroth en El Estado
del Derecho Democrático y Social como Proyecto Político, incluido en El Estado
Social, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1986.
37
Sobre este particular vid. Abendroth, op. Cit., pg. 1 y 2.
38
Sobre las libertades personales y su génesis, hace este trabajo una sucinta
reflexión en las páginas 53 y siguientes, ya que por un efecto de mejor tratamiento
temático se han separado cuestiones que, en realidad, son conexas histórica y
conceptualmente.
36
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
erlebniz del Estado Social y Democrático de Derecho en sus aspectos
socio-conceptuales, a partir de los cuales podrán intuirse las causas por las
cuales no tuvo operatividad práctica esta constitución.
Las demandas por una mayor intervención del Estado en los asuntos
sociales, así como el abandono paulatino de los criterios liberales sobre los
que asentaba una actitud puramente arbitradora del Estado - el cual dejaba
hacer libremente para un mejor desarrollo de las potencias individuales
-, originó en un primer momento una intensa actividad legisladora que,
dirigiendo a la Administración del Estado, - procuraba alcanzar los mínima
de vida que al Estado le eran solicitados por las masas obreras y otros
sectores muy desfavorecidos de la población. Hasta ese momento el Estado
asume una posición eminentemente benefactora, procurando satisfacer
las exigencias de sectores sociales incompletamente involucrados en los
dividendos de la producción nacional.
De esta forma surge lo que la doctrina más aceptada denominó Estado
Benefactor,39 caracterizado por darle tratamiento - a nivel legal - a las
cuestiones sociales derivadas del modo de producción de bienes que la
democracia liberal había contribuido a consolidar. No obstante, aquellas
contradicciones no se resolvieron completamente, dándosele con ello
mayor continuidad a las demandas para solventar urgentes necesidades
sociales. De ahí que el paso siguiente haya sido la constitucionalización40 de
determinadas directrices que facilitaban medios materiales y administrativos
para enfrentar los problemas que se han venido reseñando.
Con este cambio en el nivel del tratamiento de los problemas sociales,
así como con la definición y proyección de modelos de actuación para
la acción del Estado - al margen de la eficacia real de estas disposiciones
constitucionales - surge una base jurídico-teórica que permitirá, en su
momento, la exogenación de una identidad entre Estado y Sociedad, los
cuales con el liberalismo y con la democracia liberal tenían el perfomance
de compartimentos estancos con una articulación muy rígida y en nada
deferente.
Para ampliar estas consideraciones puede consultarse a José Ramón Cossio Díaz,
en Estado Social y Derechos de Prestación, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, España, 1989.
40
Sitúa con mucha claridad este avance José Ramón Cossio Díaz, op.- cit., pág.
32.
39
37
Alejandro Bermúdez Mora
De esta suerte surge el Estado Social, sobre cuya significación teorética
e histórica no es pacífica la doctrina, toda vez que una formulación tal
es susceptible de receptar muy diversas significaciones. Sin embargo - y
pese a las dificultades que esta noción plantea en cuanto a su precisión
semántico-positiva - si se atiende a la finalidad que a un Estado tal se
le asigna, a saber, la progresiva ecualización de diferencias sociales,41 a
través de prestaciones sanitarias, de vivienda, cultura y educación - entre
otras -, tendiente a maximizar el bienestar, convirtiéndolo en una constante
del sistema estatal, resultará claro que su significación primordial radica
- precisamente - en realizar la democracia, vale decir, convertirla en lo
que Cosió Díaz denomina, con singular acierto, una categoría abierta que
- por eso mismo - es susceptible de receptar las diferentes modificaciones
que el desarrollo, la superación de contradicciones socioeconómicas y
la diversidad social producen y suponen, para todo lo cual - según ya se
adelantó - el ambiente político y social que alumbró la Constitución de
Weimar no estaba completamente preparado para practicarla.42
De toda suerte, - y pese a los avatares sufridos por la Constitución de
Weimar - sobre el anterior sustrato se empezó asimismo a construir una
noción adicional al Estado de aquel modo entendido, en razón de la cual
se empleó la fórmula Estado Social y Democrático de Derecho.
Con tal formulación se procuraba en Europa conectar de nuevo con
contenidos socializantes - inicialmente recogidos por la Constitución de
Weimar - para desarrollar y fortalecer aún más los derechos fundamentales,
en cuanto que inestimable herencia de la democracia liberal, procurando
así asignar a dos valores básicos un mismo rango dentro del aparato del
Estado y su accionar, a saber, la intervención estatal para la generación
de bienestar de modo que se asegure la igualdad social, y la libertad, y
sus consecuencias, como condición preternatural del individuo, al punto
Esta ecualización de diferencias sociales - se nos ocurre que no supone otra cosa
más que redistribuir la riqueza y las cargas sociales, de modo tal que del capital - y
los beneficios que de él se derivan - participen los ciudadanos tanto en los costos
de su generación, como en los beneficios que su disfrute supone.
42
El dramático modo cómo naufragó la República de Wiemar, a causa en parte
del enquistado liberalismo predominante en Alemania, el cual no permitió la
completa dación de un Estado Social, lo relata con especial referencia al juego de
fuerzas políticas que terminaron apoyando al III Reich, Wolfang Abendroth, en
El Estado De Derecho Democrático y Social como Proyecto Político, en El Estado
Social, op. Cit., pgs. 18 a 20.
41
38
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
de que se ha llegado a constitucionalizarlos en la gran mayoría de las
democracias occidentales.43
En verdad, la nueva inteligencia de que está dotado ahora el Estado
le impone la exigencia de emplear instrumentos jurídicos para fomentar
e implementar condiciones que verifiquen tanto la igualdad entre los
individuos como la libertad de frente a las autoridades estatales. Es claro
- de conformidad con lo anterior - que se está ahora ante una nueva
fenomenología de lo estatal, toda vez que la acción del Estado debe dotar
a la igualdad, así como a la libertad, de características socializantes en
términos de procurar el advenimiento de una percepción real para los
sujetos que componen el Estado de los beneficios y de las ventajas que la
democracia genera, así como su inclusión en la construcción de las mismas
condiciones que posibilitan esa misma democracia. En tal sentido es claro,
por lo tanto, que la democracia ha de ser vivida no ya como un postulado
puramente teorético, sino también como una realidad efectivamente
implementada desde las condiciones que el Estado mismo ha de procurar
y - por ende - la libertad no es reducible ya a un único fenómeno, sino
que se la entiende como un concepto finalístico en sí mismo, susceptible
de descomponerse en diversos estratos de significación, todos igualmente
verificables dentro de la convivencia social y por ello mismo connotativos
de un concepto de participación más amplio y mucho más empírico.
De ahí que importe considerar que estas mismas condiciones son las
que - por efecto de una como progresión geométrica - constituyen el marco
dentro del cual se hace posible la pluralidad ideológica, étnica,política y
social,44 dado que lo propio de una efectiva vivencia desde la democracia
ha de desembocar en una diversidad de opciones y de prácticas sociales,
Ilustran la anterior afirmación lo mismo la Ley Fundamental de Bonn que
la Constitución Española, que se inspira en aquélla, en tanto que a nivel de la
América Latina se advierte esta tendencia en normas tales como los artículos 1º
y 2º de la Constitución Política de Colombia; 20 y 50 de la Constitución Política
de la República de Costa Rica; 1º,4º y 26 de la Constitución de México; 7 y 8 de
la Constitución de la República Dominicana; 50,57,72 y 95 de l Constitución de
Venezuela; 1º y 19 de la Constitución de Chile, entre otras. Sobre el particular
vid.- Las Constituciones de Iberoamérica, edición a cargo de Luis Aguiar de Luque
y Luis López Guerra, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1992.
44
Sobre la pluralidad y el pluralismo, vid.- infra páginas 60 y siguientes, donde
se trata detenidamente el tema. Por de pronto queda planteado como una de las
cuestiones que debe desarrollar cualquier reflexión seria acerca del Estado Social
y Democrático de Derecho.
43
39
Alejandro Bermúdez Mora
políticas y culturales que - en última instancia y permitiendo una
mayor participación latu sensu de los ciudadanos45- sean los elementos
constitutivamente propios de la democracia misma.
Con base en lo anterior resulta claro que la categoría correspondiente
a la participación - dentro del Estado Social y Democrático de Derecho
- no está ya vinculada sólo con la representación; por el contrario, la
representación misma pierde el carácter puramente formal que tuvo
durante la vigencia de la democracia liberal, para empezar a cobrar un
sentido más auténtico en la medida en que las masas, así como las nuevas
estructuras sociales en que se funda el Estado Social y Democrático de
Derecho, reclaman y quieren realizar un orden que guarde un mayor
equilibrio entre la acción humana, el entorno natural y el medio político.
Por lo demás es asimismo claro que la acción de los partidos políticos
vehícula un nuevo tipo de participación - como ya se adelantó al inicio
de este apartado -, dentro del cual se da lugar a una concurrencia masiva
de electores, hecho que termina consolidándose concomitantemente con
la extensión del sufragio, aspectos los dos anteriores a los cuales se les
dedicará una breve reflexión con objeto de situarlos en términos de sus
efectos sobre las cuestiones que aquí se revisan.
En el anterior sentido la participación - según empezó a entendérsela
con , y se la ha entendido ahora, en las postrimerías del Estado Social y
Democrático de Derecho - se ha ido convirtiendo paulatinamente en una
categoría no sólo puramente conceptual, sino también en una categoría
vivencial, lo cual supone que el ejercicio del poder se verifica no ya dentro
del marco estrecho que imponía el voto censitario, sino dentro de un
marco que incluso trasciende - y suele rebasar - el propio marco de acción
de los partidos políticos, con todo lo cual la participación se encamina
hoy hacia un nuevo estadio mucho menos rígido y estático que el que se
había dado durante la vigencia del Estado Liberal de Derecho. Asimismo,
la participación - tal y como se dará dentro del esquema de los partidos
políticos - presentará nuevos rasgos - algunos de ellos de agotamiento o
insuficiencia - que influirán transformando las características tradicionales
de la participación política,46 dado que el concepto de la representación
Es decir, una participación en los beneficios económicos que genera la
producción social, en los beneficios educativos, en los de vivienda, así como con
la construcción de las opciones políticas que una determinada sociedad permite.
46
Con mayor profundidad se analizan las cuestiones relativas a la participación
en el Estado Social y Democrático de Derecho en el aparte correspondiente al
desarrollo histórico de la participación política, por lo que bastará - por ahora
45
40
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
- único e imprescindible en cierto modo para vivenciar la participación
- tiende a anquilosarse o - en el mejor de los casos - a constituirse en
un medio excesivamente rígido y elitizado que no recoge ni da cauce
sino a una participación de muy reducida base empírica, con todo lo cual
la acción social que - desde el Estado ha de hacerse - se torna ineficaz
en muchas áreas, dado que la representación anquilosa la participación
ciudadana, sobre todo en áreas donde la reticulación que se le exige a
la actividad del Estado carece de una acción penetrante y fina que dé
solución a variados y singulares problemas.
Así las cosas, corresponde por de pronto - en el próximo aparte atender a la participación política vinculándola con el marco que producen
los partidos políticos, con objeto de caracterizarla aún más, para todo lo
cual se hará una breve revista de la participación desde la perspectiva
histórica que imponen el surgimiento de los partidos políticos, la herencia
conceptual que éstos reciben, el auge y el estado actual de los propios
partidos políticos.
y por de pronto - con caracterizarla brevemente en los términos en que aquí se
ha hecho, todo a los fines de guardar un orden metodológico y expositivo que
permita entrar en la problemática que la participación plantea en conjunción con
los partidos políticos.
41
Alejandro Bermúdez Mora
42
II
La participación política, la
eclosión y desarrollo de los
partidos y los
condicionamientos de la
participación
44
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
2.- La participación política y la eclosión y
desarrollo de los partidos
En el aparte correspondiente al Estado Liberal se sugirió que la
participación - en su forma de paleoparticipación - podía ser una categoría
conceptual independiente en sí misma, susceptible de ser diferenciada
de la idea de representación, la cual fue propuesta más bien como una
técnica para la detentación y posterior ejercitación del poder. De ahí que
sea dable concebir la representación como una ficción, con lo cual se
le concedió - en este trabajo - mayor entidad ontológica en cuanto que
antecedente de la representación a la idea de participación, al atribuírsele
el carácter de soporte o basamento sobre cuya apoyatura se construye y
ejercita la representación misma, vale decir, se propuso a la participación
como sustrato concreto probable de la representación. No obstante, esta
mayor entidad ontológica por antecedente no implica - de necesidad
- una mayor importancia teórica, aunque sí es claro que supone una
precedencia conceptual, dado que la participación conlleva - tanto en el
Estado Liberal como en el Estado Social y Democrático de Derecho - un
momento sociológico anterior a la propia representación.
De ahí la importancia de asumir la participación como un concepto
que no se agota en la idea de representación, sino que por el contrario
- antecediéndola - tiene no sólo existencia propia sino también un ámbito
de verificación distinto, aunque eventualmente coincidente con la
representación misma.
El modo, y la afección, que la participación experimentó con el
surgimiento de los partidos políticos está definido básicamente por el hecho
de que los partidos políticos reclamaron para sí la participación, - como
experiencia empírica -, concentrando sus esfuerzos en la generación de
una estructura que permitiera dar cabal cuenta del fenómeno participativo,
en forma tal que deviniera susceptible de ser controlado, estratificado,
mesurado, dirigido y planificado según ciertos criterios y de conformidad
con ciertos fines. Es claro que con todo ello, los partidos políticos llevan
la participación de un estadio de dinamización potencial - de donde la
recibieron tanto del Estado Liberal de Derecho, como del Estado Social y
45
Alejandro Bermúdez Mora
Democrático de Derecho - a una ejercitación y verificación dialécticas,
esto es, a confirmarla como una experiencia revestida de sustancia
empírica y por ello sujeta a variables poblacionales y electorales, aunque
matizándola de modo tal que la participación no escapase nunca al control
de los partidos y pudiese ser entendida siempre en clave de una única
inteligencia, a saber, la de una monopolización de ésta sujetándola a la
idea de representación y haciendo que se agotara en ella.
Para los efectos de comprender cabalmente cómo los partidos
se asumieron cual destinatarios naturales de la participación política
conviene, de previo, atender a las condiciones de eclosión de aquéllos,
así como a su desarrollo, para pasar luego al análisis de ciertos institutos
de derecho electoral que contribuyeron a consolidar la vida de los partidos
políticos, así como a estabilizar su acción.
46
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
2a.- La eclosión de los partidos políticos y
su desarrollo
Es claro que la eclosión de los partidos políticos no tiene lugar en
un sólo contexto socio-económico y político, como tampoco lo tiene
en un solo país. De ahí que el fenómeno deba ser abordado desde una
perspectiva de conjunto, y con base en apreciaciones de carácter general,
que permitan dilucidar brevemente el modo y las causas que facilitaron que
esa eclosión deviniese posible. Ello justificará - por lo tanto - que las líneas
que siguen no se ciñan a un relato rigurosamente histórico ni se atribuyan
exclusivamente a un solo país, siendo sin embargo importante indicar que
la mayoría de las referencias a un determinado contexto apuntarán a la
Europa Central y, en algunos casos, concretamente a Inglaterra y Francia,
países en los cuales la evolución de los partidos, así como el sustrato sociohistórico y las condiciones políticas, revisten un carácter prototípico. No
obstante, la pretensión del aparte que sigue es la construcción de criterios
generales, útiles a los efectos de demostrar que hay rasgos comunes en
las agrupaciones políticas que influyen en la definición de determinadas
formas de participación.47
En todo caso, interesa considerar que los partidos son un producto
socio-jurídico y político específico de la democracia liberal,48 de la cual
Para Roberto Blanco Valdés hablar de Francia - en algún sentido - es hablar
de Europa, sobre todo en lo que respecta a las repercusiones que generara la
Revolución Francesa. Vid. Roberto Blanco Valdés, El Estado Liberal y la Constitución,
Seminario Monográfico impartido en el Centro de Estudios Constitucionales,
febrero de 1996. Vid. También de Blanco Valdés, El Valor de la Constitución,
editorial Alianza Universidad, Madrid, España, 1994.
48
Cierto sector de la doctrina sostiene que las teorías acerca de la explicación del
origen de los partidos políticos pueden dividirse en institucionalistas - parten del
parlamentarismo y de las instituciones representativas -; de situaciones históricas
de crisis - según las cuales los partidos surgen con la creación del Estado o con
la caída de sistemas político-constitucionales - y de la modernización - fundan
el análisis en factores económico y sociales -. Por de pronto, para los efectos de
esta exposición, se hará una relación ecléctica, con una acentuación en aspectos
históricos por considerarla más adecuada para los propósitos del presente análisis.
En todo caso puede consultarse para ampliaciones a Klaus Von Beyme, Los Partidos
Políticos en las Democracias Occidentales, Siglo XXI de España Editores, Madrid,
España, 1986.
47
47
Alejandro Bermúdez Mora
los hereda el moderno Estado Social y Democrático de Derecho. Es claro,
en consecuencia, que no pudieron surgir a la luz los partidos sino hasta
el advenimiento de la monarquía parlamentaria,49 toda vez que en el
período correspondiente al absolutismo, al estar fundada la estructura de
poder y su circulación en un derecho de naturaleza hereditaria, no había
posibilidad ninguna de que los partidos - ni ningún otro tipo de agrupación
- desempeñaran alguna función dentro de la vida del Estado, y esto no es
un anacronismo. Por lo demás, no se ha producido aún la confluencia
de intereses sociales que llevarían, en el último cuarto del siglo XIX , a
la preparación de un terreno político y social fértil para la formulación
de preceptos jurídicos de carácter socializante - conforme se afirmara
anteriormente -, el cual se constituiría en el caldo de cultivo para la acción
de los partidos políticos.
En todo caso sí es dable sostener que el primer elemento de carácter
jurídico-político que contribuye a la posterior gestación de los partidos lo es
el régimen parlamentario, ya que es en virtud de la escición del parlamento
en facciones que se posibilita el trabajo conjunto de individuos cuya
afinidad de ideas, y pensamiento político los lleva a informar a sus electores
acerca de su gestión en las asambleas parlamentarias, con todo lo cual
los electores mismos se aglutinan en torno a determinados parlamentarios
con objeto de comunicar a éstos sus inquietudes, para que sean llevadas
de nuevo al seno de aquellas asambleas.50 Es claro que estas formas de
aglutinación política - con un trasfondo electoralista harto mediatizado
Este hecho tiene lugar concretamente en Inglaterra, donde la urgencia por
partidos políticos surge como necesidad derivada de la imposibilidad del monarca,
a la sazón Jorge III - *1738 – +1829 -, de seguir controlando los complejos
mecanismos de un aparato y de una sociedad en creciente democratización. Al
menos así lo sostienen Kurt Lenz y Franz Neumann en Teoría y Sociología Críticas
de los Partidos Políticos, editorial Anagrama, Barcelona, España, 1980.
De cualquier forma, ahí donde el parlamento tuvo una actividad más irregular
- como en Francia - el esquema que aquí se viene exponiendo pierde en parte su
validez, pero no la pierde de modo general, con lo que las explicaciones ofrecidas
siguen dando buena cuenta del fenómeno de eclosión de los partidos políticos.
50
Es claro que el fenómeno de las asociaciones políticas - latu sensu - no es
exclusivo de los últimos 300 años de la historia de Occidente, y que desde la
Grecia Clásica - lo mismo que en la Roma Republicana - se dio el fenómeno de la
aglutinación política de determinados sectores, el cual lo mismo estuvo presente
en la monarquía europea de los siglos XIII al XVIII; sin embargo, no es sino con la
monarquía parlamentaria que se inicia el fenómeno de la aparición de los partidos
políticos tal y como hoy se los concibe. Sostienen este mismo criterio - a propósito
del estudio científico de los partidos políticos - Lenk y Neumann en op. Cit., pág.
5.
49
48
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
- no pueden ser consideradas sino como protopartidos, es decir, formas
embrionarias que apenas anuncian, o configuran rasgos elementales de lo
que, posteriormente, serían los partidos políticos. De cualquier suerte, lo
que sí resulta claro es que los partidos políticos son un fenómeno propio de
la Europa Occidental central, cuya forma de organización política giraba en
torno a un núcleo de poder fuertemente centralizador51, núcleo al cual se
le fueron restando paulatinamente facultades por parte - en primer término
- de ciertos estamentos de la sociedad postmedieval y posteriormente por
la acción de la burguesía liberal.
De ahí que sea necesario prestar cuidadosa atención a la etapa
correspondiente al auge del liberalismo, a los fines de ver - con todo
el detalle que sea posible - el modo cómo saltan a escena los partidos
políticos.
Ciertamente, en un principio los grupos sociales propugnadores de lo
que después se conocería como liberalismo no se habían conjuntado aún
ni siquiera en bandos, y todo lo más que había era una como coincidencia
de intereses entre sectores sociales que sostenía un liberalismo ideológico.
En tal sentido pudo contribuir con fuerza inusual, quizás como elemento
desencadenante, la posición de la monarquía cuya política conservadora
actuaba en Europa como factor retardante en punto a los cambios que este
liberalismo ideológico consideraba se debían hacer sin mayor dilación. De
esta forma, el liberalismo se vio forzado a aglutinar sus fuerzas en torno a
incipientes estructuras gregarias y partidaristas con la finalidad de oponerse
a las fuerzas conservadoras conformadas por la monarquía, la nobleza y el
clero, e inducir así desde el Estado las garantías de respeto a la libertad, la
efectiva verificación de una igualdad formal y las condiciones materiales
para un desarrollo de la individualidad humana y de libres relaciones
entre los individuos. Es claro que estas necesidades no respondían sino
la urgencia de la burguesía por generar un espacio dinamizador de la
economía sin intromisión alguna por parte del Estado.52
Esta tesis es la que sostienen Lenk y Neumann en op. cit., pág. 19, aunque no la
desarrollan hasta sus últimas consecuencias.
52
Una lectura incluso no muy profunda de los hechos hace evidente que la
noción de mercado pugna aquí por hacerse un lugar dentro del nuevo sistema
de relaciones. Prestaron fundamentación teórica a esta noción en especial los
fisiócratas, según bien lo señala André Jardin, en Historia del Liberalismo Político,
editorial del Fondo de Cultura Económica, México, Distrito Federal, 1989, pág.
69 y sgts.
51
49
Alejandro Bermúdez Mora
Con estas necesidades por delante es lógico que los partidos no
hayan sido conceptuados, en un principio, sino como andamiajes - o
estructuras provisorias - útiles a los efectos de alcanzar los fines precitados,
consolidables en términos de efectivas reformas, lo cual conduce entenderlos
separados totalmente del aparato estatal, con lo que resulta evidente que la
eclosión de los partidos políticos se inicia con un carácter absolutamente
instrumental. Así lo demuestra el hecho de que Rosenkranz - por ejemplo
- haya proclamado la total neutralidad del aparato estatal, considerando
además que los partidos vehículan una serie de intereses de los cuales
el Estado mismo se percata en virtud, precisamente, de la existencia de
los partidos políticos y de la lucha que entre ellos tiene lugar.53 Maguer
lo anterior, esta neutralidad no podía ser tal que le impidiera al Estado
arbitrar el torneo que entre los partidos se verificaba, pues aún cuando
aquél está por encima de éstos debía reconducirlos hacia la legalidad, lo
cual es concordante - por lo demás - con una de las características más
prototípicas del Estado Liberal de Derecho, el cual ha de estar sometido
en su accionar a la legalidad, con todo lo que la vida y actividad de los
partidos no sólo podían trasmitir los intereses de la sociedad al aparato
estatal, sino que también generaba las posibilidades de cambio que el
liberalismo requería.
Interesa notar - a los fines de subrayar el carácter instrumental de los
partidos - que esta consideración coexistió también con el criterio según
el cual los partidos políticos eran un mal necesario,54 en la medida en
que su accionar resultaba indispensable debiendo darse de modo tal que
entre ellos no hubiese relaciones de total antagonismo sino más bien de
Vid.- Karl Rosenkranz, La Sublimación de la Lucha de Partidos, en Lenk y
Neumann, Teoría y Sociología Crítica de los Partidos Políticos, op. cit., pág. 96.
54
Esta consideración inicial acerca de los partidos es de larga data; en efecto,
el mismo Maquiavelo había condenado el faccionalismo; Voltaire por su parte
también condenó el sectarismo; Bolingbroke y Toland señalaban la inevitable
parcialización que se producía cuando un partido asumía el poder, pues se
generaba con ello una faccionalización; con base en todo lo cual afirmaba
Bolingbroke que los partidos eran un mal político y las facciones los peores de
todos los partidos. En Norteamérica la consideración en que se tuvo a los partidos
no era muy diferente, como lo demuestra el juicio que Madison emitía sobre
las facciones, advirtiendo que su acción podía amenazar la libertad. También
Tocqueville, después de haber observado el fenómeno de la democracia en los
Estado Unidos, así como la actividad de los partidos, declaró que los partidos
eran un mal inherente a los gobiernos liberales. Vid.- sobre el particular Geovanni
Sartori, Partidos y Sistemas de Partidos, Alianza Editorial, Madrid, España, 1980,
págs. 2, 20 a 24 y 51.
53
50
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
coordinación, es decir, de oposición completadora y complementaria,
ya que sólo de esta forma devendría posible la dación de un Estado
robustecido por aquella relación dialéctica, una vez hecho lo cual
los partidos políticos agotan en ello su entidad siendo así manifiesta la
secundariedad de su naturaleza frente al hecho básico y principal que es la
vida del Estado y el Estado mismo. Sin embargo, es claro que tras aquella
desiderata palpita la aprensión de que los partidos lleguen a describir un
comportamiento, o perfomance, totalmente anómalo, se superpongan al
Estado y lo destruyan. En el anterior sentido Bolingbroke es de los primeros
autores que se ocupan del problema de los partidos tal y como hoy se
los entiende y se ocupó de subrayar la peligrosidad que éstos revestían
para el sistema constitucional. Compartía el mismo criterio David Hume,
para quien los partidos no eran sino un producto no deseado y apenas un
condicionante del gobierno libre.55
No será sino hasta los escritos de Edmund Burke que los partidos
- conservando su naturaleza puramente instrumental - adquirieron un
status teórico y una consideración social diferente de aquella que los
había precedido, toda vez que se puso de relieve - conjuntamente con su
naturaleza instrumental - su carácter ideológico, dado que los partidos son
realmente tales siempre que procuren el bienestar general fundados en
determinados principios.56
Esta doble naturaleza - instrumental e ideológica - de los partidos
políticos es la que obra la virtud de que los partidos adquieran carta de
ciudadanía dentro de los sistemas políticos de la Europa de fines del siglo
XVIII hasta el advenimiento incluso de los partidos de masas, a fines del
siglo XIX y principios del XX. Contrasta asimismo esta nueva consideración
con la que se mira a los partidos políticos, con la visión de mal necesario
con que los concibieron Hobbes, Spinoza y el mismo Rosseau, para
quienes os partidos no podían tener lugar dentro del sistema del Estado.
Según se ha visto, esta visualización de los partidos como mal necesario
es sustituida por una nueva idea, la cual es producto del mejor liberalismo
Vid.- Geovanni Sartori, op. Cit., pág. 25.
Se explica que haya sido Burke el que se percatara - señalándolo
- del carácter ideológico de los partidos políticos, dado que es en Inglaterra donde
el modelo de representación, las contradicciones sociales y la eclosión de los
partidos acusa los rasgos más “clásicos” y origina todo un sistema al cual el mismo
Montesquieu atiende a la hora de escribir El espíritu de las Leyes.
55
56
51
Alejandro Bermúdez Mora
- como bien lo señala Geovanni Sartori.57 Efectivamente, con la dación de
la idea de representación, que es propia del liberalismo, había surgido una
categoría no sólo conceptual sino también vivencial, en virtud de la cual
- y pese a la estrechez del significado que en un principio se le atribuía entrará en profunda articulación con la actividad de los partidos políticos,
los cuales la monopolizarán para sí convirtiéndose de este modo en los
principales vehículos que la materializaban y - por ende - en receptáculos
únicos de toda participación con auténtica naturaleza política.
La participación que los partidos hacen posible, a partir de ahora, y en
virtud de la cual por interposita manu la Nación toda estará en el gobierno,
se revestirá no sólo de la potencia necesaria para realizar la igualdad - y
al mismo tiempo, satisfacer el interés general -, sino que también habrá
de convertirse en elemento conformador del Estado, habida cuenta de
que la nueva concepción sobre la acción de los partidos supera, de modo
dialéctico, las contradicciones que entre los partidos pudiera haber con
el objeto de construir desde el Estado al bienestar general a partir de
determinados principios político-filosóficos.
De esta forma la representación con nueva base - en virtud de
su conexión con los partidos - se reviste de una nueva significación y
se dinamiza igualmente para dejar de vehicular los intereses de un
determinado sector de la sociedad, y asumir - al menos en principio - la
realización de valores de orden superior, como lo son los que interesan ya
no sólo a un sector sino a toda la sociedad. Con la dación del fenómeno en
virtud del cual se establece el binomio representación-partidos políticos se
consolidan los partidos como instrumentos para la transmisión de intereses
y el logro de finalidades colectivizadoras, estando así el liberalismo a punto
de alcanzar una de sus más acabadas configuraciones.58
Vid. Geovanni Sartori, op. cit., pág. 35.
La plena formulación de los derechos fundamentales culmina la obra del
liberalismo, a partir de cuyo núcleo primigenio la participación deviene en
uno de aquellos derechos, y como tal se le reconoce en la gran mayoría de las
constituciones europeas; por ejemplo, lo hace la constitución española de 1978
en sus artículos 6 y 23; hace lo propio la constitución italiana de 1947 en sus
artículos 18, 48, 49 y 51, y procede de igual modo la Ley Fundamental de Bonn de
1949 en sus artículos 9.1, 20.2 y 21.1. Vid. sobre el particular Mariano Daranas,
Las Constituciones Europeas, Editora Nacional, Madrid, España, 1979.
Ello impone a este análisis - así como el objetivo inicialmente perseguido por esta
reflexión - referirse al modo como los derechos fundamentales se constituyeron
en construcciones dogmáticas a partir de las cuales se genera el derecho de
participación, todo lo cual se hace en la página 63 y siguientes.
57
58
52
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
2b.- Las características de la participación
durante el nacimiento de los partidos
políticos
Ahora bien, establecida la conexión entre representación y partidos
políticos resulta claro que este binomio producirá el efecto de establecer
ciertas determinancias en punto al modo y tiempo en que había de
verificarse la participación política. Vale decir, según lo que aquí se ha
reseñado, el voto censitario se convirtió en una importante limitación para
una gran masa del pueblo que - en virtud de la propiedad y del ingreso
- quedó excluida y tuvo que limitarse a ser simplemente representada,
conforme ya se señaló. Esta circunstancia fue una característica constante
en la vida de los partidos desde su eclosión y durante la mayor parte del
siglo XIX.
El mismo Burke había reducido toda posibilidad de participación
concibiéndola como posible sólo a partir de una combinación de riqueza
y mérito intelectual, de lo cual era lógico concluir que los partidos - como
Burke los entendía - tenían un componente aristocrático innegable, e
incluso deseable según permite suponerlo la idea del mandato en Burke, la
cual partía del supuesto de la irresponsabilidad del representante respecto
de los electores, dado que éste contaba con mejor criterio que aquéllos
para decidir que convenía más a la mejor construcción del bien común.
Esta postura de Burke no fue exclusiva ni suya ni para Inglaterra, y antes
bien se trató de una tendencia generalizada en toda Europa, atribuible a la
pujante burguesía que procuraba la eliminación de las diferencias basadas
en la sangre y en los títulos y luchaba por una igualación apoyada en las
diferencias de capacidad y mérito. Por ello no extraña que en Francia
D’Holbach combata a la aristocracia, pero evitando en todo momento
extremar sus tesis al punto de democratizar excesivamente dicha igualación.
El resultado de estas posiciones no es otro que esclerotizar la participación
reservándola para unos pocos, reduciendo su ejercicio real sólo a aquellos
que fuesen propietarios y aún los que resultaren electos tendrían, a su vez,
poderes harto limitados.
53
Alejandro Bermúdez Mora
Dentro de este orden de ideas resulta explicable que toda la
participación - entendida como facultad de elegir representantes - no haya
podido estar depositada sino en sujetos a los que era dable estimar como
auténticos ciudadanos, verdaderamente interesados en el bien público, y
vinculados a la nación, por posesiones materiales demostrativas de aquella
vinculación. Cita Jardin literalmente a D’Holbach, quien por sí mismo es
elocuente, en los siguientes términos: la facultad de elegir representantes
(...), este derecho, no ha sido constituido para un populacho ocioso, para
vagabundos indigentes, para almas viles y mercenarias. Hombres a los que
nada les va en el Estado no son los que deben elegir a los administradores
del mismo. 59
Por otra parte, el trabajo en tanto que elemento inductor de valor en los
bienes por él producidos, tampoco era estimado a los efectos de configurar
la valoración de ciudadano: D’Holbach consideraba que los artesanos y
mercaderes si bien debían ser objeto de la protección del Estado, puesto
que aportaban a éste su cuota, este aporte no era condición suficiente que
permitiera considerarlos verdaderos miembros del Estado mismo.
Iguales motivaciones inspiraban a Mably. Éste abogaba por la supresión
de los poderes de la corona, pero cuidándose muy mucho de caer en el
pandemonium de las asambleas populares, en razón de lo cual propuso
la instauración de un régimen representativo, en el cual la participación
estuviese articulada en los mismo términos de D’Holbach.60
Lo más interesante en todo esto es que esta forma de concebir la
participación - la cual data de finales del siglo XVII - constituye el sustrato
de la democracia liberal y perdura incluso para el momento histórico
en que los partidos políticos ya han hecho la articulación del binomio
representación-partidos políticos. De ahí que no sea del todo extraño volver
a encontrar en el liberalismo de Constant - sólo por poner un ejemplo
- la misma vaguedad de ideas en punto a una representación oclusa, o
cerrada sobre sí misma, desvalidificadora de los privilegios hereditarios de
la sangre, y conformada por la idea de ciudadanía - y por ende - ejercitable
sólo para los propietarios de tierras o fortuna, con todo lo cual es claro
que la participación existió sólo en función de una pujante burguesía.
Corresponde asimismo al propio Guizot residenciar estas mismas ideas,
59
60
Vid.- André Jardin, op.- cit.-, pág. 56.
Vid.- André Jardin, op.- cit.-, pág. 66.
54
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
abogando por una dedicación que permita la acumulación de riqueza y
dinero, y con ello el acceso a la condición de elector.
Todo lo anterior proporciona el antecedente histórico que explica por
qué el liberalismo terminó aceptando el papel de los partidos políticos,
cuando en realidad lo que la alta burguesía procuraba era sustituirse en
los privilegios de la aristocracia del ancient regimen. En efecto, esta idea
de una igualdad selectiva - en tanto que reservada sólo para las capas altas
de la burguesía - empieza a ser sublimada mediante el uso del concepto
de bien común, noción en virtud de la cual la participación es reducida
a un ejercicio exclusivo de la misma burguesía, en la medida en que solo
ella cuenta con la preparación suficiente a los fines de poder atenderlo
y proveerlo para el resto de la sociedad, siendo claro - por lo tanto - que
los partidos políticos devenían para esa burguesía en estructuras desde las
cuales podía ejercerse esa función con un máximo de rendimiento.
De esta suerte la burguesía ilustrada - si se permite el uso de esta
expresión - continuaba siendo coherente en punto a sus reclamaciones
sobre igualdad y libertad, al mismo tiempo que se sustituía en los
“derechos” de la corona y de la aristocracia desplazándolas del ejercicio
del poder pero reservándose la participación para construir, y ejercitar, la
representatividad de modo tal que se excluyera lo mismo a los estratos
aristocráticos que a las grandes masas populares. De ahí que Ruge haya
señalado - no sin razón - que el liberalismo conquistó la libertad para el
pueblo pero la suspendió en los predicados puramente teóricos.61
El anterior estados de cosas es coherente con el liberalismo económico,
como lo demuestra el hecho de que Necker, quien fungiera como director
de finanzas de Luis XVI hacia 1778, entendía que la sociedad estaba
escindida en propietarios y proletarios, estando éstos últimos sometidos a
la inflexible ley de los salarios y sus oscilaciones. No obstante, al momento
de creación de órganos representativos y deliberativos - los llamados
parlamentos provinciales o asambleas de provincia encargados de examinar
lo relativo a la creación de impuestos y su adecuada distribución - Necker
no concedía ni siquiera a los propietarios congregados en asambleas
mayores facultades decisorias, dado que sólo le interesaba la opinión
de los parlamentos y no así la posibilidad de que éstos administraran los
tributos.62 Este criterio - que fue uno de los factores desencadenantes de la
61
62
Vid. Lenk y Neumann, op.- cit., pág. 24.
Vid. André Jardin, op.- cit., pág. 102.
55
Alejandro Bermúdez Mora
revolución de 1789 - persistió como una constante durante todo el siglo
XIX en lo que hace a la virtualidad de la participación, recibiéndolo los
liberales como una herencia en cuya exacta ejecución fueron fieles al
momento de rigidizar las opciones participativas de las clases populares.
De este modo es claro que el liberalismo no podía sino dejar en la teoría
tanto la libertad, como las consecuencias que de ella podían derivarse, toda
vez que no receptó en el acervo trasmitido por el ancient regimen formas
de articularla de acuerdo con las reclamaciones que los mismos liberales
formulaban a la aristocracia y a la corona, no pudiendo ocultarse - por lo
demás - que el concepto de libertad - pese a su posterior rigidización - era
susceptible de descomponerse en varios niveles de significación, entre los
cuales surgía como imperativo lógico la misma participación, según lo
que aquí ya se ha dicho sobre este mismo particular. Demostrativo de
todo lo anterior es la conformación de las asambleas y parlamentos de
la Francia del último cuarto del siglo XVIII, en la cual Turgot, Necker y
Brienne - entre otros ministros de Luis XVI - reputados por los historiadores
como representantes genuinos del despotismo ilustrado - influyeron
decisivamente a los efectos de estructurarlas piramidalmente, eligiendo a
sus miembros con base en criterios censatarios o merced al pleno derecho
que le correspondía a los propietarios o al clero63.
Así, sin haber recibido el liberalismo técnica alguna como herencia del
ancient regimen - según se ha dicho - hubo que esperar hasta la aparición
del Estado Social y Democrático de Derecho para que - al recibir la
libertad un desarrollo que la llevó hasta sus consecuencias más ulteriores
- la participación asumiera una nueva forma de ejercicio,64 pese a que la
aparición de los partidos de masas, a fines del siglo XIX - de lo cual no
se podrá dar aquí sino muy resumida cuenta -, implicó una ruptura con
el modo de concebir la participación, al tiempo que generó otro tipo de
problemas a lo interno de los partidos mismos y en virtud de los cuales es
que se han exogenado formas y estructuras de participación distintas a las
que se verifican en y con los partidos políticos. En todo caso, demuestra
la falta de conexión orgánica entre una participación real y efectiva y
el modo cómo se recepta - por parte del liberalismo - la representación
La alambicada y compleja composición de estas asambleas la refiere André
Jardin, op.- cit.-, pág. 104.
64
Cuyas características empíricas y sociológicas han dado nueva forma jurídica a
la misma participación, según se demuestra con el tratamiento que a esta cuestión
se le da en este mismo análisis. Vid.- infra pág. 45.
63
56
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
política, la consideración en virtud de la cual - en 1789 - la Asamblea
Nacional estimó que los representantes lo son por toda la nación y su
mandato es del todo independiente respecto de los electores que los hayan
designado.65
Ahora bien, aún cuando inicialmente con la Revolución Francesa
se había proclamado un principio de igualdad irrestricto, éste devendrá
posteriormente matizado - sobre todo después de los excesos en que
incurrieron dirigentes como Danton y Robespierre en Francia -, de modo
tal que éste lo será sólo ante la ley. No se admitirá todavía ni el sufragio
universal ni el voto directo, y el status de elector seguirá determinándose
con base en la propiedad, o bien a partir del pago de cierto número de
jornales de trabajo, y antes bien la estructuración de los partidos políticos
surgirá desde la elevación que los burgueses “ilustrados” procurarán
mediante una conformación del electorado para el cual se estableció el
sistema de sufragio indirecto.66
Este fenómeno - mutatis mutandis - mantuvo su configuración en
Europa, y aunque revistió características diferentes en Inglaterra que en
Francia - por poner un ejemplo -, los partidos políticos surgieron - y se
desempeñaron - en la vida pública con una notoria conciencia de clase,
conservando gran cantidad de elementos aristocratizantes. Este es el caso
de los partidos ingleses, los cuales - aún a pesar de la reforma electoral de
1823, que permitió el tránsito de una posición igualmente conservadora
de los tories como de los wihgs a un liberalismo sostenido por los sectores
burgueses - sólo muy lentamente dieron el giro necesario para incorporar
a las masas urbanas y proletarizadas dentro de su discurso. No obstante,
esta incorporación partía más de un cálculo político de los dirigentes que
de una verdadera declaración de principios y, en tal sentido, tanto los
partidos británicos - como los partidos alemanes - aún cuando procuraban
sustanciar las reclamaciones de aquellas masas, no admitían el ingreso de
éstas en las estructuras partidarias.67 No será sino hasta el surgimiento del
Partido Laborista que las masas obreras británicas tendrán un vocero más
Sobre el particular vi.- Manuel Blanco Ramírez, La Participación Política,
editorial Tecnos, Madrid, España, 1985, pág. 23.
66
Vid.- André Jardin, op.- cit., pág. 159 y 160.
67
Moreno Recio refiere cómo Disraelí incluyó dentro del programa de su partido
el torismo democrático como un modo de allegar a esa organización política las
masas proletarizadas, pero resistiéndose a concederles la condición de miembros
del partido. Vid.- Los Partidos Políticos Europeos (hasta 1914), editorial Biblioteca
Nueva, Madrid, España, sin fecha de edición, pág.24.
65
57
Alejandro Bermúdez Mora
comprometido con sus propios intereses, tal y como lo había propuesto
Stuart Mill, para quien los sectores obreros debían preocuparse por
obtener una representación directa de sus intereses, consecuencia de todo
lo cual fue la fundación del Partido Laborista, como producto de la fusión
de varios sectores obreros de la sociedad inglesa.
En Francia el desarrollo de los partidos políticos de carácter
marcadamente social, u obrerista, estuvo precedido de una serie de
avatares, cuya descripción no atinge al objeto de este trabajo68; no obstante
lo anterior, hay que decir que hacia 1870 se enfrentaban monárquicos y
republicanos, involucrando asimismo en la lucha política a gran cantidad
de sectores que incluían a bonapartistas y orleanistas. Hacia 1879 surge
el llamado Partido Obrero de inspiración marxista, antecedente inmediato
tanto del Partido Socialista de Francia, que incluía al Partido Obrero Francés
y al Partido Socialista Revolucionario, el cual reafirmaba su vocación
completamente obrera proclamando que no transaría en absoluto con
los sectores burgueses, asegurando ser el instrumento de la participación
obrera y reivindicando la lucha de clases.
En Alemania, por otra parte, el surgimiento de los partidos políticos, así
como el desempeño de los partidos mismos, es obvio, como en ninguna
parte están profundamente matizados e influidos por la historia de las
ideas políticas de un modo muy particular. Por ello baste indicar - por de
pronto - que la organización de las masas obreras bajo la bandera de un
partido político, corre pareja - en términos generales - con los orígenes
tanto del socialismo como de la socialdemocracia alemanes, lo que ha
de ser entendido con la inclusión de los partidos obreristas organizados
por católicos y protestantes, todos los cuales propugnaban por darle
al proletariado alemán una mayor participación en la resolución de
los problemas que lo aquejaban. Sí es de subrayar el hecho de que los
partidos de carácter obrerista - o también partidos de masas como suele
denominarlos algún sector de la doctrina - son las primeras agrupaciones
que contienen ya en sí mismos los elementos básicos de los partidos
políticos tal y como hoy se los concibe,69 en la medida en que contaban
con una estructura o maquinaria electoral, así como con una plataforma
El de André Jardin es un estudio detallado, en el cual pueden encontrarse una
excelente relación acerca de la situación política francesa, que va desde la quiebra
del absolutismo hasta 1875, y a él remitimos. Op.- cit.
69
Al menos así lo sostiene Umberto Cerroni, citado por Roberto Blanco Valdés, en
Los Partidos Políticos, editorial Tecnos, Madrid, España, 1990.
68
58
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
ideológica. Es claro asimismo que el antecedente conformado por estos
partidos - del cual es un ejemplo prototípico el Partido Socialista Alemán
- se incorpora posteriormente a la dinámica que surge - una vez concluida
la II Guerra Mundial - con la constitucionalización de los partidos políticos
en Europa.
No obstante lo anterior, será precisamente dentro del marco que
exogenan los partidos así entendidos que la participación asumirá una
nueva caracterización, generando a su vez nuevas dificultades, las cuales
se desarrollan detenidamente en la página 45 y siguientes de este trabajo.
De esta forma, y por de pronto, - para el mejor desarrollo del
tema que aquí se trata, y dado que el modelo español se tomará como
referencia, conviene tratar esquemática y muy globalmente la situación de
los partidos políticos en España, y la participación que ellos posibilitaban,
aunque sólo sea en lo referente al modo en que los partidos mismos se
desempeñaron según el esquema que aquí se ha venido sosteniendo,
dado que la extensión de este tópico, así como sus conexiones, escapan al
enfoque que aquí se le propone al lector.
Cabe indicar al respecto que en los últimos años del siglo XX los
partidos políticos no describen un comportamiento que se aparte, en
términos generales, del comportamiento del resto de los partidos políticos
europeos; vale decir, que la participación en España estuvo totalmente
mediatizada por la estructuración con que contaban los partidos políticos,
desde que éstos aparecen en la escena política española, aún hacia 1931.
En el anterior sentido Manuel Ramírez70afirma que la alternabilidad sobre
la que descansó la Restauración la llevaron a efecto partidos que no eran
tales stricto sensu, esto es, tal y como hoy se les concibe, sino más bien
“reducidos grupos de notables” parapetados en el caciquismo. Carecían,
asimismo, de una auténtica plataforma ideológica, no contaban con
ideario, ni carta programática, y al destinar sus energías a la ocupación
y ejercicio del poder puro y simple no supieron ni resolver problemas
urgentes de la sociedad española ni superar las contradicciones que la
afectaban.
La Participación Política, editorial Tecnos, Madrid, España, 1985, págs. 18 y
19.
70
59
Alejandro Bermúdez Mora
Como si lo anterior fuese poco, su composición la determinaban
algunos grupos familiares que contribuían de muy reducida manera
a configurar el bipartidismo que caracterizó a la Restauración y que
- en última instancia - contribuyó a que los partidos políticos fueran
absolutamente incapaces de receptar las nuevas doctrinas que - a la
circunstancias españolas - intentaban aplicarse desde sectores izquierdistas
o desde un republicanismo aburguesado, no dejando asimismo de influir
la implantación del sufragio universalizado, el cual - no obstante - en nada
impidió que el fraude electoral y el precitado fenómeno del caciquismo en
los ámbitos rurales, dieran al traste con la Restauración.71
No es sino hasta 1931 - con el advenimiento de la II República que
la representación se reviste de una sustancia que incorpora - y realiza
- mucho más efectivamente la noción de participación, pues a partir de
entonces se les abrió a los españoles una perspectiva nueva,72ya que las
experiencias electorales habidas hasta 1936, así como la dinámica dentro
del parlamento y el nuevo juego de los partidos políticos, indujeron una
nueva textura en la tensión de los variados intereses que estaban en juego,
cuyas limitaciones - en términos generales - se señalarán a lo largo de este
trabajo.73
En lo que respecta a Costa Rica - intentando hacer una apretujada
síntesis - los partidos no figuran en la escena política sino hasta después
de la “dictadura ilustrada” del General Tomás Guardia,74quien no obstante
abandonar el poder en 1882 continuó decidiendo a quién le correspondía
ejercer el Ejecutivo. Para 1913 se instaura el sistema de voto directo, el
cual no obstante quedó inefectivo con el golpe de Estado del General
Prueba de que algunos partidos constituían una especie de legado, o herencia,
lo constituye la actividad política desarrollada por Miguel Primo de Rivera y su
hijo, fundadores ambos de los partidos Unión Patriótica y Unión Monárquica.
En lo que respecta al período correspondiente a la Restauración, para una
ampliación más caracterizada, vid. Enciclopedia Hispánica, Tomo XII, Tecolapan,
Estado de México, México, primera edición, 1989.
72
Para ampliar sobre este aspecto conviene remitirse a Manuel Ramírez, op.- cit.-,
págs 20,21 y 22, cuya descripción se ha seguido aquí en lo esencial.
73
Vid. Infra páginas 60 y siguientes.
74
El General Guardia, no obstante, mejoró el sistema educativo y abolió la pena
de muerte. Vid. Carlos Monge Alfaro, Historia de Costa Rica, editorial Costa Rica,
San José, 1985.
71
60
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
Tinoco.75 Sin embargo, una vez restaurado el régimen constitucional, dos
partidos sólidamente instalados, que aglutinaban a los liberales y a los
conservadores se disputan la alternancia en el poder. Estos dos partidos,
cuyo accionar era en todo semejante a los grupos de notables, no contaban
con un programa claramente definido y su dinámica en la alternancia
del poder semeja mucho la rotación que Cánovas del Castillo y Sagasta
impusieron en España. El Partido Liberal estaba liderado por Ricardo
Jiménez Oreamuno, en tanto que el Partido Conservador lo comandaba
Cleto González Víquez, abogados ambos y pertenecientes a las clases
cafetaleras, resulta realmente difícil precisar cuáles eran sus diferencias
doctrinarias, ya que ambos líderes, así como sus respectivas agrupaciones,
ostentaban un carácter marcadamente influido por el liberalismo europeo.
El peso específico de ambos líderes - durante los primeros treinta y cinco
años del presente siglo - en la vida política costarricense les ha valido el
epíteto de “el Olimpo”, en atención a su carácter marcadamente elitista
y algo distante respecto de las masas populares. Esta tendencia elitista
continuó - incluso - después de que estos líderes agotaron su imagen así como su tiempo histórico y generacional - y cuando sus respectivos
partidos no presentaban ya nada nuevo al electorado costarricense,
momento en el cual se entró en una etapa caracterizada por la fundación
y surgimiento de partidos políticos que decían representar los intereses de
clases de sectores fundamentalmente capitalinos lejanos - y también muy
ajenos - a las dificultades reales de las masas agrarias del interior del país.
Algunos de estos partidos, no obstante, consiguieron alzarse con el triunfo
en más de una ocasión, en mucho ayudados por circunstancias puramente
coyunturales, en mucho favorecidos por la concentración del voto en las
principales ciudades de provincia, así como por la menor concurrencia a
las urnas de los estratos fabriles y agrarios.
No es sino con la fundación del Bloque de Obreros y Campesinos, que
posteriormente daría lugar a la formación de Partido Vanguardia Popular
- declaradamente comunista -, por parte de Manuel Mora Valverde que
los sectores populares empiezan a vislumbrar la posibilidad de una
participación más efectiva, aunque en el posterior decurso de la historia
política y partidarista costarricense los partidos políticos se configuran
Paradójicamente, este régimen dictatorial crea el Registro Cívico, el cual sin
embargo no pudo probar en la práctica sus bondades, habida cuenta del cese de
la dictadura en 1919. Vid. Nelson Chacón Pacheco, Nuestras Leyes Electorales,
Litografía e Imprenta Lil, San José, Costa Rica, 1975.
75
61
Alejandro Bermúdez Mora
como maquinarias electorales que permiten - por un lado y en el caso
del Partido Vanguardia Popular - legalizar y constitucionalizar76- una
serie de mejoras para importantes sectores populares, así como generar
una alternabilidad constante entre los partidos Liberación Nacional - de
orientación socialdemócrata - y los partidos oposicionistas - entre ellos
Unificación Nacional y Unidad Social Cristiana, de centro derecha durante los últimos 15 años.
Ciertas condiciones socio-históricas peculiares - que no es del caso
detallar aquí -, así como la universalización del sufragio a hora muy
tempranera, lo mismo que la constitucionalización del voto femenino
hacia el año de 1952, incidieron de forma fundamental en la conformación
de una participación que - en Costa Rica - se ha entendido, y se redujo
hasta 1998, a una puntual asistencia a las urnas,77 tendencia que ha
sufrido una abrupta enervación y ha sido sustituida por un abstencionismo
particularmente acusado, cuyas causas están directamente vinculadas –
entre otros – con niveles socioeconómicos y educativos deficitarios.
De cualquier modo - lo mismo en Europa que en la América Central,
aunque por razones que podrían variar - el proceso de constitucionalización
de los partidos políticos abre una nueva etapa en lo que a la comprensión
- y efectiva verificación - de la idea de participación se refiere.
García Pelayo sostiene que - con la II Guerra Mundial - perviven
a la destrucción del orden político en Europa los partidos políticos, en
tanto que fuerzas activas a partir de las cuales precisamente se opera la
reinstalación de aquel orden.78
La constitución actualmente en vigencia fue promulgada en 1949, después de
la Guerra Civil que expulsó al Dr. Calderón Guardia - formado en Lovaina, Bélgica
- del país y dejó en el poder a Figueres Ferrer.
77
En la elección de 1994 el índice de abstencionismo llegó a un 2.5% del total
de electores inscritos, a saber 1.800.000, aproximadamente, lo cual hizo de este
índice uno de los más bajos de la América Latina. Empero, a partir de 1998 y en
el 2002 el abstencionismo alcanzó un 30%, fenómeno que ha sido abordado con
total suficiencia en el estudio intitulado Abstencionistas en Costa Rica:quiénes
son y por qué no votan. 1998-2002 editorial de la Universidad de Costa Rica, San
José, Costa Rica, primera edición, 2005, y al remitimos a los interesados por su
solidez y solvencia. Vid. también Declaratoria de Elecciones y Cómputo de Votos,
ediciones del Tribunal Supremo de Elecciones, San José, Costa Rica, 1995.
78
Vid.- Manuel García Pelayo, Alianza Editorial, Madrid, España, 1986, pág. 47.
76
62
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
La predominancia de los partidos políticos que García Pelayo funda,
en primer término, cuantitativamente, en el número de constituciones que
a ellos se refiere, es igualmente apreciable en términos centroamericanos,79
con todo lo cual se confirma la tesis que este autor sostiene, según la cual
lo anterior es demostrativo no sólo del reconocimiento - a nivel jurídico
- de un fenómeno fáctico, sino también de un tratamiento constitucional
que - en el fondo - supone la afirmación del régimen democrático con
todo lo que ello implica,80esto es, llevar hasta sus últimas consecuencias
las posibilidades del propio régimen democrático permitiendo que la
participación se repotencie en la dirección y con las características que
aquí se analizan a partir de la página 62 y siguientes.
Se refieren a los partidos políticos las constituciones todas de México en su
artículo 41; la de Guatemala, en su artículo 223; la de Honduras, en su ordinal
47; la de El Salvador, en el artículo 72; la de Nicaragua, en su artículo 49; la de
Panamá, en el artículo 132, y la de Costa Rica en su artículo 98. Vid. Luis Aguiar
de Luque, Las Constituciones de Hispanoamérica, op.- cit.
79
Según se verá infra -páginas 60 y siguientes - el pluralismo surge como una de
las opciones dentro del régimen democrático.
80
63
Alejandro Bermúdez Mora
2c.- Los condicionamientos de la
participación dentro de la estructura de
los partidos políticos: nouvi riti nouvi
miti.
En este aparte corresponde ahora proponer la idea de acuerdo con la
cual - dentro de los condicionamientos que experimentará la participación
- influirán decisivamente lo mismo la universalización del sufragio que
la estructuración y burocratización de los partidos políticos, así como el
modo en que los elementos antes citados son redefinidos en virtud de la
nueva significación de que se ha revestido el concepto de representación.
Desde un punto de vista abstracto - y prescindiendo de consideraciones
que pueden llevar a una particularización inconducente a los fines de este
ejercicio - en lo que a la universalización del sufragio atinge, puede decirse
que ésta induce en la participación una nueva textura, en la medida en
que - al colectivizar y socializar la designación de los representantes de la
sociedad para el ejercicio de determinados cargos dentro del aparato del
Estado - se configura una experiencia masificadora que obrará el efecto de
darle a la representación un mayor sustrato empírico y sociológico.
Con el sufragio universal accede un gran número de ciudadanos a
un modo de participación que - aunque limitado - supone un avance
cuantitativo considerable respecto al modo con que la participación se
daba durante la vigencia del voto censitario, según ya se ha expuesto.
Adicionalmente, la universalización del sufragio abona el terreno para que
los partidos de masas se configuren como la estructura idónea a los efectos
de vehicular - con una concreción nunca antes conocida - las demandas
de sectores sociales que habían permanecido marginados en tanto que
destinatarios de la acción del Estado, así como en lo referente a la inserción
de sus intereses y demandas dentro de esa misma acción estatal.
Sin embargo, la universalización del sufragio no beneficia solamente a
los partidos de masas, sino en general a todo el sistema de partidos, dado
que éstos procurarán ahora hacerse con un determinado caudal electoral
64
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
sobre la base de una serie de discursos concesivos para ciertos sectores
sociales, lo cual lleva sociológicamente a la dación de una participación
de naturaleza masificadoramente electoral que antes no existía. Por ello
ha podido decirse aquí que la universalización del sufragio obra un efecto
empirizador sobre la noción de participación, y aún cuando esto supone un
cambio de importancia básica en aquella noción no hay aún - o lo hay en
medida apenas perceptible - un cambio en la qualitas de la participación
misma, en la medida en que continua estando excesivamente mediatizada
por las estructuras partidarias, así como por la actividad que despliegan
los sujetos que integran el partido, tendiendo a consolidarse esta última
característica mediatizadora.
Este rasgo que induce el sufragio universalizado se acentuará con el
transcurso del siglo, dando lugar a la conformación de universo pletórico
de posibilidades que inciden orientando la estructuración de los partidos,
finalmente, hacia una especialización de sus rasgos de maquinaria
electoral, así como hacia una consolidación de la proclividad oligárquica
a la que Robert Michels81 prestó especial atención y que constituye una
seria barrera para la dación de una participación más plena y con mayor
grado de de sustantividad. Con la burocratización y oligarquización de los
partidos se está a punto de entrar en presencia de una nueva ritualística
que tenderá a mitificar el papel de los líderes o de la clase dirigente del
partido.
Ciertamente, y conviene detenerse en ello aunque sea de forma breve,
para seguir en su razonamiento a Michels, quien ya había subrayado
la presencia y dación de elementos oligarquizantes a lo interno de los
partidos políticos, tomando como laboratorio para extraer sus conclusiones
al Partido Social Demócrata Alemán. Estos elementos son parte, y se
producen a partir de lo que Michels denomina especialización técnica,
la cual surge ineluctablemente a partir de toda forma de organización y
exige un manejo particularizado a cargo de ciertos individuos que - en
principio y por lo que a los partidos políticos respecta - actúan como
ejecutores de lo querido por las bases partidistas, pero que - con inmediata
posterioridad - se apartan de las bases mismas al concentrar en sus manos
la determinación de importantes cuestiones relativas a la vida y a la
actividad de los partidos.
Vid.- de este autor Los Partidos Políticos, Amorrortu Editores, Buenos Aires,
Argentina, 2da. Reimpresión, 1979.
81
65
Alejandro Bermúdez Mora
Esta separación de los dirigentes de los partidos - respecto de las bases
partidarias - conduce a un cambio en el status de los dirigentes mismos,
quienes de simples ejecutores de la volición de las bases toman las
determinaciones por sí mismos y se distancian de ellas, de modo tal que
la posibilidad de determinación llega a convertirse en uno de los adjetivos
del liderazgo. Hay aquí, por tanto un nuevo rito, cual es la especialización
de los mecanismos electoralistas del partido, sobre cuya base el liderazgo
mitificará su papel dentro de la organización, concentrando la participación
en torno a estas figuras, lo mismo que en torno a los procedimientos
burocráticos que permiten integrarse e introducirse al partido y cooptar su
estructura y sus mecanismos.
De ahí que - para Michels - toda forma de organización presuponga
una proclividad a la oligarquía, generándose con ello una inversión de
acuerdo con la cual - al solidificarse la estructura partidarista - se alteran
las condiciones de la participación entre conductores y conducidos, con
lo que se entra en una dinámica dada por una masa de conducidos con
un minoría de conductores, que son los que monopolizan la participación
política.
Lo anterior lleva a una situación paradójica, en el más estricto sentido de
la palabra, toda vez que se verifica, dentro del Estado Social y Democrático
de Derecho, una circunstancia por cuya merced la participación política que se supone ha de estar muy extendida a lo largo del cuerpo social, pues
cuenta con garantías formales y substanciales que procuran materializarla
- disminuye conforme los partidos políticos se consolidan y solidifican sus
estructuras burocráticas y de concreción ideológica.82 Lo anterior supone
- afirma Michells - que a una mayor solidificación de las estructuras de los
partidos, así como a un ejercicio más eficiente de la burocracia partidaria,
corresponde un menor grado de participación de las bases del partido.
Todo esto es un producto lógico de cualquier forma de organización
- según lo propuso Michels -, y es una fenómeno verificable lo mismo
A esta paradoja la denomina Michells “efecto lateral”, y su resultado no es
otro que el de consolidar el liderazgo de una minoría dentro de los partidos en
proporción directa al tamaño de la organización partidarista. No obstante, con
base en un criterio puramente impresionista y empírico, puede afirmarse que la
oligarquización dentro de los partidos es – en parte - un fenómeno endógeno,
producto de la dinámica de estructuración y organización interna de los partidos,
el cual se da con independencia de la extensión de las bases con que el partido
cuenta. En todo caso, vid.- Michels, op.- cit., págs. 77 y 78.
82
66
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
dentro del aparato del Estado que dentro de las estructuras de un partido
político, o de un grupo relativamente bien organizado como lo pueden
ser las organizaciones sindicales o de intereses, conduciendo esa misma
verificación a una concentración de poder en manos de los dirigentes de
los partidos políticos que - más tarde o más temprano - se convierte en
una de las características del liderazgo, el cual cabe mencionar aquí de
nuevo sólo a los efectos de poner de relieve la consecuencia que el propio
Michells extrae de ella, a saber, que en tales condiciones el liderazgo se
profesionaliza de modo tal que restringe paulatinamente los elementos
que pueden posibilitar la participación. Es claro, entonces, por esta otra
razón que la nueva ritualística consolida la figuras burocráticas del partido
mitificándolas en detrimento de la participación.
La observación del fenómeno de alteración rigidizante de la
participación - a lo interno de los partidos políticos - le permitió a
Michells avizorar también cuáles podían ser las limitaciones internas de la
democracia, dentro del aparato de los partidos, y sus efectos sobre el resto
del conglomerado social, toda vez que la participación que los partidos
políticos son susceptibles de vehicular se reconcentra en las estructuras
y metodologías partidistas y son ejercidas por algunos de los individuos
que están dentro de la organización, permitiéndoles casi prescindir de las
bases partidarias en lo que al funcionamiento electoral de los partidos se
refiere.
En el anterior sentido conviene remitirse de nuevo al concepto de Estado
de Partidos del que habla García Pelayo, todo a los fines de señalar que es
bajo el marco de un Estado tal que las tendencias oligarquizantes de que
hablaba Michells se configuran en su más acabado modo, proporcionado
con ello la base para devenir en un nuevo estrato dentro de los mismos
partidos, a saber, el de la clase política, que no es sino recirculación de los
líderes dentro del ámbito de los partidos.
Ello implica - en términos de Von Byme 83 - un abandono paulatino
de la relación de tres términos con los que hasta ahora se construía la
participación, a saber, electores-partido político-representantes, para entrar
en un nueva dinámica de acuerdo con la cual se potencian cada vez más
Cuya teorización de los dirigentes de los partidos se seguirá de cerca, a los fines
de evidenciar nuevos ritos en la concepción de la participación política. Vid.sobre este particular Klaus Von Byme, La Clase Política en el Estado de Partidos,
Alianza Editorial, Madrid, España, 1995.
83
67
Alejandro Bermúdez Mora
sólo dos de estos términos, estos son, partido político y representantes,
quedando para los electores reservado el papel de elemento puramente
mecánico sobre cuya base, y a partir de cuya masa electoral, accionaban
los partidos convertidos ahora - al fomentar una vinculación puramente de
volumen con el electorado - en algo más que maquinarias electoralistas,
vale decir, en una burocracia productora de cuadros para cooptar los
diferentes puestos que la burocracia estatal y su funcionariado requieren
para su adecuado desempeño.
Con lo anterior es obvio que dentro del actual Estado de Partidos se ha
superado - casi que definitivamente - el esquema de acción partidarista a
que se refería Maurice Duverger en su estudio sobre los partidos políticos,84
es decir, los grados de participación, como conjunto de categorías dentro
de las que se incluían desde los simples electores, miembros, simpatizantes
hasta los militantes y dirigentes de los partidos, a todos los cuales el mismo
Duverger procuró asignar una “naturaleza participativa” de acuerdo con el
grado de que se tratase, valiéndose de consideraciones empíricas; los grados
de participación, en consecuencia, devienen cada vez menos funcionales,
no sólo a nivel de la praxis sino también a nivel epistemológico, dado que
la participación misma va dejando de ser cada vez más un experiencia de
textura sustantiva para convertirse en un medio puramente exogenante y
justificador de la burocracia partidista.
Con todo lo anterior es claro que se está en presencia de un
fortalecimiento de las estructuras burocráticas de los partidos, las cuales
tienden a utilizar - para su propio autorreforzamiento - todos los factores del
medio circundante, incluida la participación, lo cual obliga a entenderla
de nuevo en este caso como sustrato sociológico sobre el que se apoya el
partido debiendo - como consecuencia de ello - asumir que actualmente
es éste el límite último de la categoría correspondiente a la participación
que el desarrollo de los partidos políticos ha permitido.
De esta forma se hace manifiesto que la evolución que se está
describiendo tiende a la dación de una serie de nuevos ritos, como ya se ha
dicho, todos los cuales están destinados a fortalecer a los integrantes de la
burocracia partidista, la cual no requiere ya prácticamente ejercer presión
alguna de naturaleza ideologizadora sobre el electorado, dado que los
partidos son los que concentran y monopolizan del todo la participación
en todas las formas que el Estado Social y Democrático de Derecho - que
Vid. Maurice Duverger, Los Partidos Políticos, Fondo de Cultura Económica,
México Distrito Federal, 2da. Edición, 1957.
84
68
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
ha devenido en lo que la doctrina jurídico-política denomina Estado de
Partidos - permite.
En consecuencia, la participación que con los partidos se vehícula
no es otra más que aquélla que facilita - a la burocracia de los partidos
- el acceso - y permanencia - en los puestos directivos del Estado sobre la
base de una acción básicamente electoral que parte de la sociedad, siendo
innecesario - según se ha dicho supra - ejercer sobre las bases electorales
acción adoctrinante alguna.
Empero, lo anterior no supone que la participación se agote en
la entelequia en la que los partidos la han concebido, programado y
colocado hoy, desarrollándola en un aspecto puramente instrumental. En
este sentido resultará necesario revisar el contenido de fundamentalidad
que la participación podría tener, y del cual aparentemente estuvo dotada
desde sus orígenes, a los fines de precisar si ésta es expandible sólo en
términos de las estructuras de los partidos políticos, o si por el contrario sus
elementos básicos son de la misma naturaleza de la que están constituidos
otros componentes del entero sistema de derechos del Estado democrático
y - precisamente por eso mismo - la dinámica de aquél facilita que la
participación sea ulteriorizada en sus consecuencias, llevándola más allá
e imprimiéndole una direccionalidad de desarrollo alterna a la que los
partidos políticos le han imprimido. Es necesario ver, asimismo, cuál
podría ser el ámbito de esta ulterización, todo lo cual se hará en el próximo
aparte.
69
70
La
III
fundamentalidad de la
noción de participación.
72
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
3.- La fundamentalidad de la noción
de participación.
De conformidad con la que ya se expuso supra - en punto a la
receptación que de la idea de libertad hiciera la democracia liberal -, ésta
positivizó aquella noción procurando juridificar el concepto de acuerdo
con la cual a la condición humana le son inherentes determinadas
cualidades que la ley – esto es, el ordenamiento jurídico - no puede sino
recoger y consagrar.
La democracia liberal recepta, pues, una noción de libertad que era
común y aceptada para cuando la ascendente burguesía se hace con el
poder del Estado, y con el Estado mismo, noción que por lo demás ya había
sido previamente elaborada y preparada por el iusnaturalismo medieval.
De esta suerte, la juridificación no actúa sino como la constatación de un
hecho propio del ser humano, siendo producto esa misma constatación de
un imperativo lógico de la razón.
Por otra parte, explica el celo con que se procuró proteger la libertad
el cuidado que se puso en evitar toda concentración de poder en el aparato
del Estado, a los fines de que éste no interfiriese en las relaciones entre
individuos y éstos pudieran desarrollar libremente sus naturales facultades,
las que - por lo demás - eran anteriores al Estado y a todo el orden social.
De esta suerte, la positivación viene a constituirse en un valladar de la
libertad, que es el atributo humano par excellence. Por ello es claro que el
reconocimiento expreso de aquélla por parte del Estado se resuelve en la
construcción de un sistema de garantías que ha de tender a perpetuarla.
En este sentido tanto la Declaración de Virginia, como la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano - núcleo ideológico de cuyo
contenido se deriva la juridificación que el Estado efectúa - son explícitas
al indicar que los hombres cuentan con derechos inherentes y naturales de
los que no se despojan al entrar en sociedad.85
Un relación muy bien circunstanciada sobre el origen y desarrollo de los
derechos naturales la da Antonio Pérez Luño, en Derechos Humanos, Estado de
Derecho y Constitución, editorial Tecnos, Madrid, España, 1984.
85
73
Alejandro Bermúdez Mora
Véase ahora cómo los derechos naturales se positivizan – y con ellos
la noción de participación –, de qué modo se incorporan al ordenamiento
jurídico y cuál es el nuevo sentido que son susceptibles de adquirir.
En efecto, al margen de la problematización que el positivismo jurídico86
planteó estimando que con anterioridad al Estado no puede hablarse de la
existencia de derecho alguno -, lo cierto es que ya a fines del siglo XVIII
está completamente formulado el concepto - y la técnica - de acuerdo con
los cuales se le confiere al parlamento la facultad - en cuanto titular de
la soberanía popular - de definir cuáles libertades habrían de conformar
el elenco básico de los derechos que debería respetar la autoridad del
Estado, y es a partir de esta concepción que opera la democracia liberal
durante todo el resto del siglo XIX, hasta el advenimiento del Estado Social
y Democrático de Derecho.
Como es bien sabido, la suave articulación entre las libertades públicas
- que dentro del Estado Social y Democrático de Derecho evolucionan en
derechos fundamentales, y de seguido se verá sucintamente de qué modo
- y la soberanía y autoridad del Estado se ha hecho posible, en esta hora
finisecular, en virtud del tránsito que estas libertades experimentaron: se
las consideró - en principio -, durante el Estado Liberal de Derecho, como
una derivación de la ley que - aunque la antecedieran -, al expresar una
voluntad generalizada, tenía como finalidad contribuir a la generación
Pese a las objeciones de positivistas como Austin o Bentham, la doctrina
científica del derecho terminó receptando los derechos naturales y procuró
incluso asignarles un status teórico dentro de sus particular concepción, como
lo demuestra el hecho de que Jellinek formulara para ellos la expresión derechos
públicos subjetivos, la cual en el fondo no implicó distanciación teórica esencial
respecto del contenido que estos derechos les asignara el iusnaturalismo
incorporado a las declaraciones de Virginia y de los Derechos del Hombre,
toda vez que se preserva la condición básica de protección de las libertades del
individuo de frente a la autoridad del Estado. Pese a que manifiesta lo contrario,
para concluir después en el mismo sentido de esta marginalia, Pérez Luño trata
este último punto con precisión. Vid.- op.- cit., páginas 56 a 62.
Participa asimismo de una actitud positivista Pedro Cruz Villalón, para quien los
derechos fundamentales tienen como ámbito de acontecimientos la extensión de
los textos constitucionales, de modo tal que los problemas con éstos vinculados
son los que plantea el texto constitucional. Pese a este enfoque reduccionista
– aunque de gran rigor por lo demás - es conteste en afirmar que estos derechos
surgen con las proclamaciones de Viriginia y de los Derechos del Hombre. Vid.
Revista Española de Derecho Constitucional, Número 25, 1989, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, España, páginas 35 a 62.
86
74
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
de un sistema que garantizara a los individuos el goce y disfrute de tales
libertades. Sólo de esta forma se pudo superar la contradicción - que en
parte era aparente - entre libertad y autoridad estatal. De ahí que sea
oportuno señalar en el anterior sentido que las libertades públicas devienen
en consustanciales al Estado, en la medida en que no es el Estado el que
las concede sino que son el producto de la soberanía popular,87 la cual es
para el Estado mismo irresistible.
Así las cosas, resultará claro que la originación más primigenia de los
derechos fundamentales es la que procede del Estado Liberal de Derecho,
el cual los receptó a su vez del individualismo iusnaturalista de fines del
siglo XVIII, según se ha visto. Por ello, en el Estado Social y Democrático de
Derecho las libertades públicas perviven como derechos fundamentales,
con una nueva fisonomía y nueva configuración, ciertamente, pero
conservando un sustrato jurídico-ideológico común.
Claro está que - en el Estado Social y Democrático de Derecho - los
derechos fundamentales se articulan ahora no sólo dentro del concepto de
soberanía popular y autoridad del Estado, sino también con la demanda de
una efectiva socialización de la producción, así como con la generación
de un bienestar que anteriormente era irradiado sólo para los estratos
burgueses, aspectos los anteriores que ya se trataron oportunamente
infra.88 Lo que sí resulta cierto, también, es que el denominativo de
fundamentales para estos derechos proviene de haber insertado la categoría
de derechos subjetivos dentro del texto constitucional, revistiéndolos
de una potencialidad merced a la cual no están dentro de las facultades
operativas del legislador ordinario, son susceptibles de ser tutelados, son
directamente vinculantes para los órganos estatales y su contenido es
altamente estable e irreductible,89con lo cual cambia su rango, dado que
ahora ya no proceden de la ley - como ocurrió durante la democracia
liberal - sino que están ínsitos en el texto constitucional.90
De cualquier suerte, visto cómo las libertades públicas devienen
en derechos fundamentales, insertando con una nueva denominación
contenidos formulados inicialmente por el iusnaturalismo, a los que se
Así lo sostiene Pérez Luño en op.- cit.-, pág. 212.
Vid.- infra páginas 60 y siguientes.
89
Vid. Pedro Cruz Villalón, op.- cit., págs. 43 y 44.
90
La diferente evolución - así como el distinto status - de estos derechos en Estados
Unidos y en Europa lo señalan con toda precisión Roberto Blanco Valdéz y Cruz
Villalón en op.- cit-. 87
88
75
Alejandro Bermúdez Mora
les dota de garantías procesales para su efectiva verificación, no está
de más intentar una descripción reconstructiva del contenido de esos
derechos, no tanto a los efectos de determinar las variaciones que hayan
experimentado, como para resaltar cuál ha sido su continuidad y la
conexión que ha persistido entre las libertades y la participación política
como derecho revestido de la fundamentalidad propia de aquéllas y que
éste ha heredado91.
Marco Rivero Sánchez en Episteme y Derecho: una exploración jurídico-penal,
se refiere a los axiales que Habermas establece como elementos fundantes de
las cinco categorías básicas de derechos fundamentales, dentro de las cuales
incluye los derechos fundamentales de participación política, conceptuándolos
como derechos de carácter político a partir de los cuales se desarrolla el status de
ciudadano en condiciones de igualdad y libertad. Vid. al respecto Marco Rivero
Sánchez, Episteme y Derecho, una exploración jurídico-penal, editorial Comares,
Granada, España, 2004.
91
76
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
3.1.- El Derecho de Participación: un
nuevo sentido para una vieja libertad.
El concepto inicial de libertad - tal y como se entendió a fines del siglo
XVIII en Francia - atiende a una significación de acuerdo con la cual éste
se predica exclusivamente de la persona humana, la cual por virtud de
este mismo predicado está dotada de la facultad de obrar por sí misma,
procurando alcanzar los fines que desee perseguir sin obedecer asimismo
- en esta prosecución -, ni siquiera en la escogencia de los medios, a
imposición alguna que no provenga de su voluntad.92
Es claro - por tanto - que la libertad atinge en principio a una condición
psicológica o volitiva de la persona humana, a una potencia del humano
ser que - al trasladarse al plano de la realidad objetiva -, al convertirse
en acto, asume por la variedad de que esa realidad está compuesta una
diversificación plural, siendo por ello necesario hablar de libertades. No
obstante lo anterior, no será sino hacia 1814 - y por obra de Chateaubriand
durante la Restauración que la expresión libertades públicas empezará
a ser frecuente dentro de la terminología jurídica-política, y con ella se
hará referencia a las grandes libertades cuya característica será no estar
limitadas a un solo individuo y manifestarse hacia afuera conllevando la
acción de coparticipantes o la llamada a lo publico.93
Es en Inglaterra donde la expresión derechos va a contar con una
significación exactamente igual a la que las libertades tenían en Francia,94
con la particularidad de que el término derecho empezaba a prefigurar
Esta definición “clásica” de la libertad se encuentra en Carlos Sánchez
Viamonte, La Libertad y sus Problemas, editorial Bibliográfica Omeba, Buenos
Aires, Argentina, 1961.
93
Vid. Al efecto A. Colliard, Libertes Publiques, citada por Remedio Sanchez
Ferriz, en Estudio Sobre las Libertades, editorial Tirant Lo Blanch, Valencia,
España, 1989, pág. 41.
94
Así lo demuestra la Carta Magna de 1215, o bien la Petition of Rights, así como
la Bill of Rights. Sobre el particular vid.- Javier Pérez Royo, Curso de Derecho
Constitucional, editorial Marcial Pons, Madrid, España, 1995, páginas 224 a 247.
Así como Pedro Cruz Villalón, op.- cit., pag. 41
92
77
Alejandro Bermúdez Mora
ahí más o menos la misma significación que hoy se le atribuye, a saber,
la situación subjetiva merced a la cual un sujeto puede demandar una
conducta de abstención, intervención o entrega de un bien, sea éste físico
o inmaterial, lo mismo de un particular que del aparato estatal.
Ahora bien, a partir del momento en que las libertades son conceptuadas
como directas derivaciones de la libertad humana y de su fenomenología,
esto es, de su particular concreción en el ámbito de la realidad objetiva,
en razón de lo cual sus efectos trascienden la esfera personal del
individuo generando un efecto socializante que puede producir afección
para el propio aparato estatal - aunque esa trascendencia no los califica
esencialmente y por ello puede no estar presente - esta significación se
funde - por concordancia - con la idea de derecho tal y como se había
concebido en Inglaterra.
Así las cosas, y si bien es cierto la Constitución de 20 de diciembre de
1824, aprobada en Frankfurt, hablaba ya de los Derechos Fundamentales
del Pueblo Alemán95, no es sino hasta después de la Primera Guerra
Mundial que esta expresión empieza a imponerse en el ámbito del derecho
constitucional, recogiendo aquel sentido inicial que en Inglaterra tenía,
junto con la significación manifestativa de voluntad individual susceptible
de generar efectos socializantes que procedía del iusnaturalismo y de la
Revolución Francesa.
Es claro que la evolución de los derechos fundamentales discurre de
diferente modo ya se trate del decurso que en Estados Unidos siguieron
estos derechos, ya se trate del particular desarrollo que experimentaron
en Europa; empero, prescindiendo también en esta ocasión del detalle
histórico96 que explicaría su devenir, lo cierto es que en ambos casos se
arriba al mismo resultado, esto es, a la constitucionalización - generalizada
en todos los ordenamientos jurídicos - de este tipo de derechos, cuya
expresión más clásica fue la formulación que asumieron en la Constitución
de Weimar.
Visto lo anterior es claro - por lo que a la participación respecta,
históricamente considerada en su desarrollo y en sus limitaciones - que
Vid. Javier Pérez Royo, op.- cit., pág. 244.
Los avatares histórico-jurídicos de los derechos fundamentales pueden hallarse
en Rodolfo Blanco Valdés, op.- cit., así como en Javier Pérez Royo, ibídem,
páginas 254 a 262. También Pedro Cruz Villalón, op.- cit.
95
96
78
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
su fundamentalidad radica en su condición de haber estado agregada
- y subyacente - a lo que Pérez Royo con acierto denomina libertad
radical.97 Lo anterior implica que la participación, aún cuando se
verifica conceptualmente en un solo momento - al fundarse el Estado y de inmediato pasa a actuar como elemento constitutivo de la idea de
representación, o como sustrato de ésta según ya se ha dicho, goza de la
misma fundamentalidad que la representación tiene en la medida en que
lo mismo ésta que aquélla se constituyen en condiciones indispensables
de la libertad y del funcionamiento del sistema democrático.
Por otro lado es claro que - vista la teleología de la representación,
de conformidad con la cual ha de satisfacer el interés general, así como
producir el orden jurídico y la estatalidad son, según lo conceptuaba
la democracia liberal, prioridades básicas - la representación misma,
en cuanto técnica para racionalizar la participación, hace que aquélla
transmita a ésta un carácter fundamentalmente humano, en la medida en
que a través de la representación le es posible actuar concertadamente con
sus semejantes a la individualidad del hombre. Es en este último sentido
que puede afirmarse - parafraseando a Pérez Royo - que la participación
está también revestida de libertad radical, dado que su ejercicio - a través
de la representación clásicamente entendida, o menos mediatizada aún
según se verá cuando se analicen los parapartidos - plenifica al hombre y
reactúa sobre la sociedad y el Estado.
De la misma forma, esa fundamentalidad de que goza la participación
es consecuencia de ser ésta elemento constitutivo de la representación,
y participar por ello de la misma sustancia jurídico-empírica de la
representación, en la medida en que contribuye a realizar y desarrollar
la dignidad del hombre, mereciendo por ello la protección del Estado, o
cuando menos la abstención de parte de éste de cualesquiera acciones
que pudieran perturbar el ámbito dentro del cual la participación se
encuentra inserta, o bien contribuir a rigidizarla excesiva, innecesaria
e irracionalmente, no admitiendo otras posibilidades para su efectiva
dación.
Es en esta dirección que puede hablarse de un nuevo sentido para
una vieja libertad, toda vez que la participación dentro del esquema
impuesto por los partidos políticos - en tesis de principio - se desformaliza
en tanto y en cuanto ese marco la ha estatificado, haciéndola operativa
97
Ibídem, Pérez Royo, página 292.
79
Alejandro Bermúdez Mora
sólo en términos de emisión del sufragio, o bien relegándola a áreas de
muy reducida expansión e irradación, ya direccionándola para fortalecer
el liderazgo y la dinámica de la clase política, ya convirtiéndola en un
elemento puramente físico dentro del Estado de partidos, aspectos los
anteriores que ya se han reseñado.
Es por eso que - a los fines de ver si es factible desarrollar hasta sus
más ulteriores consecuencias la fundamentalidad de la participación - ha
de atenderse a tres aspectos de suma importancia, a saber:
1.- las tendencias de la natural evolución del concepto de participación
a lo interno de los partidos políticos que, aún cuando no se expresa sino
dentro de ciertos parámetros institucionales, tiende a asumir ahora nuevas
características y a incorporar nuevos elementos, provenientes lo mismo
de la avance de la sociedad, como de la implementación de nuevas
tecnologías.
2.- La existencia de límites para la acción que ejerce el mismo Estado
Social y Democrático de Derecho, en virtud de los cuales la bienestarización
que al Estado se le exige extingue su acción sin lograrla plenamente. Ello
supone - por lo tanto - que hay áreas de reticulación tal en las que el
accionar del Estado no penetra adecuadamente, en parte por la novedad
de las necesidades, en parte por la falta de idoneidad, carencia y limitación
de los recursos, en parte por la insuficiencia de medios para enfrentar las
dificultades que a este Estado se le plantean, todo lo cual exige una acción
de una inteligencia que la estructura misma de los partidos políticos, así
como el Estado, no puede desplegar completamente y respecto de la cual
la participación directa de los ciudadanos - a través de nuevas estructuras o
formas de esa misma participación - puede generar interesantes y eficaces
resultados, todo lo cual hace que surjan nuevos movimientos políticos
y nuevas estructuras de acción, que requieren formas de manifestación
distintas a las de los partidos.
3.- La posibilidad de existencia de este tipo de participación dependerá
básicamente de las opciones que a la participación misma le conceda el
ordenamiento jurídico. Para el caso español, la situación no es en absoluto
compleja, toda vez que tanto el artículo 23 constitucional, así como la
Ley Orgánica Número 5 - del 19 de junio de 1985 - del Régimen Electoral
General -, en desarrollo de aquel precepto, en concreto, sus artículos 43,
80
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
44, inciso c), 45, y 46, incisos 1), 2) y 7)98- en concordancia iusfilosófica
con la fundamentalidad que la participación tiene - concede la posibilidad
de que asociaciones de electores se inscriban y participen al margen de
los partidos políticos y en competencia con ellos; empero, en el caso de
Costa Rica la situación es muy otra, dado que la Constitución no concede
de forma expresa opciones jurídicas para vehicular una participación que
no sea la que es dable desplegar desde el aparato de los partidos políticos,
y en razón de lo cual habrá de acudirse al texto constitucional que se
refiere a la participación política con objeto de verificar si es derivable
a partir de sus principios, siempre que la norma contenga los niveles de
significación históricos y jurídico-filosóficos mínimos y comunes a los
ordenamientos constitucionales contemporáneos, operación que ha de
reservarse para desarrollarla infra.
De cualquier suerte conviene tratar separadamente las dificultades
que se acaban de enumerar, con la finalidad de precisar de qué modo
tienden a superarse y poder entonces definir cuál es el nuevo sentido
que podría tener - en tanto que vieja libertad - la participación como
sustrato y elemento integrador del concepto de representación, pero que
también puede concebirse hoy epistemológica y jurídicamente como una
modalidad-categoría concurrente con aquélla, o directamente ejercitable
dentro de un ámbito que podría no ser omnicomprensivo en cuanto a la
totalidad de los problemas socioeconómicos a superar - o de las acciones
por emprender para superarlos -, pero que sí podría extenderse por todo
el cuerpo social para, alternativamente con las acciones que el Estado
y las que los partidos emprendan, focalizarse en determinados niveles y sin pretender una sustitución del gobierno de técnica tradicionalmente
partidario-representativa - generar una acción mucho más directa - y mejor
reticulada según la especificidad de la acción de que se trate - en y para la
producción del bienestar social.
Por lo demás, el ordenamiento jurídico español está constituido por un sólido
régimen de garantías electorales, tal y como es fácilmente apreciable a partir de
la lectura de la Ley Orgánica 4-19080 - de 21 de mayo de ese año -, que regula
los delitos relacionados con las libertades de expresión, reunión y asociación,
Ley Orgánica 9-1983 - del 15 de julio de ese año - reguladora del derecho de
reunión, así como la Ley 54-1978 - de 4 de diciembre de ese mismo año, leyes
todas las anteriores que desarrollan la fundamentalidad de que están revestidos
los respectivos derechos a que ellas se refieren.
98
81
Alejandro Bermúdez Mora
En lo que respecta a la natural evolución del concepto de
participación a lo interno de los partidos políticos, preciso es atender a
circunstancias históricas recientes, pues con la caída del muro de Berlín,
y el desmantelamiento de la Unión Soviética, se ha hecho evidente la
declinación del deseo de ofrecer grandes sistemas filosófico-políticos de
explicación de la realidad, tanto por parte de la izquierda como por parte
de la derecha; la polaridad imperante hasta el último cuarto de este siglo
- que venía ya haciendo crisis - se diluye para dar paso a una búsqueda de
alternativas que se desvinculan de proyectos políticos macrototalizadores
y que - antes bien - propugnan por una mayor tolerancia, por una mayor
admisión de la diversidad ideológica y por una incorporación tanto de las
minorías étnicas e ideológicas, como del ambiente y el entorno animal.
Por de pronto es claro que la anterior circunstancia - de
desideologización - puede estar constituyéndose en signo de un hondo
cambio en la composición y comportamiento de las bases electorales
de los partidos políticos, así como en la actitud de éstas; las antedichas
bases electorales, o componente sociológico, han quedado a la espera
de un ulterior desarrollo del sistema democrático, el cual se ha centrado
- en el Estado de Partidos - en una afirmación de la democracia misma
pero en función del torneo electoral que entre los partidos se verifica,
más que en función de la dinámica a lo interno de los partidos.99 Y es que
dicho desarrollo - o ulterización de los parámetros democráticos para que
también permeen la vida interna de lo partidos políticos - es indicativo
de una tendencia en virtud de la cual se procura que la burocracia del
partido, esto es, lo que Von Byme denomina la clase política, no continúe
por el camino de una “elitización” permanente que obra el efecto de
embotar la acción de los propios partidos políticos y tornarla inútil - o de
exiguos resultados - respecto de acuciantes problemas sociales en áreas
especialmente álgidas. De ahí que la participación – en cuanto derecho y
en cuanto realidad – empiece ahora a asumir nuevas características, en dos
distintos aunque complementarios sentidos, a saber, y en primer término,
penetrando las actividades burocráticas de los partidos para que las bases
partidarias puedan arbitrar - desde adentro - la acción de los dirigentes
y tengan mayores opciones orientativas, así como un control relativo de
99
Lo señala así, con precisión envidiable Von Byme. Vid. Op.- cit., pág.54.
82
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
los objetivos de los partidos y de las acciones que han de adoptarse para
alcanzarlos100.
En tal sentido es dable apreciar - al menos en Costa Rica - una fuerte
tendencia hacia una mayor democratización interna de los partidos
políticos, cuyo resultado previsible podría consistir en una amplia
desconexión de las actuales estructuras partidistas, esto es, de la burocracia
partidista, a los efectos de revisar las redes de privilegio y ventajas de
que gozan los dirigentes de los partidos, con la finalidad de hacer más
permeables las estructuras de estas organizaciones políticas a la acción de
las bases sociales.101
Es claro que - con lo anterior - se está procediendo a un mayor
arbitraje de las actividades de las oligarquías partidistas, según lo proponía
Gonzalo Fernández de la Mora,102 dado que la presencia de una clase
dirigente dentro de los partidos es inevitable, según lo admite la mayoría
de la doctrina jurídico-política; con todo lo anterior se procura una mayor
En este sentido la actividad jurisdiccional del Tribunal Supremo de Elecciones
ha sido paradigmática a partir del año 2000, toda vez que el ejercicio de sus
facultades mediante la homologación y publicación electrónica de los estatutos
de los partidos, las demandas de nulidad, los recursos contra actos de la
administración electoral, el procedimiento recursivo del artículo 64 del Código
Electoral, la acción de nulidad y sobre todo el recurso de amparo electoral – de
genuino cuño jurisprudencial – han permitido un control de la actividad interna de
los partidos por parte de los militantes nunca antes vista en el medio costarricense;
no obstante, esta protección jurisdiccional aunque genera un espacio protectivo
de la participación no potencia ni expande exponencialmente la participación
misma, como si lo podría hace la figura de las asociaciones libres de electores.
En todo caso expone con singular precisión las características protectoras de la
participación que genera la jurisdicción electoral, Luis Antonio Sobrado González
en La Justicia Electoral en Costa Rica, editorial Investigaciones Jurídicas S.A.
(IJSA), San José, Costa Rica, 2005, al cual remitimos para un mejor detalle de este
punto.
101
En tal sentido pueden resultar sugerentes e interesantes la revisión que
los partidos Liberación Nacional y Unidad Social Cristiana - en Costa Rica
- han efectuado para revisar el sistema de elección de candidatos a diputado,
proponiendo a la respectiva Asamblea Nacional de cada uno de estos partidos un
sistema de elección más directo que reduce moderadamente las decisiones y el
influjo que la burocracia del partido, así como sus líderes, pueden ejercer en la
designación de este tipo de candidatos.
102
Vid. La Partitocracia, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España, 1977,
pág. 81
100
83
Alejandro Bermúdez Mora
inserción de los electores dentro de la vida del partido ya sea para elegir
a los titulares de la burocracia partidaria, ya sea para determinar quienes
serán candidatos a puestos de elección popular, ya sea para establecer
controles sobre las actividades del partido – incluidos los fondos con que
se financia – y la forma de ejecutarlas, como se dijo antes.
Claro está que esta nueva actitud redimensiona la participación
dotándola de una capacidad de penetración que antes no tenía, pese a
todo lo cual no se agota en esa específica dación la fundamentalidad
de que la participación misma está investida en cuanto que derecho,
conforme se intentó demostrarlo supra. Y no es dable de agotarse dentro
de aquel esquema la participación, toda vez que ésta es susceptible de
admitir formas alternas de su configuración, fuera incluso del marco que
imponen los partidos políticos, como se verá de seguido. 84
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
3.2.- Limitaciones a la acción del Estado:
la oposición entre recursos y medios
frente a necesidades crecientes, y el
Pluralismo como nuevo referente de la
participación.
La cuestión sobre la existencia de límites para la acción que ejerce
el mismo Estado Social y Democrático de Derecho, conviene tratarla
conjuntamente con el fenómeno del pluralismo político, no en virtud de
una relación conceptual de precedencia - o de causa-efecto entre ambos -,
sino porque el pluralismo bien puede ser conceptuado como un ámbito de
acontecimientos dentro del cual la superación de determinadas dificultades
- las cuales no siempre son resueltas por la acción estatal, como ya se ha
insinuado aquí - potenciaría las posibilidades de una acción participativa
por parte de agrupaciones de electores, en orden a ulteriorizar el derecho
de participación, que es como decir la participación misma . No obstante,
se intentará de seguido hacer un sucinto apunte sobre las posiciones que
- en torno a las afecciones que sufre la acción del Estado - ayudarán mejor
a comprender cómo se inserta en este contexto la participación como
derecho fundamental.
Según lo que ya se adelantó en punto al Estado Social y Democrático
de Derecho, no es sino a fines del siglo XIX que se plantea la necesidad
de que el Estado asuma - como obligación - la dación de asistencia social,
sanitaria, educacional y de vivienda para los sectores más marginados de
la sociedad.103 La acción del Estado es objeto, en tal sentido y por esas
razones, de una constitucionalización creciente cuya finalidad última es
ecualizar las diferencias sociales y generar una situación de total simetría
entre las diferentes clases sociales.104
A las anteriores demandas se suman ahora la protección de los recursos
naturales y la defensa del medio ambiente.
104
Claus Offe habla de la generación de una simetría entre trabajo y capital,
que era el punto más neurálgico de la democracia liberal. Vid.- Claus Offe,
Contradicciones en el Estado el Bienestar, editorial Alianza, Madrid, España,
1990.
103
85
Alejandro Bermúdez Mora
Todo ello plantea para el Estado la exigencia de actuar de frente a
situaciones totalmente cambiantes - al menos en esta hora finisecular -, las
cuales imponen al Estado mismo una constante redefinición de objetivos,
así como la urgencia por la cual se debe hacer frente a situaciones
complejas y variables con medios limitados, escasez de medios o ausencia
total de ellos. Adicionalmente, ha de considerarse que muchos de los
intereses que hoy se reparten por el cuerpo social no necesariamente son
concurrentes sino, antes bien, suelen entrar en agudo conflicto, exigiendo
de la acción estatal una diversidad con la que ésta muy pocas veces
cuenta.
Luciano Parejo105 ha tratado cuidadosa y analíticamente la cuestión
de la multiplicidad de necesidades de frente a la existencia de medios
limitados con que el Estado cuenta para satisfacerlas, y en tal sentido
conviene retomar sus indicaciones, sólo a los fines de entender que
esta confrontación entre medios del Estado y satisfacción de intereses
sociales de muy diversa índole, está también relacionada con un ingente
crecimiento de las responsabilidades que al Estado se le asignan. Un
crecimiento tal ha traído - como una de sus consecuencias - la pérdida en
el sistema de las acciones del Estado de la coherencia y de la fisonomía
del conjunto estatal. Señala asimismo con corrección Parejo - e importa
indicarlo aquí por la pertinencia que tiene para estas líneas - que esta
disfuncionalización del Estado termina afectando no sólo al conglomerado
social que está urgido de la acción estatal sino también a su aparato, todo
lo cual conlleva a una disociación entre la estructura estatal, el régimen
jurídico de su funcionamiento y los resultados de una acción desbordada
por las necesidades sociales.106 La efectiva realización del derecho de igualdad que esta simetría
persigue es un factor - sin duda alguna - harto problemático107 y ello
lleva a dos tipos de críticas, a saber, una según la cual el aparato que el
Estado ha generado para la cobertura de necesidades sociales es hoy día
insostenible desde el punto de vista económico, aparte de que su modo
de ecualización de las diferencias sociales disfuncionaliza las fuerzas
Vid.- sobre el particular Eficacia y Administración, Instituto Nacional de la
Administración Pública, Boletín Oficial del Estado, Madrid, España, 1995.
106
Vid.- Luciano Parejo, op.- cit., págs. 20 y 21.
107
Así lo plantea con todo rigor Ramón García Cotarelo, en Del Estado del
Bienestar al Estado del Malestar, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
España, 1986.
105
86
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
naturales de la sociedad, en concreto la del mercado. La otra, acusa al
Estado de falta de idoneidad y de ineficacia absoluta en la resolución
de estos problemas.108 De toda suerte - y según lo reseña Cotarelo - las
dificultades en la realización del grado de igualdad que el Estado ha de
procurar - así como el sentido en que aquélla deba procurarse, esto es,
jurídico-formal o real-material, concomitantes, subsiguientes o excluyentes
- son una dificultad cuyos componentes han sido evaluados por ambos
tipos de críticas acertadamente, en razón de lo cual - y haciendo una
prospección sobre el futuro mediato e inmediato - Offe109 vaticina que lo
más probable es que haya que adoptar una solución ecléctica que permita
lo mismo una reducción del aparato del Estado que una eficientización de
los recursos y medios desplegados para seguir socializando el bienestar,
siendo claro entonces que dentro de la mayor eficiencia de los medios
y recursos antedichos la participación a través de parapartidos podría
devenir como posible para suplir la acción del Estado allí donde ésta se
agota o es insuficiente, todo lo cual se analizará con detalle infra.
Estas dos son - en síntesis - las críticas de la “derecha” y de la “izquierda”,
y con estas denominaciones se refieren a ellas lo mismo Cotarelo, op.- cit.-, que
Offe, op.- cit.-, págs. 147 a 149.
109
La afirmación acerca del eclectismo está implícitamente formulada por Offe,
siendo la explicitación en los términos en que aquí se hace, cosecha y conclusión
de este trabajo. En todo caso, importa indicar que la posibilidad de un eclectismo
tal es especialmente factible - en cuanto a su dación - en el medio costarricense,
en donde históricamente se ha consolidado una mesocracia y cuyo pacífico
medio institucional podría dar paso a una suave reestructuración y rediseño de
las funciones sociales del Estado.
108
87
Alejandro Bermúdez Mora
3.2a.- El Pluralismo: nuevo referente de la
participación
En el anterior sentido resulta claro que el Estado Social y Democrático
de Derecho continua siendo - indudablemente - el marco institucional,
como lo llama Offe - cuyas condiciones y estructuras son susceptibles
de alcanzar un equilibrio entre las expectativas de los sectores medios
y las clases proletarizadas ascendentes, y las condiciones de suave y
libre funcionamiento del mercado, en la medida en que la democracia
capitalista es proclive a la generación de excedentes materiales que hacen
posible la existencia de fuerzas sociales interesadas en el mantenimiento y
prosecución del Estado Social y Democrático de Derecho, lo mismo que
hace posible la generación de riqueza social cuya distribución tiende a ser
desigual. Claro está que el mejoramiento de las condiciones materiales de
los sectores medios y los estratos proletarizados ascendentes- a través de la
acción estatal -, así como la continuada generación de riqueza, dependerá
de que el Estado Social y Democrático de Derecho pueda continuar
resolviendo las tensiones entre economía del capital y ulterización de las
consecuencias del principio de igualdad,110 tensiones que por lo demás
tienden hoy a desbordar al Estado mismo, produciendo su paralización
y restándole con todo ello eficacia en las acciones de bienestarización
social que emprende, según ya se ha reseñado.
Todo lo anterior ha conducido a una incremento de la posibilidad de
las actitudes participativas, lo cual ha obrado el efecto de que sectores
medios y proletarizados ascendentes acudan - con mayor frecuencia
- a la utilización del elenco de derechos constitucional y legalmente
consagrados, a los fines de sustanciar su participación, y con ella alcanzar
la satisfacción de sus demandas y deseos. Se asiste - por lo tanto - a una
nueva fenomenología, en la medida en que grandes sectores de la sociedad,
dentro del tipo de Estado a que se viene haciendo referencia, no sólo reciben
Según Habermas el Estado Social y Democrático de Derecho pierde ahora su
potencia movilizadora lo mismo a causa de la desconfianza - y reducción de sus
efectos - con que los sectores medios y proletarios ascendentes perciben y reciben
su acción, como por la urgencia de ampliación del mercado, la cual conduce a
una especie de ataraxia estatal. Vid.- Offe op.- cit.-, pág. 184.
110
88
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
los efectos de la acción estatal - o bien los reciben inadecuadamente, o
dejan de recibirlos del todo -, sino que también pretenden ahora un mayor
control sobre las acciones del Estado y, en concreto, sobre las actividades
y sobre los objetivos que los partidos políticos despliegan lo mismo dentro
del Estado que fuera de él.
La causa de esta actitud está asentada en la consideración que amplios
sectores sociales efectúan, y de acuerdo con la cual estiman por igual
- lo mismo los sectores medios y los proletarizados ascendentes, que
los sectores marcadamente capitalistas - que no es dable continuar con
la resolución de problemas sociales, igualación constante y generación
de riqueza utilizando para todo ello los actuales instrumentos y medios
de que el Estado dispone. Se propone, en consecuencia, tanto una
repotenciación del mercado - y de valores tradicionales como la propiedad
y la familia -, como la dación de nuevos “espacios socio-vitales”, como
podrían serlo la descentralización y la autonomización, conservación
de la identidad cultural, la re-definición de un determinado territorio
físico o de un ámbito particular de actividades, condiciones laborales
dignificadoras que permitan ocio culto, el rescate y reconstrucción de
entornos físicos y naturales, condiciones de vida y sobrevivencia, así
como el reconocimiento de diversidades de toda laya: étnica, sexual,
lingüística, política y deportiva,111planteándose la posibilidad para ello de
utilizar figuras iuselectorales que permitan una participación más directa
- o menos mediatizada si se quiere - en la consecución y logro de las
finalidades supradescritas, todas las cuales se movilizan - generalmente en ámbitos respecto de los cuales la acción de los partidos políticos, como
tanto se ha insistido aquí, no alcanza el grado de reticulación suficiente
para satisfacer estos intereses, o bien requiere - una vez que la acción se
despliega desde el Estado - de una coadyuvación que permita esa misma
y plena consecución.
Por otra parte, importa tener claro que el pluralismo tiene un sustrato
iusfilosófico, en virtud del cual es portador de una gran carga social de
interdiferenciación, tolerancia, disenso y variabilidad, características
éstas que son posibles y surgen precisamente del carácter democrático
propio del Estado Social y Democrático de Derecho, y que es - en última
El análisis sobre condiciones, desarrollo y reglas de interacción de los nuevos
grupos que asimilan y propalan estos valores lo trata sociológica y políticamente
Claus Offe en Partidos Políticos y Nuevos Movimientos Sociales, editorial Sistema,
Madrid, España, sin fecha de edición, págs. 163-164 y 176 a 179.
111
89
Alejandro Bermúdez Mora
instancia - el que ha permitido la eclosión de los partidos políticos,112 la
radicalización del sistema de partidos y su vigencia y el que - por eso mismo
- está en posibilidad de permitir que coexistan con los partidos mismos
agrupaciones que - sin tener las estrictas características de los partidos
políticos - podrán participar en las justas electorales compitiendo con
aquéllos para la superación de dificultades y la satisfacción de intereses
particularizados que - si bien es cierto pueden no ser los de la gran mayoría
- atingen, pertenecen y son adoptados por sectores cuyas características e
importancia en el contexto social devienen en constitutivas de la entera
sociedad, en razón de todo lo cual el pluralismo se convierte en un nuevo
referente respecto de la necesidad de una participación política activa,
que no se agota en las estructuras de los partidos, sino que es susceptible
de vehicularse - con diferentes características, sentidos y finalidades mediante asociaciones libres de electores, con plenaria inserción dentro
de los procesos electorales.
En efecto, las asociaciones libres de electores, así como las
agrupaciones electorales de carácter relativamente espontáneo113 - esto
es, surgidas sobre la marcha en el desarrollo de la sociedad y en y con la
consecuente agudización de los conflictos que tanto las contradicciones
sociales, igual que la superación de dificultades, generan - son ámbitos
nuevos donde la participación no puede quedar consignada únicamente a
las estructuras de los partidos políticos - o a las del Estado -, dado que éstas
no pueden adaptarse al rápido cambio que imponen los hechos, puesto
que su velocidad está sujeta a la vertebración de elementos lentificados cuando no retardarios114 -, sino se quiere negar la fundamentalidad que la
En este mismo sentido lo establece Geovanni Sartori en Los Fundamentos del
Pluralismo, Leviatán, Número 61, 1995, Madrid, España.
113
A las cuales se denomina acá - con carácter un tanto provisorio - como
parapartidos, dado que carecen de la estructura, características, fines, métodos
y regulación propios de los partidos políticos, y no obstante son susceptibles de
participar en la contienda electoral, postular un marco de acción programático
harto concreto y contar con un determinado caudal electoral.
114
Esta tesitura, que Bobbio denomina de escaso rendimiento, la describen con
precisión este mismo autor, así como Luciano Parejo, quien ha puesto de relieve
la necesidad de superar la entelequia en que se encuentra el Estado - frente a
la ingente demanda de la sociedad - adoptando en el plano de la acción y del
derecho administrativos instrumentos prácticos e institutos jurídicos de idéntica
naturaleza a la que tienen las dificultades que han de solventarse. Sobre el
particular vid.- de Norberto Bobbio, El Futuro de la Democracia, editorial Fondo
de Cultura Económica, México, Distrito Federal, 1986, páginas 28 y 29, así como
112
90
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
participación misma tiene en cuanto derecho que ha de ser ejercitable por
todos los ciudadanos en todo momento y en multitud de planos sociales,
económicos y políticos. Por lo demás - y si se atiende a los orígenes del
propio pluralismo - la posibilidad de que en el ordenamiento jurídico esté
potencialmente inserta la vertebración de formas asociativas iuselectorales
distintas a los partidos - sea por sus fines, sea por su estructura, sea por ambas
razones, entre muchas otras - es un dato constitucional dado, toda vez que
el pluralismo surge – en principio – a partir de las persecuciones religiosas
como una necesidad de formular y vivenciar el principio de tolerancia, el
cual mucho se secularizó posteriormente dando paso - primero sobre todo
en los países protestantes115 - a la existencia de varios partidos en el Estado
Liberal de Derecho, que suponían la conformación de un núcleo común
de valores pero con una consideración y un posicionamiento diferentes
respecto de él.
No puede obviarse - por otra parte - que los intereses que están en
juego116 tienden a generar situaciones respecto de las cuales se impone,
como bien lo señala Sartori, distinguir entre el Principio de la Mayoría y la
Regla de la Mayoría, a los fines de tener claro que el pluralismo riñe - en
esencia - con una mayoría entendida literal y numéricamente, toda vez que
una tan restringida inteligencia de aquel concepto niega rotundamente el
pluralismo, lo que no autoriza la recíproca inversa, toda vez que el propio
pluralismo es el fundamento que justifica la operación del principio de
la mayoría, en la medida en que éste supone el respeto por los derechos
de la minoría. Es así lo anterior, dado que lo básico del pluralismo no es
sino la aceptación de la diversidad dentro del cuerpo social, en razón de
lo cual - aún cuando haya un núcleo de valores comunes, como lo es
la estimación del sistema democrático como ámbito de acontecimientos
Luciano Parejo, Estabilidad e Innovación del Derecho Publico, seminario impartido
en el Centro de Estudios Constitucionales, Primer Módulo, octubre a diciembre de
1995.
115
Vid.- sobre el particular Geovanni Sartori, op.- cit., pág. 115 a 117. Por otra
parte repárase en el hecho de que la instauración de regímenes totalitarios en
países como Alemania, nada prueba en contra de los orígenes del pluralismo,
sino que demuestra - por el contrario - la precariedad del desarrollo de los
sistemas democráticos, problema este último que trata Bobbio en El Futuro de la
democracia, op. cit.
116
Conviene no olvidarlos: una potenciación del mercado, conjuntamente con
la necesidad de socializarse el bienestar propugnado por los sectores medios y
el proletariado ascendente, a los cuales se agrega ahora el deseo por participar
en la distribución y socialización de la riqueza, así como en la protección y
regeneración de los entornos naturales.
91
Alejandro Bermúdez Mora
o conjunto de instituciones dentro y a partir de los cuales es factible
un determinado tipo de convivencia, el mejor posible quizá - según se
adelantó infra - el posicionamiento respecto de ese núcleo puede ser del
todo distinto y, por ende, urgente la exogenación de medios que permitan
que se expresen determinadas formas de participación política activa en
clave de neoestructuras partidaristas.
En este mismo sentido es claro que la complejidad de los problemas
sociales supone la necesidad imperiosa de hiperdesarrollar las figuras
jurídicas tradicionales de la participación que el derecho electoral
concibe partiendo de la teoría de los derechos fundamentales - a saber,
entre ellas, los partidos políticos, pero además otras formas que son
posibles -, adaptándolas a la dinámica social que impera en el Estado
Social y Democrático de Derecho entendiendo que las asociaciones de
electores, verbi gratia, - al estar eventualmente representando intereses
comunitarios, de minorías étnicas, de sectores laborales, de determinadas
circunscripciones territoriales,
o bien derechos fundamentes de
cuarta generación, como lo son los relativos al medio ambiente y a los
entornos naturales, etc., se inscriben - y subsumen ese desarrollo de la
participación política - dentro del sistema de derechos fundamentales
constitucionalmente consagrados, todo lo cual da base más que suficiente
a los efectos de intentar la demostración que se hará en la página 72 y
siguientes de este ensayo para probar que la fundamentalidad del derecho
de participación política – en sus dos vertientes, a saber, activa y pasiva
– proporciona histórica y jurídicamente sólido fundamento constitucional
a los parapartidos, o asociaciones libres de electores, los cuales bien
pueden posicionarse en ángulos de acción más directos, cómodos, ágiles
y ventajosos respecto de determinadas situaciones problemáticas que los
propios partidos políticos, sobre todo si el ámbito de conflictos por resolver
está referido a problemas específicamente localizados en comunidades
territoriales bien demarcadas, o apuntan hacia imaginarios o idearios de
excesiva concreción, en el incremento de ventajas productivas para un
determinado sector, bien en la mejora de los entornos físicos de ciertas
áreas o poblaciones, e incluso en la específica defensa de los intereses de
determinadas minorías, incluidas las ideológicas. Consecuentemente - por
todo lo dicho - es claro que el ámbito de acontecimientos constituido por
el Estado Social y Democrático de Derecho - así como la sociedad sobre
la que éste se asienta - están desarrollándose en una dirección merced a la
cual empiezan a dejar de ser un sistema cerrado para dar paso a la inclusión
de nuevos factores, proclives todos a la superación de las dificultades que
ya se han señalado, y que tienden también a la configuración no tanto de
92
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
una democracia prototípica - vale decir, de un solo modelo de democracia
ideal - como a la posibilidad de generar una democracia plural que dé
cabida lo mismo a conductas complejas que buscan cómo expresarse y
articularse política y socialmente, que a soluciones multisociales, variadas
y diversas, potenciando para todo ello la participación política en su
vertiente activa.
Del anterior modo se posibilita la existencia de una sociedad plural y,
según lo señala Norberto Bobbio,117 procede - y participa - este pluralismo
básicamente del mismo núcleo tensional de que se ha venido hablando
supra, a saber, la posibilidad de posicionarse de un modo alterno respecto
de un mismo núcleo de valores para conseguir fines concordantes con
aquella axiología, utilizando para ello opciones que forman parte de los
presupuestos del sistema aunque el sistema no los haya desarrollado: tal
sería el caso, visto desde la particular perspectiva del ordenamiento jurídico
costarricense, de entender que la participación política activa - que es la
misma que permite la creación de partidos políticos, según libertad que
consagra el artículo 98 de la Constitución Política – es pasible de generar
– o de derivar de ella – las asociaciones libres de electores, para las que
aquí se ha sugerido por de pronto la denominación de parapartidos.
Determinar la admisibilidad de tales figuras - y ver si se las puede
considerar como entes de derecho público, lo mismo que a los partidos
e insertarlos en el ordenamiento jurídico supra señalado - exige hacer
dos operaciones, a saber, en primer término, una determinancia de los
presupuestos y componentes orgánicos de la norma ya referida - artículo
98 constitucional - para establecer si la participación política agota su
fundamentalidad en los partidos políticos, o si por el contrario esa misma
fundamentalidad es una categoría abierta, dinámica y holística, susceptible
de hacerse extensiva a otras figuras, todo lo cual implica analizar el texto
de la norma en cuestión; y en segundo término, analizar el con-texto de esa
misma norma, viéndola desde el conjunto en el que se encuentra inserta, a
los fines de precisar su más completa y profunda unidad de sentido.
Vid.- Las Ideologías y el Poder en Crisis, editorial Ariel, Barcelona, España,
1988.
117
93
94
IV
El caso costarricense:
consistencia, límites y
alcances del artículo 98
constitucional
96
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
4.- El caso costarricense: consistencia,
límites y alcances
del artículo 98 constitucional
Según lo que ya se había adelantado, para los efectos del ejercicio
propuesto se tomará al ordenamiento jurídico español como una referencia
a los efectos de mostrar como la fundamentalidad de la participación
encuentra su status en el artículo 6º constitucional, el cual sanciona
expresamente un régimen de pluralismo, al tiempo que establece a los
partidos políticos como instrumento fundamental para la participación
política.
97
Alejandro Bermúdez Mora
4a.- El modelo español como una
referencia: un adecuado desarrollo de
la fundamentalidad de la participación
política.
En concordancia con lo anterior, el artículo 23 de la constitución
española en vigencia dispone que los ciudadanos tienen el derecho
a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes electos periódicamente por sufragio universal.118 Por su
parte, la Ley Orgánica 5/1985, del 19 de junio, del Régimen Electoral
General, desarrolla los presupuestos de la participación sancionados por
las normas constitucionales, concretamente en sus artículos 43, 44, 45 ,46
y 58, entre otros.
Visto lo anterior corresponde decir que, en el ordenamiento jurídico
español, la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral
General supracitada, concretamente en su preámbulo, indica que su
articulado no es sino el desarrollo de uno de los presupuestos básicos
del Estado Democrático, en virtud del cual el pueblo puede libremente
constituir la decisión mayoritaria de los asuntos de Gobierno.119A este
Las normas constitucionales referidas rezan del siguiente modo: artículo 6:
los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación
y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental de la
participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro
del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento
deberán ser democráticos. Por su parte, en lo que aquí interesa, el artículo 22
dice: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones
periódicas por sufragio universal (...).
119
Vid.- Constitución Española 1978-1988, Tomo Primero, Centro de Estudios
Constitucionales, op. cit., pág. 723, que en lo conducente así reza: Primero.(...) Nos encontramos ante el desarrollo de una de las normas fundamentales de
un estado democrático, en tanto que sólo nos podemos afirmar en democracia
cuando el pueblo puede libremente constituir la decisión mayoritaria en los
asuntos de gobierno. La Constitución Española se inscribe (...) dentro de las
constituciones democráticas más avanzadas y por ello (...) establece las bases de
118
98
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
tenor la ley antedicha desarrolla presupuestos constitucionales y - de
conformidad con lo que el mismo preámbulo consigna - se entra a
explicitar el artículo 23 constitucional,120 estableciendo en sus artículos
43, 44, incisos 1.- y 3.-, 45, 46, incisos 2.-, 7.-, 8.- la posibilidad de que
sometan candidaturas al electorado los partidos, federaciones, coaliciones
y agrupaciones de electores que presenten ante la Junta Central Electoral
listas de candidatos, contándose entre los requisitos de esta presentación
el denominativo de la agrupación, sus siglas y símbolo, el nombre de los
candidatos y demostración de su elegibilidad, así como el número de
firmas que se requiere para su participación en elecciones.121
Asimismo, la ley que se viene citando concede titularidad a las
agrupaciones de electores a los efectos de que capten votos en la
campaña electoral, otorgándoles asimismo facilidades para contratar y
difundir propaganda electoral, recibir financiamiento público y privado
e impugnar los actos de los organismos electorales,122a partir de todo lo
un mecanismo que hace posible, dentro de la plena garantía del resto (sic) de las
libertades políticas, la alternancia en el poder de las distintas opciones derivadas
del pluralismo político (...). Estos principios tienen su plasmación en una norma
como la presente que articula el procedimiento de emanación de la voluntad
mayoritaria (...) en las diversas instancias representativas en las que se articula el
Estado español.
120
El texto referido en el anterior pie de nota dice, en lo que interesa: la Constitución
impone al Estado (...) el desarrollo del artículo 23 (...). Ibídem, pág. 723.
119 El número de firmas exigidos a una asociación de electores varía, dependiendo
del tipo de elección de que se trate, a saber, elecciones generales, autonómicas
o municipales. De toda suerte es significativo de la desrigidizazción de los
requisitos para constituir partidos a escala provincial y cantonal , el voto n.º
15960 del 3 de noviembre de 2006 de la Sala Constitucional, que en acción de
amparo – interpuesta por el Partido Accesibilidad sin Exclusión y José Merino
del Río contra el inciso e) del artículo 64 del Código Electoral – estableció que la
inscripción de aquellas organizaciones políticas podía verificarse obviando el 1%
de las adhesiones de los electores de la respectiva circunscripción. Lo anterior
como otro ejemplo de la remoción de obstáculos para plenificar la participación
y hacerla efectiva. Se hace eco de lo anterior a nivel de la Asamblea Legislativa, el
expediente n.º 13.862 de la Comisión Especial para dictaminar la Ley de Partidos
Políticos, que en su artículo 18, inciso a), establece que la inscripción de partidos
requiere – entre otros factores – del 0.5% de adhesiones, o firmas, de los electores
inscritos sea a nivel nacional, provincial o cantonal. Del mismo modo el artículo
63 del proyecto de Código Electoral tramitado en la Asamblea Legislativa dentro
del expediente n.º 14.268, establece que la inscripción de partidos de cualquier
escala (nacional, provincial o cantonal) no requerirá más de 3.000 firmas.
122
Vid. Sobre el particular los artículos 56, 109, 17 y 128, entre otros, de la Ley
Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, ya citada.
99
Alejandro Bermúdez Mora
cual es apreciable que el régimen en virtud del cual se regula a los partidos
políticos es - en todo - aplicable a las asociaciones de electores123, las
cuales no obstante lo anterior no son reputadas como partidos políticos
stricto sensu.
Ahora bien, para tener una idea completa - aunque provisional - sobre la
participación política en el ordenamiento jurídico español, conviene atender
a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el cual le ha dado tratamiento
dentro de lo que el mismo Tribunal denomina derechos fundamentales,
regulados en los artículos 1º y 23 de la constitución.124Asimismo ha
señalado este alto tribunal que los partidos políticos - aún cuando no son
titulares del derecho de participación realizan una función agregativa125 al
concurrir a la manifestación de la voluntad popular. De igual modo la ya
referida sentencia 5/1983, al afrontar la cuestión relativa al contenido del
artículo 23.2 constitucional, lo incardina sistemicamente asumiendo que
su contenido forma parte de los derechos fundamentales, con todo lo cual
es claro que la participación goza - en el ordenamiento jurídico español
- de un status de fundamentalidad manifiesto.
No obstante lo anterior, el propio Tribunal Constitucional - pese a
reconocer rango constitucional a la participación política, y aún cuando
En cualquier caso - para el ordenamiento español - estas agrupaciones
requieren - para constituirse en participantes dentro del proceso electoral - de
1% de los electores de la circunscripción, si se trata de elecciones generales;
un 1% en el caso de núcleos menores de 500 habitantes y 8.000 en los mayores
de 1.000.000 en las locales; y 15.000 firmas para las elecciones al Parlamento
Europeo. Las agrupaciones son independientes y autónomas con respecto a
cualquier otra, y su ámbito de actuación es el de la circunscripción, no habiendo
lugar para candidaturas colectivas o federacionales que se extiendan a más de una
circunscripción. Poseen además una naturaleza eminentemente electoral según
sentencia 16-83 del Tribunal Constitucional y no conforman una agrupación
política stricto sensu. Vid. Pablo Santolaya Micheti, Manual de Procedimiento
Electoral, Ministerio del Interior, Secretaría General Técnica, 2da. Edición,
Madrid, España, 1993, pág. 68.
120 Vid.- sentencia 51/1984, del 25 de abril, en Boletín de Jurisprudencia
Constitucional Número 37, mayo de 1984, página 718. Son también interesantes las
sentencias 23/1984, de 20 de febrero, así como la 51/1984, de abril y la 32/1985,
de 6 de marzo. Contiene una sinopsis de estas sentencias Constitución Española
1978-1988: constitución, desarrollo legislativo, jurisprudencia y bibliografía,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1988, pág. 118.
125
Vid.- sobre el particular las sentencias 5/1983, de 4 de febrero, y 101/1983, de
18 de noviembre. Contiene un resumen op.- cit. supra, pág. 22.
123
100
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
admite la fundamentalidad que ésta tiene - ha restringido su sentido de
modo tal que la participación política opera plena e indiscutidamente sobre
todo en el ámbito de la representación, a través del ejercicio de funciones
harto concretas que le dan sustancia y sentido a la representación como
función pública,126 por lo que interesa acotar - en el anterior sentido - que
el problema que en estas reflexiones se ha venido abordando está más
relacionado con una reducción de los elementos y de las circunstancias
intermediadores entre la participación política propiamente tal - como
una categoría aparte - y la representación, cuya construcción - como una
técnica - y cuya verificación en la praxis son inevitables, según ya se ha
visto, que con el ejercicio concreto de las funciones que dotan de sentido
a la representación y que son las que - según todo lo anterior - articulan
la representación misma dotándola de una determinada ontología en
el universo de lo jurídico.127 No obstante, ha de atenderse al status de
derecho fundamental de que goza la participación, conjuntamente con
la afirmación que el Tribunal Constitucional efectúa y según la cual el
derecho a participar pertenece a los ciudadanos y no a los partidos
políticos, por lo que los representantes electos lo son de los ciudadanos y
Nótese - como ya se advirtió en el prólogo de esta reflexión - que el problema
que aquí se plantea constituye una cuestión - aunque conexa - distinta a la que
aquí se trata, la cual ha sido objeto de estudio por parte de la doctrina española,
la cual se ocupa más de los aspectos relativos al contenido y ejercicio de las
funciones de representación - como concreción de la participación política que de la participación en sí misma como una categoría ónticamente distinta.
Esta discusión - en el seno de la antedicha doctrina - la refleja Paloma Biglino
Campo, en La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el Derecho de
Participación Política del artículo 23, Revista General de Derecho, Número 514,
1987, Valencia, España.
127
En tal sentido conviene tener presente que al contenido específico de la
representación esta ensayo lo ha conceptuado bien como paleoparticipación,
bien como participación en un estadio determinado de desarrollo de este mismo
concepto. Por ello es que importa hacer la precisión que aquí se ha intentado,
toda vez que la fundamentalidad de la participación política es de una calidad
ontológica tal que - sin devenir en instrumentos de democracia directa, verbi
gratia, referenda, iniciativa popular de la ley, etc., los cuales no obstante también
le dan sustancia y a los que hay que conceptuar como una forma superlativa de
participación política. Se trata - en síntesis - con el planteamiento del problema
que aquí se ha hecho de despejar los espacios para ver si la fundamentalidad de
la participación puede tener lugar en ellos, extremando sus consecuencias pero
evitando sus paradojas.
126
101
Alejandro Bermúdez Mora
no de los partidos,128 para insistir - una vez más - en la viabilidad jurídica
de una participación política que reduzca los espacios de intermediación y
propicie una acción más directa, de lo cual es muestra - a nivel teorético y
en parte práctico - el ordenamiento jurídico español que da a esta cuestión
un adecuado desarrollo, sin que sea óbice para lo que aquí se pretende
demostrar el hecho de que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
haya atendido preferentemente a uno de los aspectos posibles en el análisis
de la cuestión aquí propuesta.
Por su parte, la Sala IV de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica
- a la cual le está reservada la justicia constitucional129- ha declarado,
mediante resolución Número 980-91 de 21 de mayo de 1991, a la cual se
aludirá también más adelante, en punto al derecho de asociación política,
que uno de los pilares del sistema costarricense de partidos - inspirado
en los ideales del Estado de Derecho de la democracia representativa,
participativa y pluralista, así como en los de la dignidad, libertad y
derechos fundamentales de la persona humana - es precisamente el del
pluripartidismo,130con todo lo cual es patente que el sistema costarricense
deviene susceptible de residenciar y desarrollar la figura de los parapartidos,
conforme con lo que, en breve, se dirá infra.
Visto todo lo anterior, corresponde ahora entrar en el examen de los
presupuestos y eventuales limitaciones que pueda contener el artículo
98 constitucional costarricense para permitir la residenciación que se ha
enunciado.
Sentencia Número 5/1983, de 4 de febrero, Boletín Oficial del Estado Número
58 de 9 de marzo de 1983.
129
Vid. Artículo 10 de la Constitución Política, así como la Ley Número 7135 de
5 de octubre de 1898, de la Jurisdicción Constitucional.
130
Aún cuando la constitución establece, en su artículo 102, inciso 3), que al
Tribunal Supremo de Elecciones corresponde, en forma exclusiva, la interpretación
de las normas constitucionales y legales en materia electoral - lo cual plantea
un interesante conflicto en punto a la simultaneidad de intérpretes autorizados
por la misma constitución, así como en lo referido a la prevalencia de uno de
ellos sobre el otro, todo lo cual sugiere interesantes aspectos teóricos y prácticos
urgentes que escapan por de pronto al objetivo de este ejercicio pero que tarde
o temprano han de ser abordados para precisar y revisar la consistencia de
soluciones jurisprudenciales no siempre felices y no siempre ajustadas a la mejor
técnica hermenéutica -, lo cierto es que la Sala Constitucional ha definido un
aspecto básico del sistema iuselectoral costarricense cuya interna trabazón para
los efectos de este ensayo se hará evidente en breve.
128
102
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
4b.- Necesidad de una doble operación:
texto y con-texto del artículo 98
constitucional y la posibilidad de los
parapartidos.
En las diferentes constituciones que Costa Rica ha adoptado es
apreciable un afán por originar el Poder - y sustentar las instituciones
públicas - a partir de elecciones de primer grado - en un inicio - y de segundo
grado posteriormente, permitiendo en todo caso una amplia participación,
históricamente originada en condiciones socioeconómicas que llevaron a
la formación de una comunidad de agricultores. Permitieron y facilitaron
esa originación, como es bien sabido, las condiciones de aislamiento y
cierta homogeneidad socio-étnica – que ahora ha sido objeto de profunda
revisión131 –, así como las circunstancias a las que debieron someterse
los primeros colonizadores y los habitantes del país, prueba de todo lo
cual es el nombramiento de una Junta mediante votación popular que,
posteriormente, se transformó en Asamblea Nacional Constituyente el 25
de octubre de 1821.132 También mediante elección popular se llenaron las
vacantes de los Ayuntamientos para esa misma fecha.
Tuvo igualmente un origen absolutamente popular la elección de los
legados que promulgaron el Pacto de Concordia - que mutatis mutandis fue
una versión de la Constitución de Cádiz de 1812 -, todo lo cual contrasta
con el modo cómo se promulgó la Constitución de la República Federal
de Centroamérica, la cual fue el resultado de un congreso convocado por
el General Filisola, subalterno de Agustín de Iturbide cuyo afán imperial
no prosperó en México, pero que ansiaba dejar constituida una república
en la América Central.
Vid. sobre el particular El imposible país de los filósofos, de Alexander Jiménez
Matarrita, editorial Arlequín, ediciones Perro Azul, San José, Costa Rica, primera
edición, 2002..
132
La elección de dicha Junta tuvo lugar una vez que se conoció en Costa Rica
la declaración de independencia de Guatemala. Vid. Hernán G. Peralta, Las
Constituciones de Costa Rica, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, España,
1962, pág. 36-37.
131
103
Alejandro Bermúdez Mora
En 1841 bajo la dictadura de Braulio Carrillo Colina se promulgó la
Ley de Bases y Garantías que supone una quiebra en la tendencia que se
viene reseñando, toda vez que declaró al dictador jefe vitalicio del Estado,
reservándole el nombramiento de los magistrados del Poder Judicial, así
como el de otros importantes funcionarios del Ejecutivo.
En 1844 - una vez derrocado Carrillo - se promulgó una nueva
constitución que se ocupó lo mismo de establecer un régimen de garantías
individuales y de fijar una conveniente separación de Poderes, como
de instituir la elección popular de los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, del parlamento y del Ejecutivo. Para 1847 se promulga una
nueva constitución que suprimió el voto directo y estableció el de segundo
grado - con carácter obligatorio - para nombrar a los funcionarios del
Parlamento, el Ejecutivo y se dispuso que los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia fuesen designados por el propio Parlamento.
En la Constitución que se promulgó en 1848 se estableció que la
ciudadanía como privativa de los varones de veintiún años, que supiesen
leer y escribir, dueños de bienes raíces – por valor de trescientos pesos -, o
poseedores de renta anual mínima de ciento cincuenta pesos, con lo cual
se introdujo el voto censitario.133
Con posterioridad a la invasión de Walker134 tanto la Constitución de
1859 como la de 1869 reprodujeron - en cuanto al sufragio - las disposiciones
que la Constitución de Cádiz contenía en sus secciones segunda y tercera
del título VI. En 1871 se emite otra nueva constitución, la cual estableció
el sufragio de dos grados y el nombramiento de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia quedó asignado al Parlamento.
En la de 1871 se atenúan los rigores que el voto censitario ostentataba
desde 1848, y se optó por una categoría menos oclusa en virtud de la cual
bastaba contar con profesión u oficio honesto, o bien con bienes raíces sin
delimitación de su valor.135
Vid. Colección de Leyes y Decretos, Ministerio de Gobernación, Imprenta
Nacional, San José, Costa Rica, página 173, 1871.
134
Periodista y abogado de los estados del sur de la Unión Americana, procuró
antes en Sonora, México, y después en Centro América, prolongar las condiciones
sureñas en un nuevo territorio. Vid. Carlos Monge Alfaro, Historia de Costa Rica,
op.- cit.
135
González Víquez Cleto: El Sufragio en Costa Rica ante la historia y la legislación,
editorial Costa Rica, San José, Costa Rica, 1978, página 99.
133
104
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
Los contenidos materiales de esta constitución - una vez superado el
interregno constitucional que supuso la dictadura del General Tinoco136
- fueron posteriormente recogidos por la constitución actualmente en
vigencia, la cual data de 1949.
Como puede apreciarse por lo expuesto, la participación política
ha ocupado un singular puesto dentro de la historia constitucional
costarricense en términos de haberse establecido - ab initio - sobre la base
de la incorporación del mayor número de individuos posible.137
Ahora bien, visto este antecedente histórico - sin perder de vista
que la participación política en Costa Rica ha experimentado avatares
que la han llevado desde un amplio espectro a las mismas limitaciones
que esta categoría también experimentó en Europa, como lo demuestra
el establecimiento en nuestro medio del voto censitario138 - no es sino
con el texto constitucional de 1949 que los partidos políticos son
constitucionalizados, estableciendo asimismo el artículo 98 constitucional
el derecho de los ciudadanos a “agruparse” en partidos para intervenir en
la política nacional”.
Para una correcta lectura, así como para una comprensión integral
de sentido del artículo 98 constitucional, es imprescindible efectuar
una doble operación que conduzca - en primer término - a situarlo en
relación sistémica con el conjunto de los derechos fundamentales que la
Vid.- sobre el particular Mario Alberto Jiménez, Desarrollo Constitucional de
Costa Rica, editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1979, pág.141 y sgts.
137
Es claro que en el caso costarricense - y esto no es un anacronismo – estuvieron
presentes algunas de las condiciones ideales de la democracia directa, habida
cuenta del tamaño del territorio, así como de la reducida población que hubo
durante la colonia; empero, esas mismas condiciones son susceptibles de generar
una tradición política que es la que explica la intensa vida electoral que el país
experimentó durante aproximadamente cincuenta años, antes de la dación de
los altos porcentajes de abstencionismo que han caracterizado las elección de
2002 y 2006, cuyas causas explica el estudio – patrocinado conjuntamente por
el Tribunal Supremo de Elecciones y la Universidad de Costa Rica - denominado
Abstencionistas en Costa Rica: quiénes son y por qué no votan, editorial de la
Universidad de Costa Rica, UCR-IIDH-TSE San José, Costa Rica, 2005.
138
También con la aprobación del sistema de sufragio de segundo grado, la
condición de elector se sujetó a una determinada mayoridad y a la ostentación de
la condición de ciudadano, tal y como lo demuestran los artículos 56 y 57 de la
constitución de 1859 y los artículos 54 a 63 de la constitución de 1869, sólo por
poner un ejemplo. Sobre el particular vid. Hernán Peralta, op. cit.
136
105
Alejandro Bermúdez Mora
Constitución sanciona, a los fines de ver si - por su textura y presupuestos
- participa de la fundamentalidad que caracteriza a aquellos derechos;
y - en segundo lugar - proceder a una duple interpretación - sintácticosemántica, y teleológica - del texto de la norma precitada propiamente
dicho, con objeto de determinar si los presupuestos de la norma en cuestión
son rígidos, o si por el contrario se está en presencia de presupuestos
flexivos y abiertos.
El resultado de una operación tal permitirá establecer, en consecuencia,
si la constitución costarricense admite un solo tipo de participación, a saber,
la que se vehícula a través de los partidos políticos; o si por el contrario se
está en presencia de un derecho fundamental y - por ello mismo - faculta
y permite la norma la residenciación - y desarrollo - en el ordenamiento
jurídico costarricense de modos de participación diversos al paradigma
clásico de los partidos, mediante la forma de los parapartidos, esto es,
asociaciones de electores que - sin tener las características formales y
típicas de los partidos políticos - intervienen en el proceso electoral bajo
los mismos presupuestos iuselectorales de los partidos, pero compitiendo
con ellos, separándose de ellos o coadyuvándolos.139
El lector ya debe haber advertido que, a lo largo de este ensayo y como se
adelantó en el prólogo, la presente exposición ha problematizado la cuestión
de los parapartidos en términos de no dar por supuesta la constitucionalidad de
las asociaciones libres de electores, sino de asumirla como una cuestión que es
necesario despejar de forma integral y científicamente sistémica; es decir, las
asociaciones libres de electores no tienen la condición de una obviedad sobre
la cual el analista pueda mirar de soslayo o apresuradamente. De ahí que el
presente ejercicio parta del supuesto según el cual es necesario y preciso revisar
lo relativo a la constitucionalidad de su irrupción en el medio jurídico-electoral
y en el ambiente sociológico-partidarista, ejercicio más que urgente visto que
esta figura no existe conforme a texto expreso en nuestra constitución, tesitura la
cual hace forzoso plantearse lo relacionado con su exogenación en el mundo de
lo jurídico. En el anterior sentido obliga a este planteamiento el que dentro del
expediente que se tramita en la Asamblea Legislativa – con número 14-268 – se
encuentra un proyecto de Código Electoral patrocinado por el Tribunal Supremo
de Elecciones, con disposiciones realmente novedosas y de urgente aplicación a
nuestro medio, cuyos artículos del 121 al 126 regula los grupos independientes,
con dispositivos muy similares a los del ordenamiento jurídico-electoral español,
en cuanto a inscripción, funcionamiento, propaganda y candidaturas. El proyecto
es del Tribunal es similar en su vocación normativa, al que impulsaran varios
parlamentarios en la Asamblea Legislativa con expediente n.º 15176 (para
adicionar el actual Código Electoral un Título XI), a los efectos de regular los
grupos independientes; interesa la exposición de motivos del proyecto antedicho,
pues admite la carencia de reticulación y eficacia de los partidos tradicionales a
nivel de los cantones, así como la eclosión de partidos cantonales independientes
de las organizaciones políticas con rancia solera a nivel del electorado.
139
106
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
Conviene, por lo tanto, asumir que la participación ha de ser
entendida - more costarricensis - a la luz de lo que establece el artículo 2
constitucional, por cuya virtud la titularidad de la soberanía pertenece al
pueblo costarricense, haciendo radicar la legitimidad del poder estatal en
ella; de este modo la participación actúa como verificativo de la soberanía
en la medida en que esa misma participación puede presentarse en su
forma activa - ser electo - o en su forma pasiva - ser elector -, para todo lo
cual se parte del presupuesto dado por el artículo 90 constitucional,140el
cual ha de hacerse entrar en relación con los artículos 91 y 92, también
constitucionales, dado que éstos son los que se refieren a los derechos y
deberes políticos, así como a las condiciones de suspensión de aquéllos.
Una visión tal se impone por la organicidad de los textos constitucionales
y no puede verse la participación si no es desde esta perspectiva.
Por otra parte conviene invocar - por su pertinencia para los efectos
de entender la estructura de la participación costarricense - el texto de
los artículos 105 y 130 constitucionales, los cuales establecen lo mismo
que la potestad de legislar radica en el pueblo el cual ha de delegarla
- en virtud del sufragio - en el Parlamento, como que el Ejecutivo - en
nombre del pueblo - lo ejerce un Presidente y los ministros que éste
designe. Participa del mismo tenor del que se viene hablando el ordinal
169 también constitucional, pero en lo que respeta al gobierno municipal,
que también es representativo y de elección popular.
Como puede verse a partir de lo expuesto supra, la participación more
costarricensis está, aunque puede considerar que no exclusivamente, centrada
en el fenómeno de la representación, lo cual explica la predominancia que hasta
ahora han tenido los partidos políticos a la hora de vehicular la participación.
En lo que respecta al sistema de derechos fundamentales que sanciona
la constitución costarricense, ésta reconoce - en lo que aquí interesa los derechos de igualdad ante la ley, de asociación, de reunión, de
expresión y pensamiento, y la libertad de participación política.141 Estos
derechos conforman una unidad - en tanto que derechos nuclearmente
El cual reza en lo conducente: la ciudadanía es el conjunto de derechos y
deberes que corresponde a los costarricenses mayores de 18 años .
141
Este denominativo se lo da - con acierto a nuestro juicio - Rubén Hernández
Valle, cuando entra en el análisis del contenido del artículo 98 constitucional, en
Las Libertades Públicas en Costa Rica, editorial Juricentro, San José, Costa Rica,
1980, pág. 237.
140
107
Alejandro Bermúdez Mora
vinculados entre sí, y con la participación política - ya que su conexidad
es del todo necesaria para una correcta vertebración de la participación
misma, toda vez que los derechos supra enumerados - aun cuando pueden
ejercitarse aislada o conjuntamente - constituyen el organon mediante el
cual la participación puede manifestarse.142 En consecuencia, es claro que
la fundamentalidad de aquellos derechos y la de la participación es la
misma. Además, y de cualquier suerte, junto con la propiedad privada,
que se regula en el artículo 45 constitucional, la formulación y contenido
de todos estos derechos es el mismo que pergeñó la tradición liberal
democrática, como bien lo ha admitió - en principio al menos - la misma
jurisprudencia constitucional,143 siendo claro que existe de modo potencial
dado que la participación está subsumida en la representación, no por
un imperativo constitucional - claro está - sino por una fenomenología
histórico-pragmática.
Así las cosas, - y establecida la fundamentalidad sistémica de la
participación con los derechos que le son conexos y a través de los cuales
aquella se expresa - es claro que resulta procedente ahora intentar una
duple interpretación - sintáctico-semántica y teleológica- del texto del
artículo 98 constitucional, según se dijo supra y con el objetivo que ya se
indicó, lo cual se hará de seguido.
Para una mejor inteligencia de la operación que aquí se intentará,
conviene transcribir el texto del artículo 98 constitucional, el cual a la letra
reza: “todos los ciudadanos tienen derecho a agruparse en partidos, para
intervenir en la política nacional, siempre que éstos se comprometan en sus
programas a respetar el orden constitucional de la República. Los partidos
políticos expresarán el pluralismo político, concurrirán a la formación y
manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales
para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad
serán libres dentro del respeto a la Constitución y la ley. Su estructura
interna y funcionamiento deberán ser democráticos. ”
Desde la perspectiva puramente sintáctico-semántica la principal
dificultad que el texto comporta es la de establecer si la singularidad de
142
Vid.- Constitución Política de la República de Costa Rica, artículos 25,
26,28,29,33 y 98.
143
Vid.- sobre el particular la sesión extraordinaria número 59 de Corte Plena de
la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía control de constitucionalidad. Cit.por Rubén Hernández en op. cit., pág. 34.
108
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
la figura iuselectoral que en él se consigna, a saber, partidos políticos, es
la única susceptible de operar junto con los otros predicados que el texto
contiene, o si por el contrario hay que atender a la sustantividad del derecho
ahí consignado y asumir entonces que el vehículo por medio del cual se
expresa es uno de entre varios posibles que pueden existir, sin alterar o
traicionar la integridad y el sentido del mismo texto constitucional.
Por de pronto conviene señalar que lo esencial del texto está en
el reconocimiento de un derecho, a saber, el de agruparse en partidos
políticos para intervenir en la política nacional, siendo este presupuesto
el configurador de la participación y - por eso mismo - el elemento
sustantivo de la norma que ha de privar sobre los demás elementos del
texto antedicho, que - de frente a él - tienen el carácter de accidentes;
vale decir, el hecho básico en la norma contemplado es el reconocimiento
del fenómeno agrupativo para intervenir en la política nacional, siendo
claro, por tanto, que la intervención - como aquí la entiende la norma
en comentario - es una forma de participación específica que el texto
consigna, una de las posibles que la norma admite a título de ejemplo,
a modo de cita en clave de numerus apertus; nótese que ningún de los
elementos gramaticales y sintácticos del enunciado constitucional permite
sostener que las estructuras partidarias agotan el derecho a intervenir en
política nacional, y si bien es cierto los partidos expresan el pluralismo
político, ningún elemento de esta oración permite al intérprete sostener
que sólo los partidos expresan ese pluralismo, el cual a su vez es el
entonrno inmediato, específico y validante del derecho que la norma está
consagrando; por lo tanto no se trata de una lista exhaustiva ya que el
verbo antedicho, a saber, intervenir no puede ser entendido sino como
sinónimo de participación, con un interesante sentido adicional que tiene
ese mismo infinitivo, y que recoge la sugerente idea de acuerdo con la
cual la participación está concebida - al mismo tiempo - como control
popular en los asuntos y en la gestión del Estado.
Nótese, entonces, que la agrupación para intervenir en la política
nacional no constriñe aquella acción - sea la de intervenir -, sino que
antes bien le da el instrumetal indispensable para que ésta puede devenir
en el universo de lo político-jurídico, siendo los partidos una de las
formas concretas de ese organon que los ciudadanos pueden utilizar para
vehicular su participación, según pasará a demostrarse infra.
De la anterior forma está fuera de duda que el referido presupuesto
básico de la norma es absoluta y totalmente coherente con la interrelación
109
Alejandro Bermúdez Mora
sistémica en que se encuentran los artículos constitucionales 2, 25, ,26, 28,
29, 90, 91, 93, 105, 130 y 169, entre otros144, a partir de todos los cuales
está reconocido a favor de todos los ciudadanos el derecho a imprimir a
las gestiones del Estado un determinado sesgo o cierta direccionalidad,
todo lo cual se consigue tanto con la emisión del sufragio como con una
participación política activa145 a través del fenómeno de la agrupación
política - empleando la terminología constitucional costarricense entendida según se acaba de explicitar, es decir, otorgando a la noción
de de agrupación una inteligencia latu sensu, un sentido expansivo y
por ello trascendente respecto de los partidos, los cuales no son sino una
forma posible de manifestarse el fenómeno agrupativo para intervenir en
la política nacional. Nótese que la inteligencia sintáctico-semántica que
se propone para entender el texto en comentario lo plenifica, siendo todo
ello condición sin qua non para una comprensión que no desnaturalice el
sentido ni las formas de la norma constitucional, como ya se advirtió.
Ahora bien, desde una perspectiva puramente teleológica, esto es,
desde la finalidad y - por tanto - desde los alcances que la norma que se
comenta puede tener, hay que tener claro que la agrupación en partidos
tiene una finalidad esencial, según se desprende del texto de la norma
transcrita, dado que la forma verbal en infinitivo intervenir - aparte de
la sugestividad de que ya se ha hablado - en el sentido en que la norma
lo emplea está referido a la consagración de un derecho cual es fundar
el ejercicio de la autoridad - superior a cualquier otra - en la Nación o
en el pueblo, dado que entre estos dos términos es dable efectuar una
sinonimia,146puesto que según esta norma constitucional en él reside
la soberanía, de modo tal que ese ejercicio suponga la imposición o el
establecimiento de una determinada direccionalidad sobre los asuntos
relativos a la política nacional, expresión perifrástica que sólo en esta
norma emplea la Constitución y que viene a ser también un término
polisémico147, por cuya virtud es dable asumir que en él están implícitos Interrelación sistémica que no estaría completa si no se invoca el concurso de
dispositivos tales como los contenidos en los artículos 20,23,25,26,28,29 y 90 a
97 constitucionales, entre otros.
145
Se pronuncia en este mismo sentido - dentro de la doctrina constitucional
costarricense - Rubén Hernández Valle, op.- cit., pag. 241.
146
Vid. Rubén Hernández Valle, op.- cit.-, pág.
147
Esta polisemia de la expresión política nacional muestra que ésta es una
categoría gramatical y lingüística abierta, lo cual justifica el análisis interpretativo
que aquí se intenta. Interesa resaltar - asimismo - que la expresión de marras
se utiliza únicamente en el artículo 98 constitucional, sin que se le vuelva a
144
110
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
entre otros posibles contenidos - aquellos a los que expresamente se refieren
los artículos 50,51,55,56,64,65,67,72,78,81,82 y 89, constitucionales y
que delinean la gestión de los asuntos al Estado encomendada.
Nótese, por tanto, que este enunciado fija una finalidad mayestática,
si se quiere, ya que asigna al cuerpo electoral la función orgánica superior
de corrección y redefinición de los contenidos del giro de lo estatal, con
lo que permite que los ciudadanos anteceden al Estado, no en términos
de su constitución o fundación, sino en términos de determinación de los
contenidos de su actividad y de su razón de ser en el mundo de lo jurídicosocial; vale decir, aristotélicamente la agrupación es el elemento semiótico
que produce las reglas generales de la dinámica de la acción estatal, esto
es, actúa y concreta la intervención como causa eficiente de la acción del
Estado, utilizando para ello como herramienta la participación.
Siendo la anterior la finalidad de la norma en comentario, es claro
que la figura de los partidos políticos - pese a la mención expresa de que
son objeto - no puede ser el único vehículo en virtud del cual le es dable
a la agrupación de los ciudadanos expresarse; o lo que es lo mismo, la
participación en su vertiente activa - a través del fenómeno agrupativo es el presupuesto subordinador entre los elementos del texto de la norma
que se comenta, sea que se la contemple desde la perspectiva de las
relaciones con otros elementos del texto mismo - como se vio desde un
ángulo sintáctico-semántico -, sea que se la contemple desde un punto
de vista teleológico - lo cual acaba de intentarse -, y - por ende - no es
dable ni lógica, ni jurídica, ni histórica ni pragmáticamente admitir que
el derecho fundamental constituido por la participación política activa
está única y exclusivamente sujeto - en cuanto a su ejercicio en el medio
costarricense - a su vehiculación a través de las figuras tradicionales
de participación como lo son los partidos políticos, toda vez que una
concepción tal produciría el efecto de agotar ad limine la fundamentalidad
emplear más en el texto de la constitución, pretendiendo quizás mediatizar el
poder sociológico y jurídico que en la práctica corresponde y ejercen los partidos,
todo lo cual podría verse como un resabio de aquella actitud aprensiva hacia los
partidos políticos. No obstante lo anterior, la sola mención de los partidos mismos
basta para entender que estos han sido plenamente constitucionalizados, pese a
que no se les haya querido vincular gramatical ni conceptualmente con el Estado,
lo cual no deja de ser una precaución vana - o improcedente - reflejada en el
empleo de la expresión política nacional, toda vez que las tareas que el Estado ha
de asumir son los contenidos que dan sustancia a la expresión ya referida y que se
explicitan en los artículos supra mencionados.
111
Alejandro Bermúdez Mora
de la participación política activa, instalándose así en una concepción
que negaría la esencia y el desarrollo evolutivo e histórico de los derechos
fundamentales, y que conduciría tanto a un solecismos o asintaxis,
como a un contrasentido lógico-jurídico según el cual lo limitado - que
serían los partidos - produce el efecto de limitar a lo limitante que - en
el texto del artículo 98 constitucional - es el derecho de los ciudadanos
de agruparse para intervenir en la política nacional, para todo lo cual los
partidos políticos pueden configurarse como vehículos de la participación
que se está consagrando, pero sin entender que el ejercicio del derecho
que se consagra debe sujetarse exclusivamente a ellos para su efectiva
verificación.
Es claro - en consecuencia con lo anterior - que los parapartidos, o
asociaciones de electores, podrían igualmente servir como vehículo para
la verificación del derecho de participación política activa, habida cuenta
de que el dispositivo del artículo 98 constitucional es una categoría abierta
que permite perfectamente la dación de nuevas figuras de asociación
política.
En el anterior sentido nada obstaría para que la figura de las
asociaciones de electores ingresase dentro del elenco de figuras que una
Ley de Partidos Políticos podría contemplar a los efectos - entre otros - de
regular los aspectos básicos de la vida de las organizaciones políticas que,
en este momento en Costa Rica, son contempladas con el Código Electoral,
el cual contiene - al mismo tiempo y casi mayoritariamente - normas de
carácter procedimental relativas al proceso electoral, la conformación de
los organismos electorales, los recursos que caben contra sus decisiones,
la instalación de las Juntas Receptoras de Votos, dedicando a los partidos
un nutrido aunque insuficiente conjunto de artículos, que conforman una
regulación precaria e incluso anacrónica en relación con el avance de
las nuevas concepciones de los derechos fundamentales, del derecho
electoral y de las nuevas tecnologías para la emisión y tratamiento
informático del sufragio.
Es claro - desde luego - que una ley de partidos u organizaciones
políticas no vendría sino a desarrollar los presupuestos del artículo 98
constitucional en punto a la participación política activa. Por lo demás, conviene asimismo hacer una breve referencia a los
convenios internacionales que - suscritos por Costa Rica - sirven también
de fundamento para sostener que la participación política activa - en cuanto
112
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
que derecho fundamental - puede vehicularse a través de parapartidos o
asociaciones de electores.
Merced a lo que establece el artículo 7 de la constitución costarricense,
los convenios internacionales - debidamente aprobados por la Asamblea
Legislativa - tienen autoridad superior a la ley. La República de Costa Rica
adoptó el convenio internacional del que infra se hablará el 9 de septiembre
de 1983; de ahí que dispositivos tales como el contenido en el artículo 16
de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos148 pueda también
servir como sustento de la argumentación que aquí se sostiene. ayax
En efecto, la norma en comentario indica que el derecho a
asociarse para fines político-ideológicos es libre y estará sujeto sólo
a aquellas restricciones que deban imponerse - por ley - para su mejor
funcionalización. Asimismo, la propia convención de cita establece - en
su artículo 23, sobre Derechos Políticos - que todos los ciudadanos deben
gozar de derechos - y oportunidades - de acuerdo con los cuales puedan
participar en la dirección de los asuntos públicos - directamente o por
medio de representantes, votar y ser electos, así como tener acceso a la
función pública en condiciones de igualdad, con todo lo cual es evidente
que la fundamentalidad de la participación política activa - en cuanto
categoría, según lo que aquí se ha sostenido - es susceptible de receptar y
fundar lo que aquí se ha denominado parapartidos, o lo que es lo mismo
asociaciones libres de electores.
Suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, la cual entró en
vigor el 18 de junio de 1979, según lo contempló el artículo 74.2 de la convención.
El artículo mencionado reza - en lo conducente -: 1.-todas las personas tienen
derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, (...) políticos (...) o de
cualquier otra índole . 2.- El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática
(...).
Por su parte el artículo 25 del mismo tratado internacional - también en lo
conducente - dispone: todos los ciudadanos deben gozar de los siguiente
derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas (...) realizadas por sufragio universal
y secreto (...); c) de tener acceso en condiciones generales de igualdad a las
funciones públicas de su país (...). Vid.- La Corte Interamericana de Derechos
Humanos, estudios y Documentos, Instituto Interamericano de Derechos
Humanos, San José, Costa Rica, 1983.
148
113
Alejandro Bermúdez Mora
Por último, a modo de conclusión - y a los efectos de dejar
definitivamente establecida la posibilidad de residenciación y desarrollo
de las figuras de los parapartidos en el sistema iuselectoral costarricense conviene atender a la resolución de la Sala Constitucional número 980-91,
del 24 de mayo de 1991, anteriormente aludida.
Dicha resolución ha proclamado que el derecho de agruparse
libremente en partidos es manifestación del derecho de asociación y
constituye por ello una especie de libertad fundamental con textura y
características en todo iguales a las que tiene el derecho que se contempla
en el artículo 25 constitucional costarricense.149 A partir de lo anterior es
claro que la posibilidad de constituir agrupaciones políticas deviene en un
derecho libertad - como lo misma Sala lo denomina -, que es el mismo
para todos los ciudadanos que sean titulares de los derechos políticos, y
aunque, posteriormente en esa misma resolución, la Sala Constitucional
hace orbitar el antedicho derecho libertad en torno a los partidos políticos,
no es menos cierto que la fundamentalidad del derecho que la misma
Sala IV enuncia desborda cualquier adjudicación parcial en vista de la
trascendencia habida como existente de un derecho tal, el cual bien puede
ser, como aquí se ha dicho, referido también del todo a la fundación de
parapartidos, dado que los partidos políticos no son sino - a la luz de lo
afirmado por la propia Sala - una especie subsumible dentro del amplio
espectro de que está dotado este derecho para su efectivo ejercicio.
De esta forma - y como colofón de todo el exordio que constituye este
intento de análisis sobre la libertad de creación de partidos políticos como
derecho fundamental - es claro que los parapartidos o asociaciones libres
de electores pueden ser, doctrinal y jurídicamente, derivados del sistema
de derechos de la constitución costarricense, dándose así con ellos la
posibilidad de suprimir los espacios intermediadores que existen respecto
del Poder, acercando de este modo al ciudadano a la fenomenología,
dinámica, prosecución y modificación de aquél y de los objetivos que con
él se persiguen.
No cabe duda - en consecuencia - que una derivación tal de los
parapartidos supone llevar la categoría constituida por la participación
política a un alto grado de desarrollo sobre la base de presupuestos
Dicho artículo - en lo conducente- dispone: los habitantes de la República
tienen derecho de asociarse para fines lícitos (...). Vid.- Oscar Aguilar Bulgarelli,
Nuestra Constitución, Librería Lehmann, San José, Costa Rica, 1978, pag. 33.
149
114
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
históricos, jurídicos, filosóficos y sociológicos que han encontrado
receptación en el texto constitucional costarricense y que - por eso mismo
- lejos de resultar ajenos a él en todo le son propios y naturales.
En el anterior sentido el ordenamiento jurídico español constituye
una adecuada referencia en punto a la forma en que la participación ha
sido potenciada, reconociéndola a nivel constitucional y desarrollándola
posteriormente a nivel legislativo, a partir de construcciones jurídicoelectorales que también se encuentran en la constitución costarricense,
cuyo núcleo básico admite - según se ha pretendido demostrar - la
evolución de la participación de modo tal que ésta se constituya en
manifestación del pluralismo, permita una adecuada y firme verificación
de los presupuestos del Estado Social y Democrático de Derecho, al
tiempo que facilite una reorientación de los objetivos que se le demandan
a la acción del Estado, contribuyendo de esa forma a ofrecer medios que
racionalicen los recursos del Estado mediante la proposición de soluciones
sociales dentro de espacios cuya reticulación - como ya se ha observado
insistentemente a lo largo de este trabajo - impide que la acción estatal
surta sus mejores efectos.150
Es claro que los parapartidos no pueden extender su radio de acción a causa,
entre otras, de limitaciones estructurales y programáticas - de modo tal que su
espectro sea tan amplio como el de los partidos políticos, en razón de lo cual su
acción ha de ser más focalizada tanto en términos de los intereses en torno a los
cuales giran, como de las soluciones que se tornarían específicamente viables a
través de ellos. Con lo anterior es claro que el parapartido carece de la densa
infraestructura de los partidos políticos, así como de la fuerte jerarquización que
los caracteriza, entre otras diferencias que es posible establecer entre ambos.
150
115
116
LA LIBERTAD DE CREACIÓN
DE PARTIDOS
POLÍTICOS
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119
LA ADMINISTRACIÓN
ELECTORAL ESPAÑOLA:
UNA APROXIMACIÓN A SUS
FUNDAMENTOS Y
A SU CARACTEROLOGÍA
121
Lo que sobre todo me recordaba a un
juzgado, era un sonido de tambores que se
escuchaba allá en la lejanía.
Franz Kafka: Intercessor
122
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
TEMARIO
PROLEGÓMENOS........................................................................... 125
1.- LA CONSTITUCIÓN DE BAYONA: LA GÉNESIS DE LA
ADMINISTRACIÓN ELECTORAL ESPAÑOLA.................................. 131
2.- LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ: VIAJE HACIA UNA MAYOR
COMPLEJIDAD DEL APARATO ELECTORAL.................................... 135
3.- EL ESTATUTO REAL DE 1834 Y LAS LEYES ELECTORALES DE 20
DE MAYO DE 1834 Y 24 DE MAYO DE 1836: ECLOSIONAN LAS
FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL MODERNA... 143
4.- LAS CONSTITUCIONES DE 1837 Y DE 1845 Y SU RÉGIMEN
LEGAL: EL PUNTO TRANSICIONAL PARA CONSOLIDAR
FUNCIONES BÁSICAS DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL,
IMPUGNABILIZARLAS Y JUDICIALIZARLAS.................................... 159
5.- LOS AVATARES DEL SUFRAGIO UNIVERSALIZADO: AVANCE
Y RETROCESO SIMULTÁNEOS DE UNA ADMINISTRACIÓN
ELECTORAL CLAUDICADA............................................................. 185
6.- LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL FINISECULAR:
MULTIPLICIDAD DE FUNCIONES EN BUSCA DE UN ÓRGANO
ELECTORAL...................................................................................... 215
7.- EL CONTENCIOSO-ELECTORAL: EL CONTROL DE LA
ADMINISTRACIÓN ELECTORAL COMO MÉTODO PARA
DEFINIRLA MERCED AL EXAMEN DE SUS ACTOS.......................... 265
8.- UNA TAXONOMÍA DE LOS ACTOS ELECTORALES: ORIGEN
Y DEVENIR DEL ESPECÍFICO ÁMBITO DE CONSISTENCIA DE LA
ELECTORALIDAD SOBRE LA QUE EXISTE UNA ADMINISTRACIÓN
ORGÁNICA CON FINALIDAD COMPLEJA...................................... 281
BIBLIOGRAFÍA................................................................................. 297
123
124
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
PROLEGÓMENOS
Antes que nada importa hacer algunas precisiones - en verdad muy
generales - sobre la metodología y las técnicas de abordaje de los problemas
que aquí se propondrán, y que en el decurso del presente análisis se
intentarán aplicar.
Para ello nada mejor que empezar diciendo que las pretensiones que
la presente reflexión se plantea son - realmente - muy sencillas y bien
modestas, dado que el objeto central del presente análisis no hará sino
desarrollar aspectos relativos a la administración electoral española. Y no
puede ser de otra forma, habida cuenta de que esta exposición se efectuará
desde una perspectiva eminentemente teorética, esto es, atendiendo
a los presupuestos formales que configuran a esa administración según ciertos elementos bien identificables del ordenamiento jurídico español,
prescindiendo - por de pronto - de verificaciones empíricas o sociológicas
que permitirían, ciertamente, una consideración más amplia y compacta,
al tiempo que ofrecerían un espectro analítico de mayor rango, con base
en todo lo cual bien podría tenerse un sólido criterio para posicionarse
respecto de ella y señalar - con toda precisión - cuáles son sus tendencias
básicas, cuál es su grado de evolución y qué efectos produce dentro del
entero sistema electoral hispánico. Todo lo anterior -conviene reiterarloestá al margen de lo que este examen busca y pretende.
La razón por la cual nada de lo inmediatamente referido supra está
dentro de lo que persigue el análisis que infra se hará, tiene su radicancia
en dos motivos básicos, a saber - y en primer término - que la mirada
con que se avizorará a la administración electoral española, como ya se
adelantó, no es la de quien está familiarizado con ella, ni lo es tampoco la
de quien la conoce en su profunda génesis socio-histórica lo mismo que
en sus antecedentes, y ni siquiera la de aquél que podría señalar cuáles son
los factores que en ella repercuten y si ella misma puede ser concebida - en
virtud de lo dicho - como una variable dependiente o independiente. En el
anterior sentido una explicación sobre las carencias con que se abordará
este tema es no sólo un punto de obligada honradez intelectual, sino
también una indispensable referencia metodológica, toda vez que permite
125
Alejandro Bermúdez Mora
indicar el elenco de intereses con que el análisis se acercará a la cuestión
propuesta como objeto del presente discurso.
En segundo término, la tradición y formación electorales de quien
esto escribe son un factor de influjo que no puede dejar de ponderarse
a la hora de justipreciar lo mismo la escogencia de los tópicos sobre los
que se centrará el discurso analítico que aquí se procurará llevar adelante,
como el tratamiento que a éstos se les dará, e incluso las conclusiones
a que eventualmente se arribare. Por ello no deberá extrañar que las
explicitaciones que se hagan en torno a la administración electoral española,
posean una marcada proclividad a la descripción sobre todo a partir de
su perfomance en términos jurídicos-procesales, orgánico-estructurales y
funcionales, esto es, en términos de los presupuestos jurídicos bajo los
cuales se regulan las actuaciones de la administración electoral para
construir el proceso electoral, y de esta forma las funciones que despliega,
los fines que persigue, las instituciones a las que acude y los órganos
que - de paso e históricamente - va exogenando; por esta razón será del
todo apreciable - en el análisis, y esto ya se adelantó - una desconexión
parcial del tema - mas nunca absoluta o total - en todo lo referido a su
incidencia dentro del más amplio entorno en el que lógicamente está
inserta, aunque - por el contrario - se podrá constatar cierto énfasis en
punto a la funcionalidad de los elementos que la constituyen, así como un
juicio respecto de la idoneidad de sus componentes y de la forma en que el
ordenamiento jurídico español los ha articulado e interconectado entre sí.
De ahí que el enfoque in abstractu que sobre esta administración se
intentará, la contemple a ella misma como un ámbito de acontecimientos
relativamente autónomo, dándole así la mayor importancia tanto a sus
propios elementos constituyentes como a las relaciones que éstos guardan
entre sí, sin dejar de lado, claro está, la línea básica de relaciones que la
totalidad de estos elementos podrían estar guardando con su más inmediato
entorno; pero aún así, la anterior focalización sólo perseguirá contribuir a
una mayor caracterización de la entera estructura que la administración
electoral española es en sí misma, dicho todo lo cual conviene dejar
claramente establecido que este trabajo la contemplará como una estructura
cerrada en y sobre sí misma, esto es, como un sistema autónomo, toda vez
que un tratamiento de este tipo - apuntadas las carencias de que ya se
ha hablado - es el que mejor puede ayudar a una precisa delimitación
de los rasgos básicos y de las peculiaridades del fenómeno electoraladministrativo español. Las limitaciones que de un enfoque tal podrían
derivarse no son tanto atribuibles a una cuestión metodológica - como la
126
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
que se ha tratado de hacer patente aquí -, y antes bien habrá que atribuirlas
a la formación, preferencias y utilidades que podría derivar de una visión
tal quien se ha propuesto tratar este asunto.
Por otra parte conviene advertir que habrá aquí en muy buena medida
- quizás en una medida más allá de lo deseable - glosa de la normativa
electoral hispánica, con todo lo que ello supone de desventaja; maguer,
ello podría significar también - para el neófito en la singularidad de lo
administrativo-electoral en España - dificultades sensiblemente menores
y una posibilidad de extravío en el tema propuesto mucho más reducida
de la que se correría el riesgo de asumir - en las condiciones en que
esto se escribe - quien operase con gran cantidad de datos obtenidos a
partir de la aplicación de matrices y variables empíricas que han de ser
necesariamente cotejadas con la ley, o bien quien interpretare la dinámica
de la vida política española, la correlación de fuerzas de los partidos a
lo interno de las instituciones públicas, la configuración que el Estado
asume en términos de la integración del parlamento y el comportamiento
electoral estatal y autonómico, todo en función de atribuirle y asignarle
a la Ley Orgánica 5-1985 del Régimen Electoral General aquellos efectos
que - en un marco tan complejo - ella pueda estar generando.
En lo que respecta específica y concretamente al objetivo de este
trabajo, habrá que decir que éste está centrado en el intento de acercarse a
los características básicas en función de las cuales se vertebra y dinamiza
la administración electoral española, lo cual obligará a tratar no sólo
aquéllas que le sirven de soporte y plataforma, sino también aquéllas otras
sobre las cuales acciona. Es decir, se procurará determinar cuáles son los
fundamentos últimos de la administración electoral española, o lo que es
lo mismo, los presupuestos epistemológicos con que esta administración
le da un particular tratamiento a los fenómenos iuselectorales en el ámbito
español, así como la técnica específica que para ello utiliza.
Para poder conseguirlo se centrará la atención sobre ciertos elementos
que se estiman - prima facie - representativos de la administración
antedicha. De ahí que se considere necesario - de previo, y en primer
término - efectuar una detallada reseña histórica del Derecho Electoral
español, a los fines de clarificar cuál ha sido la red de relaciones dentro de
la que estuvo inserta la administración electoral de que se viene hablando
y - sobre todo - de qué modo ese entorno la pudo haber adjetivado y - por
ende - cuáles funciones le asignó y, sobre todo, cuáles de ellas perviven
hasta hoy. Nótese que esta circunstanciación no pretende ser más que
eso, y por ello mismo se rehuirá cualquier intento de efectuar un exordio
127
Alejandro Bermúdez Mora
histórico en cuyas anfractuosidades muy fácilmente podría perderse quien
no domine con plena exactitud los avatares de la historia jurídico-política
española de los últimos ciento cincuenta años, y que - por lo que se
está diciendo - es labor que habrán de acometer los mismos estudiosos
españoles, o bien aquéllos cuyo horizonte sea más amplio que el que se
ha propuesto la presente reflexión. Seguidamente, aunque por otra parte, se ha estimado asimismo
imprescindible detenerse en los aspectos relativos al Censo Electoral, a los
fines de hacer el elenco de los presupuestos de su conformación, el singular
modo con que se le construye y las ventajas o insuficiencias de que puede
adolecer y que podrían estar contribuyendo a una particular configuración
de la administración electoral española. Es obvio que un examen sobre la
técnica concreta con que se construye el censo electoral no es - en modo
alguno - gratuita ni mucho menos, toda vez que de su particular concreción
dependen infinidad de factores, a saber - y solo para mencionar algunosla definición sociológica de uno de los actores fundamentales del proceso
electoral, esto es, el electorado; la dación del sustrato material básico para
el ejercicio de un derecho fundamental de primer orden, como lo es el
correspondiente a la participación política en sus dos clásicas vertientes
activa y pasiva, la garantía de pureza o cristalinidad en la emisión del voto,
la posibilidad de un torneo electoral entre los partidos sobre una base de
verificación empírica altamente estable que - en última instancia- permitirá
la construcción de ciertas proyecciones y la prognosis sobre la composición
y correlación de las diferentes fuerzas políticas en el ámbito del Estado, así
como en los espacios institucionales que han de ser llenados por decisión
popular, tales como el Senado y el Congreso de los Diputados, así como
los autonómicos.
Será asimismo necesario - a continuación - proceder a un examen de
la administración electoral en términos de los mecanismos de integración
de las Juntas Electorales, todo a los fines de indagar el modo como está
previsto que se articule, vertebre y accione la administración electoral, así
como la direccionalidad de las diferentes funciones que irán surgiendo y el
particular ámbito que éstas producen. Se intentará también una detallada
Nótese que el análisis correlacionado de variables atingentes a los tópicos que se
citan comportan - indiscutiblemente - el tratamiento de cuestiones tales como las
circunscripciones electorales, la forma de elección para los distritos electorales,
la distribución de escaños según sea la técnica seguida para el establecimiento de
la barrera, son propias del sistema electoral, por lo cual tampoco serán ni tratadas
ni desarrolladas por este trabajo en modo alguno.
128
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
revisión de los condicionamientos para la emisión del voto y para resultar
electo, así como del procedimiento específico para la emisión del voto,
el régimen jurídico de las papeletas y las nulidades que pueden afectar
el voto, las competencias de las juntas electorales, los tipos y formas de
escrutinios, entre otras cuestiones que se ha encontrado de interés tratar.
Igualmente se intentará una clasificación - que no será exhaustiva sino
puramente propositiva - de los actos electorales que más de manifiesto
pongan la naturaleza, funciones y características de la administración
electoral española, lo cual será obligada estación de las presentes
reflexiones, toda vez que el escrutinio, la proclamación de candidatos y
la declaración de electos constituyen parte básica de la fenomenología
electoral y - en cierto modo al constituir su aspecto más visible - será muy
útil para los efectos que este trabajo se propone, puesto que permitirá ofrecer - sin duda - una visión esquemática y, por ello mismo, suficientemente
ilustrativa de la administración electoral española, sobre todo en términos
de su consistencia exterior y de sus características más relevantes.
Por último, se estima pertinente hacer referencia a los delitos y otras transgresiones electorales, a los fines de determinar - a través de ellos cuál es su naturaleza más íntima y sobre qué criterios están construidas
las respectivas tipificaciones para - conjuntamente con todo ello - entrar
en el análisis de aquellas construcciones de administración electoral
que se estiman más vulnerables y por ello mismo más específicamente
prototípicas y representativas de una determinada tendencia en el desarrollo
de la administración electoral, todo lo cual obrará el efecto de delimitar
la geografía de ese ámbito de acontecimientos que está constituido por
la administración electoral española, la misma que - con las operaciones
todas que se han propuesto - se espera quede claramente perfilada en sus supuestos fundacionales, contornos, perfiles - y sobre todo - características
más relevantes que determinan su entero comportamiento y que constituyen
los presupuestos del modo de ser específico de lo administrativo-electoral
en España.
Aspectos relativos a cuestiones electorales puramente procedimentales, verbi
gratia, la impresión del materia electoral, la numeración de los colegios electorales, el envío del material antedicho, las características de confección de las
ánforas o urnas electorales, la remisión del materia electoral y su posterior recolección, etc., que constituyen tópicos de logística electoral todos los cuales, generalmente, configuran la administración electoral ad internum, no serán objeto
del presente examen, pese a que su tratamiento no es baladí - y antes bien resulta
necesario - en punto a una cabal comprensión del fenómeno administrativo electoral en su completitud.
129
130
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
1.- La Constitución de Bayona: la génesis de
la Administración Electoral Española
El nuevo Estado español será una verdadera democracia
en la cual todos los ciudadanos participarán en el
Gobierno por medio de su actividad profesional y de su
función específica.
Francisco Franco.
Dado que el rigor histórico,que no la circunstanciación, - ya en
los datos, ya en la exposición de ciertos tópicos - no es absolutamente
imprescindible para los efectos que esta exposición asume, no se incurrirá
en imprecisión metodológica alguna si se inicia sin más este apartado a
partir del año de 1808, fecha en la cual empieza a contar España con
un sistema de elección formal, esto es, un sistema debida y legalmente
establecido mediante las disposiciones contenidas en el Estatuto de Bayona
promulgado por José Napoleón en aquel año, el cual rezuma aún un
cierto arcaísmo medieval,como lo demuestra el modo de composición
La exposición acerca de los rasgos históricos de la administración electoral
española - que aquí se procura hacer - partirá lo mismo de un examen de los
textos constitucionales, que de las leyes sobre elecciones promulgadas entre 1808
y 1985.
De Carreras y Vallés en Las Elecciones, editorial Blume, Barcelona, España,
págs. 204-205, indican que el consignado en el Estatuto de Bayona no puede ser
conceptuado, en forma alguna, como sistema representativo en vista de que el
influjo liberal apenas es en ese texto perceptible. Conviene indicar adicionalmente
que - en términos generales - la exposición histórica sobre la normativa electoral
española que aquí se intentará hacer seguirá - sólo en parte -el decurso que estos
autores consignan en su texto para el análisis de los diferentes textos normativos
que se ocupan de las elecciones.
Prueba de este arcaísmo medieval es, en el estatuto de marras, el Título VII: Del
Senado: artículo 32: El senado se compondrá: 1º.- de los infantes de España (...).
2º.- De veinticuatro individuos nombrados por el Rey (...). En el mismo sentido el
artículo 33 del mismo título, que establecía: Las plazas de senador serán de por
vida (...). Así como el artículo 36, también del mismo título, que prescribía:
131
Alejandro Bermúdez Mora
de las Cortes Generales, las cuales estaban organizadas estamentalmente,
correspondiéndole al pueblo elegir a sus representantes en ellas mediante
voto indirecto y censitario.
Interesante es notar que, de acuerdo con el texto de Bayona, las
Juntas de Elección - a las cuales les correspondía definir quiénes serían
los diputados que integrarían el estamento del pueblo - habían de ser
convocadas mediante real cédula, con lo cual se centraban en la persona
del Rey funciones básicas y de primer orden, tales cual la determinación
de los individuos de las otras clases que también componían el estamento
del pueblo, como era el caso de los comerciantes o negociantes, cuya
designación corría por cuenta del monarca, según se adelantó. Incluso
la designación de los diputados de las provincias españolas de América
la efectuaban los Ayuntamientos, previamente designados por el Virrey, o
en su defecto por el Capitán General, con todo lo cual es muy claro que
- en especial para el caso del estamento del pueblo, cuyos representantes,
no se olvide, en parte correspondía elegir a las Juntas antedichas -,
desde la convocatoria hasta la configuración del órgano parlamentario,
la monarquía se reservaba - centralizándolas - sustanciales facultades de
lo que más tarde podría denominarse con más propiedad y devendría en
administración electoral.
el Presidente del Senado será nombrado por el Rey (...). Vid. Carlos Sanz Cid, La
Constitución de Bayona, editorial Reus, págs. 423-424 y 426, Madrid, España,
1922.
Este término, de solera nítidamente medieval, en España - como es bien sabidodesigna incluso hoy al sistema parlamentario bicameral, y así lo ha sancionado la
Constitución de 1979, la cual en su Título III reza: De las Cortes Generales.
El Título IX del estatuto predicho contenía el siguiente mandato: De las Cortes:
artículo 61: Habrá Cortes (...) de la nación compuestas por 174 individuos, divididos
en tres estamentos, a saber: el estamento del clero.- El de la nobleza.- El del
pueblo. El estamento del clero se colocará a la derecha del trono, el de la nobleza
a la izquierda y en frente el estamento del pueblo. El artículo 64 también disponía:
El estamento del pueblo se compondrá: 1º de 62 diputados de las provincias de
España e Indias. 2º De 30 diputados de las ciudades principales de España e Islas
adyacentes. 3º De 15 negociantes o comerciantes. 4º De quince diputados de las
Universidades. Por su parte los artículos 67, 68 y 70 ordenaban respectivamente:
los diputados de las provincias de España (...) serán nombrados (...) a razón de un
diputado por cada 300.000 habitantes. La junta que ha de proceder a la elección
del diputado (...) se compondrá: 1º. Del decano de los regidores de todo pueblo
(...). 2º. Del decano de los curas de los pueblos principales (...). Vid. Sanz Cid op.
Cit., pag. 430.
132
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Demostrativo del anterior aserto lo es, además, la designación que
la corona hacía de los integrantes del estamento del clero, así como de
los individuos de la clase de los letrados universitarios, clase la última
que también componía el estamento del pueblo, para integrar así del todo
las Cortes Generales. En tal sentido - de acuerdo con el cual este texto
constitucional establecía una clara tendencia hacia la centralización,
como ya se ha dicho - se pronuncia Sanz Cid, quien sostiene que la de
Bayona era una constitución que preveía un régimen autoritario gravitando
en torno a la figura del monarca, el cual no estaba sujeto a contralor ni a
contraequilibrio algunos.
Resulta asimismo curioso no encontrar mayor referencia a técnica
censal alguna, salvo el dato relativo a 300.000 electores, proporcionado en
punto a la circunscripción electoral efectuada por el artículo 67, aspecto
este último que - junto con otros de menor interés - el estatuto que se
comenta preveía desarrollar en una ley posterior que - como es bien sabido
- no se llegó a promulgar, pues el Estatuto de Bayona nunca entró en vigor.
Todo ello explica que la anterior descripción se haya hecho, básicamente,
a los fines de establecer un adecuado punto de partida, que, por eso
mismo, permita - con las peculiaridades normativas de este estatuto- darle
seguimiento a la eventual proclividad que aquí ya se genera en términos
de los modelos de administración electoral que, según las diversas
características históricas de la misma normativa electoral española, se irán
configurando a lo largo del tiempo.
Vid. Carlos Sanz Cid, La Constitución de Bayona, op. cit.
133
134
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
2.- La Constitución de Cádiz: viaje hacia una
mayor complejidad del aparato electoral
Los partidos no son un elemento esencial y permanente
sin los cuales la democracia no pueda realizarse. A
lo largo de la historia ha habido muchas experiencias
democráticas sin conocer el fenómeno de los partidos
políticos, que son sin embargo un experimento
relativamente reciente, que nace de la crisis y de
la descomposición de los vínculos orgánicos de la
sociedad tradicional.
Francisco Franco: discurso pronunciado en sesión
extraordinaria de las Cortes Españolas el 22 de
noviembre de 1966.
Un derecho electoral de raigambre más liberal - aunque larvado
por un denso catolicismo confesional de Estado - lo tiene España con
la promulgación de la Constitución de Cádiz - el 19 de marzo de 1812
-, la cual establecía el sufragio indirecto, previendo como basamento de
la administración electoral por ella formulada las Juntas de Parroquia,
conformadas por los parroquianos mayores de 25 años, cuyos representantes
Las deliberaciones y designaciones de los electores parroquiales habían de estar
presididas y selladas por la celebración de oficios religiosos, según lo preceptuaban
los artículo 47, 48, 58, 71, 72, 77, 86, 87, de la Constitución de Cádiz. Vid.
Enrique Tierno Galván, Leyes Políticas Españolas Fundamentales 1808-1936,
editorial Tecnos, Madrid, España, 1975, págs. 29 y 30.
Por lo demás, es un claro antecedente del excesivo predominio - y constante
presencia - de elementos clericales en la vida electoral española de los primeros
20 años del siglo XIX, la integración de las Juntas Superiores de Observación y
Defensa, la cuales actuaron como organismos electorales - según Instrucción del
1º de enero de 1810 emitida para elegir Diputados a Cortes - y estaban integradas
por los Presidentes de aquéllas y, entre otros, por el Arzobispo u Obispo. Vid.
Congreso de los Diputados: Leyes Electorales, Imprenta Hijos de J.A. García,
Madrid, España, 1906, pág. 22.
135
Alejandro Bermúdez Mora
agrupados en Juntas de Partido nombrarían a los integrantes de las Juntas
Provinciales, siendo sus miembros - a la vez - los que elegirían a los
Diputados a las Cortes,10 en cuya descripción, integración, funciones y
características de conjunto se entrará casi que de seguido, dado que la de
Cádiz ha sido objeto de numerosos estudios que eximen de decir otra cosa
que no sea que el tipo de representación que se establece es por la nación,
dejando de esta forma preterido al mandato imperativo.11
Así las cosas, interesa atender - en primer término - a la integración de
los órganos antes mencionados, indicando que la Presidencia de las Juntas
de Parroquia, de las Juntas Electorales de Partido y de las Juntas Electorales
de Provincia - de antemano constitucionalmente fijadas - correspondía
ejercerla a los Jefes Políticos o Alcaldes Primeros, así como al Jefe Político
de la capital de provincia, respectivamente, aunque los puestos de
secretario y de dos escrutadores habían de nombrarse según acuerdo que
debían de adoptar in situ mediante deliberación - ianua aperta - los mismos
integrantes de las juntas en mención, procediendo a escogerlos de entre
sus propios miembros. Es claro que se enuncia aquí - al menos en esbozo
- un atisbo de la publicidad que caracterizará vanamente a las operaciones
de la administración electoral y que será objeto de posterior desarrollo
y de constante aplicación según disposiciones que figurarán en toda la
normativa electoral española del siglo XIX, sin que por ello disminuyeran la
tendenciosidad que la presencia y el control que el aparato administrativo
central del Estado monárquico inducirían en las elecciones y que se ejercía
- desde esta temprana fase de desarrollo- sobre la actividad electo-material
que la Constitución de Cádiz - y otros textos normativos - tenían prevista y que
suponían de suyo, como se hace y se continuará históricamente haciendo evidente, la estructuración del aparato iuselectoral básicamente mediante
el concurso de la administración ordinaria. De esta suerte, dicho control
será total al punto de que la vertebración de lo electoral habrá de hacerse
El artículo 34 de esta constitución establecía: Para la elección de diputados de
Cortes se celebrarán juntas electorales de parroquia, de partido y de provincia.
Vid. Tierno Galván, op.- cit.-, pág. 27. En lo sucesivo procederá esta constitución
con la misma inteligencia - y con las mismas técnicas - con que había procedido
la Instrucción para la Elección de Diputados a Cortes de 1º de Enero de 1810,
distinguiendo entre Juntas Parroquiales, Juntas Electorales de Partido y Juntas
Provinciales - Capítulos Primero, Segundo y Tercero-. Sobre el particular vid.Congreso de los Diputados, op.- cit., pág. 20, 24 y 27.
11
Esta es - al menos - la opinión que Tomás Villarroya expresa en Breve Historia
del Constitucionalismo Español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
España, 1985, págs. 11-30.
10
136
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
a través de la acción de los funcionarios del Gobierno, constituyendo así
la ocupación del aparato electoral antedicho tanto como su supervisión y
control, por parte de la administración ordinaria en un rasgo permanente
del ordenamiento jurídico-electoral español decimonónico.
En segundo lugar, la técnica para la emisión del voto - en el caso de las
Juntas de Parroquia - consistía en acercarse a la mesa los electores indicando
al Presidente, escrutadores y secretario los nombres de los parroquianos
que - a su parecer - podían desempeñarse como compromisarios, esto es,
como delegados de los electores, sin poder votar a su propio favor so pena
de inhabilitación para sufragar, correspondiéndole al secretario transcribir
en una lista los nombres de los parroquianos propuestos por cada elector.
En lo que respecta a las condiciones de elegibilidad, para ostentar
- en el decir del texto gaditano12 - una representación compromisoria,
corresponden en cuanto a su conocimiento y determinación a la misma
Junta Electoral de Parroquia,13cuyas facultades para efectuar tal examen
podían ser incoadas por motivo de soborno o cohecho. Una “queja”en tal
sentido, según lo refiere el mismo texto constitucional gaditano, generaba
un proceso sumarísimo cuyo presupuesto venía dado por una justificación
verbal y pública sobre la causa de inegibilidad alegada, y cuya dilucidación
correspondería hacerla a la Junta Electoral de que se tratase y aparejaba
- como resultado - la privación de voz activa y pasiva (sic) en contra de
quienes hubieren cometido tal delito, sin que fuese posible recurrir de lo
que la Junta decidiese en su momento. Hay aquí - y está a la vista - una como competencia de naturaleza
penal que las Juntas habían de ejercer al examinar la elegibilidad, en virtud
de la cual al parecer se sustraía - dada la electoralidad dentro de la cual se
imponía su examen - este hecho del conocimiento de la jurisdicción penal,
lo mismo que la calumnia en la que se incurriese a raíz de la formulación
de una queja tal, en el caso de que ésta no fuese debidamente acreditada. De toda suerte, contrasta al menos esta facultad con que cuentan las Juntas,
con la remisión que normativas posteriores hacen - tales como la del 22
de junio de 1864, sólo por poner un ejemplo - a la jurisdicción penal para
que sea ésta la que conozca de los delitos electorales, resultando además
claro que para la intervención e incidencia de órganos jurisdiccionales en
las cuestiones electorales habría que esperar aproximadamente hasta el
año de 1846, que es cuando aquéllas se prevén por vez primera. 12
13
Vid.- Tierno Galván, op.- cit.
Vid.- lo que disponen los artículos 49 y 50 en ibídem, pág. 29.
137
Alejandro Bermúdez Mora
Conviene lo mismo tener muy presente que - como complemento de
lo ya dicho - correspondía también al Parlamento, en última instancia,
la calificación de las elecciones, así como el examen definitivo de las
condiciones de elegibilidad de los diputados, toda vez que el texto gaditano
establecía en sus artículos 50, 114, 115, 116 y 133 los presupuestos de
esta calificación, a partir de lo cual interesa notar que - al corresponderle
también a la Junta Electoral de Parroquia el examen de las condiciones de
elegibilidad - el Congreso no podía examinar aquellos casos en que las
Juntas hubiesen declarado inelegible a un determinado candidato, sino
tan solo aquellas hipótesis respecto de las cuales las Juntas no hubiesen
ejercitado su facultad contralora, con todo lo cual se daba un control
negativo por parte del Congreso.
Por lo demás, la Junta Electoral de Parroquia conocía en única instancia
de las quejas ya mencionadas, según se ha indicado, evitando con ello que
se pueda hablar - en esta fase primaria de la administración electoral - de
sistema de recurso alguno ni de contralor de ninguna laya, puesto que
también se carece de un régimen para las papeletas y la emisión de los
votos y su eventual control.
Correspondía igualmente a la Junta Electoral de Parroquia conocer
de la capacidad electoral de los ciudadanos y entrar en verificación de
los presupuestos de aquélla, siendo irrecurrible lo que la Junta resolviera
sobre el particular, con lo que se corrobora también lo ya dicho sobre el
sistema de recursos y la inexistencia de un contralor de los actos de la
administración electoral.
Operaciones electorales cual las relativas al escrutinio, la proclamación
de candidatos electos, así como la extensión de las respectivas credenciales
que atestiguarían esa condición, habían de hacerlas lo mismo las Juntas
Electorales de Parroquia, que las Juntas Electorales de Partido, e incluso
las Juntas Electorales de Provincia, debiendo éstas últimas extender un poder suscrito por los electores de la respectiva junta a los fines de que la
elección surtiera sus plenos efectos en las Cortes.
Llama la atención que el voto para definir a los electores de partido
sea secreto y haya de ser emitido mediante cédula - toda vez que la
secretividad del voto no la preveía esta misma ley para la elección de
los compromisarios-, como la llama asimismo que los resultados de las
elecciones de las Juntas de Provincia tengan dispuesta una fase de publicidad
para la gran mayoría de los operaciones y actividades electorales, aunque
138
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
las operaciones relativas al escrutinio son previstas por el texto gaditano
de forma harto somera y casi sin mayor formalidad que la consignación
en listas de los nombres votados con posterior recuento y verificación de
resultados. Es igualmente llamativo el hecho de que el texto gaditano sea
práctica y completamente omiso en lo referente a la preparación de listas
electorales, para cuyo tratamiento legal habrá que esperar hasta el Real
Decreto para la Elección de Procuradores a las Cortes Generales del Reino
de 20 de mayo de 1834 que incorpora la técnica de confección de listas
electorales, aspecto éste que se irá perfeccionando hasta alcanzar su forma
más acabada en la ley de 26 de junio de 1890.
Adicionalmente, se sancionaba con nulidad absoluta cualquier
actuación que tomaran las Juntas Electorales al margen de su competencia,
fórmula que se repetirá - como una preocupación casi obsesiva - en mucha
de la normativa electoral subsiguiente.14
Según puede apreciarse de todo lo anteriormente expuesto, el modelo
probable de administración electoral contenido en el texto de Bayona está
constituido - en principio - por una estructuración elemental no piramidal
en juntas electorales de directa incidencia cuya articulación para integrar
el estamento del pueblo supone la ejercitación de dispositivos electorales
de expresión y desarrollo mínimos, con un estrato jurídico subelemental.
Para la Constitución de Cádiz - por su parte - el modelo experimenta
una ligera aunque sensible variación, dado que hay - para producir
representatividad - una vertebración ascendente de las diferentes juntas, a
La constitución gaditana - en la práctica - supuso la aplicación del sistema de
administración electoral aquí reseñado solamente en tres oportunidades, a saber,
en 1813, entre 1820 y 1823 y provisoriamente en 1836. Vid. Martínez Cuadrado,
ed. Taurus, Madrid, España, 1969, pág. 43. Por otra parte, resulta interesante
notar cómo la Constitución de Cádiz toma para sí muchísimas de las nociones de
estructuración administrativo-electoral que estaban contenidas en la Instrucción
Electoral para Diputados a Cortes de enero de 1810, que es su más inmediato
antecedente y en el cual se inspira. Vid.- al efecto Arturo Fernández Domínguez,
Leyes Electorales Españolas de Diputados a Cortes en el Siglo XIX, editorial Civitas,
Madrid, España, 1992, págs. 20 y 22.
Adicionalmente conviene indicar que esta constitución ordenaba también que
- mediante elecciones de segundo grado - se escogiera en cada pueblo al alcalde,
regidor y procurador síndico, los cuales conformaban el Ayuntamiento, órgano de
gobierno encargado de las labores administrativas básicas. Vid. Enrique Tierno
Galván, op.- cit., págs. 63 y 64.
14
139
Alejandro Bermúdez Mora
lo interno de las cuales se efectúan operaciones materiales muy similares,
pero sin que los organismos electorales mantengan entre sí mayor
relación orgánica que la producida ya por el examen de las condiciones
de elegibilidad y de la capacidad electoral - que se efectúan a la base del
modelo, esto es por las Juntas de Parroquia y sólo en aquel único momentoya por el grado consecutivo de representación que se pretendía conseguir
con él. Desde esta perspectiva el modelo de administración electoral en
la de Cádiz contenido es muy uniforme en cuanto a la estructuración
piramidal respecto del modelo de Bayona, si bien es cierto está presente
un mayor grado de complejidad en las operaciones electorales al tener que
realizar un escrutinio, proclamar candidatos y extender credenciales, todas
las cuales no estaban previstas en el texto de Bayona. Se aparta, no obstante,
del modelo de ésta en la medida en que engrosa su propio sustrato jurídico
que - para el caso de Cádiz - está compuesto por el ejercicio simultáneo y
concomitante de una jurisdicción penal y el conocimiento de cuestiones
de pura electoralidad, como lo son el examen de las condiciones de
elegibilidad y de la capacidad electoral. Empero, la secretividad parcial
del sufragio, así como la ejecución de operaciones básicas por parte de
funcionarios provenientes de la administración ordinaria, aunque éste será
un rasgo de fuerte permanencia en la administración electoral española,
contribuyen a la permanencia en el modelo de Cádiz de los rasgos
centralizadores que caracterizaron al modelo administrativo electoral
esbozado en la Constitución de Bayona.
En adición a todo lo visto, ha de tenerse también en cuenta lo ya dicho
sobre la omisión en la confección de listas electorales, pues este rasgo
- junto con los otros que se han enunciado - fuerza a concebir que el
modelo de administración electoral - extraíble tanto a partir del texto de
Bayona, como del gaditano - e imperante en esta fase histórica, bien puede
calificarse como paleomodelo, en virtud del elemental desarrollo que
experimentan los organismos electorales en sus recíprocas interrelaciones,
su vertebración a cargo de elementos de la administración ordinaria y
la exogenación de operaciones y facultades que no llegan a distribuirse
secuencial, uniforme y completamente en toda la superficie del mínimo
aparato electoral que en estos textos se esboza.
En todo caso, y para una mejor comprensión de los elementos que
integran la administración electoral española en este período, resulta
apropiado presentar el ámbito conceptual del texto gaditano del modo
que se verá, y con prescindencia de considerar el del texto de Bayona, por
su extrema rigidez y esquematismo.
140
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
El ámbito antedicho puede resumirse del modo que sigue:
1.- Establecía el sufragio indirecto, secreto cuando se emite en las
Juntas de Partido y público al emitirlo en las Juntas de Parroquia
o Provinciales.
2.- Contemplaba el funcionamiento sucesivo de Juntas de Parroquia,
las que a su vez daban lugar a la formación de las Juntas de Partido,
sobre cuya base se implementaban las Juntas Provinciales, cuyos
miembros - finalmente - elegirían a los Diputados a las Cortes, con
lo cual el sistema electivo lo es en cuarto grado.
3.- La presidencia de aquellas Juntas Electorales estaba de antemano
constitucionalmente fijada, correspondiéndole ejercerla a los Jefes
Políticos o Alcaldes Primeros, así como al Jefe Político de la capital
de provincia, respectivamente, aunque los puestos de secretario
y de dos escrutadores habían de nombrarse según acuerdo que
debían de adoptar in situ los electores.
4.- La determinación, y conocimiento, de las condiciones de
elegibilidad - así como lo relativo a la capacidad electoral corresponde a la Junta Electoral de Parroquia, pero el examen
final sobre validez de las elecciones y la idoneidad de los electos
la ejerce el parlamento negativamente.
5.- Las operaciones electorales como escrutinio, proclamación de
candidatos electos, extensión de credenciales habían de hacerlas
las Juntas Electorales de Parroquia, las Juntas Electorales de Partido
y las Juntas Electorales de Provincia.
141
142
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
3.- El Estatuto Real de 1834 y las leyes
electorales de 20 de mayo de 1834 y 24 de
mayo de 1836: eclosionan las funciones de
la administración electoral moderna.
(...) Abominamos de los partidos políticos, porque
habían reducido a España a su mínima expresión tras
un siglo de cruentas luchas de unos contra otros. Para
nosotros la existencia de la patria no puede ser sacada
a discusión de los hombres; hay cosas que están por
encima del derecho de los hombres. (...).
Francisco Franco: Discurso en Pamplona, 4 de
diciembre de 1952.
Por lo que hace al Estatuto Real de 183415, esta normativa instaura
un restringido sistema sufragista, caracterizado por elección directa de
conformidad con el cual vota un reducidísimo porcentaje de la población16,
toda vez que en ella se establece una composición de las Cortes por
estamentos de próceres y de procuradores del Reino, determinándose
éstos últimos en virtud de elecciones, no obstante lo cual - con base en
el estatuto mismo - se promulgó una legislación con un aparato electoral
nada despreciable para su época, según se verá.
Es claro, desde luego, que tanto el Estatuto Real, como la legislación
electoral que sobre su base se promulgó, están en todo participados
del problema de sucesión dinástica que generó la derogación de la ley
Producto de la primera guerra carlista que siguió a la muerte de Fernando VIIen alguna medida - este estatuto conduce a España hacia la etapa liberal. En tal
sentido vid.- ibídem, pág. 43.
16
Según datos que proporciona Tomás Villaroya - citado por De Carreras y Vallés,
el porcentaje de electores, considerada toda España del momento, fue de entre un
0.05% a un 0.06%, para constituir el cuerpo electoral de menor volumen en toda
la historia de la España moderna. Vid. De Carreras y Vallés, op.- cit., pág. 204.
15
143
Alejandro Bermúdez Mora
sálica por parte de Fernando VII, su posterior fallecimiento - lo cual dio
lugar a las guerras carlistas17-, así como el intento de instaurar un política
neoabsolutista, la cual fue fuertemente objetada por los sectores más
liberales de la sociedad española de la época, que acabaron imponiéndose
precisamente mediante la promulgación del estatuto en comentario.
Así las cosas, no es de extrañar que en el estatuto mencionado
la Monarquía dé la impresión de ejercer soberanamente sus poderes,
accediendo sin embargo a delegarlos en determinados órganos de la
administración, razón esa misma por la cual peca este texto de sucinto y
fragmentario.18
El artículo 13 del estatuto en mención preveía la determinación
del estamento de los procuradores del Reino mediante elección que se
verificaría de conformidad - también - con el Real Decreto para la Elección
de Procuradores a las Cortes Generales del Reino cuya data es del 20 de
mayo de 1834,19 y de acuerdo con el cual la capacidad electoral para figurar
como elector de las Juntas de Partido que la ley ordenaba se reunieran
podían ostentarla los miembros del Ayuntamiento, así como los mayores
contribuyentes del pueblo cabeza de partido, con lo cual se instaura el
voto censitario, cuya constante aparición y permanencia en la normativa
electoral española decimonónica se constituirá en un rasgo determinante
de la misma.
Correspondía asimismo al Presidente y Secretario del Ayuntamiento la
elaboración de listas electorales, en las cuales debían figurar los nombres
de los que se estimaban mayores contribuyentes del pueblo cabeza de
La derogación de la ley sálica hizo que - considerándose con mejor derecho al
trono - Carlos de Borbón y sus partidarios se alzaran en armas contra la regente
Maria Cristina, viuda de Fernando VII, y en detrimento de Isabel II, heredera al
trono de España.
18
Esta adjetivación se la aplica al Estatuto Tomás Villarroya en op.- cit., pág. 33.
Este mismo autor - en El Estatuto Real de 1834 y la Constitución de 1837, Fundación Santa María, Madrid, España, 198?, pág. 17- subraya, además, sobre el
estatuto, que se trataba de una constitución incompleta ya que se refería sólo
a la organización de las Cortes, su partición en dos estamentos, funciones y sus
relaciones con el Rey, pero adoleciendo de capítulos dedicados a los ministros, la
regencia y, sobre todo, se echaba de menos la parte dogmática.
17
En tanto que el Estatuto Real data del 10 de abril de 1834, el Real Decreto para
la Elección de Procuradores a las Cortes Generales del Reino data de 20 de mayo
de 1834. Vid. Tierno Galván, op.- cit., págs. 75 y 77.
19
144
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
partido, siendo ésta la vez primera que se ordena la confección de este
instrumento en la normativa electoral hispana, sin que desmerezca este
importante avance ni el hecho de que su preparación no se haya podido
encargar sino a funcionarios que pertenecían a la administración ordinaria,
ni que tampoco se haya dejado de prever pauta, o técnica alguna, para
su confección, debiendo esperar hasta la promulgación del Real Decreto
de 24 de mayo de 1836 para que una técnica tal estuviera a punto y se
pudiera - de esa forma - confeccionar listas electorales de relativa o mayor
confiabilidad.
Dentro de los requisitos de elegibilidad para ser nombrado elector
por el partido correspondiente se tomaba en consideración la propiedad
inmobiliaria, y substitutiva, o concomitantemente, la renta comercial,
fabril o salarial, o - en su defecto - el ejercicio de una profesión liberal.20
Asimismo, devenían inelegibles aquéllos que estuviesen procesados
criminalmente, condenados a pena infamatoria, los comerciantes
quebrados, los físicamente incapaces, los propietarios judicialmente
intervenidos y los deudores del fondo público. Se establecía asimismo tanto la secretividad del voto como la
competencia de la Junta Electoral de Partido o la Junta Electoral de Provincia
- según el caso - para decidir sobre las incidencias que se generaran con
ocasión de la elección, reservándole a la Junta Electoral de Provincia, o
bien a las mismas Cortes Generales, según correspondiera, el conocimiento
de un como recurso de desagravio,21 mediante el cual podía examinarse lo
actuado por las Juntas Electorales de Partido o de Provincia respectivamente,
en razón de todo lo cual es claro que la competencia asignada a las Juntas
Electorales experimenta una muy sensible ampliación, comparada con
la normativa que la antecede, no sólo respecto de los asuntos que ellas
mismas pueden decidir, sino también en términos de una articulación
competencial mucho más orgánica y mejor concatenada entre las juntas
electorales y la alzada prevista en esta normativa, pues se establece un
Vid. Sobre el particular los artículos 4,8,9,10,11,12 y 14 a 16 del Real Decreto
para la Elección de Procuradores a las Cortes Generales del Reino, de 20 de mayo
de 1834, en Congreso de los Diputados: Leyes Electorales y Proyectos de Ley, Imprenta Hijos de J.A. García, Madrid, España, 1906, págs. 106-109.
21
El denominativo que aquí se le da a este recurso no proviene sino de la legitimación que el mismo Estatuto Real de 1834 concede en sus artículos 12 y 27, los
cuales expresan que quienes se asientan agraviados por los acuerdos de las Juntas
de Partido o de Provincia podrán acudir para ante la Junta Electoral de Provincia
o las mismas Cortes Generales, según corresponda.
20
145
Alejandro Bermúdez Mora
recurso específico para revisar las actuaciones de aquellos organismos, al
tiempo que se instaura la posibilidad de calificar las elecciones mediante
el examen que el Congreso podía efectuar sobre las mismas. También resulta de interés notar que la competencia que a las Juntas
de Partido se atribuye - para resolver las incidencias de la elección supone la formulación de un efecto conservador del acto electoral, y por
ello una presunción de legitimidad del acto electoral mismo, toda vez
que difería las reclamaciones que puedan suscitarse a efecto de que éstas
sean conocidas - en grado - por las Juntas de Provincia, o bien por las
propias Cortes Generales, con lo cual se permitía que las elecciones fueran
llevadas hacia una completa verificación, al tiempo que - como puede
verse - se diseñaba una alzada que pudiera examinar las actuaciones de
las juntas electorales.
Correspondía asimismo tanto a la Junta Electoral de Partido, como a
la Junta Electoral de Provincia la extensión de las credenciales de quienes
resultaran electos.
En lo que respecta a la integración de las Juntas Electorales de Partido y
de Provincia, a éstas se debían incorporar el Presidente del Ayuntamiento
y el Gobernador Civil respectivamente para presidirlas. En el caso de las
Juntas de Partido, incorporado el Gobernador Civil, y con presencia de
la mitad más uno los electores de partido, se procedía a la elección de
un secretario y dos escrutadores. Esta misma junta podía dilucidar las
eventuales nulidades que se suscitaran con motivo de las credenciales o de
los requisitos de elegibilidad de un determinado elector, siendo aleatoria la
resolución de los discutido por la Junta en caso de empate.
Hay que considerar además - conforme con lo que ya se ha dicho,
y de acuerdo con lo dispuesto tanto por el propio Estatuto Real, en su
artículo 20, como por el Real Decreto para la Elección de Procuradores
del Reino, en su artículo 44 - que las Cortes Generales se habían reservado
para sí funciones de instancia electoral ulterior en la medida en que - en
alzada - conocían de lo resuelto por las Juntas de Provincia y contaban con
facultades para calificar la elección de quienes hubiesen resultado electos
procuradores, pudiendo asimismo - en principio - entrar en conocimiento
de las nulidades surgidas en las elecciones de aquellas juntas en virtud
del recurso de desagravio. Es, por lo tanto, claro que se establece con esta
normativa un control sobre las actuaciones de la administración electoral
de carácter parlamentario, el cual pervivirá en la normativa electoral
146
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
española hasta aproximadamente el año de 1907, con cuya legislación se
le asigna al Tribunal Supremo una modesta participación que - sin embargo
- supone un cambio en el estilo del contralor electoral, aunque el Congreso
continuará calificando la elección.
Considerando en conjunto la preparación de las listas electorales, el
efecto conservador del acto electoral, la secretividad del voto, la extensión
de las credenciales por parte ya de la Junta de Partido, ya de la respectiva
Junta de Provincia - la cual debía llevar una bitácora en la que habían de
asentarse, pormenorizadamente, los detalles de la elección -, el examen
de las condiciones de elegibilidad, la resolución de las incidencias que
se suscitaran con motivo de la elección, el establecimiento del recurso
de desagravio, así como la calificación de las elecciones, es claro que
hay una configuración de instrumentos, recursos procesales y formas
de actuación propios de una administración electoral - no obstante en
ciernes - relativamente moderna, al menos en lo que a un elenco mínimo
de funciones propiamente electorales respecta, aunque no del todo
conformado ni en cuanto a sus presupuestos ni en cuanto a la idoneidad
de sus dispositivos,22como lo demuestra la espera a la que habría que dar
lugar para que hiciese su aparición - maguer fugazmente - la identificación
electoral, mediante cédula talonaria, con la legislación correspondiente al
9 de noviembre de 1868.
Como colofón de todo lo ya visto es importante decir que,
concomitantemente con las previsiones tanto del Estatuto Real como con
las del Real Decreto de 1834, el Gobierno emitió instrucciones de acuerdo
con las cuales se solicitó a los Gobernadores Civiles - que presidían las
Juntas Electorales de Provincia - indujesen un sesgo en la elección a los fines
En este sentido no llevan del todo la razón De Carreras y Vallés cuando afirman
que el Estatuto Real de 1834 bien puede ser considerado la primera normativa
electoral moderna de España, por lo que infra se dirá sobre la Ley de 20 de
julio de 1837. Agregan, además, que con él experimenta el cuerpo electoral
una ampliación considerable al admitir la participación de las clases burguesas.
Vid.- op.- cit., pág. 207, pero es claro que se trata de una ampliación respecto de
miembros de un sólo estrato, ya que - en la práctica - al realizarse las elecciones
hubo manifiesta intervención del Ministerio de Gobernación para orientar las
elecciones de modo tal que se respaldasen los derechos legítimos de Isabel II.
Por otra parte la composición de los procuradores electos cuando se aplicó esta
ley, a saber, mayoritariamente, terratenientes, comerciantes, abogados, militares
y eclesiásticos - demuestra que la ampliación benefició básicamente a un estrato
social. Vid. Fernández Domínguez, op.- cit., pág. 55.
22
147
Alejandro Bermúdez Mora
de que se protegieran y fomentasen los intereses de Isabel II y la ideología
conservadora. Como resultado se obtuvo una conformación parlamentaria
equalizada relativamente, dentro de la cual a la oligarquía latifundista e
industrial se oponía un número nada despreciable de liberales.23
En consecuencia, y cual sinópsis de las construcciones que la normativa que se acaba de comentar desarrolla, pueden destacarse los
siguientes elementos:
1.- Mantiene el voto censitario, e indirecto a la vez y de dos grados.
2.- Establece la secretividad del voto.
3.- Dispone la confección de listas electorales por vez primera,
encargando su elaboración al Presidente y Secretario del
Ayuntamiento.
4.- Para la integración de las Juntas Electorales de Partido y de Provincia,
a éstas se debían incorporar - para presidirlas - el Presidente del
Ayuntamiento y el Gobernador Civil respectivamente.
5.- Otorga competencia a la Junta Electoral de Partido o la Junta
Electoral de Provincia - según sea el caso - para decidir sobre las
incidencias que se generaran con ocasión de la elección.
6.- En virtud de lo anterior las Juntas de Partido podían dilucidar
las eventuales nulidades que se suscitaran con motivo de las
credenciales o de los requisitos de elegibilidad de un determinado
elector, siendo aleatoria la resolución de lo discutido por la Junta
en caso de empate.
7.- Establece un elemental régimen de recursos, en virtud del cual
se reserva a la Junta Electoral de Provincia, o bien a las mismas
Cortes Generales, según correspondiera, el conocimiento de un
como recurso de desagravio, mediante el cual podía examinarse
lo actuado por las Juntas Electorales (de Partido o de Provincia).
8.- Como resultado de lo anterior, instaura la posibilidad de calificar
las elecciones mediante el examen que el Congreso podía
23
Vid.- sobre el particular Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 54-55.
148
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
efectuar sobre las mismas, conociendo de lo resuelto por las
Juntas de Provincia. Entre sus facultades se cuenta la de examinar
la elección de quienes hubiesen resultado electos procuradores,
pudiendo - en principio - entrar en conocimiento de las nulidades
surgidas en las elecciones de aquellas juntas en virtud del recurso
de agravio.
Con fecha 24 de mayo de 1836 se promulga un Real Decreto, para
la elección de procuradores generales del Reino, que vino a sustituir al
anteriormente reseñado, y cuya pretensión básica era la generación de un
régimen electoral que facilitara los cambios que el Estatuto Real requería.
Para entonces - y pese a los buenos resultados obtenidos por el gobierno
de Martínez de la Rosa al transcisionar - desde el régimen absolutista al
gobierno por representación - el Ejecutivo ha estado a cargo del Conde
de Toreno, y después de Mendizábal, quien solicita a la Reina regente
María Cristina la convocatoria a unas Cortes que - pasados muchísimos
avatares - emitieron el real decreto de que se viene hablando, y fueron
disueltas - el 23 de junio de 1836 - por Istúriz, pues estaban integradas por mayoría de partidarios de Mendizábal, con lo que convocó nuevamente a
elecciones de conformidad con la legislación electoral aprobada el 24 de
mayo anterior, debida a los mendizabalistas24y que seguidamente se pasa
a comentar.
La capacidad electoral venía determinada por una mayoridad de 25
años, así como por la condición de contribuyente, o bien por el ejercicio de
una profesión liberal tal como la de médico, abogado, pintor, farmacéutico,
catedrático, etc. con todo lo cual se instituyó un sufragio censitario aunque
aperturado para ciertos estratos de la sociedad española, según se acaba
de especificar.
La división territorial electoral estaba encargada a la Diputación
Provincial, siendo ésta la vez primera que se dispone el uso de esta
técnica, utilizada - en esta oportunidad - por esta ley para alcanzar mayor
rendimiento en el control que - sobre su jurisdicción - había de ejercer la
respectiva Diputación. Este recurso será retomado por la normativa de 20
de julio de 1837 que - en términos generales - seguirá muy de cerca a esta
ley para estos mismos efectos.
La convocatoria a elecciones había de hacerse por Real Decreto si
las elecciones eran generales, o le correspondía hacerla al Gobernador
24
Vid.- sobre el particular ídem ibídem, págs. 39 y siguientes.
149
Alejandro Bermúdez Mora
Civil si no tenían aquel carácter. La integración de las Juntas Electorales
se efectuaba - bajo la presidencia interina del Alcalde de la cabeza del
distrito - nombrándose luego Presidente y cuatro Secretarios Escrutadores
de entre los electores presentes. Este modo de instalación de las juntas
continuaba proporcionando al Poder Ejecutivo obviamente - mediante la
administración ordinaria - un eficaz control y una supervisión inmediata
nada despreciables sobre la constitución y actividades de las juntas
electorales, lo cual será una constante en toda la normativa electoral
española del siglo XIX.
Dentro de las condiciones de elegibilidad se establecía una mayoría
de edad de 25 años, la condición de español y contar con renta propia,
sin que pudieran ser electos los Gobernadores Civiles, intendentes, los
regentes de las audiencias ni los capitanes o comandantes generales. La formación de las listas electorales, aún cuando muchos otros de sus
dispositivos contienen interesantes innovaciones en materia electoral, es el
punto más neurálgico - en tanto que novedoso y fundamental - sobre el que
esta ley se aboca, en razón de lo cual conviene - con cierto detenimiento
- centrar la atención en lo relativo a las listas en mención ya que, además,
proporciona la técnica básica de la que la normativa subsiguiente será
heredera y de la que, por ende, dependerá en cuanto a los principios que
informan el padrón electoral, su confección y su configuración.
La preparación de estas listas se le encargaba a las Diputaciones
Provinciales, las cuales habían de proceder con base en lo que les
informaran los Ayuntamientos. Confeccionadas las listas, la ley ordenaba
su exhibición al público en todos los pueblos de la respectiva provincia
durante los 15 días que antecedían a la celebración de las elecciones y
en ellas era menester consignar el nombre, profesión y cuota que pagaban
los electores, concediéndose legitimación para solicitar ser incluidos, o
excluidos, a quienes figurasen en ellas o justificaran deber figurar, pudiendo
asimismo reclamar respecto de sí o de terceras personas.
Estas reclamaciones las conocía la Diputación Provincial, debiendo
resolverlas ianua aperta antes de las elecciones generales, o parciales,
remitiendo posteriormente a los Ayuntamientos cabeza de distrito
electoral las listas y debiendo dar aviso de las variaciones que esas listas
experimentaran. Las listas en cuestión gozaban - al menos teórica y
legalmente - de estabilidad en virtud de lo que disponía esta ley, y habían
de ser expuestas rutinariamente en fechas determinadas.
150
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Como puede apreciarse de lo supra descrito, está aquí el núcleo básico
de lo que - con posterioridad - vendría a ser el régimen jurídico y el sustrato
material de las listas electorales, técnica que llevaría - sobre esta base - a
un afortunado grado de continuidad en términos del padrón electoral la
Ley Electoral de 28 de diciembre de 1878. Es claro que la aportación de la normativa en comentario no es - en
nada - despreciable y marca efectivamente un hito en la historia jurídicoelectoral de España, razón por la cual la doctrina hispánica especializada
la considera como una ley de importancia básica tal que se la califica como
primera norma electoral española moderna y ley precursora.25 No obstante
estos epítetos, no puede dejar de considerarse que esta normativa por sí
sola - es decir, individualmente considerada - no ofrece una aportación
radicalmente sustantiva aún cuando perfila un cambio, toda vez que es
imperioso verla diacrónicamente, vale decir, como parte de un segmento
histórico, en cuyo caso es factible enfocar el instituto de las listas electorales
- así como lo relativo a los protorecursos que en ella se preveían - como
parte de un más amplio movimiento que cobra su plenitud de sentido
con la emisión de la Ley de 20 de julio de 1837, que la complementa
en términos de una conformación de la estructura de la administración
electoral española auténticamente poseedora de características con
claridad definibles y muy diferenciadoras - en relación con la legislación
que se había promulgado hasta la emisión de estas dos leyes que se han
citado - y caracterizada - a saber - por una técnica específica para la
confección del padrón electoral y un régimen de recursos que se instauró
para su correcta depuración.
La emisión del voto se hacía consignando - en papeletas que el
Presidente de la junta entregaba a los electores para que éstos, secretamente,
indicaran - tantos nombres como diputados podía nombrar la provincia,
devolviéndola al Presidente para que éste - a su vez - la depositara en la
urna correspondiente en presencia del votante. Es interesante indicar que
- a diferencia de lo ordenado en disposiciones tales como las contenidas
en la Ley Electoral del 20 de julio de 1877 - esta legislación no permitía
que el elector portara su propia papeleta, disposición ésta - la de entregarle
Así lo hacen al menos De Carreras y Vallés en Las Elecciones, op.- cit., pág. 207,
lo mismo que Artemio Rayo Combarte en Creación del Censo Electoral y primeros
intentos de judicialización de las Garantías Electorales en España, Cuadernos de
Estudios Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, número 9-10,
págs.225-245, respectivamente.
25
151
Alejandro Bermúdez Mora
la junta la papeleta al elector - que es obviamente más técnica y depurada
que la recogida en la legislación posterior.
Demuestra que la presente normativa no sólo innova en tratándose
de las listas electorales, el régimen de nulidades por el que se regulaban
las papeletas; en efecto, este régimen se instauró con esta legislación por
vez primera en el derecho electoral español, y contemplaba la nulidad
absoluta de las papeletas que contuvieran más nombres que diputados
tuviese derecho a elegir la Provincia, así como la de aquéllas en la que
los nombres fuesen ininteligibles. La nulidad relativa se establecía para
las papeletas con menos nombres que diputados por nombrar, como para
aquéllas en las que los nombres consignados con dificultad pudieran - sin
embargo - leerse y determinar así la voluntad del elector.
Ahora bien, no obstante la previsión de un régimen jurídico para las
papeletas - aunque somero -, no estableció esta ley recurso alguno para
formular reclamaciones en punto a las nulidades antedichas y dirimir
así eventuales reclamaciones, sino que antes bien concentró sobre las
listas electorales - y su confección - el régimen de recursos que en esta
legislación se contemplaba.
Otro rasgo de la ley en comentario que interesa resaltar es el relativo
a la omisión del Principio de Concentración de la Elección, que sí se
admitió en la normativa correspondiente a las leyes electorales del 28
de diciembre de 1878 y del 26 de junio de 1890, y que se establece
definitivamente con la Ley Número 5 del Régimen Electoral General de
1985. De ahí que las elecciones hubieran de realizarse en el transcurso
de tres días consecutivos, finalizados los cuales se procedía a realizar el
escrutinio, para lo cual el Presidente de la junta había de dar lectura en alta
voz a las papeletas. Finalizado el escrutinio las papeletas mismas habían
de destruirse a fuego, práctica la anterior que será reiterada en toda la
normativa electoral subsiguiente a esta ley sin sufrir modificaciones, hasta
la promulgación de la Ley Electoral del 18 de julio de 1865, en la que se
formula una técnica de escrutinio más evolucionada y se salvaguardan de
la destrucción aquéllas que resultaren objeto de impugnación, o bien las
que hubieren sido calificadas como nulas.
El escrutinio debía - por otra parte - consignarse en acta, expresándose
en ella el total de electores del distrito, el número de ellos que hubiesen
participado en la elección y los votos obtenidos por cada candidato. En
esta misma acta era necesario - también - consignar el fundamento con
152
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
base en el cual se hubieran resuelto las dudas y reclamaciones formuladas
por los electores, disposición ésta que podía subsanar - al menos en parte
- la ausencia de recursos formalmente establecidos para impugnar - verbi
gratia - la nulidad de las papeletas, aún cuando la formula empleada es
tan genérica - y de tan reducido contenido - que no alcanza a superar
la carencia de un régimen de nulidades, por lo que hay que mantener lo
dicho supra en cuanto a la concentración de recursos y su ejercitación en
función exclusiva de las listas electorales. Conviene no pasar por alto que en lo que a las actas hace - el elenco de los ítem que éstas debían consignar
es recogido por las legislaciones que sobrevendrán, constituyéndose así
esta disposición en modélica para el resto del derecho electoral posterior.
Preceptuaba también esta ley que - después de verificado este escrutinio
parcial por junta electoral - se celebrara un escrutinio general, para cuyos
efectos el Presidente y escrutadores de las juntas electorales - de entre ellos
mismos - nombraban un comisionado a fin de que integrase lo que esta
ley denomina la Junta Provincial - a la cual la legislación subsiguiente
distinguiría, en repetidas ocasiones, como Junta de Escrutinio General -,
también compuesta aquélla por los miembros de la Diputación Provincial,
presidida por el Gobernador Civil e integrada con escrutadores nombrados
aleatoriamente de entre los comisionados.
Las facultades de esta junta - tal y como esta ley, al perfilarlas según
se dirá de inmediato, las anuncia para lo futuro - no irán en la normativa
electoral posterior, por lo general, más allá de la verificación del cómputo
aritmético de los votos emitidos en las juntas electorales de los distritos
(y sus diferentes secciones), la proclamación de los candidatos electos,
la consignación en acta de los resultados de la elección y la expedición
de las credenciales de rigor, hasta que en la Ley de 26 de junio de 1890
se formula más plenamente como Junta Provincial del Censo Electoral,
asignándosele una particular participación en la conformación del censo
electoral, según se verá en su momento, y articulándose simultáneamente
con otros organismos electorales.
Por lo demás, preveía asimismo esta ley una segunda elección - a
la cual convocaba el Gobernador Civil de la provincia -, en cuyo caso
la Junta Electoral Provincial había de hacer la declaración de quienes
podían figurar cual candidatos para la segunda ronda, como resultas de lo
cual devendría electo quien obtuviese la mayoría relativa, decidiéndose
aleatoriamente en caso de nuevo empate.
153
Alejandro Bermúdez Mora
Esta ley limitaba igualmente la competencia de todas las Juntas
Electorales de modo tal que éstas no podían tratar asuntos que no fuesen
los relacionados con la elección, calificando como ilegal lo que se tratase
fuera de aquel tópico y sancionándolo con nulidad. También se revestía
de autoridad a los Presidentes de las diferentes juntas para un eficaz
mantenimiento del orden y la tranquilidad, atribución que la legislación
electoral posterior continuará adjudicando curiosamente - más que a las
Juntas Electorales - a quienes las presidan. Del mismo modo, la legislación
posterior mantendrá estrictamente circunscrita la competencia de las
juntas electorales al tratamiento de aspectos que no trascendieran los
asuntos relativos a las cuestiones electorales, que - según la fraseología
de la normativa electoral española decimonónica - hay que entender
como cuestiones puramente técnicas relacionadas con el procedimiento
electoral, la identidad de los electores, la listas electorales, etc.
Pese a los innegables avances técnicos que con esta legislación - y
la subsiguiente - se producen en materia electoral en España, el texto
normativo no establecía nada en punto a la calificación de las elecciones.
En lo que a la aplicación práctica de esta ley respecta, debe indicarse
que sobre su base se verificaron elecciones en julio de 1836, en punto
a las cuales el Gobierno procuró - en un primer momento - incentivar
la participación a los fines disminuir el abstencionismo; sin embargo,
posteriormente, el Ministerio de la Gobernación emitió instrucciones
contradictorias en virtud de las cuales se solicitaba a los Gobernadores
Civiles evitar toda intervención que pudiese derivar en coacción o fraude
electoral, aunque después se les pidió también que - públicamente
- aconsejaran a los electores a los fines de que éstos emitiesen un voto
fundamentado, favorable - claro estaba - a los intereses de Isabel II. Si a lo anterior se agrega que funcionarios del Gobierno - los mismos, a
veces, a los que se les giraban instrucciones de aquella laya - por disposición
legal ocupaban las presidencias de organismos electorales tales como las
Juntas de Provincia, o bien las juntas interinas para la instalación definitiva
de las propias Juntas Electorales, es lógico asumir - en conclusión - que las
actividades electorales - preparatorias de la elección, así como de las de la elección misma - se continuaban desarrollando dentro de un modelo de
administración electoral supervisado por el Poder Ejecutivo,26 y exogenado
como si de un ámbito de acción de la administración ordinaria se tratase.
La misma historiografía jurídica española afirma que una actitud de intervención
como la descrita era una práctica habitual de parte del Gobierno. Vid.- para
ampliaciones Fernández Domínguez, págs. 64-65.
26
154
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Como colofón de los dispositivos que configuran el particular tipo
de administración electoral que, con el decreto de 24 de mayo de 1836,
se introdujeron en el ordenamiento español pueden señalarse los que a
continuación así se detallan:
1.- El voto es secreto y directo a la vez.
2.- La división territorial electoral se le encarga a la Diputación
Provincial.
3.- La confección de las listas electorales se le encarga a las
Diputaciones Provinciales, estableciéndose un régimen de
recursos y un procedimiento específico - en punto a las
listas electorales - cuya publicidad es exigida por esta ley, y
concediéndosele a los ciudadanos legitimación para solicitar
ser incluidos, o excluidos, si lograban justificar el deber
figurar en ellas, pudiéndose asimismo reclamar respecto de sí
o de terceros. Estas reclamaciones las conocía la Diputación
Provincial, debiendo resolverlas antes de las elecciones y
remitiendo a los Ayuntamientos las listas. Debía dar aviso de
las variaciones que las listas experimentaran.
4.- La integración de las Juntas Electorales se efectúa - bajo la
presidencia interina del Alcalde de la cabeza del distrito
- nombrándose luego Presidente y cuatro Secretarios
Escrutadores de entre los electores presentes, con lo que se
proporcionaba al Ejecutivo, a través de la administración
ordinaria, un eficaz control y una supervisión inmediata sobre
las actividades de las juntas electorales.
5.- La emisión del voto se hace consignando en papeletas que el
Presidente de la junta entregaba a los electores para que éstos,
secretamente, indiquen tantos nombres como diputados podía
nombrar la provincia.
6.- Esta legislación contempla la nulidad absoluta de las papeletas
que contengan más nombres que diputados tuviese derecho a
elegir la Provincia, así como la de aquéllas en la que los nombres
fuesen ininteligibles. La nulidad relativa se establecía para las
papeletas con menos nombres que diputados por nombrar,
como para aquéllas en las que los nombres consignados con
155
Alejandro Bermúdez Mora
dificultad pudieran leerse. No obstante la previsión de un
régimen jurídico para las papeletas, no se estableció recurso
alguno para formular reclamaciones en punto a las nulidades
antedichas y dirimir eventuales reclamaciones
7.- El escrutinio debe consignarse en acta, expresándose en ella el
total de electores del distrito, el número de ellos que hubiesen
participado en la elección y los votos obtenidos por cada
candidato.
8.- Se celebra un escrutinio general a cargo de una Junta
Provincial, compuesta por miembros de la Diputación
Provincial, presidida por el Gobernador Civil e integrada
con escrutadores nombrados aleatoriamente de entre los
comisionados, así como por los compromisarios nombrados
- de entre el Presidente y escrutadores de las juntas electorales
- por ellos mismos.
Resulta claro, por lo tanto, que es en esta fase histórica del desarrollo
de la administración electoral española - que comprende para los efectos
del discurso que aquí se intenta las normativas de los años 1834 a 1836
- cuando surgen fuertes funciones determinadoras de un contenido rico en
electoralidad. De ahí que - como una necesidad lógico-conceptual - haya
que reconocer lo anterior, pues institutos de legislación electoral básicos
como las listas electorales y la división territorial electoral, los regímenes
impugnatorios contra los actos de las juntas electorales y contra lo resuelto en
punto a las papeletas, así como el advenimiento de las juntas de escrutinio,
las operaciones a éste relativas y su registración formalizada, junto con la
ampliación de las competencias que experimentan las juntas electorales
- al menos en la normativa de 1834, y que tenderán posteriormente a
acentuarse - apuntan hacia una construcción administrativo-electoral que,
al estar caracterizada de la anterior manera, bien podría justificar que al
modelo posible en esta fase se le denominara Modelo de Diferenciación
Mínima Gradualmente Intensificado. Téngase en cuenta - para mayor
abundamiento en punto a lo ya dicho - que aún no surge stricito sensu la
noción de acto electoral, la cual no aparecerá de modo completo y cabal
sino hasta 1890 o 1907, y aunque en leyes de años posteriores - como
la del 18 de marzo de 1846 - existirá un régimen de recursos contra las
resoluciones habidas en punto a las listas electorales no es dable hablar
aún de acto electoral en puridad.
156
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Por lo demás, y para fundamentar lo ya dicho, la administración
electoral - en cuanto a los agentes que la estructuran, vertebran y generan
la dinámica de sus diferentes elementos - no están aun ni separada, y
mucho menos autonomizada, de la administración ordinaria, sino que
antes bien con ésta tiende a confundirse precisamente en cuanto a los
operadores y oficiales que la dinamizan, ya que el despliegue funcionarial
es el mismo en ambos casos, sea para la administración ordinaria, sea para
la administración electoral, aunque las operaciones y finalidades que la
electoral persigue se acentúan en forma progresiva diferenciándose de las
de la ordinaria.
Finalmente, no está de más indicar que el fuerte sustrato jurídico que
la dación de los regímenes de actos impugnatorios, referidos a las listas
y a las papeletas, maguer muy embrionarios, es un factor que contribuye
- junto con el resto de operaciones electorales que se han mencionado - a
intensificar los rasgos de pura electoralidad con este modelo cuenta.
157
158
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
4.- Las constituciones de 1837 y de 1845 y
su régimen legal: el punto transicional
para consolidar funciones básicas
de la administración electoral,
impugnabilizarlas y judicializarlas.
Todos hemos conocido (...) la ficción de los partidos
políticos, en los que la relación entre representantes
y representados se limitaba a la elección de varios
nombres que los comités de los partidos les presentaban;
(...) una vez lograda la investidura obraban a su antojo,
sin tener en cuenta la voluntad de los votantes (...). A
ellos oponemos (...) nuestra democracia orgánica, en
la que la representación se hace a través de la familia,
del municipio y del sindicato en los que el hombre vive
y se encuadra y en la que los elegidos mantienen vivo
el vínculo con la asociación que los designó, sin que
puedan traicionar los homogéneos y legítimos intereses
de los representados.
Francisco Franco: Discurso de Inauguración del nuevo
Hospital de Valencia, 18 de junio de 1962.
La Constitución del 18 de junio de 1837 por su parte es, de algún
modo, el producto más inmediato del levantamiento que tuvo lugar
contra el ministerio de Istúriz, en virtud del cual se abogaba por una
redivivificación del texto constitucional gaditano, aún cuando se admitía
que sus disposiciones podrían adolecer de insuficiencias para regular la
vida constitucional de la España de la década del 30 del siglo XIX. Por ello
puede afirmarse que - en el anterior sentido - la de Cádiz vino a comportarse
como el sustrato iusfilosófico de un nuevo texto constitucional que inspirado en el gaditano - hubo de promulgar la regente María Cristina
159
Alejandro Bermúdez Mora
precisamente en 1837,27 admitiendo en el preámbulo mismo que el nuevo
texto procedía a una revisión de la Constitución de Cádiz, en razón de lo
cual hay que estimar como propio de la de 1837 la configuración de una
división de poderes focalizada hacia la construcción de una monarquía
parlamentaria, en ciernes ciertamente, pero dentro de cuya concepción
era admisible la condición de parlamentario con el cargo de ministro. Con
todo lo anterior resulta manifiesto que hay aquí una temprana perfilación
para articular las funciones asignadas al Gobierno con el papel que a las
Cortes correspondía, relaciones todas éstas que importa mucho subrayar
- aunque no se pueda lamentablemente establecer aquí toda su conexidad
ni el modo exacto en que pudieron haber determinado lo electoral - a los
fines de sugerir la eventual relación existente entre la propia normativa
electoral y la consistencia histórica que la delineó y que, sin género de
duda, pudo también haber influido en las diferentes formas de conceptuar
la administración electoral.
Del mismo modo, puede entenderse como propio de esta constitución
- para configurar pormenorizadamente institutos o derechos que en ella
se enunciaban, tales como la libertad de imprenta, la cuestión castrense
o el régimen electoral- la frecuente remisión que hacía a la legislación
ordinaria.28 De esta forma, con la promulgación de la Constitución
del 18 de junio de 1837 se asientan en el texto constitucional - según
correcta indicación que también hacen De Carreras y Vallés29 - una serie
de principios generales que serán, posteriormente, desarrollados por la
legislación electoral de que infra se hablará , con lo que se deja a un
lado la técnica en virtud de la cual procuraba el texto constitucional
efectuar una relación pormenorizada de normas y principios de naturaleza
electoral - como se hacía anteriormente, según puede apreciarse por lo
que aquí se ha expuesto en punto a la Constitución de Cádiz y al Estatuto
Real de 1834 -, para dar paso ahora a la simple enunciación de normas
programáticas o normas marco. Así las cosas, conviene no perder de vista
que esta constitución incorpora también el bicameralismo, al establecer
- en su artículo 13 - que las Cortes estarán compuestas de dos cuerpos
Circunstancian - y sostienen esta tesis - Luis Sánchez Agesta, Historia del
Constitucionalismo Español: 1808-1936, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, España, 1984, pág. 100; y Tomás Villarroya, Breve Historial del
Constitucionalismo Español, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España,
1985, pág. 47.
28
Así lo señala con todo acierto Tomás Villarroya, op.- cit., pág. 51 y 52
29
Vid.- de estos autores op.- cit., pág. 208.
27
160
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
colegisladores con las mismas facultades, a saber, el Senado y el Congreso
de los Diputados, correspondiendo el nombramiento de los senadores al
rey, a propuesta por lista triple de los electores de cada provincia del reino,
lo cual ha de incidir obviamente en el tipo de administración electoral
que - bajo la égida del Gobierno y de la Corona - asume una particular
configuración proclive - por lo demás - a salvaguardar los intereses de
aquéllos.
Entrando en materia, y por lo que hace a la Ley Electoral de 20 de julio
de 1837,30 mediante la cual se procuraba elegir Diputados y Senadores, igual que la anterior legislación mantiene el voto censitario, aunque amplía
su espectro incluyendo - en términos del electorado - un mayor número
de individuos que tendrán derecho a voto y que - mayoritariamente provenían de la burguesía o eran latifundistas o explotadores de latifundios.
Esta ley establecía el sufragio directo y secreto, según se verá.
La convocatoria a elecciones habrá de realizarse o bien en virtud
de Real Convocatoria, o bien en virtud de la que debiere efectuar el Jefe
Político, en el supuesto de que la elección no fuese general.
En lo que atinge al padrón electoral su confección quedó encargada a las
Diputaciones Provinciales, las cuales debían preparar las listas electorales
con base en la información que - para tal efecto - les suministrarían los
Ayuntamientos. Es de notar que en la construcción del censo electoral se
preveía recurso en contra de las omisiones, supeditando la legitimación
- para ejercerlo - a la pequeña propiedad, a una determinada producción
latifundista que se pudiese tener, o a la condición de docentes, presupuestos
los anteriores también habilitantes para poder determinar la capacidad
electoral, la cual estaba también sujeta a no haber sido procesado por quiebra
o delito, o estar interdictado judicialmente, así como a una mayoridad de
25 años. Correspondía resolver sobre eventuales reclamaciones a la misma
Diputación Provincial.31 Como se puede apreciar a partir de lo supra
dicho, hay aquí una mejor perfilación de los recursos que podían ejercerse
para subsanar las insuficiencias del padrón electoral, toda vez que la ley
proporciona legitimación para poder formular reclamaciones en contra de
las omisiones que se pudiesen producir.
Vid.- Congreso de los Diputados, op.- cit., págs. 149-166.
Vid.- artículos 7, 12,15 y 16 de la Ley Electoral de 20 de julio de 1837, en op.cit., págs. 150-154.
30
31
161
Alejandro Bermúdez Mora
Ahora bien, a las Diputaciones Provinciales no sólo les correspondía
efectuar la confección del censo electoral, sino que también debían proceder
a formular la división territorial electoral de su respectiva jurisdicción,
escindiéndola en distritos electorales. Con esto último mantiene esta
normativa una técnica - introducida ciertamente, podría decirse, a título
de prueba por el Real Decreto de 24 de mayo de 1836, según ya se
expuso - conservándola para afinar la construcción de un útil instrumento
electoral que se yuxtapone a las divisiones territoriales administrativa o
judicial, y con el cual se está en presencia de un instrumento que dotaba
a la administración electoral de mayor flexibilidad, y con el que podía
distribuir los distritos electorales según criterios de eficiencia y comodidad
en términos de la supervisión y tutela que sobre tales distritos la Diputación
había de ejercer formal32 y - de preferencia - informalmente para una
obtención de mejores resultados.
En lo que atinge a las condiciones de elegibilidad para Diputado o
Senador, éstas estaban definidas tanto por la capacidad electoral, como
por la condición de rentista y la pertenencia al estado seglar, siendo
incompatible para hacerse elegir como Diputado - y esta incompatibilidad
lo era también para hacerse elegir Senador - la condición de militar,
autoridad administrativa, oficial hacendario y magistrado de los Tribunales
Supremos. En el caso de los Senadores, éstos debían contar además con
una renta adicional. Estas condiciones de elegibilidad - así como la validez
de las elecciones - era objeto de examen y calificación por parte de las
Cortes Generales, las cuales entraban en conocimiento de lo anterior mediante el respectivo reglamento - encargándose el Senado de supervisar
la elección de sus miembros, mientras el Congreso de los diputados hacía
lo propio con sus eventuales miembros, todo de acuerdo - sin embargo con el artículo 29 de la precitada Constitución del año de 1837.
Por lo que hace a la instalación de las Juntas Electorales, éstas habían
de proceder al nombramiento de un Presidente y cuatro Secretarios
Escrutadores, bajo la presidencia interina del Alcalde. La designación de
los recintos electorales también corría por cuenta de la administración
estatal, dado que la designación antedicha correspondía hacerla al
Ayuntamiento.
Con todo, la creación de distritos electorales por parte de la Diputación no podía ser menor - en número - a la cantidad de partidos judiciales existentes, según
lo prescribía el artículo 19 de la ley de cita. Vid.- ibídem, pág. 155.
32
162
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
La elección de los diputados, así como de las personas que habían
de proponérsele al Rey en triple lista para que desempeñaran el cargo de
Senadores, se efectuaba en la misma elección - la cual no recogía tampoco
el Principio de Concentración de la Elección, pues podía prolongarse
durante cinco días - procediéndose a emitir el voto en papeletas que
el Presidente de la Junta proporcionaba al elector, las cuales contenían
apartados distintos para votarle, secretamente, a unos y otros. Es claro incluso a la luz de lo que supra ya se había afirmado, y según lo que aquí
se ha sostenido, en punto tanto al Real Decreto de 24 de mayo de 1836
como a la legislación en comentario - que la facilitación de las papeletas
al elector supone una mejor técnica de parte de las normativas que se
han citado, comparativamente vistas - en relación con este mismo aspecto
- por lo que luego ordenó la normativa subsiguiente, de acuerdo con la
cual se le permitía al elector portar su propia papeleta y depositarla con
su elección ya efectuada, pues esta técnica - por defectuosa - daba lugar a
fundados reparos sobre la cristalinidad de las elecciones mismas.
Por otra parte, esta normativa supone una mayor profundidad y una más
fuerte intensificación en las actividades de la administración electoral, al
darle a las actas un tratamiento más preciso, haciendo necesario consignar
en ellas - con mucho más detalle del que anteriormente se exigía - las incidencias de la elección, las cuales se sometían así a una regulación en
virtud de la cual en dichas actas debían figurar las reclamaciones de los
electores, el fundamento con base en el cual eran resueltas, el número total
de votos emitidos y los emitidos a favor de cada uno de los candidatos,
aparte de fungir como credencial para los diputados y de documento oficial
para que el Rey procediera a elegir a los Senadores. Estaba asimismo el acta
sometida a la publicidad que debía darle el Jefe Político de la provincia,
quien para tales efectos tenía que mandarla a imprimir.
Estableció también esta ley - al igual que lo hizo su antecesora de 1834
- un régimen de nulidades de las papeletas de conformidad con el cual
devenían nulas absolutamente aquéllas en las que se hubiesen consignado
más nombres de los necesarios, o bien aquéllas en las que éstos resultaren
ilegibles, en tanto que se consideraban relativamente nulas las papeletas
en las que los nombres fuesen legibles, o bien en las que se consignaban
menos nombres de los que debían elegirse
En cuanto al escrutinio, éste se publicaba por estrados con
indicación de los votos obtenidos para Diputado y para Senador. De esta
contabilidad debía levantarse un acta - la cual podía ser utilizada como
163
Alejandro Bermúdez Mora
bitácora de la elección - que posteriormente habría de depositarse en el
archivo del Ayuntamiento cabeza del distrito electoral, con todo lo cual
empiezan a prefigurarse también nociones relativas a la documentación
electoral,33haciendo surgir así un incipiente régimen jurídico para actas
y demás documentos utilizados en las elecciones. Se ordena - una vez
efectuado el escrutinio -, igual que en la anterior normativa, la destrucción
a fuego de las papeletas.
Por lo demás, este texto aplicaba un principio de publicidad a las
operaciones electorales - como ya se pudo haber apreciado por el mandato
en virtud del cual se ordenaba publicar los resultados de la misma elección
- y aunque no ordenaba que éstas se hiciesen ianua aperta - como sí lo
hizo la Constitución de Cádiz-, es claro que su ejecución quizá no podía
sino realizarse de aquella forma en vista de la publicidad misma a la que
se sometían las operaciones antedichas. De igual modo - siguiendo lo que
era y fue una pauta en la legislación electoral española del siglo XIX - se
acotaba la competencia de las Juntas Electorales disponiendo esta ley que
la única materia a tratar por las juntas lo era precisamente la electoral.34
En lo que respecta al escrutinio general éste se verificaba - en junta
- con la presencia de los comisionados que cada una de las Juntas
Distritales nombraba al efecto, pero bajo la presidencia del Jefe Político,
e integrando también esta junta escrutadora a los Diputados Provinciales.
Tenía competencia este organismo para resolver las dudas y reclamaciones
que los mismos electores comisionados pudieren formular, y en caso de
empate el elector comisionado de mayor edad contaba - para dirimir la
cuestión - con voto de calidad. 35
De cualquier suerte, la declaración de electos había de hacerla
esta misma junta, cuyos miembros debían asimismo extender el acta
correspondiente con indicación del número total de electores de la
La diferencia básica que la doctrina más reputada efectúa entre material
electoral y documentación electoral es aquélla que proviene de tener como
material a ciertos elementos impresos o pre-impresos cuyo destino es servir de
soporte escriturario a la elección, en tanto que por documentación se entiende
a ese mismo material pero conteniendo ya las especificaciones - o reflejando
las acciones - para los cuales y en función de las cuales se le había diseñado y
destinado.
34
Vid.- Ley Electoral de 20 de julio de 1837, artículos 49 y 50, op.- cit., pág. 162,
Congreso de los Diputados: Leyes Electorales y Proyectos de Ley, op.- cit.
35
Vid. Artículo 35 de ídem en ibídem.
33
164
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
provincia, el número de sufragantes, el total de votos obtenidos por cada
candidato y consignación de las dudas que a los reclamantes les surgiesen,
así como las resoluciones que sobre ellas hubieran recaído con su debida
fundamentación.36
De acuerdo con el criterio de que estas líneas parten, y según lo expuesto,
no hay duda de que la legislación electoral de julio de 1837 - a diferencia
de lo que afirman Vallés y De Carreras, contribuye a una consolidación
de los institutos iuselectorales que se habían enunciado en el conjunto
normativo de la fase histórica inmediatamente anterior conservando - y
acentuando - la gradual intensificación que la caracterizaba, pues con esta
normativa se perfila - ya de mejor modo - una administración electoral con
mayor identidad propia - al menos en cuanto a sus operaciones e institutos
- en la medida en que se establecen definitivamente - entre otras - técnicas
concretas para la confección y depuración del censo electoral, posibilidad
de formular reclamos a la Diputación Provincial, plena secretividad
del voto, esbozo de un régimen jurídico para las papeletas, material y
documentación electorales y plena publicidad para la verificación de las
operaciones relativas a la elección.37De aquí a la previsión para que en las
operaciones encargadas a la administración electoral interviniesen órganos
y funcionarios jurisdiccionales habrá menos que un paso y la normativa
subsiguiente no tardaría en darlo, constituyéndose la legislación que se
comenta en punto transicional de esta evolución.
Conviene tener presente que la anterior legislación se aplicó para las
elecciones de 1837, como resultado de las cuales se produjo una especie
de interregno cuando Espartero se negó a suceder a Calatrava. Estuvo,
además, vigente esta normativa durante siete años, lapso en el cual se
verificaron las elecciones de 1839, 1840, 1841 y 1843.
De esta suerte, el tipo de administración electoral que esta legislación
considera se estructura a partir de los siguientes componentes:
1.- Mantiene el voto censitario, aunque amplía su espectro incluyendo
un mayor número de individuos que tendrán derecho a voto y que
- mayoritariamente - provenían de la burguesía o eran latifundistas
o explotadores de latifundios.
Vid. Artículo 37 de ídem en ibídem.
Sobre el perfomance práctico de esta legislación vid.- Arturo Fernández
Domínguez, ,op.- cit.- pág. 79.
36
37
165
Alejandro Bermúdez Mora
2.- Se establece el sufragio directo y secreto.
3.-.- La confección del padrón electoral es encargada a las Diputaciones
Provinciales, las cuales debían preparar las listas electorales con
base en la información que - para tal efecto - les suministrarían los
Ayuntamientos.
4.- En punto a la confección del censo electoral se preveía recurso
en contra de las omisiones, correspondiendo resolver a la misma
Diputación Provincial.
5.- Las Diputaciones Provinciales han de proceder a formular la división
territorial electoral de su respectiva jurisdicción, escindiéndola en
distritos electorales.
6.- La convocatoria a elecciones se realiza o bien en virtud de Real
Convocatoria, o bien porque la debe efectuar el Jefe Político por
no ser general la elección.
7.- Para instalación de las Juntas Electorales, éstas habían de proceder al
nombramiento de un Presidente y cuatro Secretarios Escrutadores,
bajo la presidencia interina del Alcalde.
8.- La designación de los recintos electorales correspondía hacerla al
Ayuntamiento.
9.- Para la emisión del voto, éste se consignaba en papeletas que
el Presidente de la Junta proporcionaba al elector para que
secretamente hiciera su escogencia.
10.- El régimen de nulidades de las papeletas establece que devenían
nulas absolutamente aquéllas en las que se hubiesen consignado
más nombres de los necesarios, o bien aquéllas en las que éstos
resultaren ilegibles, en tanto que se consideraban relativamente
nulas las papeletas en las que los nombres fuesen legibles, o bien
en las que se consignaban menos nombres de los que debían
elegirse
11.- El escrutinio parcial ha de publicarse por estrados con indicación
de los votos obtenidos para Diputado y para Senador. El escrutinio
general se verifica - en junta - con la presencia de los comisionados
166
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
que cada una de las Juntas Distritales nombraba al efecto, pero
bajo la presidencia del Jefe Político, e integrando también a los
Diputados Provinciales. Tenía competencia esta junta de escrutinio
para resolver dudas y reclamaciones que los mismos electores
comisionados pudieren formular.
12.- La declaración de electos ha de hacerla esta misma junta,
encargándosele la calificación de las elecciones a las Cortes
Generales por disposición constitucional.
Con la Constitución que se promulga en 1845 se le da continuidad al
sistema bicameral, pero se amplía ilimitadamente el número de senadores,
cuyo nombramiento corresponde siempre exclusivamente al Rey, sin
que los electores - que sí podían proponerlos al rey según la legislación
del 20 de julio de 1837, supra comentada - en esta oportunidad estén
facultados para someterle nombres a fin de llenar estas plazas. Pese a que
el texto de esta constitución es considerado, en general, como el sustrato
social de una clase capitalista que lucha por la creación de un espacio
activo para sí misma dentro del concierto social español de la época - a
la cual se le une con idéntica pretensión la burguesía intelectual38- el
mismo texto constitucional procede con gran cautela al momento de definir dicho espacio, como lo demuestra la potestad real de nombrar a
los senadores, que además eran vitalicios, pero de entre los miembros de
estratos sociales favorables a los intereses de la Corona. De igual modo,
los diputados a Cortes, cuya determinación por sufragio, en términos de la
legislación electoral, desarrolla aquella tendencia, - ínsita ya en la misma
constitución - proceden de esa misma extracción de clase, configurándose
así un derecho electoral que recoge la secretividad del voto y establece
una capacidad electoral y condiciones de elegibilidad de carácter burguéscapitalista, constituyendo el aporte histórico de esta legislación el control
judicial - por parte de la Audiencia Nacional - de los actos constructivos
y aditivos del y al padrón electoral (listas de electores), asignados a los
Vid. Luis Sánchez Agesta, Historia del Constitucionalismo Español: 1808-1936,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, España, 1984, pág. 114. No hay
que olvidar - por otra parte - que la reforma que esta constitución introduce a
la de 1837 no supone gran profundidad y es más el producto de las inquietudes
del sector moderado que pretendía que la soberanía nacional la ostentasen
conjuntamente las Cortes y la Corona antes que estructurarla sobre el concepto
de Nación. Al menos así lo expone Tomás Villarroya, op. Cit.-, pág. 68.
38
167
Alejandro Bermúdez Mora
Jefes Políticos Provinciales, según todo lo que infra se detallará, aunque
la calificación de las elecciones - así como el examen de las condiciones
de elegibilidad - se la reservan las Cortes Generales - atribución que será
permanente durante todo el siglo XIX - para lo cual emitían las Cortes
mismas el reglamento de rigor.
No sobra indicar aquí que la cautela con que el texto constitucional
en referencia procede tiene su origen en la actitud del Partido Liberal
Moderado, de tendencia claramente conservadora, que reacciona contra
el gobierno del General Espartero, representante de los progresistas, y lo
depone mediante movimiento armado, todo lo cual no deja de influir en la
legislación electoral que se emite con posterioridad.
Efectivamente, el artículo 30 de esta constitución remite a una ley
para que ésta establezca el modo y la forma en que habrá de efectuarse
la elección para el cargo de diputado. La ley antedicha, que es la que
corresponde al 18 de marzo de 1846, determinó la capacidad electoral
sobre una base socioeconómica mayor que la legislación anterior,39con
lo cual se configuró un electorado de menor volumen que el previsto por
la normativa precedente, aunque un grueso estrato burgués conservador
fue incluido dentro de esta determinación, en concreto y por ejemplo,
rentistas, funcionarios públicos, algunos eclesiásticos, abogados, profesores, maestros, etc. Interesa notar que la capacidad electoral podía perderse por
causa sobreviniente, como lo era presentarse armado al recinto electoral,40
- conducta que toda la legislación anterior, así como la subsiguiente,
condenaba sin ambages -, la cual también influía sobre las condiciones de
elegibilidad inhabilitando al candidato que describiera una conducta tal.
Vid.- sobre el particular De Carreras y Vallés, op.- cit., pág. 208. Vid.- asimismo
artículo 14 de la Ley del 18 de marzo de 1846, artículos 6 y 14, en Congreso de
los Diputados, op.- cit., pág. 174 y 176, todo lo cual se explica asimismo por el
alzamiento de La Granja en contra de Istúriz, según ya se acotó, en la medida
en que la revuelta de los Sargentos demandaba una regreso a la Constitución
de 1812, pero igualmente una reforma de aquel texto. De cualquier modo
Fernández Domínguez hace manifiesto el contraste existente entre los 200 reales
de contribución directa anual sancionados por la legislación anterior - la que
corresponde a 1837 - y los 400 que impone la legislación que aquí se comenta,
dado que ello incide restringiendo el derecho al sufragio. Vid.- de estos autores
Leyes Electorales Españolas, editorial Civitas, Madrid, España, 1992.
40
Esta circunstancia afectaba también las condiciones de elegibilidad, como se ha
dicho, dado que por ella se perdía el derecho a voto activo.
39
168
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Del mismo modo estableció esta ley la elección de los diputados en
una inteligencia concordante con distritos uninominales, encargándose la
división territorial electoral, así como la determinación de los pueblos que
había de ser cabezas de distrito, al propio Gobierno, el cual - no obstante
- una vez formulada tal división no podía variarla sino en virtud de ley,
disposición por la cual empieza a adquirir la administración electoral una
nueva técnica y adopta una configuración más propia y caracterizada, al
punto que - en lo sucesivo - la división territorial electoral será un tema
de obligado tratamiento y fijación adquiriendo ésta una invariabilidad que
se le concedía ya fuese por mandato contenido en la misma legislación
electoral, ya fuese por necesitar de ley específica posterior para introducirle
modificancias, siendo ejemplo de lo anterior - para lo futuro - la Ley
Electoral del 18 de diciembre de 1978. De esta forma se verifica una mayor
consolidación del aparato destinado a la materialización de las elecciones
y a la puesta a punto de sus operaciones previas.
El padrón electoral habían de elaborarlo los Jefes Políticos provinciales,
y darle publicidad en los diferentes distritos de que se componía la provincia;
sin embargo su depuración - en términos de traslados, exclusiones e
inclusiones - correspondía hacerla materialmente también a los alcaldes
y ayuntamientos de cada pueblo para que, posteriormente, aquéllos
verificaran y formalizaran los cambios, siendo recurribles las resoluciones
de los Jefes Políticos - por los interesados o afectados, como ya se adelantó
- ante la Audiencia Nacional, cuyo fallo era definitivo y susceptible de
modificar el padrón electoral. La legitimación para apelar ante aquélla
era extensiva para todos los que figuraran en el padrón, quienes podían
reclamar sobre la inclusión o exclusión de eventuales electores, aunque
también se hacía extensiva para todos aquéllos que se creyeran con
derecho a figurar dentro del padrón electoral, a los fines de que soliciten
su inclusión en al Jefe Político.
Es de notar - según lo supra explicitado - que esta ley preveía un especie
de recurso para la modificación de la lista electoral cuyo conocimiento
correspondía a las autoridades judiciales, todo para los efectos de
garantir a los electores el derecho a elegir representantes, ejerciéndose
de este modo - por vez primera en el derecho electoral español - control
jurisdiccional sobre la conformación del padrón, con todo lo cual agrega la
legislación que se comenta un nuevo factor cuya función supervisora sobre
un segmento neurálgico de la administración electoral - como lo son las
listas de electores - obra el efecto de judicializar parte de su construcción.
Ciertamente, en el anterior sentido el control que se prescribe constituye
169
Alejandro Bermúdez Mora
un aporte sensible al desarrollo y evolución de la administración electoral
española, toda vez que induce sobre ella - al proporcionar una garantía
jurisdiccional a los electores - una dinamicidad de la que careció durante
la vigencia de toda la normativa anterior, pues de previo a la incoación
de las garantías jurisdiccionales establecía esta ley un procedimiento
administrativo con plazos para exclusiones, posibilidad de aportación de
pruebas y rectificación de las listas electorales, todo bajo la responsabilidad
del Jefe Político; una vez establecido el contenido del padrón electoral, éste
no podía ser objeto de modificación alguna hasta vencidos dos años.
La instalación de los organismos electorales41, o mesas, que esta ley
contempla incluía - de pleno derecho - al Alcalde, Teniente o Regidor en
calidad de Presidente, y a cuatro Secretarios Escrutadores, escogidos de
entre los propios electores inscritos, haciéndose con todo ello claro que se
continua - para la composición de los organismos electorales -, como en la
anterior normativa, con la presencia de funcionarios de la administración
ordinaria a los fines de mantener el control de las juntas electorales, aspecto
que - como ya se ha dicho - lastrará a la administración electoral signándola
para que favoreciera los intereses gubernamentales y restándole con ello
toda autonomía, así como una perfilación más propiamente técnicoelectoral. La misma composición que imperaba en las Juntas Electorales
estaría también presente en tratándose de la Junta de Escrutinio, en razón
de lo cual a ésta le resulta aplicable lo dicho para aquéllas. La designación de los recintos electorales había de hacerla el Jefe
Político, a razón de un solo local por cada Junta Electoral. Los locales
debían ser publicitados con anterioridad a la elección, pudiendo decirse
- en lo que respecta a la técnica para la emisión del voto - que la ley
que se comenta garantizaba su secretividad; el voto había de consignarse
en papeletas rubricadas por el Presidente de mesa, que - también en esta
legislación - le eran entregadas al elector para que, ante la mesa misma,
consignara el nombre del candidato, procediéndose luego una vez doblada
al depósito de ésta en urna.42
En lo que atinge a las papeletas, su número debía coincidir con el de
quienes estuviesen inscritos y se hubiesen presentado a sufragar, en cuyo
caso sus nombres eran consignados en lista que servía de base al resumen
41 Vid.- artículos 42, 43 y 44 de la Ley del 18 de marzo de 1846 en ibídem, pág.184.
42
Vid.- artículos 37, 39 y 47 ídem en ibídem, págs. 183-185.
170
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
de votos, verificado el cual se ordenaba, también en esta legislación,
destruir a fuego las papeletas. Del mismo modo que las disposiciones
que anteceden a esta normativa, la que se comenta ahora no recogía el
Principio de Concentración de las Elecciones, las cuales se verificaban
dentro del término de tres días, pasados los cuales se hacía el recuento de
los votos emitidos a favor de los distintos candidatos, lo cual se consignaba
en acta especial que recibía doble publicidad, pues el Presidente de cada
mesa había de remitírsela al Jefe Político para que éste la publicara en el
Boletín Oficial, al tiempo que una copia debía exhibirse en la parte exterior
del local en el que se verificaba la elección, todo lo cual tenía lugar cada
día durante el tiempo que duraba la elección.
Vencidos los tres días de que se ha hablado tenía lugar en las Juntas
Electorales un resumen general de los votos, según la fraseología de la
propia ley, con base en el cual, posteriormente, se celebraba escrutinio
general - a cargo de una junta de escrutinio - en el pueblo cabeza de distrito,
correspondiéndole a ésta efectuar - por obtención de mayoría absoluta - la
declaratoria de candidatos electos.43 En el evento de que ninguno de los
candidatos obtuviera aquella mayoría, entre los dos que hubiesen contado
con el mayor número de votos habría de verificarse una segunda elección,44
a la cual convocaba el Presidente de la Junta de Escrutinio.
La única causal de nulidad de los votos que se establece - y ésta
es relativa - corresponde a la consignación de más de un nombre en la
respectiva papeleta, y no obstante es subsanable dado que el voto se tiene
por emitido a favor del primer nombre - de los dos - que en la papeleta
se hayan consignado. Interesa notar que la normativa que se comenta no
concede a la Junta de Escrutinio General facultad alguna para proceder a
declarar la nulidad de alguno de los votos emitidos,45con lo cual se sigue
manteniendo a este órgano como una instancia de verificación puramente
aritmética de los votos, según venía siendo tradición desde el Real Decreto
de 24 de mayo de 1836, como ya tuvo ocasión de verse, pese al antecedente
que constituían las facultades otorgadas a esta Junta por la Ley Electoral de
20 de julio de 1837, ya reseñada también.
Por lo demás, la competencia de las Juntas Electorales estaba, también
en esta legislación, limitada al tratamiento de los asuntos relacionados
Vid.- artículos 50,51,53, 55,56,57 y 58 ídem en ibídem, págs. 186 y 187.
Vid.- artículo 60 ídem en ibídem, pág. 188.
45
Vid.- artículos 49 y 63 ídem en ibídem, págs. 185 y 188 respectivamente.
43
44
171
Alejandro Bermúdez Mora
con la elección, sancionándose con nulidad absoluta los acuerdos que se
adoptasen al margen de aquélla, y dándose lugar incluso a la posibilidad
de enjuiciar al miembro de la Junta que se excediera en el cumplimiento
de sus funciones, fijación de responsabilidad penal que había introducido
la ley de 20 de julio de 1837, ya mencionada. Sin embargo, - y lo que
sigue es paradójico, pues se retoma el ya referido antecedente de la
ley de última cita para caer en palmaria contradicción - tanto las Juntas
Electorales de Distrito, como la Junta de Escrutinio General, contaban en teoría - con facultad suficiente para resolver las dudas que surgieran
en el desarrollo del resumen general de votos, o del escrutinio general, y
pronunciarse sobre las reclamaciones que se les formularan, haciéndolo
en única instancia, y pudiendo los quejosos hacer que se consignaran en
actas sus protestas contra lo resuelto por las Juntas mismas, las cuales - con
todo y ello - debían fundamentar sus actos46, previsión por demás inútil
dado que esta legislación deja librada la calificación de las elecciones a
lo que disponía el artículo 28 de la Constitución de 1845, según el cual el
Congreso examinaba la legalidad de la elección de sus miembros.
Es apreciable - en consecuencia - que no hay todavía - en esta fase de la
administración electoral - una relación estrictamente orgánica entre lo que
resolvieran las Juntas Electorales y lo que dispusiera la Junta de Escrutinio
General, toda vez que estudiaban las reclamaciones separadamente, y sin
que hubiera conexidad alguna entre ambos organismos electorales, pues
la de escrutinio no podía, en rigor, examinar lo actuado por las electorales.
Esta antinómica característica de la administración electoral española
será llevada hasta sus últimas consecuencias con la Ley Electoral de 18
de julio de 1865, la cual contenía un dispositivo que ordenaba a la Junta
de Escrutinio estarse - en cuestiones dudosas - a lo que hubiere resuelto la
Junta Electoral correspondiente.
Es de notar, asimismo, en punto al mantenimiento del orden con que
debía transcurrir el trabajo en las Juntas, que si bien la responsabilidad no
era propiamente de éstas, a su Presidente se le otorgaban facultades para
poder garantirlo de cualquier modo, disposición que no era nueva y se
mantiene incluso hasta la promulgación de la Ley Número 5-1985 del
Régimen Electoral General.
Esta ley se aplicó para la celebración de elecciones durante
aproximadamente 20 años, pese a que conspicuas personalidades de la
46
Vid.- artículo 62 ídem en ibídem, pág. 188.
172
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
política española del momento - entre ellos Bertrán de Lis, Bravo Murillo,
Gálvez Cañero - propusieron su reforma, ya para reducir el número
de diputados, ya para reducir el cuerpo electoral o bien para agravar
los presupuestos de los delitos electorales. De cualquier suerte hubo de
atravesar España con esta ley los más diversos avatares, como los habidos
con ocasión de las elecciones para Cortes en agosto de 1854, cuando el
Gobierno trató de impedir que las Diputaciones Provinciales promovieran
reuniones de carácter electoral para apoyar determinadas candidaturas, o
bien que en las iglesias se trataran cuestiones político-sociales. Asimismo, y
como resultas de la antedicha convocatoria a Cortes, se preparó un proyecto
de constitución para el año de 1855 que - finalmente - no fue aprobado.
Es destacable, también, dentro de este período la formulación - en 1864
- de una legislación para sancionar los delitos electorales, de acuerdo con
la cual la represión de tales delitos se le encomendaba al Poder Judicial,
sin subordinar su acción a lo que el Parlamento pudiera resolver sobre el
particular,47 y es que esta normativa da lugar a una necesaria reseña - la
subsiguiente a estas líneas -, toda vez que con la promulgación de la Ley
de 22 de junio de 1864 - al sancionar el procedimiento y castigo de los
delitos electorales - se estableció también un control judicial relativo a las
eventuales irregularidades que pudieran producirse durante la verificación
de operaciones electorales, construyendo los tipos penales con base en las
nociones que integraban la administración electoral contenidas en la ley
que se ha venido comentando anteriormente.
En la Ley de 22 de junio de 1864 el elenco de hechos punibles es
harto extenso y están tasadas las causales, respecto de su sanción, con
excesivo detalle, siendo destacables en tal sentido la penalización de
manipulaciones en punto al padrón electoral, sea para excluir, sea para
incluir de y en él electores, o bien simplemente para alterar los plazos de
su necesaria rectificación; la contabilización de votos a favor de candidatos
para quienes no fueron emitidos, la inercia lo mismo en la instalación de
los miembros de las juntas electorales, que en la declaratoria de elección
o en la remisión de las actas correspondientes a la elección, e incluso
la verificación de una declaratoria manifiestamente improcedente eran
igualmente penalizados. Se tipificaban también como delitos electorales
la negatoria a que se ejercieran los recursos que preveía la ley contra las
resoluciones de las juntas antedichas, o bien a que se consignaran las protestas que contra esas resoluciones era dable formular. Lo mismo la
emisión del voto arrogándose las calidades personales de otro elector,
47
Vid.- Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 95-97.
173
Alejandro Bermúdez Mora
que esa misma emisión estando incluido en el padrón electoral pero
inhabilitado para sufragar, eran también hechos tipificados como delitos
electorales.
Del mismo modo la determinación del voto ya fuese mediante
amenazas, promesas de dádivas, o la coacción por medio de agentes
públicos o criminal reconocido, o bien la obstaculización de su simple
emisión, eran todos hechos susceptibles de ser reprimidos con diversas
penas, previa verificación de juicio para cuya incoación se estableció
acción popular, la cual podía ser ejercitada - de acuerdo con lo previsto
en esta ley - en especial contra funcionarios públicos, expresión en punto
a la cual la misma ley efectúa una categorización completa en virtud de la
cual se entendía que lo eran aquéllos sobre los que recaía nombramiento
formal, los Alcaldes, Concejales, Secretarios Escrutadores y quien quiera
que desempeñare un cargo público aún cuando no fuese retribuido. En lo
sucesivo la formulación de los tipos penales seguiría la misma inteligencia
que la consignada en esta ley.
Así las cosas, pueden resumirse los componentes que la Constitución de
1845 y la ley en comentario proporcionan al desarrollo de la administración electoral del modo que sigue:
1.- El sufragio es censitario, determinándose la capacidad electoral
sobre una base socioeconómica más elevada que la de la
legislación precedente, por lo cual se configura un electorado de
menor volumen que el de la ley anterior.
2.- La división territorial electoral, así como de la determinación de
los pueblos que había de ser cabezas de distrito, corresponde al
propio Gobierno, la cual -una vez formulada - no podía variarse
sino en virtud de ley.
3.- El padrón electoral lo elaboran los Jefes Políticos provinciales,
aunque materialmente su depuración - en cuanto a traslados,
exclusiones e inclusiones - la hacían los alcaldes y ayuntamientos
de cada pueblo, pero la calificación y examen de las elecciones
corresponde hacerla a las Cortes Generales.
4.- Las resoluciones de los Jefes Políticos son recurribles ante la
Audiencia Nacional, cuyo fallo era definitivo y modifica el
padrón electoral. La legitimación para apelar era casi popular,
174
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
ejercitándose así - por vez primera - control jurisdiccional sobre
el padrón electoral.
5.- La instalación de las Juntas Electorales - así como de la Junta de
Escrutinio - incluye al Alcalde, Teniente o Regidor en calidad de
Presidente, y a cuatro Secretarios Escrutadores, escogidos de entre
los propios electores inscritos.
6.- La designación de recintos electorales ha de hacerla el Jefe Político,
a razón de un solo local por cada Junta Electoral.
7.- El voto se consigna en papeletas rubricadas por el Presidente
de mesa, que le son entregadas al elector para que consigne el
nombre del candidato.
8.- La única causal de nulidad de los votos establecida es relativa.
9.- Hecho el resumen de votos en cada Junta Electoral se ordena
destruir a fuego las papeletas, para celebrar luego escrutinio
general a cargo de la Junta de Escrutinio, la cual no tiene facultad
para proceder a declarar la nulidad de los votos emitidos, aunque
las Juntas Electorales y de Escrutinio General pueden resolver
dudas y pronunciarse sobre reclamos en única instancia.
A la anterior normativa la sucedió la que, durante la presidencia en
el Consejo de Estado de O´Donell se promulga como Ley Electoral de 18
de julio de 1865; O´Donell había formado gobierno ya anteriormente y
se está en los años en que domina la Unión Liberal, siendo finalidad de la
nueva ley reformar la correspondiente al año de 1845, a los efectos de que
los grandes centros poblacionales dejasen de absorber la representación
del abundante distrito rural. Del mismo modo es apreciable - dentro
del ambiente que precedió a la aprobación de esta ley - lo mismo las
críticas por una reforma que, según los contrarios al Gobierno, tendía a
dificultar la creación de oposición, que la inminencia del advenimiento
del sufragio universalizado, pues ya incluso hay en esta normativa una
sensible reducción en términos del límite económico puesto al sufragio
censitario, lo cual obró el efecto de expansionar el cuerpo electoral.48 48
Vid.- Arturo Fernández Domínguez, op.- cit., pág. 98
175
Alejandro Bermúdez Mora
La ley de 1865 establecía - dentro de las condiciones de elegibilidad no haber sido concursado ni quebrado, tampoco procesado o sentenciado
penalmente, ni haber sido inhabilitado por sentencia para ejercer los
derechos políticos. Igualmente no podían ser diputados los funcionarios
debidamente nombrados en aquellas provincias donde ejercieran su
empleo, como tampoco lo podrían ser los que figuraban como contratistas
con el Estado, correspondiendo al Congreso la determinación en los
candidatos de las condiciones antedichas.
La capacidad electoral - por su parte - estaba dada por una mayoridad
de 25 años, un determinado ingreso o bien el desempeño de alguna
profesión liberal, correspondiéndole al Ayuntamiento - en primer
término - y a los jueces de primera instancia - en un segundo instante - la
determinación de la capacidad antedicha, o bien la determinación de su
pérdida o suspensión, todo de conformidad con lo que infra se dirá sobre el
particular. Era susceptible de producir incapacidad el hecho de presentarse
armado en el recinto donde funcionaba el colegio electoral.
En lo que respecta a la confección del padrón electoral, ésta se le
encargaba al Gobernador de la Provincia; sin embargo, las exclusiones
o inclusiones podían hacerse - como en la legislación del año de 1846
- sólo en virtud de resolución judicial. La incoación de aquéllas se hacía
en virtud de acción popular que daba inicio a un proceso dentro de cuyos
presupuestos figuraba la participación del Ministerio Fiscal, así como la
posibilidad de interponer recursos para ante la Audiencia Nacional en
contra de lo que resolviera el juez de primera instancia; no obstante,
en contra de lo que resolviera la Audiencia Nacional no había ulterior
recurso. Nótese que el instituto de la acción popular ya lo había incluido
la legislación del año de 1846, aunque no con el claro perfil que asume
en la normativa que ahora se comenta.
Como puede apreciarse a partir de lo supra dicho, con esta ley se
establece un control judicial sobre la confección y los movimientos en el
padrón electoral de doble instancia y - en tal sentido - mucho más técnico
y garantista que el que se estableció con la ley de 1846, el cual preveía
sólo la participación de la Audiencia Nacional.
Por lo demás, se establecía también la posibilidad de efectuar traslados
electorales, operación no contemplada en toda la legislación electoral
anterior a esta ley, y que se constituye en una medida que viene a engrosar el
176
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
acervo de las operaciones de que empieza a componerse la administración
electoral.
La división territorial electoral se efectuaba con base en lo que esta
misma ley dispone, la cual establecía además que las variaciones a la
división antedicha sólo podían efectuarse en virtud de una ley.
Por otra parte, la designación de los recintos electorales corría también
a cargo de los Gobernadores y ésta debía ser objeto de publicidad mediante
el Boletín Oficial de la respectiva provincia. En los recintos antedichos tenía
lugar - por parte de los electores, pero bajo las tradicionales dirección y
tutela del Alcalde o Teniente de Alcalde - la instalación de la mesa electoral,
procediéndose a efectuar la instalación definitiva de rigor, para la cual se
elegían un Presidente - escogido de entre los mayores contribuyentes - y
cuatro Secretarios Escrutadores. En cuanto a la emisión del voto, se establecía la secretividad de éste,
vehiculándolo en papeletas que el elector portaba y que el Presidente del
colegio electoral depositaba en la urna en presencia de aquél, anotándose
el nombre y domicilio del votante en una lista numerada. Es claro - por lo
que se ha dicho - que en tal sentido esta normativa involuciona respecto
de las dos leyes anteriores, las cuales disponían que la papeleta le fuera
entregada al elector por la mesa respectiva.
Tampoco recogía esta legislación el Principio de Concentración de la
Elección, en razón de lo cual se efectuaba un escrutinio diario - durante tres
días -, del cual se exhibía públicamente el resultado haciendo indicación del
número de votos obtenido por cada candidato, así como del número de los
electores que hubieren votado, con todo lo cual se preparaba documento
debidamente certificado - que debía contener, además, las reclamaciones
de los electores y los fallos particulares y de mayoría que se suscitaren con
ocasión de ellas -, del que se remitía certificación al Gobernador para su
debida publicación. Sin embargo, el escrutinio general no se verificaba
sino hasta el cuarto día de iniciada la elección y corría a cargo de la Junta
de Escrutinio General, la cual procedía a un recuento de los votos de todas
las secciones, siendo presidida por el juez de primera instancia del partido
cabeza de distrito, asistido por los Secretarios Escrutadores de la junta
correspondiente a la cabeza de distrito, para todo lo cual se hacían las
operaciones electorales con base en la documentación que se le hubiere
remitido al Gobernador. Este - a su vez - debía enviar al Ministro de la
177
Alejandro Bermúdez Mora
Gobernación copia literal de las actas en las que se consignaba lo actuado
en las Juntas de Distrito.
Es de notar el cambio que se opera - según lo expuesto - en lo
que respecta a la composición de la Junta de Escrutinio General, pues
la presidencia se había asignado habitualmente a funcionarios de la
administración ordinaria, y ahora se le encarga al juez de primera instancia
ejercerla, para lo cual se le dota además de voto. Resulta claro - asimismo que este cambio en la presidencia de la Junta de Escrutinio General implica
introducir en las actividades y operaciones de la administración electoral
un factor de judicialización y - por ende - de control sobre su correcta y
adecuada ejecución, todo esto al menos en tesis de principio dado que
la competencia de la Junta de que se viene hablando está concebida con
limitaciones muy calculadas. En verdad - pese a lo anterior -, la Junta
de Escrutinio contaba con facultades ciertamente muy pobres, así como
con una competencia en exceso limitada, como se demuestra por la
imposibilidad en que estaba de anular actas o voto alguno. Aparte de ello,
la consistencia de las labores de la Junta de Escrutinio General radicaba en
proceder a la ya tradicional verificación aritmética del cómputo de los votos
efectuados en las Juntas Electorales, pues en casos dubitables este órgano
había de estarse a lo que hubiere resuelto la mayoría de la Junta Electoral
respectiva, a partir de todo lo cual resulta claro que en la articulación entre
las Juntas Electorales y las Junta de Escrutinio General predomina - y hay prevalencia de - la conservación de actos y de las operaciones adoptadas
en el seno de aquéllas por sobre lo que ésta pudiera apreciar, a todo lo
cual también contribuye el hecho de que la única instancia facultada para
revisar efectivamente lo actuado en las Juntas Electorales lo era el Congreso.
Es por ello que no puede hablarse de una vertebración deferente entre las
Juntas Electorales y la Junta de Escrutinio General, siendo obvio que el
desarrollo de la administración electoral - en la fase histórica comprendida
por la promulgación de las leyes electorales de 1845 y 1865 - no tiene
direccionalidad alguna en punto a la articulación y funcionamiento
concomitante y consecutivo de las diferentes juntas electorales, sino
que antes bien apunta hacia la impugnabilización y judicialización de
determinadas operaciones electorales, juicio que conviene consignar aquí
y sobre cuyas consecuencias se volverá nuevamente al analizar en su
conjunto la fase de la administración electoral comprendida por las dos
leyes que se han mencionado.
En cuanto al régimen de nulidades de los votos preciso es decir que se
sancionaban con nulidad absoluta las papeletas en blanco, las ininteligibles
178
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
y aquéllas que no consignaran el nombre propio de los candidatos, en
tanto que se establecía la nulidad relativa para las papeletas en las que
figuraba un número mayor al de diputados que correspondía elegir al
distrito. Verificados los escrutinios parciales que habían de hacer las Juntas
de Distrito, era exigido que se procediera a la destrucción a fuego de las
papeletas, salvo aquéllas que eran objeto de duda o reclamación por
parte de algún elector, las cuales se adjuntaban al acta correspondiente
para ser examinadas - en su momento y según lo que infra se dirá - por
el Congreso, siendo ésta la vez primera que se ordena salvaguardar las
papeletas dudosas o reclamadas, con lo cual es manifiesta la evolución
que - con esta disposición - experimenta no sólo el tratamiento de la
documentación electoral, sino también el régimen jurídico que hasta
ahora se le había venido aplicando a las papeletas, puesto que esta medida
facilitaba mayores elementos de juicio para proceder a un mejor examen
de los votos cuestionados.
Ahora bien, aun cuando esta normativa procura judicializar - al menos
formalmente - más que el procedimiento electoral algunas operaciones
que contribuían a conformarlo, como lo eran el escrutinio general
o la confección de las listas electorales, sometiéndolas al control de
funcionarios judiciales, dicho control no es sino puramente formal, ya que
el verdadero control de las elecciones se ejercía en el Congreso - como ya
se ha dicho -, encargado de calificar la elección y ante el cual era dable
impugnar su validez y su resultado, lo mismo que revisar las condiciones
de elegibilidad, siendo necesario - por lo antes dicho - destacar que tanto
las Juntas de Distrito como la Junta de Escrutinio General, tenían limitada
su competencia a asuntos relativos a la elección, aunque - a diferencia
de lo que las leyes anteriores habían dispuesto - no se castiga su eventual
tratamiento con nulidad alguna.
Según se puede deducir de todo lo que se lleva dicho, el modelo de
administración electoral que se sanciona con esta ley aparece relativamente
más mediatizado respecto de la administración ordinaria del Estado que los
correspondientes a normativas anteriores, aunque remite la calificación de
las elecciones a una instancia de carácter político, como lo es el Congreso,
el cual concentra para sí competencias prototípicas de juez electoral, toda
vez que podía resolver - a solicitud lo mismo de los electores que de los
candidatos que hubieren participado en la elección, quienes contaban con
expresa legitimación para ello - tanto sobre la validez de la elección como
179
Alejandro Bermúdez Mora
sobre las condiciones de elegibilidad de los candidatos, según se ha visto
e indicado. 49
No obstante lo anterior, hay que apuntar que esta ley también hace
evolucionar el modelo de administración electoral en lo que se refiere a la
configuración del padrón electoral, dado que establecía se aperturase - en
la Secretaría de los Ayuntamientos - un libro al que se denominaba Registro
del Censo Electoral, en el cual debían constar los electores de la provincia,
debidamente enlistados, los electores fallecidos, así como los excluidos
e incluidos en virtud de sentencia judicial; los electores que cambiasen
su domicilio debían informarlo así, pues igualmente innova esta ley en lo
relativo al establecimiento de un órgano de carácter permanente, a saber,
la Comisión del Censo Electoral, la cual estaba compuesta por el Alcalde,
cuatro concejales - que serían electores nombrados por el Ayuntamiento
y renovables cada dos años - y el Secretario de éste que también lo sería
de esta Comisión, a la cual se la responsabilizaba por los errores en que
se pudiera incurrir respecto de los asientos del libro en mención. Así
concebida, esta comisión sería llevada a consecuencias aun más ulteriores
por la que se crea mediante la ley del 20 de julio de 1877, constituyéndose
- en todo caso - la comisión de que se ha hablado en el antecedente más
inmediato de lo que posteriormente será la Comisión Permanente del
Censo Electoral en la ley electoral del año de 1865.
Esta normativa establecía además acción popular para reclamar
judicialmente, a los efectos de solicitar exclusiones o inclusiones dentro
de las listas electorales.
En el fondo esta ley - según Fernández Domínguez50 servía a los
intereses del Partido de Unión Liberal y - en tal medida - se retrotrajo a
los presupuestos contenidos en la de 1837, lo cual es cierto al menos en
punto al engrosamiento del cuerpo electoral y, en consecuencia, retomó
la confección de las listas electorales pero mejorando su tratamiento y
dándole un desarrollo más in extensu, al dotar a la administración
electoral de instrumentos técnicos - como el libro de registro censal - y
de organismos que - al menos teóricamente - contribuían a su innegable
especialización. En todo caso, conviene tener presente que las Cortes que
Esta legislación estuvo vigente hasta 1868; durante su vigencia no fue reformada
y con ella se celebraron las elecciones de Diputados correspondientes a 1865 y
1867. Vid.- sobre el particular Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 108-109.
50
Vid.- op.- cit., pág. 107.
49
180
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
emitieron la legislación electoral del 18 de julio de 1865 fueron disueltas el
10 de octubre de aquel mismo año, para convocar a una nueva elección el
1º de diciembre. Se celebraron también elecciones de diputados a Cortes
- bajo la normativa en comentario - en 1867.
Entre tanto, se gesta la secesión de la vida política y partidarista españolas del Partido Liberal Progresista, como reacción a la impostura
constante que de las elecciones se hace, así como a las corruptelas que
en ellas se habían instaurado en forma permanente. Todo ello - aunado
a la negativa de Isabel II de conformar un gobierno progresista - abona
el terreno para la revolución de 1868, conducida por el protagonismo de
Juan Prim.
En resumen, aporta esta legislación el elenco de factores que así pueden
enunciarse: 1.- Hay una reducción del límite económico puesto al sufragio
censitario, con lo que se expansiona el electorado.
2.- La capacidad electoral viene dada por mayoridad de 25 años, cierto
ingreso, o desempeño de profesión liberal, correspondiendo al
Ayuntamiento - en sede administrativa - y a los jueces de primera
instancia - en alzada - determinar su pérdida o suspenderla.
3.- Innova esta ley con el establecimiento de un órgano permanente,
a saber, la Comisión del Censo Electoral, compuesta por el
Alcalde, cuatro concejales - que serían electores nombrados por el
Ayuntamiento y renovables cada dos años - y el Secretario de éste
que también lo es de esta Comisión, a la cual se la responsabilizaba
por los errores en que se pudiera incurrir respecto de las listas
electorales.
4.- La confección del padrón electoral se le encarga al Gobernador de
la Provincia; las exclusiones - o inclusiones - pueden hacerse sólo
por resolución judicial, mediante acción popular y proceso con
posibilidad de interponer recurso para ante la Audiencia Nacional
en contra de lo que resolviera el juez de primera instancia. Se
establece la posibilidad de efectuar traslados electorales.
5.- La designación de recintos electorales ha de hacerla y publicarla el
Gobernador en el Boletín Oficial de la provincia.
6.- Para la instalación de Juntas Electorales se eligen - bajo supervisión
181
Alejandro Bermúdez Mora
del Alcalde o Teniente de Alcalde - Presidente y Secretarios Escrutadores. 7.- La emisión del voto se vehícula en papeletas que porta el elector
y que el Presidente del colegio electoral deposita en urna en
presencia de aquél.
8.- Verificado el escrutinio parcial de las Juntas de Distrito, se procede
a la destrucción a fuego de las papeletas, salvo aquélla objeto de
duda o reclamación, la cual se adjunta al acta correspondiente
para ser examinada por el Congreso, siendo ésta la vez primera
que se ordena salvaguardar las papeletas dudosas o impugnadas.
9.- El escrutinio general lo hacía la junta correspondiente, la cual
procede a un recuento de votos de todas las secciones, siendo
presidida por el juez de primera instancia del partido cabeza de
distrito. Esta junta cuenta con pobres facultades, así como con
muy limitada competencia.
10.- En cuanto al régimen de nulidades de los votos, sanciona con
nulidad absoluta papeletas en blanco, ininteligibles o que no
consignen el nombre propio de los candidatos, y con nulidad
relativa aquéllas en que figure un número mayor al de diputados
que corresponde elegir.
En síntesis - y en lo que respecta tanto a las constituciones de 1837 y
de 1845, como a las leyes electorales correspondientes a los años de 1837,
1846 y 1865 -, se puede advertir en esta fase un desarrollo marcadamente
acentuado sobre las nociones y elementos utilizados en la construcción
del padrón electoral, el cual se hace manifiesto desde que se instaura ab
initio - esto es, desde la legislación de 1837 - un reducido sistema de
recursos para subsanar las omisiones en que pudiera incurrir la Diputación
Provincial en punto a su confección. Si bien es cierto hacia 1846 el padrón
electoral está ahora encargado a los Jefes Políticos de la respectiva provincia
- con quienes han de colaborar los Alcaldes y Ayuntamientos -, los recursos
tienen una mayor superficie jurídica para su ejercitación, la cual deviene
aquí integrada - según disposiciones de la ley del 18 de mayo de 1846
-, de una parte, por un procedimiento administrativo que cuenta con su
régimen de recursos; y - de otra - por el control judicial que se ejercía
sobre las actuaciones que los funcionarios de la administración ordinaria
producían - en función electoral, operando con nociones e institutos
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
iuselectorales, y por tanto en funciones de administración electoral - a
propósito del padrón. Culmina esta progresión - en el tratamiento de las
cuestiones relativas al padrón mismo - la legislación de 1865, la cual no
sólo establece un control judicial de doble instancia para las actuaciones
relativas al padrón electoral - a saber, juzgados de primera instancia y
Audiencia Nacional -, sino que recoge de la normativa anterior la acción
popular para que se vehícule el control judicial sobre el padrón, cuya
confección se hace a partir de un libro de registro correspondiente, y una
Comisión Permanente del Censo Electoral, organismo cuya función le da
un rasgo de plena electoralidad al constituirse esta comisión en concepto
y organismo con base en los cuales es dable - por vez primera - establecer
una diferenciación esencial entre las operaciones y actos electorales y la
administración ordinaria que las ejecuta.
Es claro, por ende, que hay un tratamiento del padrón y de las listas
electorales en términos de una mayor especialización de sus operaciones
constructivas, pero igualmente la hay en punto a la impugnabilidad de
los actos de la administración electoral sujetos además a control, incluido
el control judicial. Hay asimismo en esta etapa una mediatización de la
administración ordinaria respecto de las funciones que constituyen la
administración electoral, pues también se judicializan ciertos puestos de
las Juntas de Escrutinio, con lo cual se acentúa la diferenciación entre el
ámbito de la electoralidad - cuyas funciones básicas se han fortalecido - y
la administración ordinaria.
Aparte de todo lo anterior, - y esto conviene tenerlo presente - la
existencia de un régimen de recursos, así como el control judicial, no sólo
obran el efecto de impugnabilizar las actuaciones de la administración
electoral, sino que también proporcionan - al modelo que adelante se dirá un fuerte sustrato jurídico del cual se carecerá, verbi gratia, en la legislación
correspondiente a 1868, que tendrá un tono general algo anodino y cuyo
único aporte lo será la confección de la cédula de vecindad según se podrá
apreciar en breve.
Con base en todo lo anterior, al modelo comprendido en la etapa
histórica hasta ahora analizada bien se le puede denominar como Modelo
de Diferenciación Básica Progresivamente Especializado.
183
184
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
5.- Los avatares del Sufragio
Universalizado: avance y retroceso
simultáneos de una administración
electoral claudicada.
La irritante desigualdad empieza en las escuelas.
Generalmente las niñas no van a la escuela, y si van
no se las enseña, porque para qué han de aprender las
niñas (...). Sin educar la inteligencia ni el sentimiento,
las jóvenes entran en la vida como seres inferiores,
sometidas al hombre (...).
El Porvenir Obrero, número 287, cit.- por José Álvarez
Junco en La Ideología Política del Anarquismo Español.
Con la Ley de 9 de noviembre de 1868 se establece en España el
sufragio universal, el cual devino en fuente directa - según el preámbulo
de la ley antedicha - de la soberanía nacional y de los poderes todos del
Estado. Una declaración tal no podía sino ser el producto de la revuelta o
revolución de septiembre - encabezada por los generales Prim y Serrano
- de aquel mismo año,51 la cual se inspiraba lo mismo en el descontento
popular que en una serie de intrigas de grupos de notables, vehiculándose
en ambos casos la necesidad de la burguesía del crédito y los bancos, así
como la urgencia del capital industrial, por lograr una alianza estratégica
que permitiera ampliar el mercado de trabajo, con lo cual se favorecía
de paso - y momentáneamente a las clases populares - las cuales venían
ya reclamando también - a voz en cuello - su propio espacio dentro del
La cuestión acera de la naturaleza político-social de los hechos de septiembre
de 1868 - y su inteligencia como revuelta o como revolución - la discute la
doctrina historiográfica española, con especial precisión Manuel Tuñón de Lara,
en Estudios Sobre el Siglo XIX Español, Siglo XXI de España editores, Madrid,
España, Sexta edición, 1978, págs. 83 a 117.
51
185
Alejandro Bermúdez Mora
escenario político de la época.52 Todo ello condujo a Isabel II a abdicar
posteriormente en favor de su hijo Alfonso XII 53, forzada por su férrea
e inflexible oposición a liberalizar el régimen que había heredado de
su padre Fernando VII. De esta suerte, y como producto del Pacto de
Ostende entre progresistas y demócratas, se emite la ley que de seguido
se comentará, cuyas principales innovaciones consistirán en introducir el
voto universalizado, directo y secreto dentro del ámbito jurídico-político
español, así como perfeccionar los presupuestos y la técnica de las listas
electorales, disponiendo también la emisión de una cédula de vecindad
que fungía asimismo como identificación electoral.
Esta ley procedió a regular simultánea pero separadamente las
elecciones municipales, provinciales y para Cortes, aunque contemplando
para cada una de ellas una forma de administración distinta, e incluso
independiente, y separada por principios diversos entre sí - según se verá -,
de modo tal que se celebraban independientemente las correspondientes
al municipio, las provinciales, y las de Cortes. Un tratamiento de esta laya
tenía cual finalidad - como bien lo acota Fernández Domínguez54 - la
creación de una cultura política basada en una técnica y en una depuración
de la administración electoral, proclives a expandir el sufragio y liberarlo
de todos los vicios de las anteriores legislaciones, garantizándose así
la emisión del voto de acuerdo con la libre convicción a que el elector
arribara en su fuero interno, ajeno a todo condicionamiento exterior,55al
menos en tesis de principio pues en la práctica de esta normativa - así
como en las mismas previsiones legislativas - la preponderancia del
Gobierno y su palmaria intromisión en cuestiones electorales entraban en
abierta contradicción con la pretendida libertad del elector para formarse
una opinión libre de todo influjo.
En este mismo sentido afirma el mismo sustrato para esta ley Fernández
Domínguez, quien sostiene que en esta legislación es clara la preocupación por
generar un régimen representativo formal de alternancia electoral y discreta
circulación del poder político entre los grupos liberales moderados - los cuales
podían ser calificados de defensores de un conservadurismo de izquierda, si cabe
- y los progresistas, dando espacio a que jugaran su papel grandes y medianos
capitales agrarios e industriales y sectores medios con buena capacitación y
escolaridad. Vid.- op.- cit.-, pág. 111.
53
Vid.- sobre el particular Enciclopedia Hispánica, México, Distrito Federal, 1989,
pág. 246.
54
Vid.- op.- cit., pág. 112.
55
Vid.- Preámbulo a la Ley de 9 de noviembre de 1868 en Leyes Electorales y
Proyectos de Ley, op.- cit., pág. 247.
52
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
La capacidad electoral venía determinada por una mayoridad de 25
años, no pudiendo estimarse que contaran con ella quienes se vieren
privados del ejercicio de los derechos políticos por sentencia ejecutoriada,
o bien quienes - al celebrarse las elecciones - tuvieren en su contra auto de
prisión; se incluía también a los incapacitados sobre los que se ejerciera
curaduría, así como a los fallidos o en suspensión de pagos y también a
los deudores de hacienda, en su calidad de segundos contribuyentes. La
capacidad electoral podía perderse por causa sobreviniente si un elector
- informado de que no puede presentarse al recinto electoral armado no acatase las instrucciones que el Presidente de la mesa le diera en tal
sentido.
Por lo que respecta a las condiciones de elegibilidad, la ley nada
disponía sobre el particular, aún cuando en su exordio justificativo se
indicaba que éstas se reconducían a los supuestos que regían la capacidad
electoral, estatuyendo - eso sí - ciertas incompatibilidades en virtud de la
ostentación de cargos o desempeño de funciones públicas. Considerando - en primer término - las elecciones del municipio hay que
decir que siguen la misma inteligencia de la anterior legislación electoral,
pero concediendo a la Diputación Provincial facultades para examinar la
elección, anularla si ello fuera procedente, y ordenar incluso su repetición.
Sin embargo, en punto a las elecciones para Diputados de Provincia no se
disponía nada en lo que concierne a la calificación de estas elecciones,
dejándose este aspecto librado a la calificación que podía hacer - merced al
artículo 28 de la Constitución de 1845 - el mismo Congreso, de ahí que aun
cuando la técnica de escrutinio y formalidades en acta eran exactamente
las mismas por las que se regulaban las elecciones municipales, ésta es una
razón suficiente para que sea dable diferenciar pese a la misma técnica de
administración electoral el distinto enjuiciamiento dado a las elecciones
municipales del que devenía aplicable a las elecciones provinciales
para diputados. En ambos casos - esto es, en elecciones municipales
y provinciales - la división territorial electoral corría por cuenta ya del
Ayuntamiento, ya de la Diputación respectivamente, y era inmodificable
una vez que se procedía a su rectificación.
Por lo demás, con esta ley prosiguen en su evolución los institutos del
padrón electoral y del censo electoral, el cual había de ser configurado
por los Ayuntamientos de forma tal que se rectificaba anualmente, pero
contando ahora con una operación adicional - que lógicamente lo afectaba - como es la relativa a los traslados electorales, la cual es regulada como
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Alejandro Bermúdez Mora
obligada función de la administración electoral por vez primera en el
derecho electoral español.
También se mantiene la intervención judicial en la configuración del
censo electoral, a los efectos de establecer quiénes cesan en el ejercicio
de los derechos políticos, devienen procesados criminalmente o tienen en
su contra auto de prisión, o resultan incapaces o quebrados; se disponía
además - como una obligación para los juzgados - remitir certificación en
la que constara cuáles electores se hallaban en alguno de los supuestos
antes mencionados. Además, aún cuando no se sancionaba con la fórmula
expresa de acción popular - como en la anterior normativa -, sí se concede
a los electores derecho para que se les muestre el padrón y combatan así
la capacidad electoral de sus conciudadanos.
Otra innovación que esta ley establece es la emisión de la cédula de
vecindad, la cual se expedía con base en la información consignada en
el censo electoral, siendo incluso reclamable en vía judicial la negativa
de la administración ordinaria, encargada de estos menesteres, a saber,
el Alcalde, a expedírsela a los electores. Esta cédula de vecindad debía
presentarla el elector al momento de emitir su voto y se le sellaba en un
aparte especial como indicativo de haber votado, con lo cual es claro que
fungía como identificación electoral. Por lo demás, no escapa al análisis el
que este nuevo elemento material de la administración de elecciones no
sólo es introducido la vez primera por esta legislación, sino que también
representa un adelanto innegable en cuanto que actividad derivada y conexa
del y con el censo electoral, manteniendo su utilización la normativa del
20 de agosto de 1870.
La organización propiamente dicha de las elecciones se escindía como ya se ha adelantado - de forma tal que se regulaban separadamente
las elecciones municipales, provinciales y para Cortes, en razón de lo cual
conviene ahora hacer una precisión para indicar que, en las elecciones
municipales, esta ley encargaba a los respectivos Ayuntamientos la
configuración - dentro de los diferentes distritos electorales - de los
distintos colegios. La asignación de los electores por colegio electoral debía
someterse al principio de publicidad y una vez publicitada la asignación
se tenía como definitiva y sólo podía variarse por resolución expresa de la
Diputación Provincial.
La instalación de las Juntas para la elección municipal se hacía por
voto emitido en papeleta que cada uno de los electores llevaba consigo,
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LA ADMINISTRACIÓN
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portación que supone una fase procedimental característica y presente en
la legislación electoral española que cubre los períodos que van de 1846
a 1878 aproximadamente, y que constituye una involución respecto de lo
estatuido en las normativas anteriores que, sobre este particular, procedían
con una técnica mucho mejor perfilada en términos de administración
electoral que la legislación en comentario.
Se procedía a escoger a los Secretarios Escrutadores de entre los
miembros de la mesa, ya que el Presidente lo designaba el Alcalde entre
los cinco primeros electores de mayor edad, con lo que se continuaba consignándola en la ley - con la práctica de acuerdo con la cual funcionarios
de la administración ordinaria supervisaban la instalación definitiva de las
mesas o juntas electorales.
Por otra parte, y según ya se adelantó, portaba asimismo la papeleta el
elector consigo para la elección de los puestos municipales propiamente
dichos.
En cuanto al régimen jurídico de las papeletas - en tratándose siempre
de elecciones municipales - esta ley no contiene previsión sino para
aquéllas mediante las cuales se ha procedido a la instalación de las Juntas,
previéndose la nulidad absoluta cuando la consignación del nombre de
los candidatos era ilegible, y estableciendo nulidad relativa para subsanar
la consignación de nombres ligeramente mal escritos, casos los anteriores
que - así como los no previstos en la ley - correspondía resolver a la propia
Junta.
No deja de estar presente - como lo está en la anterior legislación ya
reseñada - la destrucción de las papeletas a fuego una vez realizado el
escrutinio de las elecciones municipales aunque, siguiendo igual dispositivo
de la normativa anterior, se conservan aquéllas sobre las que hubiere duda.
El escrutinio en cuestión se verificaba en las Juntas electorales parcialmente
según fuesen los días de votación - que en este caso se extendían a tres,
pues aún seguía sin concentrarse - en tiempo - la elección. Posteriormente
habría de tener lugar una Junta de Escrutinio General, constituyendo el
momento procesal para interponer reclamaciones en contra de lo que se
hubiere resuelto en las Juntas Electorales, lo cual debía figurar en actas si el
reclamo versaba sobre inexactitud o autenticidad. Sin embargo, esta junta
la componían los miembros de los colegios electorales presididos por el
Alcalde y con asistencia de los miembros del Ayuntamiento, aspecto el
anterior que daba continuidad a la práctica por la cual la administración
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Alejandro Bermúdez Mora
ordinaria figuraba en exceso en los organismos electorales para la práctica
de sus operaciones, aunque todos aquellos carecían de voto para los
efectos del escrutinio.
Ahora bien, las reclamaciones en punto ya a la representación de los
Presidentes o secretarios de las juntas electorales, o a la autenticidad o
exactitud de las actas, eran cuestiones del conocimiento de esta junta
de escrutinio y sus fallos - fuesen estimatorios o desestimatorios - debían
fundamentarse y consignarse en actas. No obstante, y aún cuando esta
Junta de Escrutinio General gozaba de mayores facultades - y de más
competencia que las que tuvo su similar en la anterior legislación - lo
más sustancial, a saber, lo relativo a la nulidad de la elección municipal,
o los requisitos de elegibilidad de los candidatos, lo sustraía esta ley al
conocimiento de esta junta para reservarlo a la decisión del Ayuntamiento
- que no era sino un órgano de la administración ordinaria -, cuya decisión
resultaba apelable ante la Diputación Provincial - del que se podía predicar
lo mismo que lo que se predicaba del Ayuntamiento -, pudiendo este
órgano pronunciarse sobre la validez de las elecciones llevadas a cabo en
una determinada Junta, o bien declarar la nulidad de las mismas y ordenar
- en consecuencia - su repetición totalmente, o sólo en aquella parte que
hubiere sido anulada.
Para las elecciones provinciales - que por mandato de esta misma
ley habían de verificarse cada dos años - contaba la Diputación con las
mismas facultades que los Ayuntamientos para efectuar las tareas de
administración electoral que a su cargo tenía, en términos de confeccionar
la división territorial electoral, y entender asimismo que cada Ayuntamiento
conformaba un colegio electoral. Empero, esta división debía ser remitida
al Gobernador para que éste le diese su aprobación y, en caso de conflicto,
entre aquél y la Diputación correspondía al Gobierno dirimir el punto, con
lo cual resulta obvio que la labor de los organismos electorales - esto es,
de las juntas electorales y de la junta de escrutinio - se centraba en torno
al desarrollo del procedimiento electoral y - por eso mismo - al margen
de la definición de aspectos que eran medulares en el proceso electoral,
tales como la división territorial electoral, o bien la calificación de las
elecciones.
La instalación de las mesas electorales seguía la misma inteligencia
que la correspondiente a las elecciones municipales. Se verificaba también
un escrutinio general durante cuyo transcurso también se admitían
reclamaciones - por motivo ya de autenticidad, ya inexactitud de las actas
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LA ADMINISTRACIÓN
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- formuladas por los electores, debiendo resolverlas la Junta de Escrutinio
General, para todo lo cual ésta examinaba el resumen de los votos
emitidos en cada Junta Electoral. Esta junta de escrutinio se constituía en
forma muy similar a la junta escrutadora de elecciones municipales, pues
estaba presidida por el Alcalde, así como por los miembros que las mesas
eligieran al efecto, en razón de lo cual lo dicho para ésta vale también para
aquélla.
Hecho el examen correspondiente, aquella Junta había de proceder
a la declaración de los diputados propietario y suplente, todo lo cual se
consignaba en actas, junto con otras incidencias que durante el escrutinio
se hubiesen suscitado, de las cuales se preparaban tres tantos: uno para
el diputado electo, otro para el Gobernador y uno para el archivo del
Ayuntamiento, remisión que no deja de parecer innecesaria si se piensa
que contra lo resuelto por la Junta de Escrutinio General no cabía ulterior
recurso, según las previsiones de esta ley, como no fuese para enterar a
la administración central, surtir el efecto de extensión de credenciales y
producir un depósito documental.
Para las elecciones provinciales no previó tampoco esta legislación
disposición alguna conformadora de un régimen que regulara la cuestión
relativa a las papeletas, y sobre ellas se ordenaba sólo que debían
contener dos partes para votar por los diputados propietario y suplente,
entendiéndose que si no se efectuaba tal separación el primer nombre se
reputaría para propietario y el segundo para la suplencia.
Por su parte las elecciones a Cortes eran convocadas por el Gobierno
y se verificaban por provincia, las cuales además se escindían - según
el número de diputados que hubiesen de elegir - en circunscripciones
y éstas - a su vez - en tantos colegios electorales como Ayuntamientos
tuviera la provincia, los cuales también se podían - a su vez - subdividir
en secciones. A los Ayuntamientos correspondía la designación de los recintos
electorales, la cual requería de publicidad, pero la instalación de las Juntas
se hacía de conformidad con lo dispuesto por las reglas para la instalar las
Juntas en el caso de las elecciones municipales.
A diferencia de las elecciones provinciales, para éstas sí se estableció
un régimen jurídico relativo a las papeletas, en virtud del cual las portaba
el elector consignando en ellas tantos nombres como diputados pudiera
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Alejandro Bermúdez Mora
elegir la provincia; se estimaban como nulas las papeletas en blanco, las
ininteligibles y las que no consignen el nombre propio de los candidatos.
En cambio eran subsanables aquellas otras en las que se consignaban más
nombres que los que se podían votar, entendiendo que se votaba hasta por
la cantidad permitida.
Se ordenaba también la verificación de un escrutinio diario, cuyas
incidencias habían de consignarse en actas con resumen de los votos
emitidos y la cantidad de electores que hubieren acudido a la mesa, hecho
lo cual se procedía a la quema de las papeletas, exceptuando a aquéllas
que hubieren sido reclamadas o calificadas dudosas - las cuales podían
ser examinadas por el Congreso en su momento -, toda vez que esta ley
no reconocía el Principio de Concentración de la Elección. Asimismo
se ordenaba que una Junta de Segundo Escrutinio verificara el cómputo
aritmético de los votos emitidos en todas sus secciones, estableciéndose
que la presidiera el Juez de Primera Instancia; aunque las facultades de esta
junta eran muy limitadas - dado que no le era dable anular acta ni voto
alguno -, pues la presencia de un funcionario judicial devenía más que
limitada en la práctica. En caso de que no hubiere concordancia entre el
número de electores y el número de votos emitidos - una vez confrontadas
listas y actas - había de darse parte a los Tribunales.
Finalmente, la disolución de esta Junta debía estar antecedida por
nombramiento de un comisionado al escrutinio general de la provincia.
Las Juntas de Escrutinio General eran presididas por los Gobernadores,
así como por los Jueces de Primera Instancia - según se ha dicho - de la
capital en las demás circunscripciones, mas no tenían otro voto que el de
calidad. También concurrían los Diputados Provinciales de los partidos
en ellas comprendidos, conformación de este organismo en la cual la
administración ordinaria mantiene una fuerte presencia, ejerciendo así
un sensible control sobre las operaciones producidas por los organismos
electorales.
Instalada esta Junta, se procedía a una comprobación del resumen de
los votos y de los documentos certificados en los que se consignaba su
número, hecho lo cual se hacía la declaratoria de elección de diputados
según la obtención del mayor número de votos hasta completar el número
de representantes que podía elegir la provincia. De todas las operaciones
relativas al escrutinio había de darse cuenta en actas, las cuales servían de
base a los fines de extender a quienes resultaban electos las credenciales
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LA ADMINISTRACIÓN
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de rigor, debiendo ser enviadas posteriormente a las Cortes. Esta junta no
tenía facultades para proceder a la anulación de actas o votos, estando
limitada su actuación a la verificación aritmética del cómputo efectuado
por las diferentes secciones del partido.
No olvida tampoco limitar esta ley la competencia de las juntas todas
que en ella se contemplaban, asignándoles el tratamiento exclusivo de
asuntos relativos a la elección. No obstante lo anterior, el orden en los
colegios electorales - así como la represión de las faltas que se llegaren a
cometer en las juntas electorales o de escrutinio - estaban - como siempre
- asignadas al Presidente, quien podían solicitar auxilio de las autoridades
para poner a la orden de los Tribunales al que incurriese en alguno de los
hechos tipificados como delitos.
Contenía igualmente esta ley una sección especial dedicada a las
sanciones penales, en la cual se preveía represión para los funcionarios
que alterasen el padrón electoral o la emisión de cédulas de identidad a los
fines de conceder o suprimir la capacidad electoral. Se castigaba asimismo
a quien computase votos indebidamente a favor de un determinado
secretario escrutador, concejal o diputado.
La pena de inhabilitación perpetua especial para el cargo se preveía
para los funcionarios que compelieren a los electores a emitir su voto a un
determinado candidato, o que impidieran que éste lo diera a favor de la
persona de sus preferencias. También se establecía pena de inhabilitación
perpetua para el ejercicio de los derechos políticos para los miembros
de mesa que abandonaren el puesto, o realizaran maliciosamente las
operaciones electorales que les estaban encargadas, no consignando
reclamaciones o bien dejando de remitir copias de las actas.
Del mismo modo, quienes amenazaren a los electores para determinar
su preferencia, intentaren comprar votos, o sobornar para obtenerlos o
desviar los que otros podría obtener, podrían ser privados del ejercicio de
sus derechos políticos.
Se estableció en esta ley como popular la acción para demandar
la represión de los delitos electorales, al tiempo que se consideraba
circunstancia agravante la descripción de toda acción tendente a estorbar
la libre emisión del sufragio o alterar sus resultados. Podían asimismo las
Cortes dar parte a los Tribunales de las irregularidades que se hubiesen
suscitado en una elección, los cuales formarían causa dándole trámite sin
esperar a que aquéllas se pronunciaran sobre la legalidad de la elección.
193
Alejandro Bermúdez Mora
En la práctica esta legislación estuvo también matizada por la abierta
intervención del Gobierno, actitud la cual no era sino una constante en
la vida político-electoral española del siglo XIX, facilitada - en el caso
de la legislación que se comenta - por el control total ejercido por la
administración ordinaria merced a la particular estructuración de las juntas
escrutadores, a las reducidas facultades con que contaban, al modo en
que estaban integradas y - en general - al conjunto de una administración
electoral cuyas operaciones - al margen de las relativas al padrón electoral,
que estaban judicializadas - ejecutaba predominantemente la misma
administración ordinaria, como ya se dijo.
De este modo, no es extraño que el Ejecutivo - liderado por Sagasta
- haya demandado de los Gobernadores Civiles interviniesen a los efectos
de que los electores no se extraviaran en modo alguno con las quimeras
ofrecidas por la oposición republicana y se reforzara así la posición oficialista
favorable a la monarquía, por la que el Gobierno mismo propugnaba hacia
enero de 1869 y en virtud de la cual no tuvo reparo alguno en dirigirse
abiertamente a los electores mediante rabioso manifiesto, poniendo todo
tipo de obstáculos a la instalación de la república en España. No deja
de ser paradójico por todo lo dicho - aunque no es inexplicable y para
ello muchas razones son derivables de lo aquí expuesto - que al sufragio
universalizado haya correspondido una legislación y una administración
electorales endebles y fácilmente conducibles hacia los fines perseguidos
por el Gobierno en un determinado momento histórico.
Visto todo lo anterior, es claro que los aportes de la normativa en
comentario se pueden reseñar del siguiente modo:
1.- Se establece en España el sufragio universal.
2.- La capacidad electoral se determina por una mayoridad de 25
años
3.- Se regulan conjunta - pero con separada verificación - las elecciones
municipales, provinciales y para Cortes, aunque contemplando
para cada una de ellas técnicas de administración distintas.
4.- Las condiciones de elegibilidad se reconducen a los supuestos
que rigen la capacidad electoral, estableciendo algunas
incompatibilidades en virtud de la ostentación de cargos o
desempeño de funciones públicas.
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LA ADMINISTRACIÓN
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5.- Prosigue la evolución del padrón electoral y del libro del
censo electoral, los cuales habían de ser configurados por los
Ayuntamientos de forma tal que se rectificaban anualmente. Se les
adiciona una operación relativa a traslados electorales, obligada
para la administración electoral por vez primera.
6.- Se mantiene la intervención judicial en la construcción del censo
electoral, a los efectos de indicar quiénes cesan en el ejercicio de
los derechos políticos, devienen procesados criminalmente, tienen
en su contra auto de prisión, resultan incapaces o quebrados.
Se disponía además - como obligación de los juzgados - remitir
certificación en la que conste cuáles electores se hallaban en
alguno de los supuestos anteriores. Además, se concede a los
electores derecho para que se les muestre el padrón electoral y
combatan así la capacidad electoral de sus conciudadanos.
7.- Se establece emisión de la cédula de vecindad, la cual se expide
con base en información consignada en el censo electoral, siendo
incluso reclamable en vía judicial la negativa de la administración
estatal a expedirla.
8.- Para la instalación de Juntas Electorales municipales, provinciales
y de Cortes se procede a escoger Secretarios Escrutadores de
entre los miembros del colegio, ya que el Presidente lo designa el
Alcalde entre los cinco primeros electores de mayor edad.
9.- A diferencia de las elecciones provinciales, para las elecciones
a Cortes sí se estableció un régimen jurídico para papeletas, en
virtud del cual son nulas las papeletas en blanco, las ininteligibles
y las que no consignen el nombre propio de los candidatos, y lo
son relativamente las que consignan más nombres que los que se
podían votar, entendiendo que se votaba hasta por la cantidad
permitida.
10.- La Junta de Escrutinio General - para elecciones municipales
y provinciales - la componen los miembros de los colegios
electorales presididos por el Alcalde, con asistencia de los
miembros del Ayuntamiento, aunque carecen de voto para los
efectos del escrutinio, en las municipales. Ante ella se pueden
interponer reclamaciones en contra de lo que se resuelve en
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Alejandro Bermúdez Mora
las Juntas Electorales, si el reclamo versa sobre inexactitud o
autenticidad. Las Juntas de Escrutinio General, en las elecciones
para Cortes, las presiden el Gobernador provincial y el Juez de
Primera Instancia, aunque no tienen otro voto que el de calidad.
Concurren a esta junta los Diputados Provinciales de los partidos
en ellas comprendidos.
11.- La nulidad de la elección municipal, y los requisitos de
elegibilidad, son del conocimiento del Ayuntamiento, que no es
un organismo electoral . Su decisión es apelable ante la Diputación
Provincial, pudiendo este órgano pronunciarse sobre la validez de
las elecciones de una Junta, o declarar la nulidad y ordenar su
repetición totalmente o parcialmente.
Como producto de las elecciones para constituyentes, que se
convocaron utilizando precisamente la normativa supra reseñada, se
emitió la Constitución de 1869, cuya inspiración procede del espíritu de
los textos constitucionales belga y norteamericano, y - por ello mismo - se
estima que es de originación popular. De ahí que el prefacio de este texto
constitucional indique que las Cortes Constituyentes - electas mediante
sufragio universal - sancionaban el texto antedicho. Por lo demás, esta
constitución podía conceptuarse como rígida habida cuenta de que
establecía un procedimiento específico para su propia reforma; también
proclamaba el principio de la división de poderes y contenía un tratamiento
en detalle sobre derechos fundamentales, siendo destacable asimismo la
constitucionalización del sufragio universal y la consecuente superación
momentánea - y por ello mismo precaria - del voto censitario que había
signado el desarrollo de toda la legislación electoral española. 56
Esta consagración constitucional del sufragio, universalizándolo,
supone - en principio - el advenimiento de un régimen de carácter
democrático, y es de suma importancia a los efectos de determinar con qué
institutos y figuras iuselectorales incide sobre la administración electoral,
la cual - como se ha expuesto - en mucho había fundado el conjunto de
sus operaciones, así como su consistencia, lo mismo en función del voto
estructurado censitariamente que sobre la base de facilitar al Gobierno una
alta controlabilidad de la administración y de los resultados electorales.
Para los efectos de la circunstanciación histórica de la Constitución de 1869,
consúltese a Tomás Villarroya, op.- cit., págs. 84-94.
56
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LA ADMINISTRACIÓN
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Española
Aunque no puede afirmarse - dentro de los límites de este trabajo - en
qué medida se influyeron recíprocamente, es claro que se habrá establecido
- a partir de esta constitución - una variable relacional entre la forma de vivir
lo político, la administración electoral y los derechos de libertad de culto,
de reunión y de asociación.57 No pudo ser sino así - y es lo más probable
-, habida cuenta de que la unión de los partidos políticos hacia 18671868 era producto de la consideración según la cual la soberanía nacional
debía asentarse sobre el sufragio universalizado, consideración que, por
lo demás, sobrepujaba al peso de la preeminencia atávica de la Corona.
De ahí a estimar que es a esa soberanía - dinámicamente desplegada - a
la que corresponde determinar la forma de gobierno sea monárquica, sea
republicana, hay sólo un paso que históricamente se da cuando se obliga
a Isabel II a declinar el trono y exilarse en Francia, conforme con lo que
supra se adelantó.58
Al promulgarse el texto de la constitución de 1869 - como bien lo
indican De Carreras y Vallés 59- con mucha dispersión se procedió a
establecer que correspondía al Congreso o al Senado, según fuese el caso,
proceder a la calificación de las elecciones examinándolas en su legalidad
y revisando asimismo la dación de las condiciones de elegibilidad de
quienes resultaren electos para desempeñarse en uno de aquellos cuerpos
legislativos, con lo cual se continuó la tradición del control parlamentario
de las elecciones. Se estableció asimismo que tanto senadores como
congresistas representaban a la nación y no a sus electores, y se instituyó
una capacidad electoral cuyo desarrollo se dejó librado a la ley.
La del 20 de agosto de 187060 es ley electoral que se promulgó para
la elección de Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, compromisarios
para senadores y diputados a Cortes, y establecía la capacidad electoral en
forma amplia, universalizándola para todos los españoles y estableciendo
como impedimentos para ejercerla la privación del ejercicio de los
No es este el lugar para entrar en un desarrollo tal, y los objetivos de esa
disquisición los rozan tangencialmente, pero se ha cedido a la tentación de sugerir
- al menos - las eventuales relaciones entre los factores precitados, a las cuales ha
dado cabida esta constitución.
58
Así lo plantea al menos Sánchez Agesta en op.- cit., pág. 260-292.
59
Vid.- p.- cit., págs. 210-211.
60
Vid.- Leyes Electorales y Proyectos de Ley, op.- cit., págs. 289-344.
57
197
Alejandro Bermúdez Mora
derechos políticos y el dictado de auto de prisión contra los procesados
criminalmente.61
Esta ley preveía asimismo la elección de senadores - por ámbito
provincial - por voto universalizado pero en forma indirecta y en tal sentido
- así como en otros que se pondrán de manifiesto infra - con esta legislación
se insiste en la naturaleza representativa del régimen constitucional, así
como en dotar de mayor precisión técnica - y de las máximas garantías
judiciales - las operaciones relativas a la construcción de las listas y del
censo electorales. Hay asimismo – según se puede ver prima facie – un
tímido esbozo de control jurisdiccional en la Junta de Escrutinio. En cuanto a las condiciones de elegibilidad - para Senadores - se
exigía una mayoridad de 40 años, así como el ejercicio previo de algún
cargo de Estado (Ministro de la Corona, Presidente del Consejo de Estado,
Capitán del Ejército o Almirante, Embajador, etc.), en tanto que para el
cargo de Diputado a Cortes bastaba con figurar como elector.
Igual que la legislación anterior, esta normativa establecía la
identificación de los electores mediante cédula talonaria - que se entregaba
a domicilio - la cual había de ser expedida por los Ayuntamientos
confeccionándola materialmente a partir de libros talonarios, cuyo número
coincidiría en cada municipio con los colegios electorales y secciones
incluidos dentro de su jurisdicción. Los libros antedichos habían de
renovarse con cada elección y en ellos debía asentarse el nombre de todos
los electores que gozaran de plena capacidad electoral, omitiéndose los
nombres de quienes estuvieran incapacitados o tuvieren impedimento
para figurar como electores. Igualmente, las cédulas debían ser renovadas
en el supuesto de que hubieran de verificarse nuevas elecciones, y en el
caso de que el elector la extraviase se le podía duplicar tomándola de los
libros talonarios supra referidos, indicando así en la lista de votantes que el
voto se emitiría con cédula duplicada.
Como puede apreciarse a partir de lo dicho, la técnica para la confección
de la cédula talonaria implica una ulteriorización de la idea con que
la había introducido la normativa anterior, mejorando sus presupuestos
conceptuales y de uso, así como la base material de su emisión.
Cual nota curiosa interesa destacar que esta ley establecía como impedimento
la condición de indigente. Vid.- op.- cit. supra, artículo 2º, pág. 290.
61
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LA ADMINISTRACIÓN
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Española
Adicionalmente debían contar los Ayuntamientos con un libro de censo
electoral, en el cual se consignarían alfabéticamente - con asignación de
número - los electores que estuvieren gozando de su capacidad. Este libro
estaba sujeto a un régimen de legalización particular, toda vez que sus
hojas debían estar numeradas, selladas y rubricadas por el Secretario del
Ayuntamiento con el visto bueno del Alcalde, acompañado todo de la
firma de diez electores determinados al azar.
El tratamiento que con la presente normativa se le da al censo
electoral, así como a las listas electorales, no sólo supone una complejidad
técnica considerable, sino que también implica una mejora de las técnicas
contenidas en legislaciones precedentes, sobre cuya base se entra a
desarrollar aquí un aparato aplicable al censo electoral, con un régimen
jurídico propio, en virtud de todo lo cual podría calificarse de moderno,
aparte de que obran estas disposiciones el efecto de diferenciar ahora
netamente - aunque manteniendo la conexión - el censo electoral de las
listas electorales.
La existencia - en esta ley - de un determinado procedimiento - con
efectos incluso depurativos - para la construcción del censo electoral
confirma la anterior opinión.
Por otra parte, el libro del censo electoral se configuraba - con mayor
precisión y detalle técnico que en la ley anterior - a partir de las listas
electorales que cada Ayuntamiento debía formar basándose en el padrón
de vecindad. Las listas electorales eran de obligada publicación a los fines
de que pudieran hacer los electores las reclamaciones pertinentes sujetas
en su formulación a un término que era fatal, así como era también de
obligada exhibición el padrón de vecindad y el mismo libro del censo
electoral - a petición de interesado - cuando fuesen reclamables omisiones,
o exclusiones, por indebida incapacitación, que podían solicitarse ante
los Ayuntamientos, cuyos acuerdos podían apelarse ante las Diputaciones
Provinciales. Las decisiones de esta diputación - a su vez - podían ser
examinadas por las Audiencias Nacionales, con participación del Ministerio
Fiscal. Estaban asimismo compelidos los Juzgados a remitir a los Alcaldes
correspondientes testimonio de los autos de prisión, sentencia ejecutoria
o suspensión de derechos políticos que afectaren a los vecinos de su
jurisdicción, del mismo modo que se había dispuesto en la precedente
normativa.
199
Alejandro Bermúdez Mora
Es interesante notar - por otra parte - que la construcción del censo
electoral estaba sujeto - de algún modo - al principio de res litigiosa, toda
vez que los electores estaban legitimados para demandar lo mismo la
inclusión que la exclusión de otros electores de su municipio, pudiendo
llevar estas reclamaciones - según lo que ya se ha visto - hasta las
Diputaciones Provinciales, diferenciándose este procedimiento del que
se establecía para la reclamación motivada en exclusión que afectara al
propio promovente, para la cual se concedía recurso ante la Audiencia
Nacional, como ya se afirmó. En cualquier caso, las listas electorales habían
de publicarse adicionándolas con indicación precisa del colegio electoral o de las secciones - a las cuales se habían adscrito los electores,62 detallada
técnica no considerada en las legislaciones anteriores.
Para las elecciones municipales, la convocatoria estaba fijada en
la ley municipal, pero la división territorial electoral había de hacerla
el Ayuntamiento procediendo a darle publicidad para que los electores
propusiesen las enmiendas que tuvieren a bien. Una vez publicada en
forma definitiva se tenía por inalterable. También correspondía a los
Ayuntamientos la determinación de los locales donde había de verificarse
la elección.
En el caso de las elecciones para diputados la división territorial
electoral había de prepararla el Gobierno, oyendo de previo a la Diputación
Provincial. Esta división se tenía por inmodificable una vez que recibía
la debida publicidad. Por lo que hacía a las elecciones para Diputados
a Cortes, éstas se verificaban según la determinación - en términos de
colegios electorales y sus secciones - efectuada por los Municipios, a
quienes también les correspondía fijar los locales en que tendrían lugar
las elecciones.
Por otro lado interesa notar que las elecciones de compromisarios para
senadores debían realizarse conjuntamente con las de diputados a Cortes,
rigiéndose de acuerdo con los principios supra expuestos.
Curiosamente esta legislación privaba del derecho de voto activo - para las
elecciones provinciales y municipales al personal del ejército y de la armada
que estuviesen en servicio activo, concediéndoselos sólo par las elecciones de
Diputados a Cortes y Compromisarios para Senadores, aunque se les emitía
identificación electoral. Vid.- artículo 35 y 36 de la Ley que se comenta en Leyes
Electorales y Proyectos de Ley, op.cit., pág. 299.
62
200
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Las instalación de las Juntas Electorales - para la verificación de las
elecciones tanto municipales como provinciales y para Diputados a Cortes
- estaba precedida por una elección en la que era exigida la identificación
electoral, se contaba con un régimen particular de impugnación y validez
de los votos emitidos para estos efectos, se llevaba a cabo un escrutinio
de aquéllos y tenía lugar una proclamación de Presidente y Secretarios
Escrutadores para la mesa definitiva. La mesa interina - como era costumbre
- estaría presidida por el Alcalde o Regidor correspondiente. Al Presidente
de la Junta Electoral le estaba encargada la conservación del orden, así
como la inmediata represión de las faltas debiendo poner a la disposición
de los tribunales al presunto reo de delito electoral.
Para la emisión del voto se procedía de manera tal que se proclamaba el
nombre del elector que había votado y así se consignaba - con la expresión
“votó” - tanto en la identificación del elector como en la lista talonaria.
Las dudas sobre la identidad de un elector podían zanjarse acudiendo
al testimonio de los electores presentes y cotejando también la cédula
con el talón a partir del cual fue expedida, poniéndolo a la orden de los
Tribunales de Justicia en caso de no dilucidarse adecuadamente lo relativo
a su identidad. Sin embargo, era inadmisible de plano el planteamiento de
cuestión alguna relativa a la capacidad electoral de quienes figuraran en
las listas correspondientes.
Es de notar de nuevo que las papeletas utilizadas eran las que portaba
el elector, acto procedimental de menor entidad técnico-electoral que el
previsto - entre otras - por la ley de 1865, insuficiencia que por lo demás
se puso infra de relieve oportunamente.
Por otra parte, se aprecia una sensible evolución en punto al uso
de cédula - en este caso denominada talonaria -, la cual servía como
identificación electoral y que lamentablemente no sobrevive en la
normativa posterior desapareciendo así con esta ley en forma definitiva.
Del mismo modo, tanto para las elecciones municipales como para
las provinciales, lo mismo que para las elecciones a Cortes, no se recogía
el Principio de Concentración de la Elección, en razón de lo cual éstas se
verificaban sucesivamente durante tres días, pasados los cuales procedía
una Junta de Escrutinio General - integrada por tantos comisionados
como colegios electorales hubiera, y presidida por el Alcalde, en el caso
de elecciones municipales, y por el Juez de Primera Instancia en el caso
de las elecciones para diputados provinciales y para diputados a Cortes
- al recuento de todas las actas de los diferentes Juntas Electorales sin
201
Alejandro Bermúdez Mora
pronunciarse sobre la validez de los votos y básicamente a los efectos de
proceder a una comprobación aritmética de los sufragios emitidos en las
distintas Juntas Electorales, facultad meramente comprobatoria que es de
larga data - como ya se ha visto - y que persiste - con alguna modificación
como se dirá en breve - durante todo el desarrollo de la administración
electoral española.
No obstante lo anterior, para el caso de las elecciones municipales y de
Diputados Provinciales - una vez confrontadas las actas y hecho el recuento
de los votos, se procedía a conocer de las reclamaciones formuladas por
los electores contra la legítima representación de los miembros de los
colegios electorales, la exactitud y autenticidad de las actas, así como de
la validez de la elección, aunque de lo ahí resuelto se podía apelar para
ante el Ayuntamiento y los comisionados de la Junta de Escrutinio General
y de lo que aquél y éstos resolvieran conjuntamente cabía reclamación
ante la Comisión Provincial, la cual resolvía en definitiva pudiendo
pronunciarse sobre la capacidad de los elegidos, así como sobre la validez
de la elección, o bien confirmar lo resuelto por los comisionados de la
Junta de Escrutinio y el Ayuntamiento. Así, se está de nuevo en presencia
de un sistema de calificación de conformidad con el cual el examen de las
elecciones está atribuido a un órgano cuyo componente viene dado por la
administración ordinaria, situación que - mutatis mutandis - no es nueva
en la normativa electoral española y que ya tenía un antecedente en la ley
del 9 de noviembre de 1868
Lo relativo a la penalización de las infracciones electorales lo trata
esta ley - sin duda alguna - de modo mucho más sistemático que toda la
anterior legislación electoral.
En efecto, trata separadamente la falsificación de la identificación
electoral y el libro del que ésta se extraía, la listas electorales, el libro
del censo electoral y el cómputo de votos a favor de un candidato, así
como el voto duplicado y la coacción en la emisión del sufragio, de lo
que son las acciones perseguibles ejecutadas por funcionarios públicos
sea por negarse a expedir la identificación electoral o alterar la instalación
provisional de las Juntas Electorales, sea por negarse a admitir recursos
en contra de los actos electorales, incluyéndose además una serie de
operaciones tales cual dejar de certificar el número de votos emitidos o la
condición de electo, facilitar la emisión del voto de quien no tiene derecho
a hacerlo u obstaculizar para emitirlo a quien sí lo tuviere. La acción para
la denuncia de estos delitos era pública y los Tribunales debían proceder
202
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
sin sujeción al resultado de la eventual calificación sobre la legalidad de
las elecciones.63 Es apreciable - por tanto - una fuerte tipificación de las
conductas relacionadas con el padrón, el libro del censo electoral y las
listas electorales, así como con los actos constitutivos del procedimiento
electoral, tales como la emisión del voto y el escrutinio.
En la práctica, la normativa supra comentada sirvió para normalizar la
vida política española, normalización que ciertamente ya se había iniciado
con el nombramiento de Amadeo de Saboya - por las Cortes - como Rey
de España y la formación de Gobierno por parte del General Serrano,
incluyendo a progresistas, unionistas y demócratas, pero que termina de
asentarse con la convocatoria a Cortes en febrero de 1871. En esta elección
- como ya era lo tradicional - el Gobierno no dejó de intervenir a los efectos
de orientar el resultado de la elección y garantir así la sobrevivencia de la
recientemente fundada monarquía democrática, todo lo cual se consiguió
de forma precaria ya que - en 1871 - en el Congreso se hizo pública la
destinación de fondos por parte del Gobierno - que en ese momento dirigía
Sagasta, quien, para las elecciones de 1871 fungía como Ministro de
Gobernación -, a fin de financiar propaganda a favor del Ejecutivo, lo cual
lo obligó a renunciar. A partir de entonces la monarquía democrática entra
en crisis hasta que su fracaso final - hacia 1873 - condujo a la instauración
de la Primera República, avatares en todos los cuales las Cortes fueron
elegidas con la legislación que se ha reseñado.
De este modo, y visto todo lo anterior, pueden señalarse como
factores sobre las que descansó la administración electoral según la
normativa que se ha comentado los que así se describen:
En la práctica, las elecciones - entre otras - de Diputados que se verificaron con
base en esta legislación estuvieron influidas por una fuerte actividad estatal, ya
que el Gobierno solicitó - mediante manifiesto a toda la Nación - se votara por
los partidos Republicano y Carlista. Asimismo Sagasta remitió a los Gobernadores
una circular recomendándoles el cumplimiento de la ley electoral, con todo lo
cual se procuraba asegurar - el Gobierno - el predominio de su propia coalición
partidista. Importa destacar que - pese a todo - hubo una amplia participación
popular de casi un 67% de del electorado; del mismo modo, conviene reparar en
la circunstancia según la cual - estando vigente esta normativa - tuvieron lugar
constantes disoluciones y convocatorias a Cortes, así como acontecimientos de
suma importancia para la agitada España del último cuarto de siglo, como la
denuncia del desvío de fondos para gastos electorales por parte del Gobierno, lo
cual obligó a la dimisión de Sagasta en el 26 de mayo de 1872. Vid. Fernández
Domínguez, op.- cit., págs. 139-141.
63
203
Alejandro Bermúdez Mora
1.- La capacidad electoral se establece en forma amplia,
universalizándola para todos los españoles
2.- Se dota de mayor precisión técnica, y de garantías judiciales, las
operaciones relativas a la construcción de las listas y del censo
electorales.
3.- Se establece la identificación de electores por medio de
cédula talonaria, la cual han de expedir los Ayuntamientos
confeccionándola a partir de libros talonarios, cuyo número
coincidiría - en cada municipio - con los colegios electorales y
secciones habidos en su jurisdicción. Las cédulas han de renovarse
si se verifican nuevas elecciones.
4.- Los Juzgados han de remitir a los Ayuntamientos testimonio de los
autos de prisión, sentencia ejecutoria o suspensión de derechos
políticos que afectaren a los vecinos de su jurisdicción.
5.- Deben contar los Ayuntamientos con un libro de censo electoral,
en el cual se consignan alfabéticamente - y por número - los
electores que estuvieren gozando de su capacidad, el cual esta
sujeto a un régimen jurídico particular. Las omisiones en este libro
son reclamables ante los Ayuntamientos, cuyos acuerdos se pueden
apelar ante las Diputaciones Provinciales. Las resoluciones de la
diputación - a su vez - pueden ser examinadas por la Audiencia
Nacional.
6.- Las papeletas utilizadas son las que porta el elector, acto
procedimental de menor entidad técnico-electoral que el previsto
en otras leyes.
7.- Para las elecciones municipales y de Diputados Provinciales una vez hecho el recuento de votos - se procede a conocer de
las reclamaciones formuladas por los electores contra la legítima
representación de los miembros de los colegios electorales, la
exactitud y autenticidad de las actas, así como de la validez de la
elección. De lo resuelto se puede apelar para ante el Ayuntamiento
y los comisionados de la Junta de Escrutinio General y de lo que
aquél y éstos resolviera - conjuntamente - cabe reclamación ante
la Comisión Provincial, la cual resolvía en definitiva pudiendo
204
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
pronunciarse sobre la capacidad de los elegidos, así como sobre
la validez de la elección
8.- Corresponde al Congreso - o al Senado -, según el caso, proceder a
la calificación de las elecciones correspondiente, examinándolas
en legalidad y revisando las condiciones de elegibilidad.
Con la proclamación de Alfonso XII - en 1874 - como Rey de España se
produce la restauración de la monarquía, lo cual supone una involución
al mismo estado de cosas imperante durante el reinado de Isabel II, al
menos en punto a la universalización del sufragio. Preparó el terreno para
tales efectos Cánovas del Castillo que - con paciente diligencia - hizo
que el país se esperanzara con los beneficios de una nueva monarquía
reinspirada y fortalecida, la cual se presentó como si pudiera dar un respiro
a la convulsionada España de aquellos años.
La Constitución de 1876, votada por Cortes constituyentes que sí
se eligieron con base en sufragio universalizado, y cuyo proyecto era
producto de un gran concilio nacional convocado por Cánovas, supone
la supresión de la doctrina de la soberanía nacional y establece un regreso
a la soberanía compartida por el Rey y las Cortes, de modo tal que la
voluntad real y la representación nacional se complementaban en forma
recíproca.
Esta constitución no establecía un procedimiento específico para su
reforma, por lo que era en extremo flexible y permitía - por ello mismo - una
elasticidad tal que facilitaba orientaciones gubernativas de muy variados
signo. No obstante, suprimió la libertad de cultos, permitió al Gobierno un
mayor grado de disponibilidad sobre los derechos fundamentales y remitió
el derecho al sufragio al desarrollo legislativo, en virtud de lo cual se operó
el regreso al voto censitario, situación paradójica que no se explica sino
merced al anticipo de Cánovas del Castillo respecto de eventuales críticas
en lo que atingiría a unas Cortes que no hubieran contando con amplio sustento popular para la aprobación de la constitución.
La Constitución que se comenta configuró las Cortes de modo que
estuvieran integradas - como había sido tradición - por el Senado y el
Congreso; los senadores eran parcialmente elegidos y el resto nombrados
por el Rey, en tanto que para los diputados se previó una reelección - incluso
indefinida - de acuerdo con lo que dispusiera la ley correspondiente, la
205
Alejandro Bermúdez Mora
cual se sancionó como Ley Electoral de 20 de julio de 1877 y restableció según lo que ya se dijo - el voto censitario al poner nuevamente en vigencia
los presupuestos de la Ley Electoral de 1865.
Las Cortes Generales se reservaban la facultad de examinar los requisitos
de elegibilidad, así como la legalidad de la elección de sus miembros Este
precepto - contenido en el artículo 34 constitucional - no fue desarrollado
sino en virtud de la ley que derogó a la legislación de 1868, pero en
todo caso tal facultad estaba ya prevista a favor del Congreso en el texto
constitucional de marras.
Pese a que esta ley involuciona, en lo que a la administración
electoral respecta, mantiene un nivel aceptable en lo relativo, sobre todo,
a la configuración de las listas electorales, toda vez que las encarga al
Ayuntamiento - en concreto a la Secretaría de éste -, disponiendo que en
ellas se lleve un libro denominado registro del censo electoral, en el cual
figuraran los electores fallecidos, así como los excluidos e incluidos en virtud
de sentencia judicial, mecanismos con los cuales la confección de las listas
electorales experimenta nuevamente un sensible avance en relación con
toda la legislación anterior, habida cuenta de los precisos alcances que con este tipo de registración electoral se logra, con todo y que las operaciones
y el instituto de las listas electorales tenía interesantes antecedentes en toda
la legislación anterior, los cuales reproduce puntualmente la normativa
que se comenta, entre la cual legislación destacan las leyes de los años de
1846, 1865 y 1870.
Este libro - el del registro del censo electoral - estaba bajo la supervisión
de una comisión permanente integrada por el Alcalde, cuatro concejales y
un Presidente, la cual era a su vez responsable de los errores que pudieran
afectar a los asientos, teniendo la comisión antedicha - y estas operaciones
- un antecedente en la homóloga sancionada por la ley electoral de 1865,
aunque su más larga data se remonta a la legislación del año de 1846.
Los resultados de las registraciones de este libro estaban sometidos a
publicidad, con la finalidad de que los electores hicieran las rectificaciones
del caso - dentro de cuyas obligaciones estaba la de indicar cualquier
variación del domicilio a la comisión antedicha - y hasta recurrieran de lo
que esta comisión resolviese en este punto mediante recurso de queja ante el
Gobernador de la provincia respectiva. Una vez rectificada completamente,
esta lista se convertía en padrón electoral y no podía modificarse sino hasta
el año siguiente. Es claro - por lo que se ha dicho - que la formulación de
206
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
las listas electorales estaba aún - en todo - encargada a la administración
ordinaria, incluso en lo tocante a su depuración mediante recurso en sede
administrativa, aunque sin excluir - claro está - la posibilidad de acudir a
la sede judicial para ejercer control sobre lo actuado por la administración
en cuanto al padrón electoral, según lo que se dirá de seguido.
Para demandar la exclusión o inclusión en esta listas, había acción
popular concedida - eso sí - a quienes figuraran en ellas, y para conocer
del asunto resultaban competentes los Jueces de Primera Instancia de la
jurisdicción ordinaria correspondiente a los sitios comprendidos en las
listas electorales. Las resoluciones del juez podían ser apeladas, y de la
apelación antedicha conocía la Audiencia respectiva, cuya resolución era
definitiva. Es claro así, que el control jurisdiccional se ejercía en doble
instancia, maguer focalizado a este aspecto específico de la administración
electoral dado que - verbi gratia, en punto al escrutinio general - el contralor
ejercido por los funcionarios jurisdiccionales es excesivamente modesto,
cuando no puramente marginal, como ya se tendrá ocasión de ver. Nótese
que en todo lo anterior, la sistemática del control judicial que esta ley
establece es la misma - como ya se adelantó - que la contemplada en la
ley de 1865.
La designación de los recintos electorales la encomendaba esta ley
al Gobernador, quien estaba obligado a darle debida publicidad con
anterioridad a la verificación de las elecciones.
Para la instalación de las mesas electorales la Comisión Inspectora
del Censo Electoral, presidida por el Alcalde o Teniente, designaban al
Presidente del colegio electoral - escogiendo como tal al primero de una
lista de cinco mayores contribuyentes -, al que se unían posteriormente
cuatro Secretarios Escrutadores nombrados de entre los electores que
conformaban el colegio electoral. Tampoco reconocía esta ley el Principio
de Concentración de las Elecciones, de modo tal que éstas se verificaban
en el transcurso de dos días, durante los cuales los electores consignaban
- secretamente - en un papeleta que ellos mismos portarían el nombre de
los candidatos, procediendo el Presidente a depositarla en la urna. Los
nombres de los electores habían de registrarse en una lista numerada.
Verificada la elección, el Presidente extraería las papeletas de la urna
leyéndolas para que confrontaran su número los Secretarios Escrutadores
con el de votantes consignado en la lista numerada del día.
207
Alejandro Bermúdez Mora
El régimen de nulidad de los votos establecía la absoluta para los votos
en blanco, ininteligibles o que no contuvieran el nombre propio de los
candidatos, en tanto que la relativa se aplicaba a aquellas papeletas que
contuvieran más de un nombre siempre que se pudiera determinar una
precedencia, pues en caso contrario se tenía por nulo el voto así dado.
El escrutinio debía incluir relación del número de electores que hubieren
votado, del número de las papeletas escrutadas y el número de votos
obtenido por cada candidato, hecho lo cual se procedía a la destrucción
- por fuego - de las papeletas, exceptuando aquéllas que hubieren sido
reclamadas o dubitadas por algún elector las cuales, sólo para su examen
por el Congreso, podían adjuntarse a las actas que los miembros de la
mesa debían remitir al Gobernador de la provincia, adjuntando también
las listas numeradas de electores y el resumen de los votos obtenidos por
cada candidato. Estas operaciones contaban con una adicional, cual era la
confección de un resumen que recogiese las incidencias y reclamaciones
habidas en la elección y durante el escrutinio, así como las resoluciones
adoptadas por la mesa con indicación de los votos particulares si los
hubiese. De todo lo anterior había que dar parte al Gobernador para
que éste, a su vez, informara al Ministro de la Gobernación, no sin antes
haberlo exhibido al público en el local de la junta y haberlo certificado a
los interesados, en caso de que éstos lo hubiesen pedido.
Como se puede colegir de lo anteriormente dicho, el control de la
elección - y asimismo de las operaciones electorales por parte del Gobierno
- era absoluto y la orientación de la administración electoral estaba - en
todo - a cargo precisamente del Gobierno central, el cual la ejercía como
una más de sus facultades. No obstante lo anterior, es notorio un mejor
tratamiento - en esta legislación - del régimen de probanzas que - a su vista
- había de tener el Congreso, dado que se dispuso remitirle las papeletas
dubitadas, previsión que se complementa con la necesidad de fijar en acta
pormenorizadamente lo acaecido y actuado por la junta respectiva.
Tal y como se disponía en toda la legislación anterior se le encomendaba
al Presidente de la mesa ejercer la autoridad necesaria para mantener el
orden y asegurar la libertad de los electores, para lo cual podían auxiliarlo
las autoridades civiles, lo mismo dentro del colegio electoral, como fuera
de él.
208
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
El escrutinio general tenía lugar en el pueblo cabeza de cada distrito
electoral, para verificar los votos emitidos en todas sus secciones. La junta
correspondiente estaría presidida por el Juez de Primera Instancia que - a
diferencia de la normativa correspondiente al año de 1868, de acuerdo
con la cual contaba sólo con voto de calidad -, sí cuenta ahora con voto,
facultad algo inane por lo que pronto se dirá. Esta junta había de proceder a un recuento de los votos emitidos en
cada una de las correspondientes secciones, con base en las certificaciones
emitidas por las mismas mesas electorales y en las actas de la votación,
las cuales - una vez confrontadas - darían base para proclamar a quienes
resultaren electos por mayoría absoluta; caso de que ninguno de los
candidatos obtuviere esa mayoría había de procederse a una segunda
vuelta entre los dos que hubieren obtenido mayor número de votos, en
cuyo caso la presidencia de la mesa cabeza del distrito así lo comunicaría
a los Presidentes de las secciones correspondientes para que éstos llamaran
a los electores a una segunda elección, la cual ganaría el candidato que
obtuviese mayoría relativa.
Le estaba impedido a la Junta de Escrutinio General proceder a la
anulación de voto o acta algunos, dado que su objetivo - como ya era
tradicional - radicaba en una comprobación aritmética de los votos
emitidos antes las juntas electorales, siendo el impedimento tal que
prevalecía - en cualquier cuestión dudosa -- el criterio con que la Junta
correspondiente hubiese resuelto el punto, y que tornaba inoperante el
intento de judicializar las operaciones que se llevaban a cabo en aquella
junta, pues la prevalencia asignada al criterio de las juntas electorales por
sobre el que pudiera adoptar la Junta de Escrutinio General minimizaba
completamente el ejercicio de la presidencia por parte del Juez de Primera
Instancia.
Del acta del escrutinio había que remitir certificación a los diputados
electos, expedida por el Secretario del Ayuntamiento cabeza de distrito
con el visto bueno del Alcalde, en la que se indicaba el número de votos
obtenidos, el número de electores, las reclamaciones y acuerdos tomados
en los colegios, así como su proclamación para que sirviera de credencial
al presentarse los electos al Congreso de los Diputados.
Esta legislación continúa con la fijación de la competencia de las
Juntas Electorales y de Escrutinio General en los mismos términos que 209
Alejandro Bermúdez Mora
verbi gratia - las leyes de 1865 y 1868, de acuerdo con los cuales estos
organismos sólo podían conocer de asuntos relativos a la elección.
En un título aparte esta ley establecía un procedimiento especial para
interponer reclamaciones en punto a las elecciones para diputados ante el
Congreso; la legitimación se le concedía tanto a los electores como a los
candidatos que hubiesen participado en las elecciones y podían ser objeto
de litigio las condiciones de elegibilidad de alguno de los electos, la validez
o el resultado de las elecciones, 64 lo cual - como ya se había adelantado
- es clara muestra de un sistema de calificación de las elecciones atribuido
- en todo - al Congreso y que predominó hasta aproximadamente el año
de 1967.
En la práctica esta ley llegó a estar vigente pero no tuvo nunca
aplicación, habida cuenta de que no se llegaron a convocar a elecciones,
aunque - con base en las fuentes consultadas - se puede presumir que
las operaciones relativas a la confección del libro del Registro del Censo
Electoral sí se verificaron, pues el Ministerio de Gobernación emitió una
Real Orden circular con fecha 9 de agosto de 1877, especificando cómo
había de procederse a la formación del censo electoral.65
Son destacables - en esta fase de la administración electoral - las
nociones subsiguientes:
1.- Se regresa al sistema del voto censitario.
2.- La confección de listas electorales se encarga a la Secretaría del Ayuntamiento para lo cual ha de llevarse un libro denominado
registro del censo electoral, en el que figuran electores fallecidos,
excluidos e incluidos por sentencia judicial
3.- El libro de registro del censo electoral está bajo supervisión de
una Comisión Permanente del Censo Electoral, integrada por el
Alcalde, cuatro concejales y un Presidente, la cual es responsable
de los errores que pudieran afectar a los asientos.
Esta ley nunca llegó a aplicarse en la práctica, toda vez que durante su periodo
de vigencia no se convocaron elecciones para diputados a Cortes, según lo
manifiesta Fernández Domínguez en op.- cit., pág. 154 in fine.
65
Vid.- sobre el particular ibídem en ídem, pág. 152-153.
64
210
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
4.- Las registraciones del libro están sometidas a publicidad, para que
los electores pidan las rectificaciones del caso y recurran de lo que
la comisión resuelva por recurso de queja ante el Gobernador de
la provincia, sin excluir recursos judiciales ante el Juez de Primera
instancia - en primer término - y la Audiencia Nacional, en segundo
término, para examinar lo actuado por la administración.
5.- Para la instalación de mesas electorales la Comisión Inspectora
del Censo Electoral, presidida por el Alcalde o Teniente, designa
al Presidente del colegio electoral, al que se unen posteriormente
cuatro Secretarios Escrutadores nombrados de entre los electores
que conformaban el colegio electoral.
6.- Los electores consignan - secretamente - en papeleta que ellos
portan - el nombre de los candidatos, procediendo el Presidente a
depositarla en la urna.
7.- El régimen de nulidad de los votos establece la absoluta para los votos
en blanco, ininteligibles o que no contengan el nombre propio de
los candidatos, y la relativa para papeletas que contengan más de
un nombre siempre que se pueda determinar una precedencia.
8.- El escrutinio parcial incluye electores que votaron, papeletas
escrutadas y votos obtenidos, hecho lo cual se procede a destruir
a fuego las papeletas, excepto las reclamadas para su examen
por el Congreso. Estas operaciones requieren la confección de un
resumen que recoga las incidencias y reclamaciones habidas en
la elección y durante el escrutinio, así como de las resoluciones
adoptadas por la mesa.
9.- El escrutinio general se verifica para computar los votos emitidos
en todas las secciones. La junta correspondiente está presidida por
el Juez de Primera Instancia que tiene voto, aunque esta junta le
está impedido anular acta o sufragio algunos. En caso de conflicto
prevalece el criterio con que la Junta correspondiente hubiese
resuelto el punto.
10.- Se establece un procedimiento especial para interponer
reclamaciones sobre elecciones para diputados ante el Congreso.
La legitimación se le concede tanto a los electores como a los
candidatos que hubiesen participado en las elecciones y podían
211
Alejandro Bermúdez Mora
ser objeto de litigio las condiciones de elegibilidad de alguno de
los electos, la validez o el resultado de las elecciones.
Así las cosas, y de conformidad con la exposición que se ha hecho sobre
las principales características que a la administración electoral le asignan
las diferentes leyes que comprenden el período que va desde 1868 hasta
1877, es apreciable un desarrollo continuo con una sola direccionalidad, a
saber, la que está constituida por las operaciones relativas a la construcción
de las listas electorales cuyo grado de complejidad aumenta en progresión
geométrica incorporando - en un primer momento - los traslados electorales,
pasando luego por un estadio de intensa judicialización de las operaciones
que afectan las listas electorales para incorporar - en un segundo momento
- el libro del censo electoral y proceder a una producción más elaborada
de las propias listas electorales, las cuales empiezan a incluir datos sobre
los electores que anteriormente no se incorporaban en ellas, junto con
la consignación del colegio electoral y de la sección a la cual estaban
adscritos los votantes.
Igualmente - y como parte de las operaciones efectuadas a partir del
censo electoral - es muy interesante notar que la emisión de la cédula primero de vecindad y posteriormente talonaria - experimenta una fuerte
evolución dentro del mismo período que se viene considerando.
Hay asimismo un desarrollo creciente en lo que atinge a la revisión
judicial del uso y aplicación de las técnicas relativas a la construcción de
las listas electorales.
En efecto, hay un régimen de recursos adecuadamente estructurado a
los fines de examinar - en sede administrativa incluso - las listas electorales,
pudiéndose también acudir a la vía judicial a demandar revisiones que
también incidían sobre el padrón electoral.
Esta última tendencia - la referida a la disponibilidad de instrumentos
de revisión de las listas electorales en sede administrativa lo mismo que
en sede judicial - se acentúa más dentro de esta misma fase, como lo
pone de manifiesto una primera impugnabilidad del censo, en concreto
de las actuaciones de los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales
a propósito de él - ante la Audiencia Nacional, para pasar después a una
impugnabilidad aún más judicializada, de acuerdo con la cual intervienen
ahora el juez de primera instancia y la Audiencia Nacional.
212
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
No obstante lo anterior, y pese a la progresión geométrica que también
se verifica en punto a operaciones electorales de creciente complejidad,
cuyo sólo elenco hacía posible - al menos en principio -la exogenación
de un aparato administrativo diverso de la administración ordinaria, las
funciones necesarias para vehicular los objetivos fijados a la administración
electoral siguen siendo descritas y ejercidas por aquélla, por lo que no
extraña que los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales hayan de
fijar la división electoral territorial, fijar los recintos electorales o bien
construir el censo electoral. De ahí que resulte singular que no haya
diferenciación en la ejecución de las funciones electorales - pese a que se
instaura una Comisión del Censo Electoral -, al tiempo que varias de ellas,
al menos las que se relacionan con las listas electorales crecen cuantitativa
y cualitativamente en concomitancia con una judicialización cada vez
mayor en punto a su impugnabilidad, según lo prueba el advenimiento de
la acción popular para examinar las operaciones electorales. De ahí que el
modelo que a esta fase pudiera corresponder bien podría denominársele
Modelo de Diferenciación Básica Especialmente Tecnificado, dado que
la administración electoral no existe aún sino como denso conjunto de
operaciones con proclividad tanto a una tecnificación cada vez más
creciente, así como a una judicialización que alcanzará su punto álgido
con la participación que la normativa de 1909 le asigna al Tribunal Supremo
en la calificación de las elecciones.
Por otra parte, pareciera - en principio, al menos - que las oscilaciones
entre el voto universalizado - presente en la constitución y en las legislaciones
de 1868 y 1870 - y la retrotracción al voto censitario - reinstaurado con
la constitución de 1876 y la normativa de 1877 - guardan una relación
inversamente proporcional con la exogenación de recursos administrativos
y judiciales para examinar las actuaciones relativas a las listas electorales;
vale decir, autorizándose la recíproca inversa: al voto universalizado
corresponde una impugnabilidad menor, generando con todo lo anterior
que al término de esta fase la administración electoral presente una faz
claudicada.
213
214
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
6.- La Administración Electoral Finisecular:
multiplicidad de funciones en busca de un
órgano electoral.
La tiranía de la minoría envuelta en la máscara de
la mayoría (...). La caída de la democracia. O bien
derribada por sus propios excesos o devorada por la
burocracia. Podía escuchar al Tirano en ese juicio. Si
la historia poseía un esquema repetitivo, ahí había uno
(...). Primero una ley de servicio civil enmascarada en
la mentira de que era la única forma de corregir los
excesos demagógicos y los excesos expoliadores. Luego
la acumulación del poder en lugares que los votantes no
podían tocar. Y finalmente la aristocracia.
Frank Herbert: Dunas: La Casa Capitular.
La legislación electoral antes descrita fue derogada al promulgarse la
Ley del 28 de diciembre de 1878, la cual mantuvo el sufragio censitario
con un configuración tal que tendía a favorecer a la clase terrateniente
y latifundista, toda vez que a éstos se les exigía un pago que era mucho
menos oneroso del que se les exigía a los industriales y comerciantes.
Así, la división territorial electoral la encargó esta legislación a una
ley especial, en tanto que dispuso - sobre el censo electoral - que tanto la
inclusión como la exclusión de electores en aquél pudiera hacerse en virtud
de resolución judicial pronunciada por los Jueces de Primera Instancia,
siendo popular la acción a efecto de reclamarlas para quienes ya figuraran
en las listas electorales. Las resoluciones del juez podían ser apeladas
ante la Audiencia Provincial, contra cuyo fallo no cabrá recurso alguno,
intervención judicial la anterior que no supuso ningún cambio respecto de
la que se preveía en la Ley de 1877. No obstante, para que surtiese efectos
en el censo electoral, se le daba traslado de las resoluciones judiciales que
lo afectaran al Gobernador de la provincia, siendo, por tanto, apreciable
215
Alejandro Bermúdez Mora
una continuidad histórica en la consolidación del control judicial sobre las
listas electorales.
En todo caso, la confección del censo electoral corría por cuenta de
la Secretaría municipal del pueblo cabeza del distrito electoral, la cual
debía abrir un libro - intitulado registro del censo electoral - bajo la
misma técnica que para este registro se preveía en la ley de 1877, también
dividido en tantas partes como secciones tuviese el distrito electoral, y en
él había que consignar nombre y apellidos completos del elector junto con
su domicilio.
Para la supervisión de los asientos de este libro esta legislación - como
la anterior - igual establecía una comisión inspectora del censo electoral,
en la cual participaban electores, nombrados por el Ayuntamiento, y el
Alcalde Presidente del Ayuntamiento del pueblo cabeza de distrito.
A diferencia de lo que se dispuso en la legislación anterior, las listas
del censo electoral debían ir ahora formalizadas con las rúbricas de los
miembros de la Comisión y habían de publicarse el 1º de enero de cada
año, con lo cual se adicionan las listas al agregar un requisito de formalidad
adicional, no previsto en la ley anterior, pero que sin duda mejora la base
material de las operaciones relativas al censo electoral. Se introduce,
además, una técnica depurativa también adicional, a los fines de mejorar
este censo, cual es la confección - por separado del libro de registro - de
cuadernos para el alta y la baja del censo electoral, factor con el que esta
legislación innova al especializar más aún los elementos para la confección
del censo en mención, agregándole además la datación de hechos vitales y resoluciones judiciales como los que, de seguido, se dirán.
En este libro debían consignarse - además - los fallecimientos, la pérdida
del domicilio dentro del territorio del distrito, los que hubiesen devenido
en incapaces, excluidos o incluidos según resolución judicial, estando su
contenido sujeto a publicidad que permitiera plantear las reclamaciones
pertinentes. Era apelable lo que la comisión resolviese ante el Juzgado
competente en contra de cuya fallo no cabra recurso alguno.
Por lo que hace a la designación de los recintos electorales, ésta debía
efectuarla el Ayuntamiento del pueblo cabeza de sección mediante edictos,
con lo cual se le sigue dando a la administración ordinaria el amplio margen
de maniobra con que cuenta - lo mismo que en las leyes de los años de
1868 y 1870, sólo para poner un ejemplo - para la adecuada disposición
216
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
de los diferentes elementos de la administración electoral de acuerdo con
la inteligencia que más conviniera a una determinada concepción de las
elecciones y del resultado que éstas podían - y debían - producir.
En cualquier caso las elecciones habían de celebrarse - para cada
sección - en juntas bajo la presidencia del Alcalde del Ayuntamiento cabeza
de aquélla, en asocio con el número de interventores de que después se
hablará.
La determinación de los interventores supra mencionados corría por
cuenta de la Comisión del Censo Electoral, la cual para estos efectos era
presidida por el Juez de Primera Instancia de la capital del distrito electoral
- quien no tenía voto -, y asignaba con base en las propuestas que los
electores de las distintas secciones formulaban, una vez hecho todo lo
cual se tenían por constituidos los colegios electorales, se levantaba el
acta de rigor, en la cual podían incluirse las reclamaciones que llegaren a
formularse y se enviaba copia certificada de la misma a la Secretaría del
Congreso de los Diputados. Así, aunque se introduce la figura del Juez de
primera instancia - en la presidencia de la Comisión del Censo Electoral
para los efectos ya dichos - su participación es puramente nominal, ya que
ni siquiera se le dota de voto.
No obstante, con esta legislación se recoge el Principio de Concentración
de la Elección, toda vez que se dispone se efectúe aquélla en el transcurso
de un solo día, lo cual supuso una variación respecto del tiempo que se le
asignaba en toda la normativa anterior al acto de la emisión del voto, para lo
cual - durante ese día - los electores habían de acercarse a la mesa portando
papeleta en la que ya se habría consignado el nombre del candidato,
entregándosela al Presidente mientras los interventores verifican el nombre
del votante en la lista correspondiente; en caso de que se cuestionara la
identidad del elector, su voto quedaba en suspenso hasta que - al final de
la votación - la mesa decidiera lo pertinente. La reclamación prosperaba a
condición de que prueba suficiente la respaldara y con base en ella no se
admitía el voto de quien fuese cuestionado, debiéndose en todo caso dar
parte al Tribunal competente para que éste examinara si había usurpación
de nombre y estado civil ajeno, o bien falsa imputación.
Conviene no pasar por alto la circunstancia merced a la cual las papeletas
son aportadas por el elector, aspecto recurrente en la normativa electoral
española, que en sí mismo dejaba abierto un considerable ámbito para
que intereses de todo tipo pudieran vehicular - a través de esta manifiesta
217
Alejandro Bermúdez Mora
debilidad de la administración electoral - sus opciones mayoritarizándolas,
o bien imponiéndolas según más conviniese. Esta insuficiencia daría lugar
a sardónicas - y justificadas - observaciones de acuerdo con las cuales en
España las elecciones se escribían.
En cuanto al régimen jurídico de las papeletas mismas, se sancionaban
con nulidad absoluta las emitidas en blanco, las ininteligibles y las que no
contenían el nombre propio de los candidatos, pero se establecía nulidad
relativa para las papeletas que contuviesen más nombres de los que se
podían votar, siempre que fueran legibles y contuvieran un orden que
permitiera asignar los votos.
Cerrada la votación se procedía al escrutinio de la mesa, haciéndose
después especificación del número de papeletas leídas, de los electores que
hubieren concurrido y del número de votos obtenido por los candidatos,
hecho lo cual las papeletas se destruían a fuego. Empero, el elenco de
excepciones en la destrucción de papeletas se ampliaba - respecto de la
normativa anterior - , para incluir ahora a aquéllas sobre las que hubiera
caído reclamación, las emitidas en blanco o que las fuesen ininteligibles,
con lo cual esta legislación mejora la base material sobre la que se
sustentaba el régimen jurídico de las papeletas en términos del escrutinio
o eventual calificación de la propia elección.
Por lo demás, las mesas electorales habían de proceder al levantamiento
de un acta en la que se consignarían los datos del escrutinio, las
reclamaciones suscitadas y los motivos con base en los cuales se resolvieran,
así como los votos particulares que hubiere, remitiéndose el original - con
la documentación pertinente - a la Comisión del Censo Electoral, así como
copia certificada a la Secretaría del Congreso. Los resultados de la elección
habían de exhibirse en el recinto correspondiente.
En lo que al escrutinio general respecta, éste lo verificaba la
junta de rigor presidida por el Juez de Primera Instancia, asistido tanto
por interventores delegados de las diferentes secciones, como por los
miembros de la Comisión Inspectora del Censo Electoral. Como las juntas
previstas en la legislación anterior, ésta tampoco podía anular acta ni voto
alguno, limitándose sus facultades a una comprobación aritmética de los
votos emitidos en las diferentes secciones. Realizado el escrutinio, procedía el Presidente de esta junta a proclamar
candidatos electos a quienes hubieren obtenido mayor número de votos. El
218
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
diario de lo examinado en esta junta se consignaba en acta cuyo original
se adjuntaba a la documentación de las diferentes secciones y quedaba
bajo custodia de la Comisión de Inspección del Censo Electoral, en tanto
que una copia certificada se remitía al Congreso, extendiéndose a los
electos certificación - con el mismo contenido - para que les sirviera de
credencial.
Según ya se había adelantado supra - al comentar la Ley Electoral
de 1877 - el procedimiento que desarrolla las facultades que las Cortes
Generales se habían reservado para revisar las condiciones o requisitos
de elegibilidad de sus miembros, así como la legalidad de su elección, lo
recoge también la normativa que aquí se viene mencionando, concediendo
esta ley al Congreso la facultad de ordenar, a través de la autoridad
judicial competente, la realización de las investigaciones que se estimaren
oportunas. Una vez que se emitía el fallo de rigor éste no daba lugar
a reclamación alguna ni respecto de las condiciones de elegibilidad del
diputado cuestionado ni respecto de la validez de su elección.
Por otra parte, contenía esta misma ley un aparte especial en virtud del cual se procedía a la tipificación de delitos electorales, entre los cuales
figuraban las falsedades, entendidas como la alteración de los resultados
electorales, de las listas electorales o de los asientos del libro de censos y sus
modificaciones, figurando como eventuales sujetos activos el Presidente
de la Comisión Inspectora del Censo Electoral, o bien aquellos miembros
de mesa que no dieran oportuna publicidad a los recintos electorales,
computaran votos erróneamente o procurasen difuminar la secretividad
del voto, enumerándose asimismo una serie de tipos relacionada con las
operaciones electorales.
También se tipificaban penalmente las conductas que tuvieren como
objeto influir en la voluntad de los electores, determinándolos para que
ejercieran su derecho en un determinado sentido o dejaran de ejercerlo
del todo, en especial si provenían estas conductas de autoridades civiles,
eclesiásticas o militares cuando lo intentaren respecto de los electores que
de ellos dependieran.
Asimismo, la inercia en la facilitación del ejercicio de los recursos
procesales - o de los medios materiales - contemplados por esta ley para
ejercerlos, o bien la negativa a realizar las operaciones electorales con la
debida diligencia, se reputaban infracciones contra la ley electoral, siendo
la acción para denunciar todas las irregularidades de que se viene hablando
219
Alejandro Bermúdez Mora
de carácter popular. En el evento de que hubiese responsabilidad por
acciones como las ya descritas, los jueces había de proceder oficiosamente
a la formación de causa; en el caso de que operase la eximente de
obediencia debida la causa había de trasladarse al Congreso para proceder
contra el girador de la orden si éste hubiese sido un ministro, con lo cual
había lugar a la formación de un como juicio político.
Conviene advertir que gran parte de la tipología penal antes descrita,
versa sobre operaciones electorales que estaban encargadas a funcionarios
de la administración ordinaria, con lo cual esta ley procura proteger la
actividad material electoral que daría sustento a los resultados, como si
esta actividad fuese la única variable que incidiera sobre el resultado de
la elección, todo lo cual no deja de constituir una antinomia respecto de
las amplias facultades que la administración ordinaria para sí misma se
reservaba ejercer sobre la administración electoral.
En la práctica la ley en comentario sirvió como base material para
sustentar las transición que se dio con la dimitoria de Cánovas del Castillo,
su sustitución por Martínez Campos y la disolución y convocatoria a Cortes
Generales, todo lo cual a la postre permitió al Partido Liberal Conservador en el poder - copar las Cortes mismas mediante la representación oficialista
en la mayoría de los distritos electorales.66
En esta legislación destacan - en resumen - como elementos básicos de
administración electoral los del siguiente elenco:
1.- La división territorial electoral se establece por ley especial.
2.- La confección del censo electoral corresponde a la Secretaría
municipal del pueblo cabeza del distrito electoral, la cual debe
abrir libro - intitulado registro del censo electoral - dividido en
tantas partes como secciones tenga el distrito electoral, y en él
que hay que consignar nombre y apellidos completos del elector
junto con su domicilio.
3.- En el censo electoral la inclusión y la exclusión de electores ha de
hacerse en virtud de resolución judicial emanada de los Jueces
de Primera Instancia, siendo popular la acción para reclamarlas
Ofrece con singular detalle una evaluación sobre la praxis a que se arribó con
esta ley Fernández Domínguez, op.- cit., págs. 170-172.
66
220
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
y ejercitable para quienes ya figuraran en las listas electorales.
Las resoluciones del juez podían ser apeladas ante la Audiencia
Provincial.
4.- Para supervisar los asientos de este libro se establece una Comisión
Inspectora del Censo Electoral, en la cual participaban electores,
nombrados por el Ayuntamiento, y el Alcalde Presidente del
Ayuntamiento del pueblo cabeza de distrito. Las listas del censo
electoral deben ir formalizadas con rúbricas de los miembros de
la Comisión. Era apelable lo que la comisión resolviese ante el
Juzgado competente en contra de cuyo fallo no cabrá recurso
alguno.
5.- Se introduce una técnica depurativa adicional, a los fines de
mejorar este censo: confección - por separado del libro de registro
- de cuadernos para el alta y la baja del censo electoral, que agrega
datación de hechos vitales y resoluciones judiciales.
6.- Para la instalación de los colegios electorales, éstos están presidido
por el Alcalde del Ayuntamiento, en asocio con interventores
que nombra la Comisión del Censo Electoral, la cual, para estos
efectos, es presidida por el Juez de Primera Instancia de la capital
del distrito electoral - que no tiene voto -, y se asignan con base en las propuestas que los electores de distintas secciones
formulaban.
7.- Se recoge el Principio de Concentración de la Elección, pues se
dispone se efectúe aquélla en el transcurso de un solo día. Las
papeletas son aportadas por el elector.
8.- Las mesas electorales han de proceder a levantar un acta en la que
se consignan datos del escrutinio, reclamaciones y los motivos
con base en los cuales se resuelven, remitiéndose el original a
la Comisión del Censo Electoral, así como copia certificada a la
Secretaría del Congreso. Las papeletas se destruyen a fuego.
9.- El escrutinio general lo verifica la junta correspondiente, presidida
por el Juez de Primera Instancia, asistido tanto por interventores delegados de las diferentes secciones, como por los miembros de
la Comisión Inspectora del Censo Electoral. Esta junta no puede
anular acta ni voto alguno.
221
Alejandro Bermúdez Mora
10.- Para calificar la elección el Congreso tiene la facultad de ordenar,
mediante la autoridad judicial competente, la investigaciones
oportunas. Una vez que se emitía el fallo éste no da lugar a
reclamación alguna, ni respecto de las condiciones de elegibilidad
del diputado cuestionado, ni respecto de la validez de su
elección.
Con la legislación electoral subsiguiente, que es la del 26 de junio
de 1890, se retorna a la instauración del sufragio universalizado con lo
cual el cuerpo electoral - hasta entonces muy marcadamente reducido experimenta una expansión sin igual pasando de 800.000 a 4.000.000 de
electores según estimaciones efectuadas por Martínez Cuadrado,67aunque
persistieron ciertas restricciones tales como la mayoridad de 25 años que contrastaba con la de 23 años establecida por el Código Civil - y la
residencia de dos años mínimo en un determinado municipio.
La inclusión en el censo electoral determinaba la capacidad electoral
y, por ende, la posibilidad práctica de ejercicio del sufragio. Para la
configuración del censo mismo se establecía su condición de permanente,
así como su elaboración a cargo de una Junta Central, Juntas de Provincia
y Juntas Municipales, todas las cuales se denominaban del Censo Electoral,
eran permanentes y efectuaban operaciones concurrentes y concomitantes
sobre él - como se verá infra - instaurándose con esta normativa los principios
de un censo electoral complejo, adecuadamente controlado y altamente
tecnificado, producto en mucho de sucesivas operaciones de confección
y control llevadas a cabo en las etapas antecedentes que en este trabajo
se han repasado, el cual constaba de un volumen de operaciones diverso
a cargo de diferentes funcionarios, así como de un variedad de ítem que
nunca antes habían figurado en la técnica electo-censal española.
Los jueces municipales, así como los jueces de instrucción y de primera
instancia debían remitir - según esta ley - a los respectivos Alcaldes listas
certificadas de los electores fallecidos durante los doce meses anteriores,
así como de aquéllos que hubiesen resultado afectados en su capacidad
electoral. Los jueces municipales a su vez - con base en las listas anteriores
- debían darle publicidad a las que contuviesen: los electores del año
precedente con indicación de domicilio, profesión y especificación
acerca de si se sabía leer o escribir; los electores fallecidos o que hubiesen
perdido la capacidad electoral; los electores suspendidos en aquella misma
67
Vid.- sobre el particular Martínez Cuadrado, op.- cit., Tomo II, págs. 528-529.
222
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
capacidad, y vecinos domiciliados con el tiempo exigido por ley pero que
no figuran como electores, indicándose asimismo el día que se reuniría
- en sesión pública - la Junta Municipal del Censo Electoral a los fines de
que los vecinos efectuasen ante ella todas las reclamaciones que estimaren
oportunas.
Hecho lo anterior aquella Junta había de publicar nuevas listas,
indicándose en éstas - eso sí - las exclusiones e inclusiones habidas en
el transcurso de un año, la cesación de capacidades y suspensiones.
Debía también la Junta levantar acta en la que se consignaran los
acuerdos adoptados y los informes que se hubieren producido a partir
de las reclamaciones formuladas por los ciudadanos, con expresión del
fundamento que sirvió de base para resolverlos, lo mismo que de los votos
de minoría si los hubiese, hecho todo lo cual actas y listas se remitían a la
Junta Provincial del Censo Electoral.
En esta instancia se procedía a un examen de las listas por orden
alfabético de Ayuntamiento, aprobando las que no fuesen reclamadas y
examinando las que sí lo hubiesen sido, pudiendo sostener la reclamación
- esto es, estando legitimado para sostenerla - quien acreditara la calidad
de vecino del distrito electoral respectivo, su representante o bien quienes
hubiesen sido Senador Electivo, Diputado a Cortes, o provincial, con la
debida prueba documental, y sin que resultare admisible la prueba de
testigos. Tenía lugar, entonces, un breve contradictorio de acuerdo con el
cual al reclamante le replicaba un opositor, pudiendo los miembros de la
Junta solicitar aclaración de los hechos a través del Presidente de la misma,
finalizado todo lo cual se resolvían por mayoría de votos las inclusiones
y exclusiones expresando en cada caso la fundamentación y los votos
particulares, en el evento de que éstos se produjesen.
Las resoluciones de la Junta Provincial del Censo Electoral eran
recurribles ante la Audiencia Territorial, estando legitimados para hacerlo
los mismos sujetos a que antes se ha hecho referencia, y su interposición
podía efectuarse por escrito, o verbalmente, para ante el Secretario de
la Diputación, dándose luego conocimiento de ello a la Sala Civil de la
Audiencia misma. El expediente había de quedar a disposición de las
partes, mientras que la Sala procedía a fijar fecha para una vista, a la cual
podían concurrir el Fiscal y el apelante, o su abogado, verificada la cual se
dictaba resolución que carecía de recurso y que suponía volver a reunirse
la Junta Provincial del Censo Electoral para incorporar a sus resoluciones
no apeladas lo dispuesto por la Audiencia y terminar así de configurar el
223
Alejandro Bermúdez Mora
censo electoral, el cual recibía publicidad en el Boletín Oficial. En caso de
insuficiencia procedimental de las previsiones contenidas en esta ley, se
aplicaba supletoriamente - a estos casos - la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Es de notar que el contralor del censo electoral aquí previsto cuenta
con algunos características que ya se habían perfilado - como anticipo
- en las legislaciones de los años 1877 y 1878; sin embargo, en esta
ocasión se establece un procedimiento administrativo de doble instancia,
con presupuestos proadimentales adecuados para trabar contención y
sujeto a revisión en sede jurisdiccional, con lo cual resulta claro que se
instaura - por vez primera en la legislación electoral española - un como
proceso contencioso-electoral, en virtud del cual se restringe la eventual
disponibilidad que - sobre las listas electorales - podían ejercer órganos
administrativos como las mismas juntas del censo electoral.
El de la publicidad del censo es principio que esta legislación lleva
también hasta sus últimas consecuencias - como se verá en seguida -,
pues se disponía que el censo fuese puesto a orden de los electores - por
parte de la Diputación Provincial - por un precio harto módico. Además,
cada municipio debía receptar un ejemplar del censo, con todas sus hojas
selladas y debidamente autorizado por el Presidente y el Secretario de la
Diputación, quienes habían de remitirlo debiendo el Alcalde avisar de ello
a la Junta Municipal del Censo Electoral y exhibirlo igualmente.
Del censo electoral habían de enviarse copias también al Presidente de
la Diputación Provincial, a la Presidencia del Congreso de los Diputados,
a la de la Audiencia Territorial, lo mismo que a los Jueces de Instrucción,
a los Jueces de Primera Instancia y a los Jueces Municipales en punto a los
ayuntamientos que caían bajo sus jurisdicciones. Adicionalmente, debían
llevar las Secretarías de las Diputaciones un libro denominado Censo
Electoral escindido en tantas partes como municipios tuviera la provincia,
cada una de las cuales consignaba el nombre del Ayuntamiento respectivo,
dividiéndose a la vez en las secciones electorales que fuesen de rigor.
En aquellas secciones se inscribían alfabéticamente los nombres, con
un número correlativo, por primeros apellidos, de los electores indicándose
todas las calidades. En caso de que resultare procedente - mediante
marginal autorizadas por el Presidente y el Secretario del Ayuntamiento
- se debía hacer indicación de las exclusiones, inclusiones, suspensiones
altas y bajas y la cancelación de las anotaciones que correspondieran y
que afectaran a los electores.
224
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
El libro del censo electoral no podía contener alteraciones materiales
y las que experimentase habrían de salvarse por nota autorizada por el
Presidente y el Secretario de la Diputación correspondiente, debiendo
también darse aviso la Junta Central de lo ocurrido.
Por otro lado - y ello afectaba también a las listas electorales - disponía
esta legislación que el día en que fuese publicada la convocatoria a
elecciones el Alcalde había de exponer al público las listas definitivas,
debiendo también remitirse a este funcionario, por parte de los Jueces
Municipales, de Instrucción y de Primera Instancia certificaciones en
las que constaran los fallecimientos de electores incluidos en el padrón
o las afecciones a la capacidad electoral. Los Alcaldes estaban también
obligados a poner a disposición de las mesas electorales - en el momento
en que éstas se constituyesen - las listas electorales y las certificaciones ya
mencionadas.
Estaban - además - sujetas las listas electorales a las variaciones que
el censo experimentara en virtud de los movimientos producidos para la
conformación de los colegios electorales especiales en las universidades
literarias, cámaras de comercio, industriales o agrícolas y sociedades
económicas de amigos del país, dado que los individuos a ellas
pertenecientes había de ser dados de baja en el censo electoral general
para ser incluidos en el censo de estos colegios,68aunque la técnica para
su configuración, depuración y puesta al día era la mismas con la que se
confeccionaba el censo electoral general. Las reclamaciones - eso sí - contra
los actos de estas juntas eran apelables ante la Audiencia Territorial.
Así las cosas, y según puede colegirse de lo supra descrito, nunca como
en esta ley procede la normativa electoral española a una determinación
de los componentes tan minuciosa en las listas electorales, ni a una
tecnificación tan detallada y compleja de estas mismas listas, en punto a la
forma material de componer el censo, el modo para depurarlo y el número
de autoridades a las que estaban atribuidas diferentes competencias y
diferentes operaciones para la conformación final de las listas electorales.
Es claro - por tanto - que hay un innegable desarrollo - al menos teóricolegal - para configurar un censo y listas electorales ajustados a principios de
Estima Fernández Domínguez que la elección de diputados mediante colegios
electorales especiales fue mínima, en razón de lo cual el influjo de estos colegios
devino casi despreciable dentro de una consideración general sobre las virtudes
de esta legislación. Vid. Op.- cit., pág. 192-193.
68
225
Alejandro Bermúdez Mora
control judicial de las operaciones y de la actividad de la administración
encargada de confeccionarlo, para todo lo cual se someten a público
examen todas y cada una de las etapas de que consta la construcción de
las listas electorales.
En lo tocante a las atribuciones de la Junta Central del Censo Electoral,
una de sus finalidades - entre otras - era inspeccionar y dirigir los
servicios relativos al censo electoral en cuanto a su formación, revisión
y conservación. Dentro de las tareas de conservación se le asignaba la de
mantener copias de las listas definitivas de los registro provinciales.
La Junta Central debía asimismo comunicarse - para lo que fuese
pertinente - a través de su presidencia con los autoridades y funcionarios
públicos, ejercer régimen disciplinario sobre quienes interviniesen en
la elección con carácter oficial mediante la imposición de multas, las
cuales eran exigibles a través de los Jueces de Primera Instancia, así como
informar al Congreso de lo que se estimare oportuno enterarlo. Igualmente,
la Junta Central había de resolver las quejas que - dentro del ámbito de su
competencia - se le llegaren a formular.
Si bien enunciadas de un modo muy somero, las facultades de esta
Junta Central resultaban de una importancia básica, incluso considerada
hoy desde una perspectiva histórica, toda vez que fue el antecedente
más inmediato de la actual Junta Central Electoral, aparte de que llegó
a constituirse en el órgano máximo especializado en su materia, con
atribuciones para poder articular todo el aparato electoral distanciándolo
en parte, y en parte distinguiéndolo por sus particulares actividades u
operaciones, del resto del aparato de pura administración ordinaria o
gubernamental. En tal sentido la Junta Central Electoral - como asimismo
las Juntas Municipales y Provinciales del censo - obran el efecto de producir
una diferenciación neta entre la administración ordinaria y la administración
electoral, la cual - a partir de este momento - ha de ser concebida no
sólo como un haz de funciones sino también como un organismo capaz
de articularse en punto al ejercicio de una facultades que hasta entonces
habían venido siendo ejercidas por la administración ordinaria. Antes de
esta fase la administración electoral española existía sólo como un conjunto
de funciones y un ámbito de facultades cuyo ejercicio estaba atribuido a
la administración ordinaria, en razón de lo cual la diferenciación entre
ésta y aquélla sólo era dable hacerla a partir de las funciones y de la
operatividad que las distintas normativas iban generando, así como a partir
226
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
de los institutos de derecho electoral y de los procedimientos que cada ley
introducía en las diversas fases que se han visto. Este periplo ha consistido
- según se ha procurado demostrar - en un inicio en el que predomina una
diferenciación mínima con una intensificación gradual de operaciones y
facultades, para pasar a una fase en la que éstas están caracterizada por
una diferenciación básica con progresión especializada, hasta una etapa
en que las funciones y la operatividad antedicha, así como los institutos
que se van generando, arriban a un estadio en que persiste esa misma
diferenciación - esto es, la básica - pero en conjunto con una tecnificación
especializada. De ahí que haya que entender que el giro que se introduce
en la fase que se viene tratando es más que radical, toda vez que lleva
- como ya se dirá infra- a la administración electoral a un estadio mucho
más orgánico.
Merece asimismo reseña la particular vinculación que esta normativa
preveía entre el Congreso, el Ejecutivo y esta junta central, ya que con
esta normativa se le atribuye al órgano electoral una indudable función
mediatizadora - entre el propio Parlamento y el Ejecutivo - en lo que
respecta a la ejecución material de las elecciones, generándose también
así un ámbito de acontecimientos específicamente electoral, dentro del
que las directrices administrativas, facultad disciplinaria69 y competencia
en punto al modo de eventual ejecución de la elección estaban - en
principio, al menos - al margen de la actuación no sólo del Ejecutivo
sino del mismo Parlamento, aún cuando esta ley le atribuía la facultad de
calificar las elecciones.
Precisamente - y ya se hablará de ello - es el ámbito competencial de
la Junta el que ofreció - desde un inicio - la mayor dificultad para su exacta
determinación, como lo demuestra el hecho de que el Gobierno y la Junta
misma - en concreto los integrantes de la oposición - discrepaban sobre
este punto, resolviéndose finalmente el diferendo en favor de la Junta que
fue entonces conceptuada como órgano independiente con atribuciones
El ejercicio de autoridad disciplinaria - no sobre funcionarios propiamente
electorales, pues como se verá infra es precisamente la composición de los
organismos electorales con funcionarios de la administración ordinaria lo que
singulariza a los organismos que administran la elección, como - verbi gratia
- a la Junta Central del Censo Electoral - sino sobre quienes tengan asignadas
operaciones electorales da a esta Junta un inequívoco rasgo de independencia
funcional al menos, en términos de la naturaleza de las funciones que a los
organismos electorales se les había venido asignado en la legislación electoral
española.
69
227
Alejandro Bermúdez Mora
propias de naturaleza consultiva y - a un mismo tiempo - cuerpo consultivo
del Gobierno en materia electoral.70
En lo referente a la composición de las diferentes juntas del censo de
que aquí se ha venido hablando, importa atender - en primer lugar - a la
integración de las juntas municipales: en calidad de vocales los integrantes
del Ayuntamiento, exalcaldes vecinos del mismo municipio, un Presidente
que lo era el Alcalde, y un Secretario que lo era el mismo del Ayuntamiento,
serán todos miembros de las municipales.
Las Juntas Provinciales las integraban - también en calidad de vocales
- los exPresidentes de las respectivas Diputaciones, siempre que estuviesen
domiciliados en la provincia, los ex-vicePresidentes con la misma
condición que los anteriores, hasta completar el número de diez con los
exPresidentes y cuatro diputados provinciales en ejercicio designados por
la propia diputación, el Presidente que lo era el de la Diputación, y un
Secretario que lo era el mismo de la Diputación Provincial.
Por su parte la Junta Central Electoral estaba integrada por el Presidente
del Congreso de los Diputados, y como vocales los exPresidentes y exvicePresidentes del Congreso de los Diputados, hasta completar el número
de quince. En lo que respecta a la instalación de las juntas electorales, éstas
debían corresponder a razón de una por sección electoral y debían estar
constituidas por un Presidente y al menos cuatro interventores nombrados
por la Junta Provincial y por los candidatos que participasen en la elección.
Como Presidente se podía desempeñar el Alcalde o los tenientes de Alcalde
o Concejales, o en su defecto los Alcaldes de barrio en caso de que hubiese
más de una sección en el distrito correspondiente.
El nombramiento de los interventores era facultad que se concedía
- por vez primera en el derecho electoral español, pese a que la figura de
los mismos no es nueva y normativa anterior ya los había previsto - a favor
de quienes figuraban como candidatos para Diputados a Cortes y fueran
propuestos por los electores del respectivo distrito, a los efectos de que la
Junta Provincial del Censo los proclamase tales y pudieran de esta forma
los antedichos candidatos nombrar interventores en las juntas electorales.
En el supuesto de que aquéllos declinaran nombrarlos, la Junta Provincial 70
Vid.- Fernández Domínguez, op.- cit, pág. 191.
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
podía hacer directamente el nombramiento de interventores, los cuales en
cualquier caso debían ser vecinos del distrito correspondiente.
Lo que aquí llama la atención es la prefiguración de una como
inscripción de candidaturas, figura también completamente novedosa en
el derecho electoral español, la cual además había de efectuarse - según
esta ley - mediante cédulas firmadas por electores del respectivo distrito,
o bien por actas notariales, cuyos electores representen un 20% de la lista
electoral. Esta propuesta debía hacerse ante la Junta Provincial después
de la convocatoria a elecciones, e incluso un día antes de la elección,
aunque también podían figurar como candidatos ex-diputados a Cortes por
el distrito en cuestión, anteriores ex-candidatos que hubieren obtenido un
5% de los votos emitidos en el distrito y los exsenadores de la provincia
donde estaba el distrito en cuestión.
Una vez proclamados los candidatos éstos designaban a sus
interventores, todo lo cual lo consignaba la Junta Provincial en acta que
había de remitir a la Junta Central Electoral. A los interventores se les extendía
certificación de su nombramiento para que - con ella como acreditación
- se les admitiera como tales en la mesa electoral correspondiente.
En lo que respecta a la técnica para la emisión del voto esta legislación
también recoge - como lo hace la anterior - el Principio de Concentración
de la Elección, de modo tal que ésta se verifica en el transcurso de un sólo
día simultáneamente para todos las secciones del distrito, aun cuando en
caso de forzosa interrupción - verbi gratia, por alteración del orden público
- el Presidente de la mesa podía suspenderla anunciando su continuación
para el día siguiente, debiendo comunicarse las causas de la suspensión a
las juntas provincial y central.
No obstante, esta legislación mantiene el aporte de la papeleta por
parte del elector con los inconvenientes que ello planteaba y que ya se han
señalado, el cual había de entregarla doblada al Presidente de la mesa con
el nombre del candidato escrito o impreso para que éste la depositara en una
urna de cristal o vidrio transparente, no sin antes verificar los interventores
que el elector figuraba efectivamente en las listas del censo, enunciándose
con esta legislación, por vez primera, la utilización de depósitos o urnas
transparentes para la colocación de las papeletas.
Le correspondía - por otra parte - a la mesa resolver lo pertinente sobre
reclamaciones por dudas en la identidad de un elector, dejando en el
229
Alejandro Bermúdez Mora
momento de formular la reclamación de admitir el voto momentáneamente
y procediendo - al término de la votación - a resolver ianua aperta y dando
parte a la autoridad judicial competente en caso de eventual usurpación
de nombre ajeno.
Siguiendo la tradición sentada por de toda la legislación electoral
anterior, esta normativa confió el escrutinio a la verificación de operaciones
dobles consecutivas, lo cual suponía que se efectuaba un escrutinio parcial
en cada mesa, y luego se procedía a un escrutinio general.
El escrutinio parcial suponía el recuento y lectura de las papeletas
confrontadas con el número de votantes anotados en la lista. En tal
sentido se sentaba un régimen de nulidades de papeletas de acuerdo
con el cual devenían absolutamente nulas las papeletas ininteligibles,
las que contuviesen escritos nombres cuyo orden no se pudiera precisar,
en tanto que se estimaban relativamente nulas aquéllas que contuvieran
mayor número de candidatos de los que se podía elegir, o bien las que
hubieran consignado errores de ortografía u otros yerros que no impidieran
determinar la decisión del votante.
De toda suerte, si se hacía reclamación del contenido de una papeleta,
la mesa había de decidir - por mayoría - sobre el particular salvaguardando
de la destrucción a fuego a que las papeletas se sometían, las que
hubiesen sido reclamadas, o las que hubiesen sido consideradas nulas
absolutamente. La mesa estaba en la obligación de suscribir un acta a la
cual se adjuntaban las papeletas en mención para su eventual revisión por
parte del Congreso.
El resultado del escrutinio - con indicación del número de votos
emitidos y de los que hubiere obtenido cada candidato - estaba sometido
a régimen de publicidad, el cual se verificaba lo mismo colocando en el
exterior del recinto electoral los resultados y remitiendo copia de ellos a
las Juntas Provincial y Central, que publicándolos en el Boletín Oficial,
contando todos los candidatos con derecho a que se les certificaran los
resultados.
Para el escrutinio general - por otra parte - se designaba a un
interventor por mesa y se celebraba en la capital del distrito electoral;
la juntas correspondientes estaban presididas por magistrados de la
Audiencia Territorial, los cuales era nombrados por la junta de gobierno de
las audiencias, el mismo día que se verificaba la elección, todo lo cual le
230
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
era comunicado a las Juntas Central y Provincial, así como al Alcalde de
la cabeza del distrito electoral, y sin su presencia no era posible celebrar
la junta de escrutinio, como tampoco podía hacerlo sin presencia de la
mayoría de los interventores. Como puede verse, se procuraba judicializar
en parte la labores escrutadoras de las juntas de provincia.
Limita igualmente esta normativa - como toda la legislación anterior
- las facultades de la Junta de Escrutinio General, al establecer que ésta
no podía proceder a la anulación de acta o voto alguno, por lo que sus
atribuciones se concretan a establecer la conformidad aritmética del
cómputo de los votos efectuado por las mesas, prevaleciendo - en caso
de duda sobre el recuento - lo que la mayoría de los miembros de la junta
acordase. Hecho el recuento de todos los distritos y de todas las mesas, el
Presidente de la Junta procedía a proclamar Diputados a los candidatos
que hubiesen obtenido mayor número de votos; en caso de empate se
proclamaban Diputados por igual a los presuntos empatados quedando la
dilucidación del punto reservada para que la conociera el Congreso.
De lo actuado por la Junta de Escrutinio General se levantaba debida
acta, certificándose las necesarias para remitirlas a los declarados electos.
En lo que respecta al control de la elecciones, su calificación, como
ya se ha señalado, se la reservaba el Congreso a los fines de examinarla
en cuanto a su legalidad, así como en lo relativo a la ostentación de las
condiciones de elegibilidad por parte de quienes resultaren electos. El
Congreso - en casos de empate - los dilucidaba determinando la aptitud
legal, el anterior desempeño del cargo de Diputado, el mayor ejercicio en
tiempo, así como la mayor edad.
La acción para interponer ante el Congreso reclamaciones en contra de
la validez o resultado de las elecciones la podían ejercer todos los electores
debidamente inscritos en el censo. Podía en tales casos el Congreso del mismo modo que lo estableció la legislación de 1878 - ordenar la
realización de investigaciones en la localidad en que se hubiere efectuado
la elección a través de la autoridad judicial, pero resuelto el punto no era
dable volver a examinar lo relativo a la aptitud legal del candidato o a la
validez de la elección.
Las puniciones que esta legislación establecía estaban relacionadas
con la falsedad de los documentos en los que se consignan las diferentes
operaciones electorales, así como la incidencias de la elección; la
231
Alejandro Bermúdez Mora
alteración de las operaciones destinadas a computar votos, la violación a
la secretividad del voto, o bien la coacción para determinar la decisión de
los votantes, en un elenco bastante similar al contenido en la legislación
anterior, siendo notable la disminución de las puniciones en punto a las
labores relativas al censo, que contaban ahora con un control judicial muy
completo, así como con un órgano específico para su construcción.
Dentro de las infracciones se consideraban las faltas en el cumplimiento
de las disposiciones legales, la perturbación del orden o el ingreso a los
colegios electorales sin justificación alguna, siendo en cualesquiera casos
la jurisdicción ordinaria la que tenía la competencia para conocer de la
comisión de los delitos que esta ley tipificaba.
Por lo demás - y en virtud de lo dispuesto en articulado adicional de este
misma ley - parte del mismo aparato electoral en ella previsto se aplicaba
también a las elecciones para concejales y diputados provinciales.
Sobre la aplicación práctica de la ley en comentario hay que decir que
ésta se había promulgado en concordancia con la ideología y proyectos
sustentados por Sagasta; sin embargo, hacia julio de 1890, con la crisis
artificial que atravesó el gobierno del propio Sagasta y la formación de
gobierno a favor de Cánovas del Castillo éste puso especial cuidado en
la aplicación de la legislación electoral de que se viene hablando. Esta
circunstancia produjo un fuerte roce entre el Gobierno y la oposición,
el cual se produjo justamente a lo interno de la Junta Central Electoral y
en punto a las facultades de este órgano electoral - cuestión que ya se
adelantó - , sosteniendo el Gobierno su plena competencia en materia
electoral, y atribuyéndole a la Junta una función puramente consultiva,
en tanto que la oposición - entre cuyos miembros figuraba alguna línea
del republicanismo - aseguraba que la veracidad del sufragio debía ser
garantizada por la labor de la Junta, sin detrimento de su carácter consultivo
respecto del Gobierno,71como ya se reseñó.
Lo anterior- en parte - produjo como resultado que la Junta Central
Electoral del Censo Electoral se abocara con singular dedicación a procurar
una adecuada aplicación de los presupuestos legales previstos en esta
normativa excitando la labor del Gobierno a los efectos de que éste hiciera
lo pertinente para que se constituyeran las Juntas Provinciales del Censo
En el sentido que aquí se indica lo propone Fernández Domínguez en op.- cit,
págs. 190-191.
71
232
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Electoral y la ley se adaptara a la verificación de las elecciones provinciales
que tuvieron lugar en diciembre de 1890, lo cual fue efectivamente hecho.
Con las anteriores elecciones - y con las que también se verificaron en
febrero de 1891 - se puso a prueba el sufragio universalizado, elección de
la cual este instituto no salió muy bien librado en parte a causa del influjo
que los terratenientes y la aristocracia agraria ejercían sobre los electores
y que fue factor que obró el efecto de que las elecciones no se votaran
sino que se escribieran,72 - como ya se había venido adelantado en esta
disquisición -, todo lo cual fue en parte facilitado por la deficiente técnica
para la emisión del voto.
Conviene notar que - pese a los innegables avances que esta legislación
supuso, sobre todo en lo relativo a la construcción de las listas electorales
- nada dispuso en lo tocante a la identificación de los electores, como sí
lo habían dispuesto con muy buena técnica las legislaciones electorales de
los años de 1868 y 1870.
De cualquier modo, con la normativa del año de 1890 culmina
simultáneamente el proceso histórico denominado como Restauración iniciado a partir de 1874 - para cuya adjetivación la historiografía jurídicopolítica española ha empleado la expresión “caciquismo”, a efecto de
referirse a la realidad que sobrevino con ella y que impuso un orden
de cosas - en lo electoral - merced al cual se hablaba del Ministerio de
Gobernación como el elector absoluto. La anterior crítica no era para nada
deleznable si se atiende sobre todo a las disposiciones de la legislación
electoral española, pues en especial las que se gestan a partir del año de
1870 contiene elementos modélicos de administración electoral que son
constantes a lo largo de más de cinco lustros y que estaban construidos
- en su vertebración y posterior articulación - paralelamente sobre la
estructura básica de la administración ordinaria, como ya se ha señalado,
de modo tal que carecía en todo de autonomía en su funcionamiento y
no se desplegaba sino como una más de las facultades con que el Poder
Ejecutivo contaba, sin que hubiese cambios sustanciales en los modelos de
administración electoral hasta la formulación de las comisiones del censo
electoral, las cuales empiezan a introducir un elemento orgánico en la
legislación electoral española, rasgo que se acentúa definitivamente con
la ley de 1890, antes de la cual, o con la cual lamentablemente incluso
a causa de todo lo anterior, se estima que hasta 1914 aproximadamente
Afirmación que Fernández Domínguez atribuye a P. Zancada. Vid.- op.- cit.,
pág. 195.
72
233
Alejandro Bermúdez Mora
las elecciones españolas eran una total impostura y que el aparato de la
administración electoral - que por lo ya señalado había carecido hasta ahora
de sustantividad propia - estaba al servicio de las oligarquías caciquiles,
correspondiendo su orquestación al Ministerio de la Gobernación.73
Así las cosas, hay que tener claro que la realidad político española, del siglo XIX, que exogena los diferentes paradigmas de administración
que aquí se ha procurado hacer inteligibles en términos de su originación,
es profundamente rica, bizarra y hasta insondable, por lo que las
características y funcionamiento de la administración electoral han de
estar - sin dubitación ninguna – intensamente matizadas por un entramado
socio-histórico profundamente complejo, del cual no se han referido en
esta reflexión sino viñetas que pueden ayudar a contextualizar el aparato de
administración electoral, así como a explicar la constante especialización
de funciones con una antinómica y permanente asignación de aquéllas a
la estructura administrativa ordinaria del Ejecutivo.
El modelo de administración electoral de la ley que se ha comentado
descansa sobre los siguientes supuestos:
1.- Se vuelve a instaurar el sufragio universalizado.
2.- La inclusión en el censo electoral determina la capacidad
electoral.
3.- Se establece la permanencia del censo electoral, y su elaboración
se encarga a las Junta Central, Juntas de Provincia y Juntas
Municipales, todas las cuales se denominan del Censo Electoral,
con carácter también permanente.
4.- Se instaura un censo electoral complejo y altamente tecnificado,
el cual consta de un volumen de operaciones diverso a cargo de
diferentes funcionarios, así como de una variedad de ítems que
nunca antes han estado insertos en la técnica electo-censal.
Fernández Domínguez consigna - en tal sentido - la opinión de Zancada según
la cual dos países en que la inmoralidad de electores y candidatos es superlativa
son Hungría y España; señala asimismo el propio Fernández que el Ministerio de
Gobernación
preparaba y ejecutaba - desde Madrid - las elecciones. Vid.
Fernández Domínguez op.- cit., págs. 194-195.
73
234
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
5.- Las resoluciones de la Junta Provincial del Censo Electoral son
recurribles ante la Audiencia Territorial.
6.- Hay un desarrollo teórico-legal para configurar un censo y listas
electorales ajustados a principios de control judicial de las
operaciones y de la actividad de la administración encargada de
confeccionarlo, para todo lo cual se someten a público examen
todas y cada de las etapas de que consta la construcción de las
listas electorales.
7.- Entre las finalidades de la Junta Central del Censo Electoral está
inspeccionar y dirigir los servicios relativos al censo electoral en
cuanto a su formación, revisión y conservación. Debe asimismo
comunicarse para lo pertinente con los autoridades y funcionarios
públicos, ejercer régimen disciplinario sobre quienes interviniesen
en la elección con carácter oficial, e informar al Congreso de lo
que se estime oportuno. Igualmente, ha de resolver las quejas
que - dentro del ámbito de su competencia - se le formulen,
con todo lo cual se le atribuye una función mediatizadora, entre
el propio Parlamento y el Ejecutivo, en lo que respecta a la
ejecución material de las elecciones, generándose un ámbito de
acontecimientos específicamente electoral.
8.- El nombramiento de los interventores es facultad que se concede
- por vez primera - a quienes figuraban como candidatos para
Diputados a Cortes y fueran propuestos por los electores del
respectivo distrito, a los efectos de que la Junta Provincial del
Censo los proclamase tales y pudieran de esta forma quienes son
proclamados candidatos designar a estos interventores.
9.- Se recoge el Principio de Concentración de la Elección, de modo tal
que ésta se verifica en el transcurso de un sólo día simultáneamente
para todos las secciones del distrito.
10.- Para el escrutinio general se designa un interventor por mesa;
se celebraba en la capital del distrito electoral; la juntas
correspondientes están presididas por magistrados de la Audiencia
Territorial, nombrados por la junta de gobierno de las audiencias,
sin cuya presencia no era posible celebrar la junta de escrutinio,
como tampoco podía hacerse sin presencia de la mayoría de los
interventores.
235
Alejandro Bermúdez Mora
11.- La acción para interponer ante el Congreso reclamos contra la
validez o resultado de las elecciones, pueden ejercerla todos
los electores inscritos en el censo. En ciertos casos el Congreso
puede ordenar investigaciones en la localidad en que se hubiere
efectuado la elección a través de la autoridad judicial, pero
resuelto el punto no era dable volver a examinar lo relativo a la
aptitud legal del candidato o a la validez de la elección.
Como podrá apreciarse a partir de todo lo supra dicho, hay en esta
legislación una inequívoca continuidad en términos de los organismos
electorales conformados - muy especialmente - por la Junta Central del
Censo Electoral, aunque de igual modo por la juntas de provincia y las
juntas municipales. En tal sentido resulta claro que las funciones propias
de la administración electoral - que habían venido siendo encargadas y
depositadas para su ejercitación en la administración ordinaria - empiezan
ahora a tomar un referente en torno al cual se estructuran y gravitan y
cobran un más pleno sentido de unidad y de acción. Claro está que este
fenómeno en virtud del cual las funciones de administración electoral
tornan a adquirir una determinada organicidad - esto es, se configuran
como facultades a ejercer por un ente identificable en términos de sus
objetivos y funcionamiento interno -, según ya se dijo, no surge con la
Junta Central del Censo Electoral prevista en la legislación del año de
1890, sino que más bien tiene su antecedente en la Comisión Inspectora
del Censo Electoral, prevista en la legislación electoral del año de 1878.
Es por ello que el fenómeno que desembocará con la Ley del Régimen
Electoral General de 1985 - y que apunta, obviamente, hacia un modelo
orgánico en puridad - se inicia con la antedicha comisión, atraviesa por las
particularidades con que lo signan las normativas de los años de 1890 y
1907 y concluye provisoriamente en 1985, como ya se adelantó.
La Ley Electoral del 8 de agosto de 1907 se emite en un contexto
económico y social dominado por la severa crisis que produjo la guerra
hispanoamericana, para superar la cual los partidos liberal y conservador
convinieron una alianza que proporcionó la base sobre la que pudo
España sostenerse en aquellos momentos, resultando entonces claro que
la articulación de un país básicamente agrícola - y muy atrasado técnica
y científicamente - había de hacerse a partir de una eventual vocación
europea por parte de la propia España, cuyo imperio americano acababa
de periclitar.
236
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Saldría también España de esta ataraxia merced a los proficuos efectos
que produce la industrialización implantada en Cataluña, y las zonas
aledañas del Cantábrico y del mediterráneo, cuya producción es consumida
por las potencias beligerantes durante la Primera Guerra Mundial. La
nacionalización del ferrocarril, las minas y los servicios eléctricos acaban
de estabilizar la situación española, mientras el anarco-sindicalismo y el
socialismo acaban por convertirse en alternativas ideológicas serias para la
clase obrera española.
La ley en comentario se emitió para la elección de Diputados a Cortes
y Concejales, establecía una mayoridad de 25 años, y conceptuaba, a la
vez, el sufragio tanto un derecho como un deber, siendo esta la vez primera
que se consagra en el derecho electoral hispánico una doble naturaleza
para el sufragio. La implementación de este dispositivo se llevó a cabo
mediante Real Orden del 24 de abril de 1909, la cual dispuso entregasen
las mesas electorales las certificaciones de caso, en tanto que ordenó - para
excepcionarse de no haber emitido sufragio - certificación de la autoridad
municipal en donde el elector se encontrase en el momento. Realmente
notable en todo esto es que esta disposición haya supervivido hasta 1967,
al ser complementada - el 27 y 28 de septiembre de aquel año - por Orden
de la presidencia del Gobierno.74
El ejercicio de la capacidad electoral se determinaba por inhabilitación
perpetua de los derechos políticos o para el ejercicio de cargos públicos,
la quiebra, la morosidad hacendaria y la mendicidad administrativamente
autorizada, así como por la figuración de rigor en el censo electoral.
En lo que respecta a las condiciones de elegibilidad éstas incluían no
estar inhabilitado por incapacidad personal, no ser contratista respecto de
obras del Estado y no haber ejercido autoridad alguna - administrativa,
fiscal o judicial - en las circunscripciones en que se verificara la elección.
Por lo que al censo electoral hace, esta legislación retoma algunos
principios de la ley electoral anterior pero procede - en otros puntos - a
asignarle al censo electoral un nuevo tratamiento y una nueva sistemática,
estableciendo que fuese anual su rectificación, en tanto que su confección
había que hacerla ex novo cada diez años. Por ello no extraña que la
Vid.- sobre el particular Ángel Carrasco Algarabel, Legislación Electoral
Española, Colección Documentos, Ministerio de Gobernación, Madrid, España,
1971.
74
237
Alejandro Bermúdez Mora
confección misma, custodia y rectificaciones de que se ha hablado las
haya encargado esta ley al Instituto Geográfico y Estadístico, el cual
era el órgano técnica y materialmente encargado de la confección del
censo, pero supervisado en estos menesteres por las Juntas municipales,
provinciales y Central del Censo Electoral, organismos los anteriores que
fueron introducidos en la legislación electoral de 1890, y sobre los que
conviene detenerse con algún detalle.
Pese a que fueron - como ya se dijo - formuladas por la ley de 1890,
la presente legislación les asignaba un carácter permanente y establecía
como domicilio la ciudad de Madrid para la Junta Central, las capitales de
provincia para las juntas provinciales y las cabezas del término municipal
para las juntas municipales.
La composición de las juntas es aspecto en el que esta legislación da
continuidad a la anterior, aunque también innova como lo demuestra el
que las presidencias de las juntas Central y provinciales eran ejercidas por
el Presidente del Tribunal Supremo y por los Presidentes de las Audiencias
Territoriales o Provincial, según que hubiera uno u otro tipo de audiencia,
distinto de lo que ocurría con la presidencia de la Junta Central del Censo
Electoral, la cual según la ley de 1890 era ejercida por el Presidente del
Congreso, todo lo cual pone de manifiesto la intención de judicializar - de
alguna forma - las tareas supervisoras encargadas a las juntas en mención.
Por su parte la presidencia de las juntas municipales era ejercida por
un vocal de la Junta Local de Reformas Sociales, o en su defecto por el
Juez Municipal.
Eran vocales de la Junta Central - entre otros - el Rector de la Universidad
Central, el Decano del Colegio de Abogados de Madrid y el Director del
Instituto Geográfico y Estadístico, en tanto que figuraban como tales para
las provinciales el rector de la correspondiente universidad, los decanos
de los colegios de abogados y el Jefe Provincial de Estadística. Por lo que
hace a las Juntas Municipales, éstas tenían como vocales a los concejales,
los oficiales de la armada retirados, los síndicos de gremios industriales y
los mayores contribuyentes por inmuebles y ganadería.
Ahora bien, donde quizás más interesante resulten las facultades que
integraban la competencia de las juntas del censo era en lo que respecta
a la Junta Central - en tal sentido prototípica -, pues ésta no sólo podía
inspeccionar - y hasta dirigir - los servicios a éste relativos, sino que aparte
238
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
de contar con facultades semejantes a su homóloga de 1890 - por ejemplo,
disciplinar a los encargados de la configuración del censo, custodiar y
conservar ejemplares del censo, comunicarse con todas las autoridades y
funcionarios públicos, informar al Congreso de lo que estimare oportuno,
etc.-, podía también resolver apelaciones sobre la integración de vocales
a las juntas provinciales, recibir y fallar sobre quejas en punto al censo
electoral y corregir de oficio el censo electoral mismo.
Aparte de todo lo anterior, gozaban los miembros de todas las juntas
del censo de inamovilidad en sus puestos, toda vez que no podían ser
removidos por orden gubernamental sino tan sólo por resolución judicial,
o acuerdo de junta de superior jerarquía. Como ya habrá resultado ostensible por lo que supra se ha dicho, así
como por tener todas las juntas facultad para fijar el local de sus sesiones y
ser convocadas a sesiones sus respectivos Presidentes, es claro - por ende que esta legislación concedía a los organismos electorales de que se viene
hablando una estructuración y una autonomía funcional con la que no
contaban - en modo alguno - en la legislación anterior.
Finalmente, ordenaba esta ley que los jueces municipales y de primera
instancia remitieran a las Juntas Municipales del Censo Electoral listas
certificadas de fallecidos o incapacitados, disponiéndose también que las
listas definitivas del censo fuesen exhibidas al público en las puertas de los
locales donde hubiesen de funcionar los colegios electorales.75
La determinación del local donde habrían de funcionar los colegios, o
mesas, electorales corría por cuenta de las juntas municipales, pudiendo
ser divididos los distritos electorales en sección, si ello fuera necesario.
Esta normativa asigna en forma pormenorizada - igualmente por vez
primera en el derecho electoral español - un tratamiento particular a los
candidatos, aunque es claro que la ley de 1890 constituye un anticipo en
tal sentido, toda vez que regulaba también la proclamación de candidatos;
empero, la existencia de un procedimiento específico, con indicación de
requisitos para figurar como candidato, no aparece sino hasta ahora.
Es a partir de la legislación que se comenta que se introduce el uso de la voz
colegio electoral, para connotar con ella al conjunto - o conjuntos - de electores
de una determinada circunscripción.
75
239
Alejandro Bermúdez Mora
Los candidatos - en todo caso - eran propuestos oralmente por los
electores y las proclamación habían de hacerla la Junta Provincial o la
Junta Municipal, según se tratase de candidatos a Diputados a Cortes o
Concejales, extendiéndose luego a favor de los proclamados la certificación
de rigor.
La proclamación de candidaturas generaba también según esta
legislación derecho a supervisar las operaciones electorales a través de
interventores, que el proclamado podía nombrar para tales efectos a razón
de dos por cada colegio electoral o sección de aquél; también podían
los candidatos extender un poder en virtud del cual estuviesen facultados
los apoderados para interponer reclamaciones ante esos mismos colegios,
o bien para que los apoderados se encargasen del nombramiento de
interventores antes los colegios electorales y sus secciones. La mesas electorales - encargadas de presidir la elección, mantener
el orden y salvaguardar la pureza del sufragio - estaban integradas por
un Presidente, dos adjuntos y los interventores que llegaran a nombrar
los candidatos, quienes sólo eran admitidos a condición de presentar la
acreditación extendidas por el respectivo candidato. El Presidente era
elegido por la Junta Municipal del Censo Electoral, lo mismo que los
adjuntos. La votación daba inicio una vez que se hubiera suscrito - por los
miembros de la mesa - una acta de constitución de la misma, confeccionada
la cual los electores eran corroborados en cuanto a su identificación y
procedían a entregar al Presidente papeleta blanca - que tendría que
estar doblada - en la cual hubieran, de previo, escrito o impreso (sic) el
nombre del candidatos, o de los candidatos, de su preferencia, debiendo
éste depositarla en urna transparente. Como puede verse, la portación de
papeleta por parte del elector es una técnica débil y defectuosa que no se
abandona sino aproximadamente hacia la emisión - al menos - del decreto
número 1796-67, sobre Representación Familiar en Cortes, que estatuyó
uno modelo específico de papeletas.76
La elección debía verificarse en forma simultánea durante un solo día
en todos los colegios electorales y sus secciones; le estaba encargado a la
mesa decidir acerca de los votos recibidos por parte de electores respecto
de cuya identidad se hubiera hecho reclamación, no sin dejar de remitir
76
Vid.- sobre el particular Carrasco Algarabel, op.- cit., pág. 66, nota 103.
240
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
a la autoridad judicial parte acerca de la eventual usurpación de datos y
nombre ajenos, así como anotar el nombre de cada elector que votaba,
indicando el número con que figuraba en el censo electoral.
En cuanto al régimen jurídico de las papeletas, está ley distinguía entre
nulidad relativa - para aquellas en las que los nombres de los candidatos
estuviesen escritos con faltas de ortografía leves o inversión, o supresión
de los nombres de los candidatos - y la absoluta que incluía a las papeletas
ininteligibles, las que no consignaban los nombres propios de los candidatos
o en las que fuese imposible establecer una precedencia.
Terminada la votación tenía lugar el escrutinio parcial, durante el cual
se confrontaba el número de papeletas habidas en la urna con el número
de número de votantes anotados en la lista. Hecho todo lo anterior tal y
como lo disponían, verbi gratia las leyes de los años de 1879 y 1890 se
procedía a la destrucción por fuego de las papeletas, con excepción de las
que hubiesen sido reclamadas o de las que se reputaron nulas, las cuales,
junto con las actas en que constaban las operaciones de la elección,
habían de conservarse a la orden del Congreso o Ayuntamiento. Resultaba
necesario consignar en actas los resultados antes mencionados, así como
el número de electores con que contaba el colegio o la sección, junto con
las reclamaciones habidas y el criterio con base en el cual se resolvieron
en su oportunidad.
Por su parte el escrutinio general tenía lugar tres días después de
verificada la elección y lo ejecutaba la Junta Provincial del Censo Electoral
correspondiente, o bien las juntas municipales, dependiendo de que la
elección fuese para Diputados a Cortes o para Concejales, procediendo
sólo a confrontar los resúmenes enviados por cada mesa toda vez que
esta junta, pese a que no está concebida como una Junta de Escrutinio, al
modo de las que establecieron - dése por caso - las normativas de los años
de 1865 y 1869 - y antes bien se trataba de un organismo electoral en el
sentido moderno de la expresión - no podía anular voto alguno ni tampoco
disponer en contra de lo que se hubiese consignado en las actas. Hecho
el recuento de rigor, y verificado el resumen general de los resultados, se
proclamaban Diputado o Concejal a los candidatos que hubieren obtenido
mayor número de votos.
La imposibilidad en que estaba la Junta Provincial del Censo de anular
votos, o actas, no deja de llamar la atención pues era llevada hasta sus
últimas consecuencias en la hipótesis de que hubiesen actas dobles, ya
241
Alejandro Bermúdez Mora
que en ese caso no se verificaba el escrutinio y se disponía extender
certificación de aquella circunstancia para que los candidatos acudiesen
al Congreso - o el Ayuntamiento, si la elección era para Concejales - y
que fuese ahí donde se dirimiera la dificultad. En este caso se daba parte
a la Junta Central Electoral, la cual había de poner en conocimiento del
Tribunal Supremo tal circunstancia para que éste informara al Congreso
sobre la validez y legalidad de la elección, así como sobre la capacidad y
aptitud de los eventuales elegidos; con base en el informe anterior debía
el Congreso decidir en forma definitiva, pudiendo ordenar se repusiera la
elección.
Era asimismo posible solicitar revisión del expediente electoral,
directamente ante el Tribunal Supremo, aún si no se había consignado en
el acta respectiva reclamación alguna, todo lo cual daba lugar a un proceso
susceptible de admitir probanzas y testimonios, y al cual debían - tanto el
Congreso como la Junta Central Electoral - allegar toda la documentación
pertinente que en su poder estuviese, con todo lo cual es claro que se instaura
un sistema semimixto de calificación de las elecciones, de conformidad
con el cual al Tribunal Supremo le correspondía una fase instructoria, en
tanto que al Congreso le correspondía en exclusiva ordenar la verificación
de nueva elecciones. Tal situación tan particular era el producto de lo que
la Constitución de 1876 establecía en su artículo 34 - del cual dimanaba la
soberanía del Congreso para conocer de las elecciones -, así como de las
profundas tensiones que se habían generado entre los partidos políticos,
las cuales hicieron forzoso que se estableciera en esta ley la necesidad de
un dictamen por parte del Tribunal Supremo.77
Existía - adicionalmente - ante el Parlamento un procedimiento
específico para formular reclamaciones en punto a aquellas actas, o
elecciones, que no hubiesen sido del conocimiento del Tribunal Supremo
y habían de substanciarse tanto de conformidad con el Reglamento
que el Congreso había dictado al efecto, como con los acuerdos que
sobre el particular se adoptasen. En lo que hacía a las elecciones para
Concejales éstas había de examinarse según lo previsto en la ley orgánica
correspondiente, sin que en cualquier caso el Ayuntamiento pudiera
examinar ni las condiciones de elegibilidad ni la validez de la elección,
examen que sí se podía hacer en sede jurisdiccional.
En cuanto a las sanciones penales, se tipificaba la reluctancia al
ejercicio del cargo en las Juntas Municipales del Censo Electoral, así como
77
Vid.- ídem op.- cit., pág. 76 y 77, notas 134 y 135.
242
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
la falsedad u omisión en cualesquiera documentos en los que hubiese
que consignar datos u operaciones electorales. Igualmente se sancionaba
a los funcionarios públicos que, por negligencia en punto a las normas
electorales, influyeran en la confección o exhibición de las listas de
electores, atrasaran día u hora de la verificación de actos electorales o
actuasen fraudulentamente respecto a determinadas operaciones electorales
relativas al censo, constitución de las Juntas o colegios electorales,
votación, acuerdos, escrutinios y propuesta de candidatos. También se
preveían penas para los particulares que contribuyesen en la comisión de
los delitos supra reseñados.
Un tipo penal particular lo constituía la figura de la coacción electoral,
en virtud de la cual se proscribía la formulación de recomendaciones, o
reprobaciones, a los electores, así como los traslados de funcionarios de la
administración durante el período electoral.
El condicionamiento del voto a favor, o en contra, de un determinado
candidato mediante promesa de dádivas o ablación de la voluntad de los
electores utilizando bebidas alcohólicas, la emisión doble del voto o la
emisión sin tener derecho a votar se conceptuaban también como delitos
que podían acarrear para el infractor la aplicación de penas que - según la
misma normativa que se comenta - se preceptuaban comunes para todos
las figuras penales relacionadas con la materia electoral y reguladas por
la propia ley y que venían dadas por la inhabilitación especial, temporal
o perpetua cuando el culpable lo era un funcionario público, o bien la
suspensión si se trataba de un particular.
Contemplaba también esta normativa - en un breve aparte - una sección
de infracciones, de acuerdo con la cual se sancionaba la negligencia de
funcionarios públicos y de todas aquellas personas que - con carácter
oficial - participaban en las elecciones.
Para el procesamiento por los delitos supra resumidos - si se trataba de
funcionarios - no se requería autorización alguna, estableciendo esta ley que
el conocimiento de los delitos electorales era exclusivo de la jurisdicción
ordinaria, cuya intervención podía solicitarse en virtud de acción popular.
No era dable conceder indulto alguno si el responsable no había purgado
- al menos - la mitad del tiempo de condena, si las penas eran personales,
o bien la mitad de las multas y las costas si eran pecuniarias.
243
Alejandro Bermúdez Mora
Dado que esta ley conceptuaba el voto como derecho-deber, según
ya se había adelantado, los electores renuentes a sufragar, o que hubieran
dejado de hacerlo sin causa legítima para ello, eran castigados con la
publicación de su nombre - a modo de censura, según expresión de la
misma ley -, así como a una imposición pecuniaria. La ley que se ha venido comentando se mantuvo vigente hasta 1977,
no sin haber sido antes objeto de varias modificaciones; por ejemplo,
las que se hicieron necesarias cuando en 1931 se proclama la república
española, tras la dictadura de Primo de Rivera que - en 1923 y con la
aquiesencia de Alfonso XIII, tras la crítica situación vivida a causa de
la política colonial en Marruecos y el reiterado fracaso de los partidos
políticos - se había mantenido en el poder hasta 1930. En tal sentido el
Decreto del 8 de mayo de 1931 para Cortes Constituyentes no adiciona
nada sustancial al concepto de administración electoral que se había
estructurado con la ley de 1907, toda vez que sus regulaciones se centran
en las condiciones de elegibilidad, en virtud de cuya reforma se admite
la elección de mujeres y sacerdotes, la capacidad electoral, que baja de
25 a 23 años, las condiciones para ser proclamado candidato - en una
dirección merced a la cual se favorecía tanto las oligarquías partidistas
como los intereses localistas o caciquiles, si cabe - y la supresión de una
disposición medular de la ley electoral de 1907, como lo era el informe
que el Tribunal Supremo debía preparar sobre la validez de las elecciones,
así como sobre las condiciones de elegibilidad, lo cual supuso lógicamente
una disminución muy sensible de la naturaleza judicializadora que la ley
en referencia contenía, de suerte tal que se dejaba librado a la Asamblea
Constituyente la calificación total de las elecciones.
Por otra parte, experimenta otra vez la ley de 1907 una reforma que tampoco es sustantiva - mediante ley de 27 de julio de 1933, la cual
modifica básicamente la cifra censal para constituir los colegios electorales,
la división territorial electoral y - lo más importante de esta modificación
- la sustanciación de reclamaciones y protestas contra las elecciones
municipales ante las salas civiles de las Audiencias Territoriales o antes las
Audiencias Provinciales, dependiendo de que las elecciones se verificaran
en capitales de provincia o gruesos núcleos de población, o en regiones
que no tenía las dos características que se han citado. Recuérdese que la calificación de las elecciones, en términos de
validez de la elección y condiciones de elegibilidad de los diputados, la
había reservado la constitución republicana de 1931 al Congreso, aunque
244
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
el examen y comprobación del poder de los compromisarios - que electos
mediante voto universal y directo determinarían, posteriormente, junto con
los diputados, quién ejercería la presidencia de la república - era efectuado por el Tribunal de Garantías Constitucionales.
Posteriores modificaciones que hicieron que la ley electoral de 1907
se transformara en derecho electoral general de carácter supletorio,
advinieron con una serie de disposiciones relativas a la Ley de Bases del
Régimen Local del año de 1945, las sucesivas reformas de los años 1952,
1955 y el decreto 779-1967 de 20 de abril, que la afectaron, debiendo
incluirse la representación familiar, de administración local, corporativa
y sindical ante las Cortes y las representaciones en el Consejo Nacional
del Movimiento del año de 1967, el aparte VIII de la Ley de Principios
del 17 de 1958 y el artículo décimo del Fuero de los Españoles de 1945
normativa toda la cual vino a constituirse en una especie de derecho
electoral de carácter especial.
Pueden señalarse como aspectos básicos de esta ley los que así se
enumeran:
1.- Se establece una mayoridad de 25 años y se conceptúa el sufragio
tanto como un derecho como un deber. Esta es primera vez en el derecho español - que se adjudica al sufragio una doble
naturaleza.
2.- La capacidad electoral se determina en función de inhabilitación
perpetua de los derechos políticos para el ejercicio de cargos
públicos, de la quiebra, de la morosidad hacendaria y de la
mendicidad administrativamente autorizada, así como por la
figuración de rigor en el censo electoral
3.- Las condiciones de elegibilidad suponen no estar inhabilitado por
incapacidad personal, no ser contratista en obras del Estado y no
haber ejercido autoridad alguna - administrativa, fiscal o judicial
- en las circunscripciones en que va a tener lugar la elección.
4.- El censo electoral se construye con base en principios que esta
legislación retoma de la ley electoral precedente, pero asignándole
al censo electoral una confección ex novo cada diez años. La
confección, custodia y rectificaciones del censo las encarga la ley
al Instituto Geográfico y Estadístico, órgano supervisado por las
Juntas municipales, provinciales y Central del Censo Electoral.
245
Alejandro Bermúdez Mora
5.- La composición de las juntas electorales innova, pues las
presidencias de las juntas Central y provinciales son ejercidas por
el Presidente del Tribunal Supremo y por los Presidentes de las
Audiencias Territoriales o Provincial, según que hubiera uno u
otro tipo de audiencia, con lo cual es manifiesta la intención de
judicializar las labores de las juntas en mención.
6.- Las facultades que integran la competencia de la Junta Central
consistían en inspeccionar y dirigir los servicios del censo, así
como disciplinar a los encargados de su configuración, custodiar
y conservar sus ejemplares, comunicarse con autoridades y
funcionarios públicos, informar al Congreso de lo que estimare
oportuno, resolver apelaciones sobre la integración de las juntas
provinciales, recibir y fallar sobre quejas en punto al censo
electoral y corregir de oficio el censo electoral mismo.
7.- Se regula - por vez primera - la proclamación de candidatos mediante
procedimiento específico con indicación de los requisitos para
figurar como tales, los cuales había de ser propuestos oralmente
por los electores, debiendo hacer la proclamación la Junta
Provincial o la Junta Municipal, según se tratase de candidatos
a Diputados a Cortes o Concejales, extendiéndose luego a favor
de los proclamados una certificación que da derecho a supervisar
las operaciones electorales a través de interventores, que el
proclamado tenía también derecho a nombrar para tales efectos a
razón de dos por cada colegio electoral.
8.- Para emisión del voto los electores eran identificados, hecho lo cual
procedían a entregar al Presidente de la mesa papeleta en la cual
estaría de previo escrito o impreso el nombre de los candidatos,
lo cual supone la permanencia de una técnica endeble que aún
no se abandona.
9.- La elección debía verificarse en forma simultánea - durante un
solo día - en todos los colegios electorales y sus secciones.
10.- Se puede solicitar revisión del expediente electoral al Tribunal
Supremo, aunque no se haya consignado en el acta la
reclamación, lo cual da lugar a probanzas y testimonios debiendo
tanto el Congreso, como la Junta Central Electoral, remitir la
246
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
documentación que obra en su poder. Se instaura así un sistema
semimixto de calificación de las elecciones, de conformidad con
el cual el Tribunal Supremo instruye y el Congreso resuelve en
exclusiva pudiendo ordenar la verificación de nueva elecciones.
Existía - adicionalmente - ante el Parlamento un procedimiento
específico para formular reclamaciones en punto a aquellas actas,
o elecciones, que no hubiesen sido del conocimiento del Tribunal
Supremo y habían de sustanciarse tanto de conformidad con el
Reglamento que el Congreso había dictado al efecto, como con
los acuerdos que sobre el particular se adoptasen.
11.- Esta ley conceptúa el voto como derecho-deber y los electores que
no sufragan - sin causa legítima son castigados con la publicación
de su nombre y con una sanción pecuniaria.
Así las cosas, hecho este repaso sobre las particularidades de la
legislación electoral correspondiente al año de 1907 se habrá hecho
manifiesto que el control sobre las operaciones relativas al padrón, censo y
listas electorales no experimenta - en lo sustancial - un desarrollo cualitativo
tan intenso y extraordinario como el que se dio con las legislaciones de
los años - verbi gratia - de 1865 y 1868 -, sino que antes bien cede - en
cuanto al volumen e importancia que ocupará en las distintas legislaciones
que comprenden esta etapa - en beneficio del tratamiento cada vez más
detallado y cuidadoso con que se empiezan a construir los órganos
electorales a los cuales se les asignarán las funciones que había venido
realizando la administración ordinaria. El punto focal lo constituye en esta
etapa la construcción del órgano electoral, al cual habrán de asignársele
funciones de creciente complejidad, todo lo cual hará más claro aún el
análisis de la normativa subsiguiente, que es la que cierra el periplo de
la administración electoral española, según el análisis que aquí se ha
propuesto.
El marco constitucional, y legal, bajo el cual surge la nueva
normativa electoral española - a saber, la de la Ley Orgánica del Régimen
Electoral General Número 5-1985, de 19 de junio - hace imperiosa una
contextualización histórica que aquí es imposible ofrecer, básicamente por
dos razones; a saber, por la abundancia de las fuentes existentes sobre la
transición española, lo que demanda un criterio selectivo susceptible de
proporcionar una adecuada presentación del sustrato socio-político que ha
exogenado la normativa en cuestión y que, por ende, ofrezca una explicación
inteligible de todo el conjunto; pero también - y paradójicamente - por la
247
Alejandro Bermúdez Mora
inmediatez y obviedad de los hechos que España ha vivido en los últimos
20 años, los cuales por estar a la vista sustraen mucha de su consistencia
a quien carece de familiaridad tanto respecto de los métodos propiamente
históricos, indispensables también para una mínima orientación respecto
de la primera dificultad, como de la historia reciente de España. Así las
cosas, y no estando - por lo ya dicho - en condiciones de poder facilitar
el escenario socio-histórico de que se viene hablando, excusado será que
se omita y se pase directamente a tratar los articulados de la constitución
de 1978 y de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, en los
mismos términos con que se ha venido haciendo a lo largo de este trabajo,
prescindiendo del comentario, eventual análisis y vinculación de y con los
regímenes electorales particularizados que corresponden a las diferentes
comunidades autonómicas, que en sí mismos constituyen un objeto de
estudios aparte que - obviamente - aquí no se abordará.
Se garantiza como derecho fundamental la participación en las
cuestiones públicas sea directamente, sea mediante interpósita gestión
verificada por representantes libremente elegidos en forma periódica y
mediante sufragio universalizado. También garantiza la constitución del 78
igualdad de condiciones para darle contenido a la participación política.
También esta constitución establece un sistema bicameral de acuerdo con
el cual las Cortes Generales están conformadas por el Congreso - cuyos
miembros se eligen proporcionalmente y por provincia - y el Senado - el
cual es la cámara de representación territorial -.
Por mandato constitucional se garantiza también la autonomía de los
municipios, correspondiendo el gobierno y administración de los mismos
por cuenta de un Ayuntamiento, cuyos concejales son elegidos por los
vecinos del propio municipio. Ahora bien, el régimen electoral general contiene, en primer término,
un gran apartado referido a regulaciones comunes para la emisión del
sufragio universal, directo y secreto, así como - y esto en segundo término
- una serie de disposiciones particulares aplicables a las elecciones para
diputados y senadores, y también para concejales y alcaldes.
La capacidad electoral viene dada por una mayoridad de 18 años, que
está fijada constitucionalmente, así como por la inclusión dentro del censo
electoral, estando privados del derecho al sufragio los que hubiesen sido
condenados expresamente a pena que ocasione la pérdida del derecho a
elegir, los incapaces así declarados por sentencia judicial que exprese la
248
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
privación de sufragar y los internados en nosocomio mental también por
sentencia judicial expresiva de la privación dicha.
La secretividad del voto está igualmente garantizada por esta ley,
siendo omiso en tal sentido el texto constitucional.
En lo que respecta a las requisitos de elegibilidad, éstos incluyen la
mayoridad antedicha, la inclusión en el censo electoral y el no encontrarse
en ninguna de las causales de impedimento que la ley establece y que
proscribe la postulación de los miembros de la familia real y sus cónyuges,
de los ministros de Gobierno y subsecretarios, directores generales de
la administración estatal, funcionarios nombrados mediante decreto por
el Consejo de Ministros, los Presidentes del Tribunal Supremo, Tribunal
Constitucional, del Consejo de Estado, Vocales del Poder Judicial,
Consejeros del Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo con sus
Adjuntos, el Fiscal General del Estado, el Director del Censo Electoral y el personal del ejército o de la Guardia Civil.
Este elenco se amplia , resultando destacable la inclusión de jueces
y magistrados, miembros de las Juntas Electorales, gobernadores y
subgobernadores, los Presidentes y directores de organismos autónomos,
así como los diplomáticos acreditados en el extranjero o ante organismos
internacionales.
Esta ley también reputa como inelegibles a los sentenciados con pena
privativa de libertad, así como un serial de funcionarios que ejercen autoridad
en un determinado ámbito territorial (verbi gratia delegados territoriales de
RTVE, directores de órganos periféricos de la Seguridad Social y delegados
provinciales de la Oficina del Censo Electoral. Para el caso de la elección
de diputados y senadores, o concejales y alcaldes - o bien para diputados
al parlamento europeo - se establece asimismo una serie particular de
causales de incompatibilidad que - en líneas generales - sigue muy de
cerca las supra referidas, siendo en todos estos básico el desempeño en
la administración central de puestos en los que se ejerce autoridad a nivel
de presidencia - o gerencias - de entes públicos, monopolios estatales o
empresas con participación estatal mayoritaria directa o indirecta. Dispone
asimismo esta ley que las causales de ineligibilidad son - simultáneamente
- causales de incompatibilidad.
De cualquier suerte, el examen sobre los requisitos de elegibilidad
puede hacerse desde el momento en que se presenta la candidatura y hasta
después de verificadas las elecciones.
249
Alejandro Bermúdez Mora
Ahora bien, es teleología de la administración electoral - según encargo
que le hace la ley que se comenta - garantir la transparencia y objetividad
del proceso electoral, así como la salvaguarda del principio de legalidad.
Es interesante notar que - por primera vez en el derecho electoral español
- se le asigna a administración electoral una finalidad específica. También
por vez primera se dedica un capítulo expresamente a esta administración
consignando en la ley que se comenta la voz “administración electoral”
y cuyo aparato está constituido por la Junta Electoral Central, las Juntas
Provinciales y las Juntas de Zona, apartándose en esto esta ley de la del año
de 1890, que había previsto las Juntas Electorales Municipales, aunque
las funciones consultivas de estos dos últimos tipos de junta eran muy
semejantes.
La asignación manifiesta de una teleología para la administración
electoral no supone sino la concreción de una serie de finalidades parciales
que - desde la Comisión del Censo Electoral de la ley de 1878, pasando
por la Junta Central Electoral de la ley de 1890 - se habían formulado en
parte elípticamente, en parte de modo impreciso, y que desde el mismo
año de 1890 comienzan a ir más allá de la simple supervisión en la
construcción del censo electoral, para versar sobre resolución de quejas
electorales, disciplinar a quienes participan en la elección con carácter
funcionarial y articular las funciones de los organismos electorales con los
demás poderes del Estado. Es - por lo tanto - claro que una determinación
de las finalidades habrá de incidir - como ya se verá - en la caracterización
del modelo de admiración electoral correspondiente a esta etapa.
En lo que toca a la integración de las diferentes juntas de que se ha
hablado, importa considerar - en primer término - a la Junta Central: la
constituyen ocho vocales de extracción judicial - de entre los cuales esta
Junta, una vez constituida, habrá de nombrar a su Presidente - y ocho
vocales de extracción universitaria con especialidad en Derecho, Sociología
o Politología, propuestos por los partidos políticos - o asociaciones de
electores - que cuenten con representación en el Congreso de los Diputados.
Los vocales todos son designados por el Congreso de los Diputados y funge
como Secretario de esta junta el Secretario General del Congreso de los
Diputados, aunque carece de voto igual que el Director de la Oficina del
Censo Electoral, el cual participa en las sesiones de esta junta.
La Junta Central - del mismo modo que lo hacía la ley de 1890, y con
base en la cual también habrá de caracterizarse al modelo de administración
electoral que a esta etapa corresponde en punto al referente de las funciones
250
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
electorales - está conceptuada por esta normativa como un organismo
de carácter permanente, debiendo su presidencia dedicarse a funciones
exclusivamente electorales hasta que fenezcan todas las actuaciones
también electorales, se haya hecho la proclamación de electos, o se hayan
fallado los contenciosos electorales pendientes, incluido los procesos de
amparo que se instauren en esta materia con ocasión de las elecciones. En
concordancia con la permanencia que le asigna esta ley a la Junta Central,
deben las Cortes Generales y el Ejecutivo proveerla de los instrumentos
humanos y materiales necesarios para el adecuado cumplimiento de sus
funciones, entre las cuales se cuentan la dirección y supervisión de las
actuaciones de la Oficina del Censo Electoral, función que - en realidad
- no es nueva dado que también la ejercía la Junta Central del Censo
Electoral contemplada en la ley de 1890, como ya se adelantó.
Lo que sí resulta novedoso - le da un carácter directivo de mayor
electoralidad a su actuación, le otorga un perfil que nunca tuvo, ni pudo
haber tenido, la Junta Central del Censo y es el fundamento con el cual esta
fase se caracteriza por el encuentro que diferentes funciones electorales
efectúan en punto a órganos electorales consistentemente estructurados
- es la facultad relativa a instruir a las juntas electorales Provinciales y
de Zona, así como a las Comunidades Autonómicas, las cuales han de
cumplir obligadamente con lo que la Junta Central disponga en la materia
de su competencia. Contribuye igual e indudablemente a autonomizar las
funciones de la Junta Central - en relación con órganos del Estado tales
como el Ejecutivo, o las mismas Cortes Generales - el carácter vinculante
que, para las juntas electorales provinciales, de zona y - en cuanto proceda
- las de la Comunidad Autonómica, tienen las consultas que la Junta Central
llegue a evacuar a solicitud de aquéllas. También produce una cohesión,
que no estaba prevista en la legislación sino hasta ahora, en el aparato de
la administración electoral la existencia del procedimiento administrativo
en virtud del cual son recurribles los actos de las Juntas de Zona - y de
las comunidades autonómicas - ante la junta electoral inmediata superior,
siendo ésta una previsión procedimental que no estaba formulada en
ninguna normativa anterior.
Asimismo, la Junta Electoral Central tiene encargada la uniformidad
de la interpretación de la normativa electoral, para todo lo cual cuenta
con amplias facultades, pudiendo revocar - oficiosamente, mediante
interposición de recursos incoados a instancia de parte o incluso en virtud
de quejas - las disposiciones de las juntas electorales. Tiene asimismo
atribuidas las facultades con que ya contaba la Junta Central del Censo
251
Alejandro Bermúdez Mora
Electoral en punto a la sanción disciplinaria aplicable al personal que - con
carácter oficial - intervenga en las operaciones electorales, junto con la
cual se cuentan velar por la adecuada ejecución de los gastos electorales
que hagan las candidaturas. Se le asigna además a esta junta la información
sobre todos aquellos proyectos de ley que - en materia electoral - hayan de
tramitarse en las Cortes Generales
Por lo que hace a la integración de las Juntas Electorales Provinciales,
éstas siguen una composición semejante a la de la Junta Central, por lo
que han de incluir tres vocales provenientes de la Audiencia Provincial,
designados por el Consejo General del Poder Judicial, de entre los cuales
éstos eligen al Presidente de la Junta, y tres vocales - propuestos por las
candidaturas de la zona - que sean universitarios con formación en Derecho,
Sociología o Politología, correspondiendo hacer los nombramientos a la
Junta Central Electoral tanto de las juntas provinciales como de las juntas
de zona, las cuales se integraban con tres vocales, que han de ser jueces
de primera instancia, o de instrucción, designados por la Sala de Gobierno
del Tribunal Superior de Justicia respectivo, los cuales - de entre sí
mismos, como en el caso anterior - procedían a elegir al Presidente de este
organismo; a estos vocales se agregan dos, cuya designación corresponde
a la junta provincial, que sean licenciados en las especialidades que ya
se han mencionado. Por lo demás, en las Juntas Provinciales participan
- aunque sin voz - los delegados provinciales de la Oficina del Censo
Electoral.
Puede notarse, a partir de todo lo anterior, que la integración de las
diferentes juntas electorales que esta ley contempla - a diferencia de
anteriores legislaciones, que insertaban dentro de las juntas mismas a
funcionarios de la administración ordinaria - están estructuradas sobre una
base académico-judicial. Como también es dable apreciar, a partir de lo anteriormente descrito,
la integración de los organismos electorales previstos en la legislación
española es altamente técnica - en cuanto a los curricula que sus miembros
han de tener - y en todo judicializada puesto que la presidencia - así como ciertos miembros de estas juntas - son de extracción jurisdiccional, lo cual
presenta una significativa diferencia con la legislación electoral anterior,
a saber, la de 1907, que encargaba la presidencia de la Junta Central
al Presidente del Congreso con lo cual la imparcialidad del organismo
electoral no podía ser sino muy precaria y adicionalmente generadora de
una tensión que podía afectar el desarrollo de las actividades de la propia
Junta Central.
252
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Sobre las funciones de las juntas provinciales y de zona, esta ley
sigue una inteligencia en todo semejante a la seguida para establecer las
funciones de la junta central, de modo tal que se les encarga - a la provincial - las mismas facultades pero focalizadas a un ámbito territorial menor
como lo es de la respectiva provincia; a las juntas de zona se les asigna la
proveeduría del material que necesitarán - para verificar la elección - las
mesas electorales.
Por lo que hace al censo electoral, lógicamente la complejidad de
sus operaciones y el grado de tecnificación alcanzado con esta ley lo
colocan a una distancia tal del precedente que se había formulado con
la ley de 1907, e incluso la de 1890, reguladoras de un censo bastante
aceptable para la época, que excusa de referirse a él y dejar el examen
de sus elementos, consistencia y funcionamiento para otro lugar, salvo
para indicar, muy sucintamente, que el contralor que sobre su actuación
y operaciones materiales ejerce la Junta Central Electoral es un factor
constitutivo básico de la autonomía de las funciones electorales a la
misma Junta Central encargadas. Por lo demás recoge - y desarrolla - toda
la parafernalia operacional del censo previsto en las legislaciones de los
años de 1865 a 1870, en cuanto a rectificaciones, organización territorial
del censo mismo, obligada exhibición de listas electorales, así como la
emisión de un documento censal en la que constan la inscripción en las
listas electorales, el colegio electoral al que se está adscrito y la mesa en
que corresponda emitir el voto. Además, establece esta ley recurso contra
las resoluciones de la Oficina del Censo Electoral ante el juez de primera
instancia.
La convocatoria a elecciones pueden efectuarla el Presidente del
Gobierno en el caso de que lo sean para Cortes Generales, o los Presidentes
ejecutivos de las distintas comunidades autonómicas si lo son para las
Asambleas Legislativas de dichas comunidades.
Esta ley preceptúa un régimen jurídico para la propaganda que pueden
realizar las asociaciones políticas, sobre el cual importa decir que es éste
un aspecto que no se había regulado en la precedente normativa electoral,
por lo que no es sino con la ley que se comenta que se instaura un régimen
particular para los actos propagandísticos constitutivos - en parte muy
importante - de la campaña electoral, la cual no debe confundir con lo que
en el medio electoral español se conoce como campaña institucional.
Esta última la efectúan aquellos poderes públicos que - en razón de sus
competencias - hayan convocado a un proceso electoral, en razón de lo
253
Alejandro Bermúdez Mora
cual pueden informar al electorado acerca de las fechas de la votación, la
tramitación del voto por correo y el procedimiento para votar siempre que
esta información no contenga sesgo alguno que oriente a los electores en
la emisión de su voto.
El proceso electoral se inicia 38 días después de la convocatoria a
elecciones, finaliza un día antes de la elección y la campaña tiene una
duración de quince días. Es obligatorio para los Ayuntamientos hacer
reservación de espacios en los que puedan colocar los partidos afiches y
pancartas, sin perjuicio de que las asociaciones de electores, federaciones,
coaliciones, etc., puedan utilizar los espacios publicitarios comerciales.
Corresponde a la Junta Electoral de Zona distribuir estos espacios según el
número de votos obtenido por las candidaturas participantes.
También cuentan las candidaturas con la posibilidad de realizar
publicidad en la prensa periódica, cuyo costo no ha de ser superior al de
las tarifas comerciales corrientes y respecto de la cual las candidaturas
no pueden ser discriminadas en cuanto a inclusión, tarifas y selección de
espacios. Por el contrario, la propaganda que se realiza a través de medios
propiedad del Estado es gratuita pero se distribuye en orden al número de
votos que las candidaturas hayan obtenido en anteriores elecciones.
De cualquier forma, la ley tasa la distribución de espacios según
tiempos, número de votos obtenidos y tipo de elecciones de que se trate,
aunque se dispone que en caso de silencio sean las Juntas Electorales las
que devengan competentes para distribuir los espacios, sin perjuicio de las
facultades que asisten - en este sentido - a la Junta Central Electoral, la cual
está facultada para distribuir los espacios gratuitos de propaganda en los
medios propiedad del Estado, para cuyo efecto puede la Junta nombrar una
Comisión de Radio y Televisión - integrada por un representante de cada
una de las candidaturas que cuente con representación en el Congreso
-, la cual se encarga de proponerle a la Junta misma una distribución de
espacios propagandísticos.
Sobre la propaganda electoral hay que agregar además que es destacable
la titularidad que esta ley concede para poder efectuarla, pues la tienen en
exclusiva candidatos, partidos, federaciones, coaliciones y asociaciones
de electores, estándole prohibido a los miembros de las Fuerzas Armadas
y de policía de las comunidades autónomicas o municipales, lo mismo
que a los jueces, magistrados y fiscales, llevar a cabo actos relativos a la
captación de votos.
254
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
En tanto que relacionadas con la captación de votos, las encuestas
electorales se encuentran sometidas a un régimen jurídico particular,
toda vez que es la Junta Central Electoral el órgano encargado de ejercer
contralor sobre la veracidad de los datos en ellas contenidos, así como de
evitar todo sesgo en la forma de presentar los datos mismos. Del mismo
modo, toda encuesta ha de incluir especificación del instrumental técnicoestadístico utilizado para obtener los resultados que el sondeo pretende
presentar.
De toda suerte las resoluciones de la Junta Central Electoral pueden
ser recurridas en la vía judicial, a través de la jurisdicción contenciosoadministrativa. Es claro - desde luego - que el régimen anterior se origina en
la explosión de los mass media, por lo cual las regulaciones de la ley sobre
esta materia procuran ejercer un efecto moderador sobre el impacto que la
propaganda electoral - como producto elaborado según técnicas científicas
susceptibles de ser inclinadas no a demostrar sino a promocionar cierto
status de vida o determinadas tendencias de la sociedad de consumo puede tener sobre el electorado, resultando claro que es la dación reciente
del fenómeno masivo de la comunicación la que genera las regulaciones
aquí comentadas.
Por lo que respecta al procedimiento electoral éste se escinde en
distintas fases, de todas las cuales aquí se le prestará especial atención
a las relacionadas con los representantes de las candidaturas ante la
administración electoral, la presentación y proclamación de candidatos,
a los recursos contra la proclamación dicha, a las papeletas y sobre
electorales, al voto por correo, la constitución de las mesas electorales,
la emisión del voto y los escrutinios parciales y general. No debe pasarse
por alto que el presente procedimiento electoral es el más rico y complejo
de todos los que se han formulado históricamente en el derecho electoral
español, aparte de que introduce disposiciones que no figuran en otras
normativas, como por ejemplo las regulaciones en punto a la inscripción
de las candidaturas - que con esta ley cobran un perfil más nítido y ostentan
mayor concreción, pese a que la ley de 1890 contiene un antecedente
importante - y a la confección de las papeletas. No sobra tampoco indicar
que las disposiciones en torno al sufragio introducen técnicas innovativas,
aún cuando parten de legislaciones tales como las de los años de 1890 y
1907, con las cuales la legislación en comentario guarda estrecha relación
histórica y jurídico-conceptual.
255
Alejandro Bermúdez Mora
Por lo que hace a los representantes de las candidaturas, éstos han de ser
designados ante la administración electoral por los partidos, federaciones,
coaliciones y agrupaciones de electores que se apresten a participar en
la elección, en cuyo nombre actuarán para todo efecto. La representación
de las candidaturas comporta la representación de los candidatos de que
éstas se componen, siendo al domicilio de los representantes el sitio al
que se remiten las notificaciones y emplazamientos que la administración
electoral prepare para los candidatos. Comporta igualmente la
representación un poder particular para apersonarse a los procedimientos
judiciales-electorales, y es por ello que la normativa actual dispone que
los partidos, asociaciones de electores, federaciones o coaliciones sean
quienes designen - por escrito - ante la Junta Electoral un representante
general que - a su vez - se encarga de designar a los representantes antes
las Juntas Electorales Provinciales.
La presentación de los candidatos es la fase consistente en el
sometimiento de listas de candidatos por parte de los actores del proceso
electoral, a saber, los partidos, federaciones, coaliciones o agrupación
de electores, ante la Junta Electoral competente, mediante escrito formal
en el que han de figurar la aceptación de los candidatos así como los
signos distintivos de la agrupación política proponente, siempre que no
utilicen ni la bandera o el escudo de la nación española ni elementos que
aludan a la Monarquía. La junta puede ordenar se subsanen las omisiones
habidas en el escrito de presentación, las cuales pueden ser advertidas
oficiosamente o a instancia de otros representantes, estando implícito el
acto de proclamación en la publicación de las lista.
Contra la proclamación pueden interponerse recurso ante el juzgado
de lo contencioso-administrativo y lo que éste resuelva sobre el particular
adquiere firmeza y tiene el carácter de inapelable. No obstante, se puede
acudir - en amparo - ante el Tribunal Constitucional, el cual ha de resolver
en el término de tres días.
Las juntas electorales que devengan competentes han de aprobar el
modelo a oficializar en tratándose de papeletas, cuyo régimen jurídico
deja esta ley librado al reglamento, procediéndose a su impresión
inmediatamente después de la proclamación de candidatos o luego de
haber resuelto los recursos que contra aquel acto puedan deducir los
interesados en sede judicial.
256
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Por otro lado, no deja de ser singular que puedan los partidos participar
en la impresión de las papeletas, siempre que se ajusten al modelo que
haya sido de previo aprobado como oficial, pues la ley es omisa en cuanto
a las características y requisitos de la impresión, así como en lo referido a
la oficialidad de las imprentas que pueden efectuar la preparación de este
material. Como si no fuera suficiente con lo anterior, se genera además - a
nuestro juicio y eventualmente - un vacío y una antinomia en términos
de la coherencia del sistema de administración electoral por esta ley
establecido, ya que encargando la entrega de la logística de las mesas
a las juntas de zona, la entrega de las papeletas - que es material muy
sensible - se encomienda a las gobernaciones civiles que pertenecen a la
administración ordinaria.
La emisión del sufragio por correo78 es una de las singularidades
de la administración electoral española, aunque esta legislación no es
la primera en establecerlo, de acuerdo con la cual el elector que no se
encuentre en la localidad donde ha de votar puede solicitar una vez que
se convoca a elecciones - a la Delegación Provincial del Censo Electoral
- un certificado de inscripción en el censo mediante formulario que el
servicio postal facilita contra la presentación y cotejo del documento de
identidad y firma del petente, debiendo remitirlo - en plazo - a la Oficina
del Censo Electoral. Esta - siguiendo las técnicas de administración postal
para certificados - envía al solicitante convocatoria, sobre, papeletas y el
certificado antes citado, quien por ese mismo medio y tres días antes de
la elección - pero dirigida a la mesa donde le corresponde votar - las envía
a la Oficina de Correos, la cual las conserva en su poder hasta el día de la
elección, cuando debe remitirlas a la mesa correspondiente. Este tipo de
emisión del voto es aplicable asimismo en tratándose de los residentes en
el extranjero.
Para la registración, y posterior contabilización, de los votos enviados
por correo la Junta Electoral del caso se constituye en mesa electoral - el día
del escrutinio general -, procediendo el Presidente a introducir en urna los
sobres y anotándose el nombre de estos votantes, hecho lo cual se procede
a escrutarlos e incorporarlos a los resultados del escrutinio general.
El voto por correo no es - en realidad - una novedad de la ley que se comenta,
pues ya lo contemplaba el decreto 1796-1967, del 20 de julio, con normas complementarias a la Ley de Representación Familiar en Cortes. Este decreto había
sido complementado además por varias circulares e instrucciones de la Jefatura
Principal de Correos.
78
257
Alejandro Bermúdez Mora
Para la integración de las mesas electorales, éstas han de incluir un
Presidente y dos vocales, así como dos interventores por cada candidatura,
sobre los cuales conviene decir lo siguiente: los interventores - así como los
apoderados - son figura que ya había contemplado la legislación de 1907 y
- en tal sentido - la actual normativa no sólo mantiene estas figuras sino que
también sigue muy de cercas aquella disposiciones al momento de regularlas
en cuantos a funciones y finalidad. De este modo, los representantes de
cada candidatura pueden otorgar poder a cualquier ciudadano que goce
del pleno ejercicio de derechos civiles y políticos, para que represente a la
candidatura en la verificación de los actos y operaciones electorales que
lleven a cabo las mesas electorales; el apoderamiento está sometido a un
régimen jurídico mínimo, en virtud del cual se extiende una credencial
en formularios oficiales para acreditar las condiciones de que se viene
hablando. En el caso de los interventores éstos eran nombrados por los
representantes de las candidaturas, a razón de dos por cada mesa electoral
extendiéndoles al efecto la respectiva acreditación; los apoderados pueden
ejercer las funciones de los interventores en defecto de éstos.
La efectiva instalación de la mesa electoral tiene lugar una vez que se
ha levantado el acta correspondiente.
Para la emisión del sufragio propiamente tal esta normativa establece
- como norma general - la continuidad de la votación. El elector - para
depositar su voto - ha de figurar en las listas electorales y presentar
identificación, que puede consistir en el pasaporte, el carné de conducir
o el documento de identificación nacional. Las dudas que surjan sobre
la identidad de los electores - planteadas por otro elector, interventor o
apoderado - las decide la mesa electoral por mayoría, debiéndose dar
parte a los tribunales competentes para que determinen la usurpación del
nombre y datos ajenos, disposición con la cual esta ley repite el mismo
precepto de la ley de 1870.
A diferencia de las legislaciones anteriores, la normativa que se
comenta prevé la inserción de las papeletas en sobres, operación que
los electores efectúan en un recinto al que esta ley denomina “cabina”;
empero, para el depósito de las papeletas en urna se sigue una ritualística
que ya aparece contempladas en la ley de los años 1865, 1868 y 1870, por
ejemplo, consistente en la entrega de la papeleta al Presidente de la mesa
para que sea quien la deposite en la urna.
258
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Por otra parte, los electores que no sepan leer, o tengan impedimento
físico, para elegir las papeletas pueden hacerlo mediante una persona de
su confianza.
Asimismo se encarga al Presidente de la mesa el mantenimiento del
orden y de la libertad de los electores, del mismo modo que lo hizo la
normativa electoral de casi todo el siglo XIX, para lo cual podía solicitar
el auxilio de las fuerzas de policía dentro o fuera del local donde la mesa
funciona.
El escrutinio de las mesas electorales es fase que - a diferencia de la
votación, durante cuyo desarrollo nadie podía ingresar al local que ocupan las mesas electorales - es de carácter público y no es susceptible de ser
interrumpido, y ha de ser efectuado en un orden de prelación según el
cual se escrutan primero las elecciones al parlamento europeo, luego las
de diputados al Congreso, se sigue con las correspondientes a senadores,
después las de las entidades locales, las de la asamblea legislativa de las
comunidades autonómicas y finalmente las de cabildos insulares. Los
notarios en funciones, representantes de la lista de candidatos, o bien los
candidatos mismos que tuviesen dudas sobre el contenido de una papeleta,
podrán examinarla en el acto.
El resultado del escrutinio se fija en acta que debe contener el número
de electores que figuran en el censo electoral, el número de electores
que ha votado, los votos obtenido por cada candidato, así como el de las
papeletas en blanco y el de las nulas de acuerdo con el régimen jurídico
de las papeletas que esta ley contempla y que se describirá en breve.
La destrucción de las papeletas - que es una constante en la legislación
electoral española, la cual en este sentido ha procedido con un criterio
práctico dispuesto a manejar un volumen documental mínimo - ha de
hacerse una vez finalizado el escrutinio, conservando sólo aquellas
papeletas que hubieren sido reclamadas, las cuales han de adjuntarse al
acta. El resultado del escrutinio - por mesas - está sujeto a publicidad, de
modo que una copia del acta ha de fijarse en la entrada del local.
El régimen jurídico de las papeletas es obviamente mucho más complejo
- habida cuenta de la nueva configuración española en comunidades
autonómicas, así como por efecto de la integración europea - que el de
las legislaciones anteriores. De ahí que se establezca nulidades según la
elección sea para el Congreso de los diputados, el Senado, el Parlamento
Europeo, los Ayuntamientos y los cabildos insulares.
259
Alejandro Bermúdez Mora
De cualquier suerte se reputa como nulo absolutamente el voto emitido
en papeletas que no sean las oficiales, en papeletas sin sobre o en un sobre
que contenga papeletas de distintas candidaturas.
Las modificaciones, añadidos, tachaduras o alteración en la colocación
de los nombres de los candidatos en las papeletas para diputados al
Congreso, Parlamento Europeo y Ayuntamientos produce nulidad; para el
caso del Senado, se produce nulidad en las papeletas en que se consignen
más nombres que candidatos tenga derecho a elegir la circunscripción
provincial. Se establece la nulidad también para los sobres en que presenten
algunos de los defectos supra enunciados.79 Para efectos de la realización del escrutinio general, se establece
su total publicidad y lo ejecuta la Junta Electoral correspondiente, la
cual se constituye en asocio con los representantes y apoderados de las
diferentes candidaturas que hayan sido acreditados en regla, consignando
la constitución en acta.
La Junta Electoral carece de otras facultades como no sean las de
verificar las actas de las mesas electorales para establecer el cómputo
de los votos emitidos en las distintas mesas, por lo que no puede anular
acta ni voto alguno, prescripción que - según ya se ha visto - es de larga
data en el derecho electoral español. En todo caso, si el número de mesas
electorales por escrutar es considerable la Junta electoral que realiza el
escrutinio puede escindirse en dos secciones para hacerlo más expedito,
aunque éste no puede suspenderse sino hasta después de doce horas y
para continuarlo el día siguiente. Verificado el número de electores del censo, los votos obtenidos por
cada candidatura, los votos en blanco, los votos nulos y las incidencias
del escrutinio, todo ha de consignarse en acta, pudiendo además los
representantes y apoderados de las candidaturas formular reclamaciones
referidas a lo acontecido en las mesas siempre que se figure en actas, o a lo
acontecido durante el escrutinio para que la Junta Electoral las resuelva.
Interesa atender - en el anterior sentido - a la recurribilidad de que es
objeto la resolución de la Junta Electoral, toda vez que corresponde a la
Curiosamente los votos en blanco - según lo que prescribe esta ley - se computan
como válidamente emitidos y se computan a favor del ganador.
79
260
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Junta Electoral Central conocer de la apelación pertinente de conformidad
con un procedimiento sumarísimo al efecto establecido y cuya principal
característica es la brevedad de los plazos que se le otorgan a las partes
para que comparezcan ante aquel organismo, el cual también debe fallar
perentoriamente a los fines de que las Juntas Electorales proceden a efectuar
la proclamación de candidatos electos, acto que también ha de consignar
en acta la junta que hace el escrutinio. No está de más agregar - sólo para los efectos de contar con un detalle
somero acerca de aspectos esenciales de esta ley que coexisten con la
administración electoral - que la legislación en comentario contempla
un capítulo para regular gastos y financiación electorales, dentro de los
cuales se comprende alquiler de locales, transporte, confección de sobres
y papeletas, propaganda y publicidad y remuneraciones a personal no
permanente. La fiscalización de los gastos está conjuntamente encargada
a la Junta Central Electoral y al Tribunal de Cuentas, debiendo las
candidaturas nombrar para los fines de la gestión de sus gastos electorales
un administrador general. En cuanto a los delitos e infracciones electorales preciso es decir que
esta ley conceptúa como funcionarios públicos a todos los que intervengan
en las elecciones y - en especial - a los Presidentes y vocales de las Juntas
Electorales, así como a los Presidentes, vocales e interventores de las mesas
electorales.
El incumplimiento de la normativa relacionada con la formación,
conservación y exhibición del censo electoral, la suspensión de actos
electorales o la violación de los preceptos relativos a la integración de las
juntas y mesas electorales junto con la negativa a extender certificaciones
y documentos electorales, la interferencia en la realización de escrutinios y
adopción de acuerdos, o bien el perjuicio evidente a un candidato al ejercer
las funciones son todas acciones que se reputan como delitos. Se agregan a
las anteriores figuras penales la alteración de fecha o lugar en que haya de
celebrarse un acto electoral, el cambio o alteración de sobres o papeletas
electorales entregadas por un elector al votar, la indebida proclamación de
personas, la confección de sobres y papeletas violando el régimen que las
rige, así como la comisión de falsedades en materia electoral.
Se incluyen también dentro del elenco de los delitos electorales la
realización de actos de propaganda fuera del plazo establecido para la
campaña electoral, en tanto que en tratándose de encuestas electorales
261
Alejandro Bermúdez Mora
la infracción del régimen jurídico a que están sujetas se prevé una pena
accesoria de inhabilitación especial. Del mismo modo la determinación
del voto mediante la oferta de dádivas o recompensas - sea incluso para
conseguir la abstención -, lo mismo que el uso de violencia para esos
mismos efectos están también previstos como delito. Finalmente, la apropiación indebida de fondos destinados a financiar
gastos electorales, lo mismo que la omisión, alteración o intento de encubrir
las cuentas relativas a los gastos electorales son todas acciones susceptibles de ser encuadradas dentro de los tipos penales que contempla esta ley. En síntesis, pueden resumirse los aspectos medulares del tipo de
administración electoral que se construye con la constitución del 1978, así
como con la Ley Orgánica del Régimen Electoral General Número 5-1985,
del 19 de junio, y sus reformas, de esta forma:
1.- Se garantiza como derecho fundamental la participación en
cuestiones públicas directamente o indirectamente mediante
representantes libremente elegidos en forma periódica por sufragio
universalizado. También se garantiza igualdad de condiciones
para darle contenido a la participación política.
2.- Esta ley entre sus disposiciones contiene - en primer lugar - un
apartado sobre regulaciones comunes para la emisión del sufragio
universal, directo y secreto, y - en segundo término - una serie
de reglas particulares aplicables a las elecciones para diputados
y senador, y también para concejales y alcaldes, con principios
particularizados.
3.- La capacidad electoral viene dada por una mayoridad de 18 años fijada constitucionalmente - y por la inclusión en el censo electoral.
Están privados del derecho al sufragio los incapaces así declarados
por sentencia judicial que exprese la privación de sufragar y los
internados en nosocomio mental también por sentencia judicial
expresiva de esa privación.
4.- La secretividad del voto está igualmente garantizada por la ley.
5.- En cuanto a requisitos de elegibilidad, éstos incluyen la mayoridad
antedicha, la inclusión en el censo electoral y no hallarse en
ninguna de las causales de impedimento fijadas en la ley.
262
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
6.- Finalidad de la administración electoral es garantizar la transparencia
y objetividad del proceso electoral, así como el principio de
legalidad. Se le asigna - por vez primera en el derecho español - a
la administración electoral una finalidad específica, y se dedica
un capítulo expresamente a ésta, estando estructurado su aparato
por la Junta Electoral Central, las Juntas Provinciales y las Juntas
de Zona.
7.- La integración de la Junta Electoral Central, Juntas de Provincia y
Juntas de Zona supone una completa judicialización, así como la
introducción de miembros provenientes del ambiente académico
universitario.
8.- La Junta Central está conceptuada como organismo electoral de
carácter permanente, dentro de cuyas funciones están instruir
a las juntas electorales Provinciales y de Zona, así como a las
Comunidades Autonómicas, las cuales han de cumplir con lo
que la Central ordene en materia electoral. La Junta Central ha
de uniformizar también la jurisprudencia electoral revocando
- oficiosamente incluso - los acuerdos de las juntas electorales
inferiores, con todo lo cual se contribuye a independizar a la
administración electoral.
9.- Autonomizan las funciones de la Junta Central - en relación con
órganos del Estado como el Ejecutivo o las Cortes Generales - el
carácter vinculante que, para las juntas electorales provinciales,
de zona y las de la Comunidad Autonómica, tienen las consultas
que la Junta Central llegue a evacuar a su solicitud, todo lo
cual produce gran cohesión en el aparato de la administración
electoral, la que se acentúa con la existencia del procedimiento
administrativo merced al cual son recurribles los actos de las
Juntas de Zona - y de las comunidades autonómicas - ante la junta
electoral inmediata superior.
10.- Establece esta ley recurso contra las resoluciones de la Oficina del
Censo Electoral ante el juez de primera instancia.
11.- Esta ley preceptúa un régimen jurídico para la propaganda
que pueden realizar las asociaciones políticas que no se había
regulado en la precedente normativa electoral, con lo que instaura
un régimen particular para los actos propagandísticos constitutivos
- en parte importante - de la campaña electoral.
263
Alejandro Bermúdez Mora
12.- Se establece un procedimiento electoral con distintas fases
relacionadas con los representantes de las candidaturas ante la
administración electoral, la presentación y proclamación de
candidatos, a los recursos contra la proclamación dicha, a las
papeletas y sobres electorales, al voto por correo, la constitución
de las mesas electorales y la emisión del voto, siendo la emisión
del sufragio por correspondencia.
13.- Se establece - como norma general - la continuidad de la votación,
debiendo el elector - para depositar su voto - figurar en las listas
electorales y presentar identificación, que puede consistir en el
pasaporte, el carné de conducir o el documento de identificación
nacional.
Según todo lo que se ha venido diciendo, es claro que con la Ley
Número 5-85, del Régimen Electoral General, se cierra una fase histórica de
conformidad con la cual la administración electoral española - en tanto que
conjunto de funciones que se habían venido asignando, como ya se dijo,
a la administración ordinaria - encuentra una ejercitación perfectamente
articulada entorno a un serie de órganos cuya estructuración, en juntas
electorales bajo la superior supervisión de una junta central, ha de realizar la
concreción de manifestaciones de la voluntad social según un determinado
espectro de opciones políticas y de acuerdo con proyecciones historicoeconómicas que constituyen a un tiempo la base del conglomerado
social y el conjunto de expresiones ideológicas sobre las cuales actúan
las agrupaciones políticas. En este sentido los partidos políticos - en
cuanto que expresión eventual de determinadas representatividades y
tendencias sociales - requieren no sólo de su propio aparato, sino que
también necesitan de todo un instrumental - u organon - que sirva a los
efectos de poder articularse - en relación con la estructura del Estado de modo que se le dé continuidad y cumplimiento al sistema de reglas
específico que el ordenamiento jurídico contiene precisamente a los fines
de autoreproducirse, autoconservarse y sostener superestructuralmente los
presupuestos de la democracia formal de derecho. Esta misma finalidad
- compuesta a su vez de un ámbito de acontecimientos múltiple y variado
- es la que se le asigna a la administración electoral española y hacia ella
esta misma administración tiende cuando se la considera históricamente,
razón por la cual el modelo que se gesta a partir de 1878 - y que culmina
con la normativa recién considerada - ha de calificársele como Modelo
Orgánico Estructurado con Finalidad Compleja.
264
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
7.- El Contencioso-Electoral: el control
de la Administración Electoral como
método para definirla merced al examen
de sus actos.
Aunque el problema de la libertad sea insoluble,
podemos siempre discutir sobre él, ponernos del
lado de la contingencia o de la necesidad... Nuestros
temperamentos y nuestros prejuicios nos facilitan una
opción que zanja y simplifica el problema sin resolverlo.
Aunque ninguna construcción teórica logra volvérnoslo
sensible, hacernos experimentar su realidad frondosa y
contradictoria, una intuición privilegiada nos instala en
el corazón mismo de la libertad a despecho de todos los
argumentos inventados contra ella. Y tenemos miedo;
tenemos miedo de la inmensidad de lo posible, no
estando preparados para una revelación tan vasta y tan
súbita, a ese bien peligroso al que aspiramos y ante el
cual retrocedemos. ¿Qué vamos a hacer, habituados
a las cadenas y a las leyes, frente a un infinito de
iniciativas, a una orgía de resoluciones?
Emil Cioran: Breviario de Podredumbre.
Con todo, no puede dejar de indicarse que la ley que se viene
analizando presenta un sustrato propiamente jurídico de sumo interés, el
cual está constituido por los presupuestos relativo al contencioso-electoral
actualmente en vigencia, cuyo examen es obligado a los efectos de
proporcionar el entorno inmediato cuyos presupuestos permitirán reafirmar
el carácter realmente iuslectoral de que está dotada la administración de
elecciones.
El contencioso-electoral, actualmente vigente en el ordenamiento
jurídico español, es en verdad un proceso completamente nuevo en
265
Alejandro Bermúdez Mora
el derecho electoral hispánico y su dación constituye una conspicua
característica del sistema electoral actual, con base en la cual es posible
determinar la naturaleza del control que sobre las elecciones se ejerce, a
saber, control de tipo jurisdiccional, dado que corresponderá a las Salas
de lo Contencioso-administrativo conocer sobre las elecciones, proceder a
calificarlas y - si es del caso - hasta anularlas, facultades todas las cuales
configuran una sistemática de control totalmente distinta de las que se
habían intentado históricamente.80
De ahí que no resulte ocioso - y ante bien convenga - retrotraerse a
lo que ya se ha visto sobre los modos de calificación de las elecciones en
las diferentes etapas en que éstos han coexistido con los distintos modelos
y estructuras de administración electoral, a los fines de mejor visualizar
la consistencia del sistema de control desarrollado en la Ley Orgánica
Número 5-1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, de modo
que hecho el recuento se pueda regresar al tratamiento de la ley antedicha
con una mejor contextualización del marco que la precedió.
De acuerdo con lo anterior, no deja de ser interesante notar - según lo
que se ha expuesto a lo largo de la presente reflexión - que en el decurso
que el control de las elecciones experimenta durante el siglo XIX , éste
ha quedado siempre librado en su ejercicio a lo que las Cortes Generales
resolvieran sobre los poderes de los diputados, lo mismo en cuanto a
su legitimidad que en cuanto a las calidades de éstos, es decir, tanto en
lo relativo a las condiciones de elegibilidad como en lo relativo a los
eventuales impedimentos.
Sostienen Rouanet Moscardó y Álvarez-Cienfuegos Suárez 81 que la
fundamentación para que las Cortes Generales procedieran a la calificación
de elecciones venía dada por el criterio según el cual permitir que la
calificación la efectuara otro poder implicaba una quiebra del principio de
división de poderes, de donde se seguía que la mejor técnica calificatoria
de las elecciones era la que el propio parlamento podía ejerce en punto a
Se refiere a este punto - y efectúa un resumen aunque en exceso sucinto - Juan
González Rivas, en Problemática de los Recursos Electorales: especial referencia
al control jurisdiccional contencioso-electoral, en Las Cortes Generales, Volumen
II, págs. 1343-1439, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Economía y
Hacienda, Madrid, España, 1987.
81
Vid. José María Álvarez Cienfuegos, El Recurso Contencioso-Electoral, editorial
del Centro de Estudios Universitarios Ramón Areces, Madrid, España, 1983, págs.
21-22.
80
266
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
la validez de las elecciones y examen de las condiciones de elegibilidad
de sus propios miembros. Este criterio se mantiene incluso cuando se emite
la constitución republicana del 9 de diciembre de 1931, la cual - como ya
se dijo antes, aun cuando ordenaba en su artículo 121, inciso d.-, que el
Tribunal de Garantías Constitucionales examinara y aprobara los poderes
de los compromisarios que - conjuntamente con las Cortes - nombraban
al Presidente de la República, establecía en su ordinal 57 la facultad del
Congreso para resolver la validez de la elección y examinar las condiciones
de elegibilidad de sus miembros. Sin embargo - con anterioridad a lo que se ha dicho y según lo expuesto
- ya la propia constitución gaditana, en su artículo 133, establecía que en
la primera junta - preparatoria a celebrar el 15 de febrero del año en que se
renovaban los diputados - éstos presentarían sus poderes para nombrar dos
comisiones: una que examinaran los poderes de los diputados, y otra que a
su vez examinara los de quienes formaban tal comisión. Asimismo disponía
el texto gaditano que fuese en esa junta en la que se resolviera en forma
definitiva las dudas sobre la legitimidad de los poderes y las condiciones
de elegibilidad de los diputados. Todo ello sin olvidar que los artículos
50, 70 y 85 del texto gaditano establecían que las juntas electorales de
parroquia, de partido y de provincia controlaran, respectivamente, la
capacidad electoral, las condiciones de elegibilidad y la validez de las
elecciones efectuadas.
No se daba por menos el Estatuto Real de 1834, pues - como se ha
tenido ocasión de ver - ordenaba que un reglamento dictado por las propias
Cortes Generales precisara la forma y las reglas a las cuales se sometería el
examen de los poderes otorgados a los diputados. Lo propio hacía también
la Constitución de 1837 al ordenar - en su artículo 29 - que cada una de
las cámaras elaborase su propia reglamentación a los fines de darse su
propio régimen de funcionamiento, así como para establecer el modo de
examinar la validez de las elecciones y las condiciones de elegibilidad
de sus miembros. Este precepto lo reproduce la Constitución de 1845
íntegramente, como también lo reproduce - hacia 1869 - la constitución de
aquel año, prolongándose la vigencia de esta preceptuación hasta 1876,
año en que la constitución correspondiente también la recoge, en razón
de lo cual pervive este modo de calificación hasta el advenimiento de la
ley electoral de 1907. Por su parte, la ley electoral que se emite hacia el año precitado merece
un vistazo adicional a la atención que ya se le ha prestado, toda vez que
267
Alejandro Bermúdez Mora
instaura un sistema de recursos lo mismo contra los actos constitutivos y
constructivos del padrón electoral, que para proceder a la revisión de la
validez de las elecciones y al examen de las condiciones de elegibilidad.
La Ley de 1907 disponía - como requisito indispensable - para
ejercitar el voto la figuración de los electores en el censo correspondiente;
el censo se rectificaba combinando la técnica de la continuidad con la
de la periodicidad, por lo que anualmente se depuraba pero también se
preparaba ex novo cada diez años, corriendo por cuenta del Instituto
Geográfico Estadístico - sujeto a supervisión de la Junta Central del Censo
Electoral y con participación de las juntas provinciales y municipales - la
preparación y rectificaciones anuales y decenales del censo mismo, como
ya tuvo ocasión de verse.
Ahora bien, si se atiende al hecho de que en las legislaciones de los
años 1868 y 1878, por poner dos ejemplos, como en la de 1907 están ya
dadas previsiones para la configuración del censo electoral, con posibilidad
de interponer reclamaciones contra lo actuado por las autoridades censoelectorales, y si se considera por otra parte - con cierta independencia
respecto del modelo de administración electoral vigente en un momento
histórico determinado - que el censo mismo es la base material y iusadministrativa para la dación del procedimiento electoral, resultará claro
que la cuestión de los recursos para impugnar las actuaciones con él
relacionadas, tanto en sede administrativa como en sede judicial - cuando
ésta llega a instaurarse en el año años de 1846 - constituyen un punto
obligado de análisis en el que hay que detenerse a fin de determinar el
régimen de los recursos a partir de los cuales se puede ejercer contralor
sobre los actos electorales.
No obstante, conviene no perder de vista que - también históricamente
considerado - el régimen de recursos que constituyen el contralor electoral,
si bien es cierto exige - de previo - al análisis del contencioso-electoral
propiamente dicho y actualmente en vigencia, el estudio de los medios
legales para el control de las confección del censo electoral, este régimen
no se agota en las operaciones materiales y legales atingentes al censo
mismo, aun cuando por su volumen se ocupe preferentemente de éstas,
por lo que hay que considerar - sobre todo en un segundo momento de la
historia del derecho electoral español - los medios utilizados para ejercer
control sobre la proclamación de las candidaturas, así como sobre la
proclamación de electos.
268
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
En punto a los recursos que podían intentarse en contra de las decisiones
que adoptaban las Juntas municipales, provinciales y Central del Censo
Electoral, la ley de 1907 parte del supuesto de acuerdo con el cual las
juntas antedichas se organizan y vertebran como administración electoral,
en todo diferenciable y separada de la administración ordinaria, y por esa
misma razón preveía la participación del Tribunal Supremo aunque le
asignaba un rol que no era propiamente el de un contralor jurisdiccional:
el Tribunal se constituía con el Presidente de Sala y los seis magistrados de
mayor antigüedad - que nunca hubiesen sido ni Diputados o Senadores
ni candidatos a esos puestos en los últimos cuatro años - a los efectos de
ejercer una competencia en virtud de la cual emitían dictámenes en los
supuestos de protestas o reclamaciones en punto al acta de escrutinio de
elección de Diputados y Senadores, a causa de actas dobles o diferentes, así
como por votos que excedieran el número de los electores que figuraban
para un determinado colegio. Estos dictámenes - como ya se reseñó 82 - se
trasladaban al Congreso, para que fuese éste el que se pronunciara en
alguno de los siguientes sentidos:
1.- validez de la elección y concomitantes elegibilidad y capacidad
del candidato;
2.- nulidad de la elección y consecuente necesidad de proceder a una
nueva convocatoria en la circunscripción correspondiente;
3.- Nulidad de la proclamación efectuada por determinada junta
de escrutinio y, por ende, nueva y correcta proclamación de un
candidato diferente, y
4.- Nulidad de la elección y suspensión temporaria del derecho
de representación parlamentaria en la correspondiente
circunscripción, siempre que hubiese habido irregularidades de
cierta importancia, verbi gratia, venta de votos. Para los tiempos en que se proclama la II República curiosamente,
el decreto 8-5-1931 prescinde de los dictámenes que había de emitir el
Tribunal Supremo en punto a las elecciones para Diputados, procediendo
Vid.- sobre el particular pág. 247 de esta misma reflexión, donde ya se había
advertido acerca de las causas por las cuales se había repartido la competencia
entre el Congreso y el Tribunal Supremo en punto a la calificación y al contralor
de las elecciones.
82
269
Alejandro Bermúdez Mora
a sustituirlo por una recepción de protestas y reclamaciones que había
de hacer la Junta Central del Censo Electoral, para trasladarlas luego a
la Asamblea Constituyente a los fines de que ésta ejerciera el contralor
electoral. Con todo y lo anterior, pese a que sí se había previsto una
participación para el Tribunal de Garantías Constitucionales - que seguía
el modelo de justicia constitucional austríaco o kelseniano -, ésta era en
extremo modesta según ya se reseñó y cuando se emite el texto constitucional
republicano - en diciembre de 1931 - se le atribuye al Congreso el ejercicio
del contralor electoral y la determinación de la validez de las elecciones y
de las condiciones de elegibilidad.83
Durante la vigencia del régimen franquista el decreto 779-1967, de
20 de abril, que aprobaba el texto refundido de las Leyes Fundamentales
del Reino, la calificación de las elecciones de los Procuradores en
Cortes, dentro de las varias representaciones que éstos ejercían en ellas,
a saber, las correspondientes al Movimiento Nacional, a los sindicatos, a
la administración local, a la familiar y a la de colegios, corporaciones y
asociaciones, dependía del régimen electoral particular aplicable a cada
tipo de representación para determinar - en ellas - la procuraduría en las
Cortes Generales mismas, y aunque el sistema de la singular democracia
orgánica franquista supone una particular complejidad en punto a la
calificación y contralor de las elecciones - a causa de los diverso tipos de
representación por órganos que en ella se consideraban - conviene por su
interés analizarlos con el complejo detalle como orgánica pretendía ser la
democracia que este sistema suponía.84
La facultad de examinar los poderes de los compromisarios no es sino un residuo
de las facultades que al Tribunal de Garantías Constitucionales se le asignaban en
el artículo 100 del Anteproyecto de Constitución de la República. Como ya se
indicó, este anteproyecto se inspiraba en el modelo austríaco que había recogido
el ideario de la Escuela de Viena - comandada por Kelsen -, el cual configuraba
un sistema de justicia constitucional que dejaba a cargo del tribunal correspondiente el contralor y la calificación de las elecciones, si eran protestadas, para el
Consejo Federal, de las Dietas, así como de las demás Asambleas representativas.
Este punto lo informan con todo detalle Rounaet Moscardó y Álvarez -Cienfuegos
Saénz en El Recurso Contencioso Electoral, op. cit.
84
El régimen franquista, o más bien la democracia orgánica de que Franco habló,
se asentaba, en términos de ordenamiento jurídico básico, sobre la Ley de Principios del Movimiento Nacional, el Fuero de los Españoles, el Fuero del Trabajo, la
Ley Orgánica del Estado, la Ley Constitutiva de las Cortes, la Ley de Sucesión en
la Jefatura del Estado y la Ley de Referéndum Nacional. Como puede apreciarse,
un sistema en el cual el autoritarismo era la nota esencial.
83
270
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
En cuanto al examen de la elección de los consejeros nacionales del
Movimiento, éste tenía lugar una vez que la proclamación de electos era
emitida por la Comisión Permanente del Consejo Nacional, la cual podía
ser recurrida - sin ulterior instancia - ante el pleno del Consejo mismo:
de acuerdo con este sistema las elecciones se realizaban en los Consejos
Provinciales que elevaban sus propuestas al Presidente del Consejo
Nacional, que era el que hacía la proclamación de los Consejeros electos.
Es claro que el número de consejeros no se reducía a los que eran electos
de la manera antedicha, pues el Jefe del Estado elegía cuarenta - de entre
ciudadanos que hubiesen prestado notables servicios -, aparte de otros
tantos que podía ser electos por los procuradores que representaban a
los sindicatos, a las corporaciones locales, e incluso por el Presidente del
Consejo Nacional del Movimiento.
En cuanto a los procuradores que habían de elegirse por la administración
local, se constituía una Mesa de Edad conformada por los tres grupos, a
saber, familiar, local y sindical, de modo tal que el contralor electoral los
ejercía en este caso por el pleno de la Comisión Permanente del Consejo
Nacional.
En cuanto a los representantes de la organización sindical, su elección
la examinaba la Junta Nacional de Elecciones Sindicales en pleno, sin que
hubiese la posibilidad de intentar recursos ulteriores; en tanto que en lo
referente a los representantes de la administración local, correspondía
efectuar el acto de proclamación a las Juntas Provinciales del Censo,
antes las cuales podía ser recurrido por parte de los mismos sindicatos, y
- merced a un recurso de súplica - se podía acudir incluso ante la Junta
Central del Censo Electoral.
Las representaciones familiares en Cortes eran impugnables lo mismo
en lo que se refería a la proclamación de candidatos, que en lo atingente
a la validez de la elección, resultando competente para realizar el control
en ambos casos la Junta Provincial del Censo Electoral, con una diferencia
según la cual sólo tenía ulterior recurso la validez de las elecciones,
precisamente el de súplica y ante la Junta Central del Censo Electoral.
Esta podía revisar incluso el acto de proclamación de los candidatos,
habida cuenta de que éste era la base para la verificación material de las
elecciones.
271
Alejandro Bermúdez Mora
Para la elección de los representantes de los colegios, corporaciones y
asociaciones, el decreto correspondiente nada preveía para el control de
elecciones en el caso de esta representación, en razón de lo cual devenía
necesario proceder a colmar tal laguna acudiendo a las normas estatutarias
para la elección de los órganos que dirigían los colegios, asociaciones y
corporaciones, y si persistía el vacío menester era acudir a la Ley de 1907
para que con ésta - y supletoriamente - se integrara la normativa y se pudiera
ejercer el control. Esta remitencia - empero - era en todo inane dado que el
informe previo del Tribunal Supremo, establecido por la ley de 1907, para
que después resolviera el Congreso había sido implícitamente derogado
por la normativa sobre elecciones para determinar a los Procuradores en
Cortes, ya que la finalidad de esa legislación era encargar a otros órganos el
control de las elecciones, lo cual entraba en contradicción con el régimen
de control electoral establecido en la Ley de 1907. Contribuía además a
dificultar esta cuestión el hecho de que las asociaciones y corporaciones
contaban - a lo interno - con un censo particular que generaba un ámbito
de electoralidad independiente.
Llegado el comentario a este punto - y vistos los antecedentes que,
como se indicó ab initio, ayudaría a una mejor comprensión de lo que se
viene diciendo - se hace indispensable retomar el tratamiento del proceso
contencioso-electoral según lo preceptúa la Ley Orgánica 5-1985 del
Régimen Electoral General, y sus reformas.
El proceso contencioso-eletoral de la ley predicha tiene como objeto
la revisión de los acuerdos que adopten las Juntas Electorales en punto
a la proclamación de electos, contando con legitimación para poder
interponerlo tantos los candidatos proclamados como los no proclamados,
los representantes de las candidaturas, así como los partidos, asociaciones
de electores, federaciones y coaliciones que hayan presentado
candidaturas. Corresponde al Ministerio Fiscal la defensa del acto de
proclama cuestionado en cuanto a su legalidad.
El escrito mediante el cual ha de deducirse la demanda está sujeto a
ciertas formalidades y se presenta ante la Junta Electoral que haya dictado
el acto, la cual lo traslada junto con el expediente electoral, así como un
informe sobre el acto cuestionado que habrá de rendir la junta electoral
correspondiente, informándosele a los representantes de las candidaturas
que hayan participado en la elección para que - en su momento- se
apersonen ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo, o ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de la respectiva comunidad autónoma dependiendo
272
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
de que sean elecciones generales y al Parlamento Europeo, o elecciones
autonómicas o locales.
Los plazos que la ley contempla son harto breves: a los efectos de darle
traslado tanto al Ministerio Fiscal, como a quienes se hubieren apersonado
en el proceso, a los fines de que hagan las alegaciones que estimen oportunas
y con las alegaciones soliciten igualmente ordene la sala respectiva
la apertura de la fase probatoria, así como la evacuación de aquéllas
probanzas que declare pertinentes la propia sala, se conceden cinco días;
para la evacuación de las probanzas propiamente se conceden también
cinco días, dándosele aquí regencia a las principios que - para evacuar
probanzas - rigen en el proceso contencioso-administrativo. Prueba acerca
de la brevedad de los plazos sobre los que se viene hablando lo es el que
la sala tiene para dictar sentencia, a saber, cuatro días, pasados los cuales
la sentencia bien puede ser estimatoria, esto es, sentenciar la nulidad del
acuerdo de proclamación de uno o varios electos y en su lugar declaración
de quienes - conforme a derecho - debieran haberse proclamado electos;
o bien puede la sentencia declarar nulidad de la elección verificada en
determinadas mesas - por causas sobrevinientes, o de irregularidades
invalidantes como las denomina la ley en comentario - y establecer la
necesidad imprescindible de proceder a una nueva elección cuando se
trate de la elección de un Presidente de una corporación local, no más
allá de los tres meses posteriores a partir del dictado de la sentencia. La
sentencia puede también ser desestimatoria, y con ello mantener la validez
del acto de proclamación adoptado por la junta electoral respectiva, o
bien incluso puede dictarse una sentencia que rechace ad portas el recurso
interpuesto. En contra de cualesquiera de estas resoluciones no cabe recurso
alguno, salvo la solicitud de adición y aclaración, pudiéndose no obstante
lo anterior interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
El carácter de urgente para los recursos contencioso-electorales lo
asigna esta ley, la cual indica además que éstos gozan de preferencia para
su trámite y fallo en las Salas de los Contencioso-administrativo a las que
les corresponda conocer de ellos.
En términos muy generales la anterior es una descripción resumida que
recoge - en lo esencial - los principios en que se inspira el contenciosoelectoral actualmente en vigencia, la cual cuenta también con especiales
particularidades, como lo son un procedimiento específico para los
273
Alejandro Bermúdez Mora
casos de las elecciones municipales, de la elección de los diputados
provinciales, de los alcaldes, de los cabildos insulares canarios y de los
diputados del Parlamento Europeo. Sin embargo, en todos estos casos los
preceptos que los particularizan o son desarrollo de las disposiciones que
esta ley establece como comunes para todo tipo de elecciones, o bien
pueden fungir como normas supletorias en los casos de insuficiencias o
de lagunas de los regímenes particulares que serían suplidas o colmadas
por estos preceptos de carácter general, en razón de todo lo cual es dable
prescindir de entrar en el examen de estos regímenes toda vez que su
estructura y fundamentación no es - en esencia - diferente de la que rige
para el régimen general.
Por otra parte, y aunque sea muy sucintamente, un breve vistazo sobre
las formas de control que intentan otros ordenamientos jurídicos permitirá
redondear el perfil del proceso contencioso-electoral español, en el que
consiste - además - la calificación de elecciones. Así, por ejemplo, en
Francia, Austria y Alemania el control de las elecciones está encargado
a las cortes de constitucionalidad, mientras que en España - como se ha
visto - a la justicia constitucional le corresponde conocer únicamente del
recurso de amparo, a los efectos de operar la salvaguarda de derechos
fundamentales que pueden ostentar - circunstancialmente - un alto
contenido de electoralidad, como sería el caso del derecho de igualdad
de acceso al ejercicio de cargos públicos o el de participación, ambos
consagrados por el ordinal 23 de la Constitución española; empero, el resto
del control en sus aspectos medulares está librado al contralor judicial.85 De ahí que visto lo anterior - y en relación con las formas de control
establecidas en otros países del área europea - el proceso contenciosoelectoral español adjudica a las actuaciones de las Juntas Electorales
pleno carácter de acto administrativo y por ende extiende igualmente esa
naturaleza - administrativa, claro está - a los órganos electorales, aunque
Vid.- sobre el particular Juan José González Rivas, op. Cit.-, págs. 1345-1346.
Importa acotar por su atingencia en punto a lo que se viene diciendo que, para el
caso de Costa Rica, la inexistencia del proceso contencioso-electoral ha implicado
un fortalecimiento de la administración electoral, toda vez que al carecer sus
decisiones de ulterior recurso se produce una fenómeno procesal y sustancial
análogo al que se ha producido en Francia con el Consejo de Estado. No obstante,
el anterior es un punto de vista sustentable pero no excluyere de considerar
asimismo que la justicia electoral está encomendada a una sala especializada
y sustraída de la estructura del Poder Judicial, aunque en cualesquiera de los
dos casos el fortalecimiento de la administración electoral es palmario. Vid.
Constitución Política de Costa Rica, art. 99-104.
85
274
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
perfila asimismo a estos órganos no como administración ordinaria sino
como administración especializada e independiente cuya ubicación - y
relaciones - respecto del aparato estatal central, sea, el Poder Ejecutivo,
se caracterizan incluso por una independencia decisional y funcional
absolutas, como lo demuestra la integración de los organismos electorales
caracterizada por la judicialización y la universitarización de sus miembros,
y sobre la cual ya se ha hablado.
Refuerza asimismo la concepción sobre la naturaleza administrativa
especial de los órganos electorales españoles, a saber, las juntas electorales, la presunción de legitimidad de los actos que de ellas emanan, aunque ésta
sea iuris tantum, según lo que ha sostenido reiterada jurisprudencia del
Tribunal Supremo.86
De toda suerte, como bien puede verse el control judicial sobre los
actos de la administración electoral está también caracterizado por los
principios que rigen al proceso contencioso-administrativo, aún cuando la
tramitación de los recursos, la recepción y evacuación de las probanzas,
así como el dictado de la sentencia han de realizarse en lapsos sumamente
breves, lo cual permite no obstante hablar de una adecuada y efectiva
justicia electoral.
Hecho el anterior resumen sobre las principales nociones que informan
al proceso contencioso-electoral español, así como efectuada más de
una precisión en punto a su estructura y a la concatenación de los actos
que le dan sentido, así como a la forma en que todo ello incide sobre la
propia administración electoral, permitiendo conceptuarla del modo ya
visto, preciso es ahora entrar en algunas consideraciones sobre ciertas
particularidades del contencioso-electoral, todo a los fines de acentuar aún
más las singularidades de la administración electoral española, y al mismo
tiempo intentar una determinación de la posibilidad de llevar hasta sus
más ulteriores consecuencias - con base en la naturaleza jurídica y según
la estructuración que la ley le ha otorgado a la administración electoral
- varios de los caracteres de la administración de que se viene hablando
para ver si por su independencia, funcionalidad y versatilidad le es posible
revocar sus propios actos, y asumir así entonces características de plena
administración.
86
Vid.- González Rivas, ibídem, pág. 1351-1352.
275
Alejandro Bermúdez Mora
Lo relativo a la revisión de oficio de los propios actos por parte de la
administración electoral ya lo había planteado en la doctrina iuselectoral
española José Luis Meilán Gil, 87 en muchas de cuyas observaciones se
basa la siguiente disquisición.
En verdad, la especialización creciente de las operaciones que
han de verificar las juntas electorales obliga a considerarlas no sólo
como administración no ordinaria, sino también como administración
orgánicamente estructurada con finalidad compleja - ya se ha visto - y de
carácter permanente, tal y como lo establece la misma la ley en su artículo
9.1 - respecto de la Junta Central Electoral, aunque en nuestro criterio la
permanencia es sin duda alguna un atributo del que gozan igualmente
las juntas provinciales, de zona y de las comunidades autonómicas,
habida cuenta de la frecuencia con que se celebran en España procesos
electorales,88no pudiendo empero predicarse esa permanencia para
las mesas electorales a causa de la intermitencia y aleatoriedad de que
están signadas por el artículo 26 de la Ley Número 5-1985, aunque sí
son organismos de la misma naturaleza y permanentes en tanto que
contemplados por la misma legislación.
De la permanencia misma le proviene a la administración electoral su
carácter ontológico plenario, esto es, su esencia en cuanto que auténtica
y real administración electoral a cuyo cargo está - como ya se reseñó y
la ley misma lo consigna - garantir lo mismo el principio de igualdad,
que la transparencia y objetividad del proceso electoral, encargo éste
último que es el que determina la complejidad de su teleología. Por ende,
la planificación y organización de los procesos electorales exige una
materialización de operaciones tal que exogena una técnica específica
como lo haría cualquier auténtica administración.
Ahora bien, estando en esta tesitura es claro que la vivencia y desarrollo
de la dinámica de la administración electoral ha de plasmarse en actos
Vid.- José Luis Meilán Gil, La Revisión de Oficio en Materia Electoral, Las Cortes
Generales, Volumen II, págs. 1699-1720, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio
de Economía y Hacienda, Madrid, España, 1987, pág. 1699-1719.
88
En España se celebran elecciones para el Parlamento Europeo, para Cortes
Generales que incluye diputados al Congreso y Senadores, para las asambleas
legislativas de las comunidades autonómicas, para la diputados provinciales,
para los municipios y para llenar las plazas de los cabildos insulares de las Islas
Canarias. Como se puede apreciar, un número nada despreciable que más bien
obliga a la permanencia de los órganos electorales.
87
276
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
administrativos con un específico contenido de electoralidad, los cuales
son impugnables en sede jurisdiccional y a cuya revisión se procede con
bastante celeridad procesal, singularidad de la dinámica que caracterizó
tanto a los procesos electorales como al derecho electoral sustantivo y que
se manifiesta en la brevedad de los plazos, así como en la minimización
de la unidad de tiempo procedimental con que tienen que verificarse las
diferentes etapas en que consiste el examen de los actos de la administración
electoral, como ya ha tenido ocasión de hacerse manifiesto.
No obstante lo anterior, bien pudiera ser que la perentoriedad de
las etapas procesales sea proclive a ofrecer un resguardo precario en
contra de ciertos vicios que son los que generan nulidades, por lo cual
se estima necesario introducir correctivos que - ejercitables por la misma
administración electoral - perfectamente podrían tener consistencia en la
revisión de oficio y en la acción de nulidad a instancia de parte.89 Dejando
por ahora a un lado el bagaje doctrinario que ofrece aún hoy una gran
resistencia a admitir que pueda la administración volver sobre sus propios
actos, fundándose sobre todo en la majestad del principio de la seguridad
jurídica bajo cuya invocación se protegía una declaración de derechos, lo que interesa en última instancia es que el acto electoral se ajuste a
los presupuestos de derecho que conforman su régimen particular y que
con ello se proteja a ultranza el interés público que - en términos del
ordenamiento electoral - se resuelve en la salvaguarda de la objetividad y
transparencia de los procesos electorales, fórmula en la que se resume la
finalidad misma de la propia administración electoral.
Conviene - por otra parte aunque en el mismo sentido - reparar en
el hecho de que la finalidad de la administración electoral ha de estar
por encima de cualesquiera otros principios y que no hay por ello ni
teórica - ni dogmáticamente - obstáculo alguno para receptar la revisión
de oficio de los actos de la administración electoral, toda vez que incluso
la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional no ha sido categórica
en su negativa a admitir tal posibilidad.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional español ha sido reacia a aceptar
esta posibilidad, toda vez que considera que aún cuando la administración electoral
es administración que se rige por los preceptos del derecho administrativo, todo
lo cual hace aplicable supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo
pero siempre y cuando la naturaleza de las juntas electorales lo haga permisible,
infiriendo de lo anterior el Tribunal Constitucional que la revisión de oficio de los
actos administrativos - en tesis principio - no es residenciable en sede electoral.
89
277
Alejandro Bermúdez Mora
Es por ello que Meilán Gil insiste en que sea la propia administración
electoral la que proceda a examinar el acto que adolece de ilegalidad, - y
es por eso nulo de pleno derecho o anulable al menos - privándolo de sus
efectos inmediatos y potenciales, todo sin necesidad de acudir a la sede
jurisdiccional. Es claro - por lo demás - que tal ilegalidad ha de consistir
en la ausencia de algunos de los elementos básicos del acto electoral, o
bien en la violación de reglas cuya esencialidad es básica para el régimen
a que puede estar sujeto el acto electoral, y que estorba a los efectos de
conseguir los fines que la administración electoral ha de alcanzar.
Admitir lo que aquí se viene propugnando tiene dos importantes
implicancias, a saber, aceptar en primer término que la revisión de un acto
electoral nulo, o anulable, se efectúa en razón de la salud del ordenamiento
jurídico electoral, lo cual deja sin ámbito de aplicación al principio de
irrevocabilidad de los actos administrativos, en tanto que este principio
produce un efecto jurídico tutelador de derechos adquiridos, en términos
de la administración ordinaria o convencional, esto es, la administración
en ejercicio de facultades de policía, de recaudación fiscal, de proveedor
de diversos servicios públicos, etc.
En segundo término, la revisión de los propios actos por parte
de la administración electoral contribuye a un mejor cumplimiento
de los objetivos que el ordenamiento jurídico le asigna, aparte de que
contribuye asimismo a fortalecer la independencia funcional y acentúa la
especialización de la administración electoral misma.
Estas características de independencia funcional y especialización,
como bien lo sostiene Meilán Gil, ha de ostentarlas la administración
electoral, pues está llamada - en vista de su importancia medular - a vehicular
la libre expresión de la soberanía popular, resultando claro, además, que
asumirlas como predicados propios de la administración electoral española no implica sino subrayar presupuestos estructurales, ínsitos en la ley, sobre
los cuales giran los organismos electorales, comportándose así como
administración independiente en el mismo sentido en que - afirma el autor
predicho - lo son el Banco Central de España, el Consejo de la Seguridad
Nuclear y el órgano rector de la televisión estatal. En lo que se refiere a
la autonomía de la administración de que se viene hablando, ya ha dicho
la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ésta es principio básico de las
actuaciones de los organismos electorales. 90 Vid.- José Luis Meilán Gil, La Revisión de Oficio en Materia Electoral, op.- cit.,
pág. 1713.
90
278
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Por lo que hace, no ya a los efectos ni a las consecuencias de la
naturaleza de los órganos electorales , sino a la factibilidad de una
completa residenciación de facultades revisorias oficiosas desde un punto
de vista iusprocesal - ejercitables además por la administración electoral y
fortalecedoras no obstante lo dicho de los organismos que la constituyen
-, con base en las tesituras que integran el ordenamiento jurídico electoral
resultará adecuado puntualizar dos aspectos, indicando - inicialmente- que
los presupuestos jurídico-procesales vienen dados en virtud de la posibilidad
de invocar la legislación procedimental administrativa, que expresamente
otorga el ordinal 120 de la Ley Número 5-1985 del Régimen Electoral
General, en razón de lo cual ciertos principios procedimentales ha de
entenderse que conforman el continuum que constituye al ordenamiento
iuselectoral español y - en tal medida y secundariamente - es obvio que en
él mismo están ya previstos los elementos para proceder a una revisión de
oficio de los actos electorales, de lo cual se discutirá - a continuación - un
supuesto hipótetico para demostrar todo lo aquí sostenido.
En tratándose del artículo 6 de la Ley Número 5-1985, si se da por caso
que - para la proclamación de las candidaturas - la Junta correspondiente no
advierte en un primer momento - por la razón que sea, incluso simple error
material, o bien efectiva postulación - que hay un candidato presentado
por dos circunscripciones, dado que el ordinal 113 de la administración
electoral contempla la nulidad de una proclamación con un vicio como el
apuntado - y visto asimismo que la Ley de Procedimiento Administrativo
estatuye que los vicios in procedendo siempre que no sean determinantes
no generan nulidad alguna - forzoso será deducir que el vicio apuntado
invalidará el acto proclamatorio de la candidatura y - por conexidad - la
elección que en un candidato en esta condición pudiera recaer. De lo
anterior se sigue igualmente que - en advirtiendo el vicio - nada tampoco
impide - en el ordenamiento jurídico español - que la administración
electoral vuelva sobre sus propios actos, proceda a revisarlo, lo anule
por ser contrario a derecho y proceda al dictado de uno nuevo que sí
sea conforme con el ordenamiento jurídico. 91 Por lo demás, con lo supra
afirmado no hay riesgo alguno - ni posibilidad - de que el contralor electoral
deje de ser ejercitado por las Salas de lo Contencioso-administrativo, pues
es claro que la existencia de recursos en sede jurisdiccional tiene como
En términos generales el razonamiento que aquí se ha intentando - mutatis
mutandis - sigue al efectuado por José Luis Meilán Gil, La Revisión de Oficio en
Materia Electoral, op.- cit., págs. 1713-1716, aunque este autor se detiene - con
buen tino - en la construcción de hipótesis relativas a las inelegibilidades.
91
279
Alejandro Bermúdez Mora
presupuesto la eventualidad de que los actos administrativo-electorales
adolezcan de vicios que los invaliden, pese a las facultades autotuteladoras
de la administración electoral.
De cualquier modo, la admisión de una posibilidad tal no produciría
sino el efecto de reafirmar la electoralidad ínsita en la naturaleza
administrativa de los órganos electorales.
280
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
8.- Una Taxonomía de los actos electorales:
origen y devenir del específico ámbito de
consistencia de la electoralidad sobre la
que existe una administración orgánica
con finalidad compleja.
Principio de Thomas: todo aquello que es enunciado
como real, es real en sus consecuencias.
Dentro de la perspectiva que esta reflexión se ha planteado, la
clasificación de los actos electorales reviste importancia primordial
ya que con base en ella es posible referirse al ejercicio práctico de la
administración electoral - esto es, al conjunto de producciones materiales
con el que incide en la realidad objetiva, sea el entorno socio-político -, al
mismo tiempo que es dable establecer - a partir de lo anterior - cuál es el
elenco de los actos con sustrato de electoralidad que acotan el ámbito de
acontecimientos que la administración electoral en sí misma constituye.
Con lo anterior es claro que - analizando como último aparte de
esta disertación el elenco de los actos que la administración electoral
puede ejercitar - se visualizará de mejor modo su quehacer, así como las
particulares características que ésta tienen en el ordenamiento jurídico
español. Esas mismas características - con la clasificación que se intentará
infra - aparecerán dotadas, en adelante, de una dinamicidad y de un
movimiento que van más allá de la sola vertebración puramente mecánica
tanto de los diferentes institutos jurídicos, nociones legales, e instrumentos
materiales, como de las facultades con que esa administración está revestida,
pues sólo de esta forma es dable intentar una integración inteligible de las
diferentes propiedades jurídico-materiales que conforman el organon de
esta administración . En todo momento se ha intentado hacer manifiestas,
a lo largo de todo lo que se viene diciendo, cuándo eclosionaron, cuáles
son esas facultades, cómo, por qué y en función de qué operan, siendo por
ello necesario presentar ahora una visión unitaria sobre la administración
electoral que - obligatoriamente en nuestro criterio - ha de culminar con
281
Alejandro Bermúdez Mora
un cuidadoso vistazo sobre la forma en que los actos antedichos están
organizados y la forma en que contribuyen a dotar de sentido y unidad a
los rasgos singulares con que la administración electoral española cuenta
y a partir de los cuales se la ha construido.
La noción de acto electoral que aquí se utilizará - para intentar la
taxonomía de los electorales - no es diferente en su construcción de la
del acto empleada por la doctrina administrativista. A causa de ello hay
que estimar que la administración electoral genera una determinada
manifestación de voluntad sujetándose a un régimen de producción de
sus actos que - por esa misma sujeción - devienen susceptibles de ser
impuestos a los destinatarios. Por de pronto no interesa aquí el régimen
de producción de esos actos, como tampoco importa el análisis de sus
elementos constitutivos, bastando tan solo puntualizar que en la generación
de los actos en mención interviene una variedad de sujetos cuya presencia
constituye un factor diferencial respecto al modo como se generan los
actos de la administración ordinaria. Desembarazados, por tanto, de las
consideraciones atingentes a la naturaleza de los actos electorales lo
procedente es atender históricamente al efecto que han tendido a producir
y que ha incidido en la decantación de determinados institutos o nociones
de derecho electoral. Es menester asimismo advertir que la taxonomía que
aquí se procurará construir para cada una de las diferentes normativas que
se han considerado - en atención a las características más relevantes del
conjunto histórico de la administración electoral española -, partirá de la
inteligencia por actos que así se describe:
1.- actos preparatorios:
2.- actos de plena electoralidad:
3.- actos aditivos:
En algunos casos se hará evidente la predominancia de una clase
específica de los anteriores actos sobre otros tipos, incluso considerando
legislaciones que no están excesivamente separadas en el tiempo. Ello no
obedece sino al énfasis que se ha creído encontrar cuando una legislación
- respecto y sobre otras - concede a una particular tipología de operaciones
electorales, entendidas éstas latu sensu, mayor importancia que al resto de
ellas dentro de un mismo conjunto normativo, o bien incluso respecto de
otros conjuntos normativos con una fisonomía y una inspiración más o
menos similares.
282
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Considerando - en primer término, y tal como se hizo ad limine de esta
reflexión - a la Constitución de Bayona es dable determinar que para ésta
son actos preparatorios la convocatoria - mediante real cédula a las Juntas
de Elección para que éstas definiesen cuáles diputados había de integrar el
estamento del pueblo.
Por otra parte, podían ser entendidos como actos de plena electoralidad
la designación de los diputados de las provincias españolas de América
efectuada por los ayuntamientos, previamente designados por el Virrey,
o en su defecto el Capitán General. En la misma tesitura se encontraba
la designación que la Corona hacía de los integrantes del estamento del
clero, así como de los individuos de la clase de los letrados universitarios,
clase la última que integraba el estamento del pueblo, cuyo resto había
de elegir - para dar por integradas las Cortes Generales, mediante voto
indirecto y censitario.
Según se puede apreciar de lo que se lleva expuesto no hay existencia
- en la Constitución de Bayona - de actos aditivos, lo cual puede explicarse
en parte a causa de la excesiva centralización en manos del monarca de
las operaciones electorales, entendidas latu sensu.
Para la Constitución de Cádiz, por su parte, puede estimarse que eran
actos preparatorios la integración de órganos electorales tales como las Juntas
de Parroquia, las Juntas Electorales Parroquiales y las Juntas Electorales de
Provincia, cuyas presidencias estaban incluso constitucionalmente fijadas
para que las ejercieran los Jefes Políticos o Alcaldes Primeros, así como al Jefe Político de la capital de provincia, respectivamente. Contaban además
estos organismos con escrutadores que eran elegidos in situ.
Ejemplo de acto de plena electoralidad lo era - en primer término - lo
relativo a la determinación de las condiciones de elegibilidad para ostentar
representación compromisoria, que correspondía al conocimiento de las
Juntas Electorales de Parroquia, las cuales veían además lo concerniente a
la capacidad electoral de los ciudadanos.
También se podía reputar, en esta constitución, como acto de plena
electoralidad, la emisión del voto en las juntas de que se viene hablando,
a cuya mesa habían de acercarse los electores para indicarle al Presidente
los nombres de los parroquianos que podían fungir como compromisarios,
debiendo el Secretario transcribir en lista los nombres de los parroquianos
propuestos por los electores.
283
Alejandro Bermúdez Mora
De cualquier suerte, la técnica para la emisión del sufragio no es
uniforme en el texto gaditano, ya que en tanto que en las juntas de parroquia
y de provincia se efectuaba la votación indicándole a los escrutadores
el nombre de los votados, para las juntas de partido se establecía la
secretividad del voto y su emisión - para a los electores de partido - había
de hacerse mediante cédula.
Eran asimismo actos de plena electoralidad el escrutinio y la
proclamación de candidatos electos, que habían de verificarlos lo mismo
las Juntas Electorales de Parroquia, que las Juntas Electorales de Partido, e
incluso las Juntas Electorales de Provincia.
No ocurría lo mismo con la extensión de un poder - suscrito por los
electores - que habían de hacer las Juntas Electorales de Provincia, para
que la elección surtiera sus plenos efectos en Cortes, pues ello implicaba
más bien un esbozo de operación aditiva.
Con el Estatuto Real de 1834 y el Real Decreto para la Elección de
Procuradores a las Cortes Generales del Reino del 20 de mayo de 1834
los actos preparatorios consistían en la elaboración de listas electorales a
cargo del Presidente y Secretario de los Ayuntamientos.
Era también preparatorio la integración de las Juntas Electorales de
Partido y de Provincia, a las cuales habían de incorporarse el Presidente del
Ayuntamiento y el Gobernador Civil respectivamente como Presidentes.
Los actos de plena electoralidad eran aquéllos que suponían la
competencia de la Junta Electoral de Partido o de la Junta Electoral de
Provincia - según fuese - para decidir sobre las incidencias que se generaran
con ocasión de la elección.
Actos aditivos los constituía la extensión de credenciales de quienes
resultaran electos, por parte de las Junta Electoral de Partido y de la Junta
Electoral de Provincia.
Por lo que hace al Real Decreto de 24 de mayo de 1836, éste entendía
que eran actos preparatorios la división territorial electoral que estaba
encargada a la Diputación Provincial, y la misma convocatoria a elecciones
- que había de hacerse por Real Decreto si las elecciones eran generales, o
mediante instrucción del Gobernador Civil si no tenían aquel carácter.
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Ha de incluirse igualmente - dentro de este tipo de actos - la integración
de las Juntas Electorales, la cual tenía lugar bajo la presidencia interina del
Alcalde de la cabeza del distrito, nombrándose luego al Presidente y a
cuatro Secretarios Escrutadores.
La confección de las listas electorales debe también reputarse como
acto preparatorio, que se le encargaba a las Diputaciones Provinciales.
Los actos de plena electoralidad estaban constituidos por el escrutinio
parcial, para lo cual el Presidente de la junta había de dar lectura en alta voz
a las papeletas, constituyéndose en actos aditivos los escrutinios parciales
y general, así como la consignación en acta de los resultados expresándose
total de electores del distrito, número que hubiese participado y votos
obtenidos por cada candidato. En esta misma acta había de consignarse el
fundamento con base en el cual se hubieran resuelto dudas y reclamaciones
formuladas por los electores. Entraba - desde luego - dentro de los actos
con plena electoralidad el escrutinio general previsto en esta ley.
Dentro de los tipos de actos aditivos han de incluirse la proclamación
de electos por parte de la Junta Provincial Electoral, necesaria para proceder
a una segunda elección que esta ley preveía, y a la cual convocaba el
Gobernador Civil de la provincia, así como la destrucción a fuego de las
papeletas una vez finalizado el escrutinio parcial.
Pero en la Ley Electoral de 20 de julio de 1837 para la elección
de Diputados y Senadores, los actos preparatorios tienen relación con
el padrón electoral, cuya confección se le encargó a las Diputaciones
Provinciales, las cuales debían también preparar las listas electorales con
base en la información que les suministrarían los Ayuntamientos.
Otros dos actos de esta misma laya lo eran - y corría por cuenta de las
Diputaciones Provinciales la formulación de la división territorial electoral
- que habían de efectuarla las diputaciones provinciales -, y la designación
de los recintos electorales que corría por cuenta de la administración
estatal, esto es, del Ayuntamiento.
Por lo que hace a los actos de plena electoralidad de esta ley, en
ellos hay que incluir tanto el escrutinio general que se verificaba con
la presencia lo mismo de los comisionados que cada una de las Juntas
Distritales nombraba al efecto, que de la de los Diputados Provinciales,
285
Alejandro Bermúdez Mora
presididos todos por el Jefe Político, como la declaración de electos que
había de hacerla esta misma junta.
La promulgación de la Ley del 18 de marzo de 1846 comprende - por
su parte - dentro de los actos preparatorios la división territorial electoral,
así como la determinación de los pueblos que había de ser cabezas de
distrito, determinación que debía efectuarla el propio Gobierno.
El padrón electoral, otro de los actos que esta ley preceptúa como
preparatorio, habían de elaborarlo los Jefes Políticos provinciales, dándole
publicidad en los diferentes distritos de que se componía la provincia;
aunque en su depuración - para efectos de traslados, exclusiones e
inclusiones - colaboraban los alcaldes y ayuntamientos.
La designación de los recintos electorales - por otra parte y como acto
también preparatorio - había de hacerla el Jefe Político, señalando un
solo local por cada Junta Electoral, debiéndose publicitar los locales con
anterioridad a la elección, obviamente.
Finalmente, otro acto previo lo era la instalación de las mesas, para la
cual instalación fungía de pleno derecho el Alcalde, Teniente o Regidor, en
calidad de Presidente, y al que se sumaban cuatro Secretarios Escrutadores,
escogidos de entre los propios electores inscritos.
Puede decirse que de acuerdo con esta ley se consideraba acto de
plena electoralidad el resumen general de los votos, que era la base sobre
la cual se celebraba el escrutinio general, a cargo de una junta específica, y
por ello tanto las Juntas Electorales de Distrito, como la Junta de Escrutinio
General, tenían facultad suficiente para resolver las dudas que surgieran
en el desarrollo del resumen general de votos, o del escrutinio general, y
pronunciarse sobre las reclamaciones que se les formularan, haciéndolo
en única instancia.
Con la Ley Electoral de 18 de julio de 1865 se estimó como acto
preparatorio la confección del padrón electoral, encargada al Gobernador
de la Provincia, corriendo también la designación de los recintos electorales
a cargo de los Gobernadores, designación que además debía ser objeto de
publicidad mediante el Boletín Oficial de la respectiva provincia.
Otro acto preparatorio lo era la instalación por parte de los electores
de la mesa electoral que tenía lugar bajo la tutela del Alcalde o Teniente
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
de Alcalde, para la cual se elegían un Presidente - escogido de entre los
mayores contribuyentes - y cuatro Secretarios Escrutadores.
Por otra parte, entre los actos preparatorios hay que contar en esta
ley - para la confección del padrón electoral - la apertura en la Secretaría
de los Ayuntamientos de un libro al que se denominaba Registro del
Censo Electoral en el cual debían constar los electores de la provincia,
debidamente enlistados, los electores fallecidos, así como los excluidos e
incluidos en virtud de sentencia judicial.
Los actos de plena electoralidad por esta ley contemplados los
constituían un escrutinio diario - realizable durante tres días -, del cual se
exhibía el resultado con indicación del número de votos obtenido por los
candidatos, así como del número de votantes, con todo lo cual se preparaba
documento certificado que debía contener, además, las reclamaciones de
los electores y los fallos particulares y de mayoría que se suscitaren.
El escrutinio general era otro de los actos de plena electoralidad y se
verificaba el cuarto día de iniciada la elección, corriendo a cargo de la
Junta de Escrutinio General, la cual procedía a un recuento de los votos de
todas las secciones.
Con la promulgación de la Ley de 9 de noviembre de 1868 los
actos electorales preparatorios vinieron a estar conformados - tanto para
elecciones municipales como provinciales - por la confección de la
división territorial electoral, que había de hacerla ya el Ayuntamiento, ya
la Diputación respectivamente, y devenía inmodificable una vez que se
procedía a su rectificación.
Ha de incluirse lo mismo dentro de los actos preparatorios la
construcción del padrón electoral, así como del censo electoral, que
habían de ser configurados por los Ayuntamientos y rectificado anualmente.
También la emisión de la cédula de vecindad, que se expedía con base en
información del censo electoral, ha de reputarse como acto preparatorio.
Para las elecciones municipales otro de los actos previos incluidos
en esta ley era la configuración - dentro de los diferentes distritos
electorales - de los colegios electorales, tarea la cual estaba encargada a
los Ayuntamientos.
La instalación de las Juntas para la elección municipal - acto preparatorio
de importancia básica en esta ley - se hacía por voto emitido en papeleta
287
Alejandro Bermúdez Mora
que cada uno de los electores portaba consigo, procediéndose a escoger
a Secretarios Escrutadores de entre los miembros de la mesa, ya que el
Presidente lo designaba el Alcalde entre los cinco primeros electores de
mayor edad. Por lo que hacía a la designación de los recintos electorales,
de ello se encargaban los Ayuntamientos.
Para las elecciones provinciales - que por disposición de esta misma
ley habían de hacerse cada dos años - los actos preparatorios consistentes
en la confección de la división territorial electoral corrían por cuenta de
la Diputación, que para esos efectos tenía las mismas facultades que los
Ayuntamientos, entendiéndose que cada Ayuntamiento formaba un colegio
electoral. La instalación de las mesas electorales se hacía exactamente
igual que la correspondiente a las elecciones municipales.
Por su parte las elecciones a Cortes eran convocadas por el Gobierno
y se verificaban por provincia.
Por lo que a los actos de plena electoralidad respecta, conviene decir
que como tales contempla varios esta ley, a saber, el escrutinio que se
verificaba en las Juntas electorales parcialmente durante los tres días que
duraba la votación; o bien lo actuado por una Junta de Segundo Escrutinio,
encargada de verificar el cómputo aritmético de los votos emitidos en
todas sus secciones, así como la declaración de los diputados propietario
y suplente.
La destrucción de las papeletas a fuego una vez realizado el escrutinio,
ha de incluirse como acto aditivo.
Con la emisión de la Ley del 20 de agosto de 1870, se exogena - igual
que en la anterior legislación - un predominio de los actos preparatorios; y
así han de conceptuarse la identificación de los electores mediante cédula
talonaria - que se entregaba a domicilio - la cual había de ser expedida por
los Ayuntamientos confeccionándola a partir de libros talonarios.
Como acto preparatorio también debe considerarse todo lo relativo
a la obligación de los Ayuntamientos de contar con un libro de censo
electoral, en el cual se consignaban los electores que estuvieren gozando
de su capacidad, así como las listas electorales - sobre cuya base se
confeccionaba el libro antedicho - y que el Ayuntamiento debía formar a
partir del padrón de vecindad.
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
Acto preparatorio lo era asimismo la división territorial electoral,
que había de hacerla el Ayuntamiento procediendo a darle publicidad,
con lo cual se tenía por inalterable; otro acto preparatorio - que también
correspondía a los Ayuntamientos - lo era la determinación de los locales
donde había de verificarse la elección.
En el caso de las elecciones para diputados a Cortes eran actos también
preparatorios la división territorial electoral, que había de hacerla el
Gobierno, oyendo de previo a la Diputación Provincial, y también se tenía
por inmodificable una vez que recibía la debida publicidad, así como la
fijación de los colegios electorales y sus secciones que corría por cuenta
de los Municipios, los cuales además les correspondía fijar los locales en
que tendrían lugar las elecciones.
Preparatorio es asimismo el acto relativo a la instalación de las Juntas
Electorales - para la elecciones tanto municipales como provinciales, y
para Diputados a Cortes - que estaba precedida por una elección en la que
era exigida la identificación electoral, se contaba con un régimen particular
de impugnación y validez de los votos emitidos para estos efectos, se
llevaba a cabo un escrutinio de aquéllos y tenía lugar una proclamación
de Presidente y Secretarios Escrutadores para la mesa definitiva.
La Ley Electoral de 20 de julio de 1877 contemplaba de igual modo,
y en forma primordial, actos que son preparatorios y que pueden empezar
especificándose con la configuración de las listas electorales, para cuya
confección se encarga a la Secretaría del Ayuntamiento llevar un libro
para el registro del censo electoral, en el cual figuraran los electores
fallecidos, así como los excluidos e incluidos en virtud de sentencia
judicial. Este libro estaba bajo la supervisión de una Comisión Permanente
del Censo Electoral, estando los resultados de las registraciones de este
libro sometidos a publicidad, con la finalidad de que los electores hicieran
las rectificaciones del caso. Una vez rectificada esta lista se convertía en
padrón electoral y no podía modificarse sino hasta el año siguiente.
Otros actos preparatorios lo son, para la designación de los recintos
electorales, el que esta ley dispone sea el Gobernador quien la haga,
quedando obligado a darle publicidad con anterioridad a la elecciones.
Sin embargo, para la instalación de las mesas electorales la Comisión
Inspectora del Censo Electoral, presidida por el Alcalde o Teniente, designa
al Presidente del colegio electoral, escogiendo como tal al primero de una
lista de cinco mayores contribuyentes, al que se le unen posteriormente
289
Alejandro Bermúdez Mora
cuatro Secretarios Escrutadores nombrados de entre los electores que
conformaban el colegio electoral.
No obstante todo lo anterior, esta ley conceptuaba también como actos
de plena electoralidad al escrutinio, que debía incluir relación del número
de electores que hubieren votado, del número de las papeletas escrutadas
y el número de votos obtenido por cada candidato, operaciones que era
necesario fijar en resumen que recogiese incidencias y reclamaciones
habidas en la elección - y durante el escrutinio -, así como las resoluciones
adoptadas por la mesa con indicación de los votos particulares.
Participaba de esa misma electoralidad el que la Junta de Escrutinio
General procediera a un recuento de los votos emitidos en cada una de las
correspondientes secciones, con base en las certificaciones emitidas por
las mismas mesas electorales y en las actas de la votación, las cuales - una
vez confrontadas - darían base para proclamar a quienes resultaren electos
por mayoría absoluta.
Dentro de los actos aditivos que esta legislación contempla, dos
requieren mención, a saber, la remisión del acta del escrutinio certificada
a los diputados electos en la que se indicaba el número de votos obtenidos,
el número de electores, las reclamaciones y acuerdos tomados en los
colegios, así como su proclamación para que sirviera de credencial al
presentarse los electos al Congreso de los Diputados. Y la destrucción
- por fuego - de las papeletas, exceptuando aquéllas que hubieren sido
reclamadas o dubitadas por algún elector las cuales, sólo para su examen
se remitían al Congreso.
Con la Ley del 28 de diciembre de 1878 la división territorial electoral
la encargó esta legislación a una ley especial, con lo que deja de ser un
acto preparatorio.
No obstante, el acto preparatorio consistente en la confección del
censo electoral corre por cuenta de la Secretaría municipal del pueblo
cabeza del distrito electoral, la cual debía abrir un libro para el registro
del censo electoral con la misma técnica que para este registro se preveía
anteriormente.
La designación de los recintos electorales, por otra parte, debía efectuarla
el Ayuntamiento del pueblo cabeza de sección mediante edictos.
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
En cuanto a actos de plena electoralidad, éstos incluían los escrutinios
de cada mesa, haciendo especificación de las papeletas leídas, de los
electores que hubieren concurrido y del número de votos obtenido por
los candidatos, todo lo cual se levantaba en acta que consignaba las
reclamaciones suscitadas y los motivos con base en los cuales se resolvieron,
así como los votos particulares que hubiere, remitiéndose el original - con
la documentación pertinente - a la Comisión del Censo Electoral, así como
copia certificada a la Secretaría del Congreso. Los resultados de la elección
habían de exhibirse en el recinto correspondiente.
El escrutinio general lo verificaba la junta de rigor, y consistía en una
comprobación aritmética de los votos emitidos en las diferentes secciones,
terminado el cual se procedía a proclamar candidatos electos a quienes
hubieren obtenido mayor número de votos, extendiéndoseles certificación
para que les sirviera de credencial.
Con la Ley Electoral del 26 de junio de 1890 el elenco de actos
preparatorios experimenta un cambio radical, como lo demuestra - en primer
término - la configuración del censo al establecerse en forma permanente
su elaboración por parte de la Junta Central, Juntas de Provincia y Juntas
Municipales, todas las cuales se denominan del Censo Electoral.
Se formula asimismo un nuevo acto preparatorio, cual lo es la
proclamación de candidatos, los cuales a su vez podían designar a sus
interventores en las juntas electorales, con lo cual la integración de
las juntas electorales también experimenta variancias, pues debiendo
corresponder a razón de una por sección electoral, habían de conformarse
por un Presidente y al menos cuatro interventores nombrados por la Junta
Provincial y por los candidatos que participasen en la elección.
En cuanto a los actos de plena electoralidad, ha de incluirse la facultad
de la mesa de resolver las reclamaciones por dudas en la identidad de
los electores, pudiendo abstenerse - en el momento de formularse la
reclamación - de admitir el voto momentáneamente y procediendo - al
término de la votación misma - a resolver la cuestión.
Por lo demás, y como parte de una mejor perfilación de la actos
de la administración electoral, los actos aditivos experimentan también
un engrosamiento, pues se le concede con esta ley a la Junta Central
Electoral poder comunicarse - para lo que fuese pertinente y a través de
su Presidencia - con los autoridades y funcionarios públicos; de igual
291
Alejandro Bermúdez Mora
modo, se le concede el ejercicio del régimen disciplinario sobre quienes
interviniesen en la elección con carácter oficial mediante la imposición
de multas, así como informar al Congreso de lo que se estimare oportuno
enterarlo. Otro acto aditivo lo era la resolución de las quejas que - dentro
del ámbito de su competencia - se le llegaren a formular a esta Junta. La promulgación de la Ley Electoral del 8 de agosto de 1907 introduce
un nuevo protagonista en el desarrollo de los actos preparatorios relativos
al censo electoral, pues la confección misma, custodia y rectificaciones
se le encargan al Instituto Geográfico y Estadístico, el cual era el órgano
supervisado por las Juntas municipales, provinciales y Central del Censo
Electoral.
Del mismo modo, era acto preparatorio la determinación del local
donde habrían de funcionar los colegios, o mesas, electorales, que habían
de hacerla las juntas municipales, pudiendo ser divididos los distritos
electorales en sección. Cambian también el modo de integración de las
mesas electorales, pues el Presidente era elegido por la Junta Municipal del
Censo Electoral, lo mismo que sus adjuntos. Los actos de plena electoralidad en esta ley están dados por el escrutinio
parcial, durante el cual se confrontaba el número de papeletas habidas en
la urna con el número de votantes anotados en la lista, y por el escrutinio
general que tenía lugar tres días después de verificada la elección y estaba
a cargo de la Junta Provincial del Censo Electoral correspondiente, o bien
de las municipales, dependiendo que la elección fuese para Diputados a
Cortes o para Concejales, procediendo sólo a confrontar los resúmenes
enviados por cada mesa.
A su vez la Ley Orgánica del Régimen Electoral General Número 51985, de 19 de junio describe como actos preparatorios la confección del
censo electoral, su rectificaciones anual y para el período electoral, así
como la constitución de las mesas electorales.
Dentro de los actos de plena electoralidad pueden contarse la
proclamación de candidatos, los escrutinios en las mesas electorales y
el general, y la proclamación de electos, siendo sin duda mucho mayor
- comparativamente con normativas electorales anteriores - el elenco de
facultades que le permite a la administración electoral la adopción de
aditivos y entre los cuales hay que distinguir los que pueden ser emitidos
por la Junta Electoral Central, la cual puede adoptar como actos aditivos la
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LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
resolución de consultas de las juntas provinciales, y de las Comunidades
Autónomas, la impartición de instrucciones en materia de su competencia
y la resolución de las quejas y reclamaciones que se le dirijan. Puede
también ejercer jurisdicción disciplinaria sobre todas quienes intervengan
en las operaciones elecciones con carácter oficial y corregir las infracciones
que se produzcan en el proceso electoral.
En lo que respecta a actos constitutivos del régimen que regula
propaganda electoral - que son también aditivos - la Junta Central cuenta
con atribuciones para distribuir los espacios gratuitos para la propaganda
misma y designar cinco de los nueve miembros de la Comisión de Control
de Radio y Televisión, y de entre ellos a su Presidente.
En punto a la proclamación de electos, la Junta ha de recibir copia de
los actos de proclamación y publicar los resultados generales, en tanto que
en punto a la financiación estatal de los gastos de los partidos políticos la
junta de que se viene hablando autoriza el pago de gastos electorales, tanto
como recibir por sí - o por intermedio de las juntas provinciales - peticiones
para gastos de adelanto de fondos estatales para gastos de campaña.
Finalmente le es dado a la Junta Central Electoral receptar los escritos
en que se designan a los administradores generales electorales de las
asociaciones políticas que participan en la elección.
Por su parte las Juntas Provinciales y de Zona pueden adoptar como
actos aditivos la resolución de las quejas y reclamaciones que se les
dirijan, o bien el ejercicio de jurisdicción disciplinaria sobre las personas
que intervengan en las operaciones electorales con carácter oficial, así
como la corrección de las infracciones que se produzcan en el proceso
electoral.
En forma exclusiva han de adoptar las juntas provinciales - como actos
aditorios - la expedición de los recibos de presentación de candidaturas,
la publicación de todas las candidaturas en el BOE, el ejercicio de las
facultades de la autoridad gubernativa sobre el ejercicio del derecho de
reunión en tratándose de las agrupaciones políticas. También forman parte
de los actos aditivos que han de adoptar las Juntas Provinciales la aprobación
del modelo oficial de papeletas correspondientes a su circunscripción, así
como la autorización - con fe pública - tanto de los apoderamientos de
representantes de las candidatos para operaciones electorales, como de
los pagos por gastos electorales, sin dejar de contar la admisión - y si es
293
Alejandro Bermúdez Mora
del caso elevación a la Junta Central - de las solicitudes de subvención
para gastos de la campaña electoral, ni la recepción y documentación de
las designaciones de administradores de candidaturas, comunicándoselas
a la Junta Central.
En lo que a los actos aditivos correspondientes a las facultades de las
Juntas Electorales de Zona, éstas han de supervisar la formación de las
mesas electorales, y nombrar a quienes deban cubrir estos puestos a última
hora, expedir los recibos de presentación de candidaturas a concejales y
ordenar la publicación de todas las candidaturas de la provincia respectiva
en el BOE de la provincia.
En términos de la propaganda electoral, estas juntas también han de
distribuir los espacios para que todas las candidaturas puedan gratuitamente
pegar carteles, y publicar en el BOE de la provincia la relación de locales
oficiales y lugares públicos que se reservan para la realización gratuita de
actos de campaña electoral. La aprobación del modelo oficial de papeletas
correspondiente al partido judicial, cuando se trate de elecciones locales,
es también acto aditivo que pueden adoptar, junto con la supervisión de la
existencia de papeletas de todas clases y candidaturas.
Finalmente puede cerrarse el elenco de los actos aditivos de estas
juntas, con la autorización - con fe pública - de los apoderamientos que les
sean solicitados, la recepción de las representaciones de las candidaturas
y la extensión de las correspondiente credenciales de los interventores,
debiendo hacerlas llegar a la mesas electorales, y finalmente la remisión a
los Ayuntamientos de las credenciales de los Concejales electos.
Como bien puede apreciarse de todo lo dicho, se ha procurado
hacer una exposición lo más completa posible acerca de la originación
y posterior advenimiento de los diferentes tipos de actos electorales con
que ha vehiculado sus finalidades la administración electoral española,
la cual se corresponde - en buena medida - con las diferentes curvas de
intensidad, así como con los distintos contenidos y substratos jurídicos,
por los que atraviesa la administración de que se viene hablando en su
desarrollo histórico; lo anterior quiere decir que a una determinada fase en
la que ha habido predominancia de un determinado tipo de construcción
identificable ya con operaciones relativas al padrón y las listas electorales,
ya con el control de estas operaciones, o bien con la generación de
funciones electorales típicas - aisladamente consideradas -, lo mismo que
con la eclosión y fortalecimiento de órganos que surgen con posterioridad
294
LA ADMINISTRACIÓN
Electoral
Española
al establecimiento de esas funciones, se corresponden no sólo un específico
paradigma de administración electoral, sino también una especial
distribución de los actos electorales en cualesquiera de los tres grupos que
aquí se han propuesto y que son los que sustentan, indefectiblemente, una
administración electoral organizada en función del cumplimiento de fines
complejos, a los cuales ya se ha referido la presente reflexión.
En síntesis - y como colofón de los apartes todos que aquí se han
propuesto - se ha procurado en todo momento - a través de los diferentes
enfoques de que consta la presente reflexión - acercarse a las singularidades
fácticas e históricas que constituyen el particular modo de ser - y hacer que tiene la administración electoral española. Se ha intentado asimismo
definir su caracteriología mediante un tratamiento detallado de los institutos
de derecho electoral, así como de los recursos y medios materiales, de que
empieza a dotársela desde temprana data hasta la ley de 1985, habiendo
considerado conveniente finalizar con una apretujada síntesis sobre la
taxonomía de los actos electorales, por dar una visión diacrónica que
permite una mejor comprensión de su fenomenología.
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Ver votos en blanco, pag. 121, nota al pie n.º 79
Ver cuándo dejaron de portar los electores la papeleta según la ley de
1985, que se comenta.
Cambiar Presidente por Presidente
302