‫מבוא לדיני התכנון והבנייה‬ ‫עו"ד רמי מנוח‬ ‫שעור ‪8‬‬ ‫התכניה‪:‬‬ ‫•פיצויים בגין פגיעות תכנוניות‬ ‫פיצוי בגין פגיעה תכנונית‬ ‫סעיף ‪ 197‬לחוק התכנון והבניה‪:‬‬ ‫(א)‬ ‫נפגעו על ידי תכנית‪ ,‬שלא בדרך הפקעה‪ ,‬מקרקעין‬ ‫הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו‪ ,‬מי שביום תחילתה‬ ‫של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי‬ ‫לפיצויים מהועדה המקומית‪ ,‬בכפוף לאמור בסעיף ‪.200‬‬ ‫הדין האמריקאי – אבחנה בין מעשה נטילה‬ ‫ששאינו כזה‬ ‫•על פי החוקה‪ ,‬אסורה נטילה שלטונית אלא אם קיבל הבעלים‬ ‫פיצוי הוגן;‬ ‫•השאלה היא‪ ,‬איזו פעולה שלטונית עולה כדי נטילה שלטונית;‬ ‫•‪ – Regulatory Taking‬הטלת הגבלות על השימוש בקרקע מבלי‬ ‫ליטול את החזקה בה לחלוטין‪.‬‬ ‫•הלכות ‪ Nolan‬ו‪ :Dolan -‬זיקה בין הפגיעה לבין המטרה‬ ‫התכנונית‪ ,‬ופרופורציונליות בין הנזק הציבורי שיגרום הפיתוח‬ ‫לבין הפגיעה בקניין כתוצאה מההגבלה;‬ ‫•פגיעה שאינה עולה כדי נטילה – אינה מזכה בפיצוי!‬ ‫הבסיס הרעיוני לפיצוי‬ ‫ע"א ‪ 210/88‬פרי הארץ נגד כפר סבא‬ ‫•צדק חלוקתי‪ :‬אם תכנית משביחה את רווחת הכלל‪ ,‬אך פוגעת‬ ‫בקניינו של הפרט‪ ,‬מן הראוי להעביר חלק מהעושר שנפל‬ ‫בחלקו של הציבור לצורך פיצויו של הפרט;‬ ‫•יעילות כלכלית‪ :‬בהעדר עיקרון פיצוי קיים חשש שהרשות‬ ‫תפעיל את כוחותיה באופן בלתי יעיל ותגרום פגיעות תכנוניות‬ ‫בלתי מוצדקות; על ועדות התכנון להפנים ולחשב גם את‬ ‫תביעות הנזק הצפויות‪ .‬דוגמא – תכנית השימור;‬ ‫טיעונים נגד מתן פיצוי‬ ‫•חובת הפיצוי עלולה להרתיע את הרשות מליזום ולאשר‬ ‫תכניות יעילות;‬ ‫•עשויים להיווצר מצבים בהם תידרש ועדה מקומית לפצות בגין‬ ‫תכנית שלא היטיבה עם הרשות‪ .‬דוגמא ‪ -‬אנטנות סלולריות;‬ ‫•פיצוי יגרום להשקעת יתר במקרקעין‪ ,‬בגלל העדר פיצוי בערוצי‬ ‫השקעה אחרים;‬ ‫מועד הגשת התביעה והטיפול בה‪:‬‬ ‫•את התביעה יש להגיש בתוך שלוש שנים ממועד תחילתה של‬ ‫התכנית הפוגעת;‬ ‫•בסמכות שר הפנים להאריך מועד זה;‬ ‫•תקנות התכנון והבניה (הגשת תביעה לפיצויים והדיון בה)‬ ‫‪ :1971‬התביעה תוגש על גבי טופס מיוחד ותצורף לה חוות‬ ‫דעת שמאי מקרקעין;‬ ‫•הועדה המקומית תסיים את הטיפול בתביעה בתוך תשעים‬ ‫ימים מיום קבלתה;‬ ‫הליכי ערעור‪:‬‬ ‫•בעבר – ערעור לועדה המחוזית ואחר כך תביעה כספית על פי‬ ‫הסמכות‪.‬‬ ‫•כיום – על דחיית התביעה זכות ערעור לועדת הערר לפיצויים‬ ‫ולהיטל השבחה בתוך ‪ 45‬ימים; הועדה יכולה לקבל את התביעה או‬ ‫לדחותה‪ .‬הועדה רשאית לפנות לשמאי מייעץ;‬ ‫•החליטה הועדה המקומית כי התובע זכאי לפיצוי בסכום נמוך‬ ‫מעמדת הוועדה המקומית ‪ -‬פניה לראש מועצת השמאים למינוי‬ ‫שמאי מכריע;‬ ‫•על החלטת השמאי המכריע ‪ -‬ערר לוועדת הערר!‬ ‫•על החלטת הועדה ‪ -‬ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים;‬ ‫שומת הנזק‪:‬‬ ‫•בדומה להיטל השבחה ‪ -‬על פי עיקרון נטרול הציפיות;‬ ‫•שומת המצב הקודם לתכנית ‪ -‬האם מצב סטטוטורי או מצב‬ ‫בפועל ‪ -‬נתב"ג ‪.2000‬‬ ‫•על פי הלכת רשל"ץ נגד חממי ‪ -‬אין לנכות מסכום הפיצויים את‬ ‫ארבעים האחוזים אותם ניתן להפקיע ללא תמורה;‬ ‫•למעשה ‪ -‬תביעת הנזק היא השלב המקדים לתביעת פיצויי‬ ‫הפקעה!‬ ‫•סכום הפיצוי ‪ -‬בהתאם לטיב הזכות‪ .‬גם דייר מוגן וגם חוכר‬ ‫זכאים לפיצוי בגין ירידת ערך;‬ ‫הפגיעה היא במקרקעין ולא באדם‬ ‫•ע"א ‪ 1188/92‬ירושלים נגד ברעלי‪:‬‬ ‫•הפגיעה נבדקת על פי מבחן אובייקטיבי של פגיעה‬ ‫במקרקעין ולא על פי הפגיעה בפועל במחזיק בהם באותה‬ ‫עת‪.‬‬ ‫•פסק דין נתב"ג ‪ – 2000‬סף הרעש הסביר אינו רלוונטי‪ .‬הנזק‬ ‫אינו נמדד על פי ה"אדם הסביר" אלא על פי הערכים שהשוק‬ ‫מייחס למקרקעין הנפגעים‪.‬‬ ‫מקרקעין גובלים – מהם?‬ ‫מקרקעין גובלים על פי הלכת ויטנר‬ ‫•על פי לשון החוק‪" -‬גובלים" אינם "סמוכים";‬ ‫•שיקול מרכזי ‪ -‬הצורך בוודאות באשר להוצאה הציבורית הכרוכה‬ ‫בתכנון; מצד שני ‪ -‬הגנה על הקניין;‬ ‫•ההכרעה‪ :‬כלל של השקה פיזית‪ ,‬עם חריג של חציצה בשטח‬ ‫פתוח צר או כביש צר;‬ ‫•היכול בית המשפט "להזיז את הקו הכחול"?‬ ‫•החשש ‪ -‬העברת "קו כחול" באופן שרירותי‪ .‬הפתרון‪ -‬התנגדות‬ ‫לתכנית;‬ ‫סייג לפיצוי – סעיף ‪200‬‬ ‫"לא יראו קרקע כנפגעת אם נפגעה על ידי הוראה שבתכנית‬ ‫הנמנית עם אחת ההוראות המפורטות להלן ובלבד שהפגיעה‬ ‫אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין ואין זה מן הצדק‬ ‫לשלם לנפגע פיצויים"‬ ‫‪ .1‬קטגוריות הפטור‪-‬‬ ‫•תיחום אזורים‪ ,‬קווי בניין‪ ,‬צפיפות‪ ,‬בינוי;‬ ‫•הגבלת בנייה משיקולי בטיחות ואיכות הסביבה;‬ ‫•הגבלת דרכי שימוש בבניינים וכיוצ"ב הגבלות;‬ ‫•למעשה – הכל!‬ ‫‪ .2‬פגיעה שאינה עולה על הסביר‬ ‫פרשת הורוויץ קבעה קריטריונים לסבירות הפגיעה‪:‬‬ ‫עצמת הפגיעה; מידת פיזור הנזק; חיוניות האינטרס הציבורי;‬ ‫‪ .3‬מבחן הצדק‬ ‫ע"פ נסיבות כל מקרה ומקרה‪.‬‬ ‫פגיעה שאינה נובעת מתכנית‬ ‫• הכרזה על קרקע חקלאית ‪ -‬מצד אחד אין שינוי בזכויות הבניה‪.‬‬ ‫מצד שני ההכרזה מטילה מגבלות משמעותיות על השימוש‬ ‫מכיון שלא ניתן להוציא היתרי בניה ללא אישור הולק"ח‪.‬‬ ‫• פרשת גוש ‪ 2842‬נ' נתניה ‪-‬‬ ‫• ‪ - 1943‬תב"ע לבניה‪.‬‬ ‫• ‪ – 1968‬הכרזה על קרקע חקלאית‪.‬‬ ‫• רכישה‪.‬‬ ‫• תמ"א ‪ -‬דרך‪.‬‬ ‫• תמ"מ ותכנית מתאר מקומית ‪ -‬ייעוד חקלאי‪.‬‬ ‫‪13‬‬ ‫פגיעה שאינה נובעת מתכנית‬ ‫• הבעיה ‪ -‬ההכרזה אינה תב"ע ולכן אינה מזכה בפיצוי לפי סעיף‬ ‫‪.197‬‬ ‫• נשאלת השאלה ‪ -‬בתביעת פיצויים על התמ"מ והתכנית‬ ‫המקומית‪ ,‬האם המצב הקודם הוא התב"ע משנת ‪ 1943‬או‬ ‫ההכרזה‪.‬‬ ‫• ההכרעה ‪ -‬אם התובע היה רוכש את הקרקע לפני ההכרזה‪,‬‬ ‫היה צריך להתייחס למצב הקודם לתכנית כקרקע לבניה ‪-‬‬ ‫כלומר להתעלם מההכרזה‪ .‬מכיון שרכש לאחר ההכרזה ‪ -‬לא‬ ‫‪14‬‬ ‫ניתן להתעלם מההכרזה‪.‬‬ ‫פגיעה שאינה נובעת מתכנית‬ ‫• קשר סיבתי ‪ -‬שאלה שעולה בפגיעות העקיפות ‪ -‬פגיעה של‬ ‫רעש‪ ,‬ריח‪ ,‬הסתר נוף ‪ -‬האם הפגיעה אכן נגרמה כתוצאה‬ ‫מהתכנית‪.‬‬ ‫• ע"פ לוינסון זמיר ‪ -‬לא מדובר רק בשאלה עובדתית ‪ -‬האם הנזק‬ ‫היה נמנע אלמלא התכנית אלא גם בשאלה ערכית ‪ -‬האם ראוי‬ ‫לחייב בפיצוי בגין התכנית‪.‬‬ ‫• הדרישה לקשר סיבתי מאפשרת לברור מבין הגורמים לנזק את‬ ‫הגורמים שתרומתם משמעותית מספיק כדי לחייב בפיצוי‪.‬‬ ‫‪15‬‬ ‫הסכמי שיפוי‬ ‫•הועדה המקומית נוהגת לחייבת יזמי תכניות להתחייב לשפות‬ ‫את הועדה בגין כל סכום פיצוי שתחוייב הועדה לשלם‬ ‫לתובעים לפי סעיף ‪;197‬‬ ‫•על פי ויטנר‪ -‬הסכמי שיפוי אינם פותרים את בעיית היעילות‬ ‫הכלכלית‪ ,‬כיוון שהם אמנם מסירים את איום הפיצוי מעל כתפי‬ ‫הרשות‪ ,‬אך עלולים להרתיע יזמים מתכנון יעיל;‬ ‫•ע"פ הרפורמה ‪ -‬הסכמי שיפוי לגיטימיים!‬ ‫פיצוי בדרך של העברת זכויות בנייה‬ ‫•פרקטיקה מקובלת בעיקר בת"א ובעיקר בהקשר של שימור‬ ‫מבנים ‪ -‬בית ני"פ;‬ ‫•בעייתיות‪ :‬אם ניתן להצדיק ניצול קרקע מוגבר במקום פלוני‪,‬‬ ‫הדבר מוצדק גם ללא העברת זכויות ואם אין הצדקה לשימוש‬ ‫המוגבר ‪ -‬העברת הזכויות אינה מכשירה זאת;‬ ‫•עע"מ ‪ 2030/03‬לב נגד ב"ש‪ :‬דרך כלל פיצוי ינתן בכסף‪ ,‬אך‬ ‫אין מקום לאיסור גורף על פיצוי בדרך של העברת זכויות‬ ‫בנייה‪.‬‬ ‫•בארה"ב – רק במתחמים מיוחדים וסמוכים;‬ ‫זכות הפיצוי –תמ"מ ‪21/3‬‬ ‫• ‪D>E>S‬‬ ‫פיצויים ‪ -‬אבחנה בין סוגי פגיעה‬ ‫"פגיעה ישירה" – מתייחסת למקרקעין בתחום התוכנית בלבד‪ ,‬ורק‬ ‫בנושאים אלה‪:‬‬ ‫‪‬הקטנת השטח הכולל שהיה מותר לבניה‪.‬‬ ‫‪‬שינוי יעוד או השימוש‪.‬‬ ‫‪ ‬קביעת תנאים למתן היתר או לשימוש בקרקע‪ ,‬המשפיעים באופן‬ ‫ממשי על הבניה או השימוש‪.‬‬ ‫‪‬שינוי הוראות התכנית התקפה‪ ,‬בנושאים אלה‪:‬‬ ‫קו הבנין‪ ,‬גובה‪ ,‬מס' בניינים‪ ,‬מס' הקומות‪ ,‬מס' יח"ד‪ ,‬צפיפות והוראות‬ ‫‪19‬‬ ‫שימור‪.‬‬ ‫פיצויים ‪ -‬אבחנה בין סוגי פגיעה‬ ‫"פגיעה עקיפה" ‪ -‬שינוי בתכונות הקרקע לפי התכנית הקודמת שיש‬ ‫בו כדי להשפיע השפעה של ממש על אופן הבניה או השימוש בה‪.‬‬ ‫"תכונות הקרקע"‪ :‬אור‪ ,‬איכות אוויר‪ ,‬נראות‪ ,‬רעש‪ ,‬נוף‪ ,‬קרינה או ריח‪.‬‬ ‫ע"פ דברי ההסבר לחוק‪ :‬לא קיים בעולם פיצויי בגין "פגיעה עקיפה";‬ ‫מאמר של רחל אלתרמן‪ :‬ירידת ערך מקרקעין בשל נזקי תכניות‪ :‬ניתוח‬ ‫השוואתי בינלאומי כבסיס לרפורמה בישראל‪" .‬מקרקעין"‪ ,‬כרך ט' ‪,5‬‬ ‫בעמוד ‪ .3‬ספטמבר‪.2010 ,‬‬ ‫‪20‬‬ ‫פיצויים – "פגיעה ישירה"‬ ‫ככלל "פגיעה ישירה" מזכה בפיצויים‪ ,‬בכפוף לסייגים‪.‬‬ ‫דוגמאות לסייגים‪:‬‬ ‫‪21‬‬ ‫‪‬‬ ‫פגיעה של "מה בכך"‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫בתוך ‪ 5‬שנים אושרה תוכנית שאיינה את הפגיעה‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫אם הפגיעה היא הצורך בשימור – יש להוכיח ביצוע‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫הפיצוי בגין תוכנית כללית – רק אם ניתן היתר לפיה‪.‬‬ ‫‪‬‬ ‫אין פיצויי בגין בניה שלא כדין‪.‬‬ ‫ועוד‪...‬‬ ‫פיצויים – "פגיעה עקיפה"‬ ‫סייגים נוספים ב"פגיעה עקיפה"‪:‬‬ ‫מוצע לשלול את הזכות לפיצויים כאשר תחילתה של התוכנית‬ ‫הפוגעת היא בתום ‪ 10‬שנים ויותר מתחילתה של התוכנית‬ ‫הקודמת‪.‬‬ ‫כאשר התוכנית הפוגעת הינה תוכנית לתשתיות מוצע לפצות רק אם‬ ‫שיעור הפגיעה עלה על ‪ 10%‬משווי המקרקעין במצב הקודם‪.‬‬ ‫‪22‬‬ ‫פיצויים – עקרונות דומים להשבחה‬ ‫המקבילה ההופכית של ירידת הערך היא ההשבחה‪ .‬לפיכך העקרונות‬ ‫דומים‪:‬‬ ‫עקרון א'‪ :‬התגבשות ירידת הערך (מקביל להתגבשות עליית הערך)‬ ‫באה לידי ביטוי בתוכניות מפורטות ורק בתום תקופה מסוימת‬ ‫מיום תחילתן (ביטול העמימות)‪.‬‬ ‫לפיכך מוצע‪:‬‬ ‫‪‬להגדיר "תוכנית" כתוכנית הכוללת הוראות מפורטות בלבד‪.‬‬ ‫‪‬לקבוע את המועד הקובע חצי שנה לאחר תחילת התוכנית‪.‬‬ ‫‪23‬‬ ‫פיצויים ‪-‬‬ ‫פיצויי בגין פגיעה בתכונות המקרקעין‬ ‫עקרון ב'‪ :‬כדי שהשומה תשקף את הפגיעה בתכונות המקרקעין‪ ,‬ובהן‬ ‫בלבד‪ ,‬מוצע לקבוע כללים שמאיים תוך ניטרול השווי הספקולטיבי‪.‬‬ ‫‪‬הגדרת מצב תכנוני קודם ומצב תכנוני חדש‪.‬‬ ‫‪‬ביטול ציפיות‪.‬‬ ‫‪24‬‬