‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫פרויקט ליבת ישראל‬ ‫מדיניות שטחים פתוחים בליבת ישראל‪:‬‬ ‫עקרונות ודרכים ליישום‬ ‫ערן פייטלסון‬ ‫ירושלים‪ ,‬נובמבר ‪1995‬‬ ‫‪7‬‬ ‫על המחבר‬ ‫ד"ר ערן פייטלסון ‪ -‬הנו חוקר במכון פלורסהיימר ומרצה במחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית‬ ‫בירושלים‪.‬‬ ‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫המודעות בדבר חשיבותו של מחקר מכוון למדיניות גוברת והולכת‪ ,‬לא רק בקרב חוקרים וקובעי מדיניות‪,‬‬ ‫אלא גם בקרב קרנות ציבוריות ופרטיות‪ .‬קרן פלורסהיימר‪ ,‬שבראשה עומד ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר‪,‬‬ ‫יזמה את ייסודו של מכון מחקר שיתרכז במחקרים העוסקים בסוגיות מדיניות ארוכות טווח‪ .‬מטרתו‬ ‫הבסיסית של המכון היא לחקור תהליכים יסודיים שיעסיקו את קובעי המדיניות בעתיד‪ ,‬לנתח את המגמות‬ ‫וההשלכות ארוכות הטווח של תהליכים אלה ולהציע לקובעי המדיניות חלופות של מדיניות ואסטרטגיה‪.‬‬ ‫חברי הוועד המנהל של המכון הם‪ :‬ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר )יו"ר(‪ ,‬עו"ד י' עמיהוד בן‪-‬פורת )סגן יו"ר( מר‬ ‫דוד ברודט‪ ,‬מנכ"ל משרד האוצר ומר הירש גודמן‪ ,‬העורך הראשי של ה"ג'רוסלם ריפורט"‪ .‬מנהל המכון הוא‬ ‫פרופ' עמירם גונן‪ ,‬מן המחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים‪.‬‬ ‫עריכה לשונית‪ :‬אילנה טוראל‬ ‫עורכת אחראית‪ :‬שונמית קרין‬ ‫הדפסה‪ :‬דפוס אחוה בע"מ‬ ‫הדברים המובאים בפרסום זה עם על דעת המחבר בלבד‬ ‫‪ 1995 ‬מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ‬ ‫רח' דיסקין ‪9‬א'‪ ,‬ירושלים ‪ .96440‬טל' ‪ 5666243-02‬פקס‪5666252-02 :‬‬ ‫‪ISSN 0792-6251‬‬ ‫‪8‬‬ ‫על פרויקט הליבה‬ ‫פרויקט הליבה עוסק בלימוד שיטתי של גורמי הצמיחה של האזור המרכזי של מדינת ישראל‪ ,‬המשתרע‬ ‫לאורך מישור החוף החל מצפון לנתניה ועד דרומית לאשדוד‪ ,‬כאשר במזרח משתרע אזור הליבה מזרחה‬ ‫למודיעין‪ ,‬בואכה העלייה לירושלים‪ .‬באזור זה מתרכזת למעלה ממחצית האוכלוסייה של מדינת ישראל‬ ‫וחלק גדול ומשמעותי של כלכלת ישראל‪ .‬המוביליות הגאוגרפית הגדולה בין חלקי האזור גורמת לעומס רב‬ ‫בעורקי התחבורה הראשיים של האזור‪ .‬הצפיפויות הגבוהות‪ ,‬המאפיינות את אזור הליבה וקשיי התחבורה‬ ‫והתובלה בין חלקיו השונים‪ ,‬פוגעים באיכות החיים של אוכלוסיית המרחב ואף גורמים קשיים ניכרים‬ ‫לפעילות הכלכלית שבו‪ .‬תכנון מרחבי יעיל הנו חיוני לשמירת מעמדו וכושר חיוניותו של אזור הליבה‪.‬‬ ‫הצפיפות הגבוהה והקרקע היקרה באזור יוצרים לחץ חזק של התיישבות פרברית בשולי הליבה‪ .‬גל‬ ‫התיישבות זה הולך ומרחיב מידי שנה את השתרעות אזור הליבה‪ .‬תהליך הפרבור הוא בעל משמעות גדולה‬ ‫בביקוש הגדל לקרקע באזור המרכזי של ישראל‪ .‬כמו‪-‬כן‪ ,‬משפיע הפרבור על המבנה החברתי‪-‬מרחבי של‬ ‫אוכלוסיית הליבה‪ .‬לימוד מעמיק של שולי הליבה מבחינת תהליכי הצמיחה הפיסיים‪ ,‬הכלכליים‬ ‫והמינהליים הוא אחד ממוקדי החקירה הראשיים של הפרויקט כולו‪.‬‬ ‫לבד מהיות אזור הליבה מרכז הפעילות הכלכלית של ישראל‪ ,‬הוא אף מהווה מוקד פוליטי ראשון במעלה‬ ‫ותחום מוביל בחיי החברה והתרבות של ישראל‪ .‬ניתן לומר‪ ,‬שקיים אינטרס כלל‪-‬עולמי לפעילותו היעילה‬ ‫ולשגשוגו הכלכלי של האזור‪ ,‬משום שהליבה הנה הכוח המוביל את ישראל לעולם המשוכלל והמתקדם‬ ‫ביותר‪.‬‬ ‫פרויקט הליבה עוסק בשלושה מסלולי מחקר ראשיים‪ :‬ארגון ומינהל מוניציפלי; צמיחה כלכלית של אזור‬ ‫הליבה; תכנון אסטרטגי ויצירת תשתיות "מאפשרות" להתפתחות האזור‪ .‬פרויקט הליבה ימשיך לשתף את‬ ‫הציבור הישראלי במסקנות מרכזיות בתחומי המחקר ובקביעת המדיניות בתחום הליבה‪ .‬אנו מקווים‬ ‫שמכון פלורסהיימר יהפוך לבמה מרכזית של מפגש ולימוד משותף בין נציגי השלטון המרכזי על כל‬ ‫שלוחותיו‪ ,‬הרשויות המקומיות הרבות באזור הליבה והמוסדות האקדמיים‪ ,‬בהם מתנהל מחקר בנושאי‬ ‫הליבה השונים‪.‬‬ ‫הערה‪:‬‬ ‫כל ההפניות לאיורים‪ ,‬תרשימים ומפות נוגעות לפרסומים שיצאו לאור בדפוס‪.‬‬ ‫‪9‬‬ ‫רשימת הפרסומים בפרויקט ליבת ישראל‬ ‫‪.1‬‬ ‫‪.2‬‬ ‫‪.3‬‬ ‫‪.4‬‬ ‫‪.5‬‬ ‫לקראת רפורמה מוניציפלית במטרופולין תל‪-‬אביב בשנות התשעים‬ ‫ערן רזין‪ ,‬ירושלים‪.1994 ,‬‬ ‫שירותי רווחה אישיים בתפר שבין השלטון המרכזי ובין הרשויות המקומיות‬ ‫אברהם דורון‪ ,‬ירושלים‪.1994 ,‬‬ ‫העיר כיזם‪ :‬קידום הפיתוח הכלכלי המקומי‬ ‫דניאל פלזנשטיין‪ ,‬ירושלים‪.1994 ,‬‬ ‫פיתוח מרכזי תעשייה ותעסוקה‪ :‬ממד השלטון המקומי‬ ‫ערן רזין ואנה חזן‪ ,‬ירושלים‪.1994 ,‬‬ ‫בין תכנון לשווק‪ :‬מעמדו ומיסודו של הפיתוח הכלכלי המקומי בישראל‬ ‫דניאל פלזנשטיין‪ ,‬ירושלים‪1995 ,‬‬ ‫‪.6‬‬ ‫‪MUNICIPAL REFORM IN THE TEL AVIV METROPOLIS‬‬ ‫‪Working Paper No. 1, Eran Razin‬‬ ‫‪.7‬‬ ‫‪.8‬‬ ‫איגרות חוב מוניציפליות‬ ‫א‪ .‬חפץ ושות'‪ ,‬ירושלים‪1995 ,‬‬ ‫‪NODES, NETWORKS AND FOREIGN-OWNED COMPANIES IN ISRAELI HIGH‬‬ ‫‪TECHNOLOGY‬‬ ‫‪Working Paper No. 2, Daniel Felsenstein‬‬ ‫‪10‬‬ ‫תוכן העניינים‬ ‫מבוא ‪7..... ........ ......................................................................................‬‬ ‫רקע‪ :‬המגמות בשטחים הפתוחים‪ ,‬תפקודיהם והלחצים עליהם ……‪9 ... ......‬‬ ‫הלחצים על השטחים הפתוחים ‪9 ...................................................‬‬ ‫המגמות בשטחים הפתוחים ‪11 .......................................................‬‬ ‫תפקודים עיקריים של שטחים פתוחים ‪12 .... ...................................‬‬ ‫הגדרת הבעיה התכנונית ‪13 .. .........................................................‬‬ ‫עקרונות לזיהוי שטחים פתוחים הראויים להגנה באזור הליבה ‪14…… ...........‬‬ ‫זיהוי שטחים פתוחים איכותיים ‪14..................................................‬‬ ‫זיהוי שטחים חקלאיים כשטחים פתוחים ‪16 ....................................‬‬ ‫תכנון שטחים פתוחים איכותיים והשמירה עליהם ‪25 ..… ..............................‬‬ ‫הגישה הדיסאגרגטיבית לייעוד שטחים פתוחים ‪25 ...........................‬‬ ‫הגנה וניהול של שטחים פתוחים איכותיים ‪27...................................‬‬ ‫שמירת שטחים חקלאיים כפתוחים ‪31 …....................................................‬‬ ‫הגדרת הבעיה ‪31 ..........................................................................‬‬ ‫דרכים להגנה על קרקע חקלאית כשטח פתוח ‪32 ... . .........................‬‬ ‫סיכום והמלצות ‪35 .. ..................................................................................‬‬ ‫הערות ‪37...................................................................................................‬‬ ‫מקורות ‪38 ................................................................................................‬‬ ‫‪11‬‬ ‫מבוא‬ ‫במסגרת תכנית האב לישראל בשנות האלפיים‪ ,‬ישראל ‪ ,2020‬הוכנו ניתוחים מספר של המגמות‬ ‫בבינוי השטחים בישראל )מזור‪ .(1993 ,‬מתוך ניתוחים אלו עולה תמונה מדאיגה‪ .‬מאז ‪ 1948‬עלה בהתמדה‬ ‫היחס בין היקף השטח המבונה )בכל שימושי הקרקע( לגודל האוכלוסייה‪ .‬בשנים האחרונות‪ ,‬לפני גל‬ ‫העלייה‪ ,‬רוב הבנייה הייתה בנייה צמודת קרקע‪ ,‬היינו בניינים בני קומה אחת או שתיים‪ .‬יתר על כן‪ ,‬בעוד‬ ‫שבעשורים הראשונים לקום המדינה הייתה הרחבת השטח הבנוי בעיקרה במחוזות הפריפריה‪ ,‬הרי‬ ‫שבעשור שנות השמונים התרחב השטח המבונה בקצב מהיר ביותר דווקא באזור המרכז הצפוף יותר‪.‬‬ ‫כלומר‪ ,‬על אף הצמצום בכמות השטח שנותרה זמינה באזור המרכז‪ ,‬לא הייתה התאמה בדפוסי הבינוי‬ ‫לכיוון של בנייה חסכונית בקרקע‪.‬‬ ‫עליית היחס בין השטח המבונה לגודל אוכלוסייה מעידה כי היקף השטח המבונה היה עולה גם במצב שבו‬ ‫האוכלוסייה לא הייתה גדלה‪ .‬אולם‪ ,‬במקביל‪ ,‬בשל עליית מחירי הדיור‪ ,‬החלה הממשלה ליזום בינוי מסיבי‬ ‫של דירות באזורים שהוגדרו על ידה כ"אזורי ביקוש"‪ .‬האזורים המבוקשים ביותר הם אזורי הליבה‪.1‬‬ ‫הממשלה יזמה כמה תכניות להפשרה מהירה של קרקעות באזור הליבה לשם בנייה למגורים‪ ,‬ובו‪-‬זמנית‬ ‫הגדילה את היקף ההשקעות בתשתית‪ ,‬כדי להביא להגברת הצמיחה הכלכלית‪ .‬בנוסף‪ ,‬ההשקעות בתשתית‪,‬‬ ‫ובייחוד סלילת כבישים‪ ,‬הוסטו לאזור הליבה )פייטלסון‪ .(1993 ,‬התוצאה של שינויים אלו במדיניות‬ ‫‪2‬‬ ‫הממשלה היא התמקדות בבנייה באזור הליבה והחמרת לחצי הבינוי באזור זה‪.‬‬ ‫אחד הגורמים המאפשר את התפרסות שימושי הקרקע על פני המרחב הוא עליית המוביליות של משקי‬ ‫הבית עקב עליית רמת המינוע‪ .‬אולם לעליית המוביליות של משקי הבית יש השלכה נוספת‪ ,‬והיא עליית‬ ‫הביקוש לנופש בחיק הטבע )נב"ט(‪ .‬עקב זאת גוברת הדרישה לשמירה על שטחים פתוחים‪ .‬גורם נוסף‬ ‫לעליית הדרישה לשמירה על שטחים פתוחים הוא המודעות הגוברת לחשיבותם של המשאבים האקולוגיים‬ ‫בשטחים אלו והשירותים החזותיים והסביבתיים שהשטחים הפתוחים מספקים‪.‬‬ ‫הרחבתם המהירה של השטחים המבונים גורמת לעליית הנדירות של השטחים הפתוחים‪ ,‬בייחוד באזור‬ ‫הליבה‪ .‬לאור ההכרה שהביקוש לשטחים פתוחים למטרות נב"ט עולה בהתמדה‪ ,‬וכי לשטחים אלו יש‬ ‫השפעות חיצוניות חיוביות‪ 3‬הולך ומתברר כשל השוק הטמון בהרחבת השטחים המבונים‪ .‬כשל זה נובע מכך‬ ‫שבעת הבנייה נפגעת יכולת השטחים לשמש שטחים פתוחים לטווחי זמן ארוכים ביותר‪ ,4‬ומכאן שערכם של‬ ‫שטחים אלו כשטחים פתוחים לא בא לידי ביטוי במחיר השוק שלהם‪ .‬על כן‪ ,‬היקף הסבת השימוש של‬ ‫שטחים פתוחים לשימושים אחרים גבוה מהרצוי מנקודת ראות חברתית כוללנית‪ .‬כשל שוק זה מחייב‬ ‫התערבות של הממשלה‪ .‬הדרך הנוחה ביותר להתערבות מעין זו היא באמצעים תכנוניים‪ .‬דבר זה נכון גם‬ ‫כאשר דנים באפשרויות של שימוש בכלים כלכליים‪ ,5‬שכן בחינה של אפשרויות השימוש בכלים אלו העלתה‬ ‫כי השימוש בהם מותנה בהיעזרות בכלים התכנוניים הרגולטיביים‪ ,‬ולכן מהווה השלמה לכלים התכנוניים‬ ‫ולא חלופה להם )‪.(Feitelson, 1992‬‬ ‫‪12‬‬ ‫עד היום התבססה שמירת השטחים הפתוחים על ייעוד השטחים האיכותיים ביותר כשמורות טבע או כגנים‬ ‫לאומיים‪ .‬רוב השטחים הפתוחים האחרים נשמרו כשטחים חקלאיים‪ .‬אולם בשל תמורות המתוארות‬ ‫בקצרה בפרק העוסק בשמירה על שטחים חקלאיים כפתוחים‪ ,‬והמפורטות במאמרים אחדים )ויתקון‪1992 ,‬‬ ‫; פייטלסון‪ ;1995 ,‬שלאין ופיטלסון‪ ,(1995 ,‬התערערו אמצעי השמירה על קרקע חקלאית‪ .‬על כן‪ ,‬רוב‬ ‫השטחים הפתוחים נחשפו בשנים האחרונות ללחצי פיתוח בהיקפים אשר לא נודעו בעבר‪ .‬יתר על כן‪ ,‬לאור‬ ‫העלייה בהיקף הביקוש לשטחים הפתוחים החלו להתגלות סתירות וקונפליקטים בין שימושים שונים‬ ‫בשטחים אלו‪ .‬על כן השאלות העיקריות של המדיניות בתחום השטחים הפתוחים‪ ,‬שעמן יהיה צורך‬ ‫להתמודד בשנים הקרובות‪ ,‬הן אילו שטחים פתוחים הראויים להגנה‪ ,‬מה הם השימושים המיטביים‬ ‫לשטחים אלו‪ ,‬ואילו כלים ראויים להגנה על שטחים אלו ולהסדרת השימוש בהם‪.‬‬ ‫מטרת עבודה זו היא להתוות קווים למדיניות של שטחים פתוחים באזור הליבה‪ ,‬שבו הבעייתיות של‬ ‫שמירת שטחים אלו ותכנונם חמורה במיוחד‪ .‬מדיניות זו מטרתה להתמודד עם האתגרים החדשים והקשים‬ ‫אשר הועמדו בתחום זה בשנים האחרונות‪ .‬עם זאת‪ ,‬אין מטרת מסמך זה להציע תכנית מפורטת לשטחים‬ ‫אלו‪ ,‬אלא להתוות קווים למדיניות כוללנית אשר יהיה צורך ליישמה בשורה של צעדים‪ ,‬אשר רק חלקם‬ ‫נידונים במסמך‪.‬‬ ‫המדיניות המוצעת במסמך זה מבוססת על ההכרה שבכל טווח זמן יגברו הביקושים לשטחים פתוחים‪ ,‬על‬ ‫כלל תפקודיהם‪ ,‬ואילו היצע השטחים הפתוחים לא יוכל לגדול‪ .‬יתר על כן‪ ,‬לאור גידול האוכלוסייה והגידול‬ ‫בצמיחה הכלכלית‪ ,‬רק יקטן היצע השטחים הפתוחים‪ .‬על כן יש חשיבות לתת מענה כעת לכל התפקודים על‬ ‫בסיס מצאי השטחים הפוטנציאלי‪ ,‬ולא לנסות לתת מענה לביקושים של אוכלוסייה בגודל מסוים‪ .‬כלומר‪,‬‬ ‫בניגוד למדיניות של תשתית‪ ,‬חינוך ודיור‪ ,‬למשל‪ ,‬מדיניות של שטחים פתוחים איננה נגזרת מגודל‬ ‫האוכלוסייה בנקודת יעד מסוימת‪ ,‬אלא מחייבת ניתוח שונה בעיקרו‪ ,‬הנגזר ממצאי השטחים‪.‬‬ ‫לאור לחצי הבינוי הגוברים יהיה צורך להצדיק ולהסביר מדוע יש לשמר יחידת שטח מסוימת כשטח פתוח‪.‬‬ ‫לשם כך יהיה צורך להבהיר מה תפקידה ומה חשיבותה של כל יחידה כזו במארג השטחים הפתוחים‪ ,‬כאשר‬ ‫סביר שכל יחידת שטח באזור הליבה שתפקידה וחשיבותה בכלל השטחים הפתוחים לא יובהרו‪ ,‬תבונה‪.‬‬ ‫מסיבה זו המדיניות המוצעת אינה מסתפקת באפיונם של שטחים הראויים להגנה‪ ,‬אלא ממקדת את‬ ‫החשיבה שתאפשר לקבוע את תפקודם ואת חשיבותם של שטחים שונים כחלק ממארג השטחים הפתוחים‪.‬‬ ‫לשם כך מטרת הניתוח המוצג במסמך זה היא לאפיין את מגוון הייעודים והשימושים של השטחים‬ ‫הפתוחים‪ ,‬ולהציע דרכים ושיטות לזיהוי מידת ההתאמה של שטחים שונים‪ ,‬שיתנו מענה לתפקודים‬ ‫הנדרשים מהשטחים הפתוחים‪.‬‬ ‫לשם השגת יעדים אלו מפורטים בסעיף הבא התפקודים הנדרשים מהשטחים הפתוחים‪ .‬הפרק הראשון‬ ‫עוסק במגמות בשטחים הפתוחים ודן‪ ,‬בין היתר‪ ,‬בהגדרה מלאה יותר של הבעיה התכנונית העומדת בפני‬ ‫ישראל‪ ,‬לאור היקף והמגוון של תפקודים אלו‪ .‬בפרקים הבאים מפורטים עיקרי המדיניות המוצעת‪ :‬בפרק‬ ‫השלישי מצוינים העקרונות לזיהוי השטחים הראויים להגנה כשטחים פתוחים באזור הליבה‪ .‬בשני הפרקים‬ ‫הבאים )‪ 4‬ו‪ (-5‬מפורטות הדרכים לתכנון‪ ,‬להגנה ולניהול שטחים אלו‪ ,‬הכוללים שני סוגי שטחים פתוחים‬ ‫עיקריים‪ :‬האיכותיים והחקלאיים‪.‬‬ ‫‪13‬‬ ‫רקע‪ :‬המגמות בשטחים הפתוחים‪ ,‬תפקודיהם והלחצים עליהם‬ ‫לשם התוויית מדיניות תכנונית לשטחים הפתוחים באזור הליבה יש להגדיר את מהות הבעיה התכנונית‪.‬‬ ‫כרקע להגדרה זו מנותחים בפרק זה הלחצים על השטחים הפתוחים‪ ,‬המגמות הנוכחיות בתחומם‬ ‫והביקושים להם‪ .‬ביקושים אלו אינם חד‪-‬ממדיים )כלומר‪ ,‬לשטחים פתוחים ככאלה(‪ ,‬שכן לשטחים‬ ‫הפתוחים יש מספר רב של תפקודים‪ .‬על כן לאחר תיאור הלחצים והמגמות בשטחים הפתוחים מפורטים‬ ‫התפקודים השונים שיש לתת להם מענה בתחום השטחים הפתוחים‪ .‬על רקע זה ניתן להגדיר את מהות‬ ‫הבעיה התכנונית שבפניה אנו ניצבים כיום באזור הליבה בתחום השטחים הפתוחים‪.‬‬ ‫הלחצים על השטחים הפתוחים‬ ‫הלחצים על השטחים הפתוחים נובעים מהביקוש הגובר לשטחים עבור מגורים‪ ,‬עבור תשתיות ועבור‬ ‫תעסוקות‪ .‬בכל התחומים הללו גדלו בשנים האחרונות הביקושים גידול ניכר‪.‬‬ ‫בתחום המגורים הביקוש לשטחים מתחלק לשניים‪ :‬בנייה פרטית ובנייה ביזמת משרד הבינוי והשיכון‬ ‫)משהב"ש(‪ .‬לפני גל העלייה הנוכחי התרכז רוב הבינוי בסקטור הפרטי‪ .‬באותה תקופה למעלה מ‪ -60‬אחוזים‬ ‫מבנייני המגורים החדשים היו בני קומה אחת בלבד‪ ,‬מהם ‪ 94‬אחוזים נבנו בבנייה פרטית‪ .‬עקב גל העלייה‬ ‫הוחל בבנייה ציבורית רבת‪-‬היקף )אם כי הביצוע נותר בידי הסקטור הפרטי(‪ .‬בנייה ציבורית מחייבת ריכוז‬ ‫קרקעות זמינות בקנה מידה רחב‪ .‬קשה למצוא שטחים כאלו בתחום המטרופוליני‪ ,‬ובייחוד בטבעות‬ ‫הפנימיות‪ ,‬שכן רובן מבונות‪ ,‬וחלקים ניכרים מהקרקע שבהן נמצאים בידיים פרטיות‪ .‬בעוד שבשנים‬ ‫‪ 1991/2‬הביא קושי זה לבנייה נרחבת במחוזות הפריפריה‪ ,‬כיום עיקר המאמץ הלאומי לאיתור קרקעות‬ ‫לבנייה ציבורית מתמקד בשטחים הפתוחים באזור הליבה‪ .‬בשנתיים האחרונות משהב"ש עוסק באיתור‬ ‫ובקידום של תכניות לבנייה רחבת‪-‬היקף באזורי הביקוש המוגדרים כאזורים שבין כרמיאל לנהריה בצפון‬ ‫ועד לאשקלון וקרית גת בדרום‪ .‬עם זאת‪ ,‬יש עדיפות לאיתור שטחים בתחום הליבה‪ ,‬כפי שהדבר הוגדר‬ ‫בתכנית המתאר הארצית לקליטת עלייה )ת‪/‬מ‪/‬א ‪ (31‬במשולש שבין ירושלים‪ ,‬אשדוד ונתניה‪ .‬מרב הצעות‬ ‫משהב"ש‪ ,‬כפי שבאו לידי ביטוי בתכניות שהוגשו בשנה האחרונה לממשלה‪ ,‬היו בתחום השטחים הפתוחים‬ ‫של מחוז המרכז‪ ,‬נפת אשקלון ונפת חדרה‪ .‬בין היתר‪ ,‬הוצע להקים ערים חדשות בעירון )מצפון מזרח‬ ‫לחדרה( ובאלעד )מדרום לראש העין(‪ ,‬וזאת בנוסף לערים החדשות הקמות במודיעין‪ ,‬בשוהם ובקציר‬ ‫ובנוסף להרחבות בראש העין‪ ,‬בבית שמש‪ ,‬ובאשדוד )הרחבות שהוכפל בהן השטח הבנוי של הערים(‪ .‬ביטוי‬ ‫נוסף ללחצים אלו הוא העלייה בבקשות להרחבת תחומי שיפוט של ערים ושל מועצות מקומיות על חשבון‬ ‫המועצות האזוריות )‪ .(Razin & Hasson, 1994‬רוב השטחים הפתוחים נמצאים במסגרת המועצות‬ ‫האזוריות‪ ,‬והרחבת תחומי הערים היא לרוב שלב בהסבת השטחים הפתוחים לבנויים‪.‬‬ ‫הרחבת הבנייה הציבורית אינה מעידה על היחלשות היזמה הפרטית בתחום הבינוי‪ .‬בשנים האחרונות אנו‬ ‫עדים להמשך היזמה פרטית‪ ,‬ובין היתר‪ ,‬להקמת יישובים קהילתיים ולהרחבת יישובים קיימים לתחומי‬ ‫השטחים הפתוחים‪ .‬בשנים אלו אנו עדים גם להשתלבות היזמה הפרטית בסקטור המושבים‪ .‬חלק‬ ‫מהרחבות המושבים נעשה בתוך תחומי המושבים הקיימים‪ ,‬ולא מעט יזמות מרחיבות את שטח המושבים‬ ‫על חשבון השטחים הפתוחים‪ .‬בנוסף‪ ,‬במסגרת יזמות מצד מינהל מקרקעי ישראל )ממ"י( ניתנו תמריצים‬ ‫לתכנון שינוי ייעוד על ידי היישובים הכפריים‪ .‬חלק מיישובים אלו ניצלו את ההזדמנות )הזמנית( שניתנה‬ ‫‪14‬‬ ‫להם באמצעות החלטה ‪ 6611‬של מועצת מקרקעי ישראל‪ ,‬והגישו תכניות להפשרת קרקעות מחוץ ליישוב‪.‬‬ ‫לאחרונה החל מינהל מקרקעי ישראל )ממ"י( ביזמה חדשה לשיווק קרקעות שתכנונן טרם הושלם‪ .‬בעוד‬ ‫שהיקף יזמה זו טרם הובהר בעת כתיבת שורות אלו‪ ,‬הרי שברור כי ריבוי היזמות הללו גורם להגברה של‬ ‫לחצי הבינוי בשטחים פתוחים‪ ,‬לחצים הבאים מצדם של יזמים מקומיים‪.‬‬ ‫הצמיחה הכלכלית בשנים האחרונות עודדה גם יזמות רבות בתחום הבנייה לשם תעסוקה‪ .‬ברמה הארצית‬ ‫קודמו רעיונות להקמת אזורי תעסוקה נרחבים‪ ,‬שבהם ניתן יהיה לנצל את יתרונות הגודל‪) ,‬דבר זה קיבל‬ ‫ביטוי בת‪/‬מ‪/‬א ‪ (31‬ובמקביל‪ ,‬חדרו תעסוקות לא‪-‬חקלאיות למושבים )שרמן וקדר‪ .(1993 ,‬כדי להתמודד עם‬ ‫בעיה זו הומלץ להוציא את התעסוקות הללו לאזורי תעסוקה במרחב הכפרי‪ 7.‬לאחרונה נוסף גם הסדר‬ ‫חובות הקיבוצים לגורמים המעודדים פיתוח תעסוקות ומגורים באזור הכפרי‪ ,‬שכן פיתוח מביא להשבחת‬ ‫הקרקע‪ ,‬והשבחה זו היא מרכיב מרכזי בהסדר‪ .‬אחת התוצאות של מגמות אלו היא יזמות נוספות להקמת‬ ‫אזורי תעסוקה בין‪-‬יישוביים‪ ,‬מעבר למסורטט בתכניות קיימות‪ ,‬שרובם ימוקמו בתחום השטחים‬ ‫הפתוחים‪.‬‬ ‫הגידול באוכלוסייה והעלייה בהיקף הפעילות הכלכלית‪ ,‬נוסף על העלייה בסטנדרטים הסביבתיים‬ ‫והבטיחותיים והציפיות בכל הקשור לרמות שירות יוצרים דרישה גוברת לפיתוח תשתיות‪ .‬תשתיות אלו‬ ‫כוללות מערכות דרכים‪ ,‬מקורות אנרגיה‪ ,‬מים‪ ,‬תקשורת‪ ,‬שדות תעופה‪ ,‬מסילות ונמלים‪ ,‬וכן מתקנים‬ ‫ומחזור סוגים שונים של פסולת‪ .‬תשתיות אלו תופסות שטחים‬ ‫לאיסוף ולטיהור של שפכים ולסילוק ִ‬ ‫ניכרים‪ .‬יתר על כן‪ ,‬יש מגמה של התמחות בתשתיות לא מעטות‪ ,‬כגון התמחות בסוגי תנועה שונים )תנועה‬ ‫מקומית‪ ,‬אזורית‪ ,‬ארצית( או התמחות במתקני סילוק ומחזור של פסולת בסוגי פסולת שונים‪ .‬ככל‬ ‫שהתשתיות מתקדמות ומתמחות יותר‪ ,‬סך השטחים הנתפסים על ידן מתרחב‪ .‬כלומר‪ ,‬גם בלא הגידול‬ ‫באוכלוסייה תפיסת השטח על ידי תשתיות צפויה לגדול‪ .‬קצב זה מהיר יותר בישראל בשל הגידול‬ ‫באוכלוסייה‪ ,‬ורמת השירות הנמוכה של רוב התשתיות‪ ,‬הנובעת מתת‪-‬ההשקעה שאפיינה את שנות‬ ‫השמונים‪.‬‬ ‫הפגיעה בהרחבת התשתיות אינה מוגבלת רק לשטח הפיסי שהן תופסות‪ .‬לחלק ניכר מהן יש השפעות‬ ‫חיצוניות‪ ,‬ויזואליות או סביבתיות‪ ,‬המטילות מגבלות על שטחים פתוחים נוספים‪ ,‬או פוגמות ביכולת‬ ‫ובהתאמה של שטחים נרחבים יותר לשמש למטרות אחרות‪ ,‬ובייחוד למטרות נופש‪ .‬לדוגמה‪ ,‬כביש מהיר‬ ‫גורם‪ ,‬מעבר לפגיעות החזותיות‪ ,‬להגבלת הנגישות לצדיו ולמטרדי רעש וזיהום אוויר‪ ,‬הפוגעים באפשרות‬ ‫להשתמש בשטחים שלצדיו למטרות נופש‪ .‬אחת האפשרויות לצמצם פגיעות אלו היא להוריד חלק‬ ‫מהתשתיות לתת‪-‬הקרקע‪ .‬כבר היום יש תשתיות המוקמות בתת‪-‬הקרקע‪ ,‬לרוב מסיבות בטיחותיות או‬ ‫ביטחוניות‪ .‬עם זאת‪ ,‬יש תשתיות רבות שקשה להורידן מפני הקרקע‪.‬‬ ‫המגמות בשטחים הפתוחים‬ ‫ניתן להבחין בשתי מגמות עיקריות בתחום השטחים הפתוחים בליבת ישראל‪ :‬ירידת הביקוש לשטחים‬ ‫לחקלאות ועליית הביקוש לשטחים לשם נופש ופנאי‪ ,‬וזאת עקב המגוון של פעילויות הנופש והפנאי‪.‬‬ ‫‪15‬‬ ‫ירידת הביקוש לשטחים חקלאיים באזור המרכז נובעת מהמשבר בחקלאות‪ ,‬ובייחוד מירידת ערך התפוקה‬ ‫השולית של הקרקע בחקלאות‪ .‬הגורמים לכך הם משבר האשראי בסקטור החקלאי ועקב כך עליית עלות‬ ‫האשראי והגדלת עלות תשומות ייצור נוספות‪ ,‬וביניהן העלאת תעריפי המים‪ .‬בנוסף‪ ,‬עם פיתוח שיטות‬ ‫עיבוד חדשות‪ ,‬כגון מצעים מנותקים‪ ,‬ירדה חשיבות הקרקע כגורם ייצור חקלאי‪ .‬מגמות אלו‪ ,‬בנוסף‬ ‫לציפייה ולהצעות שהפשרת קרקעות תשמש מנוף להיחלצות ממשבר האשראי‪ ,‬הביאו לנטישת שטחים‬ ‫חקלאיים חשובים‪ ,‬בייחוד באזורים שבהם הקרקעות היו שוליות מנקודת הראות של הפרודוקטיביות‬ ‫החקלאית שלהן )כגון אזורי הגבעות וההר(‪.‬‬ ‫המגמה השנייה היא עליית הביקוש לשטחים לשם נופש בחיק הטבע והרחבת מגוון השימושים בשטחים‬ ‫הפתוחים‪ .‬גורם אחד לעלייה בביקוש לנב"ט הוא עליית רמת המינוע‪ ,‬המאפשרת למעגלים הולכים‬ ‫ומתרחבים של האוכלוסייה נגישות לשטחים הפתוחים גם בעת שהתחבורה הציבורית אינה פועלת‪ .‬גורם‬ ‫אחר לעלייה בביקוש לנב"ט הוא העלייה בזמן הפנוי העומד לרשות משקי הבית במהלך חייהם בעקבות‬ ‫קיצור שבוע העבודה‪ ,‬ההסדרים ליציאה מוקדמת יותר ממעגל העבודה והגמשת שעות העבודה וימי העבודה‬ ‫בתעסוקות רבות‪ .‬כמו כן‪ ,‬סביר שהעלייה בביקוש לנב"ט משקפת תמורות מהותיות יותר בתרבות‪ ,‬ובכללה‬ ‫תרבות שעות הפנאי‪.‬‬ ‫העלייה בביקוש לנב"ט אינה רק ביטוי לתמורה כמותית‪ ,‬אלא ביטוי לתמורה שחלה בו‪-‬זמנית גם בדפוסי‬ ‫הנב"ט‪ .‬כבר בעבר ניתן היה להבחין בין נופש פעיל‪ ,‬הכולל טיולים ופעילות ספורטיבית‪ ,‬לבין נופש פסיבי‬ ‫שעיקרו מנוחה ובילוי באתר אחד‪ .‬כיום אנו עדים למגוון הולך וגדל של פעילויות משני הסוגים‪ .‬דוגמאות‬ ‫למגוון כזה כוללות טיולי טרקטורונים‪ ,‬רכיבה על סוסים‪ ,‬טיולי רכב וג'יפים‪ ,‬טיפוס על צוקים‪ ,‬סנפלינג‪,‬‬ ‫קיום אירועים חגיגיים בשטחים פתוחים וכן שחייה‪ ,‬רחצה‪ ,‬דיג ושיט במגוון אמצעים )אבובים‪ ,‬סירות‪,‬‬ ‫קיאקים ועוד( ובמקווי מים שונים‪ .‬חשוב לציין שפעילויות אלו אינן בהכרח קומפטביליות‪ ,‬כלומר‪ ,‬חלק‬ ‫מפעילויות הנב"ט גורם לפגיעה בהנאה מפעילויות נב"ט אחרות‪ ,‬כגון הפגיעה הנגרמת ממעבר טרקטורונים‬ ‫דרך אתר פיקניקים‪ .‬יתר על כן‪ ,‬חלק לא מבוטל של פעילויות נב"ט אלו עלול לגרום להשפעות שליליות על‬ ‫מערכות טבעיות‪ ,‬כגון הפגיעה האפשרית של מטפסי צוקים באתרי קינון ציפורים‪ .‬לכן מתעורר בשנים‬ ‫האחרונות הקונפליקט בין פעילויות נב"ט לבין השיקולים לשמירת טבע ונוף‪ ,‬קונפליקט שעד היום נתפס‬ ‫כשולי בתחום המדיניות הסביבתית‪.‬‬ ‫תפקודים עיקריים של שטחים פתוחים‬ ‫כבסיס לדיון בשימור שטחים פתוחים יש צורך להבהיר לשם מה יש לשמרם‪ .‬תחילה נמנה את התפקודים‬ ‫השונים של השטחים הפתוחים‪:‬‬ ‫תפקודי נופש ‪ -‬השטחים הפתוחים הם מוקד עיקרי לפעילויות הנופש )ובייחוד הנב"ט( של‬ ‫א‪.‬‬ ‫האוכלוסייה‪ .‬הביקוש לפעילויות אלו עולה עם הגידול באוכלוסייה‪ ,‬בזמן הפנאי וברמת המינוע‪.‬‬ ‫פעילות הנופש איננה אחידה‪ ,‬אלא מאופיינת במגוון רחב של ביקושים‪ .‬היענות לחלק מביקושים‬ ‫אלו‪ ,‬כגון הביקוש לטיולים בחיק הטבע‪ ,‬מחייבת שטחים שתהיה בהם צפיפות אנושית נמוכה‪.‬‬ ‫כלומר‪ ,‬יש פעילויות נופש שכושר הנשיאה החברתי שלהן נמוך‪ .‬לעומתן‪ ,‬פעילויות אחרות יכולות‬ ‫להתבצע אף בתנאי צפיפות‪ .‬עם זאת‪ ,‬רוב פעילויות הנופש רגישות לתנאי גודש‪.‬‬ ‫‪16‬‬ ‫ב‪.‬‬ ‫תפקודים חזותיים ‪ -‬השטחים הפתוחים הם המעצבים את הנוף האזורי‪ .‬לשטחים אלו יש אפוא‬ ‫חשיבות ויזואלית ממדרגה ראשונה‪ .‬האיכות החזותית האזורית אינה ניתנת למדידה‪ ,‬אך ברור כי‬ ‫היא מושפעת מהיקף השטחים הפתוחים‪ ,‬מאופי הפעילות בהם ומתפרוסתם‪.‬‬ ‫ג‪.‬‬ ‫תפקודים חקלאיים ‪ -‬חלק ניכר מהשטחים הפתוחים באזור הליבה הם שטחים חקלאיים‪ .‬שטחים‬ ‫אלו הם עדיין אחת מתשומות הייצור לחקלאות‪.‬‬ ‫ד‪.‬‬ ‫תפקודים אקולוגיים ‪ -‬השטחים הפתוחים מספקים שירותים אקולוגיים ונכסים אקולוגיים‪.‬‬ ‫השירותים מאפשרים קיום אקוסיסטמות‪ ,‬המהוות בסיס לנכסים שהם המגוון הביוטי והזאולוגי‪.‬‬ ‫כיום יש מודעות גוברת לחשיבות מגוון זה )‪ .(Wilson, 1989‬הכרה זו באה לידי ביטוי בחתימתן‬ ‫של למעלה מ‪ -160‬מדינות על האמנה הבין‪-‬לאומית בנושא מגוון ביולוגי‪ ,‬תוך שנה מוועידת ריו‬ ‫שבה היא גובשה‪.‬‬ ‫ה‪.‬‬ ‫תפקודים סביבתיים ‪ -‬לשטחים הפתוחים יש לעתים תפקוד סביבתי‪ ,‬כגון שמירה על אפשרויות‬ ‫ההחדרה לאקויפר או מניעת היחשפות האוכלוסייה למטרדים‪ .‬גם בהקשר זה תפרוסת השטחים‬ ‫הפתוחים ואופי הפעילות בהם משפיעים על היכולת להיענות לדרישות אלו‪.‬‬ ‫הכרה במגוון התפקודים האלו היא הבסיס להצעה של מדיניות שטחים פתוחים לאזור הליבה של ישראל‪,‬‬ ‫שכן מתן מענה לכל מגוון התפקודים הוא יעד‪-‬העל של מדיניות השטחים הפתוחים‪ .‬כפי שיתברר בהמשך‪,‬‬ ‫יעד‪-‬על זה מחייב מדיניות השונה במהותה מהמדיניות שרווחה בתחום זה עד כה‪.‬‬ ‫הגדרת הבעיה התכנונית‬ ‫מהסעיפים הקודמים אנו רואים כי בעיית השטחים הפתוחים איננה חד‪-‬ממדית‪ ,‬אלא רב‪-‬ממדית‪ .‬מאחר‬ ‫שיעד‪-‬העל הוא מתן מענה לכל מגוון התפקודים שזוהו בסעיף הקודם השאלה איננה רק כמה שטחים‬ ‫פתוחים יש לשמר‪ ,‬אלא השאלה היא אילו קונפליקטים עלולים להיווצר בין המגמות השונות ובין‬ ‫התפקודים השונים שתוארו‪ .‬למעשה ניתן להתמקד בשלושה קונפליקטים עיקריים‪:‬‬ ‫‪(1‬‬ ‫‪(2‬‬ ‫שמירת שטחים פתוחים מול לחצי הבנייה‪ .‬בהקשר זה יש לדון הן בשטחים החקלאיים והן‬ ‫בשטחים הפתוחים האיכותיים‪ ,‬ולקבוע אילו שטחים ראויים להגנה כשטחים פתוחים‪ .‬לשם כך יש‬ ‫לאפיין את השטחים הפתוחים הדרושים לכל מגוון התפקודים שצוינו בסעיף הקודם‪ .‬יתר על כן‪,‬‬ ‫היות ותהליך הפיתוח הוא תהליך בלתי הדיר בעיקרו‪ ,‬יש צורך לאפיין את השטחים שיידרשו כדי‬ ‫לתת מענה לכל התפקודים בכל טווח זמן שהוא‪ ,‬ולא רק בשנת יעד מסוימת או כפונקציה של‬ ‫אוכלוסיית יעד נתונה‪.‬‬ ‫מהו השימוש היאות בשטחים הפתוחים? בהקשר זה יש לציין שני ניגודים עיקריים‪ :‬האחד ‪-‬‬ ‫הניגוד בין פעילויות נב"ט לבין הרצון לשמור על מערכות טבעיות; השני ‪ -‬הסתירות בין שימושי‬ ‫נב"ט שונים‪ .‬עם זאת‪ ,‬מאחר שיש שימושים היכולים להתקיים זה בצד זה בשטחים הפתוחים‪ ,‬יש‬ ‫‪17‬‬ ‫‪(3‬‬ ‫לאפיין גם את האפשרויות לשימוש מרובה בשטחים פתוחים‪ ,‬כלומר אותם שטחים היכולים‬ ‫לשמש לכמה תפקודים‪.‬‬ ‫מה הם הכלים הדרושים לשמירה מיטבית על השטחים הפתוחים‪ ,‬כדי לנהלם בצורה הטובה‬ ‫ביותר על מגוון השימושים השונים שלהם? כבר עתה ברור כי החלוקה המקובלת לשמורות טבע‪,‬‬ ‫לגנים לאומיים‪ ,‬ליערות ולשטחים חקלאיים אין די בה כדי להתמודד עם הבעיה הרב‪-‬ממדית‪.‬‬ ‫ישנה סוגיה נוספת בתחום השטחים הפתוחים‪ ,‬אשר הדיון בה חורג מתחום מסמך זה‪ .‬סוגיה זו היא‬ ‫הסתירה בין שימוש חקלאי בשטחים לבין תפקודיהם האקולוגיים‪ ,‬הסביבתיים והחזותיים‪ .‬ההתמודדות‬ ‫עם סוגיה זו ראוי שתיעשה במסגרת גיבוש מדיניות לאומית לחקלאות בת‪-‬קיימא‪ ,‬נושא הדורש עבודה‬ ‫נפרדת‪.‬‬ ‫עקרונות לזיהוי שטחים פתוחים הראויים להגנה באזור הליבה‬ ‫השלב הראשון בגיבוש המדיניות הוא זיהוי אותם שטחים הראויים לשמש שטחים פתוחים בטווח הארוך‪,‬‬ ‫ולכן ראויים להגנה ככאלה‪ .‬כפי שכבר צוין‪ ,‬נקודת המוצא לאפיון שטחים אלה היא הרצון לתת מענה לכל‬ ‫התפקודים שאופיינו בפרק הקודם ולכל טווחי הזמן‪ .‬לשם כך יש צורך לזהות את מרב השטחים הפתוחים‬ ‫שיידרשו לתפקודים השונים על סמך מצאי השטחים‪ .‬כבר בקביעה זו יש חידוש מסוים‪ ,‬שכן משמעותה היא‬ ‫זניחת גישות המבוססות על מכסות של שטחים פתוחים כפונקציה של גודל האוכלוסייה‪ ,‬והעלאת גישות‬ ‫המציעות לשמור על כל שטח פתוח כיום ככזה לכל טווח זמן בלי לעסוק בשימוש בו‪.‬‬ ‫את מצאי השטחים הפתוחים באזור הליבה ניתן לחלק לשתי קבוצות עיקריות‪ :‬שטחים פתוחים איכותיים‬ ‫ושטחים חקלאיים‪ .‬אפיון השטחים הראויים לשמירה ולהגנה נעשה בהתאם‪.‬‬ ‫זיהוי שטחים פתוחים איכותיים‬ ‫השטחים הפתוחים האיכותיים הם אותם שטחים שרצוי לשמרם בשל תכונותיהם הטבעיות‪ ,‬שהן בעלות‬ ‫חשיבות מדעית ו‪/‬או ערכית‪ ,‬או בשל תכונות העושות אותם אטרקטיביים במיוחד לפעילויות נופש ופנאי‪.‬‬ ‫במונחים גאוגרפיים‪ ,‬מדובר בשטחים שתכונות האתר שלהם עושות אותם למתאימים למלא את‬ ‫התפקידים שאופיינו בפרק הקודם‪.‬‬ ‫באזור הליבה ניתן לאפיין כמה קבוצות של שטחים פתוחים איכותיים‪:‬‬ ‫שמורות טבע נקודתיות ‪ -‬באזור המרכז יש שמורות קטנות רבות‪ ,‬שחשיבותן העיקרית היא מדעית‬ ‫‪.1‬‬ ‫)ברלינר‪ .(1990 ,‬כמו כן‪ ,‬יש מספר קטן של הצעות לשמירת אתרים קטנים נוספים שבהם מצויים‬ ‫ערכים טבעיים ייחודיים‪ .‬בראייה ארוכת‪-‬טווח ראוי לאמץ הצעות אלו‪ ,‬כפי שאכן נעשה ברוב‬ ‫המקרים בטיוטת עדכון תכנית מתאר מחוז המרכז )ת‪/‬מ‪/‬א ‪ ,3‬תיקון ‪ .(21‬הבעיה העיקרית הנוגעת‬ ‫לשמורות אלו היא חשיפתן למפגעים שמקורם בשטחים שמעבר לגבולות השמורה‪ .‬במסגרת‬ ‫מדיניות ארוכת‪-‬טווח יש אפוא מקום ליצור רצועות חיץ סביב השמורות הנקודתיות‪ .‬בתחום‬ ‫רצועות אלו יוגבל השימוש בקרקע כך שערכי הטבע שבשמורות לא ייפגעו‪.‬‬ ‫‪18‬‬ ‫‪.2‬‬ ‫חופי הים ‪ -‬חוף הים התיכון הוא המשאב העיקרי למטרות נופש ופנאי לאוכלוסיית אזור הליבה‪.‬‬ ‫על כן זהו משאב בעל חשיבות עליונה‪ ,‬והדבר קיבל ביטוי בהכנת תכנית מתאר ארצית לחופים‬ ‫)ת‪/‬מ‪/‬א ‪ ,13‬ובמיוחד חלק ג'(‪ .‬אולם בשל הגודש בחופים בחודשי הקיץ ומשום היותו של משאב זה‬ ‫מוגבל‪ ,‬לא במעט בשל אילוצי מערכת הביטחון‪ ,‬יש חשיבות במציאת שטחים שיוכלו לשמש חלופה‬ ‫לחוף‪ ,‬ולו חלקית‪ ,‬כמוקד של נופש תמוך‪-‬מים‪ .‬בנוסף‪ ,‬יש כמובן ליישם את המדיניות שבאה לידי‬ ‫ביטוי בת‪/‬מ‪/‬א ‪ ,13‬ובמסגרתה יש לתת עדיפות לשימושי הנופש בחוף ולשמור על נגישות הציבור‬ ‫אליו‪.‬‬ ‫‪.3‬‬ ‫נחלים ‪ -‬את אזור המרכז חוצים כמה נחלים חשובים‪ .‬מצפון לדרום חוצים הנחלים האלה‪:‬‬ ‫תנינים‪ ,‬חדרה‪ ,‬אלכסנדר‪ ,‬פולג‪ ,‬הירקון והאיילון‪ ,‬שורק‪ ,‬ולכיש‪-‬אלה‪ .‬רוב המים השפירים שזרמו‬ ‫בנחלים האלה נתפסו בשנות החמישים‪ .‬כיום רוב הנחלים הללו מזוהמים‪ ,‬לפחות בחלקם‪ ,‬במי‬ ‫שפכים‪ .‬עם זאת‪ ,‬בנחלים יש פוטנציאל רב לפיתוח מרכזי נופש תמוך‪-‬מים כחלופה חלקית לחוף‬ ‫הים‪ .‬אפשרות פיתוחם לנופש תמוך‪-‬מים מותנית בטיהור השפכים הזורמים בהם לרמה שלא‬ ‫תהווה סיכון בריאותי‪ .‬כיום יש עבודות ראשוניות המציעות טיהור זה כבסיס לשימוש בנחלים‬ ‫למטרות נופש )בר‪-‬אור‪ .(1992 ,‬גישה זו אומצה בטיוטת תכנית מתאר מחוז מרכז לנחלים‬ ‫בתחומה‪ .‬לחלק מהנחלים כבר קיימות הכרזות חוקיות‪ ,‬ואף תכניות אב‪ ,‬להפכם לגנים לאומיים‬ ‫)נחל אלכסנדר( או לשמורת טבע )נחל פולג(‪ .‬כמו כן‪ ,‬יש כוונה להקים רשויות נחל לרוב הנחלים‬ ‫הללו‪ ,‬בדומה לרשות שכבר הוקמה בירקון‪ .‬מינהלת הנחלים משמשת מנוף מוביל ומנתב למימוש‬ ‫כוונות אלו ולקידום התכניות לשיקום הנחלים‪.‬‬ ‫‪.4‬‬ ‫אזורי ההר והשפלה הגבוהה ‪ -‬באזורי ההר והשפלה הגבוהה מצויים אזורים נרחבים )יחסית‬ ‫לאזור הליבה( אשר יש להם ערכי טבע ונוף‪ .‬אזורים אלו אותרו במפות השטחים הפתוחים‬ ‫ששימשו רקע לת‪/‬מ‪/‬א ‪ .31‬על בסיס מפות אלו נכללו רוב פרוזדור ירושלים וחלקים בלתי מבוטלים‬ ‫מהשפלה הגבוהה במסגרת שטחים של משאבי טבע ונוף בת‪/‬מ‪/‬א ‪.31‬‬ ‫התמונה המצטיירת משילוב השטחים האיכותיים שצוינו כאן היא של שטחי משאבי טבע ונוף בפרוזדור‬ ‫ירושלים ובחלקים מהשפלה הגבוהה במזרח‪ ,‬חוף הים התיכון במערב ולאורך עמקי הנחלים המבתרים את‬ ‫אזור הליבה ממזרח למערב‪ .‬בנוסף‪ ,‬יש באזור זה כמה אתרים נקודתיים בעלי ערכי טבע ייחודיים אשר‬ ‫ראויים להגנה‪ ,‬אך חשיבותם מבחינת כלל המרחב קטנה יחסית‪ .‬אפיון מדויק של השטחים הראויים להגנה‬ ‫באזורים אלו מחייב עבודה מפורטת ברמה האזורית‪ ,‬על בסיס ניתוח השימוש הראוי בכל אחד משטחים‬ ‫אלו‪ .‬נושא זה יידון בסעיף הבא‪.‬‬ ‫זיהוי שטחים חקלאיים כשטחים פתוחים‬ ‫עד לשנים האחרונות נתפסו השטחים החקלאיים כבעלי תפקוד עיקרי אחד ‪ -‬החקלאי‪ .‬בשנים האחרונות‪,‬‬ ‫עם גבור המחסור בשטחים פתוחים‪ ,‬גברה ההכרה שהשטחים החקלאיים יכולים לענות גם על חלק‬ ‫‪19‬‬ ‫מהתפקודים האחרים הנדרשים מהשטחים הפתוחים למשל‪ ,‬בשטחים החקלאיים מתגלה עושר ביולוגי רב‪,‬‬ ‫יותר מבחורשות האורנים )פרנקנברג‪ .(1992 ,‬לכן‪ ,‬יש להם חשיבות גם מנקודת הראות של קיום הנכסים‬ ‫האקולוגיים‪ .‬כמו כן‪ ,‬יש להם תפקיד בקביעת החזות האזורית‪ ,‬והם יכולים לשמש חיצים למניעת היחשפות‬ ‫האוכלוסייה למטרדים וכן לשמש אזורי סילוק של שפכים‪ .‬השאלה העולה‪ ,‬אם כן‪ ,‬היא אילו שטחים‬ ‫חקלאיים ראויים להישמר כשטחים פתוחים‪ ,‬ולא רק כשטחים המשמשים לחקלאות‪.‬‬ ‫לרוב השטחים החקלאיים באזור הליבה אין תכונות אינהרנטיות‪ ,‬אשר באמצעותן ניתן לבסס את אפיון‬ ‫שטחים אלו כשטחים פתוחים‪ .‬על כן בקביעת השטחים החקלאיים הראויים להגנה יש צורך להתחשב‬ ‫במיקומם במרחב‪ ,‬יותר מבתכונות האתר שלהם )הנתונות ממילא לשינויים(‪.‬‬ ‫במהלך עדכון תכנית מתאר מחוז המרכז נעשה ניסיון ראשון לאפיין חמש תפיסות מרחביות להגדרת‬ ‫השטחים החקלאיים הראויים להגנה כשטחים פתוחים‪ .‬כל תפיסה כזו נועדה לאפיין אותם אזורים‬ ‫שמיקומם מקנה להם יתרון כשטח פתוח‪ .‬מובן שתפיסות אלו הן קונצפטואליות בלבד‪ ,‬ואינן משמשות‬ ‫חלופות במובן הפשוט של המילה‪ ,‬שכן סביר שבתכנית או בפרוגרמה ישולבו אלמנטים מכמה תפיסות‪ .‬ניתן‬ ‫לאפיין את חמש התפיסות שהוצעו בעדכון תכנית המתאר המחוזית בצורה מעודכנת במקצת‪:‬‬ ‫‪.1‬‬ ‫שמירה מקסימלית של מרב השטח החקלאי כפתוח )תרשים ‪ - (1.1‬תפיסה קיצונית זו מתבטאת‬ ‫בניסיון לשמר את כל השטחים החקלאיים כשטחים פתוחים‪ .‬גישה זו היא המשך ישיר למדיניות‬ ‫הגורפת של שמירה על קרקעות‪ ,‬כפי שהיא באה לידי ביטוי בהכרזה על קרע חקלאית )אלתרמן‬ ‫ורוזנשטיין‪ ;1992 ,‬שלאין ופייטלסון‪ .(1995 ,‬כך תיאסר בעיקרון כל בנייה מחוץ לשטח היישובים‬ ‫הנוכחיים שאינה מתאימה לאחד מתפקודי השטחים הפתוחים‪ .‬כלומר‪ ,‬יותרו מבנים לצורכי‬ ‫חקלאות או נב"ט אך תיאסר הסבת שטח חקלאי לשימוש קרקע אחר‪.‬‬ ‫‪.2‬‬ ‫טבעת ירוקה ‪) Green Belt -‬תרשים ‪ - (1.2‬גישה אשר זכתה לתשומת לב תכנונית רבה בעולם‪,‬‬ ‫‪8‬‬ ‫ובייחוד בבריטניה‪ ,‬היא קביעת טבעות ירוקות סביב ערים‪ .‬על פי תפיסה זו‪ ,‬יש להגביל את‬ ‫התפתחות השטח המטרופוליני על‪-‬ידי קביעת טבעת ירוקה סביבו‪ ,‬אשר בתחומה יותר רק שימוש‬ ‫חקלאי או שטח פתוח אחר )ציבורי ופרטי(‪ .‬בפועל נוכחו באנגליה‪ ,‬וכן במקומות אחרים‪ ,‬שקו‬ ‫החזית של ההתפתחות המטרופולינית דילג מעל לטבעת הירוקה‪ .‬אף‪-‬על‪-‬פי‪-‬כן‪ ,‬נותרה הטבעת‬ ‫הירוקה במקומה‪ ,‬והיא משמשת שטח פתוח סביב כל המטרופולין‪ .‬שטח זה הוא בעל חשיבות‬ ‫חזותית ומשמש לצורכי נופש הן של אוכלוסיית ליבת המטרופולין והן של ערי השינה שמעבר‬ ‫לטבעת‪ .‬כמו כן‪ ,‬ניתן להעביר בו תשתיות קוויות שונות‪ ,‬ובייחוד כבישי טבעת‪ .‬מעניין לציין‬ ‫שתפיסה זו מופיעה כבר בתכנית שרון בשנת ‪ ,1951‬ובה הוצעה טבעת ירוקה סביב תל אביב‪.‬‬ ‫‪.3‬‬ ‫חיצים ירוקים )תרשים ‪ - (1.3‬לאור השתרעות השטח המעויר בישראל בכיוון צפון‪-‬דרום הוצעה‬ ‫תפיסה הקובעת חיצים בכיוון מזרח‪-‬מערב‪ ,‬שיחצו את אזור הליבה וימנעו היווצרות רצף בנוי‬ ‫לאורך מישור החוף‪ .‬לכך יש חשיבות גם לשם שמירה על הייחודיות ועל הזהות של היישובים‬ ‫העירוניים באזור הליבה‪ .‬החיצים הטבעיים שהוצעו בעדכון תכנית מתאר מחוז מרכז מבוססים‬ ‫על ערוצי הנחלים כעל צירים מרכזיים של פרוזדורים ירוקים רחבים‪ .‬ניתן להוסיף לערוצי הנחלים‬ ‫‪20‬‬ ‫חיצים נוספים כדי למנוע רצפים בנויים בין יישובים‪ ,‬כגון בין ראשון לציון לנס ציונה או בין נס‬ ‫ציונה לרחובות‪.‬‬ ‫‪.4‬‬ ‫גושים ירוקים גדולים )תרשים ‪ - (1.4‬חיצים ירוקים‪ ,‬בין אם הם טבעתיים ובין אם הם בכיוון‬ ‫מסוים תופסים שטח מוגבל יחסית‪ .‬הם עלולים להיות בעייתיים מבחינת העיבוד החקלאי בשל‬ ‫היקף ההשפעות החיצוניות השליליות של קו מגע בין שטח חקלאי לבנוי בכל הקשור לעיבוד‬ ‫החקלאי‪ 9.‬במידה שיש עניין בשימור החזות של פרדסי השרון ודרום יהודה‪ ,‬ניתן לאפיין גושים‬ ‫רציפים גדולים שאותם יש לשמר ככאלה בשל היקפם ובשל האפקט הכולל שלהם על סך מאזן‬ ‫השטח הבנוי מול הפתוח במחוז‪.‬‬ ‫‪.5‬‬ ‫פסיפס שטחים פתוחים ומבונים )תרשים ‪ - (1.5‬כדי למכסם את ניראות השטחים הפתוחים ניתן‬ ‫להציע תפיסה היוצרת פסיפס של שטחים מבונים ופתוחים‪ ,‬כך שהשטחים הפתוחים הירוקים‬ ‫ייראו על ידי מרב האנשים מרב הזמן‪ .‬גישה זו שונה כמובן במהותה מהגישה הקודמת של גושים‬ ‫גדולים‪.‬‬ ‫תרשימים ‪ 1.1‬עד ‪ 1.5‬מתארים את חמש התפיסות בצורה סכמטית‪.‬‬ ‫הערכת יתרונותיהן וחסרונותיהן של התפיסות נעשתה על פי כמה קריטריונים‪ .‬קריטריונים אלו הם‪ ,‬בראש‬ ‫ובראשונה‪ ,‬מידת ההיענות לתפקודים השונים של שטחים פתוחים שצוינו בפרק הדן במגמות בשטחים‬ ‫הפתוחים )כלומר‪ ,‬מידת המענה שהם נותנים למטרת‪-‬העל של המדיניות(‪ .‬אך מדיניות שמירת שטחים‬ ‫פתוחים צריכה לענות גם על כמה קריטריונים נוספים‪ ,‬שהם בעלי חשיבות לתכנית ולאזור‪ .‬קריטריונים‬ ‫נוספים אלו הם‪:‬‬ ‫‪(1‬‬ ‫מידת ההיענות לצורכי הפיתוח של הסקטור הכפרי‪ .‬לא נעשה ניסיון לאפיין במדויק צרכים אלו‪,‬‬ ‫אלא לבדוק באיזו מידה תפיסה זו מאפשרת ליישובים הכפריים להתפתח בהתאם לצורכיהם או‬ ‫מכבידה עליהם‪.‬‬ ‫‪(2‬‬ ‫בציעות ‪ -‬לבדוק מהי מידת הניגודיות בין החלופה לבין תהליכי השוק הנוכחיים‪ ,‬ובין החלופה לבין‬ ‫רצונות תכנוניים אחרים‪ ,‬במסגרת תכניות שונות או במסגרת גופים שונים‪.‬‬ ‫‪(3‬‬ ‫מתן מענה לצורכי פיתוח ‪ -‬לבדוק באיזו מידה החלופה מאפשרת מתן מענה לצורכי הפיתוח‪ ,‬כפי‬ ‫שהעלו בחלופות של תפרוסות האוכלוסייה והתעסוקה‪ ,‬ובאיזו מידה חלופה מאפשרת פיתוח‬ ‫תשתית לאור גידול האוכלוסייה ועליית רמות המינוע‪.‬‬ ‫בנוסף‪ ,‬בהערכת התפיסות יש צורך לפרט חלק מהתפקודים למטרות קונקרטיות יותר‪ .‬את התפקוד החזותי‬ ‫ניתן לפרק לשני מרכיבים‪ :‬חזות אזורית ‪ -‬שמירת אופי האזור )אזור הפרדסים בשרון(; ניראות ‪ -‬המידה‬ ‫שבה יוכלו תושבים לראות בפועל שטחים פתוחים‪ .‬למשל‪ ,‬שמירת שטחים גדולים כפרדסים חשובה לשימור‬ ‫‪21‬‬ ‫חזות האזור‪ ,‬אך אינה מבטיחה ניראות גבוהה בשל אי‪-‬נגישותם של רוב שטחי הפרדסים לציבור הרחב )אף‬ ‫מבחינה חזותית( הבחינה החזותית נערכת מנקודת הראות של מרב האוכלוסייה‪ ,‬כלומר ממערכת הדרכים‬ ‫והיישובים‪.‬‬ ‫גם את התפקוד הסביבתי ניתן לפרק לשניים‪ .‬ניתן להבחין בין שמירת איכות מי התהום‪ ,‬שהיא פונקציה של‬ ‫היקף הבינוי ושל אופן השימוש בשטחים שהם אזור הזנה לאקויפר )ובייחוד אקויפר החוף(‪ ,‬לבין מניעת‬ ‫מטרדים‪ .‬מניעת מטרדים היא בעיקרה פונקציה של היות השטחים הפתוחים אזורי חיץ בין מקורות‬ ‫מפגעים לאוכלוסייה‪.‬‬ ‫ההערכה עצמה התבצעה באמצעות טבלה‪ ,‬ובה צוין באיזו מידה סביר שהתפיסה תואמת כל אחד‬ ‫מהקריטריונים‪ .‬טבלה זו היא ראשונית‪ ,‬ובנויה על הערכת הכותב בדבר התאמת התפיסה לקריטריון‪ .‬ברור‬ ‫שהמידה שבה התפיסה‪ ,‬אם תיושם‪ ,‬תתאים לקריטריון כלשהו תלויה בפרטי יישומה‪ ,‬מבחינת תפרוסת‬ ‫השטח הפתוח ומבחינת הפעילויות המותרות בחלקים השונים שלו‪.‬‬ ‫ההערכה מסוכמת בטבלה ‪ .1‬מידת ההתאמה בין כל קריטריון לכל חלופה מצוינת בטבלה באמצעות מספר‬ ‫הפלוסים בתא המתאים‪.‬‬ ‫טבלה ‪ :1‬מידת ההתאמה האפשרית בין תפיסות מרחביות לשטחים פתוחים במחוז המרכז לבין קריטריונים‬ ‫שונים‬ ‫תפיסה מרחבית לשטח הפתוח‬ ‫קריטריון‬ ‫גושים ירוקים‬ ‫פסיפס‬ ‫חקלאי‬ ‫‪+‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪-‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫חזות‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫נופש‬ ‫‪+‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫איכות מים‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫מניעת מטרדים‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪++‬‬ ‫משאבים אקולוגיים‬ ‫‪++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫צורכי כפר‬ ‫‪++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫צורכי פיתוח‬ ‫‪+‬‬ ‫‪++‬‬ ‫ּ‪+++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫פעילות חקלאית‬ ‫ניראות‬ ‫‪+++‬‬ ‫חיצים ירוקים‬ ‫טבעת ירוקה‬ ‫‪++‬‬ ‫‪22‬‬ ‫בציעות‬ ‫‪+‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫מקרא‪:‬‬ ‫‪+++‬‬ ‫‪++‬‬ ‫‪+‬‬ ‫‪-‬‬ ‫התאמה אפשרית גבוהה‬ ‫התאמה אפשרית בינונית‬ ‫התאמה אפשרית נמוכה‬ ‫אי‪-‬התאמה‬ ‫טבלה ‪ 1‬מראה כי אין תפיסה שיש לה עדיפות מוחלטת על האחרות‪ ,‬אלא לכל תפיסה יש יתרונות וחסרונות‪.‬‬ ‫לכן‪ ,‬כל עוד אין משקללים את הקריטריונים השונים‪ ,‬לא ניתן להמליץ על תפיסה אחת כעל עדיפה‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫ברור מהטבלה כי יש תפיסות העונות לקריטריונים רבים יחסית‪ ,‬ואילו אחרות עונות רק לקריטריונים‬ ‫ספורים‪.‬‬ ‫גישת הטבעת הירוקה עונה היטב על צורכי הנופש‪ ,‬ומונעת מטרדים מטבעת מוקדי המטרדים סביב‬ ‫המטרופולין‪ ,10‬אך אינה תואמת בהכרח את תפרוסת השטחים הדורשים שימור מבחינת איכות המים‪.‬‬ ‫חיצים ירוקים מהווים מענה איכותי לצורכי הנופש‪ ,‬נראים היטב‪ ,‬אינם מגבילים פיתוח כפרי או עירוני‬ ‫ברוב האזור ושומרים על איכות של מים עיליים‪ .‬אך אין חיצים אלו שומרים בהכרח על אזורי הזנת‬ ‫אקויפרים ועל אפשרויות של המשך הפעילות החקלאית‪ ,‬והם משנים במידת מה את חזות האזור‪ .‬לעומת‬ ‫זאת‪ ,‬גושים ירוקים מאפשרים המשך של פעילות חקלאית במקום שיש יתרון ורציפות‪ ,‬ושומרים על חזות‬ ‫האזור‪ ,‬תוך מתן אפשרות למענה על צורכי הסקטור הכפרי והעירוני‪ ,‬אך תורמים מעט מבחינת ניראות‪,‬‬ ‫מניעת מטרדים או בהיענות לצורכי הנופש של האוכלוסייה‪ .‬גישת הפסיפס אינה תואמת כלל את מערך‬ ‫הפעילויות החקלאיות ומשנה את חזות האזור הכוללת‪ ,‬אך תורמת רבות מבחינת ניראות שטחים ירוקים‪,‬‬ ‫ומאפשרת היענות טובה לצורכי פיתוח‪.‬‬ ‫מטרת המדיניות היא לתת מענה למרב התפקודים של השטחים הפתוחים‪ ,‬ולכן כדי להיענות למרב‬ ‫הקריטריונים המוצגים בטבלה ‪ 1‬רצוי לשלב בין התפיסות השונות‪ .‬על כן מוצע להשתמש בנחלי החוף‬ ‫כבסיס לחיצים ירוקים על ידי עיבוים באמצעות שטחים חקלאיים שיישמרו כפתוחים‪ .‬בכך תתאפשר‬ ‫שמירת מערכות אקולוגיות מפותחות יותר מזו שהייתה מתאפשרת על ידי שמירת הנחלים וגדותיהם‪,‬‬ ‫ויינתן מענה לצורכי נופש מגוונים יותר‪ .‬עם זאת‪ ,‬חיצים ירוקים אינם נותנים מענה טוב לצרכים‬ ‫החקלאיים‪ ,‬לחזות האזור וליעדים הסביבתיים‪ .‬מוצע אפוא להגדיר גושים ירוקים אשר יהוו בסיס לפעילות‬ ‫החקלאית באזור הליבה‪ ,‬שאם לא כן עלול אזור הליבה להיוותר בלא כל בסיס חקלאי‪ ,‬ובכך תיפגם חזותו‬ ‫וייעלם חלק מאופיו‪ .‬לאזורים אלו עשויה להיות גם חשיבות אקולוגית‪ ,‬וזאת בשל היותם בסיס לחברות חי‬ ‫מגוונות‪ .‬כמו כן‪ ,‬גושים ירוקים אלו עשויים להגן לפחות במידת מה על אזורי ההזנה לאקויפר או לקלוט‬ ‫חלק ממי השופכין המטוהרים‪ .‬אזורים העשויים להיות גושים ירוקים גדולים כוללים את האזורים האלה‪:‬‬ ‫מצפון לכפר סבא‪ ,‬בדרום תל מונד‪ ,‬מצפון לכפר יונה ואזורים מדרום לרמלה ורחובות וממערב לכביש ‪.3‬‬ ‫הצעות ראשוניות אלו אינן מפורטות כאן‪ ,‬אלא נועדו להצביע על כיוונים רצויים לעבודה תכנונית‪ .‬יתר על‬ ‫כן‪ ,‬הצעות אלו הן רק בבחינת אפיון של שטחים הראויים להישקל כשטחים פתוחים לטווח הארוך‪ .‬בנוסף‬ ‫למאמץ לאפיין את השטחים הפתוחים שישמרו ככאלה יש צורך לנהל את השטחים הפתוחים כדי להיענות‬ ‫‪23‬‬ ‫בפועל למרב התפקודים‪ .‬גם בנושא ניהול השטחים יש הבדל בין שטחים חקלאיים לשטחים איכותיים‪ .‬לכן‬ ‫הדיון בהמשך נפרד לשני סוגי השטחים‪ .‬עם זאת‪ ,‬העקרונות שמאחורי הניהול משותפים והם חלק ממקשה‬ ‫אחת של מדיניות‪.‬‬ ‫תכנון שטחים פתוחים איכותיים והשמירה עליהם‬ ‫הגישה הדיסאגרגטיבית לייעוד שטחים פתוחים‬ ‫בשלושים השנים האחרונות הושם הדגש במדיניות השטחים הפתוחים על זיהוי שטחים איכותיים ועל‬ ‫שמירה עליהם כשמורות טבע או כגנים לאומיים‪ .‬גם בעת הרחבת היריעה מעבר לשמורות הטבע גובשה‬ ‫תפיסה עקרונית שיש לדרג את השטחים הפתוחים על סולם אחיד‪ ,‬כדי לאתר את השטחים החשובים‬ ‫ביותר‪ .‬גישה זו הוצעה בעבודתו של גדילזון )‪ ,(1988‬ושימשה גם בסיס לקביעת מיפוי השטחים הפתוחים על‬ ‫ידי הגופים הירוקים כרקע לת‪/‬מ‪/‬א ‪) 31‬פרנקנברג ואחרים‪ .(1991 ,‬במסגרת ת‪/‬מ‪/‬א ‪ 31‬צוינו רוב השטחים‬ ‫שנכללו בשתי הקטגוריות העליונות במפת השטחים הפתוחים כשטחים של משאבי טבע ונוף‪.‬‬ ‫אולם כשבאים לנהל את השטחים הפתוחים יש צורך לאפיין את מידת התאמתם של תאי שטח שונים‬ ‫לתפקודים שצוינו לעיל‪ .‬דבר זה מחייב התייחסות רב‪-‬ממדית לניתוח השטחים הפתוחים‪ .‬בטבלה ‪ 2‬מוצעת‬ ‫גישה רב‪-‬ממדית לניתוח השטחים הפתוחים‪ ,‬המבוססת על דיסאגרגציה של תכונותיהם במקום על‬ ‫אגרגציה לסולם אחד‪ .‬בטבלה יש הפרדה בין שני צירים‪:‬‬ ‫מצאי השטח;‬ ‫‪.1‬‬ ‫שימוש השטח ומיקומו‪.‬‬ ‫‪.2‬‬ ‫מצאי השטח הפתוח מוגדר על פי כמה ממדים )אשר ניתן להוסיף עליהם(‪ .‬הממדים ששימשו לאפיון מצאי‬ ‫השטחים הפתוחים בטבלה ‪ 2‬הם‪:‬‬ ‫מידת כושר התחדשות הצמחייה בשטח;‬ ‫‬‫‬‫‬‫‬‫‬‫‬‫‪-‬‬ ‫המגוון והנדירות הביוטית;‬ ‫המגוון‪ ,‬הנדירות או הטיפוסיות של השטח מבחינה גיאומורפולוגית או גיאולוגית;‬ ‫הקשר למכלול שטחים אחרים בעלי חשיבות טבעית‪ ,‬כגון בסמיכות מידית לשמורת טבע‪- ,‬‬ ‫אקוסיסטמה נדירה‪ ,‬או בין אזורים אחרים לשימור;‬ ‫ניראות;‬ ‫כושר הספיגה והשיקום הנופי;‬ ‫קיום מוקדי עניין היסטוריים או ארכיאולוגיים‪.‬‬ ‫גם לשימוש ולמיקום של השטח יש כמה מרכיבים‪ .‬המרכיבים שנכללים בטבלה ‪ 2‬כמאפייני מיקום ושימוש‬ ‫השטחים הם‪:‬‬ ‫‪24‬‬ ‫‬‫‬‫‪-‬‬ ‫מידת הקרבה ליישובים גדולים )ערים(;‬ ‫שימוש הקרקע הנוכחי‪ :‬יער‪ ,‬חקלאות‪ ,‬שטח טבעי;‬ ‫עד כמה השטח כיום הוא שטח פגוע מבחינה נופית‬ ‫או מבחינת מערכות טבע )דוגמה לשטחים פגועים‬ ‫מעין אלו הן מחצבות נטושות(;‬ ‫‪-‬‬ ‫באיזו מידה קיים בינוי מפוזר בתחומי השטח הפתוח‪.‬‬ ‫כל ממד מגדיר כיוון של התייחסות תכנונית‪ .‬לדוגמה‪ ,‬אזורים בעלי מגוון ביוטי גבוה או בעלי חשיבות‬ ‫גיאולוגית גבוהה ראויים לשימור ככאלה )בהעדר התחשבות בכל ממד אחר(‪ .‬שטחים בעלי ניראות גבוהה או‬ ‫בעלי כושר ספיגה ושיקום נופי נמוך מחייבים התייחסות נופית אשר תתבטא בהגבלות פיתוח‪ .‬קרבה‬ ‫למרכזי אוכלוסייה מציבה את השטח כפוטנציאל לספק שירותים לאותה אוכלוסייה‪ .‬הכיוונים והדילמות‬ ‫התכנוניות הנגזרות מכל ממד‪ ,‬כפי שהוא מוגדר בטבלה ‪ ,2‬מופיעים בעמודה הקיצונית או בשורה הקיצונית‬ ‫מול הממד‪ ,‬כלומר‪ ,‬הדילמות הנובעות משימוש השטח או ממיקומו ביחס למוקדי פעילויות ואוכלוסייה‬ ‫מופיעות בעמודה השמאלית ביותר‪ ,‬ואילו המשמעות התכנונית של מצאי השטח מופיעה בשורה התחתונה‪.‬‬ ‫תוכן המשבצות‪ ,‬המהוות שילוב של שני הממדים‪ ,‬מגדיר את כיווני ההתייחסות התכנונית לכל שילוב של‬ ‫שני ממדים הנכללים בטבלה‪ .‬בכך הטבלה פותחת מגוון נרחב של כיווני התייחסות מהנגזר מסולם אורדינלי‬ ‫אחיד‪ .‬עם זאת‪ ,‬טבלה ‪ 2‬היא במידת מה מעין אילוסטרטיבית בלבד‪ ,‬וזאת משני טעמים‪ :‬ראשית‪ ,‬ייתכן‬ ‫שהממדים הכלולים בה אינם מספקים‪ ,‬ויש להוסיף עליהם; שנית‪ ,‬ייתכנו קשרי גומלין לא מעטים בין‬ ‫שלושה ממדים ויותר‪ ,‬כולל בין יותר מממד אחד מכל ציר‪ .‬למשל‪ ,‬אזור יכול להיות בעל ניראות גבוהה עם‬ ‫מוקדי עניין היסטוריים‪ ,‬פגוע כיום ובקרבת מרכזי יישוב‪ .‬במקרים כאלה יש לראות כיצד ניתן לשלב בפועל‬ ‫בין הכיוונים התכנוניים המופיעים במשבצות הרלוונטיות או לשקול צירופים נוספים‪ .‬כלומר‪ ,‬טבלה ‪ 2‬היא‬ ‫למעשה בבחינת כלי חשיבה‪ ,‬שעשוי לסייע למתכננים במרחב‪ ,‬המתמודדים עם הצורך לקבוע הנחיות‬ ‫לשילובים שונים בין הממדים השונים המופיעים בעבודות שנעשו‪ ,‬או ייעשו‪ ,‬המסווגות שטחים כשטחים‬ ‫פתוחים‪.‬‬ ‫מגוון האפשרויות לניתוח שטחים איכותיים‪ ,‬העולה מטבלה ‪ ,2‬הוא בסיס לניהול השטחים האיכותיים‬ ‫ולקביעת השטחים הראויים להגנה‪ .‬עם זאת‪ ,‬אין כוונה שלכל אחד מהשילובים האפשריים יינתן ביטוי‬ ‫סטטוטורי‪ ,‬שכן פירוט יתר בתכניות סטטוטוריות גורם להעדר גמישות‪ ,‬ובכך הוא מקשה את ההתמודדות‬ ‫עם תמורות שחלות על פני זמן‪ .‬על כן יש צורך‪ ,‬לאחר ניתוח השטח‪ ,‬לדון בכלים הראויים לשמירתו‬ ‫ולניהולו‪.‬‬ ‫הגנה וניהול של שטחים פתוחים איכותיים‬ ‫מבט כולל על דרכי ההתייחסות התכנונית‪ ,‬כפי שהן מופיעות במשבצות בטבלה ‪ ,2‬מראה כי ניתן לאפיין‬ ‫חמש דרכי התייחסות עיקריות בתחום השטחים הפתוחים‪ (1 :‬שימור שטחים במצבם הטבעי כדי להגן על‬ ‫ערכים גיאומורפולוגיים‪ ,‬גיאולוגיים או ביוטיים‪ ,‬לצורכי שימור על מגוון נוף ועל טיפוסי נוף ולצורכי לימוד‬ ‫וטיול בחיק הטבע; ‪ (2‬פיתוח לצורכי נב"ט‪ ,‬בהתאם למידת האינטנסיביות או האקסטנסיביות של הנב"ט; ‪3‬‬ ‫‪25‬‬ ‫( המשך השימוש החקלאי‪ ,‬בעיקר במקומות שיש בהם חשיבות נופית‪ ,‬או מבחינת קביעת אופיו של האזור;‬ ‫‪ (4‬שימור נופי‪ ,‬הכולל בעיקר תחומים שיש בהם צורך בהתייחסות נופית פרטנית ובהטלת מגבלות‪ ,‬כדי‬ ‫למנוע פגיעות חזותיות הנראות למרחוק; ‪ (5‬פיתוח מוקדי של מרכזי פעילות‪ ,‬כדי לשקם אזורים פגועים או‬ ‫כדי להביא לגיבוש של פיתוח קיים‪ ,‬תוך מניעת התרחבותו לשטחים שאינם פגועים‪.‬‬ ‫הבחנה זו עשויה לשמש בסיס לסיווג שטחים פתוחים איכותיים בתכניות אזוריות‪ .‬בפרק השטחים‬ ‫הפתוחים בתכנית האב למרחב ירושלים‪-‬תל‪-‬אביב הוכנה על בסיס זה טיוטת מפה אשר ציינה ארבעה סוגי‬ ‫אזורים‪ ,‬למעט שטחים חקלאיים‪:‬‬ ‫‪(1‬‬ ‫אזורים לשימור במצבם הטבעי‪ ,‬כאשר במונח "טבעי" הכוונה היא בלי התערבות נוספת של האדם‬ ‫המודרני‪.‬‬ ‫אזורים לשימוש בדגש על נב"ט‪ ,‬כלומר אזורים שבהם ניתן לבצע פיתוח למטרות נב"ט בלבד‪,‬‬ ‫כאשר אופי הפיתוח והיקפו ייקבעו בתכניות מפורטות‪.‬‬ ‫אזורים רגישים מבחינה נופית‪ ,‬שיש לקבוע בהם סייגים בהתאם‪.‬‬ ‫‪(4‬‬ ‫מוקדים לפיתוח אינטנסיבי‪ ,‬לשם שיקום האזור או לשם מתן מענה לצורכי תיירות חוץ ופנים‬ ‫אינטנסיבית‪.‬‬ ‫‪(2‬‬ ‫‪(3‬‬ ‫‪26‬‬ ‫טבלה ‪ :2‬כיווני מדיניות שטחים פתוחים‬ ‫כתלות באופי השטח‪ ,‬במיקומו ובשימושו הנוכחי‬ ‫מצאי שטח‬ ‫שימוש נוכחי‬ ‫ומיקום‬ ‫כושר גבוה של‬ ‫מגוון ונדירות‬ ‫מגוון‪ ,‬נדירות‬ ‫קשור‬ ‫ניראות‬ ‫כושר‬ ‫יש‬ ‫שאלת מדיניות על‪-‬פי‬ ‫ההתחדשות‬ ‫ביוטית‬ ‫או טיפוסיות‬ ‫למכלול‬ ‫גבוהה‬ ‫ספיגה‬ ‫מוק‬ ‫שימוש‬ ‫גיאולוגית‬ ‫טבעי‬ ‫ושיקום‬ ‫די‬ ‫נופי נמוך‬ ‫עניין‬ ‫צמחייה‬ ‫היס‬ ‫טורי‬ ‫ים‬ ‫קרבה למוקד‬ ‫פיתוח נב"ט‬ ‫הגנה אקטיבית‬ ‫יישובי‬ ‫אינטנסיבי‬ ‫)גן בוטני(‬ ‫מוקדי לימודי‬ ‫נב"ט‬ ‫הגבלות‬ ‫נב"ט‬ ‫פיתו‬ ‫חזותיות‬ ‫אקסטנסיבי‬ ‫ח‬ ‫קשיחות‬ ‫אילו שרותים לתושבים‬ ‫ושיח‬ ‫זור‬ ‫כמו‬ ‫קדי‬ ‫ביקו‬ ‫ר‬ ‫יער‬ ‫פיתוח‬ ‫מגוון‬ ‫נב"ט‬ ‫שימור בלא כל‬ ‫נב"ט‬ ‫שימור‬ ‫פיתוח‬ ‫נב"ט‬ ‫אינטנסיבי‬ ‫נב"ט‬ ‫מוק‬ ‫אקסטנטיבי‬ ‫ד‬ ‫איזה שימוש בעיר‬ ‫במע‬ ‫רך‬ ‫נב"ט‬ ‫חקלאות‬ ‫מסבה לנב"ט‬ ‫שימור אופי‬ ‫המשך‬ ‫חקלאות או‬ ‫פיתו‬ ‫מניעת פיתוח‬ ‫בחינת‬ ‫נב"ט‬ ‫ח‬ ‫נוכחי‬ ‫נוסף‬ ‫צירופו‬ ‫שימוש‬ ‫לשטחים‬ ‫נוכחי‬ ‫שימור מקסימלי‬ ‫שימור‬ ‫האם לשמר או להסב‬ ‫ייעוד‬ ‫נקוד‬ ‫תי‬ ‫טבעיים‬ ‫על‬ ‫בסי‬ ‫ס‬ ‫שחזו‬ ‫ר‬ ‫נב"ט‬ ‫שטח פתוח‬ ‫נב"ט‬ ‫במצב "טבעי"‬ ‫אקסטנסיבי‬ ‫אזור פגוע‬ ‫שיקום כמוקד‬ ‫שיקום כמוקד‬ ‫נופש ופנאי‬ ‫ביקורים‬ ‫ביקורים‬ ‫הגבלת פיתוח‬ ‫קביעת‬ ‫קביעת‬ ‫ותשתית‬ ‫מגבלות‬ ‫מגבלות‬ ‫הנחיות‬ ‫התפשטות‬ ‫על אופי‬ ‫נופיות‬ ‫נב"ט‬ ‫הגבלת‬ ‫הגבלות‬ ‫פיתוח‬ ‫פיתוח‬ ‫קשיחות‬ ‫קשיחות‬ ‫פיתוח מרכז‬ ‫שיקום‬ ‫שיקום תוך‬ ‫שיקו‬ ‫לשימוש‬ ‫הנחיות‬ ‫ם‬ ‫כלכלי‬ ‫נופיות‬ ‫תוך‬ ‫קביעת‬ ‫פיתו‬ ‫ח‬ ‫מוק‬ ‫שימור מול שימוש‬ ‫מטרות ואמצעי שיקום‬ ‫ניצול‬ ‫מוק‬ ‫ד‬ ‫היס‬ ‫טורי‬ ‫פיתוח‬ ‫יש בינוי‬ ‫פיתוח תוך‬ ‫הגבלות‬ ‫מפוזר בשטח‬ ‫שימור נוף‬ ‫ותשתית חריפות‬ ‫ונגישות‬ ‫‪27‬‬ ‫להגביל או לצופף‬ ‫הציבור‬ ‫פיתוח‬ ‫לפיתוח‬ ‫הגבלת‬ ‫תכנון נופי‬ ‫ד‬ ‫תייר‬ ‫ותי‬ ‫או‬ ‫נופש‬ ‫מטרת‬ ‫פיתוח‬ ‫מדיניות על פי‬ ‫המאפשר‬ ‫מצאי‬ ‫שיקום עצמי‬ ‫שימור‬ ‫נב"ט‬ ‫שימור‬ ‫פיתוח‬ ‫מוק‬ ‫שאלות שימוש‬ ‫ד‬ ‫כיווני‬ ‫לביק‬ ‫שימור‬ ‫ורים‬ ‫תוך‬ ‫שימו‬ ‫ר‬ ‫ושחז‬ ‫ור‬ ‫‪28‬‬ ‫סיווג זה עשוי להיות בסיס להגנה ולתכנון של שטחים פתוחים באזור ההררי והגבעי‪ .‬אולם סביר שבאזורי‬ ‫הנחלים ולאורך החוף יהיה צורך בסיווגים שונים במקצת‪ .‬דבר זה בולט במבט על תכנית המתאר הארצית‬ ‫לחופים חלק ג' ‪ -‬תכנית לניהול משאבי החוף לאורך הים התיכון‪ .‬בתכנית זו יש כמה סיווגים השונים‬ ‫בפרטיהם מהסיווגים שצוינו כאן‪ .‬המסקנה היא שאנו נהיה עדים לריבוי סוגי הסיווגים של שטחים פתוחים‬ ‫איכותיים‪ ,‬בהתאם לתנאים מיוחדים של כל אזור‪ .‬בכל מקרה‪ ,‬הטיפולוגיה הפשטנית של שטחים לשמורות‬ ‫טבע‪ ,‬ליערות‪ ,‬לשמורות נוף ולגנים לאומיים היא בלתי מספקת‪ ,‬ויהיה צורך להרחיבה כדי לתפוס את הרב‪-‬‬ ‫ממדיות של תכנון השטחים הפתוחים‪.‬‬ ‫עם זאת‪ ,‬ריבוי הסיווגים עלול להביא לקשיחות מיותרת ואולי אף מזיקה בניהול השטחים הפתוחים‪ ,‬שכן‬ ‫אם בכל תכנית יופיעו סיווגים רבים ומפורטים‪ ,‬כל שינוי קטן יחייב דיון בגופי התכנון העליונים‪ .‬כדי‬ ‫להימנע ממכשלה זו ייתכן שרצוי יהיה לכפוף כמה סיווגים מפורטים במסגרת כוללנית‪ ,‬כאשר הגופים‬ ‫המנהלים את השטח הרחב יותר יחויבו במתן מענה לשורת תפקודים אשר חלקם אינם קומפטביליים‪ .‬דבר‬ ‫זה יחייב את הגופים האלה לקבוע שטחים המתאימים לפעילויות השונות ולהטיל בהתאם מגבלות שימוש‬ ‫בשטחים‪ ,‬אך יתיר להם את הגמישות לשנות את השטחים המיועדים לתפקודים שונים בהתאם לתמורות‬ ‫בביקוש‪ ,‬בעונות השנה‪ ,‬בתקופות רבייה ובתגליות מדעיות חדשות‪ .‬דוגמה לגישה זו אולי תימצא בהצעה‬ ‫הנכללת בעדכון תכנית מתאר מחוז מרכז לסמן סביבות נחל כייעוד קרקע‪ ,‬כאשר פרטי הסיווגים לאורך‬ ‫קטעי הנחל ייקבעו בתכניות מפורטות‪ .‬אם לכל נחל תיקבע רשות אשר תפעיל אותו‪ ,‬תהיה אחראית לו‬ ‫ותתחייב לספק את כל השירותים הנדרשים ממנו‪ ,‬כולל שמירת נכסים אקולוגיים ומתן מענה לדפוסים‬ ‫שונים של נופש תמוך‪-‬מים‪ ,‬ניתן יהיה לאפשר לרשות זאת לשנות ייעודי שטחים לאורך הנחל‪ ,‬בלי צורך‬ ‫לקבל מספר גדול של אישורים או להגיש שינויים לתכנית המתאר המחוזית‪.‬‬ ‫הגנה סטטוטורית היא רק שלב אחד במדיניות השטחים הפתוחים‪ .‬כפי שכבר צוין‪ ,‬נוכח הקונפליקטים‬ ‫הגוברים בתוך השטחים הפתוחים יהיה צורך לנהלם על פני זמן‪ .‬סיווג השטחים הפתוחים על פי הקווים‬ ‫שהותוו כאן יכולים לשמש בסיס לניהול מעין זה‪.‬‬ ‫הגישה המוצעת לניהול השטחים האיכותיים‪ ,‬על פי הסיווגים המפורטים‪ ,‬היא שבשטחים השונים ייקבע‬ ‫השימוש המוביל או התפקוד העיקרי של השטח‪ .‬בהתאם לשימוש או לתפקוד ייגזרו הפעילויות המותרות‬ ‫בשטח‪ .‬פעילויות אלו יהיו כל אותם פעילויות או שימושים שאינם עומדים בסתירה לתפקוד המוביל או‬ ‫לשימוש המוביל‪ .‬כך‪ ,‬בשטח שמטרתו שמירה על נכסים אקולוגיים יותרו רק פעילויות שלא יסתרו תפקוד‬ ‫זה )כגון טיולים ברגל(‪ ,‬ורק באינטנסיביות אשר תבטיח אי פגיעה בנכסים שבגינם נשמר השטח‪ .‬בדומה‬ ‫לכך‪ ,‬לשטח שייעודו הוא מתן מענה לביקוש לפיקניקים לא תותר כניסה של רכבי שטח‪ ,‬ג'יפים‪ ,‬סוסים‬ ‫וטרקטורונים‪ .‬ואולם פעילויות אלו )רכבי שטח וכד'( אינן סותרות תפקודים של שמירת נוף וחזות‪.‬‬ ‫המשמעות של הכוונת שימושים ופעילויות בהתאם לתפקודי השטח היא מניעת גישה חופשית לשטחים‬ ‫פתוחים רבים ולמספר בלתי מבוטל של פעילויות‪ .‬דבר זה מחייב זיהוי אמצעים להכוונת פעילויות נב"ט‬ ‫לאזורים המתאימים להן‪ .‬בין היתר יהיה צורך לאתר אמצעים למנוע כניסה של רכבי שטח וטרקטרונים‬ ‫לאזורים רגישים ולהגביל את מספר המבקרים באתרים שונים‪ .‬ייתכן כי יהיה מקום לקבוע מכסות‬ ‫‪29‬‬ ‫ביקורים בשטחים שונים באמצעות חלוקת רשיונות ביקור‪ .‬בייחוד יש מקום לשקול מתן רשיונות ביקור‬ ‫לקבוצות היוצרות עומס רב של מבקרים בזמן קצר יחסית גם באזורים רגישים שאינם נגישים ביותר‪ .‬לשם‬ ‫כך ניתן להשתמש במנגנון תיאום הטיולים הקיים כבר היום‪.‬‬ ‫מאחר שכל טיול מאורגן מחויב בקבלת אישור ביטחוני‪ ,‬ואישורים אלו מתואמים באמצעות משרדי החברה‬ ‫להגנת הטבע‪ ,‬ניתן לקצוב את כמות הקבוצות היכולות לקבל אישור למסלולים מסוימים העוברים בתנאי‬ ‫שטח רגישים במיוחד‪ 11.‬כמו כן‪ ,‬ניתן בדרך זו להטיל מגבלות על משך השהות בתאי שטח שונים‪ .‬חריגה‬ ‫מאישורים אלו תפגע במעמד הגוף שקיבל את האישור‪ ,‬ובכך תיפגע אפשרותו להוציא טיולים בעתיד‪ .‬מכאן‪,‬‬ ‫שאמצעי זה עשוי להיות יעיל ביותר‪ .‬ניתן גם לשקול מגבלות על ביקורים של בודדים ושל משפחות באתרים‬ ‫רגישים‪ .‬אך במקרה זה מדובר בעיקר באתרים קטנים יחסית‪ ,‬שהפיקוח עליהם אפשרי בעלות סבירה‪ ,‬וניתן‬ ‫להגביל את נקודות הכניסה אליהם‪.‬‬ ‫ניתן להנפיק רשיונות לא רק למבקרים בשמורות סגורות‪ ,‬אלא גם לנסיעה ברכבי שטח באזורים מסוימים‪.‬‬ ‫הנושא הבעייתי ביותר בקביעת מגבלות לרכבי שטח צפוי להיות אכיפת המגבלות‪ ,‬וזאת בשל המהירות‬ ‫והעבירות של רכבים אלו‪ 12.‬לשם אכיפה יעילה יש צורך בפיקוח אפקטיבי בשטח ובאמצעי זיהוי של כלי‬ ‫רכב עברייניים‪ .‬לשם פיקוח אפקטיבי יש צורך בפקחים מיומנים ובאמצעים מתאימים‪ ,‬דבר הכרוך בעלות‬ ‫בלתי מבוטלת‪ .‬לכן מוצע לשקול מיסוי מיוחד על רכבי שטח )דבר שיבטא את ההשפעות החיצוניות שלהם‬ ‫ועשוי להוות גם תמריץ שלילי לרכישתם(‪ .‬מיסוי זה ישמש למימון פקחים בשטחים הפתוחים המוגבלים‬ ‫לשימוש כלי רכב אלו‪.‬‬ ‫עם זאת‪ ,‬קביעת מגבלות על ביקורים או על פעילויות מסוימות בשטחים רגישים היא רק צד אחד של מטבע‬ ‫ניהול השטחים הפתוחים‪ .‬צדו השני של המטבע הוא מציאת דרכים להיענות לביקושים השונים לשימוש‬ ‫בשטחים הפתוחים לכל מגוון פעילויות הנופש‪ .‬לכן‪ ,‬יש לתת מענה חיובי גם לביקוש לערוך ביקורים באתרי‬ ‫טבע‪ ,‬לטיפוס על צוקים וסנפלינג ולביקוש לנסיעות ולטיולים באמצעים השונים‪ ,‬וכן לבילוי פסיבי מסוגים‬ ‫שונים )כגון פיקניקים(‪ .‬לשם כך יהיה צורך בזיהוי שטחים המתאימים לפעילויות אלו גם באזורי הליבה‪,‬‬ ‫ובפיתוחם כך שתגדל קיבולתם לקליטת פעילויות אלו‪ .‬כלומר‪ ,‬יש לנקוט פעילות פיתוח כדי שבכל תא שטח‬ ‫מתאים ניתן יהיה לתת מענה למרב הביקושים המתאימים לאותו שטח‪ 13.‬לדוגמה‪ ,‬ניתן יהי לשקול פיתוח‬ ‫מסלולים לרכבי שטח‪ ,‬לג'יפים וכד'‪ ,‬אשר יהיו בהם אטרקציות שונות לפעילויות אלו‪ ,‬והם יאפשרו מתן‬ ‫מענה מרבי ומיטבי לאיכויות שמחפשים המשתמשים ברכבים אלו‪.‬‬ ‫שילוב של מגבלות שימוש מחד גיסא ופיתוח מתוכנן לשם מתן מענה לביקושים מאידך גיסא פותח פתח‬ ‫לשילוב גורמים עסקיים בניהול שטחים פתוחים‪ .‬ניתן למשל לשקול מתן זיכיונות לתאי שטח מסוימים‪,‬‬ ‫תוך קביעת תנאי הפיתוח והשימוש באותם תאי שטח‪ .‬בדרך זו ניתן יהיה לממן הן את פיתוח השטח והן את‬ ‫הפיקוח עליו‪ .‬יתר על כן‪ ,‬בהעדר "בעל בית" יש חשש ששטחים פתוחים ייוותרו בלא כל פיקוח ויהפכו עקב‬ ‫כך לשטחים שאריים שישמשו בעיקר כ"פח זבל" אזורי‪ .‬כלומר‪ ,‬על ידי מתן זיכיונות ניתן יהי למנוע את‬ ‫‪14‬‬ ‫בעיית "הגישה החופשית" שבבסיס ניצול היתר של משאבי טבע רבים‪.‬‬ ‫‪30‬‬ ‫הן קביעת המגבלות והן פיתוח השטחים‪ ,‬שיענו על סוגי הביקושים השונים לשטחים הפתוחים‪ ,‬מחייבים‬ ‫הבנה מעמיקה של רצונות המשתמשים השונים‪ .‬כיום חסרים מחקרים בתחומים אלו‪ .‬על כן‪ ,‬מרכיב נוסף‬ ‫במדיניות שטחים פתוחים צריך להיות מדיניות של מחקרים וסקרים שיעקבו אחר רצונותיהם‬ ‫ושאיפותיהם של המשתמשים בשטחים הפתוחים‪ ,‬כדי לאפשר את ההתאמות הנדרשות בייעודים‬ ‫ובתפקודים של השטחים האלה‪ .‬כלומר‪ ,‬גם בתחום השטחים האיכותיים יש לצפות לתמורות מתמידות‬ ‫בהנחיות ובמגבלות לשימוש בשטחים השונים‪.‬‬ ‫שמירת שטחים חקלאיים כפתוחים‬ ‫הגדרת הבעיה‬ ‫בפרק הדן בתכנון השטחים הפתוחים והשמירה עליהם הוצעה גישה לאפיון השטחים החקלאיים הראויים‬ ‫להגנה כשטחים פתוחים‪ .‬אולם‪ ,‬כמו בשטחים האיכותיים‪ ,‬זיהוי השטחים הראויים להגנה הנו רק פן אחד‬ ‫של בעיית השטחים הפתוחים‪ .‬פן אחר הוא קביעת מדיניות של ניהול השטחים‪ .‬אך בשטחים החקלאיים‬ ‫קיימת בעיה נוספת והיא איתור הכלים לשמירת השטחים כשטחים פתוחים‪ .‬לשם הבנת מכלול נושאים אלו‬ ‫ראוי לחדד את הגדרת הבעיה הכרוכה בשמירה על שטחים חקלאיים כשטחים פתוחים‪.‬‬ ‫בעשרים וחמש השנים האחרונות נשמרו השטחים החקלאיים באמצעות מערכת מוסדית מורכבת‬ ‫ובאמצעות המדיניות הקרקעית של מינהל מקרקעי ישראל )ממ"י(‪ ,‬אשר מנעה מרוב המשתמשים בקרקע‬ ‫שמחוץ לשטחים המטרופוליניים אפשרות להציע שינויים בייעוד הקרקע‪ ,‬באמצעות הצורך בקבלת הרשאה‬ ‫תכנונית‪ ,‬באמצעות המערכת ההתיישבותית אשר בתקנותיה הגבילה את אפשרות הרחבת המושבים‬ ‫בהתאם למספר הנחלות‪ ,15‬ובאמצעות מערכת התכנון והבנייה‪ .‬מערכת אחרונה זו לא רק הגבילה ישירות‬ ‫את אפשרויות ההסבה של קרקע חקלאית על ידי ייעוד שטחים בתכניות מתאר מחוזיות כקרקע חקלאית‬ ‫)דבר המחייב אישור של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה לשם שינוי הייעוד(‪ ,‬אלא גם מיסדה את הוועדה‬ ‫לשמירת קרקע חקלאית )ולק"ח(‪ ,‬ששימשה משוכה נוספת להפשרת קרקע חקלאית‪ .‬לוועדה היה כוח וטו‬ ‫להפשרת כל קרקע שהוכרזה כקרקע חקלאית‪ .‬במציאות רוב השטחים שלא נבנו בעת ההכרזה )‪(1968‬‬ ‫הוכרזו כקרקע חקלאית‪ .‬מערכת זו‪ ,‬שהתפתחותה תוארה בעבודה משלימה )שלאין ופייטלסון‪(1995 ,‬‬ ‫ובעבודות קודמות )אלתרמן ורוזנשטיין‪ ,(1992 ,‬עורערה עד היסוד בראשית שנות התשעים )פייטלסון‪1995 ,‬‬ ‫; שלאין ופייטלסון‪.(1995 ,‬‬ ‫התערערות המערכת המוסדית‪ ,‬אשר שמרה על השטחים החקלאיים‪ ,‬ובמסגרתם אף על שטחים פתוחים‬ ‫רבים שלא שימשו לחקלאות‪ ,‬נגרמה משתי סיבות עיקריות‪ :‬האחת‪ ,‬משבר האשראי בסקטור הכפרי‪ ,‬דבר‬ ‫שהביא להתערערות המערכת ההתיישבותית השיתופית ולחיפוש אחר מקורות להיחלצות ממשבר‬ ‫האשראי‪ .‬במסגרת זו הוצע כבר על ידי ועדת רביד בשנת ‪ 1988‬שיוחזרו גורמי ייצור )קרקע ומים( תמורת‬ ‫מחיקתם של חלק מהחובות‪ .‬הסיבה השנייה להתערערות המבנה המוסדי היה גל העלייה שהביא לדרישה‬ ‫לבנייה מהירה‪ ,‬וזאת לשם השגת יעד לאומי עליון הנמצא בקונצנזוס ‪ -‬קליטת העלייה‪ .‬בעקבות דרישה זו‬ ‫והתחושה שהמבנה המוסדי השומר על הקרקע החקלאית עומד לה למכשול‪ ,‬הוקמו הוועדות לבנייה‬ ‫‪31‬‬ ‫למגורים )ול"לים(‪ ,‬אשר קיצרו קיצור ניכר את נוהלי בדיקת התכניות והחלישו את כוחו האפקטיבי של‬ ‫הולק"ח‪ .‬בנוסף‪ ,‬הועבר ממ"י ממשרד החקלאות למשרד הבינוי והשיכון‪ ,‬והדבר הביא לקבלת החלטות‬ ‫‪16‬‬ ‫מספר לזירוז הפשרת קרקעות‪ ,‬בין היתר על ידי שיתוף החקלאים ברווחים משינוי ייעוד הקרקע‪.‬‬ ‫אין בכוונת מסמך זה לשוב ולדון בפרטי השינויים המוסדיים שחלו בחמש השנים האחרונות‪ ,‬אלא להאיר‬ ‫את משמעות השינויים האלו בכל הנוגע להגדרת הבעיה הכרוכה בהגנה על קרקע חקלאית כשטח פתוח‪.‬‬ ‫המשמעות העיקרית של השינויים המוסדיים היא פגיעה בכלים שעמדו לרשות גורמי התכנון כדי להגן על‬ ‫שטחים פתוחים‪ ,‬תחת הגג של שטחים חקלאיים‪ ,‬וכמובן על שטחים חקלאיים‪ .‬לכן הבעיה התכנונית‬ ‫הראשונית שיש להתמודד עמה היא הקמת מערכת חדשה של מגבלות וכלים שתאפשר שמירה על קרקע‬ ‫חקלאית כפתוחה‪ .‬אולם מעבר לבעיה זו‪ ,‬קיימת בעיה נוספת‪ ,‬אולי חמורה יותר‪ ,‬והיא התמודדות עם‬ ‫הגורמים שהביאו לערעור המערכת המוסדית ששמרה על הקרקע החקלאית בעשרים השנים האחרונות‪,‬‬ ‫‪17‬‬ ‫ובייחוד שינוי העמדות בסקטור הכפרי כלפי שינוי ייעוד הקרקעות‪.‬‬ ‫דרכים להגנה על קרקע חקלאית כשטח פתוח‬ ‫בטיוטות ת‪/‬מ‪/‬א ‪ ,31‬ולאחר מכן בעדכון תכנית מתאר מחוז המרכז‪ ,‬הוצע מונח תכנוני בשם "נוף כפרי‬ ‫פתוח" כדי לציין אותם שטחים חקלאיים הראויים להגנה כשטחים פתוחים‪ .‬אולם כיוון שבת‪/‬מ‪/‬א ‪ 31‬לא‬ ‫הייתה אפשרות לזהות שטחים אלו הם אופיינו ומופו רק בעדכון תכנית מתאר מחוז המרכז‪ ,‬הנמצאת כעת‬ ‫בדיונים‪ .‬העיקרון העומד מאחורי מינוח זה הוא כי אלו שטחים המיועדים‪ ,‬בראש ובראשונה‪ ,‬לשימור‬ ‫החזות הכפרית‪-‬חקלאית של השטח‪ .‬בכל מקרה‪ ,‬אין הם משמשים עתודה לבנייה‪.‬‬ ‫כדי להבין את הרציונל להצעה זו ראוי לשקול את הגורמים לשינוי הייעוד של שטח חקלאי לבנייה‪.‬‬ ‫בהכללה‪ ,‬ניתן לקבוע כי הגורם העיקרי לכך הוא פוטנציאל הרווח )‪ .(PP - potential profit‬פוטנציאל הרווח‬ ‫הוא פונקציה של הפער בין הערך האלטרנטיבי )‪ (AV‬של הקרקע בשימוש לא חקלאי לערכה הנוכחי )‪(CV‬‬ ‫בשימוש החקלאי‪ ,‬בניכוי עלויות העסקה )‪ (TC‬הכרוכות בשינוי של ייעוד הקרקע‪ .‬מבין כל המשתנים הללו‬ ‫המשתנה הקשה ביותר להערכה הוא הערך האלטרנטיבי של הקרקע‪ ,‬וזאת לא במעט בשל האי‪-‬ודאות‬ ‫באשר לקבלת ההיתר לשינוי ייעוד הקרקע‪ .‬ניתן אם כן לכתוב את המשוואה שתוארה לעיל בצורה זו‪:‬‬ ‫‪PP = Pr (AV) - CV - TC‬‬ ‫)‪ Pr (AV‬הוא ההסתברות למימוש הערך האלטרנטיבי‪.‬‬ ‫גופי התכנון משפיעים על שני פרמטרים רלוונטיים במשוואה זו‪ .‬הפרמטר האחד הוא עלויות העסקה‪ .‬ככל‬ ‫שיש צורך לעבור דרך ועדות רבות יותר‪ ,‬להכין עבודות רקע רבות יותר ולשתף מספר רב יותר של מומחים‪,‬‬ ‫עלויות העסקה הכרוכות בהסבת ייעוד הקרקע גבוהות יותר‪ .‬הפרמטר השני הוא ההסתברות למימושו של‬ ‫‪18‬‬ ‫הערך האלטרנטיבי‪.‬‬ ‫‪32‬‬ ‫הקביעה של שטח כנוף כפרי פתוח נועדה להשפיע על שני הפרמטרים הללו‪ .‬היא קובעת כי כל שינוי של שטח‬ ‫זה יחייב דיון ארוך יותר‪ ,‬ובפורומים תכנוניים גבוהים יותר‪ ,‬דבר המעלה את עלויות העסקה בהשוואה‬ ‫להסבת ייעוד שטח במקום אחר‪ .‬העלאה זו של עלויות העסקה באה לשקף את ההתעלמות בערך‬ ‫האלטרנטיבי מאבדן ההשפעות החיצוניות החיוביות של שטחים אלו כשטחים פתוחים‪ .‬הקביעה של שטח‬ ‫כנוף כפרי פתוח נועדה גם לאותת ליזמים כי ההסתברות לשינוי ייעוד שטחים אלו נמוכה מבשטחים‬ ‫אחרים‪ ,‬ובכך להוריד את פוטנציאל הרווח על פי הנוסחה שלעיל‪.‬‬ ‫אולם בדומה למצב בשטחים הפתוחים האיכותיים‪ ,‬אפיון שטחי הנוף הכפרי הפתוח וקביעת מגבלות על‬ ‫שטחים אלה אינם מספקים‪ .‬בנוסף לכך יש לדון במסגרת מדיניות כוללת גם בשימוש שייעשה בשטחי הנוף‬ ‫הכפרי הפתוח‪ .‬אולם במקרה זה הדיון הנו ראשוני וסבוך יותר מבמקרה של השטחים הפתוחים‬ ‫האיכותיים‪.‬‬ ‫את הדילמה הבסיסית ניתן להסביר גם כן באמצעות הנוסחה שלעיל‪ .‬כדי להשיג את מרב התועלת‬ ‫החברתית משמירת שטחים חקלאיים כשטחים פתוחים יש להגביל גם את הפעילות החקלאית המותרת‬ ‫בשטחים אלו‪ ,‬שכן לא כל פעילות חקלאית תביא למרב התועלת הסביבתית או החזותית משטחים אלו‪ .‬לכן‬ ‫יש מקום לשקול הטלת מגבלות על פעילות חקלאית בהתאם לתפקודים העיקריים המיועדים לשטחי הנוף‬ ‫הכפרי הפתוח‪ .‬אולם כמעט כל מגבלה שתוטל על השימוש החקלאי תביא )כמעט בהכרח( להורדת ערך‬ ‫השימוש הנוכחי )החקלאי( באותו שטח‪ ,‬ובכך תגדיל את תמריץ המשתמש להביא לשינוי של ייעוד השטח‪.‬‬ ‫מכאן שבקביעת מדיניות ניהול של שטחי נוף כפרי פתוח אין די להסתכל על התועלת לנהנים מהנוף הכפרי‬ ‫הפתוח‪ ,‬אלא יש להתחשב גם בנקודת המבט של מחזיק השטח ‪ -‬החקלאי‪.‬‬ ‫בהעדר הניסיון והמסגרות הארגוניות לניהול שטחים חקלאיים כשטחים פתוחים לא ניתן בשלב זה להציע‬ ‫הצעות מגובשות למדיניות ניהול של שטחים אלו‪ ,‬אלא רק להסתפק בהעלאת עקרונות מספר ובהצעת‬ ‫דרכים ליישומם המחייבים דיון וליבון מעמיקים יותר‪.‬‬ ‫כדי להביא לניהול מיטבי של השטח ולהשאת התועלות‪ ,‬כולל החיצוניות‪ ,‬ממנו‪ ,‬יש צורך בהגבלה ובהכוונה‬ ‫של הפעילויות המותרות בנוף הכפרי הפתוח‪ .‬לשם כך יהיה צורך בעבודות ובדיון באשר להשלכות‬ ‫הסביבתיות והחזותיות של פעילויות כפריות שונות‪ .‬אולם לאור הדילמה שצוינה קודם‪ ,‬יש לאפשר במסגרת‬ ‫דיון זה גם להציע פעילויות ושימושים חדשים‪ ,‬לא חקלאיים‪ ,‬בשטחים אלו‪ .‬בייחוד יש לשקול אפשרויות של‬ ‫ניצול שטחים אלו‪ ,‬כדי לתת מענה לפעילויות אשר עלולות להיות בעייתיות בתחום השטחים הפתוחים‬ ‫האיכותיים‪ ,‬והדורשות שטח רב‪ .‬לדוגמה‪ ,‬בתחום הנוף הכפרי הפתוח ניתן לנסות ולתת מענה לפעילויות‬ ‫שונות‪ ,‬כגון נסיעה ברכבי שטח ובטרקטורונים הן על ידי מתן אפשרויות להקמת מסלולים המותאמים‬ ‫לרכבים אלו והן על ידי מתן אפשרויות להשכרת רכב וללימוד נהיגה ברכבים אלו‪ .‬בנוסף‪ ,‬יש לעודד בשטחי‬ ‫הנוף הכפרי הפתוח יזמות‪ ,‬אשר תנצל את איכויות השטח כשטח פתוח ותביא להעלאת ערכו בשימושו‬ ‫כשטח פתוח‪ .‬רצוי כי הרווחים משימושים אלו יפצו את החקלאים על הפסדים אפשריים בשל מגבלות על‬ ‫פעילות חקלאית‪.‬‬ ‫‪33‬‬ ‫דרך אחת אשר תאפשר אולי להגדיל את כדאיות הישארות השטחים החקלאיים כפתוחים היא מתן‬ ‫אפשרות לשימושים שונים בעונות שנה שונות‪ .‬כך שטח עשוי לשמש לגידולים בעונות החורף והאביב‪,‬‬ ‫וכבסיס לנב"ט בעונות הקיץ‪ .‬עם זאת‪ ,‬סביר שאין די באמצעים אלו כדי לבטל את התמריץ להסבת ייעוד‬ ‫השטח‪.‬‬ ‫דרך נוספת להביא להקטנת הלחץ מצד החקלאים להסב את ייעוד השטחים שבהחזקתם היא שיתוף מספר‬ ‫רב יותר של חקלאים בתמורה שתתקבל מהסבת ייעוד שטח ספציפי‪ ,‬וזאת תמורת ויתור על זכויות פיתוח‬ ‫בשטחים שאותם הם מחזיקים‪ .‬כלומר‪ ,‬כאשר מסבים ייעוד של שטח מסוים‪ ,‬לא ייהנה מכך רק החוכר‬ ‫הספציפי שייעוד שטחו הוסב‪ ,‬אלא גם אותם שכנים אשר ייעוד שטחיהם לא הוסב‪ .‬ייתכן שניתן יהיה‬ ‫להיעזר לשם כך במסגרות האזוריות הקיימות )המועצות האזוריות( או במסגרות אזוריות חדשות שיוקמו‪,‬‬ ‫למשל על פי הצעותיו של רענן וייץ )‪ .(1994‬גישה זו דומה במידת מה לגישת הסחר בזכויות פיתוח המופעלת‬ ‫במספר מקומות בארצות הברית‪ ,19‬אם כי אין כאן הכרה בבעלות הפרטית של המשתמש בקרקע או בזכויות‬ ‫הפיתוח‪.‬‬ ‫לבסוף‪ ,‬במסגרת אמצעי המדיניות שיש לשקול לא ניתן להימנע מדיון באפשרות של סבסוד שמירת הקרקע‬ ‫החקלאית כקרקע פתוחה‪ .‬יש כמה ניסיונות מעין אלו בעולם‪ ,‬ובמקרים רבים נעשה הדבר באמצעות הקלות‬ ‫במיסוי‪ .‬ברוב המקרים אין באמצעי זה לכשעצמו למנוע את הלחצים להסבת ייעוד הקרקע החקלאית‪.‬‬ ‫אולם ייתכן כי כאשר משלבים את כל אמצעי המדיניות שצוינו כאן‪ ,‬יש מקום להיעזר גם בסבסוד כדי‬ ‫להביא את פוטנציאל הרווח משינוי הייעוד לרמות שבהן יפחת הלחץ לשינוי הייעוד‪ ,‬דהיינו‪ ,‬לרמה שבה ניתן‬ ‫יהיה לעמוד גם בטווח הארוך‪ .‬כמובן‪ ,‬הצעה זו איננה מבוססת בשלב זה על עבודה אמפירית‪ ,‬שכן עבודה‬ ‫כזו טרם נעשתה‪ .‬אך‪ ,‬ייתכן כי עצם העלאת הצעות כגון אלו תעודד הכנה של העבודות הדרושות בכל הנוגע‬ ‫לשיקולי החקלאים ולאפשרויות להקטין את כדאיות הסבת הייעוד של הקרקע בטווח הארוך‪.‬‬ ‫סיכום והמלצות‬ ‫בשנים האחרונות נעשים מאמצים רבים בעולם למצוא דרכים להשגת "פיתוח בר‪-‬קיימא"‪ .‬על אף שהגדרת‬ ‫מושג זה‪ ,‬שזכה לתהודה רבה בעקבות דוח ועדת ברונטלנד )‪ ,(WCED, 1987‬איננה פשוטה‪ ,‬יש הסכמה‬ ‫נרחבת על כך שמדובר בפיתוח שלא יפגע בסך הנכסים שאנו מורישים לדורות הבאים )‪Pearce et al., 1989‬‬ ‫(‪ .‬בישראל אחת הבעיות העיקריות בראייה ארוכת‪-‬טווח היא בעיית השטחים הפתוחים‪ .‬לכן‪ ,‬בכל ניסיון‬ ‫להתוות מדיניות פיתוח בר‪-‬קיימא יהיה צורך לתת משקל רב לשאלות העיקריות‪ :‬כמה שטחים פתוחים יש‬ ‫לשמר למען הדורות הבאים‪ ,‬וכיצד יש לנהל שטחים אלו? שאלות אלו עולות במלוא חומרתן באזור הליבה‪,‬‬ ‫שבו היקף הלחצים על השטחים הפתוחים והביקוש לשירותיהם הם הגבוהים ביותר‪.‬‬ ‫‪34‬‬ ‫מסמך זה מציג קווים למדיניות רב‪-‬ממדית לשטחים הפתוחים בליבת ישראל‪ ,‬המבוססת על מצאי השטחים‬ ‫הפתוחים באזור הליבה ועל אופי התפקודים שיש לתת להם מענה בתחום השטחים הפתוחים‪ .‬למדיניות זו‬ ‫יש שלושה מרכיבים ראשיים‪:‬‬ ‫אפיון השטחים הראויים להגנה כשטחים פתוחים‪ ,‬תוך הבחנה בין שטחים פתוחים איכותיים‬ ‫‪(1‬‬ ‫לשטחים חקלאיים הראויים להישמר כשטחים פתוחים‪ ,‬על בסיס ניתוח פרטני המאפשר מתן‬ ‫הסבר לכל קביעה במונחי התפקודים שהשטחים הפתוחים אמורים לספק‪.‬‬ ‫‪(2‬‬ ‫אפיון הכלים העשויים לשמש להגנת השטחים הללו‪ ,‬ובכללם סיווגי השטחים הללו בתכניות‬ ‫המתאר‪.‬‬ ‫‪(3‬‬ ‫אמצעים לניהול השטחים הפתוחים‪ ,‬וגם זאת תוך הבחנה בין שטחים איכותיים לשטחים‬ ‫חקלאיים בהווה‪.‬‬ ‫השטחים האיכותיים הראויים להגנה כשטחים פתוחים הם אזור פרוזדור ירושלים‪ ,‬חוף הים‪ ,‬נחלי החוף‬ ‫וחלקים מתוך השפלה הגבוהה‪ .‬את רצועות הנחלים ראוי לעבות לחיצים משמעותיים יותר על ידי קביעת‬ ‫אתרי נופש אזוריים ושטחי נוף כפרי פתוח משני צדיהם‪ .‬כמו כן‪ ,‬מוצע לשמור על כמה גושים ירוקים‬ ‫גדולים באזור השרון ודרום יהודה‪ ,‬אשר יוכלו לשמש בסיס להמשך החקלאות באזורים אלו‪ ,‬ולאפיין מספר‬ ‫שטחים חקלאיים נוספים כשטחים פתוחים‪ ,‬כדי לשמור על הצביון הכפרי של חלקים נבחרים מתוך אזור‬ ‫הליבה‪.‬‬ ‫כדי להגן על השטחים הפתוחים מוצע להיעזר במגוון רחב של אמצעים‪ .‬בכלל זה יש להשתמש בתכניות‬ ‫סטטוטוריות כבסיס לשמירת השטחים שאופיינו כראויים להגנה‪ .‬אך ניתן וגם רצוי להיעזר בכלים‬ ‫כלכליים‪ ,‬בייחוד לשם צמצום התמריצים לבנייה בתחום השטחים החקלאיים הראויים להגנה כשטחים‬ ‫פתוחים‪ .‬סוג נוסף של אמצעים‪ ,‬שלא נידון במסגרת עבודה זו‪ ,‬אך ראוי להיכלל במסגרת מדיניות שטחים‬ ‫פתוחים כלל‪-‬ארצית‪ ,‬הם אמצעים חינוכיים והסברתיים‪ .‬יש חשיבות רבה להסביר את חשיבותם של‬ ‫השטחים הפתוחים‪ ,‬ליצור מודעות רחבה ככל האפשר לחשיבות ההגנה עליהם ולהעמיק את ההבנה בדרך‬ ‫ניהולם‪ .‬בלא הבנה אמיתית של הציבור הרחב בחשיבות השטחים הפתוחים ובצורך להטיל מגבלות על‬ ‫השימוש בהם לא יוכלו כל שאר האמצעים לעמוד בלחצים לאורך זמן‪.‬‬ ‫במסגרת התכנון הסטטוטורי מוצע להרחיב את מספר ייעודי השטחים הפתוחים באזורי הליבה‪ ,‬בהתאם‬ ‫לתכונות השטח ובהתאם לשימוש העיקרי שלו הם יועדו בפועל‪ .‬בייחוד נכונה קביעה זו בכל הנוגע לשטחים‬ ‫החקלאיים בהווה‪ ,‬אשר יש חשיבות להדגיש את תפקודיהם כשטחים פתוחים ולהקטין את הציפיות‬ ‫להסבת ייעודם‪ .‬כמו כן‪ ,‬מוצע לקבוע אזורים הדורשים תכנון כוללני כשטחים פתוחים רב‪-‬שימושיים‪ ,‬כדי‬ ‫לתת מענה לכל מגוון התפקודים שלהם הם נדרשים‪ .‬דוגמה לכך הם השטחים שצוינו כ"סביבות הנחל"‬ ‫בעדכון תכנית מתאר מחוז המרכז‪ .‬השימוש בשטחים אלו ייקבע בתכניות מפורטות שייגזרו מתכנית לכלל‬ ‫הנחל על שתי גדותיו‪ ,‬אשר תצטרך לענות על כל השימושים והתפקודים של הנחל וגדותיו‪.‬‬ ‫‪35‬‬ ‫התכנון של השטחים הפתוחים צריך להיות מרכיב אחד בניהולם‪ .‬ניהול זה נועד לאפשר מתן מענה לכל‬ ‫התפקודים‪ .‬לשם ניהול השטחים הפתוחים מוצע‪ ,‬ראשית‪ ,‬לאפיין את התאמת תאי השטח השונים לייעודים‬ ‫האפשריים‪ ,‬וזאת על פי תכונות האתר והמיקום של השטחים הפתוחים‪ .‬על בסיס עבודות אזוריות מעין אלו‬ ‫ניתן יהיה לקבוע את התפקוד המוביל של כל תא שטח‪ ,‬ולגזור ממנו את השימושים הקומפטביליים עם‬ ‫אותו תפקוד מוביל‪.‬‬ ‫מעבר לשאלה של קביעת תפקוד השטחים והשימושים האפשריים שבהם‪ ,‬יש צורך לקבוע מנגנוני פיקוח על‬ ‫שטחים אלו ואמצעים לפיתוחם‪ .‬דבר זה יחייב‪ ,‬ברוב המקרים‪ ,‬שיוך מוסדי לשטחים הפתוחים לגופים‬ ‫ציבוריים ולזכיינים עסקיים בחלק מתאי השטח הפתוח‪ .‬במקרים שבהם ניתנים שטחים פתוחים לזכיינים‬ ‫חשוב לקבוע את התנאים לגופים אלו כדי להבטיח את האינטרס הציבורי‪.‬‬ ‫הנקודה החשובה ביותר העולה מתוך מסמך זה היא כי בניגוד לעבר אין די בהגנה על שטחים פתוחים‬ ‫ככאלה או במעטה של שטחים חקלאיים‪ ,‬אלא יש צורך במדיניות כוללת לשמירתם ולניהולם של השטחים‬ ‫הפתוחים על פני זמן ובידי מגוון של גופים‪ ,‬תוך הסתייעות בשורה ארוכה של הסדרים וכלים לביצוע‬ ‫המדיניות‪ .‬מדיניות זו צריכה להתבסס על עבודות פרטניות שיאפשרו יצירת זיקות ברורות בין שטחים‬ ‫לתפקודים ולמשתמשים‪ .‬הכלים והאמצעים המועלים במסמך הם בבחינת הצעה ראשונית בלבד‪ ,‬אשר עיקר‬ ‫מטרתה להביא להרחבת הדיון בצורך ובאפשרויות להתמודדות מקיפה ומעמיקה יותר עם הסוגיה הבוערת‬ ‫של עתיד השטחים הפתוחים באזור הליבה‪ .‬בשל ההיקף של שטחים אלו ובשל עצמת הלחצים עליהם כל‬ ‫התמהמהות בקיום דיון כזה עלולה להביא לפגיעה בלתי הדירה במלאי המשאבים שיעמדו לרשות הדורות‬ ‫הבאים‪.‬‬ ‫‪36‬‬ ‫מקורות‬ ‫אלתרמן ר‪ .‬ורוזנשטיין מ‪ ,1992 ,.‬קרקע חקלאית‪ :‬שמירה או הפשרה?‪ ,‬המרכז לחקר העיר והאזור‪ ,‬הטכניון‪,‬‬ ‫חיפה‪.‬‬ ‫בר‪-‬אור י‪" ,1992 ,.‬קולחים כמקור מים לשיקום נחלים"‪ ,‬כנס האגודה הגיאוגרפית‪ ,‬באר שבע‪.‬‬ ‫ברלינר ר‪" ,1990 ,.‬שמירת הטבע בשרון"‪ .‬בתוך‪ :‬השרון‪ :‬בין ירקון וכרמל )א‪ .‬דגני‪ ,‬ד‪ .‬גרוסמן וא‪ .‬שמואלי‪,‬‬ ‫עורכים(‪ ,‬משרד הביטחון ‪ -‬ההוצאה לאור‪.‬‬ ‫גדילזון א‪ ,1988 ,.‬הליך לניתוח והערכה של משאבי טבע ונוף למטרות תכנון שימושי קרקע בשטחים פתוחים‪,‬‬ ‫חיבור לתואר מגיסטר‪ ,‬הטכניון‪ ,‬חיפה‪.‬‬ ‫ויי‪ .‬ר‪" ,1994 ,.‬הכפר הישראלי ‪ -‬לאן?"‪ ,‬משרד הכלכלה והתכנון‪ ,‬הרשות לתכנון כלכלי‪ ,‬נייר עמדה מס' ‪.2‬‬ ‫ויתקון ג‪" ,1992 ,.‬מדיניות השמירה על קרקע חקלאית ועיור המרחב הכפרי"‪ ,‬כנס האגודה הגיאוגרפית‪,‬‬ ‫באר שבע‪.‬‬ ‫כהן ז‪ ,1994 ,.‬החלטות מס' ‪ 611/533‬של מועצת מקרקעי ישראל‪ ,‬קרקע ‪ ,38‬עמ' ‪.13-19‬‬ ‫מזור א‪" ,1993 ,.‬משאב הקרקע בתכנון המרחבי"‪ ,‬בתוך‪ :‬ישראל ‪ :2020‬תכנית אב לישראל בשנות האלפיים‪,‬‬ ‫דוח שלב א' ‪ -‬כרך ב'‪ ,‬הטכניון‪ ,‬חיפה‪.‬‬ ‫פייטלסון ע‪" ,1993 ,.‬התפתחות מערכות התחבורה בישראל בצבת שיקולים כלכליים‪ ,‬מדיניים ובטחוניים"‪,‬‬ ‫מחקרים בגיאוגרפיה של א"י‪ ,‬י"ד‪ ,‬עמ' ‪.227-249‬‬ ‫פייטלסון ע‪" ,1995 ,.‬שמירת השטחים הפתוחים בישראל בנקודת מפנה"‪ ,‬אופקים בגיאוגרפיה‪ ,43-42 ,‬עמ'‬ ‫‪.7-22‬‬ ‫פייטלסון ע‪1995 ,.‬ב‪" ,‬הדגם המרחבי של קונפליקטים סביבתיים בהליך הצמיחה המטרופולינית והשלכותיו‬ ‫התכנוניות"‪ ,‬דוח מסכם‪ ,‬מכון ירושלים לחקר ישראל )בדפוס(‪.‬‬ ‫פרנקנברג א‪, ,1992 ,.‬תכנון המרחבים הפתוחים של ישראל"‪ ,‬חומר מלווה לסדנה ישראל ‪ ,2020‬רשות‬ ‫שמורות הטבע‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫פרנקנברג א‪ ,.‬שדות א‪ ,.‬אורטל ר‪ .‬וספריאל א‪" ,1991 ,.‬הנחיות לדירוג שטחים פתוחים"‪ ,‬רשות שמורות‬ ‫הטבע‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫שלאין א‪ ,.‬ופייטלסון ע‪" ,1995 ,.‬מדיניות השמירה על קרקע חקלאית‪ :‬התהוותה‪ ,‬מיסודה וערעורה"‪ ,‬מכון‬ ‫פלורסהיימר‪ ,‬ירושלים )בדפוס(‪.‬‬ ‫שרמן נ‪ ,‬וקדר פ‪" ,1993 ,.‬עסקים לא חקלאיים במושבים"‪ ,‬המרכז ללימודי פיתוח‪ ,‬רחובות‪.‬‬ ‫‪Bishop K.D. and Phillips A.A.C., 1993, Seven Steps to Market - the Development of the‬‬ ‫‪Market-led Approach to Countryside Conservation and Recreation, Journal of Rural Studies 9,‬‬ ‫‪pp. 315-338.‬‬ ‫‪Bromley D., 1991, Environment and the Economy: Property Rights and Public Policy,‬‬ ‫‪Blackwell.‬‬ ‫‪37‬‬ Feitelson E., 1989, “The Spatial Effects of Land Use Regulations: The Chesapeake Bay Critical Area Case”, Unpublished Ph. D. Dissertation, The Johns Hopkins University, Baltimore. Feitelson E., 1992, “Some Prospects and Dilemmas in the Use of Economic Instruments for Ecosystem Protection”, in Environmental Quality and Ecosystem Stability (A. Adin et al., eds.), ISEEQ Publication, Jerusalem. Pearce D., Markandya A. and Barbier E.B., 1989, Blueprint for a Green Economy, Earthscan, London. Pizor P/J/, 1986, Making TDR Work: A Study of Program Implementation, Journal of the American Planning Association 52, pp. 203-211. Razin E. and Hasson S., 1994, “Urban-Rural Boundary Conflicts: The Reshaping of Israel’s Rural Map”, Journal of Rural Studies 10, pp. 47-59. Wilson E. O., 1989, Threats to Biodiversity, Scientific American 261 (3), pp. 60-66. World Commission for Environment and Development, 1987, Our Common Future, Oxford Univ. Press. 38 THE FLOERSHEIMER INSTITUTE FOR POLICY STUDIES THE PRIMARY CORE STUDIES OPEN SPACE POLICY FOR ISRAEL’S CORE REGION: PRINCIPALES AND IMPLEMENTATION Eran Feitelson The views expressed in this publication are solely of the author  1995, The Floersheimer Institute for Policy Studies Ltd. 9a Diskin St. Jerusalem, 96400. Tel 02-5666243 Fax: 972-2-5666252 ISSN 0792-6251 39 ‫‪ .1‬אזורי הליבה מוגדרים לצורך מסמך זה כשטח שצוין בת‪/‬מ‪/‬א ‪ 31‬כאזור הליבה‪ ,‬המשולש נתניה‪-‬ירושלים‪-‬אשדוד‪,‬‬ ‫בתוספת נפת חדרה‪ .‬עם זאת‪ ,‬לפרטי ההגדרה והגבולות אין חשיבות למהות העבודה‪.‬‬ ‫‪ 2‬על נושא זה ראה צוות מעקב בקרה ועדכון ת‪/‬מ‪/‬א ‪ ,31‬מעקב בקרה ועדכון ת‪/‬מ‪/‬א ‪ :31‬דו"ח סיכום שלב א'‪ ,‬ינואר‬ ‫‪.1995‬‬ ‫‪ 3‬השפעות חיצוניות חיוביות הן אותן השפעות של שטחים פתוחים שלא נכללות במחירם‪ .‬השפעות אלו כוללות את‬ ‫תרומתם החזותית והסביבתית של השטחים הפתוחים‪ ,‬ובכלל זאת את תרומתם לשמירת מגוון הזנים והמינים‬ ‫ולהזנת מי התהום‪.‬‬ ‫‪ 4‬בראייה היסטורית ניתן להסב שטחים בנויים לפתוחים‪ ,‬אולם משך הזמן והעלות החברתית הכרוכים בכך הופכים‬ ‫את האפשרות הזו לבלתי מציאותית או בלתי משמעותית בכל טווח תכנון מקובל‪.‬‬ ‫‪ 5‬על סוגי הכלים הכלכליים העשויים לשמש לשמירת שטחים פתוחים ראה‪.Bishop & Phillips, 1993 :‬‬ ‫‪ 6‬החלטה זו החליפה את החלטה ‪ ,533‬בה נקבעו העקרונות של שיתוף החוכרים ברווחי הסבת ייעוד הקרקע‪ ,‬ואפשרה‬ ‫יזמה משותפת של החוכרים עם יזמים חיצוניים‪ .‬בעקבות עבודת ועדה בראשות מנכ"ל האוצר דאז‪ ,‬אהרן פוגל‪,‬‬ ‫הוחלפה החלטה ‪ 611‬בהחלטה ‪ .666‬על פי החלטה זו נמנעה האפשרות ליזמה משותפת‪ ,‬אך נשמרה האפשרות לשיתוף‬ ‫ברווחים‪ .‬לאחרונה נפסלה החלטה ‪ 666‬בבג"צ בשל ניגוד אינטרסים של שניים מחברי מועצת מקרקעי ישראל‪ .‬לכן היא‬ ‫הוחלפה בהחלטה ‪ 727‬הזהה בעיקרה להחלטה ‪ .666‬לפירוט נושאים אלו ראה‪ :‬כהן )‪ ,(1994‬פייטלסון )‪ (1995‬ושלאין‬ ‫ופייטלסון )‪.(1995‬‬ ‫‪ 7‬המלצות אלו נכללו בדוח ועדת קדמון שהוקמה לנושא התעסוקה הלא חקלאית במושבים‪ .‬המלצות הוועדה אומצו‬ ‫על ידי הממשלה ביום ‪.2.4.95‬‬ ‫‪ 8‬גישה זו הייתה מרכיב מרכזי בתכנית לונדון הגדולה של אברקרומבי משנת ‪ .1994‬טבעת שנקבעה בתכנית זו משמשת‬ ‫ככזו עד היום‪ ,‬עם שינויים מספר‪.‬‬ ‫‪ 9‬השפעות אלו כוללות הן מטרדים של חקלאים לדיירים והן פגיעות בתפוקה החקלאית‪ .‬המטרדים למגורים כוללים‬ ‫מטרדי רעש‪ ,‬ריח‪ ,‬מכרסמים ושעות פעילות מוקדמות‪ .‬הפגיעה בייצור החקלאי נובעת ממגבלות ריסוס ולעתים‬ ‫ממגבלות על שעות פעילות‪ ,‬וכן חדירות למטעים ולשדות וגנבות מהם‪.‬‬ ‫‪ 10‬על קיומה ועל היווצרותה של טבעת זו ראה‪ :‬פייטלסון ‪) 1995‬ב(‪.‬‬ ‫‪ 11‬כבר כיום יש שימוש בכלי זה במסגרת טיולי בתי‪-‬ספר בהרי אילת‪.‬‬ ‫‪ 12‬כבר כיום הועלתה הצעה לאסור על נסיעה ברכבים אלו לאורך חוף הים‪.‬‬ ‫‪ 13‬דוגמה להצעה ליישום רעיון זה נמצאת בטיוטת עדכון תכנית מתאר מחוז המרכז‪ ,‬שם סומנו פעילויות נופש לרווחת‬ ‫התושבים מסביבם‪ ,‬על בסיס תכנון של כלל תא השטח‪.‬‬ ‫‪ 14‬על הבסיס התיאורטי לטענה זו ראה אצל‪Bromley, 1991:‬‬ ‫‪ 15‬החשיבות של נקודה זו נובעת מהיות המושב צורת ההתיישבות הכפרית הנפוצה ביותר‪.‬‬ ‫‪ 16‬ראה החלטות ‪ 611 ,533‬ו‪ -727‬של מועצת מקרקעי ישראל‪.‬‬ ‫‪ 17‬שינוי עמדות זה התבטא ביחס הסקטור החקלאי להצעות לביטול או לשינוי של החלטה ‪ 611‬בדיוני ועדת פוגל‪.‬‬ ‫‪ 18‬לדיון מפורט ומקיף בנושאים אלו ראה‪Feitelson, 1989, Ch. 3 :‬‬ ‫‪ 19‬על פי שיטה זו נקבעים שטחים לשמירה כקרקע חקלאית‪ ,‬ושטחים שבהם מתנים את העלאת אחוזי הבנייה בקניית‬ ‫זכויות הפיתוח מהחקלאים באזור המוגן‪ .‬כך נוצר מנגנון שבאמצעותו הפיתוח ממוקד‪ ,‬תוך פיצוי לחקלאים בשטחים‬ ‫שבהם הפיתוח הוגבל‪ .‬לדיון בשאלת יישום שיטה זו על בסיס הניסיון בארצות הברית ראה‪.Pizor, 1986:‬‬ ‫‪40‬‬