Kommunala ungdomsanställningar
Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker författaren kommunala ungdomsanställningar och dess förhållande till de offentliga trygghetssystemen. Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio. Underlagsrapporter i serien Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) 842068_Omslag_Rapportserie nr16.indd Alla sidor Omslag: Elanders Sverige AB 1. Studerande och socialförsäkringen 2. Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet 3. Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? 4. Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna 5. Förtidspensionering av unga 6. En socialförsäkring för alla – Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring 7. Arbetslivsinriktad rehabilitering 8. En alternativ arbetsskadeförsäkring 9. Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna 10. Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv 11. One-stop shops i Europa 12. Vid arbetslivets gränser: Sysselsättning, matchning, barriärer 1974-2010 13. Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid 14. Sjukfrånvaro efter 65 års ålder 15. Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen 16. Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken UNDERLAGSRAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA SOCIALFÖRSÄKRINGSUTREDNINGEN Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) 2013-10-07 10:51 Kommunala ungdomsanställningar –om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) Underlagsrapport nr 16 till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Samtliga underlagsrapporter finns att ladda ned gratis på www.psfu.se eller kan beställas från den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. E-post: s.psfu@regeringskansliet.se Foto: www.fotoakuten.se Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2013 Förord Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen ska enligt regeringens direktiv se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar. De förändringar som kan bli aktuella ska bidra till ökad sysselsättning och hållbara statsfinanser på lång sikt. Med syfte att inbjuda till bred debatt och för att skapa ett mångfacetterat underlag inför kommitténs betänkanden har en rad underlagsrapporter beställts från forskare, myndigheter och andra aktörer med kunskaper om sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Analyser, slutsatser och rekommendationer i dessa underlagsrapporter står för respektive författare och delas nödvändigtvis inte av den parlamentariska kommittén. Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker Jonas Olofsson kommunala ungdomsanställningar och dess förhållande till de offentliga trygghetssystemen. Rapporten visar att ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunernas långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Ungdomsanställningarna skiljer sig från de kommunala åtgärder som tidigare erbjudits unga med försörjningsstöd genom att de är just anställningar. Anställningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överenskommelser med arbetsmarknadens parter. Ungdomarna som fullföljer programmen kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen, exempelvis arbetslöshetsförsäkringen. Detta skulle kunna ses som ett uttryck för att kommunerna lastar över kostnader på staten. Författaren pekar på att volymerna ännu inte är särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Men konstaterar samtidigt att den kvalitativa förändringen i programmen i alla fall är betydande. Att det i praktiken handlar om en politisk strävan bortom aktiveringspolitiken. Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio. Stockholm i oktober 2013 Ingemar Eriksson huvudsekreterare i den parlamentariska socialförsäkringsutredningen Den parlamentariska socialförsäkringsutredningens ledamöter Under 2010 tillsatte regeringen den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. Kommitténs uppdrag är att se över de allmänna försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet. Syftet är att överväga förändringar som ger hållbara försäkringar för framtiden. Ledamöter i den parlamentariska kommittén är: Gunnar Axén (M), ordförande Tomas Eneroth (S) Lars-Anders Häggström (S) Patrik Björck (S) Finn Bengtsson (M) Jan Ericson (M) Lotta Finstorp (M) Gunvor G Ericson (MP) Johan Pehrson (FP) Solveig Zander (C) David Lång (SD) Wiwi-Anne Johansson (V) Lars Gustafsson (KD) Innehåll Sammanfattning ................................................................ 11 Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken ....................................... 17 1 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet .................... 21 1.1 Villkoren i de nordiska länderna ............................................. 22 1.2 Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige .................. 23 2 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål ................................................... 27 2.1 Unga möter mer påtagliga sociala risker ................................ 28 2.1.1 Strukturella perspektiv på sociala risker ...................... 28 2.1.2 Allt mer individualiserade övergångsmönster ............. 29 2.1.3 Förändrade villkor i arbetslivet .................................... 31 2.2 Slutsats: En tilltagande välfärdspolitisk mismatch ................. 32 3 Nya strömningar i den internationella policydebatten ..... 35 3.1 ILO och aktiveringspolitiken .................................................. 35 3.2 OECD och aktiveringspolitiken ............................................. 37 3.3 EU och aktiveringspolitiken ................................................... 38 3.4 Uppluckrade övergångsregimer – förändrade politiska utgångspunkter ........................................................................ 40 7 Innehåll 4 Bakgrund om kommunernas insatser ............................ 43 4.1 Kort om statliga insatser för arbetslösa ungdomar ................ 45 4.2 Den kommunala arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning ........................................................................... 46 5 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken ............................................. 49 5.1 Grunden för kommunernas åtagande ..................................... 50 5.1.1 Villkorat ekonomiskt bistånd ....................................... 50 5.1.2 Arbetsmarknadsenheter................................................ 52 5.1.3 Samverkansavtal ............................................................ 52 5.1.4 Finansiell samordning och samordningsförbund........ 53 6 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar ......... 55 6.1 Enkäten om kommunala ungdomsanställningar .................... 55 6.2 Umeå ......................................................................................... 57 6.3 Skellefteå ................................................................................... 59 6.4 Östersund ................................................................................. 61 6.5 Sundsvall ................................................................................... 64 6.6 Västerås ..................................................................................... 67 6.7 Stockholms stad ....................................................................... 69 6.8 Uddevalla .................................................................................. 72 6.9 Jönköping ................................................................................. 74 6.10 Helsingborgs stad ..................................................................... 76 6.11 Malmö stad ............................................................................... 78 6.11.1 SEF Unga....................................................................... 79 6.11.2 JobbFörst ....................................................................... 80 8 Innehåll 7 De kommunala ungdomsanställningarna – ett välfärdspolitiskt perspektiv .................................. 83 Källor och referenser .......................................................... 89 9 Sammanfattning Kommunala ungdomsanställningar är ett nytt och växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. Ungdomsanställningarna har inte uppmärksammats i någon större utsträckning i tidigare forskning eller i tidigare utredningar. I praktiken handlar det om att kommunerna anställer arbetslösa ungdomar under ett halvår till ett år. Ganska ofta kombineras anställningarna med möjligheter till reguljär utbildning, t.ex. för ungdomar som inte har fullbordat en gymnasieutbildning. Det finns nästan alltid en stödstruktur i form av arbetskonsulenter från arbetsmarknadsenheten och handledare på arbetsplatsen som ska introducera och vägleda ungdomarna och möjliggöra ett organiserat lärande på arbetsplatsen. I vissa fall är utbildningsinslag obligatoriska, i andra fall frivilliga. I underlagsrapporten presenteras konkreta erfarenheter från tio kommuner som erbjuder anställningsmöjligheter för arbetslösa ungdomar. Analysen visar att utbildningsambitionerna varierar. Även anställningsvillkor och målgrupper varierar. Oftast handlar det om heltidsanställningar och i flertalet fall vänder man sig till ungdomar som har varit arbetslösa under en längre tid. Det är vanligt att man utnyttjar de subventioner som kommer via nystartsjobben. Det finns en önskan att pressa ner kostnaderna för ekonomiskt bistånd och att ge ungdomarna en chans att kvalificera sig för ersättning via arbetslöshetsförsäkringen. Samverkan med Arbetsförmedlingen är ofta väl utvecklad. Ibland handlar det om att ungdomarna får söka jobben via Arbetsförmedlingen, ibland anvisas de till jobben direkt via den kommunala arbetsmarknadsenheten. Enligt en webbaserad enkät som Sveriges kommuner och landsting (SKL) skickat ut till samtliga kommuner erbjuder mellan 25 och 30 procent av Sveriges kommuner särskilda ungdomsanställningar för ungdomar och unga vuxna. Av dessa kommuner är det i sin tur knappt 60 procent som ger möjligheter till reguljär utbildning inom ramen för anställningen. Enkätundersökningen som 11 Sammanfattning genomfördes i anslutning till föreliggande underlagsrapport visar att drygt 3 000 ungdomar sysselsattes i kommunala anställningar i maj 2013. Varför är det då intressant att lyfta fram erfarenheter av ungdomsanställningar? I rapporten diskuteras anställningarna i ljuset av mer långsiktiga förändringar i etableringsmönster och politik. Ungdomsanställningarna signalerar ett behov av kvalitativt nya välfärdspolitiska insatser bortom den etablerade aktiveringspolitiken. Nya etableringsvillkor och behovet av en ny välfärdspolitik Det mesta talar för att ungas övergångs- och etableringsmönster har förändrats och blivit mer individualiserat och utdraget under senare år. Det är en erfarenhet som Sverige delar med flera jämförbara länder. Ungas övergångar påverkas av förlängda utbildningsperioder, men också av förändringar i arbetslivet med ökad konkurrens på arbetsmarknaden, tilltagande effektivitetskrav, tidsbegränsade jobb och mer deltidsarbetande. Unga med svagast resurser och minst konkurrenskraftig utbildning har svårast att hantera de nya utmaningarna. De etablerade välfärdspolitiska systemen – allt från det reguljära utbildningsystemet till arbetsmarknadspolitiken och de ekonomiska trygghetssystemen – tycks illa utformade för att möta de sociala risker och utmaningar som unga och unga vuxna ställs inför. Det förhållandet att många unga har svårt att klara skolan är ett av uttrycken för problemen. Men det handlar också om att allt för få omfattas av yrkesutbildningar som efterfrågas i arbetslivet. Det förhållandet att många unga är arbetslösa under allt längre perioder och att de inte uppfyller kraven för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgör ytterligare exempel på bristande anpassning mellan sociala risker och etablerade välfärdspolitiska institutioner. På internationell nivå liksom i Sverige var länge aktiveringspolitiken och ”jobb först-principen” det självklara svaret på ökad ungdomsarbetslöshet och ökat beroende av socialt understöd. Här var utgångspunkten att det skulle ställas snabba och tydliga krav på anpassning i utbyte mot understöd. Den politiska bilden är inte längre lika självklar. Internationellt förespråkas en mer mångfacetterad politik med starkare fokus på individens förutsättningar och 12 Sammanfattning behov. Begrepp som empowerment och social tillit framhålls ofta. På samma sätt betonas betydelsen av att arbetslivserfarenheter kombineras med lärande och utbildning. Kvalificerad lärlingsutbildning där ungdomar erbjuds trygga anställningsliknande förhållanden och får del av kvalitetssäkrad utbildning ses som en möjlig väg för flera länder, bland annat inom EU. Däremot varnas uttryckligen för oreglerad och lågkvalificerad praktik, som i stället för utvecklingsmöjligheter och goda jobb bidrar till låglönefällor och minskad produktivitet. Motiv till ungdomsanställningar Frågan är då hur man kan se på kommunernas initiativ att etablera ungdomsanställningar givet de förändrade villkoren för ungas övergångar, de nya villkoren i arbetslivet och den förändrade policydiskussionen. Inom ramen för de kommunala verksamheterna ser man resultatet av de nya etableringsvillkoren. Det gäller dels många ungdomars besvärliga försörjningssituation och dels växande ohälsorelaterade problem. I många kommuner tycks ungdomsjobben främst riktas till unga som står längst från arbetsmarknaden. I anslutning till ungdomsanställningarna arbetar man också med en stödstruktur, med vägledare, handledare och arbetskonsulenter, som ska stödja ungdomar med svagast resurser. Men ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunens långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Ett ofta uttalat motiv är också att underlätta kommunens arbetskraftsrekrytering. Den socialpolitiska dimensionen är kopplad till en arbetsmarknads- och näringspolitisk dimension. Intresset för att inrätta kommunala ungdomsanställningar har drivits fram på grund av att Arbetsförmedlingen har svårt att hantera alla de ungdomar som behöver stöd. Man har särskilt svårt att hantera ungdomar som står långt från arbetsmarknaden och som ofta har ofullständig utbildning. Men de kommunala ungdomsjobben skiljer sig också på väsentliga punkter från de projekt och praktikplatser som tidigare erbjudits unga med försörjningsstöd inom ramen för den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Det nya är att det handlar om anställningar. Det är anställningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överenskommelser mellan 13 Sammanfattning arbetsmarknadens parter i kommunerna. Ungdomarna som fullföljer kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen. Det sistnämnda skulle kunna ses som ett uttryck för en önskan att lasta över kostnader på staten. Men det kan också ses som att man vill göra det möjligt för ungdomarna att få status som fullvärdiga medborgare med samma sociala rättigheter som andra. Det är också strävanden som är i linje med de välfärdspolitiska intentioner som kommer fram i policydiskussionerna inom EU och andra internationella sammanslutningar. I rapporten presenteras erfarenheter av ungdomsanställningar i tio kommuner och översikten visar att utbildningsambitionerna varierar. Men mycket talar ändå för att utbildningsinslagen uppfattas som väsentliga inslag i flertalet av de kommuner som erbjuder ungdomsjobb. I ett par av de kommuner som berörs i underlagsrapporten har man också beslutat sig för att införa möjligheten att kombinera anställning med reguljär utbildning. En majoritet av de berörda kommunerna erbjuder alltså sådana möjligheter. Detta förhållande illustrerar också att vi talar om ett inslag som skiljer sig från traditionell aktiveringspolitik. Kommunerna strävar inte bara efter att ge tidsmässigt utrymme för lärande utan lägger uppenbarligen också ner resurser på att utforma en stödstruktur för att göra det möjligt för ungdomar att få del av ett individuellt planerat och – i så hög utsträckning som möjligt – individuellt utformat lärande. Inslag av individuella utvecklingsplaner, organiserad handledning och uppföljning, arbetskonsulenter etc. illustrerar ambitionerna på detta område. Den ofullständiga informationen om verksamheten i landets kommuner och frånvaron av ordentliga utvärderingar gör det emellertid omöjligt att dra några slutsatser om verksamhetens betydelse för de berörda individerna och för ungdomar i stort. Det ska också betonas att insatser av det här slaget tycks ha utvecklats först under de allra senaste åren. Å andra sidan finns det en hel del som kan tala för att de lokala erfarenheterna har haft betydelse för ett av de avtal om introduktionsanställningar som nyligen slöts mellan Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenska Kommunalarbetareförbundet, avtalet om så kallade arbetslivsintroduktionsanställningar. Slutsatsen är att det finns flera skäl till att många kommuner väljer att anställa arbetslösa ungdomar. Det handlar om att hitta ändamålsenliga lösningar för ungdomar i en utsatt position, men också om att tillgodose framtida kommunala verksamhetsbehov. 14 Sammanfattning Ungdomsanställningarna skulle kunna ses som uttryck för en mer långsiktig välfärdspolitik där individens behov och rätt till försörjning, lärande och utveckling i största möjliga utsträckning ska samordnas med kommunens behov av att få kvalificerad personal, av att utveckla verksamheter och minska belastande försörjningsstödskostnader. Volymerna är ännu inte särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Den kvalitativa förändringen är i alla fall betydande. Det handlar om en politisk strävan bortom aktiveringspolitiken. 15 Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken1 Hur ska man förstå drivkrafterna bakom och den välfärdspolitiska betydelsen av kommunernas initiativ att anställa arbetslösa ungdomar, ofta men inte alltid ungdomar med försörjningsstöd? Utifrån exempel på ungdomsanställningar i tio kommuner runt om i landet är huvudsyftet med rapporten att försöka besvara den övergripande frågan. Någon heltäckande och säker bild av omfattningen på och inriktningen på kommunala ungdomsanställningar kan inte ges. Sveriges kommuner och landsting (SKL) har i en webbaserad enkät från maj 2013 ställt ett antal frågor om förekomsten av ungdomsanställningar i kommunerna och svaren på enkäten kommer att redovisas längre fram i rapporten.2 Det är den första ansatsen till att kartlägga ungdomsanställningarna i kommunerna, men enkäten ger långt ifrån en fullständig bild. I avsaknad av detaljerad dokumentation och enhetliga uppföljningar ska jag försöka fördjupa kunskapen om verksamheten med utgångspunkt från ett antal ”case”, dvs. ett urval kommuner. Det innebär att några generaliseringar knappast medges, men exemplen ger möjligheter till detaljrik information om ungdomsanställningarnas betydelse och karaktär på lokal nivå. Med utgångspunkt från huvudfrågan om ungdomsanställningarnas bakomliggande drivkrafter och betydelse kommer fyra delfrågor att behandlas i rapporten: Hur kan man förstå ungdomsanställningarna mot bakgrund av förändringar i ungas etableringsmönster under senare år? 1 Rapporten har tillkommit inom ramen för projektet “Osäkra övergångar”, VR dnr 2009-59-64. Umeå universitet. 2 Kommunala ungdomsanställningar. En enkätstudie juni 2013. 17 Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Hur kan man förstå ungdomsanställningarnas utformning mot bakgrund av de politiska rekommendationer och den praktik gällande ungdomsinsatser som diskuteras och utformas i internationella sammanhang, bland annat inom EU? Här är utgångspunkten att vi kan se en rörelse bort från det som brukar kallas för aktiveringspolitik. Aktiveringspolitiken gick ut på att arbetslösa och försörjningsstödsberoende ungdomar skulle aktiveras till varje pris. Deltagande i praktik sågs som ett grundläggande villkor för understöd. På senare år har det skett en orientering bort från den renodlade ”jobbförst-principen” till ett starkare fokus på betydelsen av en kombination av utbildning och arbetslivserfarenhet för att förbättra de långsiktiga förutsättningarna för egenförsörjning. Hur kan man förstå ungdomsanställningarna i relation till kommunal och statlig arbetsmarknadspolitik i Sverige? Vilken betydelse har utbildnings- och lärandeinslagen i ungdomsanställningarna? En grundläggande hypotes i rapporten är att de kommunala ungdomsanställningarna kan ses som ett svar på förändrade etableringsvillkor på arbetsmarknaden. Etablerade institutioner för ungas karriärvägar och försörjning, bland annat inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken men också i arbetslivet, fungerar allt sämre för att minimera sociala risker förknippade med individers övergångar. Institutionerna fungerar också allt sämre när det gäller att matcha ungas kompetens och sysselsättning mot arbetslivets behov, en problematik som förstärks av den pågående generationsväxlingen och växande pensionsavgångar. Trenden under senare år har varit att ansvaret för övergångar och anpassning till arbetslivets och samhällets krav i allt högre grad har individualiserats. En aktiveringsinriktad politik i kommunerna – och inom arbetsmarknadspolitiken på nationell nivå – i kombination med marknadsorienterade reformer inom utbildningssfären har förstärkt detta mönster. Kommunernas initiativ att anställa arbetslösa ungdomar innebär ett brott mot en mer renodlad aktiveringspolitisk inriktning och anknyter till välfärdspolitiska idétraditioner där arbete och utbildning ses som medborgerliga rättigheter. Det handlar då inte bara om att 18 Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken komplettera de insatser som staten gör för arbetslösa ungdomar via Arbetsförmedlingen utan om andra utgångspunkter för insatserna.3 3 Riksrevisionen har i en nyligen publicerad rapport granskat effektiviteten i Arbetsförmedlingens stöd för arbetslösa ungdomar, framför allt inom ramen för programmen Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin. Det framhålls att Arbetsförmedlingen och kommunerna dubbelarbetar för mycket och att man borde samverka mer. Se Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6. Riksrevisionen: Stockholm. Min ingång är att det snarare handlar om skilda utgångspunkter för insatserna. 19 1 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet Ungdomsarbetslösheten får en allt mer framträdande roll i de politiska diskussionerna, det gäller såväl globalt som nationellt och lokalt. Policydiskussionerna kretsar i hög grad kring kombinerade insatser av arbete och utbildning för att vända den negativa trenden när det gäller ungas utanförskap. FN-organet ILO (Internationella arbetsorganisationen) pekar t.ex. på att arbetslöshetstalen i den industrialiserade världen och inom EU är de högsta som har uppmätts sedan mätningar påbörjades (1991).1 Man menar att utsikterna på arbetsmarknaden för unga i dag är svagare än på mycket länge, kanske får vi gå tillbaka till krisen på 1930-talet för att hitta jämförbara förhållanden. Svårigheterna är särskilt markanta i Europa och USA. Efter att finanskrisen slog till har arbetslöshetstalen för ungdomar i de utvecklade ekonomierna ökat med åtskilliga procentenheter. Enligt Eurostat ökade arbetslösheten för unga i åldern 15–24 år inom EU från knappt 16 procent 2008 till närmare 23 procent 2012. I USA ökade ungdomsarbetslösheten under samma period från knappt 13 procent till strax över 16 procent. Ännu allvarligare än arbetslöshetstalen är ökningen av andelen unga som står utanför både arbete och utbildning. I internationella sammanhang talar man ofta om unga som inte deltar i utbildning, arbete eller yrkeslärande (not in employment, education or training/NEET). Den här gruppen är heterogen och består både av personer med en tyngre problematik och ungdomar som t.ex. är ute i världen och reser. Det mesta talar dock för att unga med ogynnsamma villkor dominerar. Antalet unga utanför både förvärvsarbete och utbildning inom EU är högre än antalet arbetslösa, 1 ILO (2012). International Labour Conference, 101st Session, 2012. Report V. The youth employment crisis: Time for action. ILO: Geneva, s. 10. 21 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet 7,5 miljoner jämfört med 5,3 miljoner (2011).2 Förklaringen är alltså att man till gruppen NEET räknar både unga som är arbetslösa (dvs. registrerade som arbetslösa i arbetskraftsundersökningarna) och som inte heller deltar i utbildning. Gruppen NEET redovisas emellertid på ett annat sätt än andelen arbetslösa. Enligt den konvention som tillämpas när det gäller beräkningar av andelen arbetslösa mäts arbetslöshetstalen som den procentuella andelen arbetslösa av det totala antalet individer i arbetskraften. NEET-talet redovisas däremot som den procentuella andelen unga utanför arbete och utbildning av antalet personer i befolkningen som helhet. I juli 2012 uppgick andelen unga i NEET till knappt 12 procent i åldrarna 15–24 år och till drygt 15 procent i åldrarna 15–29 år inom EU. 1.1 Villkoren i de nordiska länderna I de nordiska länderna3 är bilden av ungas etableringsvillkor ganska splittrad. Andelen som är sysselsatt och/eller deltar i utbildning är relativt hög jämfört med EU. Samtidigt finns det stora skillnader mellan länderna och jämförbarheten försvåras av att utbildningssystem och etableringsvillkor ser väldigt olika ut, bland annat beroende på om man har utbyggda lärlingssystem eller inte (vilket man har i Danmark och Norge, men inte i Finland och Sverige). Sysselsättningsgraden är lägre och arbetslöshetstalen bland unga är högre i Sverige och Finland jämfört med Danmark och Norge, en skillnad som i hög grad förklaras av skillnaderna i utbildningssystemen. Det finns även andra skillnader som påverkar etablerings- och försörjningsvillkoren. Sverige avviker t.ex. genom att en betydligt större andel av de unga har tidsbegränsade anställningar, strax under 60 procent jämfört med strax under 30 procent i Danmark och Norge.4 Finland översteg också snittet i EU på 30 procent med en andel motsvarande 40 procent. I de nordiska länderna är det också vanligt att unga arbetar deltid, vanligare än i andra EU-länder. Orsaken till det är oftast att 2 Eurofound (2012). NEETs Young people not in employment, education and training: Characteristics, costs and policy responses in Europe. Publications Office of the European Union, Luxenbourg, s. 23. 3 Här berörs de nordiska länderna exklusive Island. 4 Halvordsen, Bjørn, Hansen, Ole Johnny & Jenny Tägtström (2012), Unge på Kanten. Om inkludering av utsatte ungdommer. Nord 2012:05. Nordiska Ministerrådet: Köpenhamn, s. 153. 22 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet förvärvsarbete kombineras med studier. I Sverige är det dock vanligare än i de andra nordiska länderna att ungdomarna uppger att svårigheten att hitta heltidsjobb – och inte parallella studier – är huvudorsaken till att man inte arbetar på heltid. 1.2 Ungdomsarbetslöshet och utanförskap i Sverige Sverige har haft en väldigt negativ utveckling av ungdomsarbetslösheten och tillhör i dag de länder som har en arbetslöshet som överstiger genomsnittet för EU. Arbetslöshetstalet i åldersgruppen 15–24 år ökade enligt Eurostats uppgifter från drygt 20 procent till närmare 24 procent mellan 2008 och 2012. Det bör emellertid noteras att sättet att mäta arbetslösheten tenderar att vara särskilt ogynnsamt för ett land som Sverige. Arbetslöshetstalen redovisas alltså som den procentuella andelen arbetslösa av antalet personer som ingår i arbetskraften. Till arbetskraften räknas även studerande i den mån de söker jobb och/eller har tillfälliga jobb, ofta deltidsanställningar vid sidan av studier (t.ex. under ferieperioder). Enligt uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) och de svenska arbetskraftsundersökningarna är cirka 40 procent av de arbetslösa i åldrarna 15–24 år heltidsstuderande. I länder med mer omfattande lärlingsutbildning, t.ex. Tyskland, Österrike, Danmark och Norge, är arbetslöshetstalen i allmänhet betydligt lägre i denna åldersgrupp. Det förklaras delvis av hur man mäter arbetslösheten.5 I lärlingsländerna är yrkeseleverna i allmänhet anställda. De får lön i det företag där de fullgör en del av sin utbildning och räknas som sysselsatta. De kan definitionsmässigt inte räknas som arbetslösa. I Sverige kan en yrkeselev – liksom andra skolevlever – söka jobb parallellt med studierna och därmed räknas som arbetslös. Det är också viktigt att återigen betona att arbetslöshetstalet avser andelen arbetslösa av personerna i arbetskraften. Skulle antalet arbetslösa ungdomar i åldern 15–24 år relateras till hela befolkningen i den aktuella åldern skulle andelen arbetslösa uppgå till drygt 12 procent.6 Det är en hög nivå, men illustrerar samtidigt att en mindre del av befolkningen i dessa åldrar tillhör i arbetskraften. 5 SCB (2013). Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder. SCB: Örebro, s. 44. 6 Arbetsförmedlingen (2013). Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden - fokus på unga som varken arbetar eller studerar. Arbetsförmedlingen: Stockholm, s. 3. 23 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet Ungdomsstyrelsens och Arbetsförmedlingens undersökningar visar att andelen unga i Sverige som varken förvärvsarbetar eller studerar utgör en betydande grupp.7 Ungdomsstyrelsen har framhållit att 123 000 unga i åldrarna 16–25 år varken jobbade eller studerade 2009. Av dessa var det nästan 60 procent som tillhörde samma kategori året efter, dvs. de varken förvärvsarbetade eller studerade 2010.8 Av de 120 000 som tillhörde gruppen år 2010 var det cirka 30 procent som inte hade någon känd aktivitet. Drygt en femtedel deltog under mer än sju månader av året i statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder medan 7 procent deltog mer än sju månader i kommunala insatser. Andelen som deltog i flera olika åtgärder utgjorde 17 procent. Även Arbetsförmedlingen har kartlagt den växande gruppen ”unga utanför” och framhåller i en rapport från våren 2013 att antalet unga i åldern 16–29 år som varken arbetade eller studerade uppgick till 160 000 år 2008 och ökade till 190 000 år 2010.9 Den sistnämnda siffran motsvarade 11 procent av åldersgruppen. Det var bara 38 000 eller en femtedel som under större delen av året deltog i ett program som hade initierats via Arbetsförmedlingen. Många hade ingen känd aktivitet över huvud taget, närmare bestämt 20 000. Uppgifterna bekräftar att många unga är utanför under långa perioder. Av dem som var utanför år 2010 var 77 000 utanför redan 2008. En tredjedel var födda utomlands och en majoritet i gruppen saknade fullbordad gymnasieutbildning. Utrikesfödda och personer med svag utbildningsbakgrund är kraftigt överrepresenterade. Det är samma mönster som kan urskiljas i andra länder. Den försörjningsmässiga utsattheten ökar genom att flertalet unga arbetslösa inte är kvalificerade för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Enbart cirka 15 procent av de arbetslösa ungdomarna uppfyller villkoren för ersättning.10 Det innebär i praktiken att andelen unga som är beroende av ekonomiskt bistånd för kortare eller längre perioder ökar samtidigt som många är ekonomiskt beroende av föräldrarna. Det primära försörjningssystemet för arbetslösa, dvs. arbetslöshetsförsäkringen, omfattar i praktiken inte unga eftersom de inte uppfyller kvalificeringsvillkoren. Arbets7 Sättet att definiera ”utanförskapet” skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och Ungdomsstyrelsen varför uppgifterna inte är helt förenliga. 8 Ungdomsstyrelsen (2012). 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar. Ungdomsstyrelsen: Stockholm, s. 5. 9 Arbetsförmedlingen (2013), s. 4. 10 Se t.ex. ”Irene Wennemo: Arbetsvillkoret är avgörande för att unga inte kommer in i arbetslöshetsförsäkringen”. http://www.samorg.org/so/%28hctfxbniq4qgae55552rf355%29/Index.aspx?id=1328 24 Den övergripande problembilden: ungdomsarbetslösheten och utanförskapet villkoret, enligt huvudregeln, på minst 80 timmars förvärvsarbete per månad under en period på sex månader – beräknat under en ramtid på ett år – är svårt att uppfylla på en arbetsmarknad som kännetecknas av pendlande mönster ut och in i jobb, perioder av utbildning, tidsbegränsade anställningar och deltidsarbetande. Det finns också ett principiellt välfärdspolitiskt dilemma kopplat till det ekonomiska biståndets konstruktion. Det ekonomiska biståndet utgör samhällets yttersta sociala skyddsnät och alla inkomster ska avräknas innan bistånd beviljas enligt en fastställd norm för skälig levnadsnivå. Det förhållandet att biståndet är behovsprövat och beräknas på detta sätt innebär i praktiken en risk för inlåsning. Incitamenten att öka sina inkomster genom förvärvsarbete minskar om marginaleffekten är 100 procent och möjligheterna att kvalificera sig för understöd från arbetslöshetsförsäkringen ändå är begränsade.11 Riksdagen beslöt också i maj 2013 att införa ett förvärvsavdrag för individer med försörjningsstöd för att minska marginaleffekterna och förstärka incitamenten att förvärvsarbeta. 11 SOU 2007:2 Från socialbidrag till arbete. Fritzes: Stockholm, s. 459. 25 2 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål Arbetslösheten har negativa effekter för drabbade individer och för samhällen i stort. Det är en uppfattning som är väl förankrad och belagd. Både svensk och internationell forskning talar för att långvarig arbetslöshet ökar risken för social exkludering, dvs. exkludering i betydelsen ekonomisk utsatthet, sämre boendevillkor, svaga sociala nätverk, kontaktproblem med myndigheter och ohälsoproblem.1 Studier visar att personer som är arbetslösa i unga år har en överrisk att bli arbetslösa längre fram i livet.2 Även den internationella forskningen ger starka belägg för att särskilt återkommande och längre perioder av arbetslöshet i unga år ger en rad långsiktigt negativa effekter: kunskaper och färdigheter som inte används och underhålls tenderar att eroderas, vilket minskar individens produktivitet och attraktivitet på arbetsmarknaden; arbetslöshet under unga år har negativa effekter på löneinkomsten under åtskilliga år framåt; riskerna för stressrelaterade problem och psykisk ohälsa är väl dokumenterade.3 Exkludering och maktlöshet är centrala begrepp i många studier om effekter av arbetslöshet. Därmed är det också naturligt att begrepp som social inkludering och empowerment (egenmakt) har fått en så framträdande ställning i diskussioner om policystrategier 1 För en bredare svensk översikt mot bakgrund av 1990-talskrisen se t.ex. Statens Folkhälsoinstitut (2002), Ungdomsarbetslöshetens konsekvenser för hälsa och social anpassning. Erfarenheter och kunskaper från 1990-talets forskning. Rapport 2002:18. Folkhälsoinstitutet: Sandviken. 2 Nordström Skans, Oskar (2004), Har arbetslösheten långsiktiga effekter? Rapport 2004:13. IFAU: Uppsala. 3 För en översikt av den internationella forskningen, se Bell, David N.F. & David G. Blanchflower (2009), What Should Be Done About Rising Unemployment in the OECD? IZA Discussion Paper No. 4455. IZA: Bonn. http://www.iza.org/en/webcontent/publications/papers/viewAbstract?dp_id=4455 27 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål för att motverka eller förekomma effekter av arbetslöshet. Möjligheter till arbete och en konsumtionsstandard som inte avviker allt för mycket från den genomsnittliga har betydande effekter på en individs sociala status och självbild. Förvärvsarbetets och försörjningsoberoendets betydelse för möjligheterna till personlighetsutveckling och bredare social tillit ska inte underskattas. Här finns en koppling mellan samhällsekonomiskt och strukturellt motiverade insatser för att motverka ungdomsarbetslöshet och en strategi för att förebygga och mildra effekterna av utanförskap som tar sin utgångspunkt i individens rätt till självförverkligande och inflytande. Det handlar om att förena arbetsmarknadspolitikens ambition att via kompetenshöjande insatser stärka en ung individs anställningsbarhet och försörjningsmöjligheter och det sociala arbetets ungdomsinsatser som oftare syftar till att stärka den enskildes självkänsla och motivation att på egen hand orientera sig vidare i livet, dvs. utan att närmare beakta vad som är önskvärt ur ett arbetsmarknadsperspektiv.4 2.1 Unga möter mer påtagliga sociala risker Begreppet sociala risker är centralt inom välfärdsforskningen och handlar om hur levnadsvillkor påverkas av individrelaterade faktorer, t.ex. hälsostatus, och samhällsekonomiska omständigheter som möjligheter att få jobb och inkomster. Frågan är om man kan säga att de sociala risker som unga möter i etableringsfasen till vuxenlivet har tilltagit under senare år och om institutionerna och välfärdspolitiken för att underlätta ungas möjligheter till förvärvsarbete och ekonomiskt oberoende har blivit mindre effektiv under senare decennier? Det finns en hel del som pekar i den riktningen. 2.1.1 Strukturella perspektiv på sociala risker Utifrån ett strukturellt perspektiv kan man konstatera att unga från mindre priviligierade hemförhållanden, unga med ofullständig grundutbildning (i betydelsen grundskole- och gymnasieutbildning) och unga med utländsk bakgrund har fått allt svårare att etablera sig på 4 Niemeyer, Beatrix (2007), “Is there a pedagogy of social inclusion? Critical reflections on European policy and practice in school-to-work transition”, i Colley, Helen, Boetzelen, Phillip, Hoskins, Bryony & Teodora Parveva (red.), Social inclusion and young people: breaking down the barriers. Council of Europe Publishing: Strasbourg. 28 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål arbetsmarknaden. En uppskattning är att ungefär 30 till 40 procent av de ungdomar som lämnar skolan i OECD:s medlemsländer tillhör gruppen som löper risk att mötas av etableringssvårigheter.5 Det kan handla om ungdomar med en kombination av individrelaterade problem, t.ex. kopplat till ohälsa, och ungdomar från ogynnsamma omständigheter, med svag utbildning och outvecklade sociala nätverk. De är överrepresenterade bland dem med osäkra anställningsförhållanden, bland arbetslösa och i gruppen utanför både arbetsmarknaden och utbildningssystemet (NEET). De sociala villkoren varierar allt mer inom ungdomsgruppen. En förklaring till detta är ofta att ungdomar med olika maktresurser, i termer av utbildning och sociala nätverk, har olika förutsättningar att hantera de anpassningskrav som följer av ekonomins marknadsutvidgning, snabbt förändrad teknik och ett allt mer omställningsinriktat arbetsliv. Utifrån det strukturella perspektivet betonas också att efterfrågan på arbetsmarknaden är för svag. Ska det skapas fler inträdesjobb för ungdomar på arbetsmarknaden måste den generella efterfrågenivån höjas genom en mer expansiv ekonomisk politik.6 2.1.2 Allt mer individualiserade övergångsmönster Ett annat perspektiv på ungas etableringsvillkor tar fasta på att ungas övergångar från skolvärlden till arbetslivet blivit allt mer utdraget och varierat. Man talar om jojo-mönster och menar att övergångarna i betydligt högre grad än under tidigare år präglas av individers skilda valstrategier, olika utbildningsval, hopp mellan olika verksamheter, växlingar mellan skola och arbetsliv, korta anställningar och perioder utanför både arbetskraften och utbildningssystemet. Detta individualiserade och allt mer utdragna övergångsmönster skiljer sig då från tidigare års mera kollektiva och rätlinjiga övergångsmönster då ungdomar hade en karriärväg som i högre grad var definierad på förhand och som också snabbare ledde 5 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anno & Thomas Manfredi (2010), Rising Youth Unemployment During The Crisis. How to Prevent Negative Long-Term Consequences on a Generation. OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 106. http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kmh79zb2mmv.pdf?expires= 1368798553&id=id&accname=guest&checksum=400F783911F3A4014EA15C64299E3AE9 6 Pohl, Axel & Andreas Walther (2007), “Activating the disadvantaged. Variations in addressing youth transitions across Europe”, i International Journal of Lifelong Education, Vol. 26(5), s. 537. 29 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål fram till etablering i termer av en fast anställning och tryggad försörjningssituation.7 Jojo-mönstret innebär både möjligheter och risker. För en del ungdomar innebär det att frihetsgraderna har vidgats, för andra innebär det främst att de sociala riskerna har blivit större. Den postmodernt präglade bilden av ungas övergångar som allt mer individualiserade och splittrade behöver inte vara frikopplad från en socioekonomisk förståelse av ungas ökade utsatthet. Unga från resursstarkare miljöer och med större framgång i utbildningssystemet har i allmänhet bättre förutsättningar att hantera den osäkerhet och de ökade krav som präglar vår tids övergångsmönster. Samtidigt skiljer sig problembilden från den strukturella förståelsen i den bemärkelsen att låg efterfrågan på arbetskraft inte ses som en väsentlig orsak till förlängda och problematiska etableringsmönster. Unga har svårigheter att etablera sig därför att de har individrelaterade förutsättningar och personliga egenskaper som försvårar etableringsprocessen.8 Det kan handla om att de har ofullständig utbildning eller en utbildning som inte efterfrågas på arbetsmarknaden, att de har få kontakter eller problem med språket, men också om att de kan ha attityder och levnadssätt som gör det svårare att få eller behålla ett jobb. Den sistnämnda betoningen på individuella tillkortakommanden leder fram till ett starkare fokus på individens eget ansvar. Genomslaget för aktiveringspolitiken i flera länder i Europa från 1990-talet och framåt kan ses i detta perspektiv. Det handlar om att förflytta ansvaret för de sociala villkoren till individen själv. Om den välfärdspolitik som utvecklades under decennierna efter andra världskriget i hög grad byggde på en föreställning om att samhället hade ett kollektivt ansvar för sociala problem är aktiveringspolitiken ett uttryck för en tyngdpunktsförskjutning där rätten till samhällets stöd görs beroende av individuella motprestationer och förändrade beteendemönster.9 Genom att villkora understöd ska individen tvingas förändra sitt beteende på ett sätt som anses mer samhälleligt önskvärt, ett slags konsekvenspedagogiskt betraktelsesätt. 7 Walther, Andreas (2006), ”Regimes of youth transitions. Choice, flexibility and security in young people’s experiences across different European contexts”, i Young. Nordic Journal of Youth Research. Vol. 14(2). 8 Pohl, Axel & Andreas Walther (2007), s. 537. 9 Johansson, Håkan (2006), Svensk aktiveringspolitik i nordiskt perspektiv. ESS 2006:3. Stockholm: Fritzes. 30 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål 2.1.3 Förändrade villkor i arbetslivet Det sistnämnda perspektivet på ungas övergångsmönster är också kopplat till en uppfattning om att organiseringen av arbetslivet ger helt andra förutsättningar för ungas etablering och karriärvägar i dag än tidigare. Den brittiske arbetslivsforskaren David Marsden har pekat på att arbetskrafts- och kompetensförsörjningen i Europa och USA tidigare antingen reglerades på interna arbetsmarknader eller på så kallade yrkesbaserade arbetsmarknader.10 Till företagens interna arbetsmarknader rekryterades arbetare som förväntades verka i företaget under lång tid. Företaget tog på sig ett betydande utbildningsansvar och betalade en lön som inledningsvis översteg individens produktivitet. England och USA var länder med utbredda interna arbetsmarknader. Men även Sverige, som inte har haft någon starkare lärlingsutbildning, får räknas till denna tradition. Den yrkesmässiga kompetensutvecklingen styrdes i hög grad av företagens behov och rörligheten inom ett yrkesområde blev därmed ganska begränsad. Men det fanns möjligheter för ungdomar, även de med en relativt svag grundläggande utbildning, att få en fast och långvarig anställning som omfattade kompetensutveckling, god löneutveckling och social trygghet. Den andra modellen för arbetskrafts- och kompetensförsörjning utgjordes av yrkesbaserade arbetsmarknader. De tysktalande länderna i Europa och Danmark, dvs. länder med omfattande system för lärlingsutbildning, brukar räknas till denna kategori. Här fanns och finns fortsatt välutvecklade system för kvalificerat och standardiserat yrkeslärande där arbetslivet spelar en viktig roll, både som utbildningsorganisatör och kvalitetssäkrare. Standardiseringen av utbildningen och system för yrkeslegitimationer gjorde det möjligt att lättare röra sig över företagsgränserna utan att förlora i produktivitet och lön. Ungdomarna stod för en betydande del av utbildningskostnaden under utbildningstiden genom en låg lärlingslön. Men när lärlingsutbildningen var fullbordad minskade löneavståndet mellan yngre och medelålders och mer erfaren arbetskraft högst påtagligt. Poängen enligt David Marsden är att grundvalen för interna arbetsmarknader och yrkesbaserade arbetsmarknader har försvagats genom att de stora industriföretagen är mindre dominerande syssel10 Marsden, David (2009), The decline of occupational markets and the spread of prolonged entry tournaments: labour market segmentation in Britain. Paper for the ILO Conference on Regulation for Decent Work – Innovative labour regulation in a turbulent world, July 8–10, Geneva. http://eprints.lse.ac.uk/3305/ 31 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål sättningsmässigt samtidigt som den tilltagande ekonomiska integrationen internationellt har påverkat de kortsiktiga avkastningskraven, tidshorisonten för investeringar och möjligheterna för ett enskilt företag att ta på sig ett större ansvar för ungas etablering och yrkesutbildning. Tjänstesektorns tillväxt, förändrad teknik och allt mer omställningsinriktade arbetsorganisationer har lett i samma riktning. I grunden har detta inneburit att kraven på de unga att de ska vara produktiva från ett tidigt skede i anställningen har ökat. Företagen är allt mindre benägna att ta ansvar för ungas kompetens- och karriärutveckling, något som tar sig uttryck i att man föredrar korttidsanställningar och strävar efter att öka löneskillnaderna mellan typiska instegsjobb och mer etablerade jobb i företagen. Eftersom många ungdomar är hänvisade till instegsjobb och praktikliknande tjänstgöringsförhållanden tilltar konkurrensen och etableringsvillkoren försvåras, även för ungdomar som har klarat grundläggande utbildning på gymnasial nivå. David Marsden har myntat uttrycket ”entry tournaments” – eller inträdesturneringar – för att betona betydelsen av att unga ofta fastnar i osäkra och relativt okvalificerade jobb under långa perioder. Detta är då en avgörande skillnad jämfört med förhållandena i arbetslivet för några decennier sedan då övergångsfasen på arbetsmarknaden var mer väldefinierad och tidsmässigt avgränsad. 2.2 Slutsats: En tilltagande välfärdspolitisk mismatch Det förhållandet att den moderna ekonomin skapar nya förutsättningar i arbetslivet och att ungdomars övergångsmönster inte följer lika tydliga kollektiva mönster som tidigare skapar också nya förutsättningar på institutionell och politisk nivå. De välfärdspolitiska regimer med kopplingar till inkomsttrygghet, utbildning och arbetsmarknadspolitik som etablerades i länder som Sverige från 1930talet och framåt – och som i hög grad återspeglade etableringsvillkoren i den industridominerade ekonomin med relativt standardiserade arbetsvillkor – fungerar inte längre lika effektivt. Några av uttrycken för detta är just att unga är kraftigt överrepresenterade bland de arbetslösa, att unga ofta saknar utbildning som matchar arbetsmarknadens krav – trots att utbildningsnivån är högre i dag än tidigare – och att allt fler ungdomar inte omfattas av de allmänna inkomstförsäkringarna, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen. 32 Nya etableringsmönster – nya välfärdspolitiska utmaningar och mål Just denna bristande anpassning mellan etablerade institutioner och sociala villkor har lett till olika politiska initiativ. En gemensam yttring av de nya förhållandena var aktiveringslinjen, dvs. ökade krav på ungdomar att ställa upp på olika praktikprojekt för att över huvud taget kvalificera sig för understöd från samhällets sida. Detta uppfattades som angeläget mot bakgrund av den risk för utbredd ”understödstagarmentalitet” och passivisering som ansågs följa av långa tider i arbetslöshet och utanförskap. Understöd uppfattades inte längre som en medborgerlig rättighet utan villkorades med krav på olika motprestationer.11 Den mest renodlade och elementära formen av aktiveringspolitik förespråkas emellertid knappast längre. I stället förordas i dag en större mångfald av varierade och individanpassade insatser, med betoning på både sociala och arbetsmarknadsrelevanta kvalifikationer. Insatser som minskar avståndet till arbetslivet och som samtidigt stärker individens möjligheter till omställning och rörlighet framhålls som allt mer betydelsefulla. I det följande ska några mönster i policydiskussionerna kopplade till ungas övergångar belysas. 11 Kuoddo, Arvo (2012), Public Employment Services, And Activation Policies. Social Protection & Labor. Discussion Paper No. 1215. http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussionpapers/Labor-Market-DP/1215.pdf 33 3 Nya strömningar i den internationella policydebatten Diskussionerna om arbetsmarknads- och försörjningsvillkor kan följas i olika internationella sammanhang. Här ska idéutbytet och policydiskussionerna i tre organisationer och sammanslutningar belysas: för det första FN:s arbetsmarknadsorgan ILO, för det andra OECD och för det tredje EU. 3.1 ILO och aktiveringspolitiken I samband med en session i ILO 2012 presenterades rapporten The Youth Employment Crisis: Time for Action.1 Enligt ILO är arbetslöshetstalen högre och etableringsproblemen för unga mer besvärande i dag än på mycket länge. Ungas växande utanförskap återspeglar en mer tudelad arbetsmarknad, tilltagande social sårbarhet och en minskad välfärdspolitisk träffsäkerhet. Ungdomar som har svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden, även i utvecklade välfärdsstater, hamnar i de offentliga trygghetssystemens marginaler. I rapporten argumenteras för ett brett spektrum av utbildningsoch arbetsmarknadspolitiska insatser. Till att börja med framhålls att den ekonomiska politiken måste få ett tydligare sysselsättningsfokus. Makroekonomisk stabilitet – låg inflation, små budgetunderskott och låg offentlig skuldsättning – ger inte tillräckliga förutsättningar för ökad sysselsättning och en positiv social utveckling. När det gäller ungas villkor betonas betydelsen av breda utbildningsinsatser. Ungdomar måste också erbjudas utbildningar där arbetslivet medverkar och garanterar arbetsmarknadsrelevans och kvalitet. Lärlingsutbildningarna i de länder i Västeuropa där de har varit mest utvecklade har historiskt visat sig 1 ILO (2012). The Youth Employment Crisis: Time for Action. Report V. ILO: Genève. 35 Nya strömningar i den internationella policydebatten framgångsrika när det gäller att minska den relativa ungdomsarbetslösheten och slussa in ungdomar i produktiva jobb med höga löner. Men en lärlingsutbildning som erbjuder kvalitativt yrkeslärande, goda och utvecklande jobb måste förankras i ett partnerskap mellan arbetsliv, stat och kommuner. En oreglerad lärlingsutbildning kan snarast ha negativa effekter och leda till ökad tudelning, vilket i så fall innebär att en del ungdomar hänvisas till mindre produktiva jobb och sämre arbetsvillkor.2 Det hävdas också att unga i yrkes- och lärlingsutbildning, liksom i olika praktikinsatser, borde få lättare att kvalificera sig för understöd från arbetslöshetsförsäkringen.3 Den utdragna etableringsprocessen gör att allt färre ungdomar klarar kraven för ersättning, något som ökar den försörjningsmässiga utsattheten. Offentliga arbeten, dvs. arbeten som organiseras av statliga myndigheter och kommuner för att erbjuda arbetslivserfarenhet och lärande för arbetslösa, ses också som en insats som bör prövas i ökad utsträckning.4 De offentliga arbetena skiljer sig ofta från vanlig sysselsättningsskapande verksamhet inom arbetsmarknadspolitiken genom att de utgör reguljära om än ofta tidsbegränsade arbeten. De organiseras både av statliga myndigheter och kommunala förvaltningar samt av arbetsmarknadspolitiska organ.5 Allmänna eller offentliga arbeten av det här slaget har en lång historia och har allt sedan 1900-talets början använts som ett ekonomisk-politiskt och socialpolitiskt instrument i många länder. Ofta handlar det om att bygga ut infrastrukturen för att underlätta kommunikationer. Andra exempel utgörs av gröna jobb, t.ex. kopplat till naturvård och renhållning. Det är mindre vanligt att det handlar om social service, men här finns enligt ILO en potential bland annat eftersom den demografiska utvecklingen talar för ett behov av ökade insatser för äldre och omsorgsbehövande.6 I juni 2009 antog medlemsorganisationerna inom ILO enhälligt förslaget på en global jobbpakt.7 Ett av inslagen i jobbpakten var just att länderna bör sträva efter att möta sysselsättningskrisen 2 ILO (2012), s. 51–54. ILO (2012), s. 79. ILO (2012), s. 74. 5 I Sverige kan man urskilja en politisk strävan efter att konjunkturanpassa investeringar i allmänna arbeten redan under 1800-talet, bland annat i vägar och järnvägar. Från 1930-talet och framåt etablerades också allmänna arbeten via arbetsmarknadspolitiska organ. 6 ILO (2012), s. 74. 7 Lieuw-Kie-Song, Maikel, Philip, Kate, Tsukamoto, Mito & Marc Van Imschoot (2010), Towards the right to work: Innovations in Public Employment Programmes (IPEP). Employment Sector. Employment Working Paper No. 69. ILO: Genève, s. 2. 3 4 36 Nya strömningar i den internationella policydebatten genom att skapa fler jobb i offentlig regi. I grunden handlar det om att politiken orienteras i en riktning där arbete ses som en rättighet och att offentliga instanser är skyldiga att försöka tillgodose att personer med svag ställning på arbetsmarknaden får möjligheter till förvärvsarbete, arbetslivserfarenheter och kompetensutveckling. Ungdomar med en svag ställning är en målgrupp i sammanhanget. Några sysselsättningsgarantier kommer det sannolikt aldrig att bli fråga om, men inriktningen är klar. Huvudlinjen är att insatser för sysselsättning är den mest effektiva socialpolitiken. Det handlar inte bara om att arbetslösa ungdomar eller unga med olika slags funktionsnedsättning lättare kommer i jobb och får viktiga erfarenheter. De får också möjligheter att kvalificera sig för stöd från allmänna inkomstförsäkringar, inte minst arbetslöshetsförsäkringen. I praktiken bidrar jobbskapandet till social inkludering. 3.2 OECD och aktiveringspolitiken I en studie som publicerades av OECD 2010 betonades att den akuta arbetslöshetskrisen i spåren av finanskrisen från 2008 och framåt slog oproportionerligt hårt mot ungdomar och att erfarenheterna talar för en omorientering av aktiveringspolitiken.8 Man håller fast vid att ungdomsinsatserna ska baseras på principen om ömsesidiga krav (mutual obligations), men menar att insatserna måste vara mer långsiktigt inriktade och tydligt profilerade för att stödja de ungdomar som har svagast resurser och löper störst risk att fastna i utanförskap. Det konstateras att unga med ofullständig grundutbildning är mest sårbara och att ”jobbförst-principen” i högre grad måste ersättas med en kombination av utbildnings- och arbetsinsatser. Lärlingsutbildning i olika former kan spela en viktig roll för att underlätta övergången skola-arbetsliv och för att fånga upp ungdomar som annars riskerar att fastna i arbetslöshet eller mindre kvalificerade jobb. Subventioner bör riktas till företag och offentliga verksamheter som är beredda att erbjuda utbildnings- och praktikplatser för unga som behöver arbetslivsrelevanta erfarenheter. Arbetsgivare behöver emellertid ett särskilt stöd för att lärlingsutbildningen ska få tillräckligt stora volymer och för att utbildningen ska hålla acceptabel kvalitet. Avtal om pedagogiska och ekonomiska stödstrukturer för utbildningen bör slutas mellan å ena 8 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anne & Thomas Manfredi (2010). 37 Nya strömningar i den internationella policydebatten sidan företrädare för branscher och parter och å andra sidan stat och kommuner.9 Arbetsplatsförlagt lärande förmedlar inte bara tekniska kunskaper och yrkesrelaterade färdigheter utan också de generella och sociala kompetenser som värderas allt mer i arbetslivet och samhället i övrigt: kommunikationsförmåga, samarbetsförmåga och initiativförmåga. Det betonas starkt att stödet främst ska riktas till branscher och arbetsgivare, liksom offentliga verksamheter, där man är beredd att sysselsätta och utbilda ungdomar med svag utbildningsbakgrund, svaga sociala nätverk och ogynnsamma etableringsvillkor. Riktat stöd är att föredra eftersom man då undviker problem med dödviktseffekter och undanträngning, dvs. att stödet går till anställningar som skulle ha tillkommit ändå eller att stödet snarast bidrar till att tränga undan ordinarie jobb. Erfarenheterna visar också att möjligheter till arbetsplatsförlagt lärande, såväl inom skolans ram som i form av en ”andra chans” efter avslutad skolgång, ger positiva effekter för de ungdomar som av olika skäl har svårare att finna sig till rätta med skolförlagda studier.10 I OECD-studien lyfts också problemet med att många unga till följd av osäkra jobb och återkommande perioder av arbetslöshet får svårigheter att kvalificera sig för understöd från arbetslöshetsförsäkringen.11 Detta problem har förvärrats i och med den stigande arbetslösheten i spåren av finanskrisen. Länderna bör sträva efter att göra det lättare för unga att kvalificera sig för understöd, bland annat genom att begränsa kraven på arbetad tid och genom att göra det möjligt att tillgodoräkna sig perioder av praktik och lärlingsutbildning för att infria arbetsvillkoret. 3.3 EU och aktiveringspolitiken Europeiska kommissionen framhöll i en rapport från 2012 att de mål för ökad sysselsättning och låg arbetslöshet som formulerades i samband Lissabonstrategin och dess efterföljare Europa 2020 långt ifrån har uppnåtts.12 I rapporten argumenterar man för en nyoriente9 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anne & Thomas Manfredi (2010), s. 24. Betydelsen av arbetsplatsförlagt lärande framhålls också i OECD-rapporten Better Skills Better Jobs Better Lives. A Strategic Approach to Skills Policies (OECD 2012) http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en 10 OECD 2012, s. 29. 11 Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anne & Thomas Manfredi (2010), s. 25. 12 European Commission (2012), New skills and jobs in Europe. Pathways towards full employment. European Commission: Bryssel. 38 Nya strömningar i den internationella policydebatten ring av sysselsättningspolitiken. Utgångspunkten är principerna för flexicurity, som innebär en kombination av en relativt generös inkomstbortfallsersättning och begränsat lagstadgat anställningsskydd. Men samtidigt menar man att detta inte är tillräckligt. För det första framhålls att medlemsländerna har underskattat betydelsen av en generös arbetslöshetsförsäkring för att stimulera individer att ta risker, omskola sig och flytta till nya regioner. För det andra framhålls betydelsen av kvalificerade jobb. Utgångspunkten för aktiveringspolitiken kan inte enbart vara ”job first”, dvs. att ungdomar och andra arbetslösa ska tvingas acceptera första bästa jobberbjudande, utan ”job first and training”, ett mer långsiktigt perspektiv där arbetslösa ges möjligheter till vägledning och kompetensutveckling i syfte att få produktiva och stimulerande arbeten. I rapporten betonas att en allt för ensidig tolkning av aktiveringspolitiken leder till att ungdomar riskerar att fastna i låglönefällor. Många blir kvar i okvalificerade instegsjobb på arbetsmarknaden, något som varken är samhällsekonomiskt önskvärt eller positivt för den enskilde individens möjligheter till utveckling och självförverkligande.13 EU-kommissionen har från hösten 2012 utformat ett särskilt sysselsättningspaket för ungdomar som innehåller olika delar. För det första uppmuntras länderna att inrätta en särskild ungdomsgaranti. Inom fyra månader efter en påbörjad arbetslöshetsperiod ska ungdomar under 25 år erbjudas kvalificerad sysselsättning, fortsatt utbildning, en lärlings- eller praktikplats.14 För det andra ska länderna arbeta för att ta fram kvalificerade praktikplatser, både inom ramen för olika yrkesutbildningar och för ungdomar som har lämnat utbildningssystemet. Lärandeinnehållet, ersättning och sociala förmåner ska vara tydligt reglerade. Lärandet ska dokumenteras och det ska finnas möjligheter till validering mot erkända kurser inom det reguljära utbildningsystemet. Ansvaret för regleringen faller inte bara på staten utan också på kommuner och parter i arbetslivet. Inom EU har man i olika sammanhang pekat på risken för att praktikplatser och lärlingsliknande arrangemang kan missbrukas och att ungdomar kan utnyttjas, särskilt i tider av hög arbetslöshet.15 13 European Commission (2012), s. 60. European Commission (2012b), Preparatory action ”Youth Guarantee”. Supporting partnerships for activation measures targeting young people through projects in the context of Youth Guarantee schemes at national, regional and local level. 15 Se t.ex. European youth forum (2011), Interns Revealed. A survey of internship quality in Europe. YOI: Bryssel och European Commission (2012c), Study on a comprehensive over14 39 Nya strömningar i den internationella policydebatten För det tredje framhålls att länderna i högre grad måste erbjuda särskilt utsatta ungdomar anpassade insatser inom ramen för ”second chance” eller en andra chans. Det kan återigen handla om praktik och utbildning, helst en kombination, men det väsentliga är att insatserna har ett individuellt fokus och att det finns en stödstruktur kring individen för att komma till rätta med de komplexa och ofta flerfaldiga problem som individen upplever. Här finns en anknytning till det subjektivt orienterade empowerment-perspektivet i den något vaga bemärkelsen att det behövs ett brett spektrum av individuellt anpassade stödinsatser vars syfte är att individen ska få större faktiska frihetsgrader och mer motivation att påverka sitt liv.16 3.4 Uppluckrade övergångsregimer – förändrade politiska utgångspunkter Den omorientering som kan skönjas i policydiskussionerna om ungas etableringsvillkor på internationell nivå har följaktligen sin bakgrund i att etablerade institutioner på arbetsmarknaden, i utbildningssfären och inom välfärdspolitiken fungerar allt sämre när det gäller att tillgodose ungas behov av etablering och arbetslivets behov av arbetskraft med rätt kompetensprofil, omställningsförmåga och hög produktivitet. Etablerade institutioner kopplade till arbetskraftsrekrytering och lärande, antingen via interna arbetsmarknader eller yrkesbaserade arbetsmarknader, är i många länder under omstöpning utan att några alternativ har hunnit växa fram. I praktiken har denna bristande anpassning mellan välfärdspolitikens innehåll och förändrade villkor i ekonomi och arbetsliv lett till stora samhälleliga och individuella kostnader i form av osäkra anställningsförhållanden och försörjningsvillkor, återkommande och långa perioder av arbetslöshet och allt mer utdragna etableringsfaser. Svaret på ökad ungdomsarbetslöshet var länge en renodlad aktiveringspolitik i termer av krav på deltagande i praktik eller tidsview on traineeship arrangements in Member States. European Commission: Bryssel. Se också Eurofond (2012b), Recent policy developments related to those not in employment, education and training (NEETs), s. 18. www.eurofond.europa.eu. Här betonas att bristen på samordning och reglering av praktikplatser kopplat till myndigheter och arbetsliv i praktiken kan göra det svårare för ungdomar att få reguljära och utvecklande jobb. 16 Biggart, Andy, Julkunen, Ilse, Kazepov, Yuri & Siyka Kovacheva (2005), Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvantaged Youth. Study commissioned by the European Commission, DG Employment and Social Affairs in the framework of the Community Action Programme to Combat Social Exclusion 2002–2006, s. 163. 40 Nya strömningar i den internationella policydebatten begränsade jobb i utbyte mot understöd, allt i enlighet med den så kallade ”jobbförst-principen”. Understöd skulle inte uppfattas som en rättighet eftersom det riskerade att göda ett slags bidragstagarmentalitet med förödande långsiktiga effekter. All form av aktivitet var positiv och skulle premieras och ansvaret för övergången till vuxenlivet och etableringen i arbetslivet vilade i huvudsak på den enskilde individen. Mot bakgrund av förändringarna i arbetslivet och de växande kompetenskraven är det emellertid uppenbart att synsätten har förändrats. Den renodlade aktiveringspolitiken ifrågasätts. I stället framhålls betydelsen av en politik som är mer mångfacetterad och möter unga individers komplexa behovsbild. Krav på aktivitet och sysselsättning finns kvar, men ska samtidigt kompletteras med generöst stöd och vägledning för att individen ska kunna välja utbildning och kvalificera sig för offentliga trygghetssystem, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen. Syftet är att göra det möjligt för den enskilde att inte bara komma ifrån ett beroende av ett stigmatiserande socialt understöd utan också att göra det möjligt att göra långsiktiga val kopplat till utbildning och arbete i linje med ett slags empowerment, dvs. där individens egen motivation och strävan efter självförverkligande kommer till uttryck. Efter denna översikt av policydiskussionerna om aktiveringspolitik på internationell nivå följer nu ett avsnitt om villkoren för den kommunala arbetsmarknadspolitiken som en bakgrund till kartläggningen och analysen av ungdomsanställningarna i tio svenska kommuner. 41 4 Bakgrund om kommunernas insatser Kommunerna har under lång tid spelat en viktig roll för aktiverande insatser riktade till försörjningsstödsberoende. Arbetsmarknadspolitiken har sina rötter i fattigvården och i samband med att Sveriges ekonomi och offentliga förvaltning moderniserades genom en rad genomgripande reformer vid 1800-talets mitt började det sekulära och kommunala ansvaret för arbetslösa och fattiga grupper etableras. Även efter att den statliga arbetsmarknadspolitiken byggdes ut under 1900-talets första decennier har kommunala insatser fortsatt att spela en viktig roll, som komplement till statliga insatser. Under olika skeden har också kommunerna haft ett direkt uppdrag att förvalta de statliga insatserna. Det gällde t.ex. Kommunala ungdomsprogrammet och Ungdomsgarantin som initierades som ett svar på den ekonomiska krisen och den växande ungdomsarbetslösheten under 1990-talet. Men pendeln har slagit fram och tillbaka. Införandet av Jobbgarantin för ungdomar år 2007 innebar att det statliga operativa ansvaret återigen betonades. Statsvetaren Martin Lundin, som har skrivit en översiktlig rapport om de senaste årens kommunala arbetsmarknadspolitik, menar att kommunernas insatser stärktes påtagligt under 1990-talet, dels som ett resultat av en decentraliseringstrend inom offentlig förvaltning och dels som ett resultat av den ekonomiska krisen.1 Under årtiondet ökade andelen kommuner med särskilda arbetsmarknadsenheter från två av tio till sju av tio. Men det var flera förändringar under årtiondet som kan ha bidragit till ökade kommunala insatser. Under slutet av 1990-talet genomfördes en förändring av Socialtjänstlagen som gav kommunerna rätt att villkora ekonomiskt bistånd för unga under 25 år med krav på deltagande i praktik och kompetenshöjande verksamhet. Det brukar emellertid framhållas 1 Lundin, Martin (2008), Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. Rapport 2008:13. IFAU: Uppsala. 43 Bakgrund om kommunernas insatser att den lagändringen mest hade symbolisk betydelse eftersom flertalet kommuner redan tillämpade metoder av det här slaget.2 När det gäller finansieringsförutsättningarna kan man peka på Sveriges EU-medlemskap som gjorde det möjligt att söka EU-stöd för lokal projektverksamhet, t.ex. från Europeiska socialfonden (ESF). Kommunernas arbetsmarknadspolitiska insatser är i dag föremål för ett växande politiskt intresse, inte minst mot bakgrund av den höga ungdomsarbetslösheten. Det illustreras bland annat av att riksdagens arbetsmarknadsutskott i maj 2012 arrangerade ett särskilt seminarium om den kommunala arbetsmarknadspolitiken.3 I den kunskapsöversikt som presenterades vid seminariet konstateras att flertalet kommuner bedriver arbetsmarknadspolitiska insatser. De personalresurser och ekonomiska medel som avsätts för verksamheten är betydande. Samtidigt vet vi inte mycket om verksamhetens exakta omfattning, inriktning och resultat. Forskningen på området har varit begränsad och någon systematisk dokumentation av verksamheter och utfall existerar inte. Vad gäller effektutvärderingar finns vissa punktvisa studier av hur ökade aktiveringskrav kopplade till arbetssökande och praktik påverkat försörjningsstödstagares sysselsättning och understödsperioder.4 Flera studier bekräftar att de kommunala insatserna oftast motiveras med att försörjningsstödsmottagare, ungdomar, nyanlända och funktionsnedsatta inte anses få ett tillräckligt stöd på Arbetsförmedlingen.5 I en bilaga till Långtidsutredningen 2011 presenterar Eva Mörk också empiriskt stöd för uppfattningen att arbetslösa med ekonomiskt bistånd är underrepresenterade bland programdeltagare på Arbetsförmedlingen.6 Det förhållandet att så få arbetslösa ungdomar omfattas av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har rimligen ökat det kommunala intresset för egna och kompletterande arbetsmarknadspolitiska insatser. 2 Salonen, Tapio & Rikard Ulmestig (2004), Nedersta trappsteget. En studie om kommunal aktivering. Växjö universitet: Växjö. 3 Thorén, Katarina (2012), Kommunal arbetsmarknadspolitik – en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare. Riksdagens arbetsmarknadsutskott: Stockholm. 4 Se t.ex. Milton, Pia & Reinhold Bergström (1998), Uppsalamodellen och socialbidragstagarna. En effektutvärdering. CUS 1998:1. IMS Socialstyrelsen: Stockholm; Giertz, Anders (2004), Making Poor work. Social Assistance and Activation Programs in Sweden. Socialhögskolan: Lund; Dahlberg, Matz, Johansson, Kajsa & Eva Mörk (2008), Effekter av aktiveringskrav på Socialbidragstagare i Stockholms stadsdelar. Rapport 2008:24. IFAU: Uppsala. 5 Se t.ex. Salonen, Tapio & Rikard Ulmestig (2004), Johansson, Håkan (2006) och Lundin, Martin (2008). 6 Mörk, Eva (2011), Från försörjningsstöd till arbete - Hur kan vägen underlättas? Bilaga 11 till LU2011. Fritzes: Stockholm. 44 Bakgrund om kommunernas insatser 4.1 Kort om statliga insatser för arbetslösa ungdomar De statliga arbetsmarknadspolitiska insatserna för ungdomar består av flera olika delar. En individuell handlingsplan ska utformas inom en månad från det att individen skriver in sig som arbetssökande.7 Ungdomar ska få del av förmedlingsinsatser och ska kunna ingå i alla program. Det finns ett särskilt program för ungdomar, Jobbgarantin för ungdomar, som riktar sig till arbetslösa i åldrarna under 25 år.8 I april 2013 deltog drygt 65 procent av alla ungdomar som var aktiva i olika program på Arbetsförmedlingen i Jobbgarantin för ungdomar. De flesta andra var inskrivna i Jobb- och utvecklingsgarantin. Det vanliga mönstret är att en person som har varit öppet arbetslös i tre månader skrivs in i Jobbgarantin för ungdomar. Den första perioden i jobbgarantin ska bestå av intensifierad kartläggning och coachning. Efter tre månader i programmet kan man komma i fråga för utbildning eller praktik, ibland tidigare. Är man fortsatt arbetslös efter 15 månader i jobbgarantin skrivs man över i Jobb- och utvecklingsgarantin. Antalet unga under 25 år i Jobb- och utvecklingsgarantin har ökat påtagligt och utgör nu knappt 30 procent av samtliga arbetslösa ungdomar som deltar i programaktiviteter på Arbetsförmedlingen. Få ungdomar kommer i fråga för arbetsmarknadsutbildning, men däremot erbjuds de möjligheter att gå tremånaderskurser på folkhögskolor inom ramen för t.ex. Jobbgarantin för ungdomar och Jobb- och utvecklingsgarantin. För 2013 har medel avsatts motsvarande 4 000 folkhögskoleplatser för arbetslösa i åldrarna 18–24 år.9 Syftet med den här insatsen är att uppmuntra ungdomar som saknar fullständig gymnasieutbildning att återuppta studierna med sedvanlig finansiering via studiemedelssystemet. Under tiden som ungdomarna deltar i den studiemotiverande kursen får de utvecklingsersättning. En annan del av den statliga arbetsmarknadspolitiken handlar om riktade subventioner till arbetsgivare som anställer personer som har varit arbetslösa en längre tid eller som har någon funktionsnedsättning och därför bedöms ha behov av särskilt stöd. Den vanligaste stödformen för unga är nystartsjobben. En person i 7 SFS 2000:628 Förordning om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. SFS 2007:813 Förordning om jobbgaranti för ungdomar. 9 Se mer på Folkbildningsrådets hemsida: http://www.folkbildning.se/Folkhogskolor/Studiemotiverande-folkhogskolekurs/ 8 45 Bakgrund om kommunernas insatser åldern 20–25 år som har varit arbetslös i sex månader, deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program, varit anställd på Samhall eller fått försörjningsstöd under ett halvår, kan komma i fråga för ett nystartsjobb. Subventionen uppgår till drygt 30 procent av lönekostnaden, vilket motsvarar den dubbla arbetsgivaravgiften, och erbjuds under som längst tolv månader. Utöver denna subvention finns en generell nedsättning av socialavgiften för alla sysselsatta ungdomar som är mellan 20 och 25 år. Arbetsgivaravgiften är halverad för denna åldersgrupp. De insatser som görs från Arbetsförmedlingens sida för arbetslösa ungdomar har blivit föremål för kritik, både från regeringen och från andra parter. En kritisk synpunkt har varit att Arbetsförmedlingens insatser inte är tillräckligt individanpassade och matchningsinriktade.10 Man jobbar för lite med företagskontakter och ungdomar med svaga nätverk i arbetslivet får därför inte det stöd de behöver. En vanlig kritik är också att stödinsatserna för arbetslösa ungdomar sätts in för sent. Särskilt ungdomar med svaga resurser och mer påtagliga sociala problem behöver ett tidigt stöd för att inte fastna i utanförskap. Arbetsförmedlingen kritiseras också för att man inte samverkar mer med kommunerna om arbetsmarknadspolitiska insatser, inte minst när det gäller den sistnämnda gruppen. Riksrevisionen har i en granskning från våren 2013 framhållit att Arbetsförmedlingen och kommunerna i många fall dubbelarbetar när det gäller gruppen arbetslösa ungdomar. Det har i flera fall framhållits att det vore önskvärt med en närmare samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, framför allt för att förstärka kontrollen av att arbetslösa som uppbär försörjningsstöd och/eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen faktiskt söker jobb aktivt. 4.2 Den kommunala arbetsmarknadspolitikens omfattning och inriktning Hur pass omfattande är då den kommunala arbetsmarknadspolitiken? Under hösten 2012 presenterade SKL en rapport om arbetsmarknadspolitiska insatser i kommunerna.11 Rapporten baserades på en enkätundersökning som har gått ut till samtliga kommuner i landet. 10 Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6. Riksrevisionen: Stockholm. 11 Kommunernas arbetsmarknadsinsatser. Enkätstudie 2012. SKL: Stockholm. 46 Bakgrund om kommunernas insatser Svarsfrekvensen var hög (87 procent). Över 90 procent av de studerade kommunerna angav att de avsatte egna budgetmedel för arbetsmarknadspolitiska insatser. 80 procent har särskilda arbetsmarknadsenheter. Antalet anställda kommunala tjänstemän som enbart ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser är högt. SKL beräknar att antalet uppgår till cirka 4 600 i landet som helhet. I landets största kommun, Stockholm, är 300 tjänstemän sysselsatta med arbetsmarknadsfrågor. Uppgifterna kan jämföras med personalstatistik från Arbetsförmedlingen. Enligt Arbetsförmedlingens hemsida var drygt 12 700 anställda på den statliga arbetsmarknadspolitiska myndigheten i maj 2012.12 Enligt SKL:s bedömningar omfattades 118 000 arbetslösa av kommunala arbetsmarknadspolitiska åtgärder under 2011. Av Socialstyrelsens enkätbaserade studie Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 – resultat och metoder framgår att hela 65 procent av kommunerna uppger att de erbjuder unga försörjningsstödsberoende i åldern 18–24 år så kallade arbetsbefrämjande insatser.13 Enligt en uppgift från Riksrevisionen erbjuder fyra femtedelar av kommunerna arbetssökande ungdomar hjälp med att hitta en praktikplats eller en praktikplats inom den kommunala verksamheten.14 Även om kommunerna organiserar verksamheten är det viktigt att betona att kommunerna inte bär hela kostnaden. Åtgärder genomförs i samverkan med Arbetsförmedlingen. Praktik, sysselsättning för personer med funktionsnedsättning och varaktig samhällsnyttig sysselsättning är de tre vanligaste uppgivna åtgärderna enligt kommunernas svar på SKL-enkäten från augusti 2012.15 De två sistnämnda åtgärderna genomförs ofta i nära samverkan med Arbetsförmedlingen. För funktionsnedsatta avtalas om lönebidrag och den tredje kategorin – i varaktigt samhällsnyttig sysselsättning – befinner sig i Jobb- och utvecklingsgarantins sysselsättningsfas (fas 3). Kommunerna genomför också projekt inom ramen för Jobbgarantin för ungdomar på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Generellt sett betonas att samverkan med Arbetsförmedlingen fungerar bra. I SKL:s undersökning från 2012 ställs frågor om hur kommunerna uppfattar samarbetet med andra aktörer, allt från Arbetsförmedlingen till Försäkringskassan, samordningsförbund, 12 http://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Var-verksamhet/Organisation.html Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 – resultat och metoder. Socialstyrelsen: Stockholm. 14 Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6. Riksrevisionen: Stockholm, s. 68. 15 Kommunernas arbetsmarknadsinsatser, s. 16. 13 47 Bakgrund om kommunernas insatser näringsliv, vårdcentral, psykiatrin etc. Samarbetet med Arbetsförmedlingen får högst betyg, högre än samarbetet inom samordningsförbunden. Samarbetet med Försäkringskassan värderas betydligt lägre. Det innebär att företrädarna inte bekräftar den vanliga bilden att samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen inte fungerar tillfredsställande. 48 5 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken Ungdomarna är följaktligen en central målgrupp för de kommunala insatserna. Åldersgruppen 18–24 år utgör nästan en fjärdedel av mottagarna av ekonomiskt bistånd och i den här åldersgruppen är andelen som har arbetslöshet som främsta skäl för bistånd betydligt högre än bland medelålders och äldre.1 Det är också ett av inslagen bland de kommunala insatserna för unga och unga vuxna som står i fokus för intresset i den här rapporten. Syftet är följaktligen att undersöka motiven för och den välfärdspolitiska betydelsen av de insatser som görs i enskilda kommuner för att visstidsanställda arbetslösa ungdomar och unga vuxna. Detta tycks ha blivit allt vanligare under senare tid, något som också bekräftas av en nyligen genomförd enkätundersökning, men liksom när det gäller andra delar av kommunal arbetsmarknadspolitik vet vi ganska lite om exakt omfattning och faktisk betydelse. Handlar det enbart om att kommunerna eftersträvar att lyfta kostnaden för arbetslösa från den kommunala budgeten (försörjningsstödet) till staten (arbetslöshetsförsäkringen)? Handlar det om ett onödigt och samhällsekonomiskt ineffektivt dubbelarbete i förhållande till de insatser som görs via Arbetsförmedlingen? Eller handlar det om en nyorientering av välfärdspolitiken med mer långsiktigt fokus: insatser som bättre tjänar individernas behov av stöd i övergången från skola till arbetsliv i ljuset av förändrade krav på arbetsmarknaden, en starkare betoning på kompetensutveckling och utveckling av individens sociala resurser? Motivet att täcka upp för arbetslöshetsförsäkringens höga trösklar saknar rimligen inte betydelse och legitimitet, men det kan också handla om en strävan efter att utforma insatser som långsiktigt stärker individers förmågor att möta det 1 Mörk, Eva (2011), s. 205 och 207. 49 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken moderna arbetslivets utmaningar. Då talar vi både om erfarenheter av arbete, om att ingå i en arbetsgemenskap och om att få utvecklas via ett organiserat lärande. Nedan presenteras helt kort några regelverk och utgångspunkter för de kommunala arbetsmarknadspolitiska insatserna. Därefter ges en översikt av ungdomsanställningarna baserad på resultaten av en enkätundersökning. Särskilt utrymme ges åt att analysera erfarenheter från tio kommuner med ungdomsanställningar. I slutavsnittet analyseras kommunernas erfarenheter mot bakgrund av de frågor om ungdomsjobbens välfärdspolitiska betydelse som ställdes inledningsvis i rapporten. 5.1 Grunden för kommunernas åtagande I grunden regleras kommunernas ansvar för unga liksom för andra åldersgrupper i Socialtjänstlagen.2 I lagen heter det att kommunerna är skyldiga att ”skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper…” (3 kap. 2 §). Kommunen ska via socialnämnden stödja den enskildes rätt till arbete och utbildning.3 5.1.1 Villkorat ekonomiskt bistånd I Socialtjänstlagens fjärde kapitel regleras individens rätt till ekonomiskt bistånd eller försörjningsstöd. Det heter att biståndet ska garantera en ”skälig levnadsnivå” och att stödet ska stärka den enskildes möjligheter att ”leva ett självständigt liv”. Samtidigt är stödet behovsprövat och villkorat. Ungdomars skyldigheter framhålls särskilt. Det heter att socialnämnden får begära att personer som inte har fyllt 25 år och som uppbär försörjningsstöd under viss tid ska delta i anvisad ”praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet” (4 kap. 4 §). Det betonas att huvudsyftet ska vara att stärka den enskildes möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden eller att komma in på en utbildning. Det framhålls också att ansvarig nämnd alltid är skyldig att samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut 2 SFS 2001:453 Socialtjänstlag. Kommunen är inte skyldig att inrätta en socialnämnd. I Socialtjänstlagen heter det att kommunens ”uppgifter inom socialtjänsten fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer” (2 kap. 4 §). Den vanligaste ordningen torde dock vara att kommuner har en särskild socialnämnd. 3 50 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken tas om att anvisa en individ till någon form av sysselsättning. Samtidigt är det viktigt att betona att dessa insatser betraktas som ett komplement snarare än som ett alternativ till ordinarie arbetsmarknadspolitiska program och reguljära utbildningar.4 I Socialstyrelsens stöd för kommunernas rättstillämpning och handläggning av ärenden kopplade till ekonomiskt bistånd understryks att socialtjänsten inte ska anvisa till några fullständiga eller reguljära utbildningar. Huvudsyftet med anvisningarna ”är att förhindra att yngre personer blir passiviserade av ett långvarigt biståndsmottagande”.5 Aktivering är ledordet. I den politiska debatten liksom i forskningen har kommunernas aktiveringskrav varit omdiskuterade. Det hävdas t.ex. att generella krav på motprestationer för rätt till ekonomiskt bistånd är tveksamma eftersom bedömningar av understödsbehov ska ta sin utgångspunkt i den enskilde individens förmåga och förutsättningar. Vissa forskare menar att insatserna mest syftar till disciplinering och kontroll, något som inte är förenligt med lagstiftningens utgångspunkt i medborgerliga rättigheter.6 Enskilda kommuners hantering av biståndsärenden och aktiveringskrav har varit föremål för granskning av Socialstyrelsen. I den senaste Långtidsutredningen (LU2011) presenterades också ett förslag om att en statlig dagpenning borde införas till samtliga inskrivna på Arbetsförmedlingen som uppfyller kraven på aktivitet. En sådan insats skulle i ett slag minska behovet av försörjningsstöd och kommunal arbetsmarknadspolitik. Det finns emellertid inte mycket som talar för att ett sådant förslag kommer att genomföras i dagsläget. I en promemoria från 2012 som utarbetats av en arbetsgrupp bestående av företrädare från flera departement – Jobbstimulans inom det ekonomiska biståndet m.m. (Ds 2012:26) – förespråkas i stället att rätten att villkora ekonomiskt bistånd utvidgas till att omfatta även medelålders och äldre. Kommunerna kan däremot själva påverka villkoren för försörjningsstödsberoende. Ett sätt som tillämpas i flera kommuner är alltså att man helt enkelt anställer enskilda individer som uppbär ekonomiskt bistånd. Sigtuna är en kommun som har tillämpat ett 4 Ekonomiskt bistånd (2003). Stöd för rättstillämpning och handläggning i den kommunala socialtjänsten. Socialstyrelsen: Stockholm, s. 89. 5 Ekonomiskt bistånd (2003), s. 92. 6 Se t.ex. Hollertz, Katarina (2010), Problemen förgår, lösningarna består. Organisering av kommunala insatser för unga arbetslösa med försörjningsproblem. Socialhögskolan: Lund och Thorén, Katarina (2006), ”Kommunal aktiveringspolitik: En fallstudie av det praktiska arbetet med arbetslösa biståndstagare”, i Arbetsmarknad och arbetsliv 12, s. 99–114. 51 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken sådant system för samtliga understödstagare. Man har ett avtal med Svenska Kommunalarbetareförbundet som medger visstidsanställning i kommunen för biståndsmottagare under 12 månader. Utgångspunkten är det så kallade beredskapsavtalet (BEA) mellan SKL och Svenska Kommunalarbetareförbundet. Avtalet reglerar villkoren för arbetstagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.7 Malmö stad tillämpar ett likartat system när man anställer arbetslösa inom ramen för så kallade servicepatruller som i sin tur får uppdrag av kommunens olika förvaltningar. En poäng är att de som sysselsätts, förutom att de ges möjlighet till kompetenshöjande arbetslivserfarenhet, kvalar in för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen om de inte skulle få någon ny anställning när arbetet inom servicepatrullen tar slut. Systemet med kommunala ungdomsanställningar vilar på likartade principer. 5.1.2 Arbetsmarknadsenheter Kommunerna är skyldiga att upprätta något slags organisation för att hantera arbetsmarknadspolitiska åtaganden. Redan i en lag från 1944 fastställdes att kommunerna skulle inrätta arbetslöshetsnämnder som skulle ges förutsättningar att agera för att förhindra arbetslöshet.8 I de fall en arbetslöshetsnämnd inte inrättades föll ansvaret på kommunstyrelsen. Skyldigheten finns kvar. I dag har, som framgått tidigare, det absoluta flertalet kommuner särskilda arbetsmarknadsenheter, närmare bestämt cirka 80 procent av kommunerna. Utformningen av dessa enheter varierar – de kan fungera som en fristående förvaltning eller som integrerade enheter under någon annan förvaltning – men de är etablerade på de allra flesta håll. Försörjningsstödsberoende ungdomar är en av de grupper som man arbetar mest med på arbetsmarknadsenheterna. 5.1.3 Samverkansavtal De arbetsmarknadspolitiska insatserna i kommunerna utformas alltså ofta i samverkan med Arbetsförmedlingen, men Förordningen om Arbetsförmedlingens samverkan med kommuner om arbets7 Överenskommelser om Bestämmelser för arbetstagare i arbetsmarknadspolitiska insatser – BEA. 8 SFS 1944:475 Lag om arbetslöshetsnämnd. 52 Ungdomarna och den kommunala arbetsmarknadspolitiken marknadspolitiska program9 sätter gränser för Arbetsförmedlingens upphandling och samarbete med kommunerna. Privata aktörer har företräde genom lagen om offentlig upphandling. I de fall någon privat aktör inte finns tillgänglig kan Arbetsförmedlingen vända sig till kommunerna. Dessutom framhålls att kommunerna ska kunna medverka i programmen Jobb- och utvecklingsgarantin och i Jobbgarantin för ungdomar. I övrigt ska Arbetsförmedlingen endast få ”ingå en överenskommelse med en kommun om anordnande av insatser eller aktiviteter för nyanlända invandrare och unga med funktionshinder” (2 §). Samarbetet med kommunerna ska också tidsbegränsas (till ett år) och grundas på särskilda samverkansavtal. Kommunerna får emellertid ersättning för kostnader kopplade till studie- och yrkesvägledning och jobbsökaraktiviteter med coachning inom ramen för Jobbgarantin för ungdomar. 5.1.4 Finansiell samordning och samordningsförbund Lagen om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser har följts en snabb ökning av antalet samordningsförbund och spelar en väsentlig arbetsmarknadspolitisk betydelse.10 Den finansiella samordningen berör kommunerna, landstingen, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. 207 av landets kommuner är i dag mer eller mindre aktiva i något samordningsförbund.11 De projekt som initieras av samordningsförbunden ska i hög grad riktas till ungdomar som står långt från arbetsmarknaden. Ungdomar med aktivitetsersättning är en av målgrupperna. Syftet är att tidsbegränsa aktivitetsersättningen, minska beroendet av ekonomiskt bistånd och underlätta självförsörjning. Efter denna genomgång av regelverk och utgångspunkter för den kommunala arbetsmarknadspolitiken berörs nu fenomenet kommunala ungdomsanställningar. Vad vet vi om anställningarnas omfattning och inriktning? Vad kan sägas om dess välfärdspolitiska betydelse? 9 SFS 2007:1364 Förordning om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program. 10 SFS 2003:1210 Lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 11 Se mer på hemsidan www.nnsfinsam.se 53 6 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar Kunskaperna om kommunala ungdomsanställningar har hittills varit mycket begränsad. Inför arbetet med underlagsrapporten kontaktades SKL som bistod med information om ett antal kommuner som man visste hade erfarenhet av ungdomsanställningar. Det är erfarenheterna från dessa kommuner som granskas närmare i de följande avsnitten. Men kontakten med SKL ledde också till att en webbenkät skickades ut till samtliga 290 kommuner i landet med övergripande frågor om anställningsformens omfattning och innehåll.1 Svaren på den enkäten sammanfattas i nedan. I de avsnitt som därefter följer sammanställs och analyseras tio kommuners erfarenheter i relation till de frågor som presenterades inledningsvis i rapporten. 6.1 Enkäten om kommunala ungdomsanställningar Enkäten skickades ut i slutet av maj 2013 och besvarades av 218 kommuner, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 75 procent. Tyvärr är det ett ganska stort internt bortfall. Svarsfrekvensen är högst på de övergripande frågorna. 33 procent av kommunerna som besvarade enkäten uppger att de har erfarenheter av att anställa arbetslösa ungdomar. Det vanliga mönstret är att kommunstyrelsen har tagit beslut om anställningarna och att anställningarna sedan administreras via arbetsmarknadsenheten. I drygt 70 procent av de kommuner som har anställningar tillämpas BEA-avtalet. Av de 74 kommuner som uppger att de har speciella ungdomsanställningar svarade 58 på frågan hur många som förväntas anställas under 2013. Totalt handlar om drygt 3 000 ungdomar. Ålders1 Kommunala ungdomsanställningar. En enkätstudie juni 2013. 55 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar gruppen 18–25 år dominerar, men ibland anställs också unga vuxna i åldern upp till 29 år. Det vanligaste är att ungdomarna anställs för ett år och näst vanligast är att man anställs under sex månader. I drygt 75 procent av kommunerna handlar det om anställningar på heltid. I 53 procent av kommunerna som svarade att de har ungdomsanställningar uppger man att ungdomarna ska ha varit arbetslösa en längre tid för att kunna komma ifråga för anställning. I resten av kommunerna räcker det med att man är arbetslös. Drygt 40 procent av kommunerna anställer enbart ungdomar som uppbär ekonomiskt bistånd. 27 procent av kommunerna anställer bara ungdomar som är kvalificerade för stöd i form av nystartsjobb, dvs. de måste ha varit arbetslösa i minst ett halvår. På en fråga hur tillsättningen av tjänsterna sker svarade 46 procent av kommunerna med ungdomsanställningar att arbetslösa ungdomar för söka tjänsterna. I 40 procent av kommunerna anvisas arbetslösa ungdomar till tjänsterna. Närmare 60 procent av de kommuner som svarade att de har ungdomsanställningar svarade också ja på frågan om anställningen kan kombineras med utbildning. I enkäten har kommunerna också kunnat komplettera de fasta svarsalternativen med särskilda kommentarer och av dessa kommentarer framgår att flera kommuner förutsätter att ungdomarna som erbjuds anställningar har en svag utbildningsbakgrund. Det ska alltså finnas möjligheter till lärande. Lärandet kan handla om handledning på arbetsplatsen, vägledning etc. Det kan också handla om mera formella studier inom ramen för vuxenutbildningen. Det hör till undantagen att man ställer krav på att ungdomarna ska delta i formellt lärande. Svarsfrekvenserna på detaljfrågorna om anställningarnas innehåll och lärandets kvalitetssäkring är genomgående låga. Det är därför svårt att säga något mer generellt med utgångspunkt från enkätundersökningen. Svaren på enkäten bör kompletteras med fördjupade undersökningar av villkoren i enskilda kommuner. Nedan följer en presentation av förhållandena i tio kommuner med ungdomsanställningar. 56 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar 6.2 Umeå I Umeå inleddes en särskild satsning på kommunala ungdomsjobb för arbetslösa ungdomar år 2010. Kommunen hade fått en privat donation och syftet var att medlen skulle användas för att skapa jobb för arbetslösa ungdomar som var skrivna i Umeå.2 Med donationen följde också riktlinjer om att jobben skulle fördelas proportionellt i gruppen arbetslösa i åldrarna 18–24 år utifrån kriterier som könstillhörighet och etnisk sammansättning. Totalt fanns det drygt 1 500 ungdomar som var öppet arbetslösa eller ingick i Jobbgarantin för ungdomar år 2010. Antalet unga med försörjningsstöd har uppgått till cirka 400 per år. Kommunfullmäktige i Umeå beslutade att inrätta 200 ungdomsjobb med en anställningsperiod som omfattade sex månader i 2010.3 Förberedelserna för jobbsatsningen skedde i samverkan mellan kommunens enhet Viva arbete unga och Arbetsförmedlingen. Viva arbete unga bedriver en verksamhet som kommunen riktar till arbetslösa ungdomar och sorterar under kommunens gymnasieoch vuxenutbildningsnämnd. I samverkan med bland annat Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan bedrivs i projektform ett särskilt ungdomstorg som erbjuder ett samlat stöd för unga med särskilda och mer komplexa behov, i enlighet med det så kallade ”en dörr in-konceptet”. Under 2010 anställdes totalt 186 ungdomar. Ungdomstorget och Arbetsförmedlingen bjöd in ungdomar till särskilda aktiviteter där man fick stöd och uppmuntran i arbetssökandet. Utgallringen av sökande skedde mot kravprofiler man fått fram i kontakter med olika kommunala verksamheter. I utbytet med kommunala förvaltningar och fackliga organisationer kom man fram till att man skulle kunna erbjuda jobb kopplat till totalt 38 olika befattningar. Efter ungdomstorgets och Arbetsförmedlingens matchning skickades tre ungdomar vidare till intervjuer för varje enskilt jobb. Lönen beräknades med utgångspunkt från genomsnittet för ingångslönerna till 17 300 kronor vid heltidstjänstgöring. Det handlade om ordinarie anställningar, inte BEA-anställningar. Några utbildningsinslag var inte aktuella. Totalt var det 960 ungdomar som sökte de olika jobben. Det är viktigt att betona att det handlade om ett ansökningsförfarande, 2 Donationen från fastighetsbolaget Balticgruppen gjordes i december 2009 och uppgick till 20 miljoner kronor. 3 Eriksson, Marie (2011), Ungdomsjobb 2010. Umeå kommun. 57 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar inte om en anvisning. Jobben var utlysta via Arbetsförmedlingens platsbank. Ganska få av ungdomarna som fick jobb i den första omgången hade haft försörjningsstöd, närmare bestämt 17 personer. 44 personer av dem som anställdes hade rätt till nystartsjobb, vilket alltså innebar att de hade varit arbetslösa i minst sex månader. Men sammantaget indikerar dessa uppgifter att jobben gick till ungdomar som inte stod särskilt långt från arbetsmarknaden. Bland dem som anställdes jobbade flest som vårdbiträden, barnskötare och skolvaktmästare. Umeå kommun beslutade under 2011 att fortsätta att driva projektet med ungdomsjobb, åtminstone fram till 2014.4 Under åren 2011 och 2012 utlystes årligen 200 jobb. Under 2012 utvidgades insatsen till att omfatta åtta månaders anställning. Kommunfullmäktige har antagit vissa riktlinjer för ungdomsjobbssatsningen: jobben ska motverka risken för långvarigt utanförskap, välfärdsverksamheterna i kommunen ska förstärkas och unga med funktionsnedsättning ska ingå i gruppen som omfattas av insatser. Jobben skulle i första hand organiseras inom äldreomsorgen, förskolan, skolan och fritidsverksamheten. En nyhet jämfört med 2010 var att minst 40 av de totalt 200 anställningarna skulle vikas för ungdomstorget, dvs. det handlade om jobb för ungdomar som stod längre från arbetsmarknaden, bland annat ungdomar med aktivitetsersättning. Ungdomstorget har ägnat betydande tid åt att få fram lämpliga jobb på arbetsplatser som har förmåga att ta emot ungdomar med särskilda behov. Arbetsplatserna har också erbjudits särskilt stöd, antingen via kommunens arbetskonsulenter eller Arbetsförmedlingens SIUS-konsulenter5, för att introducera ungdomarna och lösa eventuella konflikter. Just arbetet med att ge unga med aktivitetsersättning möjligheter till jobb i kommunen framhålls särskilt. Enligt den senaste uppgiften fick fem ungdomar med aktivitetsersättning jobb i kommunen på hel- eller deltid via ungdomsjobbssatsningen hösten och vintern 2012. Det är små volymer, men kan möjligtvis tolkas som en viljeinriktning. De 40 tjänster som viks årligen för ungdomar på ungdomstorget är inte öppna för att sökas via Arbetsförmedlingens platsbank. 4 Intervju med Eva Holmberg, chef på Viva arbete unga (9 april 2013). SIUS står för särskilt introduktions- och uppföljningsstöd. SIUS-konsulenterna ska ha särskild kompetens i introduktionsmetodik och ger såväl den arbetssökande som arbetsplatsen stöd i samband med anställning. 5 58 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar Andelen unga med försörjningsstöd och nystartsjobb bland dem som beviljas ungdomsjobb tycks ha ökat. Den senaste tillgängliga skriftliga redovisningen av verksamheten avser år 2011 och då hade 41 av de anställda ungdomarna tidigare haft försörjningsstöd.6 37 av ungdomarna fick statligt stöd i form av nystartsjobb, vilket alltså indikerar att de hade varit arbetslösa under en längre period. Totalt var det 730 personer som sökte de 160 tjänster som utannonserades via Arbetsförmedlingens platsbank 2011. Hösten 2012 var det cirka 800 sökande. Någon uppföljning av i vilken mån ungdomarna får fortsatt sysselsättning eller går vidare till andra jobb eller studier efter tiden i kommunala ungdomsanställningar har inte presenterats ännu. Men en forskare har fått i uppdrag att ta fram en utvärdering av effekterna på individnivå för hela projektperioden, dvs. från 2010 och framåt, och resultaten av den utvärderingen ska redovisas under hösten 2013. 6.3 Skellefteå I Skellefteå tog kommunfullmäktige ett beslut om att påbörja en satsning på kommunala ungdomsjobb, så kallade ungdomstraineeanställningar, under våren 2009. Bakgrunden var att Skellefteå hade bland de högsta arbetslöshetstalen i Västerbottens län. Cirka 1 200 ungdomar var inskrivna på arbetsförmedlingen. Hälften av dessa var öppet arbetslösa, den andra hälften deltog i programverksamhet. Andelen unga (18–24 år) med försörjningsstöd överstiger riksgenomsnittet och är dubbelt så hög som i t.ex. Umeå. Fram till början av oktober 2012 hade 149 ungdomar anställts i olika omgångar.7 För perioden november 2012 fram till 2014 beslutade kommunen att anställa ytterligare 83 ungdomar. Ungdomsanställningarna framhålls som en profilfråga för Skellefteå kommun som man gärna lyfter fram i utbytet med andra kommuner och beslutsfattare i olika delar av landet. Ett av villkoren för att kunna bli aktuell för anställning är att individen är under 26 år. Personen i fråga ska ha varit arbetslös i minst sex månader, dvs. han eller hon ska vara kvalificerad för 6 Eriksson, Marie (2012), Ungdomsjobb 2011. Umeå kommun. Det bör noteras att andelen unga med försörjningsstöd är ganska begränsad i Umeå. 2012 var det drygt 6 procent i åldersgruppen 18–24 år, vilket är klart mindre än kommungenomsnittet. 7 Förlängd satsning på framgångsrika kommunala ungdomstraineeplatser inom Skellefteå kommun. Skellefteå kommun. Tjänsteskrivelse 2012-10-11. 59 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar nystartsjobb. Det sistnämnda innebär således att alla anställningar subventioneras med ett avdrag som motsvarar dubbla arbetsgivaravgifterna för ungdomar (drygt 30 procent). Det finns däremot inget krav på att ungdomarna ska uppbära försörjningsstöd.8 Precis som i Umeå tillämpar man i Skellefteå en modell där ungdomarna får söka jobben via Arbetsförmedlingens platsbank. Det är alltså inga ungdomar som anvisas till dessa jobb. Under de tre första månaderna 2013 utlystes totalt 43 jobb. 286 ungdomar sökte jobben. De ansökningar som kommer in går sedan till arbetsmarknadsenheten där man gallrar ut de sökande som går vidare till eventuell intervju. Det är sedan cheferna för de olika förvaltningarna som intervjuar och beslutar om anställning. Syftet med insatsen är flerfaldigt. Enligt fullmäktiges beslutsunderlag handlar det om att generellt skapa fler jobb för ungdomar i Skellefteå, att öka intresset för arbete inom kommunsektorn, att stimulera till studier inom kommunens yrkesområden och att växla över försörjningsstödskostnader till ersättning för arbete. Ungdomarna anställs på sex månader i en ordinarie anställning och får full lön, dvs. inga avdrag görs för studier. Lönen motsvarar drygt 17 000 kronor i månaden vid fulltidstjänstgöring. Utgångspunkten för ungdomstraineeanställningarna i Skellefteå har hela tiden varit att arbetet ska kombineras med organiserat lärande i någon form. Enligt riktlinjerna ska ungefär 75 procent av anställningstiden utgöras av arbete och 25 procent utgöras av lärande. Det finns emellertid inget formellt krav på att den anställde ska delta i organiserade studier utan här utgår man ifrån individens egna önskemål och förutsättningar. Vissa moment är emellertid obligatoriska. Alla som anställs ska delta i en kurs om kommunkunskap, där syftet är att ge en överblick om kommunens välfärdsfunktioner och locka till yrkesutbildning och arbete inom kommunala verksamhetsområden. Alla ska också delta i en kurs om fackliga frågor, där tonvikten ligger på information om förhållanden i arbetslivet och på att motivera ungdomarna att ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen. För övrigt är alltså studierna individuellt upplagda och det förekommer att ungdomar deltar i kurser på såväl gymnasial nivå som högskolenivå. Alla ungdomar som anställs ska få en handledare på arbetsplatsen. Det ska finnas en studieplan som upprättas i samarbete med en valideringsledare från vuxenutbildningen. Valideringsledaren 8 Intervju med Leif Löfroth, chef på enheten för arbetsmarknad (26 mars 2013). 60 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar har i praktiken kontinuerlig kontakt med ungdomen och handledaren på arbetsplatsen under anställningstiden. Det ska finnas möjligheter att validera tidigare kunskaper och lärandet på arbetsplatsen mot reguljära kurser, både teoretiska och yrkesinriktade. Skellefteå kommun deltar i en försöksverksamhet med det internetbaserade valideringsverktyget ValiWeb. Tillsammans med valideringsledaren ska ungdomarna kunna kartlägga tidigare utbildningar, tidigare arbetslivserfarenhet och lärande i pågående anställning, allt i syfte att undersöka möjligheterna att validera kurser. Valideringsledaren från vuxenutbildningen fungerar också som en stödperson om det skulle uppstå problem och konflikter på arbetsplatsen. I Skellefteå har man gjort uppföljningar som visar att en majoritet av de ungdomar som har omfattats av ungdomstraineeanställningarna har fått jobb och blivit självförsörjande efteråt. Av de 149 som hade anställts fram till oktober 2012 har 61 fått fortsatt anställning i kommunen och 28 jobbar hos en annan arbetsgivare. Det framhålls som ett gott resultat, vilket också får ses mot bakgrund att ett av syftena var att rekrytera unga till arbete i kommunala verksamheter. 50 personer var fortsatt arbetssökande hösten 2012. Men man betonade samtidigt att antalet försörjningsstödsberoende var minimalt, vilket också var ett mål. Det berodde på att de arbetssökande nu var kvalificerade för understöd från arbetslöshetsförsäkringen. Sammanlagt 61 av de 149 som hade fått ungdomstraineeanställningar hade tidigare fått försörjningsstöd. Det var bara 4 av de 149 som gick från anställning i kommunen till någon form av utbildning. Det får betraktas som ett mindre gott resultat med tanke på den starka betoning på lärande och studier som präglar de kommunala ungdomsanställningarna i Skellefteå. 6.4 Östersund I Östersunds kommun har man också erfarenheter av tidigare och pågående kommunala ungdomsanställningar – eller avlönad praktik som man ibland också säger. Målet för verksamheten är för det första att få ner socialbidragskostnaderna och för det andra att stimulera ungdomarna att ta jobb i kommunal verksamhet och därmed indirekt göra det möjligt för fler arbetslösa unga att stanna kvar i kommunen.9 Bakgrunden är bland annat att arbetslösheten är 9 Insatser för att bekämpa ungdomsarbetslösheten. Tjänstemannaförslag Dnr 2536-2012. Östersunds kommun 2012-10-25. 61 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar betydligt högre i Östersund jämfört med genomsnittet för landet. I åldersgruppen 18–24 år var knappt 12 procent av antalet personer i de aktuella åldrarna i kommunen öppet arbetslösa eller aktiva i olika program i april 2013 jämfört med under 10 procent i landet som helhet.10 Arbetslösheten bland unga bidrar inte bara till omedelbara kostnader utan utflyttning uppfattas också som en faktor som långsiktigt hotar kommunens möjligheter att erbjuda medborgarna en tillfredsställande social service. Under åren 2010 och 2011 anställdes totalt 47 ungdomar i särskilda ungdomsanställningar som varade sex månader, dvs. precis så lång tid som krävdes för att ungdomarna skulle uppfylla arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. En uppföljning från april 2012 visade att 33 av dessa ungdomar antingen förvärvsarbetade eller studerade, något som uppfattades som ett positivt utfall även om man givetvis inte kunde dra någon bestämd slutsats om att den höga aktivitetsgraden var en direkt följd av ungdomsanställningarna. Den positiva redovisningen fick i alla fall betydelse då kommunfullmäktige tog ett beslut om att inrätta 80 nya ungdomsjobb i kommunen under åren 2013 och 2014.11 Målgruppen är arbetslösa ungdomar i åldrarna 18–25 år som har försörjningsstöd och en svag utbildningsbakgrund. Två delgrupper pekas ut. Den första är unga med försörjningsstöd som anses arbetsföra, dvs. de kan klara ett jobb ”med visst stöd”. Orsaken till att de uppbär försörjningsstöd är just att de är arbetslösa. 60 ungdomsjobb ska reserveras för den gruppen. Den andra gruppen är ungdomar med en mer komplex problembild. Det handlar om ungdomar med försörjningsstöd i åldern 18–25 år som behöver ett ”extra omfattande stöd” för att klara ett jobb. 20 av ungdomsjobben ska reserveras för den sistnämnda kategorin. De nya ungdomsanställningarna ska till skillnad från de tidigare omfatta lärande och utbildning. 25 procent av arbetstiden ska kunna vikas för utbildning på gymnasienivå, t.ex. på kommunens lärcentrum (vuxenutbildningen) eller via Jämtlands Gymnasieförbund12, handlett 10 Uppgifterna finns redovisade i månadsstatistiken på Arbetsförmedlingens hemsida: http://mstatkommun.arbetsformedlingen.se/ 11 Intervju med Åsa Brandelius, utvecklingschef Östersunds kommun (26 mars 2013). Åsa Brandelius är chef för kommunförvaltningen Område Utveckling och Tillväxt som i sin tur omfattar kommunens näringslivsenhet, lärcentrum/vuxenutbildning, utvecklingsenhet och arbetsmarknadsenhet. 12 Unga under 20 år har inte tillträde till gymnasiekurser inom vuxenutbildningen utan är hänvisade till gymnasieskolan. Östersunds kommun är inte huvudman för någon egen gymnasieskola utan bedriver utbildning tillsammans med andra kommuner i länet inom gymnasieförbundet. 62 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar lärande på arbetsplatsen eller vägledning och arbetssökande med stöd från navigatorcentrum. Även de ungdomar som inte deltar i reguljära studier under anställningen har rätt att få sitt lärande dokumenterat med vitsord och omdömen i form av ett intyg från handledaren efter anställningstiden är slut. Östersund har ett navigatorcentrum som permanentades efter några års försöksverksamhet med ESF-stöd 2011. På navigatorcentrum erbjuds alla ungdomar ett samlat stöd via kommunen, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och psykiatrin. Det är i praktiken personal på navigatorcentrum tillsammans med kommunens arbetsmarknadsenhet som har till uppgift att både inventera möjliga jobb på kommunala arbetsplatser och matcha kravprofilerna för dessa jobb mot de ungdomar som är arbetssökande och uppbär försörjningsstöd. Navigatorcentrum har också ett ansvar för att följa upp och kvalitetssäkra ungdomsanställningarna. Det ska utformas en plan, det ska finnas en handledare och personalen från navigatorcentrum ska ha kontinuerligt utbyte med både ungdomen och handledaren på arbetsplatsen. Alla handledare kommer att erbjudas minst en dags handledarutbildning med fokus på praktiska verktyg för handledare, hur man förmedlar inspiration, hur man ger en positiv bild av kommunen som arbetsplats och hur man hanterar möten mer generellt. Östersunds kommun har slutit ett lokalt avtal med Svenska Kommunalarbetareförbundet om villkor för ungdomsanställningarna. Anställningsformen anknyter till BEA-avtalet, dvs. den anställningsform i kommunerna som gäller för arbetsmarknadspolitiska verksamheter och som inte omfattas av reglerna i Lagen om anställningsskydd (LAS). Lönen är också lägre än den ordinarie lägstalönen. Till detta kommer att ungdomarna enbart får 75 procent av lönen eftersom en fjärdedel av anställningstiden ska vikas för kompetensutveckling. Lönen blir då cirka 12 500 kronor i månaden. Här skiljer sig alltså förhållandena påtagligt från anställningsvillkoren i Skellefteå där ungdomarna får en betydligt högre lön och inte förväntas finansiera någon del av kompetensutvecklingen genom att själva avstå löneutrymme. 63 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar 6.5 Sundsvall Sundsvalls kommun tillhör också kategorin kommuner med en ungdomsarbetslöshet och andel unga med försörjningsstöd som klart överstiger nivåerna i landet som helhet. Arbetslöshetstalet räknat som andelen unga som var öppet arbetslösa eller i program av antalet personer i åldersgruppen 18–24 år översteg 13 procent i april 2013 och andelen med försörjningsstöd i samma åldersgrupp översteg 11 procent 2012, vilket är mer än 3 procentenheter mer än genomsnittet för samtliga kommuner.13 I Sundsvalls kommun har man sedan flera år arbetat med att anställa ungdomar som bedöms behöva extra stöd.14 Det handlar då om personer med relativt svåra problembilder, det kan handla om individer med psykisk funktionsnedsättning eller om personer med missbruksproblem. Försörjningsstöd har inte varit ett generellt krav, men många av de berörda ungdomarna har tidigare haft ekonomiskt bistånd. Ungdomshandläggarna på arbetsmarknadsenheten ordnade tillsammans med socialtjänsten skyddade jobb på särskilda ”arenor” i och utanför kommunen, t.ex. inom Erikshjälpen. Arbetsmarknadsenheten har också särskilda handledare med beteendevetenskaplig utbildning som kontinuerligt stöttar ungdomarna ute på arbetsplatserna. Hösten 2012 tog kommunfullmäktige beslut om att initiera en större satsning på 200 heltidsjobb per år under åren 2013–15.15 Projektet kallas för KomiJobb. Satsningen riktar sig inte enbart till ungdomar utan till arbetslösa och försörjningsstödsberoende i åldrarna 18–64 år. Bedömningen är att 30–40 procent av deltagarna kommer att vara under 25 år. Fram till slutet av maj 2013 hade 124 individer anställts, varav 34 var under 25 år. Kriterierna för de som ska erbjudas jobb är ungefär desamma som för de tidigare ungdomsjobben. Försörjningsstöd är ett krav. Personerna ska vara lågutbildade och ha behov av särskilt stöd. Alla får någon typ av anställningsstöd via Arbetsförmedlingen, antingen enligt modellen för nystartsjobb eller olika slags stöd riktade till arbetslösa med funktionsnedsättning (t.ex. offentligt skyddat arbete eller utvecklingsanställning). Anställningsformen bygger på BEA (beredskapsavtalet) med utgångspunkt från att det handlar om en arbetsmarknads13 Se Arbetsförmedlingens hemsida (http://mstatkommun.arbetsformedlingen.se/) samt Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 – resultat och metoder. Socialstyrelsen: Stockholm. 14 Intervju med Sara Junkka, projektledare på KomiJobb Sundsvalls kommun (27 mars 2013). 15 Projektdirektiv KomiJobb. Sundsvalls kommun. 64 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar politisk insats och lönen för alla berörda motsvarar 17 160 kronor i månaden. Personerna kan anställas för som mest en tolvmånadersperiod och anställningen är knuten till kommunens arbetsmarknadsenhet. Det poängteras att de anställda inte får utföra ordinarie arbetsuppgifter utan de ska bidra till kvalitetsförbättringar som annars inte hinns med av den ordinarie personalstyrkan. Anställningarna har varit en känslig fråga. Ett problem är att många kommunala förvaltningar är drabbade av nedskärningar, det gäller bland annat äldreomsorgen, och därför har den fackliga parten vänt sig emot att personer erbjuds tillfälliga anställningar i dessa verksamheter. Man uppfattar det som att det inte finns resurser att erbjuda handledning och det finns en rädsla för att de tillfälligt anställda ska tränga undan ordinarie personal. Kommunallagen gör det omöjligt att placera ut anställda i privata företag, det handlar om att kommunernas verksamhet ska bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt. Företrädare för KomiJobb menar emellertid att detta utgör ett hinder utifrån de berörda individernas synpunkt eftersom tillfälliga arbeten i enskilda företag hade ökat sannolikheten att få ett varaktigt jobb efter anställningen, särskilt mot bakgrund av besparingarna i kommunala verksamheter.16 De som blir aktuella för anställning har kontinuerlig kontakt med handledare på arbetsmarknadsenheten. Det handlar om totalt fyra handledare som alltså är särskilt utbildade för att bedriva motivationshöjande och stödjande verksamhet. Man följer ett särskilt program för att introducera, följa upp och stödja deltagarna under anställningstiden. Arbetsmarknadsenheten organiserar en introduktion på tre dagar som är gemensam för alla. Här går man igenom vad det innebär att ha en anställning och vilka regler som gäller på en arbetsplats. Introduktionen omfattar facklig information, t.ex. om betydelsen att gå med i en a-kassa. Under anställningstiden har alla regelbunden kontakt med en arbetskonsulent från kommunen. Ungdomarna och handledarna på arbetsplatsen ska träffa arbetskonsulenten minst en gång i månaden. Tanken är också att arbetsplatsen ska kunna vända sig till arbetskonsulenten om det uppstår problem av något slag. Alla anställda ska ha en individuell handlingsplan. Planen omfattar både sociala moment och lärandemoment. Syftet är att uppnå ”grundläggande anställningsbarhet”. Tre gånger under anställnings- 16 Sara Junkka, projektledare på KomiJobb Sundsvalls kommun (27 mars 2013). 65 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar året ska individerna göra en självskattning i förhållande till handlingsplanen för att få en bild av i vilken utsträckning målen uppnås. Arbetsplatserna ska ge ett intyg med information om arbetsuppgifter och kvalifikationer i samband med anställningstidens slut. Projektansvariga för KomiJobb har utvecklat mallar för dessa intyg för att stödja handledarna på arbetsplatserna, men kvaliteten på intygen är ändå väldigt varierande. Från och med våren 2013 erbjuds samtliga handledare på arbetsplatserna en halvdags utbildning på KomiJobb där man går igenom vilka förväntningar kommunen har på de som tar emot projektanställda och vad KomiJobbprojektet kan erbjuda för stöd till arbetsplatsen. Efter ett halvårs tjänstgöring, dvs. efter halva anställningstiden, ska alla anställda träffa stödpersoner på KomiJobb. Då börjar man resonera om vad deltagarna vill göra i framtiden. Fokus ligger på vägledningsstöd, framtida utbildnings- och arbetsval. De som omfattas av anställningarna ska söka jobb parallellt med anställningen. Sista anställningsveckan är man med på en särskild ”utkick”. Då går man igenom vad som väntar, vilka alternativ som står till buds sysselsättnings- och försörjningsmässigt. Erfarenheterna från de tidigare ungdomsanställningarna talar för att ganska många går vidare till utbildning. Få behöver försörjningsstöd eftersom de som går ut i arbetslöshet nu är kvalificerade för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.17 Det förhållandet att anställningarna uppgår till tolv månader innebär att personerna också uppfyller medlemsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen och därmed kan få en ersättning som överstiger grundbeloppet. Personer som saknar fullständig grundskole- eller gymnasieutbildning erbjuds möjligheter att läsa reguljära kurser på som mest halvtid under anställningstiden. Erfarenheten hittills är att ganska få har nappat på detta erbjudande. Man har diskuterat möjligheten att inrätta en särskild klass på Komvux för dessa personer, men avvisat den lösningen eftersom man uppfattar det som att de individuella behoven är för varierande. De som studerar kurser på Komvux inom ramen för anställningen får ingen reducerad lön. Erfarenheterna från Sundsvall skiljer sig från de övriga norrlandskommunerna genom sitt starka fokus på personer som står långt från arbetsmarknaden. Utbildningskomponenten framhålls starkt, men insatsen verkar inte kopplas till en strategi för personalförsörjning. Någon regelrätt utvärdering av verksamheten har inte 17 Det här gäller samtliga utom de som är kvalificerade för särskilt anställningsstöd. Den stödformen är inte a-kassegrundande. 66 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar skett ännu. Utvärderingsföretaget payoff18 har emellertid fått i uppdrag att under hösten 2013 ta fram en utvärdering med särskilt fokus på samhällsekonomiska och socioekonomiska konsekvenser av insatsen. 6.6 Västerås Även Västerås får räknas till kommunerna med en ungdomsarbetslöshet och en andel unga med försörjningsstöd som överstiger genomsnittet, om än inte lika markant som i t.ex. Skellefteå och Sundsvall. I Västerås har man fått uppmärksamhet för ett slags kombinerade ungdomsjobb och utbildningsplatser för unga under 25 år som bedrivs av en särskild enhet i kommunen som kallas Ung resurs. Enheten sorterar under utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Syftet med ungdomsanställningarna är att inkludera ungdomar genom att ge arbetslivserfarenheter och kompletterande utbildning samt öka intresset för att arbeta inom kommunala välfärdstjänster, t.ex. vård- och omsorg. Modellen med särskilda ungdomsanställningar i kommunen etablerades år 2010.19 Då handlade det om totalt 160 halvtidsanställningar varav hälften var vikta för unga utan fullbordad gymnasieutbildning. Från början var inte motivet att dessa jobb nödvändigtvis skulle kombineras med studier utan det handlade i första hand om arbetsträning. Under åren 2011 och 2012 inleddes satsningen på kombinerade tjänster, dvs. ungdomarna fick söka halvtidstjänster och avsikten var att de skulle studera på den andra halvtiden. I år, 2013, finns båda möjligheterna. 170 halvtidstjänster har planerats varav 130 ska kombineras med studier. Ungdomarna anställs enligt BEA-avtalet och lägsta ingångslönen på Svenska Kommunalarbetareförbundets avtalsområden tillämpas. I samtliga fall gäller att ungdomar får söka tjänsterna och att man ska ha varit arbetslös en längre tid. Ungefär en tredjedel av de som söker får anställning. För att man ska komma i fråga för halvtidstjänsterna som kombineras med utbildning gäller att man inte ska ha fullbordat en gymnasieutbildning. Man ska ha ett samlat betygsdokument och ett slutbetyg med icke godkänt (ig) i minst 250 poäng. 18 Payoff är ett privat företag med huvudkontoret i Östersund vars affärsidé är att erbjuda effektutvärderingar av sociala investeringar. 19 Intervju med Christina Reuterwall, enhetschef vid Jobbcentrum i Västerås stad (9 april 2013). 67 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar Urvalet av sökande sker i två steg. Först sker en genomgång med enskilda sökanden på vuxenutbildningscentrum där man prövar om det studieupplägg som erbjuds kan fungera, vilka särskilda behov som finns etc. Om man gör bedömningen att det finns förutsättningar för att studieupplägget kan fungera och att individen är tillräckligt motiverad går man vidare till steg två i urvalet då det handlar om att hitta en lämplig arbetsplats där jobbet kan kombineras med studier enligt det upplägg man har kommit överens om. Ambitionen är inte att uppnå målen för gymnasieutbildningen under anställningsperioden utan snarare att man ska få motivation och självförtroende att komma vidare på egen hand när anställningen har avrundats. Målet är att man ska klara att läsa in ett ämne som man inte har godkänt i under sex månaders anställning. Hinner man med mer anses det positivt, men sannolikheten för att man ska klara mer bedöms inte som särskilt stor. Oftast handlar det om att läsa in ganska omfattande kurser i svenska, matematik och/eller engelska. Erfarenheterna visar att många av ungdomarna har negativa erfarenheter av skolan, att de t.ex. har dyslexi och inte sällan har blivit mobbade under skoltiden. Det finns en stödstruktur kopplat till ungdomarnas arbete och utbildning. Det finns arbetskonsulenter som har kontakt med ungdomar och handledare på arbetsplatserna. En särskild uppföljning sker efter en månad samt i slutet av anställningen. Ungdomarna får också i uppdrag att sammanställa sina upplevelser och erfarenheter skriftligen i relation till sina mål och förväntningar med anställningen, allt enligt portifoliometoden. Detta anses viktigt för att man ska få ungdomarna att i högre grad reflektera över sin utveckling och sina förändringsmöjligheter. När det gäller studiedelen finns det studie- och yrkesvägledare på vuxenutbildningscentrum som ska ha kontakt med ungdomarna och ge stöd och råd när behov uppstår. Arbetsmarknadsenheten har en och en halv tjänst som är vikt för särskilda arbetskonsulenter och vuxenutbildningsenheten har en och en halv studie- och yrkesvägledartjänst som ska vara avsatt för att stötta ungdomarna i kommunanställningarna. I Västerås har man utfört en enkätbaserad uppföljning av ungdomsanställningarna avseende deltagare under åren 2011 och 2012.20 Uppföljningen visade att merparten av de kombinerade jobb- och utbildningsanställningar som tillsattes fanns inom vård och omsorg, skola och förskoleverksamhet. De allra flesta deltagare som har 20 Ung Resurs, Jobb och Studier 2012. Västerås stads Rekryterings- och ungdomsjobb. Västerås stad. 68 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar besvarat enkäten, svarsfrekvensen var 86 procent, var nöjda med den handledning de hade fått på arbetsplatsen och man upplevde det som att man hade fått en god inblick i yrkesområdet. Mer än 80 procent menade att de kunde tänka sig att vidareutbilda sig inom yrket, vilket anses särskilt viktigt med tanke på att ett av syftena med ungdomsanställningarna är att öka rekryteringen till kommunens verksamhetsområden. Enkätsvaren visade också att drygt 70 procent hade gått vidare till förvärvsarbete eller studier efter ungdomsanställningen, vilket uppfattades som ett positivt resultat. En mindre positiv aspekt var att många av ungdomarna hade problem med att kombinera arbete med reguljära studier, även om ambitionsnivån i studiedelen överlag var ganska låg. Cirka 65 procent av dem som hade haft en halvårsanställning hade inte fått något betyg från en reguljär kurs efter anställningsperiodens slut. Det måste betraktas som ett negativt resultat med tanke på den vikt och betydelse man ger reguljär utbildning och syftet att komplettera ofullständiga gymnasiebetyg. En förklaring till svårigheterna som framhålls i utvärderingen var att upplägget av studierna, nätbaserad undervisning med självstudier och begränsade inslag av lärarledda lektioner, gjorde det svårt för många ungdomar med lågt självförtroende och begränsad studiemotivation. 6.7 Stockholms stad Stockholm har en i grunden stark arbetsmarknad och arbetslösheten är betydligt lägre än genomsnittet för landet. Men det är samtidigt en hårt segregerad stad. Många utrikesfödda och unga med svag utbildning har stora svårigheter att få jobb och försörjningsmöjligheter. Många är hänvisade till försörjningsstödet och det är i sin tur bakgrunden till det ökade intresset i kommunen för att hitta nya lösningar och insatser vid sidan av Arbetsförmedlingens service. I januari 2008 tog den då nya politiska ledningen i Stockholm beslutet om att permanenta projektet Jobbtorget. Via Jobbtorget riktas särskilda insatser till långtidsarbetslösa med försörjningsstöd. Jobbtorgsorganisationen finns representerad via olika enheter runt om i staden, bland annat genom ett särskilt ungdomsjobbtorg vid Järvafältet.21 Ungdomar liksom nyanlända utgör prioriterade grupper. 21 Järvafältet täcker områdena Rinkeby, Tensta, Hjulsta, Kista, Husby och Akalla. Motivet till att förlägga ett Ungdomsjobbtorg till just Järvafältet är att etableringsproblemen upp- 69 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar Det ställs krav på att man ska besöka något av Jobbtorgen och delta i dess olika aktiviteter minst en timme om dagen för att försörjningsstöd ska beviljas.22 2010 infördes ett försök med särskilda ungdomsanställningar. Under perioden 2010–12 omfattades cirka 300 ungdomar per år. För åren 2013–14 har antalet utvidgats till 400 ungdomar per år. Kommunen avsätter drygt 30 miljoner kronor per år för verksamheten. De första tre åren jobbade man med ungdomar i åldrarna 18–25 år, men åldersspannet har nu utvidgats till 16–29 år. De som anvisas en ungdomsanställning ska enligt reglerna ha varit arbetslösa och uppburit försörjningsstöd i minst sex månader. Ungdomsanställningen inleds med en praktikperiod på en till tre månader, beroende på individens förutsättningar. Syftet med praktiken är att preparera individen inför anställningen med stöd av olika slag, arbetslivsinformation, studie- och yrkesvägledning etc. En särskild handledare och mentor utses. Efter praktikperioden inleds anställningen på sex månader. Under praktikperioden har den unge fått vara med och välja plats för anställning inom ramen för någon av stadens olika förvaltningar. Anställningen regleras via BEA-avtalet och lönen utgör enligt ett lokalt kollektivavtal 16 070 kronor per månad för unga under 20 år och 16 800 för dem som fyllt 20 år. Försörjningskostnaderna för ungdomarna under praktiken och anställningsperioden delas mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Under praktikperioden får unga som uppfyller kraven utvecklingsersättning och aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. Under anställningen beviljar Arbetsförmedlingen stöd i enlighet med reglerna för nystartsjobben. Ett uttalat mål för ungdomsanställningarna är att 70 procent av ungdomarna ska gå vidare till jobb eller studier efter anställningen, dvs. att de inte längre sa vara i behov av försörjningsstöd. Kontinuerliga kontakter och individuell uppföljning betonas starkt. Under hela anställningstiden förekommer kontakter och den enskilde fattas som särskilt stora i dessa områden och att många av de mest utsatta ungdomarna sällan rör sig över områdesgränserna till andra delar av Stockholm, bland annat därför att de saknar SL-kort. 22 Informationen baserar sig i huvudsak på muntliga uppgifter från Karin Eriksson-Bech (23 oktober 2012) och Anna Olsson (1 februari 2013), båda verksamma vid arbetsmarknadsförvaltningen i Stockholm. Anna Olsson är projektledare vid arbetsmarknadsförvaltningen/Jobbtorget Stockholms stad och Karin Eriksson-Bech är utvecklingschef på förvaltningen. 70 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar erbjuds fortlöpande studie- och yrkesvägledning. Efter anställningstiden sker en uppföljning efter tre månader. Den senaste uppföljningen av verksamheten avser verksamhetsåret 2011. En övergripande sammanställning av resultaten presenteras i rapporten Praktikanställningar för unga i Stockholms stad. Resultat för 2011.23 Resultatredovisningen omfattar de som påbörjade och avslutade en anställning under år 2011. Totalt handlade det om 166 individer. Det konstateras att könsfördelningen var jämn. Andelen utrikesfödda med en bakgrund utanför Europa var hög, över 50 procent. Av det totala antalet individer i uppföljningen var det 33 procent som fick en ny typ av anställning inom staden. 10 procent fick jobb hos en annan arbetsgivare. 14 procent började studera och 6 procent kombinerade arbete med studier. Ungefär en fjärdedel blev arbetslösa efter ungdomsanställningen. Samtidigt konstateras att många av dessa inte var i behov av försörjningsstöd i samma utsträckning eftersom de nu klarat arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Med utgångspunkt från en sammanställning av avkodade uppgifter om individerna som påbörjade och avslutade ungdomsanställningar 2011 kan det konstateras att totalt 35 individer eller drygt 20 procent av dem som påbörjade ungdomsanställningar överfördes till Arbetsförmedlingen och fick finansiering därifrån. Det går också att urskilja utbildningsnivån, dvs. hur stor andel av de aktuella ungdomarna med ungdomsanställningar under år 2011 som uppnått kraven för slutbetyg i gymnasieskolan. Enbart 8 procent motsvarade dessa krav. Utbildningsnivån bland de berörda var alltså låg. Det är en viktig aspekt att beakta när man granskar resultaten. Trots att en mycket stor andel av ungdomarna saknar fullbordad gymnasieutbildning finns det ingen uttalad ambition att ge utrymme för utbildning inom ramen för ungdomsjobben i Stockholm. Till skillnad från i flera andra kommuner anges inte att en viss del av arbetstiden ska kunna vikas för lärande eller reguljär utbildning. 23 Rapporten är skriven av Anna Olsson som fungerar som projektledare för verksamheten med ungdomsanställningar. 71 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar 6.8 Uddevalla I Uddevalla slöts ett avtal mellan kommunen och Svenska Kommunalarbetareförbundet om särskilda ungdomsanställningar i slutet av augusti 2012.24 Bakgrunden till detta var att Kommunstyrelsen hade gett arbetsmarknadsavdelningen i uppdrag att undersöka möjligheterna att utforma och finansiera jobb i kommunen för arbetslösa ungdomar.25 Andelen arbetslösa i Uddevalla är betydligt högre än riksgenomsnittet. I ett underlag till kommunstyrelsen framhöll arbetsmarknadsavdelningen att ett ökat antal ungdomar befinner sig allt längre tider i arbetslöshet.26 Flertalet unga är arbetslösa under kortare tid och behöver inget mer omfattande stöd förutom det som normalt ges på Arbetsförmedlingen. Men ungdomar som har långa inskrivningstider på Arbetsförmedlingen har ofta en besvärligare problembild. Allt fler genomgår 15 månader i Jobbgarantin för ungdomar och förs då automatiskt över till Jobboch utvecklingsgarantin. I augusti 2012 fanns det 166 unga under 25 år i Jobb- och utvecklingsgarantin i Uddevalla av cirka 800 arbetslösa i de aktuella åldrarna. Många av de arbetslösa ungdomarna var också beroende av försörjningsstöd, för hela sin försörjning eller som kompletterande stöd. Dessutom konstaterade man att många av ungdomarna saknade fullbordad gymnasieutbildning. Det förhållandet att många unga saknade körkort framhölls också som ett hinder för möjligheterna att få ett arbete. Kommunstyrelsen beslutade att avsätta medel för 100 jobb. De första anställningarna gjordes i november 2012. I Uddevalla har man valt en modell där ungdomarna får söka de aktuella jobben, men utlysningarna riktar sig till långtidsarbetslösa ungdomar. Här samarbetar man med Arbetsförmedlingen och vänder sig till ungdomar som är kvalificerade för nystartsjobb (dvs. som har varit arbetslösa i sex månader) eller särskilt anställningsstöd (efter en arbetslöshetsperiod på 18 månader). Arbetsmarknadsavdelningen i kommunen genomförde i samarbete med Arbetsförmedlingen särskilda informationsträffar med de berörda ungdomarna. Arbets- 24 Kollektivavtal om att inrätta särskilda ungdomsanställningar/avlönad praktik mellan Uddevalla kommun och Kommunal Väst. 2012-08-28. Ett avtal finns också med lärarförbundet. 25 Intervju med Britt Ahrin, chef för arbetsmarknadsavdelningen i Uddevalla kommun (26 mars 2013). 26 Ahrin, Britt, Insatser för att stävja ungdomsarbetslösheten. Arbetsmarknadsavdelningen Uddevalla kommun. DNR KS/2012/316. 2012-08-22. 72 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar marknadsavdelningen etablerade också kontakt med de kommunala förvaltningarna för att hitta lämpliga arbetsplatser till ungdomarna. Varje anställning ska ha föregåtts av tre månaders praktik för att man ska vara helt säker på att allt kommer att fungera. Ungdomarna anställs enligt överenskommelsen med Svenska Kommunalarbetareförbundet i enlighet med BEA-avtalet, dvs. det handlar inte om en ordinarie anställning. Det betonas starkt att ungdomsjobben inte får hota ordinarie anställningar och att det inte får förekomma att man anställer ungdomar på arbetsplatser i kommunen som har drabbats av nedskärningar. Anställningarna ska omfattas av kompetensutveckling motsvarande minst 25 procent av arbetstiden. Lönen reduceras med 25 procent eftersom utgångspunkten är att individen själv bör bära en del av kostnaden för kompetensutvecklingen. Lönen motsvarar lägsta ingångslönen och utgör efter avdraget för kompetensutveckling 13 800 kronor per månad för ungdomar som inte har fyllt 22 år och 14 200 kronor för dem som har fyllt 22 år. Det ska finnas särskilda handledare på arbetsplatserna. Handledarna erbjuds utbildning. Kurser genomfördes inledningsvis, från och med november 2012, en gång i månaden. Man är noga med att betona att det måste avtalas på varje enskild arbetsplats hur man ska omfördela de arbetsuppgifter som handledaren inte hinner med när han eller hon i stället måste ägna tid åt en ungdomsanställd. Handledaren ska också få fortlöpande stöd från kommunens Arbetsmarknadsavdelning för att klara sitt uppdrag. Kompetensutvecklingsdelen i anställningen ska anpassas till den enskildes behov och önskemål. Det framhålls t.ex. att det ska vara möjligt att läsa kurser inom vuxenutbildningen för att få fullständiga gymnasiebetyg eller för att uppnå grundläggande högskolebehörighet. Många av ungdomarna har dåliga erfarenheter från skolan och därför ställer man specialpedagogiskt stöd till förfogande. Men det kan också handla om att man erbjuds körkortsutbildning. Kommunen har förhandlat fram en särskild körkortsutbildning för arbetslösa ungdomar. Kompetensutvecklingstiden kan också omfatta andra kurser, söka jobb-kurser, kurser i naturvård, livsmedelskunskap, hygien etc. Kurserna har köpts in både via Komvux och externa utbildningsanordnare. Ungdomarna ska under hela anställningstiden ha kontakt med arbetsmarknadsavdelningen och erbjudas vägledning. Enligt regelverket ska de träffa en vägledare minst tre gånger. Första gången under praktiktiden och sedan under anställningstiden. Ett obligatoriskt möte genomförs en och en halv månad före anställningstidens slut. 73 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar I mitten av februari 2013 hade arbetsmarknadsavdelningen fått fram 79 godkända ungdomsjobb, dvs. jobb som var godkända av den fackliga parten. I slutet av mars hade cirka 25 ungdomar påbörjat praktik och lika många hade inlett en ungdomsanställning. Eftersom verksamheten pågått så kort tid har man svårt att göra några allmänna bedömningar. En iakttagelse är emellertid att det har varit svårt att intressera de ungdomsanställda för att utnyttja möjligheten att läsa in gymnasiekurser inom vuxenutbildningen. Enbart två av 25 hade utnyttjat denna möjlighet. Däremot var erbjudandet om körkortsutbildning populärt. Totalt nio av de anställda hade påbörjat en körkortsutbildning. 6.9 Jönköping I Jönköping har man en modell som man kallar för arbetsmarknadsanställningar för unga. Kommunen anställer också andra åldersgrupper i särskilda arbetsmarknadsanställningar.27 När det gäller ungdomar anslogs medel för en anställningsvolym motsvarande 200 månader år 2012 och 450 månader för 2013. Det motsvarar drygt 30 respektive 75 halvårsanställningar. Huvudsyftet med anställningarna är att få ner kostnaderna för försörjningsstödet.28 Villkoret för att man ska komma i fråga för anställning är att man är arbetslös och har försörjningsstöd eller eventuellt en kombination av försörjningsstöd och ett lågt aktivitetsstöd. Arbetslösa ungdomar med arbetslöshetsersättning eller högre aktivitetsstöd anses inte tillhöra den prioriterade gruppen. De har bättre etableringsförutsättningar. Ungdomsarbetslösheten och andelen unga med försörjningsstöd i Jönköping understiger riksgenomsnittet, men det finns en stark politisk ambition att växla över försörjningsstödskostnader i arbete. Anställning kan ske tidigt under en arbetslöshetsperiod. Det är inget villkor att man har varit långtidsarbetslös utan bara att man uppbär försörjningsstöd. Anställningsperiodernas längd varierar. Alla arbetslösa ungdomar ska anmäla sig på kommunens jobbtorg. Där ska de erbjudas ett särskilt stödpaket som utformas i samverkan mellan jobbtorgets arbetskonsulent, handläggare från Arbetsförmedlingen och vägledare. Det kan då handla om minst en månads 27 För personer från 25 år och uppåt talar man om introduktionsanställningar. Intervju med Kerstin Peterson, chef för arbetsmarknadsenheten i Jönköpings kommun (26 mars 2013). 28 74 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar anställning och anställningarna är kopplade till kommunens arbetsmarknadsenhet. Ungdomsanställningarna kan variera från en månad upp till som mest sex månader. Det verkar alltså inte vara en genomgående ambition att deltagarna ska uppfylla arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Anställningar görs i kommunala verksamheter, frivilligorganisationer och i privata företag. I kommunerna kan anställningarna vara upp till sex månader. I enskilda företag finns en begränsning till tre månader. Det är inte självklart att kommuner ska kunna betala för anställningar i enskilda företag. Man menar att man kommer runt kommunallagens restriktioner genom att hänvisa till att det handlar om introduktionsanställningar på tre månader, dvs. om anställningar som normalt ska leda över i ordinarie anställning. Om så sker och om dessa introduktionsanställningar i huvudsak består av utbildning – vilket i så fall skulle vara det naturliga – vet vi ingenting om. Några uppföljningar kopplade till den här frågan har inte gjorts. Ungefär 40 procent av ungdomarna som är anställda jobbar i privata företag. I Jönköping har man tagit intryck av erfarenheterna i Västerås och tänker införa en liknande modell med ungdomsanställningar på halvtid kombinerade med studier på halvtid. Ungdomar med försörjningsstöd anställs alltså på halvtid och kan ägna resten av tiden åt att studera inom vuxenutbildningen. Det handlar om att utforma flexibla utbildningsformer anpassade till varje enskild persons förutsättningar. Man tänker sig att utbildningstjänsterna ska upphandlas via ett privat utbildningsföretag, Modina kompetens, som lägger stark tonvikt på att stärka ungdomarnas studietekniska färdigheter och självförtroende. För att komma i fråga för utbildningen gäller samma villkor som i Västerås: man får ha ett samlat betygsdokument från gymnasieskolan med maximalt 2 250 godkända poäng. För att försäkra sig om att ungdomarna passar för jobbet och utbildningen tänker man sig att man ska ha en upptakt på en månad där man arbetar med ungdomarna och diskuterar framtidsplaner och alternativa framtidsvägar. Under dessa fyra veckor ska man alltså träffa vägledare och öva sig i studieteknik. Man ska också vara med och söka jobb, något som också anses kräva viss träning. Alla ungdomar som omfattas av anställning har kontinuerlig kontakt med jobbtorget och arbetskonsulenterna där. Det handlar om att stödja och motivera och tydliggöra möjligheter till lärande. Arbetskonsulenterna har också kontakter med handledarna på 75 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar arbetsplatserna. Ett grundläggande krav på arbetsplatserna är att någon i personalen ges ett tydligt handledaransvar. Det har gjorts uppföljningar för ungdomsanställningarna under år 2012. Under 2012 avrundade totalt 97 personer en ungdomsanställning. Av dessa avlutades 73 på jobbtorget, dvs. de behövde inte längre försörjningsstöd eller andra stödinsatser.29 6.10 Helsingborgs stad I Helsingborgs stad har man haft en lite annorlunda inriktning på den jobbskapande verksamheten för unga. I maj 2012 tog kommunfullmäktige ett beslut om att 100 jobb skulle skapas för arbetslösa ungdomar i åldern 16 till 24 år.30 Bakgrunden var att cirka 1 500 ungdomar var arbetslösa eller i olika åtgärder (i kommunen eller via Arbetsförmedlingen) samt att närmare 340 ungdomar under 25 år omfattades av försörjningsstöd. Ambitionen var att jobb skulle skapas i all verksamhet, dvs. också i privata företag och att ungdomar så snabbt som möjligt skulle erbjudas arbete. Man samarbetade intimt med Arbetsförmedlingen, men det handlade inte om att ungdomarna skulle ha varit arbetslösa viss tid innan de kunde komma ifråga för ett jobberbjudande. Insatserna skulle i första hand riktas till unga med försörjningsstöd. I en redovisning av insatsen från januari 2013 framgår en närmare beskrivning av satsningen.31 Syftet med verksamheten var att erbjuda arbeten åt 100 ungdomar. Jobben skulle vara ”reella och varaktiga genom olika åtgärder”. Anställningarna skulle omfatta minst sex månader (minst på halvtid) och målet var att så många av anställningarna som möjligt skulle leda vidare till fasta anställningar på heltid. Regeln att anställningarna skulle vara på minst sex månader bör väl rimligen också vara relaterad till arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. Man arbetade enligt en speciell modell. Under 2012 bedrevs inledningsvis ett omfattande arbete med att kontakta företag och offentliga verksamheter som kunde tänkas behöva rekrytera personal. 29 Uppgifterna är hämtade från ett e-brev från Kerstin Peterson om kommunala ungdomsanställningar daterat 27 mars 2013. 30 Intervju med Christian Orsing, kommunalråd och ordförande i utvecklingsnämnden i Helsingborg (7 maj 2013) samt Ann-Charlotte Gezelius, chef för matchningsenheten (7 maj 2013). 31 Ungdomar till arbete, Dnr 192/2012. Redovisning av uppdraget 100 ungdomar till arbete år 2012. Sammanställning av Ann Abrahamsson 2013-01-22. 76 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar Närmare 1 000 företag kontaktades brevledes och 300 telefonledes. Företagen bjöds in till informationsträffar och de som var intresserade av att rekrytera via kommunens utvecklingsnämnd32 fick hjälp med att utforma detaljerade kravprofiler. Därefter följde en rekryteringsfas på fyra till sex veckor. Under den här fasen skedde ett urval av ungdomar. De erbjöds coachning, matchades mot arbetsplatsernas kravprofiler och kunde komma i fråga för viss kompetensutveckling där det ansågs nödvändigt. Målet var att rekryteringsfasen skulle leda fram till att en mindre grupp valdes ut som sökande till de utlysta tjänsterna. Urvalet skedde i samverkan mellan kommunens utvecklingsnämnd och Arbetsförmedlingen. Under hela rekryteringsfasen hade ungdomarna antingen försörjningsstöd eller aktivitetsstöd. Under nästa fas skedde själva anställningen. Den rekryterande arbetsplatsen genomförde intervjuer av ett mindre antal personer som var väl matchade mot tjänstens kravprofil. Anställningen skulle vara på minst sex månader och stöd, t.ex. kopplat till nystartsjobb, skulle kunna erbjudas där villkoren var uppfyllda. När anställningen väl påbörjades var det företaget som ansvarade för ersättningen till den unga, dvs. nu skulle lön utgå för arbetet. Utvecklingsnämnden släppte emellertid inte kontakten med ungdomen och arbetsplatsen i och med att en anställningsrelation uppnåtts. Personal på utvecklingsnämnden skulle fortsatt erbjuda coachning och kompetensutveckling där så behövdes för att underlätta arbetet och göra det mer sannolikt att det blev en förlängd eller fortsatt anställning. Formerna och tidsramen för denna uppföljning tycks inte ha varit närmare reglerad. Efter sex månader skulle utvecklingsnämnden genomföra en obligatorisk uppföljning. Fick den unge fortsatt anställning? Vilket fortsatt stöd kunde behövas? Behövdes mer utbildning för öka sannolikheten för ett varaktigt arbete? Denna sexmånadersuppföljning skulle genomföras tillsammans med företrädare för Arbetsförmedlingen. Några uppgifter om uppföljningen har ännu inte offentliggjorts. Dokumentationen av de anställningar som kom till stånd under 2012 visar att drygt 80 procent av anställningarna skedde i privata företag. Telesupport, kundtjänst och försäkringstjänster (under 32 Utvecklingsnämnden i Helsingsborgs stad ansvarar för fyra verksamhetsområden: arbetsmarknadsfrågor, försörjningsstöd, vuxenutbildning och integrationsfrågor. Till nämndens uppdrag hör också att arbeta med det kommunala informationsansvaret, dvs. kartläggning av ungdomar under 20 års ålder som av olika skäl inte går i skolan. 77 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar beteckningen företagstjänster) dominerade. Därefter följde restaurang (McDonalds), handel och logistik/lagerarbete. I kommunen anställdes några ungdomar inom barnomsorgen samt i äldreomsorgen. Man uppnådde inte målet att 100 ungdomar skulle anställas före årsskiftet 2012/2013. 75 ungdomar fick jobb under 2012. Målet uppnåddes en bit in på 2013. Under början av 2013 beslutade också kommunfullmäktige att utvidga satsningen till 150 ungdomsjobb under 2013. Men nu vidgades också åldersramen till att omfatta unga vuxna upp till 29 års ålder. Det betonas att många företag har signalerat att man har uppfattat stödet med matchningen som något mycket positivt. Rekryteringsprocessen uppfattas i allmänhet som betungande och det finns en föreställning om att man inte alltid får ett tillräckligt stöd från Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen anvisar för många sökanden, varav många inte heller är kvalificerade för jobbet. Utvecklingsnämnden har gjort ett mer grannlaga jobb. Det fortsatta stödet när anställningen påbörjas, med samtal och kompetenshöjande insatser där det uppstår behov, bör rimligen också uppfattas som något positivt. Någon avslutad uppföljning och utvärdering om hur det har gått för ungdomar som omfattades av de anställningar som genomfördes under hösten 2012 har alltså ännu inte redovisats. En sådan redovisning är emellertid på gång och beräknas bli klar under 2013. Denna utvärdering kommer sedan ligga till grund för ett beslut i kommunfullmäktige om huruvida jobbsatsningen för arbetslösa ungdomar ska drivas vidare även efter 2013. 6.11 Malmö stad Malmö har under lång tid haft problem med stor segregation och utanförskap bland unga. De socioekonomiska klyftorna följer tydliga sociogeografiska, etniska och utbildningsmässiga linjer. Arbetslöshetstalen har tidigare hållits tillbaka av möjligheterna för ungdomar att få jobb i Köpenhamn, men finanskrisen har drabbat Danmark hårt och det märks också i Malmö. Malmö stad har på senare tid bedrivit två projekt med ungdomsanställningar. Båda projekten vilar under JobbMalmö som i sin tur är paraplyorganisationen för arbetsmarknadsinsatser i kommunen. Några utbildningsinslag erbjuds inte inom ramen för anställningarna. Det är däremot något som diskuteras och inför hösten 2013 78 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar har den politiska ledningen i kommunen gett JobbMalmö i uppdrag att sätta igång ett pilotprojekt kopplat till JobbFörst-projektet och servicepatrullerna i kommunen (se nedan). Man kommer att inrikta sig på gruppen arbetslösa i åldern 18–24 år och dessa kommer att erbjudas en möjlighet att läsa in kurser på gymnasienivå på den second chance-skola som finns på Komvux i Malmö.33 6.11.1 SEF Unga SEF Unga fungerar som ett slags bemanningsföretag och vänder sig till unga mellan 18 och 24 år. I projektet förmedlas jobb inom olika delar av kommunens verksamhet. Dessa utannonseras via offentligajobb.se och via de ansökningar som kommer in och genom det kontaktnät som SEF Unga har förmedlas jobben till de ungdomar som anses mest lämpade. Projektet jobbar alltså nära förvaltningarna och hjälper till att tillgodose deras rekryteringsbehov. Ungdomar kan vända sig direkt till SEF Unga för att få hjälp med coachning och med att sammanställa information om sina kompetensprofiler. Förutsättningen för att man ska kunna få stöd från SEF Unga är att man är arbetslös och att man bor i Malmö.34 Om man uppfyller dessa kriterier kan det bli fråga om en sexmånadersanställning i kommunen. Anställningarna regleras via BEA-avtalet. Enligt det lokala kollektivavtalet med Svenska Kommunalarbetareförbundet tillämpas ett lönespann mellan 17 000 och 22 000 kronor per månad.35 I likhet med i flera andra kommuner drivs projektet i nära samverkan med Arbetsförmedlingen och vilar på en delad finansieringsprincip. Ungdomsanställningarna subventioneras följaktligen som nystartsjobb. Periodvis har en handläggare på Arbetsförmedlingen i Malmö varit stationerad ett antal timmar i veckan på SEF Ungas kontor. SEF Unga startades 2010 och kommunen har beslutat att driva projektet vidare, i alla fall till och med 2014. Några uppgifter om resultat finns inte dokumenterade för 2012 och 2013. Men det finns sammanställningar för åren 2010 och 2011. Under 2010 anställdes 125 ungdomar via SEF Unga till olika ungdomsanställningar i kommunen. Ett år senare hade 89 jobb (varav 64 fick fortsatt 33 Information per e-brev från Pia Hellberg Lannberg på JobbMalmö den 23 april 2013. SEF Unga – Statusrapport 2011-12-31. 35 Intervju med Åsa Almeklev, projektledare vid SEF Unga (31 oktober 2012). 34 79 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar anställning inom Malmö stad) och 22 studerade på heltid. Tio var arbetslösa och hade slussats över till Arbetsförmedlingen. För 2011 reserverades färre platser inom SEF Unga. 70 ungdomar erbjöds anställningar (siffran avser påbörjade och avslutade anställningar under 2011). Av dessa fick 60 ny anställning efter ungdomsanställningens slut, sju gick vidare till studier och tre blev arbetslösa och överfördes till Arbetsförmedlingen. Utifrån de uppgifter som har sammanställts av SEF Unga går det inte att utläsa hur stor andel av de anställda som var utrikesfödda och hur stor andel som hade svag utbildningsbakgrund. Muntliga uppgifter från en av projektledarna talar för att man arbetar med ungdomar med en relativt stark position, dvs. unga som inte står allt för långt från arbetsmarknaden. Även om man arbetar med vägledning och mentorskap för att stötta arbetslösa ungdomar bygger modellen på att unga aktivt söker de jobb som SEF Unga har utannonserat. Därefter gör projektet ett urval med utgångspunkt från förvaltningens/arbetsgivarens specifika kravprofil kopplat till den enskilda anställningen. Urvalet som SEF Unga kan utgå ifrån vid tillsättningen är ganska stort. Enligt dokumentationen kom det in 894 giltiga ansökningar på de utlysningar som gjordes 2011. Malmö stad har uppenbarligen uppfattat det som att projektet är framgångsrikt och har därför beslutat att utvidga verksamheten inför 2013 och 2014. Det bör återigen betonas att denna verksamhet främst riktar sig till ungdomar som står förhållandevis nära arbetsmarknaden. De behöver framför allt stöd med vägledning och verksamhetskontakter. Ur kommunens perspektiv är det möjligheterna att rekrytera personal och intressera nya ungdomsgrupper för arbete i kommunens verksamhet som upplevs som mest lockande. 6.11.2 JobbFörst JobbFörst är ett mindre projekt som i första hand riktar sig till ungdomar från svårt socialt belastade områden i Malmö. När projektet sjösattes hade det varit oroligheter bland ungdomar i flera av de berörda stadsdelarna. Det finns en anknytning till de så kallade områdesprogrammen som syftar till att skapa bättre och mer 80 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar uthålliga villkor i fem av Malmös stadsdelar.36 JobbFörst startade 2011 och sysselsätter i dagsläget cirka 50 ungdomar i två av dessa stadsdelar, dels Herrgården i Rosengård och dels Seved.37 Målet att kommunen ska bära enbart 70 procent av projektkostnaderna. Resten ska finansieras via Arbetsförmedlingen. Via projektet erbjuds arbetslösa och försörjningsstödsberoende ungdomar en tolvmånadersanställning i någon av kommunens servicepatruller. Målet har också varit att nå ut till ungdomar som helt saknar kontakter med myndighetssamhället och som i vissa fall förmodas röra sig i en halvkriminell sfär. Ungdomarna erbjuds sysselsättning i olika arbetslag med koppling till parkförvaltningen, idrottsförvaltningen, barnomsorgen etc. Flertalet av ungdomarna har en bräcklig bakgrund med begränsade erfarenheter från arbetslivet. Skolgången är genomgående ofullständig. Allt detta gör att man måste lägga stora resurser på introduktion, handledning och arbetsledning. Stora pedagogiska krav ställs på arbetsledarna i arbetspatrullerna. Någon uppföljning av resultat i termer av utbildning och jobb för deltagarna finns inte publicerade. Däremot finns två fylliga rapporter som behandlar erfarenheter av arbetsmetoder, attityder etc.38 Muntliga uppgifter och de intervjuer som redovisas i uppföljningsrapporterna talar för att man har haft stora svårigheter i projektet med att få ungdomarna att fullfölja anställningarna på ett positivt sätt. Det har varit en hel del konflikter i arbetslagen och det framhålls att introduktionen av ungdomarna måste fungera bättre. Det betonas att ungdomarnas problembild är komplex. Det räcker inte med att få en anställning. Man måste få kompletterande socialt stöd under anställningstiden. För att garantera en högre motivationsgrad hos deltagarna har man också valt att gå över till en modell där ungdomarna får ansöka om de aktuella anställningarna. Tidigare anvisades anställningarna via stadsdelarna/socialtjänsten. JobbFörst är ett förhållandevis nystartat projekt, men det mesta tyder alltså sammantaget på att man inte kommer att kunna redovisa samma gynnsamma resultat som t.ex. Jobbtorgsprojektet i 36 I områdesprogrammen strävar kommunen efter att samla olika aktörer för att bryta negativa mönster och bidra till en positiv social utveckling. De aktuella områdesprogrammen är lokaliserade till Herrgården (Rosengård), Holma-Kroksbäck, Lindängen, Segevång och Seved. 37 Intervju med Karolina Edsbacker, Projektledare JobbFörst Serviceförvaltningen i Malmö stad (2 november 2012). 38 JobbFörst. Utvärdering av verksamheten. Den först försöksperioden under tiden 1 september 2011–31 december 2011, samt JobbFörst Södra Innerstaden. Utvärdering av försöksverksamheten. Intervju med personal under tiden mars–augusti 2012. Jobb Malmö. 81 Erfarenheter av kommunala ungdomsanställningar Stockholm och SEF Unga i Malmö. Framöver kan man komplettera verksamheten med utbildningsinsatser. Från och med hösten 2013 är det alltså tänkt att de ungdomar som sysselsätts ska kunna få del av reguljär utbildning för att komplettera tidigare grundskole- och gymnasieutbildning. Detta ska ske utifrån de metoder som tillämpas i second chance-skolorna, ett EU-initierat projekt för individanpassade utbildningslösningar för personer med sociala problem och låg studiemotivation.39 39 Se mer information på hemsidan för Komvux i Malmö: http://www.malmo.se/Medborgare/Forskola--utbildning/Gymnasieskola/Kommunalagymnasieskolor/Pauliskolan/Komvuxutbildningen.html 82 7 De kommunala ungdomsanställningarna – ett välfärdspolitiskt perspektiv Det mesta talar för att ungas övergångs- och etableringsmönster har förändrats och blivit mer individualiserat och utdraget under senare år. Det är en erfarenhet som Sverige delar med flera jämförbara länder. Ungas övergångar påverkas av förlängda utbildningsperioder, men också av förändringar i arbetslivet med ökad konkurrens på arbetsmarknaden, tilltagande effektivitetskrav, tidsbegränsade jobb och mer deltidsarbetande. Unga med svagast resurser och minst konkurrenskraftig utbildning har svårast att hantera de nya utmaningarna och drabbas mest negativt av ”inträdesturneringarna”. De etablerade välfärdspolitiska systemen – allt från det reguljära utbildningsystemet till arbetsmarknadspolitiken och de ekonomiska trygghetssystemen – tycks illa utformade för att möta de sociala risker och utmaningar som unga och unga vuxna, med varierande bakgrund, ställs inför. Det förhållandet att många unga har svårt att klara skolan är ett av uttrycken för problemen. Men det handlar också om att allt för få omfattas av yrkesutbildningar som efterfrågas i arbetslivet. Det förhållandet att många unga är arbetslösa under allt längre perioder och att de inte uppfyller kraven för ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgör ytterligare exempel på bristande anpassning mellan sociala risker och etablerade välfärdspolitiska institutioner. På internationell nivå liksom i Sverige var länge aktiveringspolitiken och ”jobbförst-principen” det självklara svaret på ökad ungdomsarbetslöshet och ökat beroende av socialt understöd. Den politiska bilden är inte längre lika självklar. Internationellt förespråkas en mer mångfacetterad politik med starkare fokus på individens förutsättningar och behov. Begrepp som empowerment och 83 De kommunala ungdomsanställningarna – ett välfärdspolitiskt perspektiv social tillit framhålls ofta. På samma sätt betonas betydelsen av att arbetslivserfarenheter kombineras med lärande och utbildning. Kvalificerad lärlingsutbildning där ungdomar erbjuds trygga anställningsliknande förhållanden och får del av kvalitetssäkrad utbildning ses som en möjlig väg för flera länder, bland annat inom EU. Däremot varnas uttryckligen för oreglerad och lågkvalificerad praktik, som i stället för utvecklingsmöjligheter och goda jobb bidrar till låglönefällor och minskad produktivitet. Frågan är då hur man kan se på kommunernas initiativ att etablera ungdomsanställningar givet de förändrade villkoren för ungas övergångar, de nya villkoren i arbetslivet och den förändrade policydiskussionen. Inledningsvis i rapporten ställdes ett antal frågor som jag ska försöka besvara i detta avslutande avsnitt. Den första frågan handlar om de kommunala ungdomsjobben i ljuset av de förändrade etableringsförutsättningarna. Inom ramen för de kommunala verksamheterna ser man resultatet av de nya etableringsvillkoren. Det gäller dels många ungdomars besvärliga försörjningssituation och dels växande ohälsorelaterade problem. I många kommuner tycks ungdomsjobben främst riktas till unga som står längst från arbetsmarknaden. I anslutning till ungdomsanställningarna arbetar man också med en stödstruktur, med vägledare, handledare och arbetskonsulenter, som ska stödja ungdomar med svagast resurser. Men ungdomsanställningarna har flera syften: de ska stärka individen, i praktiken utveckla individens maktresurser, och samtidigt minska kommunens långsiktiga kostnader kopplat till utanförskap och försörjningsstöd. Ett ofta uttalat motiv är också att underlätta kommunens arbetskraftsrekrytering. Den socialpolitiska dimensionen är kopplad till en arbetsmarknads- och näringspolitisk dimension. Den andra frågan handlar om hur man kan se på de kommunala ungdomsanställningarna i ljuset av politiska rekommendationer på internationell nivå om särskilda ungdomsjobb, lärlingsanställningar och offentliga arbeten. Det ligger närmast till hands att studera de svenska lokala erfarenheterna i perspektivet av den diskussion som förs om ungdomsinsatser inom EU. Som framgått talar man inom EU om en ungdomsgaranti och man förordar satsningar på kvalificerad lärlingsutbildning och praktik för arbetslösa ungdomar. Den huvudsakliga betoningen ligger på att erbjuda möjligheter både arbetslivserfarenhet och utbildning. ”Second chance” är ett etablerat begrepp och handlar just om att ungdomar som inte har klarat gymnasieskolan, och i vissa fall kanske inte ens grundskolan, ska få 84 De kommunala ungdomsanställningarna – ett välfärdspolitiskt perspektiv en chans att läsa in gymnasiekompetensen i anpassade former. Det drivs ett projekt med så kallade second chance-skolor inom EU och flera svenska skolor deltar. I Malmö planerar man att erbjuda arbetslösa ungdomar kommunala ungdomsanställningar och studieplatser kopplat till kommunens second chance-skola. För övrigt tycks det vara vanligt att kommuner med ungdomsanställningar antingen erbjuder möjligheter att studera på komvux eller via särskilt upphandlade studieplatser på något utbildningsföretag. Den tredje frågan handlar om hur man kan se på de kommunala ungdomsjobben i relation till den redan etablerade statliga och kommunala arbetsmarknadspolitiken. Utgångspunkten har varit att intresset för att inrätta kommunala ungdomsanställningar har drivits fram på grund av att Arbetsförmedlingen har svårt att hantera alla de ungdomar som behöver stöd. Man har särskilt svårt att hantera ungdomar som står långt från arbetsmarknaden och som ofta har ofullständig utbildning. Tidigare utredningar visar också att unga med försörjningsstöd är underrepresenterade i programaktiviteter. Men de kommunala ungdomsjobben skiljer sig också på väsentliga punkter från de projekt och praktikplatser som tidigare ofta erbjudits unga med försörjningsstöd inom ramen för den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Det nya är att det handlar om anställningar, även om det ofta är BEA-anställningar. Det är anställningar som är reglerade och kvalitetssäkrade genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter i kommunerna. Ungdomarna som fullföljer kvalificerar sig för stöd från de offentliga trygghetssystemen. Det sistnämnda skulle kunna ses som ett uttryck för en vilja att lasta över kostnader på staten. Men det kan också ses som att man vill göra det möjligt för ungdomarna att få status som fullvärdiga medborgare med samma sociala rättigheter som andra. Det är också strävanden som är i linje med de välfärdspolitiska intentioner som kommer fram i policydiskussionerna inom EU och andra internationella sammanslutningar. Till sist ställdes en fråga om utbildnings- och lärandeinslagens betydelse inom ramen för de kommunala ungdomsanställningarna. Översikten av den konkreta verksamheten i de tio kommunerna visar att utbildningsambitionerna varierar. Men mycket talar ändå för att utbildningsinslagen uppfattas som väsentliga inslag i flertalet av de kommuner som erbjuder ungdomsjobb. I ett par av de kommuner som berörts har man också beslutat sig för att införa möjligheten att kombinera anställning med organiserade studier. En majoritet av de berörda kommunerna erbjuder alltså sådana möjlig- 85 De kommunala ungdomsanställningarna – ett välfärdspolitiskt perspektiv heter. Detta förhållande illustrerar också att vi talar om ett inslag som skiljer sig från traditionell aktiveringspolitik. Kommunerna strävar inte bara efter att ge tidsmässigt utrymme för lärande utan lägger uppenbarligen också ner resurser på att utforma en stödstruktur för att göra det möjligt för ungdomar att få del av ett individuellt planerat och – i så hög utsträckning som möjligt – individuellt utformat lärande. Inslag av individuella utvecklingsplaner, organiserad handledning och uppföljning, arbetskonsulenter etc. illustrerar ambitionerna på detta område. Enligt SKL:s enkät från våren 2013 är det drygt 30 procent av landets kommuner som uppger att de organiserar särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Uppgifterna i enkäten tyder också på att majoriteten av de kommuner som erbjuder ungdomsanställningar öppnar för lärande i någon form inom ramen för dessa anställningar. Den ofullständiga informationen om verksamheten i landets kommuner och frånvaron av ordentliga utvärderingar gör det emellertid omöjligt att dra några slutsatser om verksamhetens betydelse för de berörda individerna och för ungdomar i stort. Det ska också betonas att insatser av det här slaget tycks ha utvecklats först under de allra senaste åren. Å andra sidan finns det en hel del som kan tala för att de lokala erfarenheterna har haft betydelse för ett av de avtal om introduktionsanställningar som har slutits mellan Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenska Kommunalarbetareförbundet, avtalet om så kallade arbetslivsintroduktionsanställningar.1 Parterna har kommit överens om att erbjuda anställning under som mest 12 månader med utbildnings- och introduktionsinsatser för arbetslösa i åldern 19–25 år. Det finns inget krav på att ungdomarna ska ha fullbordad gymnasieutbildning. Minst 25 procent av anställningstiden ska omfattas av utbildningsinsatser och lönen utgör 75 procent av lägstalönen. I praktiken påminner avtalet en hel del om den verksamhet som redan bedrivs i kommunerna. Avtalet mellan SKL och Svenska Kommunalarbetareförbundet är ett av ett antal exempel på yrkesintroduktionsavtal som har slutits på svensk arbetsmarknad på senare tid. De utgör ett slags färdigutbildningsavtal och det finns en allmän strävan efter att i högre grad involvera arbetsmarknadens parter och branschorganisationer i frågor som rör den framtida arbetskrafts- och kompetensförsörjningen. De kommunala ungdomsanställningarna kan också ses i detta perspektiv. Det handlar om att hitta ändamålsenliga lösningar 1 Överenskommelse om Bestämmelser för arbetstagare i arbetslivsintroduktionsanställning – BAL 13. Förhandlingsprotokoll 2013-02-27. 86 De kommunala ungdomsanställningarna – ett välfärdspolitiskt perspektiv för ungdomar i en utsatt position, men också om att tillgodose framtida kommunala verksamhetsbehov. Det är ett exempel på en välfärdspolitik som går längre än att parera akuta försörjningsbehov och som inte bygger på principen att villkora understöd mot deltagande i standardiserad praktik. Ungdomsanställningarna skulle kunna ses som uttryck för en mer långsiktig välfärdspolitik där individens behov och rätt till försörjning, lärande och utveckling i största möjliga utsträckning ska samordnas med kommunens behov av att få kvalificerad personal, av att utveckla verksamheter och minska belastande försörjningsstödskostnader. Volymerna är ännu inte särskilt omfattande, även om ett stort antal kommuner erbjuder särskilda jobb för arbetslösa ungdomar. Den kvalitativa förändringen är i alla fall betydande. Det handlar i praktiken om en strävan bortom aktiveringspolitiken. 87 Källor och referenser Arbetsförmedlingen (2013). Ungdomar på och utanför arbetsmarknaden fokus på unga som varken arbetar eller studerar. Arbetsförmedlingen: Stockholm. Bell, David N.F. & David G. Blanchflower (2009), What Should Be Done About Rising Unemployment in the OECD? IZA Discussion Paper No. 4455. IZA: Bonn. Biggart, Andy, Julkunen, Ilse, Kazepov, Yuri & Siyka Kovacheva (2005), Thematic Study on Policy Measures concerning Disadvantaged Youth. Study commissioned by the European Commission. Iris: Tübingen. Dahlberg, Matz, Johansson, Kajsa & Eva Mörk (2008), Effekter av aktiveringskrav på Socialbidragstagare i Stockholms stadsdelar. Rapport 2008:24. IFAU: Uppsala. Ekonomiskt bistånd (2003). Stöd för rättstillämpning och handläggning i den kommunala socialtjänsten. Socialstyrelsen: Stockholm. Eriksson, Marie (2011), Ungdomsjobb 2010. Umeå kommun. Eriksson, Marie (2012), Ungdomsjobb 2011. Umeå kommun. Eurofond (2012b), Recent policy developments related to those not in employment, education and training (NEETs). http://www.eurofond.europa.eu Eurofound (2012). NEETs Young people not in employment, education and training: Characteristics, costs and policy responses in Europe. Publications Office of the European Union, Luxenbourg. European Commission (2012), New skills and jobs in Europe. Pathways towards full employment. European Commission: Bryssel. 89 Källor och referenser European Commission (2012b), Preparatory action ”Youth Guarantee”. Supporting partnerships for activation measures targeting young people through projects in the context of Youth Guarantee schemes at national, regional and local level. European Commission (2012c), Study on a comprehensive overview on traineeship arrangements in Member States. European Commission: Bryssel. European youth forum (2011), Interns Revealed. A survey of internship quality in Europe. YOI: Bryssel. Folkhälsoinstitut (2002), Ungdomsarbetslöshetens konsekvenser för hälsa och social anpassning. Erfarenheter och kunskaper från 1990talets forskning. Rapport 2002:18. Folkhälsoinstitutet: Sandviken. Giertz, Anders (2004), Making Poor work. Social Assistance and Activation Programs in Sweden. Socialhögskolan: Lund. Halvordsen, Bjørn, Hansen, Ole Johnny & Jenny Tägtström (2012), Unge på Kanten. Om inkludering av utsatte ungdommer. Nord 2012:05. Nordiska Ministerrådet: Köpenhamn. Hollertz, Katarina (2010), Problemen förgår, lösningarna består. Organisering av kommunala insatser för unga arbetslösa med försörjningsproblem. Socialhögskolan: Lund. ILO (2012). International Labour Conference, 101st Session, 2012. Report V. The youth employment crisis: Time for action. ILO: Geneva. ILO (2012). The Youth Employment Crisis: Time for Action. Report V. ILO: Genève. Johansson, Håkan (2006), Svensk aktiveringspolitik i nordiskt perspektiv. ESS 2006:3. Stockholm: Fritzes. SKL (2012), Kommunernas arbetsmarknadsinsatser. Enkätstudie 2012. SKL: Stockholm. Kuoddo, Arvo (2012), Public Employment Services, And Activation Policies. Social Protection & Labor. Discussion Paper No. 1215. http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/ Resources/SP-Discussion-papers/Labor-Market-DP/1215.pdf Lieuw-Kie-Song, Maikel, Philip, Kate, Tsukamoto, Mito & Marc Van Imschoot (2010), Towards the right to work: Innovations in Public Employment Programmes (IPEP). Employment Sector. Employment Working Paper No. 69. ILO: Genève. 90 Källor och referenser Lundin, Martin (2008), Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. Rapport 2008:13. IFAU: Uppsala. Marsden, David (2009), The decline of occupational markets and the spread of prolonged entry tournaments: labour market segmentation in Britain. Paper for the ILO Conference on Regulation for Decent Work – Innovative labour regulation in a turbulent world, July 8-10, Geneva. http://eprints.lse.ac.uk/3305/ Milton, Pia & Reinhold Bergström (1998), Uppsalamodellen och socialbidragstagarna. En effektutvärdering. CUS 1998:1. IMS Socialstyrelsen: Stockholm. Mörk, Eva (2011), Från försörjningsstöd till arbete - Hur kan vägen underlättas? Bilaga 11 till LU2011. Fritzes: Stockholm. Niemeyer, Beatrix (2007), “Is there a pedagogy of social inclusion? Critical reflections on European policy and practice in schoolto-work transition”, i Colley, Helen, Boetzelen, Phillip, Hoskins, Bryony & Teodora Parveva (red.), Social inclusion and young people: breaking down the barriers. Council of Europe Publishing: Strasbourg. Nordström Skans, Oskar (2004), Har arbetslösheten långsiktiga effekter? Rapport 2004:13. IFAU: Uppsala. OECD (2012), Better Skills Better Jobs Better Lives. A Strategic Approach to Skills Policies. http://dx.doi.org/10.1787/9789264177338-en Pohl, Axel & Andreas Walther (2007), “Activating the disadvantaged. Variations in addressing youth transitions across Europe”, i International Journal of Lifelong Education, Vol. 26(5). Riksrevisionen (2013), Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare. RIR 2013:6. Riksrevisionen: Stockholm. Salonen, Tapio & Rikard Ulmestig (2004), Nedersta trappsteget. En studie om kommunal aktivering. Växjö universitet: Växjö. Scarpetta, Stefano, Sonnet, Anno & Thomas Manfredi (2010), Rising Youth Unemployment During The Crisis. How to Prevent Negative Long-Term Consequences on a Generation. OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 106. http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kmh79zb2 mmv.pdf?expires=1368798553&id=id&accname=guest&check sum=400F783911F3A4014EA15C64299E3AE9 91 Källor och referenser SCB (2013). Ungdomsarbetslöshet – jämförbarhet i statistiken mellan ett antal europeiska länder. SCB: Örebro. Thorén, Katarina (2006), ”Kommunal aktiveringspolitik: En fallstudie av det praktiska arbetet med arbetslösa biståndstagare”, i Arbetsmarknad och arbetsliv 12. Thorén, Katarina (2012), Kommunal arbetsmarknadspolitik – en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare. Riksdagens arbetsmarknadsutskott: Stockholm. Ungdomsstyrelsen (2012). 2012 års uppföljning av unga som varken arbetar eller studerar. Ungdomsstyrelsen: Stockholm. Walther, Andreas (2006), ”Regimes of youth transitions. Choice, flexibility and security in young people’s experiences across different European contexts”, i Young. Nordic Journal of Youth Research. Vol. 14(2). Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 – resultat och metoder. Socialstyrelsen: Stockholm. Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2012 – resultat och metoder. Socialstyrelsen: Stockholm. Överenskommelse bom Bestämmelser för arbetstagare i arbetslivsintroduktionsanställning – BAL 13. Förhandlingsprotokoll 2013 02 27. Internetkällor Arbetsförmedlingen. http://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/ Var-verksamhet/Organisation.html Folkbildningsrådets hemsida: http://www.folkbildning.se/Folkhogskolor/Studiemotiverande-folkhogskolekurs/ ”Irene Wennemo: Arbetsvillkoret är avgörande för att unga inte kommer in i arbetslöshetsförsäkringen”. http://www.samorg.org/so/%28hctfxbniq4qgae55552rf355%29/Index.aspx?id=1 328 92 Källor och referenser Intervjuer Britt Ahrin, Uddevalla kommun (26 mars 2013). Åsa Almeklev, Malmö stad (31 oktober 2012). Karolina Edsbacker, Malmö stad (2 november 2012). Karin Eriksson-Bech, Stockholms stad (23 oktober 2012). Ann-Charlotte Gezelius, Helsingborgs stad (7 maj 2013). Eva Holmberg, Umeå kommun (9 april 2013). Sara Junkka, Sundsvalls kommun (27 mars 2013). Leif Löfroth, Skellefteå kommun (26 mars 2013). Anna Olsson, Stockholms stad (1 februari 2013). Christian Orsing, Helsingborgs stad (7 maj 2013). Kerstin Peterson, Jönköpings kommun (26 mars 2013). Christina Reuterwall, Västerås stad (9 april 2013). Statistik Arbetsförmedlingens arbetslöshetsstatistik. http://mstatkommun.arbetsformedlingen.se/ Kommunala ungdomsanställningar. En enkätstudie juni 2013. SKL: Stockholm. Offentligt tryck SFS 1944:475 Lag om arbetslöshetsnämnd. SFS 2000:628 Förordning om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. SFS 2001:453 Socialtjänstlag. SFS 2003:1210 Lag om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. SFS 2007:1364 Förordning om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program. SFS 2007:813 Förordning om jobbgaranti för ungdomar. SOU 2007:2 Från socialbidrag till arbete. Fritzes: Stockholm 93 Källor och referenser Opublicerat material Förlängd satsning på framgångsrika kommunala ungdomstraineeplatser inom Skellefteå kommun. Skellefteå kommun. Tjänsteskrivelse 2012 10 11. Insatser för att bekämpa ungdomsarbetslösheten. Tjänstemannaförslag Dnr 2536-2012. Östersunds kommun 2012 10 25. JobbFörst. Utvärdering av verksamheten. Den först försöksperioden under tiden 1 september 2011 – 31 december 2011, samt JobbFörst Södra Innerstaden. Utvärdering av försöksverksamheten. Intervju med personal under tiden mars – augusti 2012. Jobb Malmö. Kollektivavtal om att inrätta särskilda ungdomsanställningar/avlönad praktik mellan Uddevalla kommun och Kommunal Väst. 2012 08 28. Projektdirektiv KomiJobb. Sundsvalls kommun. SEF Unga – Statusrapport 2011 12 31. Ungdomar till arbete, Dnr 192/2012. Redovisning av uppdraget 100 ungdomar till arbete år 2012. Sammanställning av Ann Abrahamsson, Helsingborgs stad (2013 01 22). Ung Resurs, Jobb och Studier 2012. Västerås stads Rekryterings- och ungdomsjobb. Västerås stad. E-brev från Kerstin Peterson om kommunala ungdomsanställningar i Jönköpings kommun (27 mars 2013). E-brev från Pia Hellberg Lannberg om en utbildningssatsning för arbetslösa ungdomar, Malmö stad (23 april 2013). 94 Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Ungdomsarbetslösheten är en av vår tids stora politiska frågor. I Sverige är arbetsmarknadspolitiken nationell, trots detta är arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom kommunerna ett växande inslag på den arbetsmarknadspolitiska kartan. I denna rapport undersöker författaren kommunala ungdomsanställningar och dess förhållande till de offentliga trygghetssystemen. Rapporten är skriven av Jonas Olofsson, professor vid Malmö högskola och Näringslivets forskningsinstitut Ratio. Underlagsrapporter i serien Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) 842068_Omslag_Rapportserie nr16.indd Alla sidor Omslag: Elanders Sverige AB 1. Studerande och socialförsäkringen 2. Samverkan mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan under 2000-talet 3. Hur bör arbetslöshetsförsäkringen utformas? 4. Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringarna 5. Förtidspensionering av unga 6. En socialförsäkring för alla – Handikappförbundens förslag till en hållbar socialförsäkring 7. Arbetslivsinriktad rehabilitering 8. En alternativ arbetsskadeförsäkring 9. Ekonomiska incitament inom arbetslöshets- och sjukförsäkringarna 10. Sveriges socialförsäkringar i jämförande perspektiv 11. One-stop shops i Europa 12. Vid arbetslivets gränser: Sysselsättning, matchning, barriärer 1974-2010 13. Unga vuxna med aktivitetsersättning – risk för suicidförsök och suicid 14. Sjukfrånvaro efter 65 års ålder 15. Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen 16. Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken Kommunala ungdomsanställningar – om välfärdspolitiska vägval bortom aktiveringspolitiken UNDERLAGSRAPPORT TILL DEN PARLAMENTARISKA SOCIALFÖRSÄKRINGSUTREDNINGEN Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04) 2013-10-07 10:51
© Copyright 2024