Kryds i åbent land: xOpen Øget trafiksikkerhed vha
Effektanalyse af Grænser for dialog hjælpemiddelområdet December 2011 Juni 2010 Effektanalyse af hjælpemiddelområdet December 2011 år UDBUDSRÅDET Udbudsrådet Carl Jacobsensvej 35 2500 Valby Tlf.: 41 71 50 00 E-mail: info@udbudsraadet.dk On-line ISBN 9788770294935 Layout og grafisk produktion: GP-Tryk A/S Billedmateriale: iStockphoto Hovedbidrag til de enkelte kapitler er forfattet af: Kapitel 1: Udbudsrådets sekretariat Kapitel 2-5: Rambøll Management Consulting Bilag 1-3: Rambøll Management Consulting 2 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Indhold Kapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger 1.1 1.2 1.3 1.4 Indledning Resumé Anbefalinger Disposition 4 4 6 7 8 Kapitel 2 Analysens resultater 9 10 11 15 18 19 Kapitel 3 Effektanalysens metode 20 20 21 23 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 3.1 3.2 3.3 Effektfokus og datagrundlag De realiserede effekter i casekommunerne Forklaring og effekter Markedet Tværgående konklusioner og perspektiver Indledning om det metodiske grundlag Overblik over effekter og indikatorer Medvirkende casekommuner Kapitel 4 Markedet og markedssituationen 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 26 Udvikling i Udgifterne på hjælpemiddelområdet samt markedet størrelse 26 Markedssituationen 28 Drivkræfter og barrierer for brug af konkurrenceudsættelse 30 Leverandørernes bud på, hvad de kan gøre anderledes 34 Opsamling på markedssituationen 34 Kapitel 5 Tværgående analyse af effekter 5.1 5.2 5.3 Tværgående casekarakteristik Tværgående analyse af effekter Forklaring af effekterne i cases 36 36 40 49 3 UDBUDSRÅDET Kapitel 1 Indledning, resumé og anbefalinger AF UDBUDSRÅDETS SEKRETARIAT 1.1 INDLEDNING Offentlig-privat samarbejde kan bidrage til at forbedre kvaliteten og økonomien samt skabe innovation i den offentlige opgaveløsning. Udbudsrådet har i tidligere analyser1 af barrierer for offentlig-privat samarbejde vist, at offentlige myndigheder mangler systematisk dokumentation for effekterne ved at skabe konkurrence om de offentlige opgaver. Den manglende dokumentation af effekterne kan medføre, at offentlige ordregivere tøver med at skabe konkurrence om opgaveløsningen og er tilbageholdende med at igangsætte samarbejder med private leverandører. Udbudsrådet har derfor igangsat udarbejdelsen af en række effektanalyser for at tilvejebringe systematisk viden om effekterne. Denne effektanalyse af konkurrence om driften af hjælpemiddeldepoter er den første analyse i rækken.2 Sideløbende med udarbejdelsen af analysen er der også udarbejdet et værktøj til funktionsudbud af hjælpemiddeldepoter.3 Rambøll Management Consulting har udarbejdet analysen og værktøjet for Udbudsrådet. Hjælpemiddelområdet er karakteriseret ved en række forhold, som aktualiserer behovet for en effektanalyse. Den demografiske udvikling med flere ældre borgere vil præge området i de kommende år og medføre en stigende efterspørgsel efter hjælpemidler. Denne stigende efterspørgsel vil resultere i et større udgiftspres i kommunerne. Kommuner- 1 2 3 Se eksempelvis Udbudsrådet (2010): ”Analyse af barrierer for konkurrenceudsættelse i den offentlige sektor”. Det tidligere Udliciteringsråd har ligeledes (2005) dokumenteret denne udfordring i analysen ”Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne”. Analysen fokuserer alene på driften af hjælpemiddeldepoter, det vil sige administration, håndtering, servicering og rengøring af genbrugshjælpemidler, som eksempelvis kørestole og rollatorer. Værktøjet er afrapporteret separat og foreligger på www.udbudsraadet.dk 4 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET ne er derfor nødt til at arbejde målrettet med udgiftsstyringen på området fremover, så hjælpemiddelområdet drives så effektivt som muligt. 18 kommuner har udbudt driften af hjælpemiddeldepoter og samarbejder på den baggrund med en privat leverandør om driften af hjælpemiddeldepoterne. Flertallet af danske kommuner har således ikke skabt konkurrence om opgaven. Det betyder, at der i dag er yderligere potentiale for at skabe konkurrence om opgaveløsningen på hjælpemiddelområdet og herigennem sikre, at kommunernes hjælpemiddeldepoter drives bedst til prisen. Funktionsudbud af driften af hjælpemiddeldepoter er ikke udbredt i Danmark, og de undersøgte casekommuner har kun i begrænset omfang anvendt funktionskrav. Der er mulighed for gennem yderligere anvendelse af funktionskrav at udvikle og skabe innovation i den offentlige opgaveløsning på hjælpemiddelområdet. Generelt er funktionsudbud en vej til nytænkning i den offentlige opgaveløsningen, men stiller samtidig nogle nye krav til den offentlige myndighed, idet udbudsmateriale og kontraktopfølgning skal håndteres anderledes end ved aktivitetsbaserede udbud. Endeligt bekræftes hjælpemiddelområdets aktualitet og relevans af, at Kommunernes Landsforening og Foreningen af Offentlige Indkøbere, IKA, har efterspurgt mere viden om dels effekterne af offentlig privat samarbejde, dels brugen af funktionsudbud på området. Funktionsudbud på hjælpemiddelområdet er relevant, fordi hjælpemidler og vedligeholdelsen heraf er tekniske opgaver, hvor potentialet for udvikling og innovation er stort. Funktionskrav giver leverandørerne løbende mulighed for at optimere opgaveløsningen og anvende den nyeste teknologi på området. Derudover giver funktionskrav leverandøren metodefrihed og dermed rum til at nytænke opgaveløsningen og udvikle nye innovative løsninger. Denne analyse har til formål at kortlægge og belyse effekterne af offentlig-privat samarbejde på hjælpemiddelområdet på en række parametre, som inkluderer både økonomiske og ikke-økonomiske effekter. Analysen har primært fokus på drift og administration af hjælpemiddeldepoterne og de enkelte hjælpemidler. Selve indkøbet af hjælpemidler indgår kun i effektanalysen i de tilfælde, hvor tjenesteydelsesdelen og vareindkøbet er udbudt sammen. Udover kortlægning af effekterne undersøger analysen også de konkrete kommunale erfaringer med offentlig-privat samarbejde for at belyse, hvorfor og hvordan de identificerede effekter opstår. Det undersøges således, hvilke forklaringer, der kan identificeres i relation til både udbudsprocessen og den efterfølgende drift og tilrettelæggelse af opgaveløsningen. 5 UDBUDSRÅDET Udbudsrådet ønsker med denne analyse at synliggøre de eksisterende erfaringer med offentlig-privat samarbejde og styrke viden om effekterne af udbud af driften af kommunale hjælpemiddeldepoter. Samtidig ønsker Udbudsrådet med denne analyse at bidrage til den generelle diskussion af offentlig-privat samarbejde og offentlige myndigheders arbejde med at skabe konkurrence om løsningen af offentlige opgaver. For at sikre en metodisk solid effektanalyse har Udbudsrådet forud for udarbejdelsen af analysen fået udarbejdet et notat4 fra forskningsinstitutionen Anvendt Kommunal Forskning. Notatet, der opstiller en række parametre for effektmåling, ligger til grund for Rambølls udarbejdelse af effektanalysen på hjælpemiddelområdet. 1.2 RESUMÉ Analysen er baseret på et casestudie af ti kommuner, som har konkrete erfaringer med at samarbejde med private leverandører om den daglige drift af kommunernes hjælpemiddeldepoter. De undersøgte kommuner har alle skabt konkurrence om opgaveløsningen på hjælpemiddelområdet via et udbud. Casestudierne er traditionelle ”før og efter”-studier, hvor nøglekarakteristika for driften af hjælpemiddeldepoterne sammenlignes for tiden før og efter udbuddet. Analysens samlede resultater opsummeres i nedenstående boks: Boks 1.1: Analysens væsentligste konklusioner Analysen af kommunernes erfaringer med at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepoterne viser, at: • • • • 4 Otte ud af ti kommuner oplever en nettobesparelse ved at skabe konkurrence om løsningen af opgaven. Nettobesparelserne er mellem 9 og 40 pct. af driftsudgifterne. Otte ud af ti kommuner oplever en fastholdelse eller forbedring af kvalitet og serviceniveau. Ingen kommuner oplever en forringelse af kvalitet og serviceniveau. Forbedringerne ses særligt ved, at kommunerne har opnået en bedre styring af hjælpemiddelområdet. Seks ud af ti kommuner oplever uændrede medarbejderforhold, mens én kommune oplever bedre forhold, og én kommune oplever dårligere forhold. To kommuner kan ikke vurdere, om medarbejderforholdene er blevet bedre eller dårligere. Kommunerne oplever begrænsede innovationseffekter og videnoverførsel mellem kommunen og den private leverandør. Innovationseffekter og videnoverførsel er alene opstået i de cases, hvor kommunerne i udbudsmaterialet har stillet krav om udvikling i opgaveløsningen. Se: Petersen, Ole Helby & Leif Olsen (2011) ”Notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver”, Anvendt Kommunal Forskning, AKF. 6 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Kommunerne angiver fem forklaringer på de identificerede effekter. Disse er: • • • • • 1.3 Driftsstatus forud for konkurrenceudsættelsen var relativt dårlig, eksempelvis blev utidssvarende depotfaciliteter og teknologi benyttet, hvorfor potentialet for forbedring var stort. Den kommunale service på hjælpemiddelområdet har været præget af manglende overblik og prioritering, hvorfor kommunerne har haft svært ved at styre området og ressourceanvendelsen. Private leverandører har kernekompetencer inden for de udbudte områder, hvorfor de har bedre mulighed for at introducere ny teknologi og nye arbejdsgange mv. Private leverandører har stordriftsfordele, hvorfor de har lettere ved at skabe rentabilitet i driften. Betalingsmodellen påvirker resultatet, hvorfor betalingsmodellen risikerer at blive uforholdsmæssig dyr, hvis den ikke ses i forhold til kommunens konkrete behov. ANBEFALINGER Analysen viser, at der i overvejende grad er positive effekter forbundet med at kommuner samarbejder med private aktører om driften af de kommunale hjælpemiddeldepoter. Analysen sandsynliggør dermed, at en kommune kan opnå positive effekter ved at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepotet. Det er relevant, at kommuner overvejer at skabe konkurrence om opgaveløsningen, hvis driften af hjælpemiddeldepotet håndteres af en kommunal leverandør. Det afhænger af en konkret vurdering i den enkelte kommune, om det kan betale sig at udbyde driften af hjælpemiddeldepotet. Det er forventningen, at en konkret vurdering kan tage udgangspunkt i erfaringerne belyst i denne analyse. Boks 1.2: Udbudsrådets anbefalinger På baggrund af analysen anbefaler Udbudsrådet, at kommunerne i større udstrækning end i dag skaber konkurrence om driften af de kommunale hjælpemiddeldepoter. Udbudsrådet anbefaler endvidere kommuner, der står overfor at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepotet, at de: • • • så vidt muligt laver fællesudbud på tværs af myndighedsgrænser. søger inspiration og gode erfaringer fra andre kommuner, som har erfaring med at skabe konkurrence om driften, og henter inspiration fra deres udbudsmateriale. anvender funktionsudbud for at skabe rum til udvikling og innovation i opgaveløsningen. 7 UDBUDSRÅDET 1.4 DISPOSITION I kapitel 2 præsenteres analysens hovedresultater, herunder de identificerede effekter ved konkurrenceudsættelse og de hertil hørende forklaringsfaktorer. I kapitel 3 præsenteres den anvendte metode i effektanalysen. I kapitel 4 beskrives markedssituationen med afsæt i, hvad det er for et marked, man som kommune kan vælge at konkurrenceudsætte på. I bilag 2 gives en kort karakteristik af de to nuværende leverandører på markedet. I afsnittet præsenteres desuden i overblik, hvordan konkurrenceudsættelsen fordeler sig på kommuner. Derefter følger en redegørelse for den historiske udvikling i kommunernes udgifter på området. Afsnittet rundes af med en drøftelse af de barrierer, som kommuner og leverandører anser som de vigtigste for konkurrenceudsættelsen. I kapitel 5 gives en faktuel redegørelse for de effekter, som caseanalyserne er nået frem til. Det vil sige, en samlet fremstilling af de effekter, der er dokumenteret på tværs af de otte effekt-dimensioner og ti cases. I kapitlet drøftes samtidig holdbarheden af konklusionerne på tværs af cases samt mulige forklaringsfaktorer på de identificerede effekter. I bilag 1 præsenteres den anvendte metode detaljeret. I bilag 2 er indsat en kort præsentation af leverandørerne. I bilag 3 gennemføres de konkrete effektanalyser af konkurrenceudsættelse af hjælpemiddelområdet i de ti danske kommuner. Kommunerne udgør en delmængde af det antal kommuner, som har konkurrenceudsat området, jf. også kapitel 3 om markedet. Hver case indledes med en kort historik og gengivelse af processen samt af de mest centrale karakteristika for den pågældende kommune og konkurrenceudsættelse. Hver case afsluttes med en opsamling på effekter og forklaringsfaktorer i den specifikke kontekst. I bilag 4 præsenteres de anvendte fremskrivningsfaktorer i analysen af markedsudviklingen. 8 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Kapitel 2 Analysens resultater AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING Formålet med effektanalysen har været at kortlægge og belyse effekterne af konkurrenceudsættelsen på hjælpemiddelområdet inden for en række økonomiske og ikke-økonomiske effektområder. Hovedresultatet af analysen er, at der kan findes positive økonomiske effekter i otte ud af ti undersøgte casekommuner5. Kvalitetsniveauet og brugertilfredsheden i de undersøgte kommuner er enten uændret eller forbedret. Samtidig oplever medarbejderne både positive og negative ændringer, sidstnævnte er observeret særligt i relation til selve udbudsprocessen. Casekommunerne har kun i begrænset omfang opnået innovation og videnoverførsel i forbindelse med konkurrenceudsættelsen, men har omvendt heller ikke efterspurgt dette i større omfang. Endelig har konkurrenceudsættelsen medført en betydeligt klarere afgrænsning af det kommunale service- og kvalitetsniveau og forbedret den kommunale styring af hjælpemiddelområdet. Blandt andet ses indikationer på, at økonomistyringen af området forbedres i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Disse og en række andre mere detaljerede resultater præsenteres nærmere nedenfor. Der indledes med en kort redegørelse for undersøgelsens effektfokus og datagrundlag. Med dette afsæt præsenteres effekterne på tværs af de medvirkende casekommuner i tabelform, hvilket efterfølgende ledsages af en mere uddybende gennemgang heraf. Gennemgangen af analysens resultater fortsættes med et bud på de forklaringer, der ligger bag effekterne. Forklaringsafsnittet forholder sig både til de forklaringsfaktorer, som analysen har identificeret, og til de forklaringsfaktorer, som man forventede at finde - men ikke fandt - belæg for i undersøgelsen. Endelig rundes af 5 I alt 11 kommuner medvirker i analysen, da én case omfatter to kommuner. I én kommune (Greve) har det dog ikke været muligt at opgøre de økonomiske effekter, jf. kapitel 3. Der benyttes i øvrigt i resuméet betegnelsen casekommuner om de undersøgte kommuner for at understrege, at der er tale om en caseanalyse. I de øvrige kapitler tales mere bredt om kommunerne, da det her fremgår af konteksten, at der nødvendigvis er tale om casekommunerne og ikke den samlede population af kommuner. 9 UDBUDSRÅDET med kort at beskrive markedet for drift af hjælpemiddelfunktioner samt at præsentere undersøgelsens samlede konklusioner i et tværgående perspektiv. 2.1 EFFEKTFOKUS OG DATAGRUNDLAG Der skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter jf. boksen nedenfor: Boks 2.1: Effekttyper Forskellige effekttyper: • • • • Økonomiske effekter: Brutto- og nettobesparelser Effekter relateret til organisering, konkret med fokus på medarbejderfor-hold og medarbejdertilfredshed Effekter relateret til ydelsen, konkret med fokus på afgrænsning af kvalitet og serviceniveau samt brugertilfredshed Effekter relateret til udvikling og samarbejde med fokus på innovation og videnoverførsel. Effektanalysen anlægger dermed et bredt syn på konkurrenceudsættelsen og etablerer et nuanceret billede af effekterne, hvor både kvalitet, tilfredshed, innovation og økonomi bliver vurderet. Der er dermed både kvalitative og kvantitative data i analysen, der som et centralt omdrejningspunkt har haft fokus på at forklare, hvordan de identificerede effekter er opnået. Effektanalysen har datamæssigt afsæt i en casebaseret analyse af effekterne af konkurrenceudsættelse i ti danske kommuner (reelt 11 kommuner, da én case omfatter to kommuner). De ti cases udgør en delmængde af i alt 18 danske kommuner, som i dag samarbejder med en privat leverandør om driften af kommunernes hjælpemiddeldepoter på baggrund af et udbud. Casekommunerne i undersøgelsen er udvalgt efter, at der skal være tale om konkurrenceudsættelse af depotdrift, ikke kun indkøb af hjælpemidlerne. Derudover er der i caseudvælgelsen lagt vægt på geografisk spredning, på reel konkurrenceudsættelse (i modsætning til direkte tildeling af ordren uden konkurrence) og på, at cases omfatter begge de to nationale leverandører på markedet. De deltagende kommuner fordeler sig jævnt i forhold til disse parametre. For at opnå et nuanceret billede af effekterne ved konkurrenceudsættelse af driften af hjælpemiddelpoter er det i forbindelse med caseudvælgelsen inkluderet en 10 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET kommune (Nordfyns Kommune), som efter to udbudsrunder har valgt at hjemtage opgaven. Casekommunerne har desuden som gennemsnit et IKU-niveau (indikator for konkurrenceudsættelse), som ligger meget tæt på gennemsnittet for de danske kommuner, det vil sige, at der er ikke tale om kommuner, som systematisk konkurrenceudsætter mere eller mindre end de øvrige kommuner. Det har desuden været undersøgt, om caseanalysen af de økonomiske effekter kunne suppleres med en nøgletalsanalyse, som sammenligner udgiftsniveauet og udviklingen heri for konkurrenceudsættende kommuner (herunder casekommunerne) med niveauet i de kommuner, som ikke har konkurrenceudsat opgaven. På grund af konteringsmæssige udfordringer i de kommunale regnskaber og deraf følgende variation og usikkerhed i datagrundlaget, er det vurderingen, at der ikke kan foretages en sådan analyse. Der er gjort rede for dette forhold i bilag 1. Analysen omfatter desuden en analyse af det eksisterende marked på hjælpemiddelområdet. 2.2 REALISEREDE EFFEKTER I CASEKOMMUNERNE Det kan indledningsvis bemærkes omkring de identificerede effekter, at de måles i forbindelse med det enkelte udbud. Det vil sige, at cases, der undersøger andengenerationsudbud, sammenligner driftsstatus før andengenerationsudbuddet (og efter førstegenerationsudbuddet) med situationen efter andengenerationsudbuddet. Tabellen nedenfor præsenterer i overblik de identificerede effekter i caseanalysen. 11 UDBUDSRÅDET Tabel 2.1: Overblik over effekter6 Innovation Videnoverførsel ( ) Udvikling og samarbejde Brugertilfredshed ( ) Ydelse Kvalitet og service7 Medarbejdertilfredshed Horsens Organisation Medarbejderforhold Nettobesparelse Økonomi Bruttobesparelse Kommune ( ) ( ) Holstebro ( ) Struer /Lemvig Halsnæs ( ) Greve ( ) Faxe Slagelse Gribskov ( ) ( ) Haderslev Nordfyn ( ) ( ) ( ) Symbolforklaringer Brutto- og nettobesparelse: Øvrige effektindikatorer - Besparelse: - Forbedring: - Status quo: - Status quo: - Omkostningsstigning: - Forværring: Kan ikke vurderes: - Kan ikke vurderes: En () angiver, at der er tale om en begrænset forbedring eller forværring af det givne forhold, hvilket enten kan skyldes, at der er tale om en begrænset samlet effekt, eller at der er forhold, som trækker i hver sin retning. Der er positive økonomiske effekter i otte ud af ti casekommuner, svarende til nettobesparelser i intervallet fra ca. 9-10 pct. til mere end 40 pct. Af de otte cases er én baseret på, at kommunen har haft opgaven lagt ud til en privat leverandør og efterfølgende hjemtaget den uden en egentlig konkurrenceudsættelse og udbudsrunde i sidste ombæring. 6 7 Tabellen, inklusive fodnoter, fremgår også af kapitel 4. Jf. definition af indikatorerne kan en forbedring her bestå i en præcisering og større klarhed over kvalitets- og serviceniveau. 12 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Én casekommune, Haderslev, oplever en negativ økonomisk effekt, konkret på ca. 7,5 pct. Den negative økonomiske effekt forklares af kommunen med afsæt i den valgte betalingsmodel, hvor man betaler en leje (leasingafgift) til leverandøren, som stiller hjælpemidlerne til rådighed. Hvor de øvrige cases således har realiseret økonomiske besparelser relateret til udbud af depotdrift, er Haderslev Kommunes merudgift relateret til et samlet udbud, hvor de beregnede omkostninger omfatter både depotdrift og indkøb (her som lejeudgift). Den sidste af de ti casekommuner, Greve, har ikke haft mulighed for at tilvejebringe tilstrækkeligt valide data for de økonomiske effekter ved at samarbejde med en privat leverandør om driften af kommunernes hjælpemiddeldepoter. Det er kommunens indtryk, at kommunen ved at skabe konkurrence om driften af hjælpemiddeldepotet har opnået økonomiske gevinster. Da der ikke kan opnås tilstrækkeligt belæg herfor til brug for denne analysen, er det i ovenstående tabel angivet for Greve Kommunen, at de økonomiske effekter ikke kan vurderes. I absolutte tal er der tale om besparelser i intervallet fra ca. 0,4 - 2,6 mio. kr., med 0,25 mio. kr. i gevinst ved hjemtagelsen. I casen med negativ økonomisk effekt er der tale om en merudgift på ca. 0,8 mio. kr. Det bemærkes, at der er tale om nettobesparelser, det vil sige, at der er taget højde for både udbuds- og følgeomkostninger. I relation til påvirkning af medarbejderforhold viser effektanalysen en række forskellige effekter. For hovedparten af de undersøgte kommuner er der overordnet uændrede medarbejderforhold, målt i forhold til før konkurrenceudsættelsen. En nærmere analyse af de forskellige indikatorer viser dog, at der generelt sker en udvikling i retning af lavere normering, en relativt stor udskiftning blandt medarbejderne, herunder et procentuelt set stort antal afskedigelser. Blandt de tilbageværende medarbejdere kan identificeres status quo eller forøgelse af medarbejdernes uddannelsesniveau samt en tendens til reduktion i sygefraværet. Effekten for medarbejdertilfredsheden er blandet. Der er en generel oplevelse blandt medarbejderne af usikkerhed omkring selve udbudsprocessen, hvilket er kendt fra andre studier af forandringsprocesser, herunder både alment og i forbindelse med konkurrenceudsættelse. Når overdragelsen er gennemført, er tilfredsheden blandt de virksomhedsoverdragne medarbejdere dog ikke mindre end blandt de øvrige. Medarbejderne fremhæver forringelser i de ansættelsesmæssige vilkår på privat overenskomst som et negativt forhold ved konkurrenceudsættelsen. Blandt de positive forhold fremhæves bedre ledelse gennem øget professionalisering og udnyttelse af kernekompetencer. Det bemærkes, at den lavere normering ikke slår igennem i form af faldende medarbejdertilfredshed eller en generel ople- 13 UDBUDSRÅDET velse af øget arbejdstempo, hvilket delvist kan forklares via investeringer i ny teknologi og mere hensigtsmæssig tilrettelæggelse. Kommunerne har gennem processen med at udarbejde udbudsmateriale opnået en klarere afgrænsning af kvalitet og service. Dette bevirker, at kommunerne via konkurrenceudsættelsen ofte opnår forbedringer i de politiske beslutningsgrundlag for fastlæggelse af serviceniveauer. Anvendelse af ensartede styringsrutiner har tilført positiv værdi til opgaveløsningen, herunder den løbende opfølgning på kvalitet og økonomi. Der er således indikationer på, at det kommunale økonomistyringsgrundlag er blevet bedre blandt de undersøgte casekommuner, der har konkurrenceudsat opgaven. Kommunerne vælger som hovedregel at fastholde de eksisterende service- og kvalitetsniveauer i forbindelse med konkurrenceudsættelsen. Det vil sige, at den klarhed, som realiseres gennem konkurrenceudsættelsen ikke samtidig anvendes til større ændringer i hverken op- eller nedadgående retning i relation til serviceniveauet overfor borgerne. Der er konkrete, mindre eksempler såsom at en kommune øger udbringningsfrekvensen, hvorved borgerne får hurtigere leverance af hjælpemidler (Horsens Kommune) eller som i Haderslev Kommune, hvor man ender i en situation, hvor kvaliteten af hjælpemidlerne er øget. Der kan ikke påvises effekter for brugertilfredsheden, primært fordi der ikke foreligger systematiske data på dette område. Brugertilfredsheden synes i øvrigt vanskelig at isolere fra øvrige forhold, som private leverandører ikke har indflydelse på. Det kan konkluderes, at der hverken kan påvises en positiv eller en negativ effekt, endsige synes at være egentlige tendenser på området. Casekommunerne oplever i et vist omfang at have fået mere innovative løsninger implementeret i driften af deres hjælpemiddeldepoter, primært via optimeringsbestræbelser, hvor de private leverandører overfører positive erfaringer fra andre opgaver med henblik på at drive forretning. Det er dog omvendt også vurderingen, at kommunerne ikke systematisk eller i særlig udbredt grad efterspørger innovative løsninger i deres udbudsmaterialer. Erfaringerne viser på dette punkt, at såfremt kommunerne ønsker innovative ønsker er det nødvendigt at være eksplicit om dette i udbudsmaterialet, gerne via udpegning af konkrete områder, hvor man ønsker nye løsninger. Halvdelen af casekommunerne oplever ingen effekt i forhold til videnoverførsel, hvilket er interessant i relation til oplevelsen af et højt fagligt niveau hos de private leverandører. Det vil sige, at man profiterer ikke fuldt af denne mulighed. Tværtimod er relationen i flere kommuner blevet mere formaliseret med mindre dagligt samarbejde mellem kommunens terapeuter og personalet på hjælpemiddeldepotet til følge. En enkelt kommune har stillet klare krav til sin leverandør 14 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET vedrørende videnoverførsel og forventer på sigt at profitere af dette. Vurderingen er dog, at de undersøgte kommuner i øvrigt ikke har stillet eksplicitte krav til leverandørerne på dette område. 2.3 FORKLARING OG EFFEKTER Kommunerne peger overordnet på 5 forklaringsfaktorer bag de identificerede resultater: Figur 2.1: Forklaringsfaktorer Driftsstatus forud for konkurrenceuds ættelsen Manglende overblik og prioritering af services Private leverand ører har kernekompetencer Stordriftsfordele Betalingsmodellen p åvirker resultatet Det er indledningsvis væsentligt, at casekommunerne som hovedregel ikke er overraskede over den identificerede økonomiske effekt. Det var, hvad man forventede, analysen ville vise. Udgangspunktet har i flere kommuner været et hjælpemiddelområde, som man ikke selv havde gjort meget for at optimere driftsmæssigt (ex. manglende investeringer i ny teknologi, etablering af et tidssvarende depot, implementering af stregkoderegistrering) – ganske enkelt fordi andre områder fylder mere, både politisk og økonomisk. Der er i en socialforvaltnings samlede budget tale om relativt begrænsede beløb, når omsætningen for drift af depotet ligger på 2-4 mio. kr. årligt. På den måde er det ifølge kommunerne en væsentlig baggrundsfaktor, hvad der var den konkrete driftsstatus forud for konkurrenceudsættelsen. Casekommunerne fremhæver, at området har været præget af manglende overblik og prioritering af services. Kommunerne fremhæver som en væsentlig forudsæt- 15 UDBUDSRÅDET ning for de opnåede effekter, at der ikke forud for konkurrenceudsættelsen var taget eksplicit stilling til service- og kvalitetsniveauet, til styringen og til forventningerne til området. Udbudsprocessen hjælper til, at der bliver taget stilling til disse forhold. Dette – fremhæves det – har løftet området og ikke mindst kommunens egne bestillerkompetencer. Det er således klart, at de undersøgte kommuner selv peger på to forklaringsfaktorer, som ikke i traditionel forstand er virkende mekanismer. Konkurrenceudsættelse påvirker således forhold i kommunerne (driftsoptimering, strategisk retning og styring), som i den hidtidige driftssituation i større eller mindre grad var fraværende fokusområder. Det skal i forlængelse heraf understreges, at det ikke er analysens konklusion, at effekterne alene kan forklares ved dette fravær af fokus. Casekommunerne fremhæver som en central og meget væsentlig forklaringsfaktor, at man ved at udbyde opgaven får en privat leverandør til at løse opgaven, der er professionel, og som qua kernekompetencer kan optimere driften og dermed spare kommunen penge. Dette kræver samtidig af kommunen, at man – jf. det foregående punkt – opnår tilstrækkelig klarhed over indhold og krav til den stillede opgave. Kernekompetencerne slår igennem på flere måder. Medarbejderne oplever, at de kommer til en organisation med mere tydelig ledelse og ledelsesmæssig opmærksomhed samt en højere faglighed, hvilket er positivt. Tilsvarende gennemføres investeringer i ny teknologi, og der er generelt fokus på, at opgaven løses på forretningsmæssige vilkår, hvilket også slår igennem som en reduktion i normeringerne, samt en mere fleksibel og fokuseret ressourceudnyttelse på tværs af kommuner, da depoterne betjener flere kommuner samtidig. Dette ses eksempelvis i casen fra Gribskov Kommune, hvor der i forbindelse med udbuddet blev indført ny teknologi i bestillings- og lagerstyringssystemet. Dette tegner billedet af, at der potentielt kan være tale om fundamentalt forskellige forretningsmodeller, hvor de private leverandører på den ene side tilstræber en effektiv og professionel drift, mens driftsfokus mere er kommet i anden række i de pågældende kommuner, hvor andre hensyn kan have spillet en større rolle. Det bør i den forbindelse understreges, at der er flere eksempler i de analyserede cases, hvor udbuddene har indebåret sociale forpligtelser. Der er ikke nogen principiel modsætning mellem effektiv og professionel drift og sociale forpligtelser. De konkrete forpligtelser indgår i givet fald et vilkår som alle andre. Samlet er det dog klart, at det i forbindelse med konkurrenceudsættelse er vigtigt for kommunerne at træffe en aktiv beslutning om valg af forretningsmodel, så der 16 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET sendes et klart og tydeligt signal om eventuelle særlige, sociale forpligtelser; det være sig en videreførelse af en eksisterende forretningsmodel eller eventuelle nye forpligtelser, man ønsker efterlevet. Kommunerne oplever også stordrift på tværs af kommuner som en væsentlig forklaringsfaktor. Gennem etablering af fælles depoter er der mulighed for at mindske den sårbarhed i forbindelse med sygdom eller efteruddannelsesaktiviteter, som følger af at have et depot med tre-fire medarbejdere. Samtidig danner de private aktørers større drift bedre grundlag for tilknytning og udnyttelse af specialister, ikke mindst til løsning af komplicerede reparationsopgaver. For nogle kommuner indgår under stordrift også spørgsmålet om at bruge leverandørernes indkøbsaftaler, frem for selv at købe ind, for herigennem at opnå lavere priser på kommunens indkøb af hjælpemidler. Der skal endelig peges på én forklaringsfaktor, nemlig det forhold, at betalingsmodellen påvirker resultatet. Denne forklaringsfaktor har mindre generel karakter, men tilbyder alligevel en forklaring på de identificerede effekter, Der er således, jf. ovenfor, én kommune, som har oplevet negative økonomiske effekter. Kommunen (Haderslev) forklarer primært dette med deres valg af lejemodel, herunder den konkrete betalingsmodel, hvor kommunen i tillæg til depotdriften får stillet hjælpemidlerne til rådighed af leverandøren og betaler en leje (leasingafgift) for dette. Tilsvarende fremhæver Gribskov Kommune overgangen fra en lejemodel til en ejemodel som en væsentlig del af forklaringen på deres positive økonomiske effekter, om end kommunen vurderer, at det er for tidligt at vurdere, om der er tale om en permanent effekt. De øvrige casekommuner fremhæver ikke deres betalingsmodeller blandt de væsentligste forklaringsfaktorer. Der er dog en betydelig opmærksomhed omkring betydningen af betalingsmodellerne. Der er således flere casekommuner, som peger på mere konkrete aspekter af deres betalingsmodeller som vigtige for at skabe budgetsikkerhed og undgå diskussioner med leverandørerne om, hvad der udløser ekstra betaling eller ej. Som forklaringsfaktor kobler dette tilbage til betydningen af at have et godt og klart udgangspunkt for konkurrenceudsættelsen. Der er i analysen blevet undersøgt en række andre potentielle forklaringsfaktorer, som har vist sig ikke at have den store forklaringskraft. Dette behandles mere detaljeret i kapitel 5. Som et konkret eksempel herpå skal kort fremhæves spørgsmål om brug af funktionsudbud. Caseanalysen har vist, at kommunerne kun i begrænset omfang er be- 17 UDBUDSRÅDET kendt med funktionsudbud8 som tilgang til udbud på hjælpemiddelområdet og derfor også kun i begrænset omfang forsøger at udnytte de muligheder, som funktionsudbud kan tilbyde. Analysen viser, at det kræver en vis indsats lokalt at blive fortrolige med funktionsudbud for at udnytte det fulde potentiale, netop fordi videngrundlaget er begrænset. Da situationen i flere kommuner samtidig er præget af et relativt begrænset overblik over selve opgaveløsningen, vil mange kommuner i udgangspunktet typisk vælge at forsøge sig med en mere detaljeret og ofte aktivitetsbaseret tilgang til udarbejdelse af kravspecifikationen. 2.4 MARKEDET Effektanalysen har vist, at kommunerne konkurrenceudsætter hjælpemiddelområdet på et marked som i alt overvejende grad er domineret af to nationale leverandører. Der har været enkelte andre tilbud undervejs, og der synes at være en begyndende interesse fra en ny type virksomheder på markedet i form af firmaer fra logistik- og speditionsbranchen. De undersøgte casekommuner har som de to væsentligste modeller kunnet vælge mellem en leje- og en ejemodel, hvor forskellen ligger i ejerskabet til hjælpemidlerne. Tendensen på markedet synes at gå i retning af ejemodellen. Da caseanalysen kun har ét eksempel på lejemodel, kan det ikke konkluderes hverken for eller imod den ene eller anden af de to modeller, men det bør dog nævnes, at den ene case med en negativ økonomi, Haderslev Kommune, eksplicit fremhæver den økonomiske model som forklaring på de merudgifter, man har fået, ligesom Gribskov Kommune har realiseret positive økonomiske gevinster og bl.a. forklarer dette, i det mindste midlertidigt, med skiftet fra en lejemodel til ejemodel. Et forsigtigt skøn over markedets størrelse peger på, at dette ikke overstiger kr. 400 mio. kr. væsentligt, her afgrænset til ren drift af depoterne. I takt med realisering af stordriftsfordele må det forventes, at den samlede volumen vil være faldende snarere end stigende. Af de 98 kommuner har pt. 18 kommuner konkurrenceudsat området. Kommunerne peger i den forbindelse på manglende kendskab til udbudsreglerne, udfordringer med at kravspecificere og håndtere de formelle krav til udbudsprocessen, samt på kultur og usikkerhed om den fremtidige løsning som de væsentligste barrierer. Omvendt peges på behovet for optimering af organiseringen, på de økonomiske 8 I et funktionsudbud kravspecificeres ved at sætte fokus på de funktioner, som tilbudsgiver skal opfylde, ofte i form af krav til effekter og resultater, frem for at stille krav til bestemte metoder eller aktiviteter, som skal gennemføres. 18 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET gevinster, på betydningen af politisk interesse samt på ønsket om at sikre driftssikkerhed som de væsentligste drivkræfter. 2.5 TVÆRGÅENDE KONKLUSIONER OG PERSPEKTIVER Effektanalysen rummer i tillæg til de effekt- og forklaringsrelaterede konklusioner desuden en række øvrige, mere perspektiverende konklusioner, som relativt kortfattet præsenteres nedenfor. Det kan helt overordnet konstateres, at hvis man har et relativt ineffektivt udgangspunkt, kan konkurrenceudsættelse være en vej til effektivisering. Et sådant udgangspunkt kan eksempelvis findes på et – som hjælpemiddelområdet – afgrænset område med begrænset ledelsesmæssig opmærksomhed. Effektivisering kan både forstås som tilvejebringelse af den samme løsning til en lavere pris, som er den primære effekt i de analyserede cases – eller det kan bestå i at stille nye krav til løsningen, herunder at lægge op til innovative tiltag. Analysen viser på dette område, at et ønske om innovation og udvikling sammen med en privat leverandør kræver en eksplicit stillingtagen i udbudsmaterialet, gerne støttet via tildelingskriterier. Kommunen kan hjælpe tilbudsgiverne på vej ved at markere de områder, hvor man forventer nytænkning. Konkurrenceudsættelse tilbyder videre en genvej til at klarlægge serviceniveau og servicebehov og derigennem medvirke til professionalisering af hjælpemiddelområdet, også i kommunalt regi, som det ses i casen fra Nordfyns Kommune. Dette fordi leverandørinddragelse og udbud tvinger den offentlige organisation til at være eksplicit om sit serviceniveau og sine øvrige forventninger. Konkurrenceudsættelse indebærer i den forbindelse også en klarere prioritering og bidrager til disciplinering organisatorisk. Desuden oplever kommunerne at blive bedre til at udbyde opgaven fra første til anden generation af udbud, det vil sige, at der er tale en organisatorisk læring. Endelig viser analysen, at spørgsmålet om brugernes tilfredshed som kvalitetsmål først og fremmest synes relateret til den konkrete bevilling samt til kvaliteten af hjælpemidlerne, ikke til depotdriften. Samlet set peger disse konklusioner i retning af den tolkning, at udbud og konkurrenceudsættelse på hjælpemiddelområdet synes at indebære et valg af forretningsmodel i retning af en øget professionalisering og udnyttelse af specialistkompetencer, men også at denne udviklingsvej først for alvor kan realiseres, når kommunen etablerer et solidt fundament og tager klart stilling til, hvad man efterspørger på markedet. 19 UDBUDSRÅDET Kapitel 3 Effektanalysens metode AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING 3.1 INDLEDNING OM DET METODISKE GRUNDLAG I dette afsnit gøres rede for den anvendte metode i effektanalysen. I bilag 1 er desuden indsat en uddybende beskrivelse af den metodiske tilgang til opgaven, herunder: operationalisering af effekt (uddybning af tabellen nedenfor med datakilder og metodiske overvejelser) valg af kommuner og kontakt til kommuner gennemførelse af dataindsamling bearbejdning af data og rapportering analyse af kommunale nøgletal analyse af markedsudvikling analyse af forklaringsfaktorer. • • • • • • • Med metodeafsnittet skabes størst mulig åbenhed og gennemsigtighed om forudsætningerne for effektanalysen, således at resultaterne formidles på en måde, hvor det samtidig klart fremgår, hvordan de er fremkommet.9 Effektanalysen er baseret på traditionelt ”før”- og ”efter”-studie, hvor situationen forud for konkurrenceudsættelsen sammenlignes med situationen efterfølgende, hvorefter det vurderes, hvorvidt eventuelle effekter (forskelle) kan tilskrives konkurrenceudsættelsen eller andre forhold. 9 Se i øvrigt AKF (2011): ”Effekter ved udlicitering af offentlige opgaver – En forskningsbaseret gennemgang af danske og internationale undersøgelser fra 2000-2011”. Rapporten indeholder en systematisk gennemgang af den eksisterende dokumentation af effekter, fordele og ulemper ved udlicitering af offentlige opgaver. Herunder formuleres en række kvalitetskrav til gennemførte studier (i forhold til at blive inkluderet i meta-studiet af effekterne) baseret på gældende standarder for god videnskabelig praksis. Dette opsummeres i en såkaldt kvalitetsprotokol (p. 25). Én af standarderne vedrører ovenstående spørgsmål om grundlaget for formidlingen af resultaterne. Effektanalysen er i væsentligt omfang baseret på samme standarder. Se i bilag 1 for en nærmere præsentation af den anvendte metode. 20 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Dette rejser en række spørgsmål om, hvad der forstås ved effekt – og hvordan effekt operationaliseres, samt om mulige forklaringer på en given effekt. Effektanalysen indebærer således en række metodiske valg og forudsætninger. Der skelnes i analysen mellem fire forskellige typer af effekter: • • • • Direkte, kvantitative effekter, typisk de rent økonomiske effekter Direkte, kvalitative effekter, typisk relateret til selve ydelsen Indirekte kvantitative effekter, typisk relateret til organisation og tilfredshed Indirekte, kvalitative effekter, typisk relateret til øvrige effekter af konkurrencen. For hver af disse effekter er der udpeget konkrete indikatorer. Indikatorerne er videre operationaliseret. Både valg af indikatorer og den tilhørende operationalisering er baseret på en ideel forestilling om, hvad der ville være ønskeligt at basere effektvurderingen på, og også i et vist omfang på praktisk viden og erfaringer om, hvad der kan lade sig gøre – bl.a. hvor der erfaringsmæssigt kan være problemer med at skaffe de nødvendige data. 3.2 OVERBLIK OVER EFFEKTER OG INDIKATORER I nedenstående tabel præsenteres et overblik over de valgte indikatorer. 21 UDBUDSRÅDET Tabel 3.1: Effekter og indikatorer – analytisk design Effekt Indikator Operationalisering Økonomi Bruttobesparelser Difference mellem årlig omkostning for opgaveløsningen før udbuddet (kontrolbud) og den årlige pris for vindende tilbud (omkostning efter). Nettobesparelse Årlig bruttobesparelse fratrukket den gennemsnitlige årlige værdi af udbudsomkostninger og følgeomkostninger. Alternativ: Hvis der ikke foreligger kontrolbud eller anden opgørelse, beregnes totalomkostninger med udgangspunkt i principperne for omkostningskalkulationer iht. vejledning til budget- og regnskabssystemets kapitel 910 Udbudsomkostninger: Omkostninger til ekstern rådgiver og værdien af internt timeforbrug til gennemførelse af udbuddet. Følgeomkostninger: Nye omkostninger til tilsyn, administration, afregning, opfølgning i forhold til leverandør, samt evt. øvrige omkostninger, der ikke umiddelbart falder bort pga. fx opsigelsesvarsler (i henhold til budget- og regnskabssystemets kapitel 9.6). Alternativ: Hvis der ikke foreligger dokumentation for udbuds- og følgeomkostninger, etableres et estimat på baggrund af kommunens vurdering af medgået tid samt generelle erfaringer med niveauet herfor. Organisation Medarbejderforhold Udvikling fra før til efter udbud i forhold til: • • • • Medarbejdertilfredshed Sammenligning af medarbejdertilfredshed før og efter udbud i forhold til: • • • • • • 10 normering og antal ansatte medarbejdernes uddannelsesniveau gennemsnitligt antal sygedage pr. medarbejder pr. år antal tilkomne og afgåede medarbejdere. indflydelse på eget arbejde ledelsesform: Kontakt, beslutningshastighed lønvilkår motivation tryghed arbejdstempo Vedrørende beregning af følgeomkostninger og indirekte omkostninger henvises til vejledning om omkostningskalkulationer, kapitel 9 i Budget og Regnskabssystem for kommuner, hos Indenrigs- og Sundhedsministeriet: http://www.budregn.im.dk/im/site.aspx?p=2881 22 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Ydelse Afgrænsning af kvalitet og serviceniveau Vurdering af, om der er sket systematiske ændringer i udbudte opgaver og serviceniveau i forhold til tidligere. Det kan fx, men er ikke begrænset, til at omfatte: • • • • • • • den samlede opgaves omfang acceptable ventetider det udleverede hjælpemiddels kvalitet reparation og vedligehold Information og rådgivning tilgængelighed forsyningssikkerhed. Ved systematiske ændringer foretages en kvalificering af den økonomiske nettogevinst. Vurdering af, om der mere overordnet er sket en præcisering af og opnået større klarhed om serviceniveauet. Brugertilfredshed Sammenligning af brugertilfredshed før og efter udbud i forhold til • • • • ventetid visitation det udleverede hjælpemiddels kvalitet information og rådgivning. Sammenligning af antal klagesager. Udvikling og samarbejde 3.3 Innovation Har udbuddet bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter.11 Videnoverførsel Vurdering af, om udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør MEDVIRKENDE CASEKOMMUNER Effektanalysen er gennemført med afsæt i casestudier i følgende 10 kommuner, der alle har erfaring med konkurrenceudsættelse af hjælpemiddeldepoter: • • • 11 Faxe Kommune (2010, første udbud) Greve Kommune (2011, andet udbud, udbudt første gang 2003) Gribskov Kommune (2009, andet udbud, udbudt første gang 1999) Innovation er således defineret mere som en inkrementelt baseret udvikling end til nødvendigvis at omfatte radikale fornyelser. 23 UDBUDSRÅDET • • • • • • • 12 Haderslev Kommune (2008, andet udbud) Halsnæs Kommune (2010, første udbud) Holstebro Kommune (2009, andet udbud, udbudt første gang 2004) Horsens Kommune (2010, første udbud) Nordfyns Kommune (2011, hjemtagelse, udbudt to gange tidligere, første gang 2004) Slagelse Kommune (2006, andet udbud, udbudt første gang 2002) Struer og Lemvig kommuner (fælles udbud) (2010, andet udbud, udbudt første gang 2006) Valget af cases er begrundet i en række forskellige hensyn: • • • • • Cases skal omfatte depotdrift, det vil sige ikke alene indkøb af hjælpemidler Cases skal dække geografisk bredt Cases skal omfatte depotdrift, hvor opgaven har været konkurrenceudsat Cases skal samlet set omfatte begge de to landsdækkende leverandører Cases kan omfatte kommuner, som har valgt at hjemtage opgaven efter at den har været lagt ud til en privat leverandør. Det samlede valg af cases tager højde for disse hensyn. Derudover har det i caseanalysen vist sig, at kommunerne som gennemsnit har en IKU (indikator for konkurrenceudsættelse), som ligger meget tæt på gennemsnittet for de danske kommuner, det vil sige, at der ikke er tale om kommuner, som systematisk konkurrenceudsætter mere eller mindre end de øvrige kommuner. Alt i alt er der således tale om kommuner, der dækker bredt og ikke adskiller sig systematisk fra landets øvrige kommuner (udover konkurrenceudsættelse af driften af hjælpemiddeldepotet). Se i øvrigt bilag 1, hvor der gøres nærmere rede for dette. De enkelte cases er bearbejdet med afsæt i det analytiske design og den heri angivne operationalisering for at sikre ensartethed på tværs. Under dataindsamlingen er der som i alle tilsvarende analyser med afsæt i den praktiske virkelighed til tider opstået situationer, hvor det har været nødvendigt at træffe konkrete metodiske valg. Det kan fx være situationer, hvor en kommune ikke har kunnet levere oplysninger om følgeomkostninger eller overheadprocenter. I en enkelt case (Greve Kommune) har det ikke været muligt at opgøre de økonomiske effekter af konkurrenceudsættelsen, idet Greve Kommune har vurderet, at de økonomioplysninger vedrørende kommunens omkostninger til den private drift af hjælpemiddelområ- 12 Før dette udbud blev opgaven løst af private leverandører i Gram og Vojens kommuner. Årstallet kendes ikke. 24 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET det, der pt. kan tilvejebringes, ikke udgør et tilstrækkeligt præcist grundlag for at indgå i analysen. Den grundlæggende metodiske præmis i sådanne situationer har været at anlægge en ensartet systematik på ensartede situationer. Der er i bilag 1 argumenteret for de konkrete valg, relateret til hver enkelt effektparameter og indikator. Alle cases er desuden efterfølgende blevet behandlet og drøftet på tværs for at sikre, at der anvendes ensartede metodiske valg i forhold til de for undersøgelsen relevante temaer. Der skal endelig kort gøres opmærksom på et konkret, formidlingsmæssigt valg i forbindelse med udarbejdelse af afrapporteringen. Dette handler om præsentationen af de økonomiske effekter, og de økonomiske forudsætninger, som rapportens beregninger er baseret på. Da der pt. kun er to nationale leverandører, har det været vigtigt at overveje, hvilken betydning rapporten får for markedet. Leverandørsiden har forståeligt nok tilkendegivet en vis usikkerhed i forhold til fuld offentliggørelse af deres pristilbud på alle priselementer. Det er derfor besluttet at præsentere totaltal som afsæt for analyse af de økonomiske effekter, da dette ikke giver flere oplysninger end det efterfølgende kommunale regnskab vil gøre i praksis. Det er klart, at et ønske om størst mulig gennemsigtighed vil pege i retning af at præsentere samtlige bagvedliggende oplysninger (herunder priser og mængder) fordelt på delopgaver, evt. også præsenteret i indekseret form for både den vindende leverandør og øvrige tilbudsgivere. Dette ønske kan således af hensyn til markedet ikke efterkommes. 25 UDBUDSRÅDET Kapitel 4 Markedet og markedssituationen AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING I dette kapitel præsenteres i hovedtræk det marked, som drift af hjælpemiddelfunktioner udgør. Først beskrives udviklingen i udgifterne på hjælpemiddelområdet, og der gives en forsigtig vurdering af markedets størrelse. Dernæst karakteriseres markedet, som i væsentlighed er præget af to nationale leverandører. Endelig drøftes drivkræfter og barrierer for konkurrenceudsættelse på hjælpemiddelområdet, både set fra et kommunalt perspektiv og fra leverandørernes synsspunkt. 4.1 UDVIKLING I UDGIFTERNE PÅ HJÆLPEMIDDELOMRÅDET SAMT MARKEDET STØRRELSE Det er i relation til en vurdering og beskrivelse af markedet relevant at først at se på, hvordan udgifterne på hjælpemiddelområdet generelt har udviklet sig over tid. Udgifterne pr. borger på hjælpemiddelområdet er i perioden 1998 til 2010 steget med 300 pct. fra ca. 200 kr. pr. borger i 1998 til ca. 800 kr. pr. borger i 2010, jf. figuren nedenfor. En del af stigningen fra 2007 og 2008 kan tilskrives ændringer i kontoplanen, hvor ved der fra 2008 oprettes en konto 5.35.40 specifikt dækkende drift af hjælpemiddeldepoter (og som derfor regnes med i figuren nedenfor), men også i perioden 1998 til 2007 ses en kraftig stigning.13 13 Der er foretaget en tilsvarende analyse i forhold til antallet af borgere over 65 år for at korrigere for en evt. udvikling i antallet af ældre borgere. Denne analyse viser et tilsvarende billede. 26 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET 1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 19 9 19 8 9 20 9 0 20 0 0 20 1 0 20 2 0 20 3 0 20 4 0 20 5 0 20 6 0 20 7 0 20 8 0 20 9 10 Kroner Figur 4.1: Udviklingen i udgifter pr. borger på hjælpemiddelområdet 1998-2010 Note: Kilde: Fra 1998-2007 dækker udgifterne over indkøb på konto 5.32.35, mens den i perioden 2008-2010 dækker over både indkøb på konto 5.35.32 og drift af hjælpemiddeldepoter på konto 5.35.40. Udgiftsniveauet er PL-reguleret til 2010-priser. Danmarks Statistiks Statistikbank samt beregninger foretaget af Rambøll Opgørelsen viser faldende omkostninger fra 2008, hvilket indikerer, at der i de seneste år er rettet en indsats mod udgifterne på hjælpemiddelområdet. Set i forhold til den demografiske udvikling forekommer der også at være et betydeligt potentiale på dette område, da antallet af ældre borgere over 65 år forventes at stige kraftigt fremadrettet, fra ca. 800.000 i 2011 til ca. 1.400.000 i 2050.14 Det skal bemærkes, at tallene i figur 4.1. alene er indikativ for udviklingen, da konteringspraksis15 for hjælpemiddelområdet varierer mellem kommunerne, hvorfor det samlede udgiftsniveau er behæftet med en vis usikkerhed. Videre er det interessant at vurdere markedets størrelse, set i forhold til markedet for drift af hjælpemiddeldepoter, det vil sige ekskl. indkøb af hjælpemidler. 14 15 Det må – jf. også den foregående note – forventes, at antallet af ældre borgere er den væsentligste drivkraft for den fremtidige udvikling af efterspørgselssiden. Den konkrete vurdering er baseret på data fra Danmarks Statistik. I bilag 1 om analysens metode uddybes problematikken omkring varierende konteringspraksis og datakvalitet. 27 UDBUDSRÅDET Det er vurderingen, at markedets størrelse kan vurderes på flere måder. Én måde vil være at foretage et udtræk af de konterede udgifter på konto 5.35.40. Jf. de metodiske forbehold i metodebilaget er det dog vurderingen, at dette ikke giver et retvisende billede pga. forskelle i konteringspraksis, herunder unøjagtig kontering. Der er som alternativ foretaget en teknisk beregning med afsæt i data fra casekommunerne, som opskrives til nationalt niveau. Beregningen indikerer under givne forudsætninger16 et marked i en størrelsesorden på mellem 405-430 mio. kr. Antages det, at øget konkurrenceudsættelse fører til lavere priser, jf. også caseanalysens resultater, må det forventes, at denne beløbsramme overestimerer markedet størrelse. Samlet set vurderes det med afsæt i den tekniske beregning, at markedet næppe overstiger kr. 400 mio. 4.2 MARKEDSSITUATIONEN Analysen viser, at der i dag er to etablerede leverandører på markedet for drift af hjælpemiddeldepoter. Disse to leverandører er: • • Zealand Care A/S Falck Hjælpemidler A/S. Der er desuden en begyndende interesse for hjælpemiddelområdet fra leverandører med afsæt i logistikbranchen. Se bilag 2, hvor der er indsat korte leverandørbeskrivelser samt en mindre redegørelse for erfaringsgrundlaget i forhold til bemeldte logistikvirksomheder på hjælpemiddelområdet. Med afsæt i oplysninger fra de nationale leverandører er der udarbejdet nedenstående overblik over udbredelsen af konkurrenceudsættelse i kommunerne. 16 Beregningen kombinerer befolkningsdata fra Danmarks Statistik med de beregnede omkostningsniveauer i casekommunerne, dette med afsæt i, at der ikke i data er noget, der tilsiger, at de undersøgte kommuner adskiller sig væsentligt fra de øvrige kommuner. Der var i 4. kvartal 2010 5.560.628 mennesker i Danmark, heraf var de 453.654 bosiddende i casekommunerne. Når de kommunale omkostninger fra casekommunerne omregnes til 2010-priser, er der et samlet omkostningsniveau på ca. kr. 35 mio., hvilket opregnet til nationalt niveau giver et resultat på ca. kr. 430 mio. Opregnes i stedet med afsæt i data om antal borgere (65+) bliver resultatet ca. kr. 405 mio. Begge opregninger forudsætter, at casekommunernes udgiftsniveauet svarer til gennemsnitskommunen. Herved opstår et interval på kr. 405-430 mio. kr. som naturligvis kun giver en forsigtig indikation. 28 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Tabel 4.1: Oversigt over brug af private leverandører Konkurrenceudsættelse Opgaven har været konkurrenceudsat én gang Kommune • • • • • • • • • • Opgaven har været konkurrenceudsat to eller flere gange • Aarhus Kommune Guldborgsund Kommune Gribskov Kommune Holstebro Kommune Lemvig Kommune Struer Kommune Slagelse Kommune Greve Kommune • Nordfyns Kommune • • • • • • • Opgaven har været udliciteret men er hjemtaget18 Haderslev Kommune17 Ringsted Kommune Solrød Kommune Dragør Kommune Vejen Kommune Horsens Kommune Halsnæs Kommune Skanderborg Kommune Nyborg Kommune Faxe Kommune Leverandør • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Zealand Care Zealand Care Zealand Care Zealand Care Zealand Care Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Zealand Care Zealand Care Zealand Care Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Falck Hjælpemidler Nordfyns Kommune selv Alt i alt viser det, at der er 18 kommuner, som har haft udbudt opgaven og fortsat har en privat leverandør. Der er desuden i alt syv kommuner, som pt. for løst opgaven af en privat leverandør, uden at opgaven har været i udbud, hvorfor opgaven med drift af hjælpemiddeldepoter i dag løses af private leverandører i 25 danske kommuner. Ud af de 18 kommuner er der tale om ti førstegangsudbud og otte andengenerationsudbud. Falck Hjælpemidler varetager ti opgaver, svarende til ca. 56 pct. (målt i 17 18 Haderslev Kommune har kun udbudt opgaven én gang, men Gram og Vojens Kommuner, som ved kommunalreformen blev slået sammen til Haderslev Kommune, havde dog haft opgaven i udbud før. Der er ikke foretaget en systematisk undersøgelse af dette, hvorfor der kun er tale om de eksempler, der er dukket op i forbindelse med dataindsamlingen. 29 UDBUDSRÅDET antal) og Zealand Care varetager de resterende 8 opgaver, svarende til ca. 44 pct.. Endelig er der én case, hvor en kommune har hjemtaget driften.19 Begge leverandører har kontrakter baseret på, at kommunen ejer hjælpemidlerne (det vil sige ren depotdrift), henholdsvis at leverandøren stiller dem til rådighed på lejevilkår. For Falck Hjælpemidlers vedkommende er der aktuelt primært tale om førstnævnte (9/10 kontrakter), mens der for Zealand Cares vedkommende omvendt primært er tale om lejemodellen (6/8 kontrakter).20 4.3 DRIVKRÆFTER OG BARRIERER FOR BRUG AF KONKURRENCEUDSÆTTELSE Analysen har givet et indblik i, hvorfor kommunerne vælger at gøre brug af konkurrenceudsættelse. Kommunerne peger typisk på, at der ligger flere hensyn til grund for beslutningen om udliciteringen. Det vil sige, at man gør sig en række forskellige overvejelser. Når der analyseres på tværs af kommunerne, er det desuden tydeligt, at de forskellige hensyn indgår med forskellig vægt fra kommune til kommune. Nedenstående oversigt opsummerer de væsentligste drivkræfter og barrierer, som kommunerne fremhæver i forhold til deres overvejelser om konkurrenceudsættelse af depotdriften. Figur 4.2: Drivkræfter og barrierer for kommunernes konkurrenceudsættelse af depotdriften Drivkræfter Optimering af organiseringen Økonomisk besparelse 19 20 Barrierer Manglende viden om udbudsreglerne Udarbejdelse af kravsspecifikation Formelle krav til udbudsprocessen Politisk interesse Kultur Driftsikkerhed Usikkerhed om fremtidige løsning Tabellen er baseret på leverandørernes oplysninger om nuværende kunder. Der kan således være andre kommuner, som har hjemtaget opgaven end Nordfyns Kommune. Det skal i den forbindelse bemærkes, at Zealand Cares seneste to kontrakter netop er indgået på ejevilkår, i henholdsvis Aarhus og Gribskov kommuner. 30 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Kommunale drivkræfter En væsentlig kommunal drivkraft for beslutningen om at foretage udlicitering har for en række kommuner været ønsket om at reorganisere området med henblik på at etablere en fælles depotdrift fx på tværs af sammenlægningskommuner efter kommunalreformen. Herved skabes samtidig en samlet og standardiseret løsning med samme serviceniveau for hele kommunen. Man har i den forbindelse typisk vurderet, at dette var forbundet med betydelige investeringer til fx anskaffelse af egnede lokaler, rekruttering af medarbejdere mv. Kommunal drift af opgaven blev derfor anset som en mindre attraktiv løsning, sammenlignet med muligheden for at få en privat løsning på opgaven. Samtidig angiver kommunerne, at politisk interesse for udlicitering og mulighederne for at realisere en besparelse på området, naturligvis også indgår som argumenter for konkurrenceudsættelse. I mange tilfælde har dette dog været et sekundært hensyn. Der er derfor heller ikke udarbejdet tilbundsgående analyser af de økonomiske konsekvenser forud for udbuddet fx i form af totalomkostningsberegninger. Politisk er området mindre følsomt end andre opgaver inden for velfærdsområderne, hvorfor det kan være en mere farbar vej til at realisere aftaler om forøgelse af den kommunale IKU. Endelig fremgår det af de analyserede cases, at flere kommuner ser konkurrenceudsættelse som en effektiv måde at øge driftsikkerheden på området. Mange kommunale hjælpemiddeldepoter er, grundet et lavt antal medarbejdere, relativt udsatte ved sygdom, jobskifte, mv. Omvendt oplever kommunerne dog også en række væsentlige barrierer i forbindelse med konkurrenceudsættelsen. Det gælder først og fremmest kommunernes forudsætninger for at forestå udbudsprocessen, hvor både kendskabet til udbudsregler, og selve arbejdet med at udspecificere og afgrænse opgaven opleves som udfordrende og medvirkende til at skabe tilbageholdenhed i forhold til at udbyde opgaven. Mange kommuner vurderer, at man ikke har et tilstrækkeligt overblik over konsekvenser af afgørende valg i forhold til udformningen af udbudsmaterialet, herunder fx betydningen af forskellige prismodeller (fast pris, aktivitetsbaseret pris), udbudstype (funktionsudbud eller ej). Kommunerne er ligeledes bevidste om, at der ofte er en række organisationskulturelle forklaringer på, hvorfor kommunerne er tilbageholdende med at udlicitere på området. Dette gør sig gældende på flere niveauer. På terapeutplan er der typisk usikkerhed i forhold til, hvad et samarbejde med private leverandører konkret kommer til at betyde i det daglige arbejde. Samtidig findes der stadig i kommunerne en skepsis over for markedsgørelsen og dermed profitskabelse af tidligere offentlige opgaver. 31 UDBUDSRÅDET Endelig peger kommunerne på, at der særligt ved første udbud er stor usikkerhed omkring den fremtidige opgaveløsning, herunder mulighederne for opfølgning og sanktionering af afvigelser fra opstillede mål for processer og ydelser. Barrierer for etablering på markedet Analysen har afdækket, hvilke barrierer for etablering på markedet, der gør sig gældende set fra leverandørernes perspektiv. Disse barrierer kan have betydning for eventuelle tiltag på nationalt og kommunalt plan for at skabe mere hensigtsmæssige rammer om konkurrenceudsættelsen. Dette er for det første belyst via interview med Falck Hjælpemidler og Zealand Care. Som et yderligere perspektiv på analysen er der endvidere foretaget interview med to potentielle leverandører, der har vist interesse for området. Begge fra logistikbranchen. Overordnet set er der en række generelle barrierer for at komme ind på og etablere sig på markedet. For det første er der tale om et mindre markedsområde, sammenlignet med andre offentlige opgaver. Jf. effektanalysen i det følgende afsnit er der i de fleste cases tale om fire - seks medarbejdere i forbindelse med den forudgående kommunale opgaveløsning. Set fra et logistiksynspunkt udgør den en barriere, da udnyttelse af stordriftsfordele typisk er et centralt element i forretningsgrundlaget. Overtagelse af én kontrakt er således betragteligt mindre interessant end overtagelse af flere inden for et nogenlunde afgrænset geografisk område. Se eksempelvis casebeskrivelserne for Faxe og Greve kommuner, der drives fra det samme depot. For det andet er der tale om relativt specialiserede ydelser, der fx omfatter lagerføring og håndtering af en bred vifte af hjælpemidler, herunder installation af hjælpemidler i borgerens hjem, reparation og vedligeholdelse. Private virksomheder har muligvis relevante kompetencer i forhold til enkelte delopgaver, men har typisk ikke den samlede vifte der kræves for at løse opgaven. Det har de to nuværende leverandører kunnet etablere, hvilket alt andet lige giver et forspring. For det tredje oplyser de nuværende leverandører, at en væsentlig barriere for nye aktører, er at markedet grundet hård priskonkurrence har en ringe grad af profitabilitet. Forholdet er ikke undersøgt yderligere. Ud over disse overordnede parametre findes der endvidere en række kommunale forhold, der er afgørende for mulighederne for og effekten af konkurrenceudsættelsen. De væsentligste barrierer er ifølge leverandørerne: • • 32 at udbudsmaterialet er upræcist eller detailregulerende at området har lav prioritet i kommunerne EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET • at opgaven i mindre kommuner har for lille volumen til, at driften bliver rentabel. Leverandørerne peger på, at kvaliteten i udbudsmaterialet er meget varierende, men at kommunerne i øvrigt professionaliserer deres udbud mellem særligt første og andet udbud. Dette er afgørende for leverandørernes mulighed for at udarbejde præcise prisestimater og designe den mest hensigtsmæssige opgaveløsning. Omvendt kan udbudsmaterialet ifølge leverandørerne også være for detailregulerende i forhold til leverandørens arbejdsgange. Som eksempel kan nævnes krav om telefonisk kontakt til borgere inden for en vis tidsramme forud for levering af hjælpemidler. Leverandørerne oplever videre, at området ikke er et kerneområde i kommunerne, hverken ydelsesmæssigt eller i omfang. Der har derfor traditionelt ikke været samme fokus på effektivisering af driften som på det øvrige ældreområde. Endelig peger leverandørerne på en række forhold, der er afgørende for mulighederne for at udnytte stordriftsfordele. Opgaven kan i mindre kommuner simpelthen rent omfangsmæssigt være for lille til, at det er muligt at etablere en rentabel forretning. Løsningen kan her være at indgå tværkommunale aftaler, som det er tilfældet for Lemvig og Struer. Her er det dog afgørende, at kommunerne er i stand til at enes om kvalitetsstandarder og serviceniveauer for at få en klar og gennemskuelig kravspecifikation på opgaven. Interviewene med de potentielle leverandører viser, at der fra denne gruppe efterspørges mere konkrete opgavebeskrivelser. Leverandørerne angiver, at hvis de skal have større mulighed for at byde ind på området, kræver det, at kommunerne bliver mere deltaljerede og lavpraktiske i beskrivelsen af udbuddene. Hvis opgaverne ikke er beskrevet i detaljer, kan det være svært for en udefrakommende virksomhed at byde på området for hjælpemidler, når de ikke har så stort kendskab til området. Det er ikke ønsket, at der skal være detaljerede beskrivelser af arbejdsgange (logistikvirksomhederne ønsker netop at kunne udnytte deres spidskompetencer i forhold til design af processer), men krav, forventninger og ikke mindst antal ”aktiviteter” er afgørende. Som én interviewperson udtrykker det: ”Jeg ved på sekunder, hvor lang tid det tager – men hvor mange gange skal vi gøre det?” Derudover påpeges det, at de offentlige udbud i sig selv kan være en begrænsning for, at mindre virksomheder kan komme ind på markedet. Det kræver mange ressourcer at finde og byde på udbuddene, og der er derfor et ønske om, at kommuner og sygehuse i højere grad opsøger og går i dialog med leverandørerne, når de har en opgave, der skal løses. Det er klart, at dette skal foregå inden for rammerne af de gældende udbudsregler. Der skal ikke her gives anbefalinger til, hvordan kom- 33 UDBUDSRÅDET muner og regioner bør løse denne opgave, herunder om man bør følge anbefalingen fra de private leverandører. Det skal dog påpeges, at Udbudsdirektivet gør det muligt for offentlige myndigheder at søge dialog med leverandører til brug for udarbejdelse af udbudsmaterialet, så længe bestemte leverandører ikke opnår en konkurrencefordel herved.21 4.4 LEVERANDØRERNES BUD PÅ, HVAD DE KAN GØRE ANDERLEDES Det er leverandørernes vurdering, at deres opgaveløsning adskiller sig fra den kommunale drift på en række punkter. For det første – og væsentligst – peger man på, at virksomhedernes kernekompetencer ligger inden for depotdrift og håndtering af hjælpemidler. Der er derfor et udelt fokus på optimering af arbejdsgange blandt andet via anvendelse af nye teknologiske løsninger, der forudsætter en stor volumen i opgaven. Kommuner opnår desuden vanskeligt samme grad af standardisering i ydelsen og specialisering i kompetencer og teknologi. Det gælder kompetencer i relation til reparation af specialhjælpemidler, planlægning, anvendelse af teknologi, der forudsætter volumen osv. Samtidig er det vurderingen, at kommunen ved anvendelse af private leverandører opnår en meget høj grad af leverancesikkerhed og styring af serviceniveauet via kravspecifikation og øvrige kontraktlige forpligtigelser. Endelig fremhæves mulighed for via drifts- og servicecentre at skabe stordrift, hvilket både bidrager til effektiviteten, men også sikrer en fleksibel ressourceudnyttelse. 4.5 OPSAMLING PÅ MARKEDSSITUATIONEN Kapitlet viser, at de kommunale udgifter på hjælpemiddelområdet pr. indbygger over 65 år (inklusive indkøb) har været stigende i perioden 1998-2010 samt at der kan forventes et fortsat pres på udgifterne med afsæt i et voksende antal ældre. En forsigtig teknisk beregning peger i retning af et marked for drift af hjælpemiddelcentre, som ikke overstiger kr. 406-428 mio. 21 Udbudsrådet: Dialog ved udbud – hvad er muligt? Juni 2010. 34 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Analysen viser videre, at der reelt er tale om et duopol, det vil sige to nationale leverandører. Det er klart, at dette set fra et konkurrencemæssigt synspunkt ikke er optimalt; alt andet lige skærpes konkurrencen ved flere leverandører. Det er i den sammenhæng positivt, at der er en begyndende interesse fra logistikvirksomheder, som vurderer mulighederne for at gå ind på hjælpemiddelområdet. Det er dog samtidig klart, at der er behov for at udvikle markedet yderligere. Her er det interessant, at der eksplicit peges på et behov for mere præcise oplysninger om omfanget af opgaven som en afgørende forudsætning for at kunne byde på opgaven. Der kan i den forbindelse være en udfordring i forhold til opgaveløsningen i relation til særligt reparationsopgaven, som umiddelbart er den opgave i forbindelse med et traditionelt udbud af depotdrift, der ligger længst fra logistikvirksomhedernes kerneområder. Videre kan der peges på, jf. også caseanalysen, at større innovative tiltag ikke ser ud til at komme fra markedet. Der sker en løbende tilpasning og udvikling af de services og tilbud, man stiller til rådighed for opgaveløsningen, herunder udnyttelse af ny teknologi, men der er ikke som sådan en kommunal oplevelse af, at leverandørerne er udpræget innovative. En kommune har haft eksplicitte udviklingskrav i sit udbudsmateriale og har til gengæld oplevet, at dette har skabt en udvikling af nye tiltag. Det er i den forbindelse klart, at jo mere kommunerne vælger at aktivitetsspecificere deres udbudsmateriale, i modsætning til anvendelse af funktionsudbud, jo vanskeligere bliver det at skabe plads for innovative løsninger. Når det er sagt, er det dog samtidig vurderingen, at kommunerne også i funktionsudbud med fordel kan være eksplicitte om de områder, hvor de særligt ønsker og/eller forventer innovation. 35 UDBUDSRÅDET Kapitel 5 Tværgående analyse af effekter AF RAMBØLL MANAGEMENT CONSULTING I dette afsnit præsenteres analyseresultaterne på tværs af de gennemførte kommunale caseanalyser. Først præsenteres nedenfor kort de 10 cases. Dernæst gøres rede for effekterne. Endelig analyseres de mulige forklaringsfaktorer, dels som kommunernes eget bud, dels med afsæt i nogle øvrige potentielle forklaringsfaktorer. Kapitlet afsluttes med en samlet delkonklusion på baggrund af de 10 cases. I bilag 3 gennemgås hver enkelt case mere indgående, både med hensyn til casens faktuelle indhold og de identificerede effekter. I bilag 3 er der således mulighed for at finde mere detaljerede oplysninger og data om hver enkelt case. 5.1 TVÆRGÅENDE CASEKARAKTERISTIK Ved igangsættelsen af effektanalysen var det forventningen, at de forskellige cases ville variere på et antal forskellige parametre, som potentielt kunne vise sig at være relevante forklaringsfaktorer i forhold til at forklare de effekter, som identificeres i casene. Som et eksempel på et spørgsmål, der kan afdækkes med analysen er, , om effekterne af konkurrenceudsættelse vil være større (eller mindre) ved stor konkurrence (mange tilbudsgivere), eller om effekterne tilsvarende vil være påvirket af, om der var tale om et første- eller andengenerationsudbud. For at få belyst alle potentielle forklaringsfaktorer er casene sammensat på en sådan måde, at de til sammen repræsenterer så mange karakteristika som muligt. Der er samlet op på sådanne karakteristika for de 10 cases i nedenstående skema, som kommenteres efterfølgende. 36 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Tabel 5.1: Casekarakteristik Kommune Type af An- Kommu- kravspe- tal nens ad- cifikation mod (er der tag- funkti- ne onskrav) til- ? bud gang til hjælpe- Udbuds- Generation form af udbud X Holstebro X X Struer/ Lemvig X X Halsnæs X X Greve X X Faxe X X Slagelse X X X Gribkov 22 Haderslev 22 X Blandet 3 X Blandet 3 X Blandet 3 Blandet 2 Blandet 3 Blandet 3 X Blandet 3 X X Blandet 2 X X Blandet 2 X X X Pris- unens model IKU* mere X Andet eller Første X Leje Hosens Eje Offentligt Begrænset midler Komm Kombination Kombination Kombination Fast pris Kombination Kombination Kombination Kombination Aktivitetsbase- 26,9 29,9 25,4/2 5,7 26,9 27,5 21,8 24,8 38,0 24,7 Udgiften pr. indbygger inkluderer for Gribskov Kommune også indkøb, da det ikke har været muligt at adskille drift og indkøb. Det er forklaringen på det – set i forhold til de øvrige kommuner – høje niveau. 37 UDBUDSRÅDET ret Nordfyn X X X Blandet 2 Kombination 22,1 Anm.:* = Landsgennemsnittet for kommunernes konkurrenceudsættelsesgrad IKU i 2010 var 25,7 pct. Tabellen viser, at samtlige kommuner har gennemført udbuddene som offentligt udbud, hvilket ikke er overraskende, givet markedssituationen. Tilsvarende fremgår det, at 9 af 10 cases (svarende til 10 af 11 kommuner) har valgt selv at have ejerskab til hjælpemidlerne. Det bemærkes, at dette ikke fuldstændigt modsvarer fordelingen i den samlede gruppe af kommuner, som har konkurrenceudsat driften af deres hjælpemiddeldepot, hvor fem af 18 kommuner har en lejemodel.23 Det fremgår videre, at der er tre kommuner med et førstegangsudbud og syv kommuner, som er i gang med anden kontraktperiode. Herunder er der dog flere cases, hvor der er tale om sammenlægningskommuner, hvor der for nogle er tale om førstegangsudbud, mens der for andre er tale om andengenerationsudbud. Kravspecifikationerne er som hovedregel baseret på en blanding af funktionskrav og aktivitetskrav. Kommunerne har på den ene side betjent sig af en tilgang, hvor man beskriver et begrænset antal opgaver, der skal løses (fx modtagelse af hjælpemidler, lagerstyring, rengøring og reparation, kassation, udbringning og administrative opgaver). Dette svarer til tilgangen i funktionsudbud. På den anden side er der tale om relativt detaljerede beskrivelser, som herunder ofte foreskriver, hvordan konkrete opgaver skal løses. Tilsvarende er der ofte både generelle målsætninger og servicekrav, samt mere konkrete målsætninger og servicekrav til delprocesser, som formodentlig afspejler intern kommunal optimering forud for udbuddet, men hvor det ud fra en funktionsudbudstilgang kan diskuteres, hvorvidt det er hensigtsmæssigt, at udbyder skal forholde sig til sådanne processer eller detaljer. 24 23 24 De seneste konkurrenceudsættelser har dog alle været med ejermodel, hvilket fra kommunesiden forklares med, at man efter kommunalreformen har en størrelse, hvor det i højere grad vurderes at være økonomisk fordelagtigt med denne model (som begge leverandører da også tilbyder). Det gælder eksempelvis Greve Kommune, der er gået fra leje- til ejemodel i 2010, Aarhus (ikke case) og Horsens, som i 2011 har indgået kontrakt med Zealand Care respektive Falck Hjælpemidler. Forskellen vurderes derfor ikke at udgøre et metodisk problem. Som et eksempel kan nævnes den kvalitet og standard, som hjælpemidlerne skal fremstå i efter rengøring og evt. reparation. Som én yderligere kan det kravspecificeres, at hjælpemidlerne skal fremstå fuldt funktionsdygtige, rengjorte og på et æstetisk acceptabelt niveau. Eller man kan vælge at tage hvert enkelt hjælpemiddel og hver enkelt komponent på disse og specificere deres funktionalitet, og hvad der ikke må være i vejen. Fx at der ikke må være større lakskader, dæk må ikke være slidte, bremsekabler er intakte, hjul er efterspændt. Terminologisk er der tale om funktionskrav, men et egentligt funktionsudbud kan det næppe kaldes. 38 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Konkurrencen i de gennemførte udbud har ikke været stor, målt i antal modtagne tilbud. Kommunerne har typisk modtaget to - tre tilbud, hvor det tredje tilbud ofte er fra en intern tilbudsgiver (fra Brandvæsen eller Teknisk Forvaltning), men også i visse tilfælde fra en lokal leverandør og i et enkelt tilfælde fra en udenlandsk (svensk) virksomhed. Kommunerne anvender typisk prismodeller, som kombinerer en fast betaling med aktivitetsbaseret afregning (otte af 10 kommuner). Én kommune har indgået en fastprisaftale, og én kommune har en ren aktivitetsbaseret aftale. Endelig kan det konstateres, at casekommunerne har en IKU (indikator for konkurrenceudsættelse), som ligger marginalt over landsgennemsnittet, 27,5 mod 25,7 (2010-tal). Som det fremgår, ligger Gribskov Kommune dog markant over de øvrige kommuner (og landsgennemsnittet). Uden Gribskov Kommune er gennemsnittet for casekommunerne på 25,6, det vil sige stort set identisk med landsgennemsnittet. Casekommunerne har dermed ikke en markant større eller mindre konkurrenceudsættelse end landets øvrige kommuner. Alt i alt er variationen på tværs relativt begrænset. Det gælder spørgsmålet om udbudsform, spørgsmålet om kravspecifikationstilgang samt antallet af tilbud. Der er desuden for få kommuner, som anvender lejemodellen (én), til at der kan sammenlignes med effekterne hos de kommuner, som konkurrenceudsætter med ejemodel (de øvrige cases). Disse parametre kan derfor ikke indgå til en egentlig typologisering af cases. Det kan dog konstateres, at der er følgende parametre med en vis spredning: tre cases med førstegenerationsudbud og syv med andengenerationsudbud. • fire cases, hvor kommunernes IKU er under landsgennemsnittet (inklusive Struer/Lemvig) og fem, hvor IKU er over landsgennemsnittet. • I forlængelse af den tværgående analyse af effekterne i cases nedenfor analyseres derfor, om der er systematiske forskelle mellem disse to grupper af cases. Det skal her indledningsvis bemærkes, at der ikke er tale om sammenfaldende grupper. Horsens og Halsnæs Kommuner er således førstegenerationsudbydere med IKU over landsgennemsnittet, mens Faxe Kommune som førstegangsudbyder på hjælpemiddelområdet har en IKU under landsgennemsnittet. 39 UDBUDSRÅDET 5.2 TVÆRGÅENDE ANALYSE AF EFFEKTER Tabellen nedenfor giver et samlet, tværgående overblik over de otte typer af effekter på tværs af cases. Tabel 5.2: Overblik over effekter Innovation Vidensoverførsel ( ) Udvikling og samarbejde Brugertilfredshed ( ) Ydelse Kvalitet og service25 Medarbejdertilfredshed Horsens Organisation Medarbejderforhold Nettobesparelse Økonomi Bruttobesparelse Kommune ( ) ( ) Holstebro ( ) Struer /Lemvig Halsnæs ( ) Greve ( ) Faxe Slagelse Gribskov ( ) ( ) Haderslev Nordfyn ( ) ( ) ( ) Symbolforklaringer Brutto- og nettobesparelse: Øvrige effektindikatorer - Besparelse: - Forbedring: - Status quo: - Status quo: - Omkostningsstigning: - Forværring: Kan ikke vurderes: - Kan ikke vurderes: En () angiver, at der er tale om en begrænset forbedring eller forværring af det givne forhold, hvilket enten kan skyldes, at der er tale om en begrænset samlet effekt, eller at der er forhold, som trækker i hver sin retning. I det følgende præsenteres effekterne på tværs af kommuner med afsæt i de otte effekttyper. 25 Jf. definition af indikatorerne kan en forbedring her bestå i en præcisering og større klarhed over kvalitets- og serviceniveau. 40 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Økonomiske besparelser, brutto og netto Vurderingen af de økonomiske effekter er håndteret i ét samlet afsnit, som omfatter både brutto- og nettobesparelser, det vil sige eksklusive henholdsvis inklusive følge- og udbudsomkostninger. Tabellen nedenfor sammenfatter brutto- og nettobesparelser for samtlige cases, dels som totaltal, dels i procenter. Tabel 5.3: Overblik over økonomiske effekter26 Kommune Bruttobesparelse Nettobesparelse Total (mio. kr.) Andel Total (mio. kr.) Andel Horsens 665.993 14,5 pct. 441.700 9,6 pct.. Holstebro 750.099 15,2 pct. 688.476 14,0 pct. Struer/Lemvig 1.361.418 36,7 pct. 1.392.118 36,3 pct. Halsnæs 2.450.0003.100.000 43,4-49,2 pct. 2.391.5003.041.500 42,3 pct. – 746.072 28,8 pct. 642.683 24,8 pct. Faxe Slagelse Gribskov 48,3 pct. 1.463.593 11,3 pct. 1.488.585 11,3 pct. 27 2.909.898 35,9 pct. 2.745.332 33,7 pct. 28 -842.222 -7,6 pct. -816.865 -7,4 pct. 391.812 14,1 pct. 256.312 9 pct. Haderslev Nordfyn29 Tabellen viser, at otte af de ni kommuner med konkurrenceudsættelse har opnået en besparelse. Besparelsen ligger relativt set i intervallet fra 9,6-48,3 pct. (nettobesparelse). Én kommune, Haderslev Kommune, har omvendt en estimeret meromkostning (netto) på 7,4 pct.. Endelig kan det konstateres, at Nordfyns Kommune i forbindelse med hjemtagelsen forventer at kunne realisere en nettobesparelse på ca. 9 pct.. I absolutte tal er der tale om besparelser i intervallet fra 0,4 – 2,7 mio. kr. 26 27 28 29 Jf. kapitel 3 indgår der ikke oplysninger om de økonomiske effekter for Greve Kommune. Det bemærkes, at besparelsen skal ses i forhold til den samlede udgift til både drift og indkøb, hvor de øvrige økonomiske effekter bortset fra Haderslev Kommune er opgjort isoleret i forhold til drift af hjælpemiddeldepotet. Dette gælder også den følgende tabel. Samme forhold som ved Gribskov Kommune, dvs. både indkøb og drift. Det bemærkes, at der er tale om en gevinst ved hjemtagelse, ikke ved udbud. Den økonomiske effekt ved udbud (både første og anden generation) har ikke kunnet opgøres. 41 UDBUDSRÅDET Medarbejderforhold Spørgsmålet om eventuelle effekter i forbindelse med konkurrenceudsættelse af drift af hjælpemiddeldepoterne for medarbejderforholdene er blevet belyst ved at se på udviklingen fra før til efter udbuddet i forhold til normering og antal ansatte, medarbejdernes uddannelsesniveau, det gennemsnitlige antal sygedage pr. år samt antal tilkomne og afgåede medarbejdere. Det fremgår af tabellen ovenfor, at der er tale om et varieret billede. Hovedparten har uændrede forhold, men der er også både forbedringer og forværringer. Endelig er der to kommuner, hvor det ikke har været muligt at vurdere tilstrækkeligt entydigt på hele emnet. I relation til normering og antal ansatte, herunder virksomhedsoverdragelse, kan det indledningsvis konstateres, at der er tale om relativt små enheder. Der har typisk været tale om, at ca. fire - seks ansatte, heraf evt. et antal på nedsat tid og/eller i fleksjob, er blevet påvirket. Videre kan det konstateres bredt på tværs af cases, at den økonomiske effekt, jf. ovenfor, typisk er sammenfaldende med en reduktion i normeringen. Det skal i den forbindelse understreges, at en lavere normering ikke nødvendigvis er dårligere for medarbejderne, fx hvis dette er begrundet i anvendelse af ny teknologi eller bedre planlægning, se også resultaterne mere specifikt i forhold til medarbejdernes tilfredshed og vurdering af arbejdstempo. Oplysningerne er samlet i nedenstående tabel:30 Antal ansatte ved udbud omfattet af 31 VOL Antal virksomhedsoverdragne Antal virksomhedsoverdragne, der fortsat er ansat Antal virksomhedsoverdragne der har søgt væk Antal virksomhedsoverdragne, der er afskediget Tabel 5.4: Virksomhedsoverdragne medarbejdere Horsens 5 3 2 1 0 Struer/Lemvig 4 3 3 0 0 Halsnæs 4 3 1 1 1 Faxe 4 3 1 0 2 Gribskov 2 2 1 0 1 Haderslev 4 4 1 0 332 30 31 32 Det bemærkes, at Holstebro, Slagelse og Greve ikke indgår, da der ikke har fundet virksomhedsoverdragelse sted. For Nordfyns vedkommende har der ikke i forbindelse med hjemtagelsen fundet virksomhedsoverdragelse sted. Der har i enkelte af kommunerne været yderligere ansatte, som ikke var omfattet af virksomhedsoverdragelsesloven. Tallene repræsenterer således ikke normeringen hos den nuværende leverandør. Der er tale om nedlæggelse af fleksjobstillinger. 42 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Tabellen tegner et billede af overdragelsen, hvor: a) der typisk er medarbejdere, som vælger at finde anden beskæftigelse inden virksomhedsoverdragelse b) selvom leverandørerne ikke generelt oplever, at der er en større medarbejderomsætning, jf. også casebeskrivelserne, er der blandt 18 virksomhedsoverdragne afskediget syv, og der er to, som selv har fundet andet job, det vil sige, at halvdelen fortsat er ansat. I relation til uddannelsesniveau er billedet stort set enslydende i alle cases: Medarbejdernes uddannelsesniveau er enten det samme som tidligere, eller der er en strategi fra den private leverandør om at hæve uddannelsesniveauet, så de enkelte medarbejdere har flere tekniske kompetencer og derved kan foretage flere reparationer i brugernes hjem. Der er ikke tilstrækkeligt med eksempler på skift mellem de to leverandører til at konkludere på dette forhold, men i forbindelse med de konkrete cases har der ikke kunnet spores en forskel i kvalifikations- eller uddannelsesniveauet. I relation til udviklingen i antal sygedage skal analysen tages med det forbehold, at der i nogle cases er en relativt kortfattet periode at vurdere ud fra, og at der i enkelte cases har været datamangler. Med dette forbehold kan det for det første konstateres, at sygefraværet ifølge oplysningerne generelt er lavt, fra nul dage årligt over en - to dage og op til ca. fem dage i gns. pr. medarbejder. Der synes desuden at være en svag tendens til et faldende sygefravær. I en enkelt kommune begrundes dette med, at antallet af ansatte i fleksjob er reduceret kraftigt. Medarbejdertilfredshed Medarbejdertilfredshed er i undersøgelsen undersøgt ved at spørge medarbejderne samt de faglige organiseringer til deres (medarbejdernes) oplevelse af og tilfredshed med en række konkrete forhold, herunder: • • • • • • indflydelse på eget arbejde ledelsesform: Kontakt, beslutningshastighed lønvilkår motivation tryghed arbejdstempo. 43 UDBUDSRÅDET Antallet af medarbejdere i undersøgelsen er relativt begrænset, jf. også ovenfor. Det skal derfor understreges, at der er tale om en undersøgelse blandt samtlige tilbageværende, virksomhedsoverdragne medarbejdere i de analyserede cases, suppleret med samtaler med medarbejdere, der er ansat uden for virksomhedsoverdragelse. Som tabellen med den samlede oversigt over effekterne viser, er billedet blandet. Halvdelen af casene rapporterer en uændret medarbejdertilfredshed. I to cases er det vurderingen, at der er tale om et mindre fald, mens der er tale om mindre forøgelse i én case. To cases indgår ikke på denne parameter, jf. forklaringerne til tabellen. Bag disse variationer findes dog også et antal fællestræk. Helt overordnet oplever medarbejderne selve udbudsprocessen som utryghedsskabende og ofte præget af et for lavt informationsniveau. Det er karakteristisk, at man som medarbejder ikke oplever sig taget godt hånd om i forbindelse med processerne – og det gælder uanset, om virksomhedsoverdragelsen er fra offentlig sektor til privat leverandør eller fra den ene private leverandør til en anden. 33 Medarbejderne giver ikke konkrete forslag til alternativ adfærd34, men tilkendegiver eksempelvis, at det opleves voldsomt bare at få et brev om sine nye vilkår. De faglige organisationer bekræfter i ca. halvdelen af casekommunerne, at man modtager mange spørgsmål. Det er i den forbindelse interessant, at fem af 21 potentielt virksomhedsoverdragne medarbejdere har valgt at søge nyt arbejde – i flere cases med konkret afsæt i utilfredsheden (tilkendegivet af de tilbageværende medarbejdere). Det skal fremhæves, at der ikke generelt i driftsperioden kan identificeres nogen forskel i tilfredsheden mellem de virksomhedsoverdragne og de øvrige medarbejdere. Der er generelt en høj tilfredshed med arbejdet hos begge respondentgrupper. I forhold til de konkrete temaer skal fremhæves, at der i flere cases udtrykkes utilfredshed med dårlige ansættelsesvilkår (lavere løn, ikke-betalt frokost, mindre 33 34 Dette er ikke særskilt for nærværende effektanalyse, men er et resultat, der også er set tidligere ved udbud og udlicitering, jf. eksempel Udliciteringsrådets rapport: ”Undersøgelse af medarbejdertilfredshed ved udlicitering”, november 2006. Videre bør det bemærkes, at usikkerhed i forbindelse med forandringsprocesser er et alment kendt fænomen, det vil sige, ikke alene isoleret til den type forandring, som en eventuel virksomhedsoverdragelse indebærer. Se fx den store fokus på forandringsledelse som disciplin. I en case har man ikke fået gennemført virksomhedsoverdragelse med det resultat, at et antal medarbejdere blev afskediget. Her er medarbejderne af den opfattelse, at man i højere grad bør sikre deres vilkår. 44 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET pensionsbidrag) som følge af virksomhedsoverdragelse og efterfølgende overgang til privat overenskomst. Blandt de positive forhold ved overdragelse til en privat leverandør fremhæves forhold som hurtigere beslutninger, bedre faglig (teknisk) og dedikeret ledelse, tilstedeværelse af ledelsen samt mere professionelle rammer (bedre plads og bygningsmæssige rammer). Der er varierende holdninger til, om arbejdstempoet som sådan er blevet hævet; der er således ingen synlig sammenhæng mellem den lavere normering, jf. ovenfor, og at arbejdstempoet skulle være steget, og tilsvarende heller ikke indikationer af, at medarbejderne generelt oplever arbejdstempoet efter konkurrenceudsættelsen urimeligt. Afgrænsning af kvalitet og serviceniveau I forhold til afgrænsning af kvalitet og serviceniveau viser casestudierne en klar og positiv effekt ved konkurrenceudsættelsen. Otte af ti cases oplever en positiv effekt, to oplever status quo. Vurderingen i kommunerne er således relativt fælles hele vejen rundt. Via arbejdet med at kravspecificere har man fået et bedre overblik over opgaven og en mere tydelig beskrivelse af serviceniveauet i kommunen. Samtidig har man i flere tilfælde, hvor den udbydende kommune består af flere ”gamle kommuner fra før kommunalreformen”, fået foretaget de sidste harmoniseringer og ensretninger af det kommunale serviceniveau. Endelig har der i et vist omfang været en oplevelse af, at depoterne tidligere (forud for udbud) i nogen omfang var selvstyrende og dermed de facto selv kunne påvirke kvalitetsniveauet. Samlet indebærer disse forhold, at man har bedre muligheder for at styre kvaliteten på området, fx ventetider, hvor man har bevæget sig fra en situation, hvor dette ikke nødvendigvis var ekspliciteret, til en situation med konkrete leverancekrav. Dette spiller videre ind i samarbejdet, hvor flere kommuner tilkendegiver, at grundlaget for dialog og opfølgning er forbedret qua den større klarhed om krav og forventninger. Videre giver det et bedre overblik over lagerbeholdningen og dermed både en mere sikker løsning, herunder et bedre visitationsgrundlag, og en bedre ressourceudnyttelse. Der bør i forhold til ovenstående skelnes mellem første- og andengenerationsudbud. Effekten er forståeligt nok størst ved førstegenerationsudbuddene, men det er 45 UDBUDSRÅDET på den anden side flere steder erfaringen, at man i løbet af kontraktperioden bliver opmærksom på forhold, som man ønsker at korrigere i næste udbudsrunde – det gælder således også nogle af de kommuner, som pt. er i gang med den første kontraktperiode. Spørgsmålet om en effekt i relation til kvalitet og serviceniveau vil meget naturligt også aflede en overvejelse om, hvorvidt den leverede kvalitet og service er blevet påvirket af konkurrenceudsættelsen. Det er én ting, at kommunen har fået et større overblik m.m., jf. ovenfor, men noget andet er, om der så at sige leveres en anden og bedre/dårligere opgaveløsningen. Herunder er der, som diskuteret i metodeafsnittet, i bekræftende fald spørgsmålet om den økonomiske værdi af en evt. serviceændring. Effektanalysen viser, at der i hovedparten af cases er tale om et uændret serviceniveau og en uændret opgaveløsning. I enkelte tilfælde er der tale om et mindre løft, fx ved at sætte responstiden for udbringning af hjælpemidler ned eller tilsvarende. Men grundlæggende har kommunerne tilstræbt at videreføre det på forhånd definerede kvalitets- og serviceniveau. Brugertilfredshed Brugertilfredshed er i undersøgelsen undersøgt ved en sammenligning af brugernes oplevelse af udviklingen på centrale parametre med betydning for tilfredsheden. Jf. også metodeafsnittet har ingen af de undersøgte kommuner foretaget systematiske brugertilfredshedsundersøgelser, hvorfor besvarelsen af spørgsmålet om tilstedeværelsen af en sådan effekt skal tages med visse forbehold. Som alternativ er brugt sekundære kilder, konkret lokale brugerorganisationer samt interview i forvaltningen og med leverandørerne. I forhold til hovedparten (seks kommuner) er den samlede vurdering på det foreliggende grundlag en uændret brugertilfredshed, mens der i to kommuner i begrænset omfang synes at være tale om en forbedring og i én kommune om en reduktion i brugertilfredsheden. Som det fremgår af oversigtsskemaet, har det ikke været muligt at give en vurdering af en evt. effekt i én enkelt af kommunerne, da overgangen endnu ikke er effektueret. Den gennemgående vurdering fra kommunernes side er, at der enten ikke har været en udvikling eller en mindre positiv udvikling i antallet af klager. Samtidig understreges fra både kommuner og brugerorganisationernes side, at brugernes tilfredshed kun vanskeligt kan isoleres til spørgsmålet om depotdriften; brugerne er primært interesseret i tildelingen (ja/nej), i kvaliteten af hjælpemidlet (god/dårlig) og dernæst i leverancen m.m., som forestås af den private leverandør. 46 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Dette indebærer, at lejemodellen må forventes at kunne påvirke brugertilfredsheden mest, da den private leverandør her stiller med hjælpemidlerne og dermed kan definere en højere eller lavere kvalitet, hvis udbudsmaterialet ikke tager højde for dette. Dette er da også vurderingen i den ene case i undersøgelsen, hvor lejemodellen anvendes (Haderslev Kommune), hvor brugertilfredsheden i et vist omfang vurderes at være steget. Det skal endelig bemærkes, at hvor Handicaprådet i én kommune (Nordfyn) udtrykker skepsis over for perspektivet i en kommunal hjemtagelse af opgaven, er det tilsvarende Handicaprådet (Slagelse og Gribskov), som tilkendegiver, at den private leverandør kan mangle historik om borgeren. Innovation Innovation er i undersøgelsen defineret som spørgsmålet om, hvorvidt konkurrenceudsættelsen har bidraget til forbedrede processer eller produkter i forhold til bedre styring, effektive arbejdsgange, hurtigere leverancer eller nye produkter, det vil sige et relativt inkrementelt innovationsbegreb. Halvdelen af kommunerne vurderer, at konkurrenceudsættelsen har haft innovative effekter, mens den øvrige halvdel vurderer, at det ikke har været tilfældet (én kommune, Nordfyn, er i færd med at hjemtage opgaven, men forventer ikke som sådan større ændringer). Det skal i forlængelse heraf understreges, at der er tale om mindre ændringer, ikke grundlæggende forandringer. Der er typisk tale om ændringer, som tager afsæt i ambitionen om at optimere driften med afsæt i, at netop depotdriften er kerneopgaven (modsat i kommunen). Følgelig er ændringerne også snævert koblet til effektiviseringstiltag. Fra både kommunernes og leverandørernes side peges på følgende eksempler på ændringer: • Ny teknologi • Specialvaskemaskine • Ændret organisering • Distriktsopdeling • Ændrede processer og arbejdsgange • Flere reparationer varetages i hjemmet • Kvikskranke til borgernes fremmøde sammen med terapeuten • Ændringer på kompetencesiden 47 UDBUDSRÅDET • • Flere reparationer løses uden inddragelse af eksterne specialister Ændret styring • Etablering af ledelsesinformation og opfølgning på leverandørens ydelser • Bedre overblik gennem stregkoderegistrering • Bedre it-understøttelse til etablering af overblik • Bedre it-understøttelse i forhold til overvågning af indkøb. Kun én kommune (Gribskov) har i sit udbudsmateriale eksplicit efterspurgt innovative løsninger og et samarbejde herom – og har som konsekvens heraf opnået en række konkrete nye tilgange. Blandt de kommuner, som ikke har oplevet innovation påpeges, at det heller ikke har været forventningen; man har haft en driftsopgave, man gerne ville have løst bedre og billigere og har på den måde ikke tænkt i innovation og alternative løsninger. Blandt disse kommuner fremhæver enkelte, at man vurderer, man kunne have løst opgaven på tilsvarende vis selv. Videnoverførsel Videnoverførsel er defineret som spørgsmålet om, hvorvidt udbuddet har bidraget til øget videnoverførsel ved læring til andre områder eller styrket samarbejde mellem kommune og leverandør. Som det fremgår af oversigtstabellen har halvdelen af kommunerne vurderet et uændret niveau, tre kommuner oplever et reduceret niveau for videnoverførsel, og endelig er der to kommuner, hvor man endnu ikke kan afgive en egentlig vurdering. Flere kommuner fremhæver, jf. også ovenfor, at man med en privat leverandør har fået en samarbejdspartner med et højt fagligt niveau, ikke mindst i relation til reparation og vedligehold. Det er dog ikke vurderingen, at dette bidrager til egentlig videnoverførsel. Tværtimod er der i de kommuner, som har angivet et lavere niveau en oplevelse af, at samarbejdet og samspillet mellem de bestillende terapeuter og medarbejderne på hjælpemiddeldepotet er blevet mindre. Samarbejdet er mere formaliseret/mindre uformelt, og terapeuterne benytter sig mindre af muligheden for fremmøde på depotet. Dette understøttes af, at man i højere grad benytter digital bestilling, hvilket er tidsmæssigt besparende, men kan være en udfordring i komplekse sager. Blandt de kommuner, som vurderer, at der er tale om status quo peges på, at der 48 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET er tale om et fagligt set perifert område, hvor det er vanskeligt at se behovet for videnoverførsel til andre områder i den kommunale forvaltning. En enkelt kommune peger på, at man ved udliciteringen har mistet kompetencer, der kan gøre hjemtagning af opgaven vanskelig. En enkelt kommune (Gribskov) har i udbudsmaterialet specifikt lagt vægt på, at leverandøren forventes at bidrage med sin særlige knowhow i udviklingssammenhæng på tværs af sundhedsområdet, og at leverandøren bidrager med vidensdeling vedr. nye produkter og justeringsbehov i sortiment mv. Jf. casebeskrivelsen er det vurderingen, at man endnu ikke har kunnet realisere dette, men der er positive forventninger fra begge sider. 5.3 FORKLARING AF EFFEKTERNE I CASES En effektanalyse har som sit naturlige fokus at definere relevante effekter og hertil hørende indikatorer, der muliggør at etablere en valid dokumentation for, om den pågældende effekt optræder eller ej. I forlængelse heraf opstår spørgsmålet, hvad en evt. effekt er forårsaget af – hvad er årsagen til den identificerede forskel på den afhængige variabel, fx en økonomisk besparelse eller en øget innovation? Det er centralt, at analysen tilsvarende forholder sig til, hvad der på tværs af cases kan siges at udgøre de væsentligste forklaringsfaktorer bag de opnåede effekter. Der er som grundlag for analysen arbejdet med en række potentielle forklaringsfaktorer for dermed også at sikre et solidt grundlag for at kunne konkludere på dette område. Nærværende afsnit er konkret disponeret som følger: • Først præsenteres med afsæt i cases kommunernes bud på forklaringer i deres egne situationer. • I forlængelse af dette præsenteres specifikt en analyse af effekterne i de ti cases i forhold til de to grupperinger af cases, nemlig om det er første- eller andengenerationsudbud samt efter, om det er kommuner med lav IKU eller høj IKU. 49 UDBUDSRÅDET Kommunernes bud på forklaringer af effekter I nedenstående tabel er gjort rede for kommunernes egne forklaringer af de identificerede effekter. Tabel 5.5: Kommunernes forklaring på effekterne Kommune Forklaring Horsens Den væsentligste forklaringsfaktor er udgangspunktet, som har muliggjort en række effektiviseringer. Herunder er det vurderingen, at det har selvstændig betydning at få en privat leverandør, som har området som sin særlige kernekompetence. Holstebro Den væsentligste forklaringsfaktor er private leverandørers fokus på at optimere arbejdsgangene og mulighed for at tænke i stordrift ved betjening af flere kommuner samtidig. Struer/Lemvig Kommunerne peger på, at en mulig forklaring på besparelsen ved andet udbud er, at første udbud krævede nyetablering af depot, mens både Zealand Care og Falck Hjælpemidler ved genudbuddet havde etablerede hjælpemiddeldepoter i området. Det vil sige, at den økonomiske effekt formodes at bero på stordriftsfordele og samling af ressourcer. Derudover påpeges det, at kravspecifikationen er blevet mere præcis ved andet udbud, hvilket også har forbedret tilbudsgivers mulighed for at estimere priserne. Halsnæs Selve udbuddet og processen med at afgrænse opgaven har gjort kommunen mere klar på opgaven og styrket den som bestiller. Det har gjort dem til bedre samarbejdspartnere for Falck Hjælpemidler og gjort dem mere klare i, hvad de har af forventninger. Den bedre lagerstyring og synlighed omkring det økonomiske forbrug har styrket styringsgrundlaget og givet kommunen bedre indsigt på området. Greve 50 Greve Kommune vurderer, at den væsentligste forklaringsfaktor i forhold til de forringelser i organisation og ydelse, der umiddelbart kan konstateres, er opstartsvanskeligheder i forbindelse med kontrakten. EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Faxe Kommunen er selv tilbageholdende med at give en entydig forklaring, men at det kunne være, at Falck Hjælpemidler er mere specialiseret inden for området, og derfor også kan løse opgaven mere effektivt. Der kan således være nogle stordriftsfordele hvad angår selve driften, hvor Falck Hjælpemidler betjener flere kommuner og derved har større mulighed for faglig specialisering og professionalisering af driften. En anden oplagt forklaring kan være, at Falck hjælpemidler har bedre mulighed for at købe billigere ind ved større bestillinger og udnytte hjælpemidlerne på tværs af kommuner. Slagelse Den væsentligste fremhævede forklaringsfaktor på den økonomiske effekt er den opnåede stordriftsfordel i forbindelse med kommunesammenlægningen, kombineret med Falck Hjælpemidlers store volumen, der har givet adgang til bedre indkøbspriser. Den positive effekt på ydelsen tilskrives Falck Hjælpemidlers itløsning, der ses som et produkt af, at leverandøren har lagerstyring som sin kernekompetence. Endelig peges der på Slagelse Kommunes manglende erfaring og kompetencer i forhold til at kravspecificere på området som forklaring på de oplevede servicekvalitetsforringelser. Gribskov Den positive økonomiske effekt af genudbuddet vurderes overvejende at relatere sig til den midlertidige reduktion i behovet for nyindkøb af hjælpemidler, der er resultatet af Gribskov Kommunes overtagelse af Falck Hjælpemidlers genbrugshjælpemidler ved overgangen fra leje-model til ejemodel. De identificerede positive effekter af genudbuddet henføres primært til Gribskov Kommunes stærke vision for udbudsmaterialet og proaktive tilgang til leverandørsamarbejdet. Opstartsvanskeligheder vurderes i øvrigt at være den væsentligste forklaring på de umiddelbart udeblevne effekter af genudbuddet på ydelse og brugertilfredshed. Haderslev Haderslev Kommune vurderer, at den anvendte prismodel er en væsentlig forklaring på de identificerede økonomiske og kvalitative effekter. Kravspecifikation har således afgørende konsekvenser for både samarbejde og økonomisk effekt. 51 UDBUDSRÅDET Nordfyn Nordfyns Kommune vurderer, at den primære årsag til, at man har oplevet en positiv effekt ved samarbejdet har været, at man gennem udbuddet har fået en klart afgrænset ydelse og nogle klare standarder for, hvad der leveres. Tabellen viser på den ene side, at der er unikke forhold i hver enkelt case, som efter kommunernes vurdering giver det bedste bud på en forklaring. På den anden side er det vurderingen, at forklaringerne har mange fællesnævnere. Der er i figuren nedenfor samlet op på de mest centrale forklaringsfaktorer: Figur 5.1: De væsentlige kommunale forklaringsfaktorer Driftsstatus forud for konkurrenceuds ættelsen Manglende overblik og prioritering af services Private leverand ører har kernekompetencer Stordriftsfordele Betalingsmodellen p åvirker resultatet Fællesnævnere i de kommunale vurderinger af forklaringsfaktorer Der er nedenfor samlet op på tværs af ovenstående forklaringer. Kommunerne er nævnt i parentes, hvor de har afgivet et svar, der helt eller delvist passer på overskriften (det vil sige, at der kan være detaljer i gengivelsen af forklaringsfaktoren, som primært stammer fra en mindre gruppe af de nævnte kommuner, men hovedbudskabet stammer fra alle nævnte). 52 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Driftsstatus forud for konkurrenceudsættelse Flere kommuner peger på, at en væsentlig forklaringsfaktor er det driftsmæssige udgangspunkt eller status for selve udbuddet, der så at sige sætter rammen og definerer grænserne for de effekter, man kan opnå. I Horsens Kommune fremhæves direkte, at afsættet for egen opgaveløsning ikke var optimalt, det vil sige, at de fysiske rammer ikke muliggjorde en tilstrækkelig hensigtsmæssig tilrettelæggelse af arbejdet, hvorfor man havde en egentlig forventning om en bedre tilrettelæggelse. Tilsvarende peger Struer Kommune på, at der ved det første udbud i kommunen ikke var andre depoter i regionen; mens der ved andet udbud var to leverandører med depoter i området, hvilket alt andet lige øgede konkurrencen og var en væsentlig årsag til, at man også her kunne hente en økonomisk gevinst. Det er således en fælles forklaringsfaktor, at driftsstatus har stor betydning: Har kommunen selv forsøgt at optimere driften og skabe optimale driftsmæssige rammer, eller har området været betragtet som en periferiopgave med begrænset ledelsesmæssig fokus? Manglende overblik over prioritering af services Videre er der flere kommuner som peger på, at selve udbudsprocessen er klargørende. Igen er dette relateret til afsættet, der beskrives som værende præget af en vis grad af manglende overblik og prioritering af services. Kommunerne fremhæver, at man via kravspecifikationsprocessen får skabt et bedre overblik over opgaveløsningen, får etableret et bedre styringsgrundlag og får harmoniseret serviceniveau og delvist opgaveløsning på tværs af kommunen, ikke mindst hvor der har været flere depoter i drift. Herved bliver man samtidig en bedre samarbejdspartner og bestiller (Horsens, Holstebro, Struer, Halsnæs). Forklaringen støttes af Nordfyns Kommune. Nordfyns Kommune uddyber dette med, at man i førstegeneration af sin konkurrenceudsættelse ikke var tilstrækkeligt skarpe i kravspecifikationen. Det rettede man op på i anden udbudsrunde, hvorefter man påpeger, at det klarere grundlag for beskrivelsen af opgaven desuden er en væsentlig forudsætning for, at man oplever det relativt enkelt at hjemtage opgaven: Man har et grundlæggende klart afsæt for og forståelse af opgaven. Greve Kommune fremhæver, at man via erfaringer fra tidligere udbudsrunde i forbindelse med det seneste udbud havde et langt bedre afsæt for at stille skarpt på selve ydelsen, det vil sige, at erfaringsgrundlaget her spiller positivt ind på effekterne. 53 UDBUDSRÅDET Som yderligere et konkret eksempel på, hvordan kravspecifikationen kan slå igennem på effektsiden skal fremhæves Gribskov Kommune. Kommunen vurderer, at det kun er på grund af de meget entydige krav og en klart markeret holdning hertil i udbudsmaterialet, at man har opnået innovative effekter i form af fx kvikskranke, ny ledelsesinformation og nyt bestillersystem. Som forklaringsfaktor er der således både tale om et løft på det strategiske niveau, hvor konkurrenceudsættelsen fremtvinger en stillingtagen til ønsket serviceniveau, og på det mere operationelle plan, hvor selve arbejdet med at kravspecificere indebærer, at der etableres det ønskede overblik. En privat leverandør har kernekompetencer Dernæst er der en række kommuner, som eksplicit fremhæver, at de private leverandører har området som deres kernekompetence og følgelig har en anden forretningsmæssig tilgang, som smitter af i forhold til optimering og effektivisering af processer (Horsens, Holstebro, Faxe, Slagelse). Med kernekompetencevinklen fremhæves også en høj faglighed omkring opgaveløsningen, som muliggør levering af en høj kvalitet. Det gælder reparationer, arbejdstilrettelæggelse og i et vist omfang ny teknologi, jf. nedenfor om innovation. Endelig fremhæves kernekompetencerne som en forudsætning for økonomisk optimering og som et middel til at skabe bedre lagerstyring og overblik. Stordriftsfordele Endelig fremhæves som en væsentlig forklaringsfaktor spørgsmålet om stordriftsfordele (Horsens, Holstebro, Faxe). Dette har fire forskellige aspekter: • Den private leverandør kan samle opgaveløsning for flere kommuner og dermed sikre en større samlet volumen, som skaber en mere fleksibel udnyttelse af ressourcerne, herunder af nye investeringer (det vil sige en eksplicit privat fordel). • I forbindelse med kommunalreformen har en række kommuner samtidig valgt at gennemføre et udbud for den nye, samlede kommune, det vil sige, at en del af effekten tilskrives selvstændigt det forhold, at kommunerne går fra to, tre eller fire separate opgaveløsninger med en begrænset volumen til én fælles løsning af betragteligt større omfang. • Som pendant til denne er der endelige eksempler på cases, hvor kommunerne – jf. også om afsættet for konkurrenceudsættelsen – ikke forud for udbuddet har valgt at sammenlægge depoter fra før kommunalreformen, det vil sige, at der ligger et effektiviseringspotentiale her, som først realiseres i forbindelse med inddragelse af den private leverandør. • Afslutningsvis fremhæves fra fx Faxe Kommune, at de private leverandører kan skabe en indkøbsvolumen, som kan give billigere priser på selve indkøbsdelen. 54 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Betalingsmodel Afslutningsvis skal kort bemærkes, at Haderslev Kommune, som den eneste kommune, med negative økonomiske effekter, primært peger på den anvendte prismodel (lejemodel) som forklaring. Det er oplevelsen, at modellen ganske enkelt har vist sig at være dyrere end forventet. Dette skyldes, dels at kommunens samlede omkostninger forøges, når kommunens egen hjælpemiddelbeholdning over tid erstattes af leasede hjælpemidler til en højere leje, dels at kommunen ikke selvstændigt kan definere standarder for hjælpemiddelkvaliteten, der således er øget i perioden. Forklaringsfaktorer som ikke tillægges betydning af kommunerne Jf. metodebilaget har der i udgangspunktet været formuleret en række potentielle forklaringsfaktorer. En del af disse er undersøgt i den måde, som cases er behandlet på. Det gælder ændringer i serviceniveau (der er spurgt ind til og afdækket dette) og ændringer i målgruppen (omfang). Der er desuden som supplement hertil også i forbindelse med casebesøgene spurgt ind til kommunernes egen vurdering af forklaringskraften af en række øvrige forhold. For det første kan det konstateres, at funktionskrav ikke vurderes som værende af større betydning for effekten, da det ikke er noget, man har været opmærksom på i forbindelse med kravspecifikationen. Reelt er der ikke en større viden om forskelle i kravspecifikationsteknik på hjælpemiddelområdet; den væsentligste opgave har været at få beskrevet opgaven detaljeret og at ”få det hele med”. Jf. også ovenfor har flere kommuner således en opfattelse af, at man i forbindelse med anden generation af udbud har fået lavet et mere passende udbudsmateriale. Som en understregning af denne pointe peger Falck Hjælpemidler i forbindelse med casen i Greve Kommune på, at den begrænsede innovation og vidensdeling til dels er et resultat af den måde, man fra Greve Kommunes side har valgt at lave udbudsmaterialet. Specifikt nævnes det, at den detaljerede kravspecifikation ikke efterlader meget plads til Falck Hjælpemidler til at omdefinere eller optimere opgaveløsningen. Interessant nok må ovenstående optik på kravspecifikationsopgaven reelt siges at være delvist i modstrid med selve grundtankegangen i funktionsudbud, som er baseret på, at man afholder sig fra meget detaljerede beskrivelser af krav til opgavens løsning. Se i øvrigt den særlige vejledning om gennemførelse af funktionsudbud på hjælpemiddelområdet, som er udarbejdet parallelt med nærværende analyse. 55 UDBUDSRÅDET For det andet kan det konstateres, at et forhold som geografisk placering nævnes indirekte i ét tilfælde (Struer/Lemvig), hvor man vurderer, at man havde fordel i andengangsudbuddet ved, at der på dette tidspunkt var etableret lokale depoter hos begge de landsdækkende leverandører i området. Punktet nævnes ikke af de øvrige, men kan dog samlet set potentielt betragtes som en art mellemliggende forklaringsfaktor på forudsætningsniveau. Det vil sige, at såfremt en kommune overvejer at konkurrenceudsætte driften af sit hjælpemiddeldepot, må det alt andet lige være forventningen, at man kan opnå det mest fordelagtige tilbud, hvis leverandørerne i forvejen er etableret i området og kan ”koble” opgaven på eksisterende depotdrift. I det mindste, hvis der ikke er tale om en meget stor opgave, hvor leverandøren kan se en selvstændig interesse i at etablere sig på et volumenmæssigt solidt grundlag i et nyt område. For det tredje kan det konstateres, at en række forhold slet ikke nævnes. Det gælder emner som markedssituationen (hovedparten har oplevet konkurrence, om end en relativt begrænset konkurrence – flere har i øvrigt lavet kontrolbud eller modtaget andre interne bud); samarbejdsmodel (der er generelt tale om relativt identiske samarbejdsmodeller, med den væsentligste forskel forbundet med de opgaver, leverandører varetager, fx om de også varetager indkøb); procesforløbet (alle har gennemført offentlige udbud). Casebaseret analyse af effekter med afsæt i gruppering af cases Som det er fremgået ovenfor, er der konstateret variation i de baggrundsvariable, der karakteriserer casekommunerne. Der er således • 3 cases med førstegenerationsudbud og 7 med andengenerationsudbud. • 4 cases, hvor kommunernes IKU er under landsgennemsnittet (inklusive Struer/Lemvig) og 5, hvor IKU er over landsgennemsnittet. Det er derfor et væsentligt spørgsmål, om der er systematiske forskelle mellem disse grupper af cases. Med hensyn til betydningen af, om det er første- eller andengenerationsudbud indikerer effektanalysen, at dette ikke har betydning i forhold til de økonomiske eller øvrige effekter. Der er dog en tendens til, at kommuner med førstegenerationsudbud i højere grad end de øvrige kommuner oplever innovative effekter. Dette gør sig gældende for alle tre kommuner med førstegenerationsudbud, mens under halvdelen af kommuner med andengenerationsudbud vurderer at opleve innovative effekter. De økonomiske effekter for de tre kommuner med førstegenerationsudbud varierer mellem hhv. 9,6 pct. for Horsens, 42,3-48,3 pct. for Halsnæs og 24,8 pct. for Faxe 56 EFFEKTANALYSE AF HJÆLPEMIDDELOMRÅDET Kommune. Dette adskiller sig ikke fra tendensen for de øvrige kommuner med andengenerationsudbud, hvor de økonomiske effekter varierer mellem -7,4 pct. til 36,6 pct.35 Selvom der således ikke direkte kan påvises en sammenhæng mellem kommunens udbudserfaring og de realiserede effekter, er det dog vurderingen blandt hovedparten af kommunerne, at der har været en væsentlig læring i perioden. Dette gør sig gældende i forhold til både kravspecificeringen, håndteringen af udbudsprocessen og etablering af det efterfølgende samarbejde med den valgte leverandør. Kommunerne peger på, at man oplever andengenerationsudbuddet som mindre risikofyldt, idet erfaringen fra første udbud betyder, at man har bedre overblik over processen. Det er videre analyseret, om der er en sammenhæng mellem casekommunernes IKU og de realiserede effekter. Dette er ikke tilfældet, hverken i relation til de økonomiske eller de øvrige effekter. På tværs af de analyserede cases er der kun meget begrænset variation i, om der anvendes en eje- eller en lejemodel, da datagrundlaget alene inkluderer én case med lejemodel. Det skal dog bemærkes, at netop denne case med lejemodel er den eneste kommune med en negativ økonomisk effekt. Det skal videre bemærkes, at den anvendte prismekanisme i lejemodellen efter kommunens vurdering er afgørende for den negative økonomiske konsekvens. Rent metodisk er det klart, at dette ikke giver anledning til at formulere klare konklusioner om eje- eller lejemodellen. Kobles dette med kommunernes argumentation i cases for at vælge ejemodel frem for lejemodel, er det dog den samlede vurdering, at der er tale om et område, hvor kommunerne nøje bør overveje deres valg af model.36 35 36 Alle nettobesparelser. Kommunerne argumenterer typisk med, at det efter kommunalreformen er hovedparten af kommunerne, som har en samlet størrelse, hvor det kan lade sig gøre at købe ind til fornuftige priser, hvorefter lejemodellen er mindre relevant. Samtidig peger flere kommuner på, at det opleves som uhensigtsmæssigt, hvis man efter en lejeperiode skal købe de brugte hjælpemidler til en (set fra kommunernes side) for høj pris. 57
© Copyright 2024