Oppfølging av kollektivtrafikken i 2013 og 2014. 19.01
Rapport fra forvaltningsrevisjon STFKs oppfølging av kollektivtrafikken i 2013 og 2014 Sør-Trøndelag fylkeskommune - TITTEL Desember 2014 1 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag fra Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden september 2014 til desember 2014. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Rapportens kapittel 3 og 4 gir en til dels svært detaljert fremstilling av den økonomiske utviklingen på kollektivområdet i 2013 og 2014. Dette er nødvendig for å kunne dokumentere de avvikene som har oppstått og hvordan de har blitt håndtert. Våre kommentarer til og vurderinger av hvordan STFK og AtB har håndtert prosessen fremgår av kapittel 5. Trondheim, 22.12.14 Frode Singstad Espen Langseth Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Prosjektmedarbeider Sammendrag Denne undersøkelsen viser at STFKs håndtering av den økonomiske styringen på kollektivområdet i denne perioden har vært preget av manglende risikovurderinger, og at budsjettpraksis til dels har vært lite realistisk. Undersøkelsen er gjennomført på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune(STFK). Bakgrunnen for oppdraget var store overskridelser innenfor kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag i 2013. Revisjon Midt-Norge IKS fikk i oppdrag å svare på følgende problemstillinger: 1. Hva er årsaken til AtBs merforbruk i 2013 og forventet merforbruk i 2014? 2. I hvilken grad skyldes merforbruket i 2013 og 2014 forhold som STFK rår over? 3. Hvorfor fikk politisk nivå informasjon om merforbruket i 2013 så sent? 4. Hva er årsaken til at det ble lagt fram prognoser med store forskjeller med kort tids mellomrom våren 2014? Merforbruket i 2013 ble på omtrent 125 mill kr. Av dette stammer 51 mill fra det nye regionanbudet som startet opp i august. Av disse var 25 mill kjent fra våren og sommeren av, uten at STFK bevilget midler slik at budsjettet kom i reell balanse. AtB måtte iverksette mange nye ruter og avganger høsten 2013 da regionanbudet startet opp og det viste seg at det planlagte tilbudet hadde store mangler. (Planlegging og oppstart av regionanbudet er grundig evaluert i en annen rapport utarbeidet for styret i AtB, og får derfor mindre oppmerksomhet i denne undersøkelsen). I tillegg oppdaget AtB sent på høsten en feil i regnskapsføringen. Til sammen utgjorde dette ytterligere 21,9 mill i merforbruk høsten 2013. Merforbruket på 42 mill i bytrafikken skyldes i hovedsak inntektssvikt (AtB fikk mindre passasjerinntekter enn forventet) og økt ruteproduksjon. Økte driftskostnader på 11 mill kr var kjent for STFK allerede i august 2013. Ytterligere merforbruk på omtrent 28 mill kommer fra en del ulike poster som er redegjort for i kapittel 3, blant annet diverse oppgjør i forbindelse med avslutning av avtalene med de operatørene som håndterte rutene før de nye anbudene ble iverksatt. Hvorfor fikk politisk nivå informasjon om merforbruket i 2013 så sent? Vi legger til grunn at fylkestinget til en viss grad var orientert om forventet merforbruk allerede fra sommeren av. Hovedårsaken til at det øvrige merforbruket ikke kom for dagen før i desember 2013, er at AtB i månedene etter oppstart av regionanbudet mistet kontroll med kostnadene og oversikten over konsekvensene av de tiltakene som ble iverksatt. I denne hektiske fasen sviktet også rapporteringsrutinene, og konsekvensen ble at også informasjon om annet merforbruk enn det ved regionanbudet falt under radaren. Fylkesrådmannen fikk oversikt over kostnadene ved regionanbudet fra AtB umiddelbart etter at ledelsen i AtB selv fikk oversikt, og kun dager før det ble meddelt videre til fylkesutvalget. Det fremstår likevel som klart at fylkesrådmannen tidligere på høsten måtte se at de endringene som skjedde fra august ville få betydelige kostnadsmessige konsekvenser, og det er grunn til å spørre om han kunne ha stilt tydeligere krav til AtB om å skaffe oversikt og rapportere til STFK. Merforbruket i 2014 lå høsten 2014 an til å bli 108 mill over opprinnelig budsjett. Dette skyldes dels at budsjettet for 2014 ble vedtatt i oktober 2013, og dermed før STFK og AtB var klar over at regionanbudet høsten 2013 ble langt dyrere enn antatt, og dels at AtB og STFK hadde budsjettert med for høy vekst i forventede passasjerinntekter i 2014. Allerede fra desember 2013 visste aktørene at regionanbudet kom til å koste omtrent 50 mill mer enn antatt per år, og de kjente dermed allerede ved årets begynnelse et forventet merforbruk tilsvarende dette. Gjennom vinteren og våren jobbet AtB iherdig med å finne tiltak for å kutte kostnadene og tilpasse dem til det tilskuddsnivået som STFK i oktober vedtok at de skulle få. I januar 2014 var det tydelige indikasjoner på at passasjerinntektene kunne bli vesentlig lavere enn det som lå til grunn i budsjettet. Når passasjerinntektene blir lavere enn budsjettert (AtB får mindre inntekter fra salg av bussbilletter med mer), har AtB i realiteten hatt liten mulighet til å gjøre endringer for å bringe økonomien i balanse, fordi det er STFK som alene har styrt både takstnivå og nivået på ruteproduksjon. Dette har i flere perioder ført til store likviditetsmessige utfordringer for AtB. Utover vinteren 2014 dukket det videre opp enkelte andre kostnader som AtB ikke hadde forventet, blant annet viste det seg at effekten i 2014 for overskridelsene på regionanbudet høsten 2013 ble enda høyere enn forventet (fra 50 mill til 70 mill). I tillegg kom det en konkurs hos en av operatørene som medførte store kostnader. I april orienterte AtB fylkeskommunen om at de på grunn av dette manglet over 100 mill for å være i balanse. I samme periode la fylkesrådmannen fram en sak til fylkestinget der han foreslo tiltak for å kutte ruter tilsvarende 50 mill. Vi har grunn til å tro at dette av noen ble oppfattet som om 50 mill ville være tilstrekkelig for å få AtBs budsjett i balanse, selv om både AtB og fylkesrådmannen da måtte ha sett at det ikke var tilfellet. Hva er årsaken til at det ble lagt fram prognoser med store forskjeller med kort tids mellomrom våren 2014? Noen oppfattet det som om AtB våren 2014 la fram nye prognoser med store endringer med kort tids mellomrom. Dette stemmer altså ikke. Vårt inntrykk er at denne oppfattingen kan skyldes den nevnte fylkestingssaken fra april. I hvilken grad skyldes merforbruket i 2013 og 2014 forhold som STFK rår over? Denne undersøkelsen viser at merforbruket i 2013 i stor grad skyldes dårlig økonomistyring og kostnadskontroll i AtB. Disse overskridelsene er en stor del av årsaken til merforbruket også i 2014. Men en annen vesentlig årsak er svikt i inntekter, blant annet på grunn av uventet dårlig passasjerutvikling. Det er fylkesrådmannens prognoser for passasjerinntekter som har blitt lagt til grunn for alle budsjetter i denne perioden. Det betyr at det tegner et veldig skjevt bilde om man sier at AtB har «skyld» i merforbruk som er direkte følge av inntektssvikt. I tillegg er det klart at STFK kunne hatt langt bedre styring på økonomien på kollektivområdet. Vi er særlig kritisk til STFKs håndtering på følgende områder: 1. generell mangel på risikostyring 2. manglende realitet ved enkelte budsjetter og budsjettrevisjoner Risikostyring er gjerne knyttet til aktiviteter for å identifisere, estimere og kontrollere risikoer knyttet til kostnader og inntekter. Hensikten er å fremskaffe underlag for beslutninger for eksempel i forbindelse med realistisk budsjettering, og ha kontroll på kostnader og inntekter. Etter revisjonens syn har det vært alt for lite risikovurderinger i styringen av kollektivtrafikken. Styringen ser derimot ut til å være farget av et mål om stadig vekst. Dette målet er i høyeste grad forankret politisk, og det gir seg utslag i stadige styringssignaler fra politisk nivå til både fylkesrådmannen og til AtB. Men selv en klar politisk målsetting kan ikke medføre at fylkesrådmannen ser bort fra helt nødvendige risikovurderinger. STFK kan selvfølgelig planlegge med vekst, men man må også vite hva man skal gjøre om veksten ikke slår til. Det er stor usikkerhet knyttet til budsjettering av passasjerinntekter, fordi passasjertallene avhenger av mange forhold utenfor STFKs og AtBs kontroll. Derfor må budsjettene basere seg på nøkterne, konsekvensanalyser. realistiske prognoser Fylkesrådmannen har og ikke hatt minst mer nødvendige optimistiske risiko- og prognoser for passasjerutvikling enn AtB, og det er i praksis fylkesrådmannens prognoser som har blitt lagt til grunn for det endelige budsjettet. I 2014 ble det tidlig klart at disse prognosene var for optimistiske, og det fikk store konsekvenser for AtBs økonomi. I september lå det an til at AtB ville få totalt 52 mill kr mindre i inntekter enn budsjettert for 2014. I etterkant er det vanskelig å påstå at aktørene på budsjettidspunktet burde ha forutsett at inntektsutviklingen skulle være riktig så negativ som den ble. Men det er likevel grunn til å stille spørsmål ved om fylkesrådmannens prognoser for 2014 kan ha fremstått som realistiske høsten 2013. Det støttes av informasjon som tyder på at budsjetteringen var basert vel så mye på et mål om budsjettilpasning, som på en nøktern prognose for passasjerutvikling. Uansett er det klart at det var fylkesrådmannens prognoser som ble lagt til grunn for endelig budsjett, at disse var mer optimistiske enn AtBs, og at prognosen viste seg å medføre et økt merforbruk for AtB. Som sagt har AtB selv hatt små muligheter til å korrigere inntekts- eller kostnadsutviklingen. Selv om AtB er et eksternt rettssubjekt og STFK ikke er forpliktet til å dekke AtBs merforbruk, er praksis at STFK likevel gjør det. Det betyr at et merforbruk i AtB i praksis vil bety en økt kostnad for STFK. Kommuneloven bestemmer at fylkestinget har et ansvar for å sørge for at STFKs totale økonomi til enhver tid er i balanse. Revisjonen har stor forståelse for at økonomien på kollektivområdet har noen særpreg som gjør at det er krevende å justere kurs underveis i budsjettåret. Vårt syn er likevel at kommunelovens prinsipper om realistisk budsjettering innebærer at fylkesrådmannen, når han blir gjort kjent med vesentlige endringer i forutsetninger for inntekter eller kostnader i kollektivtrafikken, bør fremme en sak for å sørge for at STFKs budsjett er realistisk. Revisjonens vurdering er at dette ikke har blitt gjort i tilstrekkelig grad i den perioden denne undersøkelsen dekker. Innholdsfortegnelse Forord ................................................................................................................................... 3 Sammendrag ......................................................................................................................... 4 Innholdsfortegnelse ............................................................................................................... 8 1 Innledning......................................................................................................................10 1.1 Mandat ......................................................................................................................10 1.2 Bakgrunn ...................................................................................................................10 1.3 Tidslinje for 2013 og 2014 ..........................................................................................11 1.4 Om finansiering av kollektivtrafikken og AtB ..............................................................12 2 Undersøkelsesopplegg ..................................................................................................14 2.1 Avgrensning ...............................................................................................................14 2.2 Problemstillinger ........................................................................................................15 2.3 Metode ......................................................................................................................15 2.4 Kilder for revisjonskriterier .........................................................................................16 3 Økonomiske avvik og rapportering for 2013 ..................................................................17 3.1 Budsjett for 2013........................................................................................................17 3.2 Inngåelse av leveranseavtalen ...................................................................................18 3.3 Revidert budsjett 2013 ...............................................................................................20 3.4 AtBs halvårsrapport ...................................................................................................24 3.5 Høsten 2013: oppstart av regionanbudet ...................................................................26 3.6 Oppsummering av 2013: regnskap ............................................................................28 4 Økonomiske avvik og rapportering for 2014 ..................................................................33 4.1 Budsjettprosessen for 2014 .......................................................................................33 4.2 Vinter 2014: årsoppgjør .............................................................................................38 4.3 Vinter og vår 2014: forhandlinger og planlegging av rutekutt......................................38 4.4 Revidert budsjett for 2014 ..........................................................................................41 4.5 Oppsummering av 2014 fram til sommeren ...............................................................44 4.6 Status per 30.09.14 ...................................................................................................45 5 Revisors kommentarer og vurderinger...........................................................................48 5.1 Revisjonskriterier .......................................................................................................48 5.2 Hva er årsaken til AtBs merforbruk i 2013 og forventet merforbruk i 2014? ................50 5.3 I hvilken grad skyldes merforbruket i 2013 og 2014 forhold som STFK rår over? .......52 5.4 Hvorfor fikk politisk nivå informasjon om merforbruket i 2013 så sent? ......................55 5.5 Hva er årsaken til endringer iprognosenem våren 2014? ...........................................55 6 Konklusjon.....................................................................................................................56 7 Høring ...........................................................................................................................57 Tabell Tabell 1. AtBs opprinnelige budsjett for 2013 ....................................................................17 Tabell 2. Revidert budsjett for AtB for 2013 .......................................................................20 Tabell 3. Resultat av anbudskonkurransen vs. budsjett .....................................................21 Tabell 4. Mulige tiltak for AtB for å redusere kostnader og øke inntektene. .......................23 Tabell 5. AtBs halvårsrapport for 2013 ..............................................................................25 Tabell 6. Forventet økning i kostnader, AtBs halvårsrapport 2013 .....................................25 Tabell 7. Status Trondheim/Klæbu 2013 ...........................................................................29 Tabell 8. Status regionanbudet 2013 .................................................................................30 Tabell 9. Oversikt over andre kostnader 2013 ...................................................................31 Tabell 10. AtBs budsjett for 2014) ....................................................................................35 Tabell 11. Inntekter for Trondheim/Klæbu ........................................................................35 Tabell 12. Utvikling i passasjerinntekter for 2013 .............................................................37 Tabell 13. Inntekter for Trondheim/Klæbu ........................................................................37 Tabell 14. Utvikling i passasjerinntekter 2014. .................................................................37 Tabell 15. Forslag til revidert budsjettramme fra AtB........................................................39 Tabell 16. Økt tilskuddsbehov i forbindelse med AtBs tertialrapport .................................41 Tabell 17. Status Trondheim/Klæbu 2014 ........................................................................44 Tabell 18. Status regionanbudet 2014 .............................................................................45 Tabell 19. Status AtB per 30.09.14 ..................................................................................46 Tabell 20. Inntektsbudsjettering .......................................................................................46 1 Innledning 1.1 Mandat Kontrollutvalget i STFK bestilte denne undersøkelsen gjennom sakene 26/14 og 37/14. Undersøkelsens innretting er basert på en prosjektskisse utarbeidet av Revisjon Midt-Norge IKS, som utvalget ga sin tilslutning til i sak 37/14. Undersøkelsen er dermed gjennomført i tråd med utvalgets bestilling. Revisjonen signaliserte ved bestillingen at det ikke var hensiktsmessig å gjennomføre undersøkelsen som en forvaltningsrevisjon. Underveis i arbeidet endret vi syn på dette. Vi har derfor likevel gjennomført undersøkelsen som en forvaltningsrevisjon i tråd med kravene i RSK001 standard for forvaltningsrevisjon. 1.2 Bakgrunn Bakgrunnen for bestillingen fra kontrollutvalget var at STFK og allmennheten i løpet av perioden juni 2013 til juni 2014 fikk stadig ny kjennskap til overskridelser på kollektivområdet i Sør-Trøndelag. Dette reiste flere spørsmål som kontrollutvalget ønsket svar på allerede vinteren 2014.1 I løpet av vinteren 2014 ble det imidlertid gjennomført utrednings- og evalueringsarbeid fra flere hold, og det kom fram en del relevant informasjon om årsakene til merforbruket og om forholdet mellom STFK som bestiller av kollektivtjenester og AtB som utfører. Den viktigste informasjonen kom gjennom følgende rapporter: «Evaluering av distriktsanbudene», rapport fra PwC på oppdrag fra styret i AtB AS «Evaluering av rammeavtalen mellom STFK og AtB», rapport fra Deloitte som ledd i arbeid med ny rammeavtale I tillegg gir Revisjon Midt-Norges selskapskontroll av AtB fra 2011 relevant informasjon om de grunnleggende utfordringene i forholdet mellom STFK og AtB. Vi har oppsummert informasjonen fra disse kildene i vedlegg 4. 1 KU hadde i en tidligere sak (007/14) vedtatt å gjennomføre en forvaltningsrevisjon rettet spesifikt mot regionanbudene. Denne forvaltningsrevisjonen ble ikke iverksatt, fordi KU først ville se an resultatene av det andre evalueringsarbeidet som er blitt gjort på kollektivfeltet i løpet av vinteren og våren 2014. Med bestillingen i KU-sak 26/14, falt oppdraget om regionanbudet bort. 1.3 Tidslinje for 2013 og 2014 Figuren under gir en veldig forenklet framstilling av de viktigste hendelsene i den fasen rapporten omtaler: 2013 Februar Februar 13/2: Tildeling av regionanbudet del 2: 34 mill dyrere enn antatt. 2014 Passasjerstatistikken viser dårligere utvikling enn forutsatt i budsjett April April 30/4: AtB rapporterer om tilskuddsbehov på 108 mill Juni 19/6: Revidert budsjett. Fylkestinget dekker ikke hele tilskuddsbehovet – 25 mill står igjen. Juni August 12/8: AtBs halvårsrapport sendes til STFK. Viser at tilskuddsbehovet har økt fra 25 til 43,8 mill August 19/8: Regionanbudet starter opp og avslører store mangler i planleggingen. 4/9: Styret i AtB vedtar budsjett for 2014 Oktober Oktober 30/10: Fylkestinget vedtar AtBs tilskudd for 2014 AtB tilpasser budsjettet sitt til fylkestingets vedtatte tilskudd og fylkesrådmannens føringer 17/12: Fylkesutvalgets orienteres om sprekk i regionanbudet: 50 mill på årsbasis Desember Desember 11/12: AtB orienterer fylkesrådmannen om sprekk i regionanbudet 8/4: AtB melder økt tilskuddsbehov på ca. 80 mill 23/4: Fylkestinget vedtar å kutte kostnader på 50 mill 31/5: AtB varsler STFK om økt tilskuddsbehov 2/10: Fylkesutvalget får halvårsrapporten AtB rydder i økonomien og planlegger rutekutt. AtB og STFK forhandler om leveranseavtale for 2014 17/6: Revidert budsjett. Fylkestinget øker tilskuddet med 97.5 mill 13/8: AtB og STFK signerer leveranseavtalen 1.4 Om finansiering av kollektivtrafikken og AtB STFK har det overordna ansvaret for kollektivtrafikken i fylket. På vegne av STFK inngår AtB kontrakter om selve gjennomføringen av kollektivtransporten med operatørselskaper. Disse kontraktene inngås etter anbudskonkurranser. Kontraktene mellom AtB og operatørene er såkalte «bruttokontrakter», det vil si kontrakter der AtB får billettinntektene, reklameinntektene og eventuelle andre inntekter fra busskjøringen, mens operatøren mottar en avtalt godtgjørelse for utførelse av oppdraget. Tidligere var kollektivtrafikken i fylket regulert av såkalte «nettokontrakter», det vil si kontrakter der operatørene får inntektene fra kjøringen, som oftest i tillegg til et fast tilskudd. De inntektene AtB får fra kollektivtrafikken er alene ikke tilstrekkelig til å dekke AtBs utgifter. Derfor mottar AtB et årlig tilskudd fra STFK, som skal dekke differansen mellom de inntektene AtB kan få fra kollektivtrafikken, og de utgiftene AtB har for å sørge for et kollektivtilbud i fylket. Dette tilskuddet fordeles fra STFK på de enkelte budsjettpostene, det vil si «administrasjon», «regionanbud», «rutekjøp Trondheim og Klæbu» og så videre. I tabellene i denne rapporten omtales tilskuddet som «tilskuddsbehov». Tilskuddsbehovet utgjør altså differansen mellom AtBs kostnader og inntekter, det vil si det beløpet AtB har behov for å få dekket inn fra STFK. Tabellen under er et eksempel på hvordan dette framstilles i denne rapporten. Tallmaterialet er hentet fra tabell 1, som viser det opprinnelige budsjettet for AtB i 2013 for Trondheim og Klæbu(«bytrafikken»). Kostnader Budsjett 2 012 398 930 Budsjett 2 013 442 030 Inntekter 267 664 288 920 21 256 Tilskuddsbehov 131 266 153 110 21 844 Eksempel Rutekjøp i Trondheim og Klæbu Endring 43 100 Som det fremgår av oppstillingen i tabellen vil et fall i inntekter i forhold til budsjett, for eksempel fordi færre tar buss enn forventet i den aktuelle perioden, gi direkte utslag i økt tilskuddsbehov for AtB. Før den nye rammeavtalen ble gjeldende fra sommeren 2014, hadde AtB svært begrensede muligheter til å påvirke inntektsutviklingen. Det var fordi STFK hadde fullstendig kontroll med takstene. Et tilleggsmoment var at det tar det noe tid å justere inntektene ved å endre takstene. Tilsvarende har STFK hatt styring med kostnadene, fordi det er STFK som bestemmer nivået på ruteproduksjonen. På kollektivområdet kan det også ta lang tid å redusere kostnadene, fordi et rutekutt innebærer nøye planlegging av ruter hos AtB og videre planlegging av turnuser og lignende hos operatørene. Slik dette systemet har fungert, har det med andre ord tatt nokså lang tid å justere kurs når man først har oppdaget at økonomien er ute av balanse. Og samtidig har AtB i svært begrenset grad har hatt anledning til å justere kurs selv. Sett utenfra bør AtB i en normalsituasjon ha god oversikt over de forventede kostnadene, fordi dette i all hovedsak er snakk om produserte rutekilometer. Derimot kan det være vanskelig å forutsi hvor store passasjerinntekter man kan regne med. Når disse skal beregnes, må man ta utgangspunkt i den historiske utviklingen for passasjertrafikk og passasjerinntekter. I tillegg er det en rekke andre faktorer som kan påvirke trafikkveksten, som for eksempel befolkningsgrunnlag, vær- og føreforhold, takst- og ruteendringer, eller andre endringer i forutsetninger for transport, som nye sykkelstier eller endringer i bompunkter. Denne uforutsigbarheten har vært til stede i hele den prosessen denne rapporten beskriver, og den vil være det videre. AtBs budsjett utarbeides i utgangspunktet av AtB selv, og vedtas i AtBs styre tidlig på høsten. Men budsjettet avhenger av det tilskuddet STFK vedtar på fylkestinget i oktober. Derfor må AtB tilpasse sine budsjetter til dette tilskuddet etter fylkestingets vedtak. I denne prosessen er det dialog mellom fylkesrådmannen og AtB, for å sikre at budsjettet blir mest mulig i tråd med STFKs forventninger. Blant annet forhandles det om hvilke forventninger til inntektsutvikling man skal basere budsjettet på. Denne dialogen skal i hovedsak skje gjennom de etablerte dialogmøtene. For å oppsummere: Den andelen av AtBs utgifter som finansieres av fylkeskommunen (tilskuddet) avhenger i stor grad av størrelsen på passasjerinntektene. Budsjettering av passasjerinntekter skjer i samarbeid mellom AtB og STFK. Hvis aktørene ikke klarer å beregne et riktig nivå på passasjerinntektene, vil fylkeskommunens beregninger av forventet tilskudd også bli feil. AtB er organisert som et aksjeselskap, og STFK er verken gjennom aksjeloven eller avtaler med AtB forpliktet til å dekke AtBs eventuelle økte tilskuddsbehov som oppstår gjennom året, utover det som er avtalt ved leveranseavtalen. Det er likevel praksis for at STFK dekker det økte tilskuddsbehovet. Alternativet vil være en konkurs i AtB, og det har ikke blitt vurdert som noe godt alternativ for kollektivtrafikken i fylket. 2 Undersøkelsesopplegg I dette kapitlet gjør vi rede for hvordan undersøkelsen er gjennomført. 2.1 Avgrensning Bakgrunnen for denne undersøkelsen er «merforbruket» i AtB i 2013 og i 2014. Spørsmål som har blitt stilt i bestillingsprosessen er hvordan merforbruket kunne oppstå, hvilket ansvar STFK har for merforbruket, og hvorfor STFK har fått beskjed om merforbruket så sent som man får inntrykk av at de har. Samtidig er det klart at de rapportene vi viser til i kapittel 1.2 langt på vei svarer på en del av dette. Vi avgrenser derfor i hovedsak mot de forholdene som er omtalt og avklart i disse rapportene: Generelle vurderinger av eierstyringen i AtB AS Generelle vurderinger av bestiller-utførerorganiseringen Årsaker til merforbruk ved regionanbudet i 2013. Dette blir likevel omtalt i relativt stor grad, der det er nødvendig for å forklare det totale merforbruket. I utgangspunktet benytter vi begrepet «merforbruk» i minst mulig grad. Når det over snakkes om merforbruk, siktes det til den situasjonen at AtB gjennom året har fått et økt tilskuddsbehov i forhold til det som er vedtatt av STFK og avtalt i leveranseavtalen. Vi bruker derfor heller begrepet «tilskuddsbehov». Noen steder er det likevel nødvendig å bruke «merforbruk», enten fordi det gir best forståelse av problematikken, eller på grunn av henvisninger til andre kilder. Av pedagogiske årsaker har vi også brukt «merforbruk» i sammendraget. Denne undersøkelsen er ikke bestilt som noen selskapskontroll av AtB, og vi avgrenser derfor også mot vurderinger av forhold internt i AtB AS, som deres systemer for økonomistyring. Slike forhold kan likevel komme inn som en del av forklaringen på de utviklingstrekk som beskrives i denne undersøkelsen. Revisjonen bemerker at regnskapet for 2014 ikke var avsluttet da denne rapporten ble skrevet. Det betyr at alle prognoser for det endelige tilskuddsbehovet for 2014 kun må ses på som prognoser. Undersøkelsen dekker i all hovedsak budsjettåret 2013 og budsjettåret 2014 fram til og med rapportering fra AtB per september 2014. 2.2 Problemstillinger På bakgrunn av KUs føringer og avgrensingene over, formulerte vi ved planleggingen av undersøkelsen følgende problemstillinger: 1. Hva er de viktigste årsakene til AtBs merforbruk i 2013 og forventet merforbruk i 2014? 2. I hvilken grad skyldes merforbruket i 2013 og forventet merforbruk i 2014 forhold som STFK rår over? 3. Hvorfor fikk politisk nivå i STFK informasjon om merforbruket i 2013 så sent? 4. Hva er årsaken til at det ble lagt fram prognoser med store forskjeller med kort tids mellomrom våren 2014? I arbeidet med undersøkelsen har vi sett at problemstilling fire var basert på noen forutsetninger som ikke var reelle. Vi har likevel valgt å la problemstillingen stå, og svarer på den i kapittel 5. 2.3 Metode Undersøkelsen retter seg i hovedsak mot STFK, men for å besvare problemstillingene har vi også måttet innhente data fra AtB. Vi har gjennomført intervju med følgende personer i de to organisasjonene (til sammen ni personer): STFK o Fylkesrådmannen (kun oppstartsmøte) o Samferdselsdirektøren o Økonomidirektøren (tidligere konstituert adm. dir. i AtB) o Tidligere økonomidirektør o To saksbehandlere fra samferdselsavdelingen o Administrerende direktør o Plan- og forvaltningssjefen o Konst. økonomidirektør AtB Intervjuene har gitt verdifull innsikt i begge parters erfaringer med og syn på de prosessene som ligger bak den økonomiske utviklingen. I tillegg har tidligere styreleder i AtB AS Johan Arnt Vatnan svar på noen spørsmål per e-post. Vi har også innhentet og analysert økonomiske data fra begge parter, samt en rekke plandokumenter, avtaledokumenter, møtereferat fra dialogmøter og så videre. Se nærmere beskrivelse i kildelisten bak i rapporten. Tabeller og tallmateriale er i stor grad basert på AtBs rapporterte budsjettall til STFK, fordi AtB har et mer detaljert oppsett i de økonomiske oversiktene. Analysen av økonomiske data har vist at det er enkelte avvik mellom oppsettene i STFK og AtB. På overordnet nivå stemmer tallmaterialet, men på de enkelte budsjettpostene er det noen avvik. Det får som konsekvens at aktørene summerer for eksempel avvik fra budsjett på regionanbudet noe forskjellig. Avvikene har mindre betydning, og får ingen konsekvenser for våre vurderinger og konklusjoner. Tilsammen har dette gitt tilstrekkelig datagrunnlag til å svare på problemstillingene. 2.4 Kilder for revisjonskriterier I kapittel 5 gjør vi noen vurderinger av STFKs praksis. De kriteriene vi vurderer praksis opp mot er utledet fra kommuneloven og generelle prinsipper for økonomistyring. Se nærmere i kapittel 5.1. 3 Økonomiske avvik og rapportering for 2013 Dette kapittelet gir en kronologisk beskrivelse av den økonomiske utviklingen for 2013, herunder AtBs og STFKs arbeid med budsjett, budsjettrevisjon, rapportering og dialog mellom aktørene. Målet med beskrivelsen er å gi grunnlag for å svare på undersøkelsens fire problemstillinger. Disse blir besvart i kapittel 5. 3.1 Budsjett for 2013 Prinsippene bak finansiering av AtBs aktiviteter og inngåelse av AtBs budsjett er forklart i kap. 1.4. Vedtak i AtBs styre Budsjettet for 2013 ble vedtatt av AtBs styre den 30. august 2012. Tabellen under viser budsjettet på aggregert nivå, sammenlignet med budsjettet for 2012. Tabell 1. AtBs opprinnelige budsjett for 2013 (tall i tusen) 2 012 2 013 Endring % 58 405 67 713 9 309 16 % Bussdepot Sandmoen 1 764 3 415 1 651 94 % Bussdepot Sorgenfri 5 187 5 187 0 0% Større investeringer 0 7 806 7 806 Kostnader 398 930 442 030 43 100 11 % Inntekter 267 664 288 920 21 256 8% Tilskuddsbehov 131 266 153 110 21 844 17 % Kostnader 53 682 54 814 1 132 2% Inntekter 14 000 14 420 420 3% Tilskuddsbehov 39 682 40 394 712 2% Kostnader 258 541 253 362 -5 179 -2 % Inntekter 109 976 111 745 1 769 2% Tilskuddsbehov 148 565 141 618 -6 947 -5 % Individ. tilrettelagt skoleskyss Tilskuddsbehov 39 551 41 529 1 978 5% Båtrute Øyrekken Tilskuddsbehov 20 592 21 401 809 4% 445 012 482 172 37 161 8% Administrasjonen i AtB Rutekjøp i Trondheim og Klæbu Rutekjøp utenfor Trondheim Rutekjøp region Tilskuddsbehov Kilde: AtB Tilskuddsbehov Tabellen viser at budsjettet innebar en økning i tilskuddsbehov på 37 mill i forhold til 2012. Budsjettet skulle ta høyde for at det i 2013 skulle skje store endringer i regiontrafikken, når de tidligere nettoavtalene og restproduksjonsavtalen med Nettbuss Trøndelag skulle avløses av anbudskontrakter. På budsjettidspunktet var anbudsprosessen for regiontrafikken bare delvis sluttført (del I ble avgjort i juli). Det gjorde at AtB ikke kjente kostnadene ved de nye anbudskontraktene, og dette var en usikkerhetsfaktor ved budsjettet. Vedtak i fylkestinget AtB oversendte budsjettet til STFK den 5. september. Også etter dette skjer det forhandlinger mellom AtB og fylkesrådmannen, før fylkestingets vedtak i oktober. 2 Fylkestinget vedtar ikke AtBs budsjett direkte, men en fordeling av den totale rammen for fylkeskommunen, herunder hvor mye som skal gå til samferdsel, vei og kollektiv. Til grunn for fylkestingets vedtak ligger en fordeling på mer detaljert nivå: for eksempel skille mellom administrasjonsutgifter i AtB, by- og regiontrafikk. Denne fordelingen er bygget på AtBs budsjett, med de eventuelle justeringer som fylkesrådmannen ser nødvendig. Da 2013budsjettet ble lagt fram for fylkestinget høsten 2012, opplevde fylkesrådmannen at det utgjorde et omforent forslag mellom fylkesrådmannen og AtB, selv om det var gjort enkelte justeringer etter vedtak i styret i AtB. Fylkesrådmannen la for eksempel i sitt budsjettforslag til grunn at billettinntektene kunne økes ved at billettprisene ble regulert opp 1,5 % i forhold til AtBs budsjett. En slik regulering ville ifølge fylkesrådmannen utgjøre 4 mill i ekstra billettinntekter for bytrafikken, og dermed en tilsvarende reduksjon i tilskuddsbehovet til AtB. Etter vedtaket i fylkestinget tilpasset AtB sitt budsjett til tilskuddet fra STFK, blant annet med den nevnte økningen i budsjetterte inntekter. Endringene i budsjettet på dette tidspunktet er såpass små at vi i det videre forholder oss til AtBs opprinnelige budsjett.3 3.2 Inngåelse av leveranseavtalen Forholdet mellom STFK som bestiller og AtB som utfører reguleres av en overordnet rammeavtale. Rammeavtalen henviser videre til en leveranseavtale, som inngås årlig. Leveranseavtalen utgjør STFKs bestilling til AtB for det aktuelle året, basert på årets tilskudd. Leveranseavtalen utarbeides dermed på grunnlag av det tilskuddet fylkestinget vedtar for drift av kollektivtrafikken, og de månedlige utbetalingene til AtB baseres på dette. Leveranseavtalen for 2013 ble signert 6. mai 2013. På det tidspunktet kjente partene til vesentlige endringer i forutsetningene siden opprinnelig budsjett4, og AtB hadde utarbeidet et 2 FT-sak 88/12 – strategiplan 2013-2016 med budsjett 2013 3 Dette gjør sammenstillingene med senere tallmateriale fra AtB enklere. 4 Mest relevant er kontraktsummen for regionanbud del 2, som ble langt dyrere enn forventet, se senere i dette kapitlet. revidert budsjett som mer realistisk redegjorde for det tilskuddsnivået som trengtes for å løse oppgavene.5 Tidligere konstituert administrerende direktør i AtB forklarte i intervju hvorfor AtB likevel undertegnet leveranseavtalen: 2013 var et år vi visste kom til å innebære store endringer. Budsjettene som lå til grunn for leveranseavtalen var beheftet med stor usikkerhet, noe som var kommunisert til både styret i AtB og STFK i forbindelse med budsjettbehandlingen for 2013 og revidert budsjett 2013. Styreleder valgte å signere avtalen selv om vi var klar over at budsjettene ikke kom til å holde. Daværende styreleder tilføyer at: Styrets handlingsrom ved bestillinger fra STFK, ved inngåtte kontrakter, ruteplaner osv. var svært begrenset. Styret var generelt av den oppfatning at leveranseavtalen skulle inngås senest sommeren året før den skulle gjelde. For leveranseavtalen for 2013 var realiteten at det forelå stor usikkerhet om hva kostnadene med nye anbudskontrakter ville bli. Det var klart kommunisert til STFK at AtB måtte tilføres ytterligere midler for å gjennomføre avtalen, både på administrativt nivå og i eierdialog lenge før avtalen ble signert. Både administrasjonen og eier var også kjent med risikoen for behov for likviditetstilførsel. AtB fikk etter hvert en anstrengt likviditetssituasjon, fordi de månedlige tilskuddene var basert på det opprinnelige budsjettet som ble vedtatt høsten 2012. I brev av 25.10.13 til STFK redegjør AtB for dette: Det har tidligere vært slik at AtB har gjennomført en avregning ved årets slutt med STFK i fht. budsjetterte og faktiske kostnader. I år har AtB ikke mulighet for å vente så lenge pga. anstrengt likviditet, og ber om at det faktureres 61,8 mill kr til dekning av følgende: - Investeringstilskudd, 7,8 Mill - Rutekjøp Trondheim/Klæbu, 18 Mill - Rutekjøp region, 36 Mill Brevet viser at AtB forutsetter at det skal foretas en avregning av budsjetterte og faktiske kostnader mellom STFK og AtB som ved tidligere år. 5 Se kap. 3.3.1 3.3 Revidert budsjett 2013 Ifølge leveranseavtalen skal AtB rapportere eventuelle innspill til STFKs behandling av revidert budsjett innen 1. mai. Dette gjøres dersom AtB ser at opprinnelig plan eller budsjett ikke er tilstrekkelig for å gjennomføre den planlagte aktiviteten, eller at det for eksempel har dukket opp vesentlige endringer som STFK bør ta stilling til. I mai 2013 sender AtB et revidert budsjett for selskapet til STFK, hvor de redegjør for hvilke budsjettposter som de anser som nødvendig å endre for 2013. 3.3.1 Revidert budsjett for AtB Neste tabell viser AtBs reviderte budsjett sammenholdt med opprinnelig budsjett. Tabell 2. Revidert budsjett for AtB for 2013 (tall i tusen) Budsjett Revidert Endring Endring i % 67 713 67 713 0 0% 7 806 7 806 0 0% Kostnader 457 047 475 547 18 500 4% Inntekter 308 758 319 352 10 594 3% Tilskuddsbehov 148 289 156 195 7 906 5% Kostnader 54 814 54 814 0 0% Inntekter 14 420 14 420 0 0% Tilskuddsbehov 40 394 40 394 0 0% Kostnader 253 362 287 556 34 194 13 % Inntekter 111 745 111 858 113 0% Tilskuddsbehov 141 618 175 698 34 081 24 % Individuelt tilrettelagt skoleskyss Tilskuddsbehov 41 529 41 529 0 0% Båtrute Øyrekken Tilskuddsbehov 21 401 21 401 0 0% 477 351 520 023 42 672 9% Administrasjon AtB Tilskuddsbehov Større investeringer Rutekjøp i Trondheim og Klæbu Rutekjøp utenfor Trondheim Rutekjøp region Div. Tilskuddsbehov Kilde: Brev fra AtB til STFK datert 31.05.2013 Budsjettet viser at AtB signaliserer et økt tilskuddsbehov på 42.7 mill fordelt på bytrafikken (7,9 mill) og regiontrafikken (34 mill). De mest sentrale forklaringene på det følger under. Rutekjøp i Trondheim og Klæbu – økt tilskuddsbehov på 7,9 mill Økningen for bytrafikken skyldes blant annet at budsjettet viser to nye kostnadsposter som ikke er omtalt i opprinnelig budsjett: bonus til operatører: 7,5 mill drift av Mobillett: 6,5 mill AtBs begrunnelse for at disse postene ikke er med i opprinnelig budsjett, er at de på budsjettidspunktet ikke hadde erfaringstall på disse postene. I referat fra et senere samarbeidsmøte med STFK kommer det frem at STFK ber AtB om å synliggjøre alle kostnader ved drift av infrastruktur(som disse postene er eksempel på) i senere budsjetter.6 I tillegg er det verdt å nevne at budsjetterte kostnader ved rutekjøp i bytrafikken økte med 5 mill som følge av et vedtak i STFK.7 Ved revidert budsjett økes budsjetterte passasjerinntekter slik at det legges til grunn en økning i inntekter på ca. 13,5 % fra 2012 til 2013. Begrunnelsen for det er at passasjertallene så langt i 2013 gir grunn til å tro at veksten vil fortsette. Rutekjøp region – økt tilskuddsbehov på 34,1 mill Årsaken til økningen for rutekjøp i regionen er i all hovedsak at anbudskonkurransen for del 2 av regionanbudet (skoleskyss og lokale ruter) viste at kostnaden ved denne delen av regionanbudet ble langt høyere enn forventet. Tabellen under viser avviket fra budsjett til resultatet av anbudskonkurransen: Tabell 3. Resultat av anbudskonkurransen vs. budsjett. (tall i tusen) Rutekjøp region Kostnader Inntekter Tilskuddsbehov Kilde: AtB Leveranseavtalen 60 000 35 861 24 139 Revidert budsjett 99 776 35 974 63 802 Differanse 39 663 Tabellen viser at tilskuddsbehovet på grunn av resultatet av anbudskonkurransen økte med 39,6 mill. På dette tidspunktet var det forventninger om at utgiftene på de gamle nettoavtalene (som gjaldt fram til august) skulle reduseres noe. Totalt sett ble derfor forventet økning i tilskuddsbehovet 34,1 mill kr. 6 7 Referat fra samarbeidsmøte 26.06.2013 Vedtatt i FT 19.06 Vi kan legge til grunn at anskaffelsesregimet i stor grad sikrer at AtB får markedspris for de tjenestene de legger ut på anbud. Likevel viser det seg at kostnaden blir langt høyere enn forventet. Et naturlig spørsmål blir dermed om budsjettet for denne delen av regionanbudet var realistisk. Fylkesrådmannen sier til dette at budsjettet kan ha blitt påvirket av at resultatet av del 1 av regionanbudet (stamrutene, tildelt 3. juni) var veldig godt. I referat fra et samarbeidsmøte i mai legges det til grunn at opprinnelig budsjett på grunn av dette ble satt for optimistisk.8 Inngåelsen av kontrakter for del 2 trakk ut i tid fordi AtB måtte avlyse en opprinnelig konkurranse og lyse ut på nytt. I den nye utlysningen ble det stilt blant annet stilt krav om nytt materiell (større busser). Ifølge fylkesrådmannen var regionanbudene tema i alle dialogmøter gjennom vinteren og våren 2013, og det bekreftes av møtereferatene. På dette tidspunktet virker det likevel som om kostnadsbildet ikke er noe tema. Som det fremgår av evalueringen av regionanbudet, ble resultatet av anbudskonkurransen først lagt fram ved oversendelse av revidert budsjett i mai. Om dette heter det i evalueringsrapporten til styret i AtB: Det kan stilles spørsmål ved om ikke AtB burde gitt informasjon til fylket på et tidligere tidspunkt, eksempelvis i møte 19.03.2013. Etter drøfting i samarbeidsmøte mellom AtB og STFK 16.05.2013 ble budsjettutfordringene behandlet i Fylkesutvalget og Fylkestinget hhv 07.06 og 19.06. Politikerne var derved godt kjent med økonomiske utfordringer allerede ved behandlingen av revidert budsjett i juni 2013. Økningen medførte at kostnadene for rutekjøp region for 2013 så ut til å havne på samme nivå som for 2012. Det betyr at de kostnadsbesparelsene som ble antydet i opprinnelig budsjett ikke ville nås. I et samarbeidsmøte i mai ber STFK om at AtB legger fram informasjon om årsaker til det økte kostnadsnivået, og forslag til hvordan budsjettoverskridelsene kan reduseres.9 AtB kommer tilbake med et notat som inneholder kostnadsreduserende og inntektsøkende tiltak.10 Neste tabell viser de tiltakene AtB foreslår: 8 Referat fra samarbeidsmøte 16. mai 2013 Referat fra samarbeidsmøte 16. mai 2013 10 Notat fra AtB til STFK ved økonomidirektøren datert 06.06.13 9 Tabell 4. Mulige tiltak for AtB for å redusere kostnader og øke inntektene. Tiltak 5 % reduksjon av rutetilbudet i Trondheim Takstøkning på 2 % i fylket Trekke tilbake planlagt ruteutvidelse Kilde: Notat fra AtB til STFK datert 06.06.13 Effekt 2013 3 mill 5 mill Effekt 2014 15 mill 7,4 mill 15 mill Tabellen viser at AtB foreslår en forsiktig takstøkning og å redusere kostnadene gjennom rutekutt i bytrafikken. Årsaken til at det er i bytrafikken de vil kutte, er at regiontrafikken i stor grad består av lovpålagt skoleskyss og et minimumstilbud for stam- og regionruter. Disse er det mindre aktuelt å redusere. AtB gjør det i notatet klart at det vil ta tid før disse tiltakene kan iverksettes, fordi det krever omfattende ruteplanlegging og operatørene må få tid til å planlegge nye turnuser osv. AtB presiserer videre at ruteinformasjonen for høstens tilbud allerede er satt i produksjon, slik at det vil medføre ekstrakostnader og kommunikasjonsmessige utfordringer å endre rutetilbudet vesentlig. AtBs forslag om å reversere de planlagte ruteutvidelsene konkretiseres ikke videre. Dette gjelder rutesatsinger som er gjennomført i bytrafikken siden høsten 2012. 3.3.2 Fylkestingets behandling Som det fremgår av AtBs budsjett ligger det an til at tilskuddsbehovet øker med 34,1 mill for regiontrafikken og 7.9 mill for bytrafikken. I sin innstilling til fylkestinget foreslår fylkesrådmannen å dekke inn tilskuddsbehovet for bytrafikken, men kun tiltak for å redusere tilskuddsbehovet for regiontrafikken til 25 mill. Det innebærer at fylkesrådmannens innstilling i realiteten ikke bringer STFKs budsjett i balanse. Fylkesrådmannen sier i intervju at de ved behandlingen av revidert budsjett så at mulighetene for at AtB skulle kunne bedre sin økonomiske situasjon utover høsten var små, men at det samtidig var mange usikkerhetsmomenter knyttet til den økonomiske situasjonen. Særlig var det usikkerhet knyttet til de budsjetterte passasjerinntektene. Derfor innstilte ikke fylkesrådmannen på å bevilge tilstrekkelige midler eller foreslå tilstrekkelige tiltak til å få budsjettet i balanse. Fylkesrådmannen stiller selv spørsmål om dette var rett, når man i ettertid ser hvordan det endte. Fylkesrådmannen vektlegger likevel at han ved behandlingen ba om signaler fra politisk nivå om eventuelle tiltak som kunne bringe budsjettet i balanse. Fylkestingets vedtak innebærer at driftsbudsjettet for kollektivtrafikken økes med netto 21,303 mill kr i forhold til opprinnelig budsjett. Av dette trekker vi fram følgende poster:11 økning for rutekjøp Trondheim/Klæbu: kr 7,9 mill økning for rutekjøp region: kr 8,7 mill Fylkestinget dekker med andre ord tilskuddsbehovet for bytrafikken, men ikke for regiontrafikken. Fylkestinget vedtar heller ingen konkrete tiltak for å få redusere tilskuddsbehovet. Dette innebærer at AtB går høsten i møte med et udekket tilskuddsbehov på 25 mill. Tidligere administrerende direktør i AtB sier i denne forbindelse: AtB stusset (…) over at fylkestinget ikke tok stilling til de tiltakene som ble foreslått. Det ble derfor fra AtB sin side ikke iverksatt noen tiltak. Etter fylkestingets behandling av revidert budsjett oppfattet AtB de første månedene at de 34 mill ble dekket opp, men i dialogmøte etter sommeren forstod vi at det ikke var realiteten. AtB reflekterte ikke så mye over revidert budsjett, og vi så for øvrig etter hvert at det uansett kom til å bli et langt større merforbruk for 2013 enn hva revidert budsjett skulle tilsi. 3.4 AtBs halvårsrapport Etter dagjeldende rammeavtale skal AtB utarbeide en halvårsrapport innen 20. august. I 2013 sender AtB sin halvårsrapport til fylkesrådmannen den 12. august. Informasjonen fra halvårsrapporten tas med i STFKs samlede halvårsrapport som legges fram for fylkesutvalget og fylkestinget i oktober.12 Halvårsrapporten viser en ytterligere økning i tilskuddsbehov for AtB på 13,1 mill, se neste tabell. 11 Øvrige poster er KID/Buss Taxi i Oppdal og Rennebu, 0,8 mill; pensjonsordning Nettbuss, 8,2 mill, overføring fra Miljøpakken 5,000 mill og driftskostnader til Sandmoen bussdepot, 0,685 mill 12 Fylkesutvalgsmøte 1. oktober og fylkestingsmøte 30. oktober, FT-sak 73/13 «virksomhetsrapport 1. halvår 2013» Tabell 5. AtBs halvårsrapport for 2013 (tall i tusen) Revidert Prognose Endring % Bussdepot Sandmoen 4 100 4 055 -45 1% Bussdepot Sorgenfri 5 187 5 594 407 8% Kostnader 475 547 486 922 11 375 2% Inntekter 319 352 319 639 0 Tilskuddsbehov 156 195 167 283 11 088 7% Kostnader 54 814 56 141 1 327 2% Inntekter 14 420 20 788 6 368 44 % Tilskuddsbehov 40 394 35 353 -5 041 -12% Kostnader 287 556 289 996 Inntekter 111 858 112 595 Tilskuddsbehov 175 698 182 907 7 209 4% Individuelt tilrettelagt skoleskyss Tilskuddsbehov 41 279 41 279 -250 Båtrute Øyrekken Tilskuddsbehov 21 401 21 150 -251 Rutekjøp i Trondheim og Klæbu Rutekjøp utenfor Trondheim Rutekjøp region Økt tilskuddsbehov 13 118 0,8 % Kilde: AtBs halvårsrapport pr 30.06.13. Tabellen viser at økningen på 13,1 mill skyldes økt tilskuddsbehov for bytrafikken på 11.1 mill og økt tilskuddsbehov for regiontrafikken på 7.2 mill. Under redegjør vi for disse økningene. Trondheim/Klæbu – 11,1 mill Tabellen under viser hvilke kostnader som medfører at AtB signaliserer et økt tilskuddsbehov på 11.1 mill i forhold til revidert budsjett: Tabell 6. Forventet økning i kostnader, AtBs halvårsrapport 2013 (tall i tusen) Revidert budsjett Halvårsrapport 462 047 462 047 Tilleggsbestillinger buss Trondheim 0 3 955 Reisegaranti 0 35 7 000 7 000 0 329 6 500 9 239 Terminalavgift TS 0 1 500 Andre kostnader 0 339 Særavtale nattbuss 0 2 479 475 547 486 923 Kjøp av rutetjenester i Trondheim Bonus til operatører Drift p-automater Drift mobilett SUM kostnader Kilde: AtBs halvårsrapport for 2013 Tabellen viser at kostnadene ved det ordinære rutetilbudet er uendret. Økningen skyldes med andre ord andre forhold, som tilleggsbestillinger fra Miljøpakken, ytterligere økte kostnader ved drift av Mobillett og en terminalavgift for Trondheim Sentralstasjon.13 Halvårsrapporten bekrefter for øvrig at AtB har lagt inn kostnader knyttet til drift av infrastruktur i sine budsjetter, som omtalt foran. Rutekjøp region – 7,2 mill På dette tidspunktet har det nye regionanbudet ennå ikke startet opp, og det har ikke dukket opp nye forutsetninger for regionkjøringen siden tildeling av anbudene på vinteren. Økningen for regionen gjelder dermed kjøring på de gamle avtalene. Tilskuddsbehovet for regionkjøring ser totalt sett ut til å ha økt med ca. 2,3 mill. Halvårsrapporten viser videre at det påløper en annen merkostnad på 7,8 mill, tilknyttet kostnader som AtB hadde i 2012, og som er etterfakturert i 2013. Beløpet gjelder hovedsakelig merkostnader til rutekjøp i Trondheim etter et forlik mellom AtB og operatører om godtgjørelse av en anbudskontrakt. 3.5 Høsten 2013: oppstart av regionanbudet Store avvik ved ruteproduksjonen – behov for endringer Høsten 2013 – etter oppstart av regionanbudet 18. august - var preget av voldsomt trykk fra brukere, media og folkevalgte. AtB fikk ifølge både dem selv og fylkesrådmannen tydelige og konkrete signaler fra folkevalgt nivå om å korrigere rutetilbudet for å lukke avvik og imøtekomme de forventningene som oppstod i høstmånedene. Dette er utførlig beskrevet i rapporten “Evaluering av regionanbudet”.14 I denne sammenheng nøyer vi oss med å fastslå at AtB iverksatte en rekke nye ruter og avganger, men uten at de ble håndtert som forutsatt med oppdragsbrev og kostnadsberegnede endringsordrer til operatørene. Aktørene sier i dag at de kostnadsmessige sidene ved dette arbeidet ikke ble løftet på agendaen, heller ikke av fylkesrådmannen. Fylkesrådmannen stiller selv spørsmål ved om de kunne ha holdt igjen på signalene om å rette opp tilbudet ved å iverksette nye ruter og avganger i denne fasen, men han er i sterk tvil om de hadde hatt politisk dekning for det. AtB på sin side erkjenner at de i denne situasjonen ikke klarte å holde kontroll på de kostnadsmessige konsekvensene av alle endringene. Det innebar at AtB heller ikke kunne rapportere til STFK som vanlig, før de hadde fått kontroll på avstemminger og økonomirapportering. 13 STFK vedtok sommeren 2013 at AtB skulle betale terminalavgift (avgift/leie for parkering, sjåførrom og tilgang til toaletter) til Trondheim bussterminal AS. Det lå ikke inne i AtBs budsjett. 14 “AtB – Evaluering av regionanbudet for buss i Sør-Trøndelag”, PwC, mars 2014. Manglende oversikt over kostnadsmessige konsekvenser Resultatet av denne prosessen med korrigering av rutetilbudet var en økt kostnad på i overkant av 14 mill i forhold til revidert budsjett (og halvårsrapporten). I evalueringen av regionanbudet slås det fast at: AtB og/eller STFK [burde ha] sett at de mange små enkeltstående økninger i ruteproduksjonen i sum ville medføre vesentlige overskridelser og bragt dette inn for politisk behandling i løpet av høsten. Vi nevner her at AtB ifølge avtalene har plikt til å rapportere jevnlig på ruteproduksjon og kostnader, og ikke minst rapportere så snart som mulig når det oppstår vesentlige avvik.15 Ifølge fylkesrådmannen ble en samlet redegjørelse for kostnadene ved den økte produksjonen etterspurt i dialogmøtene i oktober og november. AtB på sin side mener at det ikke kom noen konkrete spørsmål i den retning. Det kan heller ikke bekreftes av referat fra dialogmøtene. Administrerende direktør i AtB mener at fylkesrådmannen burde ha stilt tydeligere krav om rapportering om de økonomiske konsekvensene tidligere på høsten. AtB sier at de før november/desember 2013 ikke hadde tilstrekkelig oversikt over og kontroll med kostnadene til at de kunne legge fram en slik redegjørelse. Ny administrerende direktør tiltrådte den 15. oktober. Ifølge henne fikk hun på det tidspunktet ingen signaler – verken fra styret eller økonomisjefen i selskapet – som skulle tilsi at AtB hadde mistet kontrollen på og oversikten over de påløpte kostnadene. Andre ansatte i AtB så at alle endringene ville medføre endrede kostnader, men ikke at det totalt sett skulle utgjøre så store beløp. Noe av grunnen til det er at kontraktene med operatørene regulerer tilleggsbestillinger på en slik måte at disse for det første blir dyrere enn vanlig kjøring, og for det andre kan være krevende å beregne og holde oversikt over. AtB erkjenner likevel at rapporteringene til STFK høsten 2013 ikke var optimale. Partene er uansett enige om at de rapporteringsmekanismene som lå i den tidligere leveranseavtalen ikke var gode nok til at de dekket opp alle forhold som det ble behov for å rapportere på denne høsten. Når ble STFK orientert? Administrerende direktør i AtB fikk den 11. desember informasjon fra sine ansatte om at det var store avvik mellom rapportene fra økonomiavdelingen og de beregningene som tidligere 15 Se beskrivelse av rapporteringsrutiner i vedlegg 3. var gjort hos plan- og drift. Samme dag ba hun om et møte med fylkesrådmannen, som ble gjennomført i etterkant av det ordinære samarbeidsmøtet 12. desember. Ingen av aktørene har klart å legge frem noe referat fra dette ekstraordinære møtet. Referatet fra det ordinære samarbeidsmøtet i forkant reflekterer i svært begrenset grad den ekstraordinære informasjonen som ble lagt fram. Det fremstår likevel som klart at det i dette møtet ble formidlet at kostnadene ved regionanbudet ble vesentlig større enn forventet, og at AtB ble bedt om å orientere politisk nivå ved første anledning. Det ble fylkesutvalgsmøtet 17. desember. 3.6 Oppsummering av 2013: regnskap Fylkesrådmannen har i «Årsrapport 2013»16 og fylkesutvalgssaken «AtB – Utvikling i styring og dialog»17 redegjort for de økonomiske resultatene for AtB i 2013. I denne forbindelse gjentar vi at det er enkelte avvik mellom oppsettene i de respektive budsjettene. På aggregert nivå stemmer tallmaterialet, men når man ser på de enkelte budsjettpostene er det ofte mindre avvik. En representant for administrasjonen i STFK sier i intervju at AtB flytter kostnadsposter mellom aktiviteter, og at det gjør det vanskelig å følge dem opp økonomisk. Som eksempel på det, nevner han kostnadene ved oppfølging av billettsystemer, som er flyttet mellom administrasjon, bytrafikken og regiontrafikk. Trondheim/Klæbu Neste tabell viser utviklingen i kostnader og inntekter for bytrafikken for 2013. 16 FT-sak 27/14 17 Fylkesutvalgssak 71/14 Tabell 7. Status Trondheim/Klæbu 2013 (tall i tusen) Revidert Halvår Regnskap 473 830 486 922 499 824 462 047 472 017 Tilleggsbestillinger buss 3 955 5 268 Bonus operatør 7 000 8 173 Drift mobilett 9 239 10 543 Reisegaranti 35 72 329 277 Terminalavgift TS 1 500 1 500 Særavtale Nattbuss 2 479 1 798 339 175 Kostnader Sum kostnader Kostnader rutekjøp Drift p-automater Andre kostnader Avvik vs. revidert Avvik vs. halvår 12 902 Inntekter Sum inntekter 319 352 319 639 303 113 Netto tilskudd Kilde: AtB 154 479 167 283 196 711 16 526 42 200 29 428 Regnskapet viser at AtB for bytrafikken har et økt tilskuddsbehov på kr 42,2 mill i forhold til revidert budsjett, og 29,4 i forhold til det som ble signalisert til STFK i halvårsrapporten.18 Økningen i tilskuddsbehov fra halvårsrapporten (29.4 mill) skyldes i hovedsak følgende avvik: overskridelse ved kostnader til rutekjøp på kr 10 mill tilleggsbestillinger for buss på 1,3 mill19 inntektssvikt på 16.5 mill En vesentlig årsak til det økte tilskuddsbehovet i bytrafikken er dermed sviktende inntekter. Prognosene for passasjerinntekter så i august ut til å gi inntekter på i underkant av 320 mill i 2013, men realiteten ble passasjerinntekt på 303 mill, altså en nedgang på ca. 5 %. Rutekjøp region Neste tabell viser utviklingen i kostnader og inntekter for regionanbudet fra revidert budsjett til regnskapet for 2013. 18 STFK har definert merforbruket som differansen mellom netto tilskudd regnskap (196 711) fratrukket netto tilskudd revidert (154 479) – totalt sett 42,2 mill kr i 2013. 19 AtB kommenterer i den forbindelse at de i 2013 ikke hadde fullstendig kontroll med at tilleggsbestillinger fra STFK utover leveranseavtalen ble kostnadsfestet og håndtert avtalemessig, men at de har innskjerpet rutinene for det nå. Tabell 8. Status regionanbudet 2013 (tall i tusen) Kostnader Sum kostnader Budsjett 2013 Revidert 2013 Halvår 2013 Regnskap 2013 Avvik vs. halvår 70 625 99 776 99 776 128 106 28 330 Feil periodisering 14 000 Økt ruteproduksjon 14 300 Inntekter Sum inntekter 35 974 35 861 35 861 42 256 6 281 Netto tilskudd Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS 34 651 63 915 63 915 85 850 21 935 Fra oppstarten av regionanbudet i august 2013 og ut året overskrider AtBs kostnader de budsjetterte kostnadene med kr 28,3 mill i forhold til halvårsrapporten. De viktigste årsakene til det er: økt ruteproduksjon høsten 2013, anslått til i overkant av 18 mill, jf. kap. 3.5 en periodiseringsfeil ved skoleskyssen som ga økte kostnader på kr 14 mill i forhold til budsjett20 I denne perioden ble imidlertid inntektene for regionanbudet noe høyere enn forventet: Forventede inntekter på regionrutene var på 35,8 mill kr, mens regnskapet viser en inntekt på 42,3 mill kr. Tabell 8 viser at AtB har et økt tilskuddsbehov på kr 51,2 mill (85.8 - 34.6 mill) i forhold til revidert budsjett, og kr 21,9 mill i forhold til det som ble signalisert til STFK i halvårsrapporten i august.21 Vi legger videre til grunn at hvis AtB hadde oppdaget den nevnte periodiseringsfeilen innen behandlingen av revidert budsjett, kunne de allerede da ha slått fast at underbudsjetteringen for regionanbudet var på ca. 50 mill, og ikke de 34 mill som ble rapportert ved revidert budsjett.22 Ser man bort fra denne feilen sitter vi da igjen med en kostnadsoverskridelse på kr 21,9 mill kr i forhold til det som viste seg å være markedspris på regionanbudene. 20 Feilen er beskrevet i evalueringen av regionanbudet. Kort fortalt dreier det seg om at AtB i sitt budsjett beregnet kostnadene til skoleskyss høsten 2013 som om skoleskyss skulle kjøres i alle årets 12 måneder, ikke de 10 som er tilfellet. Dermed ble det budsjettert med 36 % av en helårskostnad for skoleskyss (som tilsvarer ca. 4,5 av 12 måneder), ikke 45 % av helårskostnaden (4,5 av 10 måneder). Differansen mellom 36 % og 45 % utgjør ca. kr 14 mill i 2013. 21 STFK har definert merforbruket som differansen mellom netto tilskudd regnskap (85 850) fratrukket netto tilskudd revidert (34 651) – totalt sett 51,2 mill kr i 2013. 22 Ifølge STFK har de ikke innsikt i ATBs budsjetter på et slikt detaljnivå at de kunne oppdage dette på egen hånd. Andre økte kostnader I tillegg til det beskrevne økte tilskuddsbehovet i bytrafikken og på regionanbudet, fikk AtB høsten 2013 diverse andre kostnader som til sammen medførte en relativt betydelig økning i tilskuddsbehovet. Dette er av andre beregnet til 32 mill. De dataene vi har fått fra AtB tilsier et samlet økt tilskuddsbehov på 28 mill. De økte kostnadene fremgår av tabellen under: Tabell 9. Oversikt over andre kostnader 2013 (tall i tusen) Avvik Restproduksjon Nettbuss -10 412 Nettoavtaler region -1 888 Nettoavtale Nettbuss Møre - etterregulering 2011 og 2012 -3 186 Bussdepot Sandmoen og Sorgenfri -4 673 Anbudskontrakt Melhus-Hommelvik 956 Gråkallbanen Nettoavtale Båt – Øyrekken Skoleskyss VGS (nettoavtaler) Skoleskyss VGS- fylkeskryssende Hedmark Samlet avvik: Kilde: AtB -4 149 212 -4 509 -466 -28 115 Vi kommenterer her de største avvikspostene fra tabellen over. For det første viser tabellen at store deler av merforbruket er tilknyttet de gamle nettoavtalene, og særlig restproduksjon fra første halvår 2013, hvor operatørene kjørte på regning. Dette hadde ikke AtB oversikt over før sent på høsten 2013. De 4.7 mill tilknyttet bussdepot på Sandmoen og Sorgenfri skyldes ekstra kostnader som følge av tekniske utfordringer med strøm på Sandmoen og strøm, fjernvarme og diverse vedlikehold på Sorgenfri. Gråkallbanen har ifølge denne oppstillingen et avvik på 4,1 mill. Det skyldes ifølge STFKs årsrapport for 2013 i hovedsak lavere passasjerinntekter enn budsjettert. Årsaken til det er i stor grad at det sommeren 2013 ble kjørt buss for trikk, og at inntektene i den perioden tilfalt bussoperatøren. Skoleskyss (VGS) har et avvik på 4,5 mill. Det skyldes at budsjettet var for lavt i forbindelse med overgang til anbudskontraktene høsten 2013.23 Fylkeskryssende skoleskyss for elever 23 Tilsvarende som for regionanbudet, se rapporten «Evaluering av regionanbudet». ved Røros VGS har ikke eksistert som egen budsjettpost hos AtB tidligere, og medførte et avvik på 0,46 mill. 4 Økonomiske avvik og rapportering for 2014 Dette kapittelet gir en kronologisk beskrivelse den økonomiske utviklingen for 2014, herunder AtBs og STFKs arbeid med budsjett fra sommeren 2013, budsjettrevisjon, rapportering og dialogen mellom aktørene fram til halvårsrapporten høsten 2014. Hovedfokus er oppfølging av avvik og økningen i tilskuddsbehov i 2013, og hvilke konsekvenser dette har fått for økonomien i 2014. Målet med beskrivelsen er å gi grunnlag for å svare på undersøkelsens fire problemstillinger, som blir besvart i kapittel 5. 4.1 Budsjettprosessen for 2014 4.1.1 AtBs budsjett Styret i AtB vedtok selskapets budsjett i september 2013. 24 Budsjettet er i hovedsak basert på en videreføring av oppgaver og aktiviteter fra 2013, men med noen endringer. For bytrafikken forutsetter AtB en takstøkning på 2,5 % og en passasjervekst på 7.5 %, med andre ord en samlet vekst i passasjerinntekter på 9,4 %.25 Det utgjør kr 29,6 mill. For regiontrafikken forutsetter AtB en passasjervekst på 4 %. 4.1.2 Fylkestingets budsjettbehandling Av fylkesrådmannens innstilling til fylkestingets budsjettbehandling26 fremgår det at “rammeutfordringen” for 2014 blir 107 mill høyere enn rammen for 2013. Det betyr at STFK må finne inndekning for 107 mill mer enn i 2013, enten ved å øke inntekter eller ved å kutte kostnader. I fylkesrådmannens forslag dekkes dette inn ved å styrke rammen for drift av kollektivtrafikken i 2014 med 50 mill, samt tiltak for å redusere tilskuddsbehovet på 60 mill. Fylkesrådmannen foreslår at det legges til grunn en takstøkning på buss og båt i fylket tilsvarende 10 % (7,5 % fra januar og ytterligere 2,5 % fra 2014.) Effekten av tiltaket er beregnet til 32 mill kr i 2014. Fylkesrådmannen foreslår å: be AtB iverksette tiltak som reduserer tilskuddsbehovet innenfor busstrafikken i Trondheim med kr 15 mill per år. Tiltakene skal være i minst mulig i konflikt med Miljøpakkens målsetninger arbeide for at Miljøpakken finansierer merkostnader forårsaket av nødvendige kapasitetsøkninger og ruteutvidelser i Trondheim 24 Styremøte 4. september Til sammenligning var passasjerveksten i 2011 og 2012 ca. 11 %, mens den så langt i 2013 var på 7,3 %. 26 FT-sak 93/13 i møte 30.10.2013 25 Fylkestingets vedtak medfører følgende endringer fra innstillingen: 1. 10 % opp på enhetstakst (buss/trikk) 2. 5 % opp på periodekort (buss/trikk) 3. prisjustert vekst på båtbilletter 4. kontantbillett settes lik prisen i Oslo for å få flere til å velge forhåndskjøpt billett og redusere kontantbeholdning ombord hos sjåførene 5. fylkesrådmannen bes gi AtB i oppdrag å gå igjennom marginale ruter i hele fylket for å finne mer optimale rutetilbud med innsparingspotensial Som det fremgår av fylkestingets vedtak ville folkevalgt nivå kun i noen grad vedta de takstøkningene som fylkesrådmannen foreslo (10 % økning på enhetstakst, men ikke på periodekort og båtbilletter, som fylkesrådmannen foreslo). 4.1.3 AtBs utkast til revidert budsjett etter fylkestingets vedtak På bakgrunn av vedtaket i fylkestinget gikk AtB gjennom sitt eget budsjett, og la deretter fram et revidert budsjett den 8. november. Dette budsjettet inneholder tilpasninger som gjør at det forutsetter et økt tilskudd fra STFK på 46,4 mill. Budsjettet er basert på en forventet passasjervekst på 7,5 %. AtBs budsjett ble drøftet på samarbeidsmøtet 13. november 2013. I intervju med STFKs administrasjon og AtB kommer det frem at fylkesrådmannen i denne fasen var langt mer optimistisk i sine anslag for passasjerinntekter enn hva AtB var. Intervjuene tyder på at det også internt i STFK var uenighet om hvor optimistiske anslag man skulle legge til grunn. På bakgrunn av tilbakemeldinger fra fylkesrådmannen utarbeidet AtB enda et nytt budsjett. Dette budsjettet la opp til en ytterligere reduksjon i tilskuddsbehov på 7.9 mill, slik at tilskuddsbehovet fra STFK ble 54,3 mill. Tabell 10 viser dette budsjettet sammenlignet med AtBs opprinnelige budsjett (før fylkestingets budsjettbehandling). Tabell 10. AtBs budsjett for 2014 (tall i tusen) Administrasjon i AtB Tilskuddsbehov Revidert 2013 Opprinnelig budsjett Nytt budsjett 15.09 vs. 15.11 67 713 68 836 68 836 0 Bussdepot Sandmoen 4 100 4 244 4 244 0 Bussdepot Sorgenfri Rutekjøp i Trondheim og Klæbu 5 187 7 018 7 018 0 Kostnader 475 547 513 803 496 803 -17 000 Inntekter 319 352 349 229 374 158 24 929 Tilskuddsbehov 156 195 164 574 122 645 -41 929 Kostnader 54 814 66 346 66 346 0 Inntekter 14 420 22 229 23 385 1 157 Rutekjøp utenfor Trondheim Tilskuddsbehov 40 394 44 117 42 961 -1 157 Kostnader 287 556 290 981 287 981 -3 000 Inntekter 111 858 120 960 125 242 4 283 Tilskuddsbehov 175 698 170 022 162 739 -7 283 Individ.t tilrettelagt skoleskyss Tilskuddsbehov 41 529 41 600 41 600 0 Båtrute Øyrekken Tilskuddsbehov 21 401 112 348 108 433 -3 915 9 100 10 802 10 066 -736 612 759 558 476 -54 283 Rutekjøp region Trikken Tilskuddsbehov Kilde: AtB Tabellen viser at mesteparten av den forventede reduksjonen av tilskuddsbehov gjelder rutekjøp i Trondheim og Klæbu. Her forventes det en inntektsøkning på kr 24,9 mill. Sammen med en kostnadsreduksjon på 17 mill skal dette resultere i en reduksjon i AtBs tilskuddsbehov for bytrafikken på 41,9 mill kr. Særlig om passasjerinntekter Utgangspunktet da AtB og STFK skulle budsjettere med forventede inntekter for Trondheim/Klæbu i 2014, var inntektstallene fra revidert budsjett. Tabellen nedenfor viser veksten i passasjerinntekter sett i forhold til revidert budsjett 2013. Tabell 11. Inntekter for Trondheim/Klæbu (tall i tusen) Prognose for 2014 Passasjerinntekter Vekst i passasjerinntekter Kilde: AtB Mai 2013 September 2013 November 2013 Revidert 2013 Budsjett 2014 Nytt budsjett 2014 319 352 349 229 374 158 9,4 % 17,2 % Som nevnt tidligere var AtBs opprinnelige budsjett basert på en forventet passasjervekst på 7,5 % og en takstøkning på 2,5 %, noe som var forventet å gi en samlet vekst i passasjerinntekter på 9,4 % - drøye 29 mill. I det nye budsjettet, som tok høyde for fylkestingets vedtatte prisjusteringer, lå det fremdeles til grunn en forventet passasjervekst på 7,5 %. Videre legges det til grunn at det tross takstøkningen vil være en vekst i passasjerinntekter på 17,2 % i 2014. Med andre ord regner aktørene med at passasjerutviklingen ikke skal påvirkes av at takstene økes (ingen “priselastisitet”).27 Fungerende økonomisjef i AtB sier i intervju at den veksten i passasjerinntekter STFK la til grunn for AtBs budsjett var lite realistisk, basert på passasjergrunnlaget fra 2013. I det minste burde aktørene etter hans syn ha vurdert risikoen forbundet med en slik forventning, og eventuelle konsekvenser hvis passasjerveksten skulle bli lavere enn forventet. Ifølge fylkesrådmannen var begrunnelsen for denne endringen at en mer forsiktig prognose ville ha gitt et økt tilskuddsnivå, noe STFK ville hatt problemer med å finansiere. I ettertid ser fylkesrådmannen at han kunne ha vært mer forsiktig. Samtidig ble utslagene langt større enn hva noen hadde forutsett. Det overrasket begge parter, blant annet fordi fase 2 i miljøpakken (med nye bompunkter) ble iverksatt i denne perioden, og de hadde forventninger til at dette skulle medføre fortsatt vekst i passasjertallene. Administrerende direktør i AtB sier at det tok lang tid før selskapet forstod den risikoen som fulgte med at det var budsjettert med en så stor økning i passasjerinntekter. Hun sier at dette ikke ble satt tilstrekkelig tydelig på dagsorden i økonomiavdelingen internt. Internt i AtB var det etter fylkestingets vedtak mest fokus på å redusere rutetilbudet i tråd med fylkestingets føringer i samme vedtak. AtB forstod først utpå vinteren 2014 hvilke konsekvenser dette vedtaket ville få. Da hadde de allerede jobbet lenge med en innsparingsplan for å redusere kostnadene etter overskridelsene ved regionanbudet, men så viste det seg altså at de måtte finne langt større tiltak enn de allerede hadde gjort. Neste tabell viser utviklingen i passasjerinntekter for 2013. «Endring pr måned» viser veksten i passasjerinntekter sammenlignet med samme måned i året før.28 «Endring akkumulert» viser samlet vekst i passasjerinntekter så langt i året, sammenlignet med summen samme måned året før.29 27 28 Se mer om priselastisitet i kap. 5.1. Hvis for eksempel passasjerinntektene i juni 2012 var på 100, og passasjerinntektene i juni 2013 var på 110, får man da en «Endring pr måned» på 10 %. 29 Eksempel: Hvis vi antar at passasjerinntektene i juni 2012, juli 2012 og august 2012 tilsammen var på 500, og passasjerinntektene for tilsvarende periode i 2013 var på 600, blir «Endring akkumulert» økningen fra 2012 til 2013. En økning på 100 fra 500 betyr at «Endring akkumulert» blir 20 %. Tabell 12. Utvikling i passasjerinntekter for 2013 Endring pr måned Endring akkumulert Kilde: AtB Juni Juli Aug. Sept. Okt. Nov. Des. 6,8 % 14,4 % 17,5 % 9,0 % 7,5 % 6,2 % -4,3 % 12,7 % 12,9 % 13,4 % 12,9 % 12,4 % 11,7 % 9,9 % Ut ifra tabellen kan vi se hvilken informasjon AtB og STFK satt på i september 2013 da de vurderte hvilken passasjervekst de kunne forvente for 2014. Tabellen viser også at det kom en vesentlig nedgang i passasjerinntektene fra dette tidspunktet og ut året. I forbindelse med revidert budsjett for 2013 ble det lagt til grunn en inntektsøkning på 13,5 % fra 2012 til 2013. I tabellen over ser vi at den akkumulerte endringen fra 2012 til 2013 er på 9,9 %. Når regnskapet for 2013 blir klart, viser det at inntektene for bytrafikken ble 16 mill lavere enn antatt på budsjettidspunktet.30 Det får også konsekvenser for de budsjetterte passasjerinntektene, se tabellen under: Tabell 13. Inntekter for Trondheim/Klæbu (tall i tusen) Prognose for 2014 September 2013 November 13 Regnskap 2013 Budsjett 2014 Nytt budsjett 2014 303 113 349 229 374 158 15,2 % 23,4 % Forventede inntekter Økning i passasjerinntekter Kilde: AtB Denne tabellen viser at STFK, når de får regnskapet for 2013, blir klar over at det i realiteten ligger inne en forutsetning om at passasjerinntektene skal øke med 23,4 %, ikke 17,2 % som opprinnelig antatt. Neste tabell viser utvikling i passasjerinntektene for 2014. Sett i sammenheng med 0 over, blir spørsmålet når STFK og AtB burde ha sett at prognosen på en forventet inntekt på 23,4 % ikke ville slå til. Tabell 14. Utvikling i passasjerinntekter 2014. Januar Februar Mars April Mai Juni Juli Endring pr måned 9,4 % 7,3 % 11,4 % 12,7 % 7,3 % 3,5 % -4,3 % Endring akkumulert 9,4 % 8,3 % 9,4 % 10,2 % 9,7 % 8,5 % 8,7 % Kilde: AtB 30 Se 0 i kap. 3.6 foran. Vi vurderer praksis for budsjettering av passasjerinntekter i kap. 5. 4.2 Vinter 2014: årsoppgjør Over nyttår 2014 orienterte AtB fylkesrådmannen om at de trengte de første månedene til å få oversikt over økonomien og avslutte årsoppgjøret, og at de i denne perioden ikke kunne følge opp rapporteringsplikten i leveranseavtalen. AtB anså det ikke som hensiktsmessig å rapportere før årsoppgjøret var klart. Årsoppgjøret tok tid, og AtB vurderte ifølge intervjuene nøye om de skulle innhente ekstra kompetanse for å bistå med dette arbeidet. Det ble ikke ansett som hensiktsmessig etter at AtB leide inn en økonomisjef fra medio desember 2013. AtBs ansatte jobbet ifølge intervjuene intenst i denne perioden. Ifølge den innleide økonomisjefen var den interne økonomiske rapporteringen da han kom inn ikke god nok til å gi en betryggende oversikt over økonomien. Det ble derfor utviklet nye rapporter og det ble jobbet iherdig for å få en helhetlig oversikt over selskapets økonomi. Administrerende direktør i AtB sier at hun i denne perioden ble overrasket over at AtB hadde så mye utestående arbeid for å få oversikt og kontroll over økonomien. AtB kunne ikke ferdigstille komplett resultatregnskap og balanse før i mars 2014. Fra da begynte AtB å rapportere månedlig, i tråd med leveranseavtalen. 4.3 Vinter og vår 2014: forhandlinger og planlegging av rutekutt Da konsekvensene av regionanbudet kom for dagen i desember 2013, ble det klart at AtB var på vei inn i 2014 med et alt for høyt kostnadsnivå i forhold til det som ble lagt til grunn i budsjettet tidligere på høsten og i arbeidet med leveranseavtalen. Disse var basert på en fortsettelse av situasjonen slik aktørene trodde den var i oktober 2013. Intervjuene bekrefter at også STFKs administrasjon så at helårseffekten av det økte rutetilbudet høsten 2013 ville bli minst 50 mill for 2014, og dermed at AtB gikk inn i 2014 med et altfor høyt kostnadsnivå i forhold til det vedtatte tilskuddet. AtB satte over nyttår i gang med et intensivt planleggingsarbeid for å finne rutekutt og foreslå takstendringer for å få kostnadsnivået til å nærme seg det som var forutsetningen for tilskuddet. Ifølge intervjuene hadde AtB løpende dialog med fylkeskommunen utover våren 2014. Etter AtBs beregninger manglet selskapet omtrent 100 mill kr på å kunne oppfylle den foreslåtte leveranseavtalen. Derfor ble ikke leveranseavtalen undertegnet før i juni 2014. AtB signaliserte i flere samarbeidsmøter at det vedtatte tilskuddet ikke var tilstrekkelig, og at det måtte tilføres midler utover dette for at AtB skulle kunne utføre sine oppgaver. Ifølge intervjuene ble både fylkesutvalget og eiermøtet gjennom vinteren og våren holdt løpende orientert om spareplaner og tiltak for å justere rutetilbudet. I fylkestingsmøtet i februar svarer fylkesordføreren blant annet følgende på et spørsmål om status for økonomien i AtB:31 I eiermøtet 13.02.14 ble det orientert om at styret ønsker å redusere kostnader slik at merforbruket på 50 mill kr på årsbasis for 2014, som ble varslet i FU 17.12.13, skal reduseres med 25,3 mill kr i 2014. Dette vil gi en helårseffekt på vel 50 mill kr fra 2015, og man er dermed i tråd med vedtatt budsjett fra 2015. På samarbeidsmøtet 8. april la AtB frem forslag til ny revidert tilskuddsramme for 2014, se tabell nedenfor: Tabell 15. Forslag til revidert budsjettramme fra AtB (tall i tusen) Opprinnelig budsjettramme Helårseffekt økning regionrute Nettoeffekt kutt i ruteproduksjon (notat av 19.03,14) Risiko for høyt budsjetterte passasjerinntekter 568 542 50 000 -24 660 46 400 Busstaxi Oppdal, Rennebu 1 000 Gassmåler ved depot 1 400 Kjøp/vedlikehold av EBIT-maskiner 2 000 Advokat- og salærutgifter 1 200 Div. utgifter 2 000 Forslag ny revidert budsjettramme Kilde: AtB 79 340 647 882 Forslaget innebar en total rammeøkning på 79.34 mill, forutsatt rutekutt på 24.6 mill. Det betyr at AtB legger til grunn at kostnadsnivået på dette tidspunktet er beregnet til omtrent 104 mill over det vedtatte tilskuddet. Tabellen viser videre at AtB mente at det var nødvendig å øke rammen med 46.4 mill for å håndtere risikoen ved for høyt budsjetterte passasjerinntekter. På dette tidspunktet var det klart at utviklingen i passasjerinntekter ville være vesentlig lavere enn i prognosen på 23.4 %, og AtB antok da at differensen mellom prognosen fra budsjettidspunktet og prognosen per dato utgjorde 46.4 mill.32 I Ifølge referat fra samarbeidsmøtet melder STFK tilbake at det ikke er mulig å inngå leveranseavtale på dette nivået, og AtB må innarbeide ytterligere tiltak for å få tilskuddsnivået ned. 31 FT-sak 14/14 32 Se mer om passasjerinntekter i kap. 4.1.3 foran Sak til fylkestinget i april Fylkesutvalget ber i februar om at fylkesrådmannen lager en sak til fylkestinget om tiltak for å unngå nye budsjettoverskridelser for kollektivområdet i 2014.33 Fylkesrådmannen legger fram en slik sak til fylkestinget den 23. april.34 Den er til dels basert på et styrevedtak i AtB, der styret foreslår kostnadsreduserende tiltak for til sammen 50 mill.35 Ved fylkestingsbehandlingen ber fylkestinget om at AtB gjennomfører rutekutt som gir en kostnadsreduksjon tilsvarende dette, og at fylkesutvalget holdes orientert om dette arbeidet. Videre ber fylkestinget om at det vurderes å iverksette takstendringer for båt, buss og ferje og at skoleskysstaksten overfor kommunene også vurderes, for å få til ytterligere reduksjoner i AtBs tilskuddsbehov.36 AtB reagerte ifølge intervjuene sterkt på fylkesrådmannens innstilling i denne saken. De synes den var misvisende, dårlig kvalitetssikret, og at den framstilte AtB i et dårlig lys. AtB var overhodet ikke involvert i forberedelsene til denne saken før den ble lagt fram til politisk behandling. De er særlig kritisk til følgende: Saken kan leses som om AtB i april ikke hadde begynt å jobbe med innsparingstiltak, noe som var feil. AtB hadde jobbet med det gjennom hele vinteren. Saken kan leses som om det hadde dukket opp nye kostnadsoverskridelser vinteren 2014, noe som var feil. Kjente kostnader per april var i all hovedsak også kjent i desember. I tillegg nevner flere at saken kunne leses som om tiltak på tilsammen 50 mill ville være tilstrekkelig til å sikre balanse, noe som åpenbart ikke var tilstrekkelig ut fra den informasjonen AtB og fylkesrådmannen da satt på. Adresseavisens omtale av saken bekrefter dette inntrykket.37 Saken ble fremmet i en prosess med forhandlinger mellom AtB og STFK frem mot revidert budsjett. Intervju med samferdselsavdelingen i STFK tyder på at hovedårsaken til at de foreslo tiltak på akkurat 50 mill, var at det var den summen styret i AtB hadde foreslått. Fra samferdselsavdelingens side var det klart at dette ikke ville være tilstrekkelige tiltak for 2014; det var kun ment å være en begynnelse på de innsparingstiltakene AtB måtte gjennom. Saksbehandleren som skrev saken sier at han erkjenner at saken kunne bli oppfattet som om det ut fra den daværende situasjonen var 33 FU-sak 71/14 FT-sak 21/14 – Om ruteendringer, taksttiltak m.v. for å tilpasse tilskuddsbehovet til vedtatte budsjettrammer for 2014 35 Styremøte 12.02.14 i AtB 34 36 Vi gjengir her kun 2 av 4 punkter i vedtaket. Adressa 4. juni 2014 (“Frp vil slå AtB konkurs”), der et fylkesutvalgsmedlem siteres på følgende: “Tallene vi ble presentert for i dag viser at AtB vil gå med et underskudd på 108 mill kr i 2014. I april fikk vi vite at underskuddet ville bli på 50 mill” 37 tilstrekkelig å finne tiltak på 50 mill, selv om fylkesrådmannen var fullt klar over at det var behov for ytterligere tiltak. 4.4 Revidert budsjett for 2014 Våren 2014 var situasjonen etter dette at AtB og STFK fremdeles jobbet med å finne tiltak for å redusere AtB tilskuddsbehov. AtB ville fremdeles ikke signere leveranseavtalen, fordi den uttrykte et aktivitetsnivå som AtB mente de ikke kunne gjennomføre med det tilskuddsnivået de på det tidspunktet fikk fra STFK (som fremdeles var basert på budsjettet fra oktober 2013 – før overskridelsene høsten 2013 og fallet i passasjerinntekter ble klart.) Det ble videre klart at forventet merkostnad på regionanbudet ble enda noe høyere enn forventet. Før jul 2013 var forventet merkostnad på 50 mill kr, men utover våren viste det seg at vil bli omtrent 70 mill. Det skyldes at AtB i løpet av vinteren har fått bedre oversikt over kostnadene knyttet til det nye regionanbudet. AtBs tertialregnskap AtBs tertialrapport sendes STFK 30. april. Rapporten viser økt tilskuddsbehov (så langt i året) på kr 43,9 mill, noe som for hele 2014 vil bety 108 mill, hvis det ikke iverksettes tiltak. Som nevnt ba fylkestinget i april om at det skulle gjennomføres kostnadsreduserende tiltak med en helårseffekt på 50 mill kr. Revidert budsjett er derfor oppdatert med vedtatte kutt i produksjonen med en nettoeffekt på 7 mill i 2014 for rutekjøp Trondheim/Klæbu, og nettoeffekt på 15 mill for regionen. Tabell 16. Økt tilskuddsbehov i forbindelse med AtBs tertialrapport (tall i tusen) Trondheim og Klæbu Rutekjøp region Budsjett 2014 Tertial Endring Kostnader Inntekter 499 403 376 758 510 217 332 660 10 814 -44 098 Tilskuddsbehov 122 645 177 557 54 912 Kostnader 287 981 342 548 54 567 Inntekter 125 242 126 696 1 454 162 739 215 852 Tilskuddsbehov Økt tilskuddsbehov Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS 53 113 108 000 På dette tidspunktet hadde det oppstått ytterligere kostnader som ikke var kjent tidligere: økte prognoser for rutekjøp kostnader tilknyttet Sør-Trøndelag Taxis konkurs økning i administrative kostnader for AtB nytt anbud for skoleskyss som medførte høyere kostnader Når det gjelder utviklingen i passasjerstatistikken, sier rapporten følgende:38 bytrafikken: reduksjon i passasjertall på 0,2 % regionen: økning på 7,1 % Som tidligere nevnt var budsjettet basert på en fortsatt vekst i passasjertall, men av tertialrapporten fremgår det at passasjerveksten har stoppet helt opp. Begge aktørene mener det særlig skyldtes at vinteren 2014 var unormalt varm og tørr. Likviditetsutfordringer våren 2014 AtBs månedlige tilskudd baseres som tidligere nevnt på det tilskuddet fylkestinget vedtar i oktober. Gjennom høsten 2013 og så langt i 2014 fikk AtB så mange nye kostnader som ikke var hensyntatt da dette tilskuddet ble vedtatt, kombinert med reduserte inntekter, at likviditetssituasjonen var i ferd med å bli kritisk. Styret i AtB ba derfor om et eiermøte for å sikre kapital til forsvarlig drift. Basert på den kritiske situasjonen for selskapet vedtok styret følgende:39 Styret foreslår for eier å øke takstene med en effekt på 25 mill i 2014 innført fra 18.08.14. Takstøkningen er estimert til ca. 10%. Det innføres økt refusjon for skoleskyss fra kommunene på nivå med takst iht. opplæringslova. Det var forventet fortsatt passasjervekst og ruteproduksjonen i 2014 ble økt. Passasjerutviklingen har stagnert på 2013 nivå, og styret ser behov for å redusere ruteproduksjonen. Busstrafikken i Stor-Trondheim og regionene kuttes ytterligere fra 18.08.14, med hhv. en effekt på 6 mill og 4 mill kr i reduserte rutekostnader. Disse kuttene tillater tidsmessig ikke dialog med kommuner og operatører. For å komme i balanse i 2014 er konsekvensen ytterligere økt tilskudd fra eier på 70 mill Gitt at tilskuddsnivået ikke økes ift. budsjett 2014 foreslår styret kutt i ruteproduksjon fra 01.01.15 tilsvarende 9 % ift. dagens nivå for å få selskapet i balanse i 2015. Styret 38 39 Per april 2014 sammenlignet med april 2013 (akkumulert) Styremøte i AtB 03.06.14 ber administrasjonen om å utarbeide en detaljert handlingsplan ift. 9% kutt til styremøte i august/september 2014. Basert på stagnasjon i passasjerutviklingen ber styret administrasjonen ifm budsjettarbeid 2015 analysere årsaksforholdene. Fylkestingets behandling av revidert budsjett Ved fylkestingets behandling av revidert budsjett for 2014 foreslo fylkesrådmannen å øke driftsbudsjettet for kollektivtrafikk med kr 80 mill, samt å vedta takstøkning som ville gi økte inntekter (og dermed redusere AtBs tilskuddsbehov) med 17.5 mill. Fylkesrådmannen mente at det kunne legges til grunn en trafikkvekst i Trondheimsregionen på 3 % for 2014 i forhold til 2013. AtBs prognose tilsa ingen vekst. Dette ville gi ca. 10,5 mill kr i økte inntekter for AtB, og dermed 10,5 mill i redusert tilskuddsbehov i forhold til styrets forslag. Fylkesrådmannen og AtB hadde et formøte om dette før behandlingen i fylkesutvalget. Administrerende direktør i AtB sier følgende om møtet: Dette formøtet ble gjennomført i Fylkeshuset med Fylkesrådmann, administrerende direktør i AtB samt fungerende økonomidirektør i AtB. Da orienterte Fylkesrådmannen AtBs ledelse om at de ville foreslå for fylkesutvalget, og videre for vedtak i Fylkestinget at tilskuddet til AtB ble 10,5 mill kroner lavere enn det behovet som var innmeldt fra styret på 108 mill kr. Årsaken var (…) at STFK vurderte at inntektsanslagene som styret i AtB hadde lagt til grunn, var for lave. Undertegnede (adm. direktør) uttrykte på dette møtet at AtBs ledelse ikke kunne ta denne risikoen som lå i å kutte med 10,5 mill kr og oppjustere inntektsanslagene. Fylkesrådmannen bekreftet da på møtet (…) at det var forståelig at AtB ikke kunne gjøre det (med bakgrunn i styrevedtaket), og derfor at «den risikoen tar fylkeskommunen». Fylkestinget fattet følgende vedtak(utdrag)40: Driftsbudsjettet økes med 80,0 mill kr til dekning av kollektivtransport. Det iverksettes ikke ytterligere takstøkning innenfor kollektivtrafikken for 2014. AtBs budsjett for 2014 styrkes med kr. 17,5 mill kr til dekning av ikke realisert takstøkning. Fylkestinget ber om at fylkesrådmannen skisserer beløp som skyldes kapasitetsøkning i Trondheimsregionen som en følge av å nå målsettinger i Miljøpakken. Det bes om en vurdering av økning i belønningsmidler i forhold til økning i fylkeskommunens utgifter til drift av kollektivtrafikken i Trondheimsregionen. 40 Sak 69/14 den 17.06.2014 Vedtaket innebærer at fylkestinget heller ikke denne gangen vil øke takstene i tråd med fylkesrådmannens forslag. Istedenfor økes overføringene til AtB med ytterligere 17.5 mill i forhold til fylkesrådmannens innstilling. Til sammen medfører det at tilskuddet til AtB for 2014 økes med kr 97.5 mill i forhold til det opprinnelige budsjettet i oktober 2013. Fylkesrådmannens foreslåtte økning i inntektsanslag legges til grunn, slik at tilskuddsbehovet reduseres med 10,5 mill sammenlignet med hva styret ba om. 4.5 Oppsummering av 2014 fram til sommeren I dette delkapittelet oppsummerer vi 2014 fram til sommeren og behandling av revidert budsjett og inngåelse av leveranseavtale. Med dette var arbeidet med å tilpasse AtBs aktiviteter til et tilskuddsnivå STFK kunne akseptere fullført. Gjennomgangen foran viser at AtB også i 2014 brukte mer enn det som i utgangspunktet var budsjettert, men at årsaken til det i hovedsak er økonomiske konsekvenser av de avvikene som oppstod gjennom 2013, og en svikt i passasjerutviklingen gjennom vinteren. Den første årsaken var kjent allerede i desember, og den andre ble klar for aktørene ettersom vinteren skred frem. Fylkesrådmannen sier likevel at han ikke opplevde å ha fullstendig oversikt over de økonomiske konsekvensene av passasjersvikten før i april/mai. Under oppsummeres året fram til revidert budsjett, først for bytrafikken og deretter for regiontrafikken. Trondheim/Klæbu Tabell 18 nedenfor viser utviklingen i kostnader og inntekter for bytrafikken fra opprinnelig budsjett (oktober 2013) til revidert budsjett (tertialrapport per 30. april 2014): Tabell 17. Status Trondheim/Klæbu 2014 (tall i tusen) Budsjett 2014 Revidert 2014 Avvik Sum kostnader 499 403 510 217 -10 800 Sum inntekter 376 758 332 660 -44 098 Netto tilskudd Kilde: AtB 122 645 166 564 -54 900 Tabellen viser at AtB ved revidert budsjett hadde et tilskuddsbehov for bytrafikken på 54 mill mer enn det som ble lagt til grunn ved opprinnelig budsjett. Hoveddelen av dette skyldes en inntektssvikt på 44 mill. Det resterende er økte kostnader i forhold til budsjett på 10,8 mill, noe som utgjør ca. 2 % av de budsjetterte kostnadene. Årsaken til dette er dels at bonusutbetalingen til operatørene har vært høyere enn forventet, dels ulike kontraktsfestede kostnader som har tilkommet. Etter vårt skjønn innebærer dette at AtB i 2014 har hatt en reell kostnadsoverskridelse for bytrafikken på knappe 11 mill kr, noe som tilsvarer ca. 2 % av kostnadsbudsjettet. Rutekjøp region: For regiontrafikken har AtB fram til revidert budsjett 2014 et avvik i forhold til budsjett på 53,1 mill kr. Tabellen under viser utviklingen i kostnader og inntekter fram til revidert budsjett. For sammenhengens skyld har vi tatt med en kolonne som viser den reelle statusen for kostnader per 17.12.2013, da AtB informerte fylkesutvalget om konsekvensene av avvikene høsten 2013: Tabell 18. Status regionanbudet 201441 (tall i tusen) Sum kostnader Budsjett 2014 Info per 17. desember Revidert budsjett Revidert vs. budsjett Revidert vs. 17.12 287 981 337 548 342 548 54 567 4 500 + ca. 50 mill Sum inntekter 125 242 - 126 696 1 454 - Netto tilskudd Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS 162 739 - 215 852 53 113 - Tabellen viser at AtB ved revidert budsjett hadde et økt tilskuddsbehov for regiontrafikken på 53 mill i forhold til opprinnelig budsjett, som skyldes de økte kostnader ved regionanbudet som ble kjent høsten 2013. Hvis vi derimot ser kostnadsnivået ved revidert budsjett opp mot den informasjonen STFK fikk rundt årsskiftet 2013/2014, kommer det fram at differansen er på 4,5 mill kr. 4.6 Status per 30.09.14 Delkapittel 4.5 foran oppsummerer STFK og AtBs arbeid med oppfølging av avvik i 2013, og hvilke konsekvenser dette fikk for økonomien i 2014. I dette delkapittelet viser vi status for økonomien ved siste rapportering så langt, per 30.09.14. På dette tidspunktet hadde aktørene signert leveranseavtalen for 2014, og det betyr at AtB forpliktet seg til å gjennomføre de oppgavene den omfatter innenfor det tilskuddsnivået som følger av den. 41 STFK har definert merforbruket som differansen mellom netto tilskudd budsjett 2014 (162 739) fratrukket netto tilskudd Prognose (215 851) - totalt sett 53,1 mill kr i 2014 Tabell 19. Status AtB per 30.09.14 (tall i tusen)42 Trondheim og Klæbu Budsjett 2014 1. tertial 2. tertial 499 403 376 758 510 217 332 660 496 548 322 039 Kostnader Inntekter Tilskudd per leveranseavtale Tilskuddsbehov 166 564 122 645 177 557 Resultat Rutekjøp region - 7 945 Kostnader 287 981 342 548 376 166 Inntekter Tilskudd per leveranseavtale Tilskuddsbehov 125 242 126 696 126 755 258 699 162 739 215 852 Resultat Kilde: AtBs rapport per andre tertial 9 287 Tabellen viser at driftsresultatet per september 2014 totalt sett lå 1,4 mill foran budsjettet. I bytrafikken gir en del mindre inntekter enn budsjettert et negativt resultat, mens for regionen er det et positivt resultat forutsatt at man oppnår de effekter man har beregnet for rutekutt. På dette tidspunktet så det med andre ord ut til at AtB skulle klare å gjennomføre sine aktiviteter innenfor det avtalte tilskuddsnivået, men at det fremdeles var utfordringer med uforutsigbarheten for passasjerinntektene. Tabellen under oppsummerer utviklingen i budsjetterte passasjerinntektene ved de ulike budsjettene høsten 2013, holdt opp mot slik situasjonen så ut ved revidert budsjett og ved rapporteringen per 30.9 2014. Tabell 20. Inntektsbudsjettering (tall i tusen) AtBs Fylkestingets Status ved Status per opprinnelige vedtak revidert budsjett 30.9 374 158 332 660 322 039 -41 500 -52 119 budsjett Budsjetterte inntekter Endring (fra AtBs opprinnelige budsjett) Endring (fra budsjett etter vedtak i FT) Kilde: Revisjon Midt-Norge IKS 349 229 24 929 “Tilskudd per leveranseavtale” viser det tilskuddet som aktørene avtale ved leveranseavtalen. “Tilskuddsbehov” viser tilskuddsbehovet før leveranseavtalen ble undertegnet. 42 Raden “Endring (fra AtBs opprinnelige budsjett)” viser at det ble lagt inn en økning på ca. 25 mill kr fra det budsjettet som styret i AtB opprinnelig vedtok, til det budsjettet som ble gjeldende etter at fylkestingets vedtak og føringer fra fylkesrådmannen var hensyntatt. Dette er omtalt i kap 4.1.3 foran. Raden “Endring (fra budsjett etter vedtak i FT)” viser utviklingen fra dette budsjettet (etter fylkestingets vedtak) til status ved revidert budsjett sommeren 2014 og andre tertial i september. Prognosene i juni og september er basert på erfaringstall fra så langt i året. Som vi ser av denne raden tilsa prognosene i september at passasjerinntektene for 2014 ville bli 52 mill kr mindre enn det nivået som ble vedtatt i budsjettet. Dette innebærer at inntektene så ut til å bli langt mindre enn hva fylkesrådmannen la til grunn, men også langt mindre enn hva AtB la til grunn i sitt opprinnelige budsjett. 5 Revisors kommentarer og vurderinger Kapitlene 3 og 4 foran beskriver den økonomiske utviklingen for kollektivtrafikken og redegjør for avvik og årsaker til avvik. I dette kapitlet kommer våre kommentarer til denne utviklingen, og våre vurderinger av enkelte forhold. Først vil vi skissere noen utgangspunkt for våre kommentarer, og beskrive de kriteriene vi vurderer praksis opp mot. 5.1 Revisjonskriterier Den økonomiske modellen kollektivtrafikken i fylket drives etter Den økonomiske modellen beskrives nærmere i kap. 1.4 foran. Som bakteppe for våre vurderinger gjentar vi at tilskuddet fra STFK til AtB baserer seg på inntektsbudsjetteringen, som er svært uforutsigbar. Særlig om priselastisitet43 Økonomisk teori tilsier at etterspørselen etter en vare eller tjeneste går ned når prisen går opp. Priselastisitet brukes gjerne for å forklare sammenhengen mellom endring i etterspørsel og pris. Priselastisitet er definert som "prosentvis endring i etterspørselen når prisen endres med 1 prosent". En priselastisitet på -0,3 betyr at når prisene øker med 1 prosent, reduseres etterspørselen med 0,3 prosent. Det er store variasjoner i prisfølsomheten mellom ulike grupper reisende og på ulike typer kollektivreiser.44 En sammenligning av ulike norske undersøkelser av etterspørselselastisitet for lokal kollektivtransport anslår en priselastisitet på -0,38 (TØI, 2001). Dette betyr at en økning i takstene på 10 prosent isolert sett førte til ca. 3,8 prosent færre passasjerer. Fylkesrådmannens ansvar for betryggende kontroll Administrasjonssjefen skal sørge for at fylkeskommunen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 45 Det er begrenset hvor langt man kan trekke denne plikten når fylkeskommunens oppgaver er plassert i eksterne selskaper, som AtB. Vi kan likevel legge til grunn at så lenge den økonomiske utviklingen i AtB i praksis får direkte konsekvenser for STFKs økonomi forøvrig, bør fylkesrådmannen gjøre visse risikovurderinger også av den økonomiske utviklingen i kollektivtrafikken. Basert på disse risikovurderingene bør fylkesrådmannen vurdere om det bør iverksettes relevante tiltak og kontrollaktiviteter. 43 Kilde: «Etterspørselselastisiteter i lokal kollektivtransport», rapport 505/2001 fra Transportøkonomisk institutt, 2011 44 Blant annet er rushtrafikantene minst følsomme for prisendringer, prisfølsomheten er større jo bedre kollektivtilbudet er, og barn og ungdom er mer prisfølsomme enn voksne. 45 Jf. koml. § 23 nr. 2 Dette forutsetter imidlertid at fylkesrådmannen har oversikt over hvilke risikoer som påvirker om fylkeskommunen når sine mål eller ikke. Overordnet forståelse av risiko og hensiktsmessige styringssystemer kan dermed sees som forutsetninger for betryggende kontroll. I en situasjon der det ikke foreligger klare måleindikatorer eller er foretatt systematiske risikovurderinger, er det vanskelig å foreta en vurdering av hva som er riktig type og omfang av kontrollaktiviteter. Utover dette bør en risikovurdering legge føringer på de kontrollaktiviteter som skal utføres. En enkel risikoanalyse kan bestå i stille tre enkle spørsmål: 1. Hva kan gå galt? for eksempel: AtB klarer ikke å holde budsjettet, enten på grunn av avvik i forventede inntekter eller fordi AtB overskrider kostnadene, og STFK må komme med tilleggsbevilgninger 2. Hva kan vi gjøre for å forhindre det? for eksempel: realistisk budsjettering for eksempel: løpende rapportering på inntekter/kostnader 3. Hvordan kan vi redusere konsekvensene hvis det likevel skulle skje? for eksempel: iverksette korrigerende tiltak Kommunelovens krav til realistiske budsjetter Fylkestinget har et overordnet ansvar for å sørge for at fylkeskommunens økonomi til enhver tid er i balanse. Dette ansvaret gir seg utslag i plikten til å sørge for reelle budsjetter, og en plikt for fylkestinget til å foreta nødvendige endringer i budsjettet dersom det gjennom året gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller vesentlig økning i utgifter i forhold til budsjettet. Bernt og Overå skriver følgende om plikten i sin kommentar til kommuneloven:46 «[Fylkestinget] kan ikke slå ut med hendene og si at man tar til etterretning at det blir et regnskapsmessig underskudd i år. Arbeidet med å gjenopprette balansen i budsjettet må ta til med én gang». Fylkesrådmannen har på sin side plikt til å opplyse saken for fylkestinget. I saken bør fylkesrådmannen foreslå nødvendige justeringer for å bringe budsjettet i balanse. AtB er organisert som et aksjeselskap, og forholdene mellom STFK og AtB reguleres av avtaler. Et av de fremste kjennetegnene ved aksjeselskapsformen er at eierne ikke har ansvar for selskapets forpliktelser, utover det som er innskutt aksjekapital. Slik er også 46 “Kommuneloven med kommentarer”, Bernt og Overå, kommuneforlaget 2011 tilfellet for AtB. STFK er ikke gjennom avtaler med AtB forpliktet til å dekke mer enn det vedtatte tilskuddet til AtB. Det betyr at STFK i prinsippet kan unnlate å dekke dette, noe som vil kunne medføre at selskapet går konkurs. I praksis fremstår dette som et lite aktuelt alternativ, og for alle praktiske formål fungerer forholdet mellom aktørene slik at STFK dekker AtBs tilskuddsbehov. Oppsummert er våre vurderinger i det videre er knyttet opp mot følgende kriterier: Fylkesrådmannen skal ha betryggende kontroll med STFKs totale økonomi STFKs økonomi skal til enhver tid være i balanse: o fylkesrådmannen skal legge fram realistiske budsjetter o fylkesrådmannen bør foreslå nødvendige tiltak gjennom budsjettåret for å sørge for reell balanse o fylkestinget bør foreta nødvendige justeringer i budsjett også gjennom året 5.2 Hva er årsaken til AtBs merforbruk i 2013 og forventet merforbruk i 2014? De konkrete årsakene til ”merforbruket”, altså økningene i AtBs tilskuddsbehov, er godt redegjort for i kapitlene foran. Som nevnt kap. 2.3 er det en del avvik mellom hvordan AtB og STFK fremstiller tallmaterialet, men disse avvikene påvirker ikke våre vurderinger og konklusjoner. I dette delkapitlet knytter vi noen kommentarer til enkelte forhold i den prosessen som er beskrevet i disse kapitlene. Generelt om “merforbruk” eller økt tilskuddsbehov i 2013 og 2014 I løpet av våren og sommeren 2014 kunne man, blant annet ut fra medieomtale, få inntrykk av at AtB var skyld i et merforbruk på 125 mill kr i 2013 og et nytt, overraskende merforbruk på 108 mill kr i 2014. Dette bildet stemmer ikke. For 2013 var situasjonen at AtB ved årets slutt hadde et økt tilskuddsbehov på 125 mill kr i forhold til revidert budsjett. Vi legger til grunn at en viktig del av årsaken til det er manglende økonomistyring og kostnadskontroll hos AtB. Men en annen viktig del er at selve kontraktssummen på regionanbudet ble vesentlig dyrere enn forventet. Dette visste STFK allerede på forsommeren, men det ble likevel ikke tatt hensyn til i budsjettprosessen. I tillegg var det resultat av en bevisst underbudsjettering, som begge aktørene kjente til. Det innebar at AtB gikk høsten i møte med en underdekning på 25 mill, og i realiteten små muligheter til å holde budsjett. Etter vårt syn burde disse 25 mill ha vært dekket inn ved revidert budsjett, og det gir et skjevt bilde av situasjonen å betrakte dem som en del av AtBs merforbruk. Når det gjelder bytrafikken, har AtB en overskridelse på drøye 42 mill i 2013. Av dette skyldes 11 mill at AtB tidligere ikke hadde funnet det nødvendig å opplyse STFK om at det gjennom året påløp en del andre kostnader enn rene utgifter til rutekjøp. Denne informasjonen ble oversendt til fylkeskommunen i forbindelse med halvårsrapporteringen i august 2013. Dette tyder på at det i perioden både var manglende kostnadskontroll i AtB, og mangelfull kommunikasjon mellom aktørene. Drøye 16 mill av det økte tilskuddsbehovet skyldes svikt i forventede passasjerinntekter. Slik praksis har vært i den omtalte perioden, har fylkesrådmannens prognoser for passasjerinntekter vært mer positive enn AtBs, og det er fylkesrådmannens prognoser som har blitt lagt til grunn for budsjettet. Likevel vil et negativt avvik i inntekter fremstå som et «merforbruk» i AtB. For de som ikke har inngående kunnskap om finansieringen i AtB, kan det fremstå som om AtB har «skyld» i denne delen av merforbruket, men det er altså en misvisende oppfatning. Inntrykket av at AtB har hatt et nytt, stort og uventet merforbruk i 2014 er også i stor grad misvisende. Overskridelsen i 2014 skyldes i all hovedsak to forhold: for det første kostnader både AtB og STFK visste at ville påløpe i 2014 som følge av overskridelsen på regionanbudet i 2013, og for det andre at de forventede passasjerinntektene ble vesentlig lavere enn antatt.47 Vår informasjon tyder som sagt på at fylkesrådmannen må ta hoveddelen av ansvaret for at inntektsbudsjetteringen var så optimistisk. Praksis for inngåelse av leveranseavtalen STFK styrer tilbudet innenfor kollektivtrafikken gjennom avtaler med AtB. Da er det viktig med gode avtaler med et reelt innhold, som sikrer samsvar mellom oppgaver og ressurser for AtB. Leveranseavtalen for 2013 ble signert halvveis inn i året, på et tidspunkt da både AtB og STFK var kjent med store endringer i de økonomiske forutsetningene som avtalen bygget på, men som det ikke var tatt høyde for i avtalen (det var da klart at AtB signaliserte et økt tilskuddsbehov på 42,7 mill mer enn forutsatt, jf. kap. 3.3 foran). Det fremstår som uforståelig at AtB ville gå med på å signere denne avtalen som innebar en forpliktelse til å gjennomføre oppgaver de ikke hadde ressursmessig dekning til å gjennomføre. Fordi de månedlige overføringene til AtB baserer seg på leveranseavtalen, innebar dette at AtB fikk store likviditetsmessige utfordringer utover 2013. Revisjonen stiller også spørsmål ved om dette var en hensiktsmessig praksis for kontraktsmessig styring fra STFKs side. 47 I tillegg ble det klart at regionanbudet ble enda dyrere enn aktørene hadde trodd ved oppsummeringen av 2013. Vi legger til grunn at prosessen for 2014 fungerte på en annen måte: Da ville ikke AtB signere noen avtale før de var trygge på at den uttrykte et balansert forhold mellom ressurser og oppgaver. Det fremstår som en mer realistisk og hensiktsmessig form for kontraktsmessig styring. Fra 2015 er avtalene endret, og vi har ikke vurdert innholdet i de nye avtalene. Dialog mellom aktørene etter politisk behandling I flere omganger, men særlig etter fylkestingets behandling av revidert budsjett 2013 og fylkestingets behandling av budsjett for 2014, viser vår gjennomgang at AtB ikke har sett konsekvensene av vedtak i STFK før ganske lenge etterpå. Ved revidert budsjett i 2013 dreide det seg om at fylkestinget kun dekket inn deler av det økte tilskuddsbehovet på 34 mill, slik at AtB fremdeles gikk høsten i møte med 25 mill i underdekning. Det er klart at dette er vesentlig informasjon for AtB å bli klar over så tidlig som mulig. Avtaler og rapporteringsrutiner legger godt til rette for kommunikasjon mellom aktørene om slike forhold, og i følge intervjuene legger STFK stor vekt på å drøfte politiske vedtak med AtB slik at man sikrer en omforent forståelse av dem. Vårt inntrykk, basert på intervju med nåværende og tidligere ansatte i AtB, er likevel at denne kommunikasjonen har sviktet i flere omganger. Vi presiserer her at det åpenbart ikke kan være fylkesrådmannens ansvar å sørge for at AtB forstår innholdet av politiske vedtak, men at det bør være i STFKs interesse at kommunikasjonen om dette fungerer best mulig. Synliggjøring av alle kostnader i budsjettene En forutsetning for god økonomistyring er å ha størst mulig kontroll med kostnader. Gjennomgangen av 2013 og 2014 i kapitlene foran viser at det stadig har dukket opp nye kostnader som aktørene ikke har vært klar over, og som dermed ikke har vært hensyntatt i budsjettene. Et eksempel på det er diverse kostnader med drift av infrastruktur som før sommeren 2013 ikke var synliggjort i AtBs budsjetter, se kap. 3.3.1. Slike kostnader er naturlig nok direkte årsaker til at AtBs tilskuddsbehov øker. Revisjonen er kritisk til at ikke AtB tidligere har klart å få fullstendig oversikt over slike kostnader og synliggjøre dem i sine budsjetter. 5.3 I hvilken grad skyldes merforbruket i 2013 og 2014 forhold som STFK rår over? Basert på gjennomgangen i kapitlene 3 og 4 foran legger vi til grunn at årsakene til merforbruket i noen grad skyldes forhold hos AtB, men i noen grad også skyldes ulike føringer fra STFK – både politisk og administrativt - som AtB har måttet ivareta etter beste evne. Når det gjelder STFKs håndtering av økonomien i kollektivtrafikken i denne perioden, er det i hovedsak to forhold vi er kritisk til: 1. generell mangel på risikostyring 2. manglende realitet ved enkelte budsjetter og budsjettrevisjoner Generell mangel på risikostyring Etter revisjonens syn har det vært alt for lite risikotenkning i styringen av kollektivtrafikken. Det finnes så godt som ingen spor av vurderinger eller analyser av hva som kan gå galt, og hva aktørene skal gjøre om for eksempel forutsetningene for budsjettet ikke slår til. Derimot ser styringen ut til å være farget av et mål om stadig vekst. Dette målet er i høyeste grad forankret politisk, og det gir seg utslag i styringssignaler fra politisk nivå til både fylkesrådmannen og til AtB. Dette har nok også preget for eksempel inntektsbudsjetteringen, der fylkesrådmannen har lagt til grunn prognoser for videre passasjervekst som i ettertid har vist seg å være for positiv. Revisjonen vil påpeke at en klar politisk målsetting om stadig vekst i kollektivtrafikken ikke kan innebære at fylkesrådmannen og AtB ser bort fra helt nødvendige risikovurderinger. Aktørene kan planlegge med vekst, men de må også vite hva de skal gjøre om veksten ikke slår til. Særlig om budsjettering av passasjerinntekter I budsjettet for 2014 hadde AtB lagt til grunn en forventet passasjervekst på 7,5 % i sine prognoser for passasjerinntekter. Fylkestinget vedtok å øke takstene, men uten å justere den forventede passasjerveksten. Vi registrerer at AtB i denne forbindelse gjorde oppmerksom på at økonomisk teori tilsier at det er en sammenheng mellom pris og etterspørsel, og at dette bør hensyntas («priselastisitet»), uten at fylkestinget tok hensyn til det. Som nevnt tidligere i rapporten er det generelt stor usikkerhet knyttet til budsjettering av passasjerinntekter, fordi passasjertallene avhenger av mange forhold utenfor STFKs og AtBs kontroll. Etter revisors vurdering er det likevel vanskelig å se at den inntektsbudsjetteringen STFK la til grunn i oktober 2013 kunne fremstå som realistisk. Dette støttes av at intervjuene tyder på at fylkesrådmannen så på budsjettendringen som en nødvendighet for å få budsjettet til å få opp, fremfor et uttrykk for en nøktern prognose for passasjerinntekter. Når det er sagt, viste det seg utover høsten 2013 og gjennom 2014 at også AtBs opprinnelige budsjett var alt for optimistisk. I september 2014 lå det an til at AtB ville få totalt 52 mill kr mindre i inntekter enn budsjettert for dette året. Da AtBs regnskap for 2013 ble lagt frem i januar 2014, ble det klart at passasjerinntektene i 2013 ble langt lavere enn forventet. Da så STFK at den veksten i passasjerinntekter som var nødvendig for at økonomien i 2014 skulle gå i balanse, var på 23,4 %. Med andre ord baserte økonomien seg gjennom vinteren på en enda mer optimistisk prognose enn den allerede lite realistiske prognosen fra budsjettet. Ut ifra den løpende statistikken aktørene fikk, er vårt syn at aktørene allerede tidlig på vinteren 2014 burde være klar over at prognosene for passasjerinntekter ikke var realistiske. Revisjonen registrerer at fylkesrådmannen også ved revidert budsjett for 2014 la til grunn en mer optimistisk prognose for budsjettering av passasjerinntekter enn AtB. Vi registrerer også at ledelsen i AtB ikke ville akseptere risikoen ved at fylkesrådmannen på dette tidspunktet oppjusterte inntektsbudsjettet med 10,5 mill i forhold til AtBs forslag, og at fylkesrådmannen skal ha akseptert å ta risikoen for det. Var opprinnelig og revidert budsjett for 2013 realistiske budsjetter? I evalueringen av regionanbudet kommer det fram at aktørene bevisst la opprinnelig budsjett for 2013 lavt for ikke å trekke opp anbudsprisen. Dette bekreftes av de intervjuene vi har gjort. Revisjonen er kjent med lignende praksis også fra andre steder i kommunal forvaltning. Det er likevel klart at dette er en praksis som medfører at budsjettet i realiteten ikke er i balanse, og som på den måten strider med kommunelovens prinsipper. Ved behandlingen av revidert budsjett for 2013 var situasjonen at fylkestinget ble gjort kjent med et en økning i tilskuddsbehov på 34 mill kr for regionanbudet. Fylkestinget vedtok likevel bare tilpasninger på 8,7 mill i tråd med fylkesrådmannens innstilling. Det betyr at budsjettet ikke bringes i balanse, og at det fremdeles er et udekket tilskuddsbehov på 25 mill. AtB er et eget rettssubjekt med begrenset ansvar, og STFK er verken gjennom selskapsmodellen eller avtalene juridisk forpliktet til å dekke det tilskuddsbehovet AtB får utover det opprinnelige, avtalte tilskuddet. I praksis fungerer likevel forholdet mellom aktørene slik at STFK dekker AtBs økte tilskuddsbehov, og intervjuene bekrefter at AtB i praksis har trygghet for at STFK skal dekke det. Alternativet – en konkurs i AtB – fremstår som lite aktuelt. Dermed er sammenhengen mellom økte kostnader eller reduserte inntekter i AtB og STFKs økonomi i realiteten ganske nær. Etter dette er revisjonens vurdering at fylkestinget og fylkesrådmannen ved revidert budsjett ikke opptrådte i tråd med kommunelovens prinsipp om at budsjettet skal være realistisk. Det samme gjelder også utover høsten 2013 når AtB melder om økt tilskuddsbehov ved halvårsrapporten, og på vinteren 2014 når det blir klart at budsjettet for 2014 ligger for lavt. Revisjonen har stor forståelse for at økonomien på kollektivområdet har noen særpreg som gjør at det er krevende å justere kurs underveis i budsjettåret. Vårt syn er likevel at så lenge praksis er at STFK dekker AtBs økte tilskuddsbehov, innebærer kommunelovens krav til realistiske budsjetter at fylkesrådmannen, når han blir gjort kjent med vesentlige endringer i forutsetninger for inntekter eller kostnader i kollektivtrafikken, bør fremme en sak for å sørge for at STFKs budsjett er realistisk. 5.4 Hvorfor fikk politisk nivå informasjon om merforbruket i 2013 så sent? Høsten 2013 medførte som kjent store endringer i rutetilbudet i regionen for å imøtekomme forventningene fra politikere og administrasjonen i STFK, kommuner og brukere. Disse endringene medførte i sum et økt tilskuddsbehov for AtB på ca. 21 mill over budsjettet, noe STFK fikk beskjed om i desember. Evalueringen av regionanbudet slår fast at AtB burde ha levert oversikt over kostnadene til STFK tidligere på høsten. Hovedårsaken til at AtB ikke gjorde det, var at de ikke hadde tilstrekkelig oversikt selv. I dette tilfellet var dermed ikke problemet først og fremst manglende kommunikasjon mellom AtB og STFK, men manglende kostnadskontroll i AtB. Når det er sagt, fremstår det som klart at STFK kunne ha stilt tydeligere krav til AtB i denne fasen. Det gjelder særlig fordi ansatte i STFK åpenbart forstod at økningene i rutekjøp måtte medføre økte kostnader. Det burde derfor også ha vært i STFKs interesse tidligst mulig å få oversikt over de kostnadsmessige konsekvensene av endringene, slik at man kunne tilpasse det videre arbeidet med økonomien til realitetene. Vi anser det likevel som lite sannsynlig at aktørene i den situasjonen de var kunne ha fremskaffet tilstrekkelig oversikt så tidlig på høsten, at de kunne ha tatt hensyn til dette fylkestingets budsjettbehandling for 2014. Den usikkerheten STFK må ha sett ved kostnadssituasjonen for regionanbudet, burde uansett ha fremprovosert tydeligere risikovurderinger og konsekvensanalyser i budsjettprosessen. 5.5 Hva er årsaken til at det ble lagt fram prognoser med store forskjeller med kort tids mellomrom våren 2014? Som nevnt i kapittel 2.2 har revisjonen underveis i arbeidet oppdaget at denne problemstillingen var basert på noen forutsetninger som ikke var helt reelle. Den viktigste er at verken AtB eller fylkesrådmannen la fram prognoser med dramatiske forskjeller våren 2014. Antagelig er årsaken til at det ble oppfattet slik en fylkestingssak fra april. Den omtales under. Gjennomgangen foran gir grunn til å slå fast at STFK fra desember 2013 visste at AtB gikk inn i 2014 med et kostnadsnivå som var minst 50 mill over det vedtatte tilskuddsnivået, på grunn av den økte ruteproduksjonen i regionen høsten 2013. I tillegg kan vi konstatere at iallfall STFKs administrasjon må ha sett at passasjertallene både senhøsten 2013 og gjennom vinteren 2014 medførte reduserte inntekter i forhold til budsjett, og dermed et ytterligere behov for økning i tilskuddet til AtB. Fylkesrådmannen skrev i april en sak til fylkestinget med forslag om å gjennomføre rutekutt for 50 mill. Revisjonen har fått inntrykk av at dette kan ha blitt oppfattet som om 50 mill på det tidspunktet skulle være tilstrekkelig til å sikre balanse. Vi kan likevel fastslå at både AtB og fylkesrådmannen på dette tidspunktet måtte se at rutekutt på 50 mill ikke ville være tilstrekkelig. Blant annet hadde AtB i samarbeidsmøte 8. april signalisert et behov på kr 104 mill, og før det burde også STFKs administrasjon ha forstått av den tilgjengelige passasjerstatistikken at inntektsutviklingen ikke kunne være tråd med budsjett. For øvrig legger vi til grunn at de fremste årsakene til økningen i AtBs tilskuddsbehov fra nyttår til revidert budsjett 2014 var svikt i passasjerinntektene, som STFKs administrasjon ble løpende orientert om, og en konkurs hos en av operatørene. Utover det skyldtes økningen i all hovedsak det kostnadsnivået AtB tok med seg inn i 2014 etter oppstarten av regionanbudet. Årsaken til at det av noen ble oppfattet som om AtB med kort mellomrom informerte om en voldsom økning i merforbruk, kan dermed muligens tilskrives den omtalte saken til fylkestinget i april. Vi presiserer her at vi ikke har grunnlag til å si hvordan fylkestinget oppfattet dette. 6 Konklusjon Vår konklusjon er at STFKs håndtering av den økonomiske styringen på kollektivområdet i denne perioden har vært preget av manglende risikovurderinger, og at budsjettpraksis til dels har vært lite realistisk. Etter de viktigste hendelsene som denne rapporten beskriver, har det skjedd en rekke endringer i styringen av kollektivtrafikken i fylket. Blant de viktigste er at STFK og AtB har inngått en ny rammeavtale, der AtB blant annet gis et visst rom til selv å påvirke inntekter og kostnader. I tillegg har det skjedd store endringer i ledelsen hos begge aktørene, inkludert styret i AtB. Derfor ser vi det ikke som hensiktsmessig å komme med anbefalinger på bakgrunn av våre vurderinger og konklusjoner i denne undersøkelsen. Revisjonen presiserer likevel at flere av de utfordringene vi har påpekt i denne rapporten, og særlig usikkerheten knyttet til budsjettering av passasjerinntekter, vil gjelde også fremover. 7 Høring En foreløpig utgave av rapporten ble sendt på høring til STFK ved fylkesrådmannen og AtB AS ved administrerende direktør i desember 2014. Begge avga høringssvar innen fristen. Høringssvarene ligger som vedlegg. Begge høringssvarene bekrefter at rapporten i all hovedsak gir et riktig bilde av den situasjonen som oppsto i styringen av kollektivtrafikken i 2013 og 2014. Høringssvar fra fylkesrådmannen ved direktør for samferdsel Se høringssvar i vedlegg 1. For å gjøre det enklere å behandle høringssvaret har vi tatt oss den frihet å nummerere innspillene i høringssvaret. Her gjennomgår vi dem punktvis: Punkt 1 har ikke medført noen endringer i rapporten. Revisjonen mener at rapportens fremstilling av dette er balansert. Punkt 2 har ikke medført noen endringer i rapporten. Også her mener revisjonen at rapportens fremstilling er balansert. Rapporten tar ikke til orde for en ensidig bruk av priselastisitetsberegninger, slik fylkesrådmannen synes å antyde. Punkt 3 har ikke medført endringer i rapporten. Revisjonen ser at de forhold fylkesrådmannen påpeker medfører utfordringer i budsjettarbeidet. Men revisjonens vurdering av budsjettpraksis i disse tilfellene, holdt opp mot kommunelovens prinsipper, står fast. Vi legger til at den usikkerheten fylkesrådmannen påpeker i alle tilfeller burde ha fremprovosert tydeligere risikoanalyser også ved behandlingen av revidert budsjett. Punkt 4 har medført justeringer i rapporten, i tråd med fylkesrådmannens redegjørelse i høringssvaret. I høringsutkastet kritiserte revisjonen fylkesrådmannen for at ikke informasjonen fra AtBs halvårsrapport ble lagt fram for politisk nivå før i oktober. Vi ser at denne kritikken var noe ubalansert. Punkt 5 har medført noen justeringer i rapporten. Revisjonen ser at den setningen fylkesrådmannen viser til isolert sett kan tegne et noe unyansert bilde av situasjonen. Punkt 6 har kun medført mindre justeringer i rapporten. Generelt er vi også enig med fylkesrådmannen i at avisomtale ikke er noen god kilde til data for en revisjonsrapport. I dette tilfellet uttrykker imidlertid den nevnte artikkelen en oppfatning som vi tror var noe av bakgrunnen for vårt mandat, og noe av bakgrunnen for at problemstilling 4 ble formulert som den ble. Derfor er vår vurdering at henvisningen blir stående, som et bilde på den skjeve oppfatningen som fantes av økonomien i AtB våren 2014. Vi presiserer at vi ikke har intervjuet folkevalgte, og derfor ikke kan si noe om hvordan de har oppfattet situasjonen. Punkt 7 har ikke medført noen endringer i rapporten. Revisjonen mener at rapportens fremstilling av dette er balansert. Rapporten kan ikke tas til inntekt for at fylkesrådmannen skal ha gitt AtB «skyld» for inntektssvikten, og vi kan heller ikke se at den indikerer noe slikt. Punkt 8 har kun medført mindre justeringer. Vår vurdering er basert direkte på verifisert intervjuinformasjon med daværende ansatte i AtB. Vi har likevel endret teksten slik at det blir klarere at det ikke er fylkesrådmannens ansvar alene å sørge for at AtB forstår innholdet i politiske vedtak. Det må åpenbart også, og kanskje først og fremst, være AtBs ansvar. Punkt 9 har medført noen justeringer i rapporten. Revisjonen ser at den setningen fylkesrådmannen viser til isolert sett kan tegne et noe unyansert bilde av situasjonen. Vårt poeng var å få fram at referat fra dialogmøter tegner et nokså klart bilde av at AtB i 2014 har bidratt konstruktivt i arbeidet med planlegging av rutekutt og takstendringer. I tillegg har vi gjort noen mindre korrigeringer i framstilling av metode og fakta, som ikke omtales spesifikt her. Høringssvar fra AtB AS ved administrerende direktør Se høringssvar i vedlegg 2. På grunnlag av høringssvaret fra AtB har vi gjort følgende justeringer i rapporten: Kap 3.2 er justert noe på grunnlag av innspill fra tidligere styreleder, som vi innhentet etter innspill i høringssvaret. Omtale av behandling av revidert budsjett for 2014 i kap 4.4 er justert noe, særlig med vekt på at fylkesrådmannen uttalt skulle ta risikoen ved økning i inntektsbudsjettet. Kilder Lov og forskrift: Kommuneloven Forvaltningsloven Aksjeloven Politiske vedtak i STFK FT-sak 49/13 Revidert budsjett 2013 FT-sak 73/13 Virksomhetsrapport 1. halvår 2013 FT-sak 93/13 Strategiplan 2014 - 2017 med budsjett 2014 FU-sak 71/14 AtB Utvikling av styring og dialog FT-sak 20/14 Styringsform og rammeavtale mellom AtB AS og Sør-Trøndelag fylkeskommune FT-sak 21/14 Om ruteendringer, taksttiltak m.v. for å tilpasse tilskuddsbehovet til vedtatte budsjettrammer for 2014. FT-sak 68/14 Ny rammeavtale mellom AtB AS og Sør-Trøndelag fylkeskommune FT-sak 69/14 Revidert budsjett 2014 FT-sak 74/14 Virksomhetsrapport 1. halvår 2014 Annet: Selskapskontroll av AtB (Revisjon Midt-Norge, 2013) Evaluering av distriktsanbudene (PwC, mars 2014) Evaluering av rammeavtalen (Deloitte, mars 2014) «Etterspørselselastisiteter i lokal kollektivtransport», rapport 505/2001 fra Transportøkonomisk institutt, 2001 “Kommuneloven med kommentarer”, Bernt og Overå, 5. utgave, kommuneforlaget 2011 Vedlegg 1: Høringssvar fra fylkesrådmannen Revisjon Midt-Norge IKS Postboks 216 7302 ORKANGER Att:Frode Singstad Vår referanse Deres referanse 201416845-2 Dato 11.12.2014 Høring revisjonsrapport. STFKs oppfølging av kollektivtrafikken 2013 og 2014 Rapporten gir i all hovedsak et riktig bilde av den situasjonen som oppsto i styringen av kollektivtrafikken i 2013 og 2014. Det er tre hovedforhold som påpekes som utslagsgivende for merforbruket: I. Distriktsanbudet for 2013, spesielt når det gjelder skole og lokalrutekjøringen, ble vesentlig dyrere enn antatt. II. Trafikkveksten i by og omegnstrafikken gikk overraskende kraftig ned fra 4 kvartal 2013 og den lave veksten har fortsatt gjennom 2014. III. Kostnadsvekst i Trondheim som følge av økt ruteproduksjon. Ruteproduksjonen ble økt for å understøtte ny vekst (som uteble høsten 2013). 1. Når det gjelder distriktsanbudet pekes det på at budsjettet for 2013 ble lagt vesentlig for lavt. Dette er lett å se i ettertid, men høsten 2012 måtte vi bygge på de tidligere erfaringer med kostnadsgevinst ved anbud, og at del 1 av regionanbudet hadde gitt lovende priser. Et element av forsiktig budsjettering for å gi signaler til markedet var også inne i bildet, men er ikke alene forklaringen til den store differansen som oppstod. 2. Når det gjelder inntektsbudsjetteringen for 2013 og 2014 må en ta hensyn til at vi hadde hatt en gjennomgående sterk vekst siden 2010 på i størrelsesorden 10% pr år. At denne veksten plutselig skulle stoppe opp i 4.kvartal 2013 kom derfor overraskende på alle. Noen større eksterne tiltak skjedde ikke på det tidspunktet. Når det gjelder de foregående årenes vekst skyldtes den ikke bare lavere takster, men var også sterkt påvirket av et bedre rutetilbud, oppgradert materiell, sterkt utvidet kollektivfeltnett, innføring av bomavgifter og restriktiv parkeringspolitikk i byen. Mange analyser av kollektivpassasjerenes preferanser viser at reisehastighet og komfort er minst like viktige faktorer for etterspørselen som prisene. En ensidig bruk av priselastisitetsberegner, slik revisjonen antyder burde vært gjennomført, blir da lett misvisende. Data fra priselastisitetsanalyser gjelder bare nå det kun er prisen som endres og alt annet blir stående uendret. I Trondheim fikk man i mars 2014 en betydelig utvidelse av bompengeinnkrevingen som ga oss all grunn til å regne med økt overgang til kollektivtrafikken. Bakgrunnen for at man våren 2014 fortsatt ville regne med en viss trafikkvekst i 2014, selv om veksten så langt i 2014 var stoppet opp, var at siste kvartal 2014 ville sammenlignes med siste kvartal 2013 hvor trafikkveksten var lav. At man får en værmessig eksepsjonell god høst to år på rad var det ikke grunn til å regne med. 3. Det kritiseres at fylkesrådmannen i juni 2013 ikke anbefalte fylkestinget å dekke hele det prognostiserte merforbruket. Dette har flere forklaringer, dels skyldtes det usikkerhet i anslagene i påvente av oppstart av distriktsanbudet, og dels skyldes det at det ikke var tid til å iverksette rutetilpasninger fra rutestart 19. august. Vi var avhengig av å ha en sikrere oversikt før tiltak kunne iverksettes. Dette var fylkestinget også enig i. 4. Neste rapport om den økonomiske situasjonen var halvårsrapporten for 2013 som ble framlagt i oktober 2013. Da var situasjonen relativt uendret med hensyn til den økonomiske oversikten, men vi var kjent med avvik i skoleskyss- og lokalrutetilbudet, noe som økte usikkerheten. At nye opplysninger fra AtB ikke ble forelagt fylkespolitikerne i tide slik som revisjonen påstår synes vi er urimelig. Saken ble framlagt til oktobertinget, og da utarbeides saksframstillingen i september, altså samme måned som vi fikk nye opplysninger fra AtB. I tillegg ble fylkesutvalget holdt løpende oppdatert ut over høsten 2013 om situasjonen for lokalruteanbudet ved muntlige orienteringer fra AtB. 5. Vi synes generelt at påstanden i siste setning i sammendraget «I den perioden denne undersøkelsen dekker har AtB flere ganger informert om vesentlige avvik i inntekter og kostnader, uten at det har fått konsekvenser» er urimelig. For den som kjenner denne bransjen vet at det tar tid å endre både rutetilbud og takster. For det første må tiltakene vurderes nøye slik at konsekvensen for brukerne blir minst mulig, og at kostnadskutt og medfølgende inntektstap få reell nettoeffekt. Videre kan man av hensyn til publikum ikke gjøre endringer for ofte, stadige justeringer blir oppfattet som useriøst. Fylkesrådmannen har i dialog med AtB arbeidet med nødvendige tiltak i hele perioden, og de vesentligste endringene ble gjennomført i 2014 med takstøkninger og rutekutt. Videre er det slik at når tiltak startes opp mitt i et budsjettår blir effektene i budsjettåret mindre enn det som trengs for å rette opp situasjonen samme år. For å få riktig nivå på tiltakene må en se på helårseffekten, og da blir det nødvendig å bruke mer enn et år på å rette opp situasjonen. Hensynet til årlig budsjettbalanse må da vike. 6. Beskrivelsen av at saksframstillingen til fylkestinget i april 2014 ga et feil inntrykk av behovene for tiltak, og ga et feil inntrykk av arbeidet i AtB med saken finner vi merkelig. At noen, herunder media, kan ha oppfattet saksframstilling og innstilling feil synes ikke vi det er noen grunn til å trekke fram i en revisjonsrapport. Målgruppen for saken, fylkestinget, har vi grunn til å tro oppfattet problemstillingen helt presist. Saken foreslår rutekutt på det nivået som angis, i tillegg til at det skal arbeides videre med ulike former for takst-tiltak. Samlet tilskuddsbehov for 2014 var ikke kjent på dette tidspunktet, og ble først endelig klart gjennom notat fra AtB 28.05.14. Samlet behov for 2014 var da oppgitt til 108 mill kr. I sak om revidert budsjett for 2014 ble det derfor tilleggsbevilget 97,5 mill kr. Forskjellen skyldes en marginal forskjell i trafikkprognosen for 2014 på 3% kontra 2% som foreslått av AtB. Bakgrunnen for forskjellen var at fylkesrådmannen forventet en noe høyere vekst i siste kvartal, basert på de svake trafikkveksttallene 4. kvartal 2013. 7. I kap 5.2 omtales det at fylkesrådmannen i rapporteringen gir AtB «skyld» i inntektssvikten. Dette er det ikke hold for. En oppstått inntektssvikt basert på trafikkbortfall er ingens skyld, men kan gi problemer med budsjettdekning. Både AtB og fylkesrådmannen bygde sine inntektsanslag på beste erfaringsgrunnlag. Videre ligger det litt i sakens natur at AtB ønsker å være noe mer konservativ enn fylkesrådmannen. Et konservativt anslag betyr for AtB høyere fylkeskommunalt tilskudd, og det er jo normalt sikrere penger enn trafikkinntekter. Fylkesrådmannen må på sin side finne dekning for tilskuddet. 8. Fylkesrådmannen vil fortsatt hevde at dialogen og kommunikasjonen med AtB har vært god hele veien. At AtB ikke skulle ha fått informasjon om fylkestingsvedtaket juni 2013 høres helt urimelig ut. 9. Siste setning i kap 5.3 synes merkelig. Fylkesrådmannen og AtB har hele tiden samarbeidet om hvordan tiltakene skulle i gjennomføres og iverksettes, og det har vært enighet om hvordan det skulle gjøres. Ellers er vi glad for å se at revisjonen finner grunn til å erkjenne at det har skjedd vesentlige endringer i styringen av kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag for å sikre økt stabilitet og oversiktlighet, og for å sikre et bærekraftig driftsnivå. Fylkeskommunen vil fortsatt arbeide for å sikre at kollektivtrafikken kan ta en større andel av den motoriserte trafikken i by og bynære områder. Øvrig: Under metode står det at fylkesrådmannen er intervjuet. Hvis det her menes fylkesrådmannen personlig er dette feil. Med hilsen Erlend Solem Fylkesdirektør samferdsel Vedlegg 2: Høringssvar fra AtB Administrasjonen i AtB kjenner seg i all hovedsak igjen i revisjonsrapporten og konklusjonen i kapittel 6. Vi ønsker likevel å komme med noen kommentarer og presiseringer nedenfor. I. Kapittel 3.2 omtales inngåelsen av leveranseavtalen for 2013. Det fremgår at denne avtalen ble signert av tidligere styreleder selv om partene kjente til vesentlige endringer i forutsetningene til budsjettrammen. Vi mener at tidligere styreleder burde fått uttalt seg i forhold til dette punktet. II. I kapittel 4.4 vedrørende revidert budsjett for 2014 fremkommer det at fylkestinget bevilget 97,5 mill. i økt tilskudd i forhold til det opprinnelige budsjettet. Styret og administrasjonen i AtB meldte inn et behov for 108 mill. Årsaken til reduksjonen på 10,5 mill. er fra fylkesrådmannen begrunnet med at man legger til grunn en større passasjervekst i 2014 enn AtB og at denne risikoen bæres av STFK. III. I kapittel 6 fremkommer det at det har skjedd store endringer i ledelsen hos begge aktører og styringen av kollektivtrafikken i fylket. Det er gjennomført en god del forbedringstiltak allerede, her kan blant annet nevnes: Bedre struktur og dialog mellom STFK og AtB Månedlige økonomirapporter med prognoser og kommentarer Utarbeidelse av rutine – og prosessbeskrivelser Styrking av kompetanse og kapasitet innenfor anskaffelser Involvering av potensielle tilbydere før anbud Samarbeidsprosjekt med operatørene Pågående antikorrupsjonsprosjekt Pågående inntektssikringsprosjekt Dersom Revisjon Midt Norge IKS ser behov for ytterligere forbedringstiltak i styringen kollektivtrafikken i fylket, ber AtB om at det legges fram forslag om dette i den endelige rapporten. Vedlegg 3: Beskrivelse av rapporteringsrutiner Kontakten mellom STFK og AtB styres på overordnet nivå av en rammeavtale. Ny rammeavtale ble vedtatt av fylkestinget i juni 2014, men hoveddelen av den perioden denne undersøkelsen dekker har den gamle rammeavtalen, vedtatt i 2009,48 vært gjeldende. I denne undersøkelsen har vi derfor forholdt oss til den gamle avtalen. Tidligere undersøkelser har vist at denne rammeavtalen har klare forbedringspunkter.49 Den gamle rammeavtalen mellom STFK og AtB inneholdt en rekke bestemmelser om oppfølging og rapportering, herunder plikt for AtB til periodisk rapportering og deltagelse på oppfølgingsmøter. Ifølge rammeavtalen skal det legges opp til fortløpende samhandling mellom aktørene, og begge parter har ansvar for gjensidig informasjon og samarbeid. De formaliserte rapporterings- og møtepunktene er: Årsrapportering senest ved utgangen av februar Periodiske rapporter per mai og september, i tillegg til halvårsrapport i august Månedlig rapportering på trafikkdata m.m. Månedlige dialogmøter i oppstartsperioden (2009-2012) Rapportering av KOSTRA-data fra AtB Årlige brukerundersøkelser Aktørene har fortsatt med månedlige dialogmøter også etter oppstartsperioden. Møtene følger en tentativ møteplan som fremgår av leveranseavtalen. Perioderapportene skulle blant annet inneholde: Status i forhold til leveranseavtalen Ruteproduksjon Passasjerstatistikk Avviksrapporter vedr. regularitet Kostnads- og inntektsutvikling Markedsførings- og informasjonstiltak Avvik og andre forhold av betydning for fylkeskommunen, forklaring og konsekvens Tema for oppfølgingsmøter Leveranseavtalene til og med 2013 fastla følgende frister for budsjettarbeidet: 48 Fylkestingssak 90/2009. 49 Se Selskapskontroll av AtB AS fra Revisjon Midt-Norge IKS Strategiske innspill til utfordringsdokumentet for 2014-2017 må leveres fylkeskommunen senest 1.mai 2013.50 Endelig årsbudsjett 2014 leveres innen 1.september 2013. Eventuelle innspill til revidert budsjett inneværende år innen 1.mai. Revisjon Midt-Norges selskapskontroll fra 2013 viste at rapporteringsstrukturen på daværende tidspunkt i hovedsak ble fulgt. Partene betegnet den gang samarbeidsklimaet som godt, de vektla å involvere hverandre i pågående prosesser, og begge partene uttrykte at AtB hadde en fleksibel innstilling til de signalene STFK ga. Senere undersøkelser har derimot vist at både AtB og STFK i noen grad har sviktet i rapportering og informasjonsflyt utover høsten 2013, etter at de ble eller burde ha blitt klare om kostnadsoverskridelsene ved regionanbudet.51 Særlig om rapportering av avvik I eget kapittel «8.4 Avvikshåndtering» i rammeavtalen står det følgende: Dersom det i løpet av avtaleperioden oppstår avvik i forhold til framdrift, kostnad eller kvalitet eller er fare for at ramme- eller leveranseavtalen ikke vil bli oppfylt på ett eller flere viktige punkter, skal det umiddelbart rapporteres til fylkeskommunen. I rapporten skal det foreslås tiltak for å korrigere situasjonen. I leveranseavtalene til og med 2014 står det videre:52 Rapportering av andre vesentlige forhold (…) Vesentlige forhold som utfordrer tjenesteutøvelse, kvalitet eller økonomiske rammer skal rapporteres skriftlig til den andre part så snart en av partene gjøres kjent med slike forhold. Utfordringer skal søkes løst i samarbeid. I oppstartsfasen ba samferdselskomiteen om at administrasjonen la fram avviksrapporter for kollektivtrafikken til hvert møte. I sak 21/201053 ble det imidlertid protokollført at komiteen kun ønsket avviksrapportering ved møtene i april, juni og desember hvert år. I leveranseavtalen fremgår det at AtB skal gi en avviksrapportering for foregående tertial til komiteens møter i februar, juni og oktober. Ifølge intervjuene håndheves dette ved at AtB rapporterer muntlig i hvert møte. 50 I leveranseavtalen for 2014 er denne fristen flyttet til 1. april 51 PwC-rapporten 52 Punkt 11.2 «Rapportering» i avtalen for 2013 53 Møte i Samferdsels- areal- og miljøkomiteen 13.04.2010 Det er protokollført avviksrapporteringer fra fylkesrådmannen i møtene til og med 2013, men ikke for 2014. Fylkesrådmannen opplyser at den skriftlige avviksrapporteringen har falt bort, til fordel for AtBs muntlige orienteringer i hvert møte. Denne ordningen er ifølge fylkesrådmannen mer i tråd med den nye ansvarsfordelingen etter at ny rammeavtale ble gjeldende fra 2014. I følge rammeavtalens punkt 2 “styring av leveranser” skal det årlig inngås en leveranseavtale, som skal gi AtB den konkrete bestillingen og fastlegge det årlige tilskuddet. Det heter videre at leveranseavtalen “forutsettes behandlet i tilknytning til fylkeskommunens budsjettbehandling.” Tidligere undersøkelser har vist at denne avtalen har blitt utarbeidet for sent i flere år etter at rammeavtalen ble inngått. I tillegg har begge parter gitt uttrykk for at avtalene i for liten grad uttrykte hvilke oppgaver AtB konkret skal utføre i perioden, og samtidig i for liten grad ga strategiske føringer for selskapet på lengre sikt. Vedlegg 4: Oppsummering av andre kilder Selskapskontroll av AtB (Revisjon Midt-Norge, 2013) Selskapskontrollen viser at STFK som eier i hovedsak har opptrådt på en ryddig måte. Det begrunnes med at STFK har gjennomført møter i eierorgan i tråd med aksjeloven, har nedsatt en valgkomite som velger styre på grunnlag av faste kompetansekriterier, og i hovedsak har overlatt driften av selskapet til dette styret. Kontrollen gir likevel indikasjoner på at STFK i perioder har vært i overkant tett på styre og administrasjon i AtB. Selskapskontrollen viser at STFK har større utfordringer med å ivareta sin rolle som bestiller. Det er riktignok i hovedsak etablert relevante rapporteringsstrukturer, og på kontrolltidspunktet så det ut til at disse i hovedsak ble fulgt. Men det var uklarheter i fordeling av roller og ansvar, særlig hva angår spørsmålet om hvor den strategiske kompetansen skal ligge, og hva slags kompetanse STFK som bestiller burde ha. AtBs syn var at STFK i for stor grad hadde spesialisert kollektivkompetanse, og at det medførte fare for dobbeltarbeid og kompetansekonflikter. Evaluering av rammeavtalen (Deloitte, mars 2014) Denne kartleggingen baserer seg på en sammenligning mellom erfaringer med styringsformene i STFK(AtB), Rogaland (Kolombus) og Telemark og Vestfold (Vestviken). Sammenligningen viser at det er mange likheter mellom aktørene, men at STFK har større utfordringer enn de andre på følgende områder: Fordeling av roller og ansvar. Særlig spørsmål om hvor strategisk kompetanse skal ligge. AtB opplever større innblanding fra politisk hold enn de andre selskapene, og AtB har utfordringer med at STFK ikke klarer å skille mellom rollen som eier og bestiller – som når de gir styringssignaler i dialogmøter. Oppfølging av rapporteringsrutinene. De andre følger dem i større grad enn AtB og STFK. Gi styret i AtB forutsigbare arbeidsforhold. De andre selskapene har større handlingsrom, blant annet til å påvirke takst og rutetilbud. Av andre ting kan nevnes at det er større innslag av folkevalgte i styrene i de andre selskapene enn i AtB. Deloitte oppsummerer med at: Det er flere uklare punkter i forholdet mellom STFK og AtB som må avklares. Organisasjonsform har mindre betydning: det viktige er å avklare roller og ansvar. «Myk kontraktstyring» vil fremdeles antagelig være det beste styringsprinsippet, selv om AtB ønsker hard kontraktstyring (tydeligere kontraktsvilkår, mer forretningsmessig og kontraktsmessig samhandling, mindre dialogbasert). Det må vurderes å gi AtB større mulighet til å justere takst og rutetilbud, som har vært en suksess i de andre selskapene Etter revisors vurdering underbygger Deloittes rapport langt på vei konklusjonene fra selskapskontrollen i 2013. Samtidig gir den uttrykk for at det har vært en negativ utvikling i kommunikasjonen mellom aktørene siden kontrolltidspunktet, da partene i all hovedsak uttrykte seg fornøyd med kommunikasjon og rapporteringsform. Evaluering av distriktsanbudene (PwC, mars 2014) Denne rapporten omhandler kun de 51 mill av det totale merforbruket på 125 mill for 2013 som knytter seg til distriktskjøringen. PwC summerer opp merforbruket slik: Underbudsjettering - varslet sommer 2013 kr 36,0 mill Økt ruteproduksjon høsten 2013 (bedring av kr 7,5 mill tilbudet) Feil periodisering av budsjett for skoleskyss kr 14,0 mill = kr 57,5 mill Merinntekter - kr 6,3 mill SUM økt tilskuddsbehov 2013 Kr 51,2 mill Basert på en grundig gjennomgang av prosessene før, under og etter iverksettelsen av distriktskjøringen, konkluderer PwC med følgende hovedpunkter (vår oppsummering): AtB hadde for dårlig informasjonsgrunnlag for ruteplanleggingen: o for lite kontakt med tidligere operatører o mangelfull informasjon fra kommunene om skyssberettigede og materiellbehov for skoleskyss Det manglende informasjonsgrunnlaget medførte: o at beslutningen om å dele opp rutepakker i stamruter og småruter ble fattet på feil grunnlag. Den beslutningen viste seg å koste dyrt o at konkurranse for skole- og lokalruter ble avlyst og utsatt i flere omganger. Kontrakt ble først inngått i mars 2013, noe som ga for kort tid for operatørene til å forberede oppstart. Det medførte at operatører ikke hadde klart hva slags personellbehov de hadde til høsten, og det forsinket virksomhetsoverdragelser. I tillegg var det dårlig stemning mellom noen av operatørene. Innføringen av CERT for styring av skoleskyss var for dårlig planlagt og for lite vektlagt av både AtB og kommunene Ved oppstarten ble det et stort omfang av avvik, særlig på Stjørdal-Orkanger og skoleskyss. Det ga overbelastning på kundeservice hos AtB slik at noen opplevde å ikke få svar. o AtB sendte endringsordrer til operatørene fortløpende, og skoler fikk direktelinje til operatørene. Det hadde ikke alle operatørene organisasjon eller system til å håndtere. AtB har fått skylda for mange feil som åpenbart har ligget hos operatørene. AtB har vist stor vilje til å rette avvik. PwC gir følgende anbefalinger: styrke den langsiktige planleggingen av anbudsutsetting(i et 5-10 års perspektiv), for å unngå at flere store anbud kommer samtidig. styrke kompetanse i AtB i tråd med den langsiktige planen etablere løsninger for helhetlig risikostyring og internkontroll forbedre økonomi- og prosjektstyring: sikre tidlig avviksoppfølging tyngre involvering av operatører før anbud, innenfor rammene av LOA dialog med enkelte operatører om muligheter for reduksjon i kostnader ved ruteproduksjon Rapporten omtaler konkret prosessen ved rapportering av overskridelser i distriktsanbudet slik(vår oppsummering): AtB var kjent med resultatet av anbudskonkurransen for skoleskyss og lokale ruter iallfall ved tildelingen den 13.2.2013. STFK fikk først beskjed om kostnadene ved møte 16.5. I mellomtiden hadde AtB og STFK to dialogmøter (19.03 og 18.04). PwC stiller i sin rapport spørsmål ved om AtB burde ha gitt informasjon tidligere. Utover høsten 2013 økte AtB ruteproduksjonen i flere omganger for å rette opp avvik som dukket opp etter oppstart av regionanbudet 19.8.2013. I sum utgjorde dette en ekstra kostnad på kr 18 mill Ifølge PwC burde AtB ha lagt fram en samlet forventet økonomisk konsekvens av de samlede endringene for STFK. De anbefaler videre at partene avklarer seg imellom hva som oppfattes som slike vesentlige avvik at STFK skal orienteres om det særskilt. PwC forutsetter at det i en slik modell på være fylkesrådmannens ansvar å avklare hva som skal fremlegges for politisk behandling. Fylkesordførers svar på interpellasjon i FT-sak 14/14: Fylkesordføreren redegjør slik for det totale merforbruket på kr 125 mill sammenlignet med revidert budsjett for 2013 (vår oppsummering): 42 mill kr er knyttet til merforbruk i Trondheim/Klæbu: o lavere passasjervekst enn ventet, økt rutekjøp og styrking av tilbudet o billettmiksen er endret med bl.a. økt bruk av Mobillett. 51 mill kr er overforbruk på distriktskjøringen o betydelig underbudsjettering rundt anbudet (av anbudsstrategiske hensyn) o økt ruteproduksjon o feilberegninger av kostnader til skoleskyss o 36 mill kr av disse varslet juni 2013 32 mill kr o restproduksjon fra første halvår, da operatørene kjørte på regning o skoleskyss o en budsjetteringsfeil o mindreinntekter for trikk Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no
© Copyright 2024