1. No category

August 2011
Udvikling af intelligent regulering i
Danmark
Hvordan intelligent regulering kan blive en aktiv del af den
danske innovationspolitik
- Baseret på cases fra den danske byggesektor
Jakob Øster, Glenda Napier og Morten Hvidberg
FORA
Dahlerups Pakhus
Langelinie Allé 17
DK – 2100 Copenhagen
Denmark
+45 35466000
fora@ebst.dk
www.foranet.dk
Resumé
Danmark og andre lande står i de kommende år over for en betydelig vækst- og innovationsudfordring. Der er internationalt et stigende fokus på den offentlige sektor som innovationsdriver.
Ifølge OECD og EU-Kommissionen kan den offentlige sektor udgøre en væsentlig driver
for innovation. Dette kan blandt andet ske via mere intelligent regulering. Formålet med
intelligent regulering er at realisere samfundsmæssige målsætninger og samtidig fremme vækst og innovation i erhvervslivet. Selvom intelligent regulering har fået en større
plads i bevidstheden i lande over hele verden, bl.a. i USA, Finland og Storbritannien, er de
konkrete erfaringer dog stadig begrænsede.
Danmark har få konkrete erfaringer med intelligent regulering. Denne rapport er desuden
så vidt vides den første samlede, danske analyse af intelligent regulering inden for en
sektor – her byggesektoren. Formålet med analysen er at afdække effekten af ny regulering på erhvervslivets innovation, samt at give input til hvordan intelligent regulering kan
blive en aktiv del af dansk innovationspolitik.
Denne analyse viser, at nyere regulering på byggeområdet har adresseret samfundsmæssige udfordringer og på samme tid har haft en effekt på innovation. En lang række virksomheder har introduceret nye produkter, materialer og processer, eller har forbedret eksisterende produkter som følge af ny regulering. I andre tilfælde har virksomhederne entreret nye markeder, da de har været de første til at udvikle produkter og løsninger, der
lever op til særlige krav, som efterfølgende er implementeret i andre lande. Endelig har ny
regulering åbnet op for, at virksomheder har fået adgang til nye sektorer og indgået i nye
multidisciplinære samarbejder.
Funktionsbaserede brandkrav er et eksempel på ny regulering, der har fremmet innovation. I de funktionsbaserede krav dikteres der ikke konkrete løsninger, som der blev gjort
under de tidligere detailregulerede krav. Med de funktionsbaserede krav har arkitekter,
ingeniører og producenter af byggematerialer bedre mulighed for at udvikle og anvende
innovative løsninger. Det har betydet, at der er opført flere nye og spændende byggerier,
som ikke var mulige under det gamle regelsæt.
Det er dog en klar erfaring fra analysen, at udformningen af intelligent regulering på
mange måder er en endnu mere kompleks proces end udformningen af traditionel regulering. Det stiller blandt andet lovgiverne over for en række dilemmaer.
For eksempel kan nogle lande være motiverede for at formulere stramme miljøregler for
at brande sig selv som en miljøbevidst nation. Samtidig kan skrappe og ambitiøse miljøpolitikker bidrage til, at nationale sektorer udvikler internationale styrkepositioner. Man
skal dog gøre sig helt klart, hvilke sektorer man rammer. Hvis sektorerne er domineret af
få store og mange små virksomheder, kan man risikere, at kravene udelukkende tilgodeser de førende producenter og lukker de små virksomheder. Det kan skabe monopollignende tilstande og vil ikke være samfundsøkonomisk gavnligt men omvendt mindske
konkurrencen og resultere i dyrere produkter for forbrugerne. Det kan også være tilfældet,
at de nationale virksomheder ikke kan leve op til kravene. Dermed kan der skabes en situation, hvor nationale virksomheder bliver udkonkurreret af udenlandske producenter.
Baseret på erfaringerne fra analysen er der identificeret en række nøgleområder, som offentlige myndigheder kan tage med i overvejelserne, når intelligent regulering skal formuleres.
1. Systematisk dialog med markedet og eksperter: Offentlige myndigheder må i tæt dia-
log med den private sektor, interesseorganisationer og eksperter drøfte, hvordan regulering kan understøtte udviklingen af innovative løsninger.
2. Intelligent regulering står ikke alene: Det er vigtigt at betragte intelligent regulering
som ét blandt flere værktøjer, som skal suppleres og støttes af andre initiativer – fx offentlige indkøb.
3. Intelligent regulering bør formuleres på områder, hvor der er nationale styrkepositioner:
På sådanne områder er der konkurrencedygtige virksomheder og specialiserede vidensinstitutioner, som har forudsætningerne for at udvikle nye løsninger og for at indgå i
dialog med offentlige myndigheder.
4. En dynamisk tilgang: Det er vigtigt, at reguleringen jævnligt vurderes og justeres for at
sikre, at man løbende er et lille skridt foran andre lande.
5. Kompetenceopbygning i den offentlige sektor: Brugen af intelligent regulering vil i de
fleste tilfælde formentlig skabe behov for kompetenceopbygning rundt omkring i det offentlige system.
6. Udformningen af intelligent regulering bør bygge på generelle principper: 1) funktionskrav: det anbefales, at detailregulering, hvor det er muligt, afløses af funktionskrav. 2)
Ambitiøse pejlermærker: Det anbefales at formulere ambitiøse pejlemærker, som skal
indfries et stykke ude i fremtiden. 3) Tid til innovation: Det anbefales, at intelligent regulering giver tid til innovation.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.8
Indholdsfortegnelse
Resumé
1.
4
Indledning
10
1.1
Et nyt rationale i innovationspolitikken
10
1.2
Hvad er intelligent regulering
12
1.3
Denne analyse
14
2.
Intelligent regulering på byggeområdet
16
2.1
Den danske byggebranche
16
2.2
Regulering på byggeområdet
17
2.3
Casestudierne
18
2.4
Baggrund for de udvalgte casestudier
19
3.
Reguleringens effekt på innovation
23
3.1
Produkt- eller procesinnovation
24
3.2
Adgang til nye internationale markeder
25
3.3
Adgang til byggesektoren for etablerede virksomheder i andre
sektorer
28
Nye multidisciplinære samarbejder
30
3.4
4.
Dilemmaer
33
4.1
Skal vi altid være de første?
34
4.2
Hvor langt kan vi gå?
35
4.3
Hvor lang tid skal virksomhederne have?
36
4.4
Hvor frit skal spillerummet være?
37
4.5
Hvor mange ressourcer kræver intelligent regulering?
39
5.
Politikanbefalinger
41
Anbefaling 1: Systematisk dialog med markedet og eksperter
40
Anbefaling 2: Intelligent regulering står ikke alene
41
Anbefaling 3: Intelligent regulering bør formuleres på områder, hvor der er
nationale styrkepositioner
42
Anbefaling 4: En dynamisk tilgang
42
Anbefaling 5: Kompetenceopbygning i den offentlige sektor
44
Anbefaling 6: Udformningen af intelligent regulering bør bygge på
generelle principper
44
6.
49
Cases
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.9
6.1
Funktionsbaserede brandkrav
49
6.2
Energirammen - vinduesproducenter
59
6.3
Energirammen - belysning
67
6.4
Energirammen - ventilation
79
6.5
Tilgængelighedskrav
91
6.6
Biokedler
103
6.7
ISO 9001 kvalitetsledelsessystem
112
7.
Referencer
Vi ønsker at rette en særlig tak til:
Finn Lauritzen, Jørgen Rosted, Stig Nielsen og Jens Bjerg Carlsen
120
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.10
1. Indledning
1.1 Et nyt rationale i innovationspolitikken
Danmark står sammen med en række andre lande over for store samfundsmæssige udfordringer, bl.a. på klima- og velfærdsområdet. Disse udfordringer bliver i
stigende grad omdrejningspunktet for innovationspolitikken.
Der er i udlandet en voksende tendens til, at den offentlige sektor påtager sig en
aktiv rolle som drivkraft for innovation i det private marked, bl.a. igennem en
mere strategisk brug af offentlige indkøb, regulering og standarder.
1
2
OECD og EU-Kommissionen tillægger i deres nyeste innovationsstrategier, henholdsvis Getting a head start on tomorrow og Europe 2020 Strategy den offentlige sektor en væsentlig rolle som driver for innovation – blandt andet via en større
efterspørgsel af innovative produkter og services og igennem brug af regulering.
Flere lande har allerede konkret fokus på såkaldt intelligent regulering, dvs. regulering, der understøtter samfundsmæssige målsætninger (miljø, klimaforandringer, sikkerhed, sundhed mv.) og samtidig har fokus på at skabe vækst og innovation i erhvervslivet. På byggeområdet er der internationalt fokus på at stramme
energikravene til nybyggeri. Regulering fremmer på denne måde spredningen af
eksisterende, mere klimavenlige løsninger, og fremmer samtidig udviklingen af
helt nye løsninger. Dette uddybes i boksen nedenfor.
1
2
OECD: “Getting a head start on tomorrow”, 2010.
EU: ”Europe 2020 Strategy”, 2010.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.11
Box 1.1 Et eksempel på intelligent regulering
En række lande har planer for stramninger i energikravene som følge af det
nye reviderede Bygningsdirektiv (2010/31/EU), som kræver at alle nye bygninger er "nearly zero" senest den 31. december 2020. Dog skal nye offentlige
bygninger opfylde "nearly zero" kravet allerede 31. december 2018.
Næsten alle lande er godt i gang med at iværksætte planer og målsætninger
for den kommende introduktion af en "nearly zero" energiramme og har
fremlagt planer eller strategier for gradvis stramning af energirammekravene
frem til 2020.
I Holland stiller man fx allerede krav til, at alle offentlige bygninger skal være
energineutrale, og herudover har man stillet forslag til, at alt nybyggeri i 2020
ligeledes skal være energineutralt. I Tyskland stilles der krav til, at nybyggeri i
2012-2013 skal forbruge 30 pct. mindre energi i forhold til 2009 kravene. Som
det er tilfældet i Holland, har man også i Tyskland stillet forslag om, at nybyggeri i 2020 skal være energineutralt.
Det forventes i både Holland og Tyskland, at disse krav vil medføre en øget
innovationsaktivitet i den private sektor frem mod 2020.
De internationale erfaringer med intelligent regulering er forsat begrænsede,
men en række lande har iværksat flere initiativer for at blive klogere på området.
Blandt andet opererer Finland konkret og strategisk med efterspørgsels-drevet
3
innovation i deres innovationspolitiske handlingsplan fra 2010 . Den finske handlingsplan sætter fokus på, hvordan den offentlige sektor kan fremme innovation
i det private erhvervsliv ved strategisk anvendelse af offentlig efterspørgsel og
regulering.
I forhold til regulering indsamles viden vedrørende effekten af regulering på virksomhedernes innovationsaktiviteter, samt hvilken type af regulering der er mest
effektiv og i væsentligste grad fremskynder innovation. Konkret udvælges en
række eksempler på miljølovgivningens område i Finland. Deres indflydelse på
virksomhedernes innovationsaktiviteter vurderes med henblik på fremadrettede
anbefalinger.
I Storbritannien har Erhvervsministeriet siden 2008 arbejdet sammen med de
nationale erhvervsorganisationer om at identificere forhold i den eksisterende
regulering, der hæmmer innovation i dag samtidig med, at nye muligheder for at
4
fremme innovation igennem ny regulering også identificeres .
Der er i den forbindelse udformet en række principper for, hvordan innovationsvenlig regulering kan udformes. Derudover findes en række konkrete eksempler,
5
hvor alle væsentlige aktører inddrages i en dialog for at sikre, at der tages hensyn til innovation allerede i den tidlige proces af udformning af ny regulering.
3
Finnish Ministry of Employment and the Economy: “Demand and User-driven Innovation”, 2010.
“Regulation and Innovation: evidence and policy implications”, BERR, 2008.
5
Se: http://www.innovateuk.org/
4
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.12
I Danmark er der bl.a. i Erhvervsklimastrategien fra 2009 formuleret et kodeks for
6
regulering på klima- og energiområdet . Kodekset indeholder otte overordnede
7
principper for den samlede regulering på klimaområdet .
8
Endvidere har regeringens virksomhedsrettede innovationsstrategi fra 2010 fokus på regulering som instrument til at fremme innovation. Nærværende analyse
af regulering på byggeområdet samt en parallel analyse på det grønne område er
gennemført med henblik på at formulere en række fremadrettede anbefalinger
til mere systematisk at bruge intelligent regulering i Danmark.
1.2 Hvad er intelligent regulering?
Intelligent regulering defineres i denne rapport som ”lovgivning, der understøtter
samfundsmæssige målsætninger (miljø, klimaforandringer, sikkerhed, sundhed
mv.) og samtidig har fokus på at skabe vækst og innovation i erhvervslivet”9.
I det følgende skitseres en række karakteristika ved intelligent regulering, som er
10
identificeret i denne analyse samt i den internationale litteratur .
Intelligent regulering vil typisk have et langt tidsperspektiv, hvor der, som i de internationale eksempler ovenfor, formuleres nogle ambitiøse pejlemærker, som
skal indfries et stykke tid ud i fremtiden. I Danmark er det fx besluttet, at energiforbruget i nye bygninger skal reduceres med mindst 25 pct. i 2010, 50 pct. i 2015,
og 75 pct. i 2020.
Det vil med disse ambitiøse mål være op til markedet at udvikle nye, innovative
og omkostningseffektive løsninger, der vil hjælpe med at nå den fastlagte effekt.
Den lange tidshorisont giver virksomhederne tid til at planlægge og igangsætte
produktudvikling, udvikle nye services og tilrettelægge omlægning af produktionen, så det kan ske uden unødige omkostninger.
Med intelligent regulering vil lovgiverne typisk også anlægge en proaktiv tilgang,
hvor den nye regulering i mange tilfælde vil kræve, at der udvikles ny teknologi og
nye og bedre produkter, hvis lovkravene skal overholdes. Traditionel regulering vil
oftere bygge på et reaktivt princip, hvor lovgiverne afventer udviklingen af ny
teknologi og derefter tilpasser reguleringen i forhold til den nye teknologis formåen.
I intelligent regulering vil man desuden ofte give virksomhederne større spillerum
til at udvikle nye løsninger. Tidligere var den danske bygge-regulering fx domineret af detailkrav, som meget specifikt dikterede særlige løsninger, brugen af bestemte materialer mv. Dette er nu afløst af funktionsbaserede krav, der skaber
6
Økonomi- og Erhvervsministeriet, Erhvervsklimastrategien, 2009.
Principperne omfatter fokus på partnerskabstilgang, internationalt udsyn, effektmål og teknologineutral, timing, klar kommunikation og langsigtede tiltag, sammenhæng i regulering, obligatoriske minimumsstandarder kombineres med incitamenter til det
fremmeste og konkurrence.
8
Regeringen, Den virksomhedsrettede innovationsstrategi, 2010.
9
Der findes i dag ikke en international anerkendt definition af intelligent regulering.
10
“Regulation and Innovation: evidence and policy implications”, BERR, 2008, “The Importance of Regulation-Induced Innovation
for Sustainable Development”, Ashford, 2011, “Designing Smart Regulation”, Gunningham, 1998.
7
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.13
mulighed for større fleksibilitet ved udformning og indretning af en bygning. Et
eksempel er brandregulering, hvor der i 2004 blev indført funktionsbaserede
11
brandkrav som afløser for de hidtidige detailregulerede brandkrav .
Et andet eksempel er indførelsen af energirammen i 2006, der repræsenterer et
grundlæggende skifte fra at stille detailkrav til bygningens enkelte dele til mere
12
funktionsbaserede krav, der går på bygningens samlede energieffektivitet .
Hæmmer/fremmer regulering innovation?
Det har traditionelt været opfattelsen, at ny regulering medfører ekstra omkostninger for de virksomheder, som er omfattet af reguleringen, og at ny regulering
derfor i væsentlig udstrækning vil hæmme vækst og innovation blandt virksomhederne. Hvis lovgivere fx indfører skærpede teknologistandarder, udledningsrestriktioner eller afgifter, vil dette påføre virksomhederne ekstraudgifter forbundet med at udvikle nye produkter, der lever op til de nye regelsæt. Udgifter som i
stedet kunne have været anvendt til virksomhedens kerneforretning.
Andre har dog udfordret dette synspunkt og har argumenteret for, at ny regulering i høj grad kan bidrage til at fremme innovation og vækst.
Blandt de første har den amerikanske økonom Michael Porter anført, at regulering kan vise sig at være en fordel for de virksomheder, der pålægges skærpede
13
teknologistandarder, udledningsrestriktioner eller afgifter .
Et argument er, at virksomhederne vil tilpasse sig ved at spare på materialer, ved
at indføre ny teknologi og ved at udvikle nye eller forbedrede produkter. Efter en
overgangsperiode vil de regulerede virksomheder være stillet bedre end før reguleringen, da virksomhederne vil opnå en konkurrencefordel i forhold til virksomheder i lande, som efterfølgende forventes at implementere et lignende regelsæt. Regulering gavner dermed med dette udgangspunkt både de samfundsmæssige hensyn og virksomhedernes bundlinje.
Der har i den økonomiske litteratur været en del debat om de to forskellige tilgange. Det er således oplagt, at sammenhængen mellem regulering og innovation er kompleks, og at virksomhederne kan opleve både positive og negative effekter af regulering. Dette skyldes bl.a., at ændringer i reguleringen spiller sammen med en lang række markedsmæssige og politiske betingede forhold, og at
det derfor økonomisk kan være vanskeligt at isolere effekten af reguleringen på
14
innovation . Sammenhængen mellem regulering og innovation kan dertil gå
begge veje. Regulering kan fremme udviklingen af ny teknologier, men nye teknologier kan også skabe nye markeder og markedssvigt, som kræver ændringer i
de reguleringsmæssige rammer.
Konklusionen er, at en øget brug af intelligent regulering vil stille krav til udformningen, implementeringen og håndhævelsen af reguleringen.
11
Dette medførte en ændring fra: ”Der skal mindst være trapper pr. 50 m med døre, der mindst er 0,74 m, reposer der mindst er 1,3
m, trappeløb der er mindst 1 m” til: ”En bygning skal udformes og konstrueres på en sådan måde, at evakuering kan ske via flugtveje eller direkte til det fri fra et vilkårligt sted i bygningen. Evakuering skal ske til terræn i det fri eller til et sikkert sted i bygningen”.
12
Før introduktionen af energirammeberegningen, opererede man med en varmetabsramme og en nettoenergiramme, se fx Ea
Energianalyse A/S m.fl. (2008).
13
Porter 1991, Porter & van der Linde 1995
14
Aghion, P., Bloom, N., Blundell, R., Griffith, R. and Howitt, P, 2002 “Competition and Innovation: An inverted U relationship”,
Jaffe 1995, Gray & Shadbegian 2002, 2003, Wagner 2003, Pizer & Kopp 2005.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
1.3
P.14
Denne analyse
Selvom intelligent regulering har fået en større plads i bevidstheden i lande over
hele verden, er de konkrete erfaringer stadig begrænsede. Formålet med denne
analyse er at løfte videnniveauet på området. Analysen er desuden tænkt som et
bidrag i den løbende debat om intelligent regulering og kan danne inspiration for
politikere og lovgivere.
En systematisk brug af regulering som et middel til at understøtte innovation er
en forholdsvis ny øvelse, og der er mange kritiske spørgsmål, der skal besvares.
Kan offentlige hensyn, samfundsmæssige udfordringer og innovation gå hånd i
hånd? I hvilket omfang kan intelligent regulering rent faktisk bidrage til at løse
de større samfundsmæssige udfordringer og føre mere innovation med sig?
Hvordan skal intelligent regulering rent praktisk indrettes? I hvilket omfang har
det offentlige brug for forskellige kompetencer og viden til at anvende intelligent
regulering? Hvilke dilemmaer opstår der?
Der fokuseres i denne analyse på en enkelt sektor, byggesektoren, ud fra en antagelse om, at håndtagene forbundet med at fremme innovation gennem regulering i større eller mindre omfang er sektorspecifikke. Derudover er det også indtrykket, at debatten om intelligent regulering i Danmark indtil videre er foregået
på et overordnet og generelt niveau, og der nu er behov for at komme i dybden
inden for et afgrænset område. Byggesektoren er udvalgt, da ansvaret for regulering af denne sektor er placeret i Erhvervs- og Byggestyrelsen, som derfor besidder en væsentlig viden på området.
På trods af en lang række internationale forsøg på at foretage kvantitative effektmålinger af regulering er resultaterne langtfra entydige. Denne analyse har
derfor ikke til formål at kvantificere effekten af regulering. Analysen bygger i
stedet på kvalitative casestudier for derigennem at få en bedre forståelse for effekt, proces og mekanismer relateret til intelligent regulering.
Analysen anskueliggør forskellen mellem traditionel regulering og intelligent regulering og giver en række eksempler på, hvordan regulering kan influere på virksomhedernes innovationsaktiviteter. Analysen fokuserer desuden på muligheder
og udfordringer relateret til brugen af intelligent regulering som et policyværktøj
til at fremme innovation.
Det introducerer tillige en række overvejelser, som man bør tage hensyn til i det
videre arbejde med intelligent regulering.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
1.4
P.15
Denne analyse
Selvom intelligent regulering har fået en større plads i bevidstheden i lande over
hele verden, er de konkrete erfaringer stadig begrænsede. Formålet med denne
analyse er at løfte videnniveauet på området. Analysen er desuden tænkt som et
bidrag i den løbende debat om intelligent regulering og kan danne inspiration for
politikere og lovgivere.
En systematisk brug af regulering som et middel til at understøtte innovation er
en forholdsvis ny øvelse, og der er mange kritiske spørgsmål, der skal besvares.
Kan offentlige hensyn, samfundsmæssige udfordringer og innovation gå hånd i
hånd? I hvilket omfang kan intelligent regulering rent faktisk bidrage til at løse
de større samfundsmæssige udfordringer og føre mere innovation med sig?
Hvordan skal intelligent regulering rent praktisk indrettes? I hvilket omfang har
det offentlige brug for forskellige kompetencer og viden til at anvende intelligent
regulering? Hvilke dilemmaer opstår der?
Der fokuseres i denne analyse på en enkelt sektor, byggesektoren, ud fra en antagelse om, at håndtagene forbundet med at fremme innovation gennem regulering i større eller mindre omfang er sektorspecifikke.
Derudover er det også indtrykket, at debatten om intelligent regulering i Danmark indtil videre er foregået på et overordnet og generelt niveau, og der nu er
behov for at komme i dybden inden for et afgrænset område.
Byggesektoren er udvalgt, da ansvaret for regulering af denne sektor er placeret i
Erhvervs- og Byggestyrelsen, som derfor besidder en væsentlig viden på området.
På trods af en lang række internationale forsøg på at foretage kvantitative effektmålinger af regulering er resultaterne langtfra entydige. Derfor bygger denne
analyse alene på kvalitative casestudier for derigennem at få en bedre forståelse
for effekt, proces og mekanismer relateret til intelligent regulering.
Analysen anskueliggør forskellen mellem traditionel regulering og intelligent regulering og giver en række eksempler på, hvordan regulering kan influere på virksomhedernes innovationsaktiviteter. Analysen fokuserer desuden på muligheder
og udfordringer relateret til brugen af intelligent regulering som et policyværktøj
til at fremme innovation.
Det introducerer tillige en række overvejelser, som man bør tage hensyn til i det
videre arbejde med intelligent regulering.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.16
2. Intelligent regulering på byggeområbyggeområdet
2.1 Den danske byggebranche
Byggebranchen er den branche i Danmark med flest beskæftigede og udgjorde i
2008 10 pct. af BNP svarende til 170 milliarder kr. Både i Danmark og i en række
andre lande er byggesektoren dog udfordret af, at produktiviteten vokser langsommere end i resten af økonomien. Den gennemsnitlige årlige vækst i produktiviteten i dansk byggeri har således været negativ for perioden 1990 til 2010, mens
15
produktiviteten generelt er steget omtrent 1 procent årligt for hele økonomien .
Den danske byggesektor er ligeledes langt mindre innovativ end andre sektorer,
og således svarede kun 11 pct. af byggevirksomhederne i 2006 "ja" til at have introduceret en ny vare eller service, mens det tilsvarende tal for industrivirksomheder er 44 pct. Samtidig afholder byggevirksomhederne få forsknings- og udvik16
lingsudgifter til at udvikle nye produkter .
Byggeriets manglende udvikling relateres ofte til den fragmenterede værdikæde,
hvor hvert byggeri indeholder mange unikke elementer og mange parter. Bygherren og entreprenøren og adskillige underentreprenører skal samarbejde om byggeprocessen. Herudover er dele af byggeerhvervet hjemmemarkedsorienteret, og
byggereglerne er forskellige fra land til land. Teknologisk og organisatorisk viden
breder sig derfor formentlig langsommere over grænser end i andre erhverv. Endelig er forbrugernes vaner – byggeskikken - forskellig på tværs af lande.
Øget innovation i byggeriet må derfor forventes at medføre betydelige positive
samfundsøkonomiske gevinster. Intelligent regulering kan potentielt udgøre et
væsentligt instrument i denne sammenhæng.
15
16
Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbanken, tabel NAT01, NAT04
CIS2006, beregninger foretaget af EBST.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.17
2.2 Regulering på byggeområdet
Den danske byggelovgivning består primært af en byggelov og et bygningsreglement. Det primære formål med byggeloven er at sørge for, at alle bygninger i
Danmark er sikre at benytte og opholde sig i.
Alle bygninger skal være sikre i brand-, sikkerheds- og sundhedsmæssig henseende. Derudover er det byggelovens formål at medvirke til, at der kan opføres
bygninger med arkitektonisk kvalitet, således at der skabes en sammenhæng
mellem bygningers ydre fremtoning og deres funktionelle og konstruktive udformning set i forhold til omgivelserne.
På byggereguleringens område er der løbende indført en stigende grad af funktionsbaserede krav. Danmark var et af de første lande, der på området for brand
indførte funktionskrav. Danmark er stadig meget langt fremme i forhold til andre
lande som for eksempel Tyskland, men præcis hvordan udviklingen på dette
punkt ser ud, vides ikke med sikkerhed.
Et af formålene med indførelse af funktionsbaserede krav er at skabe mulighed
for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af bygninger og løsninger. Der kan derved opnås frihedsgrader i funktionalitet og indretning uden at gå
på kompromis med primære hensyn som sikkerhed, sundhed mv. Således er regelgrundlaget i udgangspunktet funktionsbaseret indenfor hovedområderne i
17
byggereglementet . I tillæg hertil er der dog på de enkelte delområder defineret
en større eller mindre grad af detailkrav, og på enkelte områder findes alene detailkrav.
Indførelsen af funktionsbaserede brandkrav i 2004 og energirammen i 2006 er
begge eksempler på, at detailkrav er blevet afløst til fordel for funktionskrav.
Formålet har (mere eller mindre bevidst) været at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af bygninger og løsninger. Begge eksempler indgår i denne analyse, og det undersøges, hvorvidt den ændrede lovgivning har skabt nye og bedre rammer for virksomhedernes innovationsaktiviteter.
I den danske byggeregulering bruges længere tidshorisonter primært, hvor et politisk mål skal opfyldes. Målene fastsættes tidligt og herved opnår branchen mulighed for at udvikle produkter, der er nødvendige for, at målet i sidste ende kan
nås. På andre områder, hvor reguleringen har sikkerheds- eller sundhedsmæssig
betydning er det praksis at lange tidshorisonter normalt ikke benyttes, da der i
disse tilfælde er brug for en her og nu regulering. Tendensen går således i retning
af, at lange tidshorisonter alene anvendes, hvor der politisk er sat et fremtidsmål.
Herudover er det praksis i den danske byggeregulering, at der i vid udstrækning
ved udformningen af nye regler, der på sigt skal opfylde politiske mål, sker en
inddragelse af byggeriets parter. Interessenterne ligger ofte inde med en meget
stor og nyttig viden og samtidig sikres det, at nye regler og krav kan efterleves af
alle væsentlige parter.
Den danske byggesektor er i høj grad præget af regulering, og umiddelbart kan
17
Bygningers indretning, konstruktioner, brandforhold, indeklima, energiforbrug og installationer
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.18
denne tendens ligeledes spores i andre EU-lande. Byggevareområdet, som er en
del af den samlede byggesektor, er præget af en høj grad af EU-harmonisering.
Den EU-retlige regulering af byggevareområdet bevirker, at der inden for EU findes obligatoriske krav for byggevarer. Disse obligatoriske krav suppleres af en
lang række standarder, der blandt andet indeholder krav til tests og prøvning af
produkter. Også på andre områder inden for byggelovgivningen er reguleringen
præget af EU's lovgivning. Der er fra EU's side på en lang række områder udarbejdet EU-standarder, som skal følges ved opførelsen af byggeri. Disse standarder
henvises der til i det danske bygningsreglement. Ved udformningen af nye regler
skal det ligeledes sikres, at der ikke opstår modstrid mellem de nationale krav, og
de krav EU har fastsat.
2.3 Casestudierne
FORA - Erhvervs- & Byggestyrelsens enhed for erhvervsøkonomisk forskning og
analyse - har gennemført syv casestudier af nyere offentlig regulering for derigennem at få en bedre forståelse for effekt, proces og mekanismer relateret til
intelligent regulering. Alle casestudierne er gennemført inden for byggelovgivningen, der hører under Erhvervs- og Byggestyrelsen.
Overordnet har casestudierne tre formål. For det første skal de fungere som indikation på den effekt, som ny offentlig regulering kan have på virksomhedernes
innovationsaktiviteter. For det andet skal studierne tilvejebringe en forståelse
for nogle af de udfordringer, der eksisterer med hensyn til at indrette reguleringen. Endelig skal casestudierne give et indblik i konkrete policy muligheder herunder forhold, der er vigtige i forhold til tilrettelæggelsen af intelligent regulering.
Det skal understreges, at tilrettelæggelsen af reguleringen i casestudierne kun i
begrænset omfang har været drevet af et eksplicit ønske om at fremme innovation blandt de berørte virksomheder.
Da casestudierne er foretaget på byggelovgivningens område vil de fremadrettede anbefalingerne primært være rettet mod byggelovgivningens område. Omvendt er det vurderingen, at en række af erfaringerne og anbefalingerne fra byggelovgivningens område kan have relevans for andre reguleringsområder.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.19
2.4 Baggrund for de udvalgte casestudier
Lovgivere og eksperter på byggelovgivningens område er blevet bedt om at udvælge en række eksempler på byggeregulering, som mere eller mindre tilsigtet
har medført øget innovation og økonomisk vækst blandt de berørte virksomheder.
Lovgiverne er også bedt om at udvælge eksempler på regulering, der i mindre
grad har medført øget innovation, da det er vurderingen, at sådanne eksempler i
lige så høj grad kan bidrage til at nuancere problemstillingen omkring intelligent
regulering.
På den baggrund er der udvalgt følgende casestudier jf. boksen nedenfor:
Box 2.1 Funktionsbaserede brandkrav
I 2004 blev der indført funktionsbaserede brandkrav som afløser for de hidtidige detailregulerede brandkrav, hvilket blandt andet medførte, at lovteksten
i Bygningsreglementet ændredes fra: ”Der skal mindst være trapper pr. 50 m
med døre, der mindst er 0,74 m, reposer der mindst er 1,3 m, trappeløb der er
mindst 1 m” til: ”En bygning skal udformes og konstrueres på en sådan måde,
at evakuering kan ske via flugtveje eller direkte til det fri fra et vilkårligt sted i
bygningen. Evakuering skal ske til terræn i det fri eller til et sikkert sted i byg18
ningen ”. Formålene med indførelsen af funktionsbaserede brandkrav var
derfor at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af en bygning, uden at man gik på kompromis med brandsikkerheden
og samtidig skabe et regelsæt, som tog højde for kompleksiteten i nyere byggeri.
18
Bygningsreglementet 2008, Erhvervs- og Byggestyrelsen
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.20
Box 2.2 Energirammer – belysning, ventilation og vinduesproducenter
Indførelsen af energirammer repræsenterer grundlæggende et skifte fra at
stille detailkrav til bygningens enkelte dele til mere funktionsbaserede krav,
19
der går på bygningens samlede energieffektivitet . Med indførelsen af energirammen i 2006 var Danmark blandt de første EU-lande til at implementere
EU's direktiv vedrørende energieffektive bygninger. Bag indførelsen af energirammer ligger et ønske om at give bygherre, arkitekter m.fl. et større manøvrerum for at vælge de teknologier, materialer og løsninger, der mest effektivt
20
kan indfri kravene om et lavere energiforbrug i nye bygninger . Målet har således været at reducere energiforbruget til bygningsdrift, men lade det være
op til markedet - det vil sige bygherrer og rådgivere at beslutte, hvordan der
mest effektivt kan spares på behovet for tilført energi. Der er dog på de enkelte delområder af byggelovgivningen defineret en større eller mindre grad
af detailkrav, som påvirker delbrancherne inden for byggeriet på forskellig vis.
Der er derfor udvalgt tre delbrancher – belysning, ventilation og vinduesproducenter – til en nærmere analyse af, hvordan energirammens krav berører
udvalgte delbrancher i byggesektoren.
Box
Box 2.3 Tilgængelighedskrav
Det generelle formål med reglerne for tilgængelighed er at skabe lige adgang
for alle til bygninger og brug af tilhørende faciliteter mv. Tilgængeligheden er
i den forbindelse tiltænkt således, at personer med handicap så vidt muligt
kan være selvhjulpne. Ud fra en generel betragtning er der på byggereguleringens område løbende indført en stigende grad af funktionsbaserede krav. Et
af formålene med indførelse af funktionsbaserede krav er at skabe mulighed
for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af bygninger og løsninger. Der kan derved opnås frihedsgrader i funktionalitet og indretning
uden at gå på kompromis med primære hensyn som sikkerhed, sundhed mv.
På tilgængelighedsområdet har tendensen været modsat. I udgangspunktet
er regelgrundlaget funktionsbaseret, men graden af detailregulering har været stigende gennem årene. Et eksempel findes blandt andet i forhold til kravene om indretning af handicaptoiletter. I bygningsreglementet fra 2010 er
vejledningsteksten fra 1995 blevet til en del af kravteksten, og kravene til tilgængelighed er yderligere skærpet i forhold til bygningsreglementet fra 1995.
19
Før introduktionen af energirammberegningen, opererede man med en varmetabsramme og en nettoenergiramme, se fx Ea
Energianalyse A/S m.fl. (2008).
20
Jerking og Aggerholm (2005) Skærpede energikrav i bygningsreglementet
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.21
Box 2.4 Biomassekedler
Danmark og de fleste øvrige europæiske lande stiller to typer af krav til biokedler. Den første type af krav handler om kedlernes nyttevirkning. Det vil sige krav til biokedlernes effektivitet i forhold til at omsætte biobrændslet til
varmeudnyttelse. Det andet område, hvor der stilles krav, vedrører kedlernes
udledning af skadelige stoffer, herunder miljøskadelige støvpartikler mv. På
dette område skal kedlernes typisk holde sig under nogle faste grænseværdier, som fastsættes af de offentlige myndigheder. I Danmark indeholder det
ny bygningsreglement (BR10) krav om, at biokedler skal have en virkningsgrad på 75 procent. Det svarer til, at kedlerne skal opfylde det som hedder
”kedelklasse 3” i den europæiske standard EN 303-5. På dette område er der
ikke sket stramninger i forhold til BR08, og de danske krav er på dette punkt
lempeligere end enkelte af de øvrige europæiske lande som fx Østrig. Dog
skal det fremhæves, at den primære årsag, til at der ikke er sket stramninger,
er, at myndighederne afventer resultaterne at en revision af den internationale standard på området.
Box 2.5 ISO 9001 - ledelsesstandard
ISO 9001 – ledelsesstandard er en samling af standarder for ledelsessyste21
mer. ISO 9000 vedligeholdes af ISO , mens nationale akkrediterings- og certificeringsorganer certificerer og udsteder ISO 9001-certifikatet til den virksomhed, der bestiller arbejdet. Kravene i ISO omfatter en række procedurer,
som dækker alle centrale processer i en virksomhed, overvågning af processer, så de er effektive, kontroller til afdækning af fejl og indførelse af afhjælpende foranstaltninger, så fejlene undgås fremover. ISO 9001 er ikke en permanent certificering, men skal fornys hver 3. år. For at forny certificeringen
skal virksomheden dels dokumentere, at den har overholdt de formulerede
målsætninger, og dels dokumentere at virksomheden løbende forbedrer sig,
som der stilles krav til i ISO standarden. Der er ca. 1500 virksomheder i Danmark, som er ISO 9001 certificerede.
Rent metodisk bygger casestudierne på interviews. Der er gennemført i alt 70 interviews fordelt på ca. 10 interviews pr. case.
Der er gennemført interviews blandt embedsmænd, der har været involveret i
implementeringen og/eller administrationen af den konkrete lovgivning. Der er
ligeledes gennemført interviews blandt virksomheder, der har været berørt af
lovgivningen eller centrale interesseorganisationer, der repræsenterer en bredere
gruppe af disse virksomheder. Endelig er der også gennemført interviews blandt
centrale interesse-organisationer, der varetager særlige behov blandt brugergrupper, som kan være berørt af den ændrede lovgivning - for eksempel handicap-organisationer i casen om tilgængelighedskravene.
Casene findes bagerst i denne rapport.
21
International Organization for Standardization - http://www.iso.org/iso/home.html
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
2.5
P.22
Baggrund for de udvalgte casestudier
Lovgivere og eksperter på byggebyggelovgivningens område er blevet
Rent metodisk bygger casestudierne på interviews. Der er gennemført i alt 70 interviews, fordelt på ca. 10 interviews pr. case.
Der er gennemført interviews blandt embedsmænd, der har været involveret i
implementeringen og/eller administrationen af den konkrete lovgivning. Der er
ligeledes gennemført interviews blandt virksomheder, der har været berørt af
lovgivningen eller centrale interesseorganisationer, der repræsenterer en bredere
gruppe af disse virksomheder.
Endelig er der også gennemført interviews blandt centrale interesseorganisationer, der varetager særlige behov blandt brugergrupper, som kan være
berørt af den ændrede lovgivning - for eksempel handicap-organisationer i casen
om tilgængelighedskravene.
Casene findes bagerst i denne rapport.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.23
3. Reguleringens effekt på innovation
Det har været en væsentlig målsætning i denne undersøgelse at afdække, hvorvidt implementeringen af de nye regelsæt har ført til øget innovation og økonomisk vækst blandt de berørte virksomheder.
Derfor har vi bedt de interviewede virksomheder vurdere, hvilke overordnede effekter den nye regulering har medført i virksomheden. I interviewene er der bl.a.
spurgt til, om virksomhederne som følge af den ændrede regulering har udviklet
nye produkter og ydelser, og hvad reguleringen har betydet for virksomhedernes
adgang til internationale markeder.
Analysen viser, at den nye regulering har adresseret samfundsmæssige udfordringer og samtidig har ansporet til innovation i mange af de virksomheder, der
har været berørt af reguleringen. Følgende typer af effekter gør sig gældende
blandt de interviewede virksomheder:
• Produkt- eller procesinnovation
• Adgang til nye (internationale) markeder
• Adgang til byggesektoren for virksomheder fra andre sektorer
• Nye (multidisciplinære) samarbejder.
I boksen nedenfor præsenteres en grafisk oversigt af de typer af effekter, der har
været fremherskende blandt de interviewede virksomheder i de enkelte casestudier.
Box 3 .1 Forskellige typer af effekter blandt de interviewede virksomheder
Produkt- eller
procesinnovation
Adgang til nye
markeder
Adgang til
byggesektoren
for
virksomheder
fra andre
sektorer
Nye
samarbejder
Funktionsbasere
de brandkrav
X
X
X
X
Energiramme –
vinduer
X
X
X
X
Energiramme belysning
X
X
Energiramme –
ventilation
X
X
Tilgængelighed
X
Kedler
X
ISO 9001
X
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.24
3.1 Produkt- eller procesinnovation
De gennemførte interviews har resulteret i en række eksempler på produkt- eller
procesinnovationer, der er opstået som følge af ny regulering.
Analysen giver eksempler på virksomheder, som har introduceret nye produkter
på hjemme-markedet, som vurderes at være et resultat af bl.a. funktionsbaseret
regulering. For virksomheder med stor eksport har reguleringen sat skub i introduktionen af nye produkter. Der er også en række eksempler på forbedringer af
eksisterende produkter eller løsninger herunder nyt produktdesign, brug af nye
materialer m.m.
Blandt andet vurderer flere virksomheder i vinduesbranchen, at der som følge af
stramningerne i energirammen er sket et markant skifte i den måde, som man
udvikler nye vinduer på. Hvor der tidligere alene var fokus på vinduers evne til at
reducere varmetabet (u-værdien), så stilles der i dag bredere krav til vinduets
samlede energiperformance.
Det har medført, at det har været nødvendigt at producere helt nye typer af vinduer for at kunne leve op til kravene for den samlede energiperformance. Det
vurderes af branchens virksomheder, at indførelsen af stramningerne i energikravene i høj grad har bidraget til introduktionen af nye produkter. Fordi de danske
virksomheder er foran i det internationale marked med lavenergivinduer, så er
der blandt de interviewede en klar forventning om, at det vil skabe en markant
vækst i eksporten.
Box 3 .2 Protec 7 og Helo
Blandt eksemplerne på de nye vinduer kan blandt andet nævnes Protec 7 udviklet af virksomheden Protec i 2007 som respons på energirammen. Det var
det første vindue på det danske marked som halverede varmetabet. I stedet
for tidligere brug af træ og aluminium er rammerne lavet af et fiberkomposit, der har en meget bedre isoleringsevne samtidig med, at det bibeholder egenskaberne fra træ og aluminium med hensyn til kondens og styrke.
Vinduer som dette er med til at gøre det muligt at bygge store glaskonstruktioner inden for den nye energiramme.
Et andet eksempel er Helo - VELFACs nye vindue med ramme af glastråde og
polyurethan. Vinduet blev lanceret i oktober 2010 efter at have været afprøvet i en række forsøgsbyggerier - heriblandt Green Lighthouse, som er Danmarks første offentlige CO2 neutrale bygning på Københavns Universitet.
Vinduerne er det, der betegnes plusenergi vinduer, det vil sige at varmetilførslen er større end varmetabet i opvarmningssæsonen.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.25
Også i belysningsbranchen vurderer en række virksomheder, at de skærpede
energirammer og forventningen om øget efterspørgsel efter energieffektiv belysning medfører et stort udviklingspotentiale. Dette gælder fx i forhold til at skabe
fremtidens armaturer, som er designet og optimeret i forhold til LED-teknologien
– ”Light Emitting Diode”, som er en lille elektronisk halvleder, som konverterer
22
elektronisk energi til synligt lys. Fokus er blandt andet på at forbedre armaturernes design, udvikle reflektorer og optimere lyskvaliteten mv. Det er et område,
hvor danske virksomheder som Louis Poulsen og Riegens hører til blandt de internationalt førende. Danske producenter af armaturer har generelt en stærk tradition for at udvikle belysningsarmaturer, der kombinerer en høj lysintensitet
23
med en fortsat høj lyskvalitet .
Indførelsen af de funktionsbaserede brandkrav har ligeledes medført en række
nye innovationer. En række interviewpersoner peger på, at det har kunnet lade
sig gøre at opføre en række nye og spektakulære byggerier under de funktionsbaserede brandkrav, som ikke var mulige at opføre under det gamle regelsæt.
24
Fields, Parkens rulletag, Copenhagen Towers og indretningen af Bella Centret
nævnes som eksempler på løsninger, der ikke kunne lade sig gøre under det tidligere detailregulerede regelsæt.
Dette har skabt en international efterspørgsel efter de danske erfaringer med at
bygge under de funktionsbaserede brandkrav og har medført en række nye internationale opgaver i lande, som efterfølgende har implementeret funktionsbaserede brandkrav.
Der er også udviklet en lang række nye tekniske installationer som følge af implementeringen af de funktionsbaserede brandkrav, der åbner mulighed for at
anvende brandbare materialer, hvis blot der installeres en teknisk installation,
der aktiveres i tilfælde af brand. Forskellige nye typer af sprinkleranlæg, overtryk
på trapper og brandventilation er eksempler på nye tekniske installationer, som
er udviklet som følge af de funktionsbaserede brandkrav.
3.2
Adgang til nye internationale markeder
I nogle tilfælde kan nationale krav, som er en tand skrappere end krav fastsat på
EU- og internationalt niveau, bidrage til at fremme, at danske virksomheder og
danske produkter og løsninger er førende sammenlignet med andre lande.
Skrappere nationale krav kan samtidig sikre, at virksomheder i Danmark lever op
til fremtidige internationale krav. Ligeledes kan indførelsen af funktionskrav som
afløser for detailkrav bidrage til skabe en international efterspørgsel efter de
danske erfaringer, hvis man vel at mærke er blandt de første lande i verden til at
indføre dette.
22
Læs mere på: http://www.leddisplay.dk/da/LED-teknologi.aspx
Interview med Direktør Willy Goldby, FABA
24
Se http://www.copenhagentowers.dk
23
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.26
Virksomheder i belysningsbranchen vurderer, at energirammen vil give øget adgang til nye internationale markeder. Dette gælder særligt de traditionelle engroshandels- og grossistvirksomheder, som spiller en stadig vigtigere rolle i forhold til at bringe nye energieffektive alternativer i anvendelse. Det er ofte grossistvirksomhederne, der sammensætter de mest energivenlige komponenter til
sammenhængende koncepter, hvor det er testet og kontrolleret, at de enkelte
komponenter kan fungere optimalt sammen. Samtidig udbyder grossistvirksomhederne i stigende grad kompetenceudvikling inden for energieffektiv belysning
for at sikre, at installatører og rådgivere har den fornødne kompetence til at rådgive om og installere de nye mere avancerede løsninger.
Box 3 .3 Solar
Virksomheden Solar er et godt eksempel på en dansk virksomhed, der har
skabt sig en stærk international markedsposition ved at udvikle sammenhængende energieffektive belysningskoncepter kombineret med teknisk rådgivning og kompetenceudvikling. Virksomhedens stærke satsning på belysningskoncepter og kompetenceudvikling er i høj grad drevet af udsigten til
strammere energirammer i fremtiden. Det er i væsentlig grad virksomhedens
arbejde med at skabe stærke produkt- og servicekoncepter, som også har sikret virksomheden en stærk position på de udenlandske markeder.
Derudover tilbyder en række rådgivende ingeniørvirksomheder i dag specialiseret
rådgivning inden for belysningsområdet og løser i stigende grad også opgaver i
udlandet. Flere af de store danske rådgivende ingeniørvirksomheder tilbyder i
dag specialiseret rådgivning og løser i stigende grad også opgaver i udlandet.
Inden for ventilationsbranchen er det opfattelsen blandt de interviewede virksomheder, at kravene til ventilation er en medvirkende årsag til, at virksomhederne kan klare sig i den internationale konkurrence. De skal være blandt de bedste - både for at kunne leve op til kravene, men også for at sikre egen overlevelse.
Der er gradvist stigende fokus på energieffektiv ventilation i udlandet, og det har
fx for virksomheden Novenco betydet, at der har åbnet sig nye muligheder i Rusland og Mellemøsten. Kombinationen af øget fokus på energieffektivitet i udlandet kombineret med, at der findes danske ventilationsvirksomheder, der er i
stand til at levere nogle af de mest effektive ventilationsløsninger, giver således
adgang til nye markeder.
Indførelsen af de funktionsbaserede brandkrav har ligeledes resulteret i en række
nye internationale opgaver i lande, der efterfølgende har implementeret dette
regelsæt. Se boks 3.4.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.27
Box 3 .4 Velux
Et eksempel findes hos VELUX. I Danmark og de fleste andre europæiske
lande var man tidligere underlagt produktspecifikke krav, som varierede fra
land til land. Vinduesproducenter skulle derfor udvikle forskellige modeller af
deres produkter, som levede op til de landespecifikke krav, hvilket gjorde det
vanskeligt og omkostningsfuldt at entrere forskellige lande på samme tid.
Som følge af indførelsen af funktionsbaserede brandkrav i Danmark og efterfølgende i de fleste europæiske lande, er der på tværs af landegrænser udviklet fælles europæiske standarder for vinduer. Dette gør adgangen til det europæiske marked langt nemmere, da man nu kun skal udvikle én løsning til
samtlige lande.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.28
3.3 Adgang til byggesektoren for etablerede virksomheder i
andre sektorer
I visse tilfælde kan ny regulering åbne op for, at virksomheder fra andre brancher
kan få adgang til for eksempel byggesektoren. Dette kan blandt andet bidrage til
at skabe øget konkurrence, hvilket har stor betydning for produktiviteten og
dermed væksten og velstanden i branchen såvel som samfundsøkonomien.
Intelligent regulering stiller i væsentlig grad krav til endemål og ikke krav til specifikke teknologiers formåen. Dette åbner op for, at virksomheder fra andre sektorer har mulighed for at trænge ind på byggesektorens marked, hvis blot de kan
udvikle nye teknologier eller løsninger, der lever op til de endemål, som er formulerede – fx energireduktion.
Et eksempel er de funktionsbaserede brandkrav, som har åbnet op for, at nye
materialer og løsninger kan bringes i anvendelse. Materialer og løsninger som
under de tidligere detailkrav har været forbudte. Det har åbnet op for, at virksomheder, der ikke traditionelt leverer varer og tjenesteydelser til byggesektoren,
nu har fået mulighed for dette.
Derudover peger en række interviewpersoner på, at de funktionsbaserede brandkrav har resulteret i en helt ny niche af rådgivende ingeniører. Den nye niche af
rådgivende ingeniører skyldes særligt kravet til dokumentation ved ”utraditionelle” løsninger, hvor brandsikkerheden skal dokumenteres ved funktionsbaseret
analyse og eventuelt brandtekniske beregninger til bestemmelse af blandt andet
varme- og røgspredning i en bygning, samt effekt af brandsikringsanlæg og evakueringstider. Denne viden har skabt opgaver i lande, som efterfølgende har implementeret funktionsbaserede brandkrav.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.29
Box 3 .5 Fiberline
Fiberline er et eksempel på en virksomhed, der er kommet ind på markedet
for byggematerialer som følge af de funktionsbaserede brandkrav. Virksomheden producerer profiler i plastkomposit – hærdet plast forstærket med
glasfibertråde. Plastkomposit har flere fordele frem for traditionelle bygningsmaterialer. Det er lettere, det hverken ruster, forvitrer eller rådner, det er
ikke magnetisk eller elektrisk, og så holder det godt på varmen. De funktionsbaserede brandkrav har gjort det muligt, at anvende plastkomposit som
byggemateriale. Et eksempel er Hellig Kors kirke ved Jyllinge, som ikke var
mulig at opføre i plastkomposit under de gamle brandregler. Kompositmaterialerne tillader lyset at trænge igennem, uden at det er gennemsigtigt. Beklædningsmaterialet er ens på tag og facader, og der benyttes ens materialer
for at opnå et roligt og gennemført udtryk.
Et andet eksempel findes inden for energirammen, hvor plastkomposit også
har væsentlige fordele som vinduesmateriale. Materialet har en rigtig god
isoleringsevne, samtidig med at det er smidigt og stærkt, hvilket er vigtige
egenskaber i produktionen af vinduesrammer. Flere vinduesproduktioner har
fået øjnene op for dette, og bruger det som erstatning til træ og aluminiums
konstruktioner. Som følge af energirammen har Fiberline fået mulighed for at
anvende sit materiale til vinduer. Dette var ikke muligt tidligere, idet der ikke
var fokus på rammematerialer i forhold til at øge vinduers varmebidrag.
Endelig vurderer en række belysningsproducenter, at energirammens krav har resulteret i, at den løbende vedligeholdelse og teknologiske opgradering af belysningsanlæg i skoler, institutioner og kontorer er et andet område, der er i vækst.
Denne vedligeholdelsesopgave forventes i fremtiden at ville udgøre en mere central del af den bredere facilities management opgave. Og det er et område, hvor
en række danske servicevirksomheder står stærkt - også i udlandet. Det gælder
fx en global servicekoncern som ISS.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.30
3.4 Nye multidisciplinære samarbejder
Som følge af energirammen skal de enkelte komponenter i bygninger i højere
grad sammentænkes. For at kunne sammentænke og sammenligne alle bygningernes komponenter i en samlet energiramme skal byggeriets aktører såsom
producenter, arkitekter, ingeniører samarbejde i højere grad. Der er behov for at
anvende ”integrated design”, dvs. at nye produkter udvikles ved at producenter,
arkitekter og ingeniører indgår i nye former for samarbejder. Dertil kommer, at
nye forskningssamarbejder er opstået ud fra behovet om at udvikle en stærkere
videnbase på byggeriets områder.
Derudover presser energirammen virksomhederne til at udvikle nye produkter og
løsninger, der lever op til de nye strammere krav. Dette udfordrer særligt de mindre virksomheder, som ikke har de store udviklingsbudgetter og dermed vil have
vanskeligt ved alene at udvikle nye produkter og løsninger. De bliver derfor afhængige af at indgå i samarbejder med andre virksomheder eller videninstitutioner i forhold til at udvikle nye produkter og løsninger, der imødegår energirammens bestemmelser.
Blandt vinduesproducenter findes flere eksempler på, at energirammens skrappe
krav har gjort det nødvendigt at styrke samarbejdet på tværs af værdikæden, hvis
der skal udvikles nye produkter og løsninger, der skal leve op til de strammere
krav.
Box 3 .6 Living Lab
Living Lab by Dovista er et eksempel på en vinduesproducent, der har taget
initiativ til nye samarbejder. Dovista er en del af VKR koncernen og moderselskab for koncernens facadevinduesfabrikker VELFAC, Rationel og flere store
svenske fabrikker. Med energirammen er det en udfordring for vinduesproducenterne at kunne rådgive i forhold til brugen af de nye vinduer. Dovista har
skabt rammerne for at kunne gå i dialog og samarbejde med dem, som skal
designe bygningerne - dvs. arkitekter og rådgivere. Dette er særligt sket på
spydspidsprojekter og har til formål at videreformidle viden om VELFAC produkter for at opnå en optimering af energirammen (men også tilsvarende i
dag hos VELFAC og Rationel).
25
Der findes ligeledes en række EUDP-projekter , der har fokus på vidensamarbejder mellem industriens virksomheder og førende danske videninstitutioner (TI,
DTU) inden for vinduer og energi. De har høj fokus på offentlig-private samarbejder, internationalt samarbejde, projekter inden for nye effektive energiteknologier og særligt på formidling af energiteknologiske projektresultater.
I ventilationsbranchen er der god tradition for, at virksomhederne har et tæt
samarbejde med bl.a. forskningsinstitutioner. Det gælder både til udvikling af
25
Energiteknologisk Udviklings- og Demonstrationsprogram. EUDP, fremmer ny klimavenlig energiteknologi, der øger forsynings-
sikkerheden og realiserer Danmarks erhvervspotentialer på energiområdet.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.31
produkter og løsninger, men i særlig grad om at analysere, hvilke behov der er for
ventilation i forhold til at kunne opnå et godt indeklima. Særskilt har energirammens krav om, at der SKAL anvendes mekanisk ventilation på fx skoler betydet, at virksomheder, der traditionelt har fokuseret på naturlig ventilation har
været nødsaget til at gå nye veje. Det har fx været tilfældet for Windowmaster,
hvor det har været nødvendigt at samarbejde med mere traditionelle ventilationsvirksomheder for at kunne levere hybridløsninger, der både anvender naturlig
og mekanisk ventilation, og som dermed lever op til de nuværende krav.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.32
været nødsaget til at gå nye veje. Det har fx været tilfældet for Windowmaster,
hvor det har været nødvendigt at samarbejde med mere traditionelle ventilations-virksomheder for at kunne levere hybridløsninger, der både anvender naturlig
og mekanisk ventilation, og som dermed lever op til de nuværende krav.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.33
4. Dilemmaer
Formålet med intelligent regulering er at opfylde samfundsmæssige hensyn,
samtidig med at reguleringen understøtter virksomheders innovation og vækst.
Det er, baseret på casestudierne, indtrykket, at udformningen af intelligent regulering på mange måder er en endnu mere kompleks proces, end udformningen af
traditionel regulering, og at det stiller store krav til lovgiverne.
Dette hænger bl.a. sammen med, at der i forbindelse med intelligent regulering
typisk arbejdes med en længere tidshorisont, med større usikkerhed omkring den
markedsmæssige og teknologiske udvikling samt med mere fleksible krav i lovgivningen.
Disse og andre udfordringer fremgår tydeligt af casestudierne, hvorfra der i det
følgende uddrages en række eksempler på, at der ved brugen af intelligent regulering opstår en række dilemmaer og barrierer, som det er væsentligt at reflektere
over og tage høje for, når man fremadrettet ønsker at fremme innovation gennem ny lovgivning.
Der er på ingen måde tale om en udtømmende liste. Omvendt er det dog opfattelsen, at de beskrevne dilemmaer også kan opstå i andre tilfælde og i andre sektorer, hvor man ønsker at anvende regulering til at fremme innovation og vækst i
virksomhederne. De skitserede dilemmaer kan således også genfindes i litteratu26
ren .
26
“Regulation and Innovation: evidence and policy implications”, BERR, 2008.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.34
4.1 Skal vi altid være de første?
Der kan skabes en række fordele blandt virksomhederne i Danmark ved at være
de første til at implementere strammere krav og regler. Virksomhederne kan ad
denne vej opnå konkurrencefordele, da de bliver de første til at udvikle produkter
og løsninger, der lever op til kravene.
Hvis det skal være økonomisk attraktivt for virksomhederne at omstille sig til et
strammere eller ændret regelsæt, er det afgørende, at andre lande følger trop og
indfører lignende tiltag. Det kan være vanskeligt at forudsige med sikkerhed, om
andre lande vil følge trop i forhold til at indføre særlige stramninger eller ændringer. Det kan betyde, at nogle lande vil være tilbageholdne med at gennemføre
sådanne tiltag.
Dog ses en tendens til, at mange af vore nabolande er optagede af at stille høje
krav til byggeriet og ser også stramningerne som et led i at tilskynde virksomhederne til at være mere innovative og opnå internationale styrkepositioner. Derfor
er det afgørende at skele til praksis i de lande, som man betragter som potentielle eksportmarkeder. Hvis Danmark ikke er med blandt de forreste og mest ambitiøse, når det gælder om at fastsætte de fremtidige myndighedskrav, kan det betyde, at det på sigt bliver udenlandske virksomheder, som ender med at levere
byggematerialerne og står for opførelsen af fremtidens bygninger i Danmark. Der
har allerede været eksempler på, at det ikke har været muligt at finde konkurrencedygtige danske leverandører af materialer til bygning af passivhuse, hvor fx
vinduer mv. i stedet er blevet importeret fra Tyskland.
Med indførelsen af energirammen i 2006 har Danmark været blandt de første EUlande til at implementere EU's direktiv vedrørende energieffektive bygninger.
Danmark har desuden i en national kontekst opstillet endnu strammere krav ud
fra en forventning om, at de resterende EU-lande med tiden vil følge efter.
Både belysnings- og vinduesproducenter vurderer, at Danmarks indførelse af
energirammen som det første land og samtidig med de skrappeste krav kan bidrage til, at danske virksomheder udvikler en styrkeposition på området. Blandt
andet udtaler belysningsproducenter, at de nye energirammer har betydet øget
fokus på innovation i store dele af belysningsbranchen. Det har betydet, at en
række virksomheder har igangsat udviklingsprojekter, hvor målet er at udvikle
fremtidens energieffektive belysningssystemer.
Vinduesproducenter vurderer ligeledes, at der er sket et markant skift i den måde, som man udvikler nye vinduer på som følge af stramningerne i energirammen. Det er samtidig vurderingen, at det vil skabe en markant vækst i eksporten,
at danske virksomheder er foran på det europæiske og internationale marked
med lavenergivinduer.
Man skal dog være opmærksom på muligheden for international salgbarhed. Der
skal være en klar forventning om, at der vil være et internationalt marked for
danske producenter, som skal leve op til strammere eller nye krav. For eksempel
går ca. 80 pct. af eksporten blandt danske vinduesproducenter til lande med et
varmere klima end Danmark. Derfor vil det ikke give mening alene at stille krav til
varmetab, da sådanne produkter ikke vil være efterspurgte i lande med et varmere klima. Her vil andre behov være mere fremherskende - som for eksempel afkø-
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.35
ling, ventilation mv.
Der findes dog også eksempler på, at det kan være en fordel ikke at være det allerførste land, der implementerer et givent regelsæt.
Danmark var blandt de første lande til at indføre regelsættet om funktionsbaserede brandkrav, men kunne samtidig trække på de allerførste landes erfaringer –
heriblandt Sverige, New Zealand og Australien. Dette var en fordel, da de funktionsbaserede brandkrav blandt andet skaber behov for at udvikle særlige kompetencer blandt rådgivende ingeniører. Dette sker som følge af de nye reglers krav
til dokumentation - beregninger, computersimulationer mv. - for at få godkendt
byggesagerne af myndighederne.
Rådgivende ingeniører i Danmark havde ikke opbygget disse kompetencer ved
implementeringen af regelsættet i 2004, så det var en fordel for virksomhederne,
at de havde mulighed for at trække på rådgivende ingeniører i Sverige, som tidligere havde implementeret funktionsbaserede brandkrav og derfor havde opbygget ekspertise blandt rådgivende ingeniører til at udarbejde dokumentationsmateriale.
4.2 Hvor langt kan vi gå?
Som det var tilfældet ovenfor kan nogle lande være motiverede for at formulere
de strammeste regler på et givent område i bestræbelserne på at opnå et særligt
omdømme. Samtidig kan skrappe og ambitiøse miljøpolitikker bidrage til, at nationale sektorer udvikler internationale styrkepositioner.
Der findes dog flere hensyn, som det er væsentligt at reflektere over, hvis man
skal opnå den ønskede effekt. Blandt andet er det vigtigt at skabe et overblik
over de virksomheder, som vil blive berørt af det nye regelsæt og som derfor skal
leve op til de strammere krav. Hvis man har en sektor, der er domineret af få store og mange små virksomheder, kan man risikere, at kravene udelukkende tilgodeser de førende producenter og eliminerer de mindre producenter, hvilket kan
skabe monopollignende tilstande. Dette vil ikke være samfundsøkonomisk gavnligt men omvendt mindske konkurrencen og resultere i dyrere produkter for forbrugeren.
Dette har delvist været en problemstilling i tilfældet med energirammens effekt
blandt vinduesproducenter i Danmark. Vinduesbranchen består af omkring cirka
70 vinduesproducenter, hvoraf den overvejende andel består af meget små virksomheder. At leve op til energirammen kræver innovation. Det er derfor en udfordring med at få de mindre virksomheder med i udviklingskapløbet, da det
kræver ressourcer og kompetencer, virksomhederne ofte ikke har.
Vinduesbranchen foreslår selv, at denne udfordring kan imødegås gennem flere
udviklingssamarbejder mellem de små vinduesproducenter og danske vidensinstitutioner inden for området. Der er fx allerede igangsat en række EUDPprojekter, som danner rammen for innovations- og udviklingsarbejde blandt større vinduesproducenter, og denne praksis kunne overføres til de mindre vinduesproducenter.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.36
Man kan også forestille sig en situation, hvor ingen virksomheder i den pågældende nationale sektor vil kunne leve op til de strammere krav. Det kan skabe en
positiv situation, da udenlandske producenter vil presse de danske producenter
til at udvikle nye produkter og løsninger for at beholde deres markedsandel. Men
det kan også skabe en situation, hvor de nationale producenter ikke formår at
tage kampen op og dermed udkonkurreres af de udenlandske producenter, som
har teknologien og muligheden for at kunne levere produkter, der lever op til de
strammere krav.
4.3 Hvor lang tid skal virksomhederne have?
I forbindelse med overvejelserne omkring hvor stramt et regelsæt, man ønsker at
implementere, skal man også overveje hvor kort eller lang tidshorisont, virksomhederne skal have til at introducere nye produkter eller løsninger. Også i denne
sammenhæng er det vigtigt at skabe et overblik over de berørte sektorer og virksomheder.
Hvor mange virksomheder i den berørte sektor vil for eksempel kunne deltage i
kapløbet om at udvikle nye innovative løsninger, hvis man indenfor energirammen for eksempel havde stillet krav til, at nye bygningers energiforbrug skal reduceres med 50 pct. allerede i 2012? Det kan omvendt også blive for langt ude i
fremtiden. Hvor mange virksomheder ville satse på at udvikle nye innovative
energireducerende løsninger, hvis målsætningen først skal være opfyldt i 2025?
Hvad er den optimale tidshorisont?
Det vil naturligvis bero på en konkret vurdering i forhold til den berørte sektor,
men også være afhængig af hvor teknologitunge løsninger der stilles krav til at
udvikle som følge af det nye regelsæt. Her er det væsentligt at nævne, at regulering skal give tid til innovation. For hurtig introduktion af nye, nationale krav kan
føre til udflytning af virksomheder til lande med mindre skrappe regler. I andre
tilfælde kan for skrappe regler være en barriere for, at nye produkter kan komme
ind på markedet.
Et væsentligt dilemma i denne forbindelse handler om, at det er en vanskelig opgave at forudse den teknologiske udvikling over en længere tidshorisont. Dette
stiller krav til, at lovkravene skaber rammerne for teknologisk fleksibilitet og
formuleres som endemål i stedet for at baseres på viden om eksisterende teknologi. Dette er for eksempel tilfældet med energirammen, hvor et nybyggeris samlede energiforbrug sættes i stedet for de tidligere krav til byggeriets enkelte
komponenter – vinduer, varmepumer mv.
I den sammenhæng bør det fremhæves, at bygningsreglementets krav til energirammen og tidshorisonten forbundet dermed nyder opbakning fra samtlige de
aktører, der er blevet interviewet. Aktørerne er generelt tilfredse med de seneste
udmeldinger omkring niveauerne og tidshorisonten for de fremtidige stramninger i energirammen. Virksomhederne har brug for tid til at planlægge og igangsætte produktudvikling, udvikle nye services og tilrettelægge omlægning af produktionen, så det kan ske uden unødige omkostninger.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.37
Netop fordi de fremtidige krav har så stor betydning for virksomhedernes innovationsindsats peger de interviewede aktører også på vigtigheden af en tidlig udmelding fra myndighedernes side omkring fremtidige krav og forventede stramninger.
Enkelte virksomheder fremhæver også, at indførelsen af frivillige standarder,
som fx den mere ambitiøse lavenergiklasse 2015, kan være et vigtigt redskab, der
kan stimulere til innovation blandt sektorens førende og mest udviklingsorienterede virksomheder. Denne form for mere ambitiøse, frivillige standarder kan gøre
det nemmere for branchens mest progressive virksomheder at kommunikere,
hvordan deres produkter adskiller sig fra de gængse produkter på markedet i dag.
4.4
Hvor frit skal spillerummet være?
På byggereguleringens område er der løbende indført en stigende grad af funktionsbaserede krav. Et af formålene med indførelse af funktionsbaserede krav er
at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af
bygninger og løsninger. Der kan derved opnås frihedsgrader i funktionalitet og
indretning uden at gå på kompromis med primære hensyn som sikkerhed, sundhed mv.
Det vil dog i langt de fleste tilfælde være umuligt eller i hvert fald vanskeligt helt
at undlade at supplere funktionsbaserede krav med detailregulering i én eller anden udstrækning. Dilemmaet eller udfordringen består derfor i at skabe det bedst
mulige miks af funktionsbaserede krav og detailregulering. I nogle tilfælde kan
der være behov for en højere grad af detailregulering til at supplere de funktionsbaserede krav. I andre tilfælde kan graden af detailregulering minimeres. I alle
tilfælde må det bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde.
Nedenfor følger nogle eksempler fra vores casestudier, hvor graden af detailregulering varierer.
I 2004 blev der indført funktionsbaserede brandkrav som afløser for de hidtidige
detailregulerede brandkrav. Formålene med indførelsen af funktionsbaserede
brandkrav var at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af en bygning, uden at man gik på kompromis med brandsikkerheden
og samtidig skabe et regelsæt, som tog højde for den stigende kompleksitet,
som man kunne konstatere i nyere byggeri. Der er kun i mindre grad detailregulering som supplement til de funktionsbaserede brandkrav. På trods af dette viser
casen om funktionsbaserede brandkrav, at ønsket om øget innovation i byggebranchen samt hensynet til sikkerhed går hånd i hånd. Det er således erfaringen
blandt flere interviewpersoner, at man ikke har givet køb på sikkerheden, og at
der ikke er opstået brande som følge af et lavere sikkerhedsniveau i forbindelse
med de funktionsbaserede brandkrav.
I casen om tilgængelighedskravene er der også i udgangspunktet funktionsbaserede krav, men graden af detailregulering er væsentlig højere end under de funktionsbaserede brandkrav, hvilket umiddelbart hæmmer udviklingen af nye innovative løsninger.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.38
Handicaporganisationerne har arbejdet for indførelsen af mere detailorienterede
krav, da de vurderer, at detailkravene er nødvendige i forhold til at sikre tilgængelighed for handicappede i offentlige bygninger. For eksempel har handicaporganisationerne svært ved at forestille sig, at adgangen rundt på handicaptoiletter
vil fungere, hvis det var op til arkitekterne og bygherrer på byggeprojekterne at
lave løsninger inden for en fri ramme, der vil tilgodese behovene blandt personer
med funktionsnedsættelse. Det kræver nu engang særlig meget plads at komme
rundt i en kørestol på et toilet samt en række specifikke foranstaltninger – som
fx lavthængende vaske mv., for at kunne fungere for personer med funktionsnedsættelse.
Derfor har handicaporganisationerne arbejdet for at indføre en række specifikke
krav til indretningen af handicaptoiletter – fx afstand mellem toilet og håndvask,
dør skal ikke åbne indad mv., da de mener, at dette er den eneste vej til at sikre
at disse forhold er i orden.
Samtidig illustrerer casen om tilgængelighed, at spørgsmålet om øget innovation
blandt de berørte virksomheder ikke kan reduceres til en pointe om, at hvis blot
man reducerer omfanget af detailkrav på et givent område, så vil virksomhederne
innovere i langt højere grad. Mange peger således på, at tilgængelighed bliver et
element, som ikke har særlig høj prioritet og først indtænkes relativt sent i processen i forbindelse med nye byggeprojekter. Noget kunne derfor tyde på, at det
nuværende regelgrundlag kunne forbedres i forhold til at fremme udviklingen af
gode og integrerede tilgængelighedsløsninger på byggeområdet.
Flere interviewpersoner peger således på, at vi kan lære af praksis i udlandet –
blandt andet USA, Norge og England - i forhold til at skabe bedre tilgængelighed
27
samtidig med øget innovation i dansk byggeri . Der findes en række eksempler
på, at regler om tilgængelighed indgår i bredere lovkomplekser med høj juridisk
status som for eksempel antidiskrimineringslove mv. Dette ansporer virksomhederne til i højere grad at prioritere tilgængelighed og tænke dette hensyn ind fra
starten i nye projekter, hvilket har resulteret i en række intelligente og innovative
tilgængelighedsløsninger i lande med denne praksis. Dette har ligeledes bidraget
til, at der kommer større fokus på tilgængelighed i uddannelsessystemet blandt
arkitekter, ingeniører mv., som dermed i højere grad er klædt på til at tænke dette element ind fra starten af nye projekter.
Vanskeligt at udføre kontrol af funktionskrav
Et yderligere væsentligt dilemma, relateret til problemstillingen omkring hvor fri
en ramme der kan gives, handler om, at det er langt nemmere at udføre kontrol
af overholdelse af detailkrav. Det vil alt andet lige være nemmere at kontrollere
en række absolutte målkrav, som knytter sig til specifikke produkter – som for
eksempel at en varmepumpe skal reducere sit energiforbrug med 50 pct.
Det forholder sig vanskeligere at kontrollere, hvorvidt nybyggeri overholder energirammens bestemmelser om, at det samlede energiforbrug skal bringes ned
mindst 25 pct. i 2010, 50 pct. i 2015, og 75 pct. i 2020. Det har vist sig at være en
vanskelig opgave at måle, hvorvidt nybyggeri overholder disse krav. Herudover
komplicerer det sagen yderligere, at forskellige lande ofte kan have forskellig
praksis i forhold til at gennemføre kontrol.
Et andet eksempel findes i casen om funktionsbaserede brandkrav, hvor der er
krav til dokumentation ved ”utraditionelle” løsninger. Her skal brandsikkerheden
dokumenteres ved funktionsbaseret analyse og eventuelt brandtekniske bereg27
Statens Byggeforskningsinstitut, Professor, Camilla Ryhl, Arkitekterne Bahn, Partner, Erik Bahn
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.39
ninger til bestemmelse af blandt andet varme- og røgspredning i en bygning,
samt effekt af brandsikringsanlæg og evakueringstider. Typerne af programmer,
som danner grundlag for dokumentationsmaterialet, kan variere fra byggesag til
byggesag. Herudover vurderes det generelt at være behæftet med stor usikkerhed at forudse teoretisk, hvordan brande udvikler sig. Dette gør det til en vanskelig opgave blandt de kommunale byggesagsbehandlere at gennemskue og dermed kontrollere dokumentationsmaterialet, hvilket i flere tilfælde har resulteret i
en anelse forsigtighed i forhold til at godkende nye og utraditionelle løsninger.
4.5
Hvor mange ressourcer kræver intelligent regulering?
Ny regulering vil alt andet lige medføre omkostninger for de virksomheder, som
er genstand for reguleringen. Der er dog antagelsen i denne analyse, hvilket også
bekræftes i flere af casestudierne, at regulering på den lange bane kan vise sig at
være en fordel for de virksomheder, der pålægges regulering.
Brugen af intelligent regulering vil i de fleste tilfælde formentlig skabe behov for
yderligere ressourcer i den offentlige sektor til udformning af regulering, bl.a.
fordi udformningen af intelligent regulering kræver en stor indsigt i markeds- og
erhvervsforhold internationalt såvel som i Danmark.
Der vil desuden være udgifter forbundet med administration af det nye regelsæt
samt behov for kompetenceopbygning rundt omkring i det offentlige system. I
tilfældet med funktionsbaserede brandkrav havde fx byggesagsbehandlere i
kommunerne behov for kompetenceopbygning i forhold til at kunne vurdere og
behandle byggesager, der baseres på de funktionsbaserede brandkrav.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.40
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.41
5. Politikanbefalinger
Formålet med ny regulering er at realisere de overordnede målsætninger i forhold
til løsning af de samfundsmæssige udfordringer herunder fx bedre miljø, mindre
energiforbrug og højere niveau for velfærdsydelser. Men hensynet til innovation
kan med fordel tænkes ind i reguleringen.
Intelligent regulering kan derfor betragtes som et erhvervs- og innovationspolitisk værktøj, der potentielt kan styrke innovation. En af fordelene ved at bruge
dette instrument er, at det rammer alle virksomheder, og at omkostningerne forbundet med instrumentet forventes at være relativt lave sammenlignet med andre former for instrumenter.
Baseret på erfaringerne fra byggeområdet er der identificeret en række nøgleområder, som offentlige myndigheder kan tage med i overvejelserne i forhold til at
øge brugen af intelligent regulering på byggeområdet og på andre områder.
På baggrund af analysen fremsættes følgende anbefalinger:
1. Systematisk dialog med markedet og eksperter: Offentlige myndigheder må i
tæt dialog med den private sektor, interesseorganisationer og eksperter drøfte,
hvordan regulering kan understøtte udviklingen af innovative løsninger.
2. Intelligent regulering står ikke alene: Det er vigtigt at betragte intelligent regulering som et blandt flere værktøjer, som skal suppleres og støttes af andre initiativer – fx offentlig indkøb
3. Intelligent regulering bør formuleres på områder, hvor der er nationale styrkepositioner: På sådanne områder er der konkurrencedygtige virksomheder og specialiserede vidensinstitutioner, som har forudsætningerne for at udvikle nye løsninger, og for at indgå i dialog med offentlige myndigheder.
4. En dynamisk tilgang: Det er vigtigt, at reguleringen jævnligt vurderes og justeres for at sikre, at man løbende er et lille skridt foran andre lande.
5. Kompetenceopbygning i den offentlige sektor: Brugen af intelligent regulering
vil i de fleste tilfælde formentlig skabe behov for kompetenceopbygning rundt
omkring i det offentlige system.
6. Udformningen af intelligent regulering bør bygge på generelle principper: 1)
funktionskrav: det anbefales at detailregulering hvor det er muligt afløses af
funktionskrav. 2) Ambitiøse pejlermærker: Det anbefales at formulere ambitiøse
pejlemærker, som skal indfries et stykke ude i fremtiden. 3) Tid til innovation:
Det anbefales, at intelligent regulering giver tid til innovation.
Anbefaling 1: Systematisk dialog med markedet og eksperter
I Danmark har tilrettelæggelsen af ny regulering altid været baseret på en tæt dialog samt udveksling af viden med den private sektor, interesseorganisationer og
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.42
eksperter.
Denne praksis skal i høj grad fortsætte i forbindelse med formuleringen af intelligent regulering. Men det skal foregå på en endnu mere systematisk måde. I tæt
dialog med den private sektor, interesseorganisationer og øvrige eksperter, må
offentlige myndigheder diskutere, hvordan regulering kan understøtte udviklingen af innovative løsninger samtidig med, at der opsættes et mål, der sikrer, at
så mange virksomheder som muligt kan imødekomme ny regulering.
Det er i den forbindelse vigtigt at tilrettelægge en proces omkring udformningen
af krav og regler, som er åben og giver mulighed for at også mindre virksomheder
og brancher kan få adgang til at påvirke arbejdet.
Myndighederne kan i den forbindelse være nødt til at påtage sig en mere opsøgende rolle i forhold til at fastsætte krav og regler på områder, hvor aktørerne er
relativt små og ikke har en stærk organisering. Bl.a. må myndigheder skulle forvente at bruge relativt flere ressourcer på at opbygge viden om branchens teknologiske stade og udviklingspotentialer.
Anbefaling 2: Intelligent regulering står ikke
alene
Det er vigtigt at betragte intelligent regulering som et værktøj, der ikke står alene, men som suppleres og støttes af andre initiativer for at man derved kan høste det fulde potentiale.
Et første skridt vil være at udarbejde sektorspecifikke analyser for at vurdere, om
den relevante sektor har de nødvendige kompetencer i forhold til at opfylde nye
krav i reguleringen. Hvis sektoren er kendetegnet ved et stort antal af små, traditionelle virksomheder (som for eksempel vinduesproducenter) vil det være en betydelig udfordring at udvikle nye produkter, teknologier mv., der imødekommer
et nyt regelsæt.
Det næste vigtige element er at sikre, at vidensbasen og videnskapaciteten, både
i virksomhederne men også på forskningsinstitutionerne er til-strækkeligt udviklet på det område, hvor intelligent regulering indfases. Den offentlige forskningsindsats kan opgraderes eller målrettes særlige områder. Herudover kan det offentlige tage initiativ til udviklingsprojekter, som kan hjælpe virksomhederne
med at se på, hvad der kan gøres.
Endelig kan det offentlige bidrage til at sikre, at der er en efterspørgsel efter nye
innovative løsninger. Dette kan fx ske gennem en mere strategisk brug af offentlige indkøb, udbud, konkurrencer mv., hvor det offentlige kan være med til at
fremme et marked for nye innovative produkter fra private virksomheder. Et eksempel findes inden for tilgængelighed, hvor Handicap-organisationernes nye
hus er udviklet på baggrund af en nyudviklet og innovativ udbudsform, der har
resulteret i en række nye innovative løsninger i forhold til at øge tilgængelighed i
dansk byggeri. Et andet eksempel er en konkurrence om at bygge fremtidens sociale boligbyggeri, der levede op til den ny energiregulering. Initiativet blev lanceret i 1990’erne. Vinderen blev sikret en ordre fra den offentlige sektor på minimum 400 huse.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.43
Anbefaling 3: Intelligent regulering bør formuleres på områder, hvor der er nationale
styrkepositioner
Det må i Danmark være et særligt mål, at reguleringen resulterer i innovation
blandt nationale virksomheder. Dette taler for, at intelligent regulering bør formuleres inden for områder, hvor der er nationale styrkepositioner, dvs. adgang til
virksomheder, kompetencer og ekspertviden.
Det vil være nemmere for regeringer at formulere ny intelligent regulering på områder, hvor nationale virksomheder allerede er specialiserede og videnstunge. På
denne måde sikres det, at reguleringen er bygget på ekspertviden, og den private
sektor er generelt mere villig til at indgå i partnerskaber på områder, hvor de har
stor ekspertise.
Derudover kan man forvente, at en vis del af virksomhederne og i særdeleshed en
gruppe af de førende virksomheder rent faktisk kan leve op til den nye regulering.
Der vil også være stor sandsynlighed for, at der findes et stærk forsknings- og videnmiljø på det pågældende område, som kan bidrage med ekspertbistand i den
konkrete formulering af nye krav, og i forhold til udviklingen af ny viden, værktøjer mv.
Det er dog væsentligt, at dette ikke sker på bekostning af en sund og velfungerende konkurrence. Konkurrence har stor betydning for produktiviteten og dermed væksten og velstanden i samfundet.
Hvis man har en sektor, der er domineret af få store og mange små virksomheder, kan man risikere, at strammere krav udelukkende tilgodeser de førende producenter og eliminere de mindre producenter. Dette kan resultere i monopollignende tilstande og vil ikke være samfundsøkonomisk gavnligt men omvendt
mindske konkurrencen og resultere i dyrere produkter for forbrugeren.
Anbefaling 4: En dynamisk tilgang
Når man har designet og implementeret ny regulering, der har til hensigt at
fremme erhvervslivets innovation og vækst, er det vigtigt, at reguleringen jævnligt vurderes og justeres for at sikre, at man løbende er et lille skridt foran andre
lande. Samtidig skal den løbende justering tage højde for nye teknologiske landvindinger og internationale tendenser.
Dette er naturligt og selvfølgeligt (men langtfra nemt) i tilfældet med energirammen, hvor fokus vil være løbende at stramme kravene til energireduktion på
en måde, som sikrer danske virksomheder en konkurrencefordel i forhold til virksomheder fra andre lande, der vil være forpligtet til at implementere EUdirektivet.
Men også i tilfældet med andre regelsæt, som for eksempel de funktionsbaserede brandkrav, der blev implementeret i 2004, er der behov for en løbende justering i forhold til at sikre danske virksomheder en konkurrencefordel. De fleste andre EU-lande har efterfølgende implementeret funktionsbaserede brandkrav,
hvilket har udlignet den konkurrencefordel, som danske virksomheder opbyggede
umiddelbart efter implementeringen af regelsættet i Danmark.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.44
Anbefaling 5: Kompetenceopbygning i den
offentlige sektor
Brugen af intelligent regulering vil i de fleste tilfælde formentlig skabe behov for
yderligere ressourcer i det offentlige. Bl.a. fordi udformningen af intelligent regulering kræver en stor indsigt i markeds- og erhvervsforhold internationalt såvel
som i Danmark.
Herudover vil det kræve kompetenceopbygning blandt lovgivere at anlægge en
proaktiv tilgang, hvor den nye regulering i mange tilfælde vil kræve, at der, inden
for lange tidshorisonter, udvikles ny teknologi og nye og bedre produkter.
Det skaber endvidere behov for en opgradering af lovgiveres kompetencer at udvikle regulering, der giver virksomhederne større spillerum for at udvikle nye løsninger.
Endelig peges der på, at der i visse tilfælde vil være behov for kompetenceopbygning blandt kommunale byggesagsbehandlere. I tilfældet med funktionsbaserede brandkrav peges der fra flere sider på, at de kommunale byggesagsbehandlere
ikke har været tilstrækkeligt rustet til at vurdere de mere avancerede og komplekse byggesager og særligt det tilhørende dokumentationsmateriale.
Anbefaling 6: Udformningen af intelligent
regulering bør bygge på generelle principper
Når der konkret skal udarbejdes regulering, der bidrager til at fremme innovation
og økonomisk vækst i den private sektor, er der identificeret en række principper
til at understøtte dette arbejde.
Funktionskrav
Det anbefales – i det omfang det er muligt - at detailregulering afløses af funktionskrav. På byggereguleringens område er der løbende indført en stigende grad
af funktionsbaserede krav. Et af formålene med indførelse af funktionsbaserede
krav er at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af bygninger og løsninger. Der kan derved opnås frihedsgrader i funktionalitet og indretning uden at gå på kompromis med primære hensyn som sikkerhed,
sundhed mv. Indførelsen af funktionsbaserede brandkrav i 2004 og energirammen i 2006 er begge eksempler på, at detailkrav er blevet afløst til fordel for
funktionskrav. Vores casestudier viser, at begge eksempler har resulteret i innovation og økonomisk vækst blandt mange af de berørte virksomheder.
Ambitiøse pejlermærker
Det anbefales at formulere nogle ambitiøse pejlemærker, som skal indfries et
stykke ude i fremtiden. Det er væsentligt, da virksomheder vil efterspørge klare
pejlemærker I forhold til, hvilken retning reguleringen bevæger sig for at kunne
vurdere effekten på den faktiske produktion. Pejlemærkerne skal formuleres så
ambitiøst, at det vil kræve, at der udvikles nye og bedre produkter, hvis lovkravene skal overholdes. Her kan eksemplet med energirammen fremhæves, hvor det
er besluttet, at energiforbruget i nye bygninger skal reduceres med mindst 25
pct. i 2010, 50 pct. i 2015 og 75 pct. i 2020. Det vil således være op til markedet at
udvikle nye, innovative og omkostningseffektive løsninger, der vil hjælpe med at
nå den fastlagte effekt.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.45
Tid til innovation
Det anbefales, at intelligent regulering giver tid til innovation. Tidshorisonten må
naturligvis bero på en konkret vurdering i forhold til den berørte sektor, men er
også afhængig af hvor teknologitunge løsninger, der stilles krav til at udvikle som
følge af det nye regelsæt. For hurtig introduktion af nye, nationale krav kan føre
til udflytning af virksomheder til lande med mindre skrappe regler. I andre tilfælde kan for skrappe regler være en barriere for, at nye produkter kan komme ind på
markedet. Dette stiller krav til, at lovkravene skaber rammerne for teknologisk
fleksibilitet og formulerer kravene som endemål i stedet for at basere dem på viden om eksisterende teknologi.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.46
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
Cases
P.47
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.48
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.49
6. Cases
6.1
Funktionsbaserede brandkrav
I 2004 blev der indført funktionsbaserede brandkrav som afløser for de hidtidige
detailregulerede brandkrav, hvilket blandt andet medførte, at lovteksten i Bygningsreglementet ændredes fra ”Der skal mindst være trapper pr. 50 m med dø-
re, der mindst er 0,74 m, reposer der mindst er 1,3 m, trappeløb der er mindst 1
m” til ”En bygning skal udformes og konstrueres på en sådan måde, at evakuering kan ske via flugtveje eller direkte til det fri fra et vilkårligt sted i bygningen.
Evakuering skal ske til terræn i det fri eller til et sikkert sted i bygningen”28.
På dette tidspunkt var det kun få lande i verden, der havde implementeret funktionsbaserede brandkrav – heriblandt Sverige og New Zealand. De nye regler gav
de danske virksomheder i byggebranchen muligheden for at designe mere spektakulære bygninger, der opstod helt nye ingeniørdiscipliner og der blev skabt mulighed for anvendelse af nye byggematerialer hvilket alt sammen gav adgang til
nye internationale markeder.
Der gik en længere proces forud for implementeringen af de funktionsbaserede
brandkrav. Tilbage i starten af 1990’erne begyndte virksomhederne (særligt arkitekter) at lægge pres på lovgivere for at ændre regelsættet. Virksomhederne følte
sig begrænsede af det detailregulerede regelsæt, som dikterede bestemte løsninger og ønskede et regelsæt, der skabte rum for større fleksibilitet ved udformning og indretning af en bygning.
Samtidig kunne lovgivere konstatere, at byggeprojekterne steg i kompleksitet og
blev stadig mere avancerede, og det blev stadig mere udfordrende at håndtere
dette under det detailregulerede regelsæt. Man havde allerede på dette tidspunkt midt i 1990’erne været nødt til at lægge nye lag af detailregler oven på de
eksisterende regler, hvilket efter en årrække skabte et så detaljeret regelsæt, at
det blev meget vanskeligt at gennemskue og administrere. ”Over 50 % af bygge-
sagerne kunne ikke håndteres under det gamle detailregulerede regelsæt. Der var
derfor behov for at give dispensationer, men vi manglede værktøjer til at tjekke
dokumentationen29”.
Der var derfor behov for en anden type regelsæt. Allerede tilbage i midten af
1990’erne ønskede lovgivere at introducere funktionsbaserede brandkrav. Man
vurderede dog, at virksomhederne ikke var klar til at efterleve disse, da det nye
regelsæt krævede en række nye redskaber og kompetencer i virksomhederne.
Lovgivere forsøgte derfor at varsle overfor virksomhederne, at man forventede at
introducere funktionsbaserede brandkrav. Dette havde dog ingen effekt på virksomhederne, som ikke omstillede sig til at efterleve det nye regelsæt. Lovgivere
valgte derfor at implementere de funktionsbaserede brandkrav i 2004 vel vidende, at virksomheder og kommunale byggesagsbehandlere ikke havde de fornød28
29
Bygningsreglementet 2008, Erhvervs- og Byggestyrelsen
Charlotte Micheelsen, chefkonsulent, Erhvervs- og Byggestyrelsen
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.50
ne kompetencer til at efterleve regelsættet. Lovgivere forsøgte gennem en række
tiltag at kompensere for dette. Blandt andet fik små kommuner mulighed for at
invitere sagsbehandlere fra større kommuner som bisiddere i den konkrete byggesagsbehandling.
Formålene med indførelsen af funktionsbaserede brandkrav var at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af en bygning, uden
at man gik på kompromis med brandsikkerheden og samtidig skabe et regelsæt,
som tog højde for kompleksiteten i nyere byggeri.
Indførelsen af funktionsbaserede brandkrav har givet danske virksomheder konkurrencefordele på internationale markeder, som efterfølgende har implementeret funktionsbaserede brandkrav. Siden 2004 har en række lande, særligt i Europa, efterfølgende implementeret funktionsbaserede brandkrav, og disse lande
har kunnet lære af erfaringer fra blandt andet Danmark og Sverige til at justere
de funktionsbaserede brandkrav på en måde, så det skaber optimale forhold
blandt virksomheder i byggesektoren i de respektive lande. Dette udfordrer dog
de danske byggevirksomheder, da internationale virksomheder som følge heraf
udvikler samme kompetencer som danske virksomheder. Der er derfor behov for
løbende at justere og videreudvikle de funktionsbaserede brandkrav i Danmark,
så danske virksomheder i byggebranchen fortsat kan udvikle en international
styrkeposition.
Øget innovation og hensynet til sikkerhed går hånd i hånd
Som det er tilfældet med indførelse af al ny lovgivning, ligger der en række iboende dilemmaer og problemstillinger i forbindelse med at afløse detailregulerede
brandkrav med funktionsbaserede brandkrav. Som lovgiver er det væsentligt at
reflektere over disse i det tilfælde, at man fremadrettet ønsker at implementere
et lignende regelsæt på andre dele af byggelovgivningens område, hvor hensynet
til sikkerhed vejer tungt. Sikkerhed er selvfølgelig det væsentligste hensyn at tage i forbindelse med formulering af nye brandregler. Et væsentligt dilemma ved
indførelsen af funktionsbaserede krav handler derfor om, hvorvidt man giver køb
på sikkerheden i bestræbelserne på at skabe mulighed for større fleksibilitet ved
udformningen og indretningen af en bygning og dermed fremme virksomhedernes innovation. Det er erfaringen blandt flere interviewpersoner i denne undersø30
gelse , at man ikke har givet køb på sikkerheden og at der ikke er opstået brande som følge af et lavere sikkerhedsniveau i forbindelse med de funktionsbaserede brandkrav.
Flere forhold kan dog udfordre sikkerhedsniveauet. Blandt andet er man i langt
højere grad blevet afhængig af tekniske installationer (sprinkleranlæg mv.), som
skal kompensere for brugen af nye og utraditionelle materialer, der for eksempel
31
udvikler meget røg. Brandfolk er skeptiske overfor afhængigheden af tekniske
installationer, som i tilfælde af svigt, kan have store sikkerhedsmæssige konsekvenser. Dette forværres af, at vedligeholdelsesplanerne – planer der beskriver
den daglige drift og vedligehold af de tekniske installationer - ofte ikke bliver
overholdt ifølge brandmyndighedernes stikprøvekontrol. I lovgivningen forsøger
man at tage højde for svigtende teknik ved at indføre svigtscenarier, der stiller
krav til, at brandsikkerheden sikres i tilfælde af at enkelte dele af teknikken svig-
30
Lammert Flokstra – Gentofte Kommune, Charlotte Micheelsen - Erhvervs- og Byggestyrelsen, Poul Nielsen – Københavns Kommune, Claus Scmidt – Københavns Beredskabsvæsen, Mogens Sundbøll – Vejle Kommune.
31
Erik Skallerup – Vejle Brandvæsen
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.51
32
ter. Det er dog vurderingen blandt flere interviewpersoner , at det er særdeles
vanskeligt at opstille realistiske svigtscenarier, som giver en reel sikkerhed i tilfælde af svigtende teknik. De kommunale byggesagsbehandlere efterlyser derfor
en udmelding fra lovgivere om et konkret sikkerhedsniveau i svigtscenarierne,
som de kommunale sagsbehandlere kan forholde sig til. Endelig bidrager VELUX
til denne diskussion og har erfaringer med en sag, hvor en konkurrent har markedsført et ovenlysvindue som en redningsåbning, selvom vinduet ikke opfyldte
de gamle regler om at højde og bredde tilsammen bør være 1,50 m, med en højde
på min. 0,6 m og en bredde på min. 0,5m. Ifølge de funktionsbaserede krav er
vinduet fuldt lovligt – men det udgør ifølge VELUX en betydelig forringelse af
sikkerheden, at vinduet ikke længere er så stort, at en person kan reddes sikkert
ud af det. Det er derfor VELUXs vurdering, at når det drejer sig om personsikkerhed, er funktionsbaserede brandkrav ikke gode nok i alle tilfælde.
Effekt
Det har været en væsentlig målsætning i denne undersøgelse at afdække, hvorvidt implementeringen af de funktionsbaserede brandkrav har ført til øget innovation og økonomisk vækst blandt de berørte virksomheder. Vurderingen af effekten af implementeringen af de funktionsbaserede brandkrav hviler på kvalitative vurderinger blandt de adspurgte virksomheder, der har været berørt af de
33
funktionsbaserede brandkrav .
Arkitekter – nye spektakulære byggerier og nye rummæssige sammenhænge
En række interviewpersoner i denne undersøgelse peger på, at det har kunnet lade sig gøre at opføre en række nye og spektakulære byggerier under de funktionsbaserede brandkrav, som ikke var mulige at opføre under det gamle regelsæt.
Bygninger og løsninger som er blevet internationalt efterspurgt, og som derfor
har medført en række nye internationale opgaver i lande, som efterfølgende har
implementeret funktionsbaserede brandkrav. Dette har skabt en efterspørgsel
efter de danske erfaringer med at bygge under de funktionsbaserede brandkrav.
Fields og Parkens rulletag fremhæves blandt andet som eksempler herpå. Arki34
tektfirmaet Dissing og Weitling vurderer, at: ”De funktionsbaserede brandkrav
har haft en stor positiv effekt på vores aktiviteter. Vi er glade for de nye regler,
som skaber store frihedsgrader i forhold til rummelighed. Flere kunder har valgt
os på grund af vores mere kreative løsninger, der følger af det ændrede regelsæt”35. Virksomheden fremhæver desuden Copenhagen Towers36 og indretningen af Bella Centret som eksempler på løsninger, der ikke kunne lade sig gøre
under det detailregulerede regelsæt.
Ingeniører – ny niche af rådgivende ingeniører samt nye tekniske installationer
En række interviewpersoner peger på, at de funktionsbaserede brandkrav har re37
sulteret i en helt ny niche af rådgivende ingeniører . Den nye niche af rådgivende
ingeniører skyldes særligt kravet til dokumentation ved ”utraditionelle” løsninger, hvor brandsikkerheden skal dokumenteres ved funktionsbaseret analyse og
eventuelt brandtekniske beregninger til bestemmelse af blandt andet varme- og
røgspredning i en bygning samt effekt af brandsikringsanlæg og evakueringstider.
32
Poul Nielsen – byggesagsbehandler – Københavns Kommune, Claus Scmidt – Københavns Brandvæsen, Erik Skallerup – Vejle
Brandvæsen
33
Se bilag 1 for oversigt over interviews i forbindelse med casen om funktionsbaserede brandkrav
34
http://www.dw.dk
35
Kresten Kirkegaard, teknisk chef, Dissing og Weitling
36
Se http://www.copenhagentowers.dk
37
Charlotte Micheelsen – Erhvervs- og Byggestyrelsen, Poul Nielsen - Københavns Kommune, Lammert Flokstra - Gentofte Kommune, Mogens Sundbøll – Vejle Kommune, Gitte Ring Andresen – MTH, Finn Buus Steffensen – NIRAS
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.52
Der opleves dog en række problemstillinger i forhold til de rådgivende ingeniører,
der står for beregning og udformning af dokumentationsmateriale. Ved indførelsen af de funktionsbaserede brandkrav manglede der simpelthen rådgivende ingeniører med disse kompetencer, hvilket skabte en del flaskehalsproblemer, og
virksomhederne var nødsaget til at trække på ingeniører fra Sverige og andre lande med en længere praksis indenfor de funktionsbaserede brandkrav. Derudover
vurderer flere af interviewpersonerne i denne undersøgelse, at kompetenceniveauet blandt de rådgivende ingeniører i mange tilfælde ikke er tilstrækkelig højt.
Blandt andet er dokumentationsmaterialet i en række byggesager i blandt andet
38
Vejle Kommune behæftet med fejl . Dette skyldes blandt andet, at de anvendte
beregningsprogrammer ofte ikke er særlig avancerede. Herudover angiver flere
virksomheder, at rådgiverne er forholdsvis dyre at anvende.
Herudover er der også udviklet en lang række nye tekniske installationer som følge af implementeringen af de funktionsbaserede brandkrav, der åbner mulighed
for at anvende brandbare materialer, hvis blot der installeres en teknisk installation - fx sprinkleranlæg - der aktiveres i tilfælde af brand. Af andre nye tekniske
installationer kan nævnes overtryk på trapper og brandventilation. Flere og flere
bygninger projekteres efter de funktionsbaserede brandkrav, hvilket skaber behov for at vælge løsninger med automatiske brandventilationsanlæg. Brandventilationen bruges til at skabe bedre muligheder for at redde mennesker og materielle værdier, inden det er for sent. Således kan brandventilationen fjerne kritisk
røg, der som oftest er den farligste faktor i forbindelse med brand: Den er farlig
at indånde, den gør evakuering farlig og vanskelig, og den kan bidrage til brandudbredelsen. Brandventilation kan endvidere fjerne den ødelæggende varme fra
udsatte konstruktioner. Endelig kan brandventilationen sikre brandfolkenes arbejdsvilkår, så de kan finde rundt i bygningen og få bekæmpet branden.
Materialeproducenter – nye byggematerialer samt nemmere adgang til internationale markeder
39
Virksomheden Fiberline er et eksempel på en virksomhed, som noget nyt producerer byggematerialer som følge af de funktionsbaserede brandkrav. Virksomheden producerer profiler i plastkomposit – hærdet plast forstærket med glasfibertråde. Plastkomposit har flere fordele frem for traditionelle byggematerialer.
Det er lettere, det hverken ruster, forvitrer eller rådner, det er ikke magnetisk eller
elektrisk, og så holder det godt på varmen. Fiberline har en ambition om at udbrede brugen af materialet til stadig nye områder og implementeringen af de
funktionsbaserede brandkrav har gjort det muligt, at anvende plastkomposit
som byggemateriale.
Et eksempel er Hellig Kors kirke ved Jyllinge, som ikke var mulig at opføre i plastkomposit under de gamle brandregler:
38
39
Mogens Sundbøll, Kommunal byggesagsbehandler, Vejle Kommune
http://www.fiberline.dk
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.53
Box 6.1 Hellig Kors Kirke ved Jyllinge - eksempel på muligheden for anvendelse af
nye byggematerialer som følge af funktionsbaserede brandkrav
Ved Jyllinge er den nye Hellig Kors Kirke nu opført i kompositmaterialer, som
tillader lyset at trænge igennem, uden at det er gennemsigtigt. Facadepladerne, der er fremstillet af hærdet plast og forstærket med glasfibertråde, tillader lyset at trænge igennem facaden. Denne egenskab gjorde det muligt at
indarbejde et helt særligt visuelt udtryk i en kombination af lys og struktur.
Beklædningsmaterialet er ens på tag og facader, og der benyttes ens materialer for at opnå et roligt og gennemført udtryk.
”Jeg ser ikke denne opgave alene som en udvikling mod det fremtidige spirituelle rum eller som en fornyelse af samme. Jeg ser derimod en udvikling af et
nyt materiale med dets brug i byggeindustrien, industrielt orienteret mod
fremtidige indpasninger” - arkitekten Jan Søndergaard.
40
VELUX er også positive i deres vurdering af de funktionsbaserede brandkrav . I
Danmark og de fleste andre europæiske lande var man tidligere underlagt produktspecifikke krav, som varierede fra land til land. Vinduesproducenter skulle
derfor udvikle forskellige modeller af deres produkter, som levede op til de landespecifikke krav, hvilket gjorde det vanskeligt og omkostningsfuldt at entrere forskellige lande på samme tid. Som følge af indførelsen af funktionsbaserede
brandkrav i de fleste europæiske lande, er der på tværs af landegrænser udviklet
fælles europæiske standarder for vinduer. Dette gør adgangen til det europæiske
marked langt nemmere, da man nu kun skal udvikle én løsning til samtlige lande.
VELUX peger dog på lokale myndigheder og beredskabsfolk (og det gælder i alle
lande) som hæmmende for nye innovative løsninger, da de lokale myndigheder
har en tendens til at falde tilbage på de gamle regelsæt, som dikterede bestemte
løsninger og brugen af bestemte materialer. VELUX bruger derfor forholdsvis
mange ressourcer på at kommunikere præmisserne for det nye regelsæt ud til lokale salgskontorer verden over, så de kunne overbevise de lokale myndigheder
om produktets overholdelse af brandkravene.
41
Enkelte interviewpersoner udtaler dog, at de funktionsbaserede brandkrav kun i
mindre omfang har medført øget innovation blandt byggematerialeproducenter
og at en væsentlig årsag er at finde blandt de kommunale byggesagsbehandlere
og beredskabsfolk, som, særligt i små kommuner, ikke har solid erfaring med
40
41
Pia Thomsen og Karsten Andersen - Velux
Fiberline, Rockwoll, Dissing & Weitling, MTH
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.54
byggesager, der skal vurderes efter de funktionsbaserede brandkrav. Herudover
opleves uerfarne byggesagsbehandlere, uanset kommunestørrelse, ligeledes som
hæmmende for udviklingen og anvendelsen af nye byggematerialer. Det er opfattelsen blandt interviewpersonerne, at der ikke er kompetencer blandt de kommunale byggesagsbehandlere til at vurdere de mere avancerede og komplekse
byggesager og særligt det tilhørende dokumentationsmateriale. De kommunale
byggesagsbehandlere har derfor en tendens til at falde tilbage på det gamle mere
rigide regelsæt, som dikterer brugen af bestemte materialer. Derved hæmmes
brugen af nye byggematerialer, som der ellers åbnes op for under de funktionsbaserede brandkrav, hvor tekniske installationer (sprinkleranlæg mv.) kan kompensere for brugen af materialer, der for eksempel udvikler meget røg. Det er ligeledes opfattelsen blandt interviewpersonerne, at beredskabsfolk, som ofte involveres i byggesagsbehandlingen, er konservative i deres vurderinger, og er tilbageholdende med at godkende brugen af nye og utraditionelle byggematerialer.
42
Derudover peges der på , at garanti af byggerier kan give problemer i forhold til
valg af nye og utraditionelle materialer. Bygherren er i en forsikringsmæssig
sammenhæng ansvarlig for byggeriet 5-10 år frem og kan derfor ofte være motiveret til at vælge traditionelle materialer og produkter, som er testede og har
fungeret længe på markedet. Nye og utraditionelle produkter er ikke i samme
grad testede som de eksisterende produkter på markedet, og man har derfor ikke
har kendskab til deres holdbarhed over en årrække.
Entreprenører – stram økonomi og uerfarne byggesagsbehandlere hæmmer innovation
Entreprenørvirksomhederne er i stor udstrækning bundet af økonomien, hvilket
43
efter eget udsagn skaber et begrænset rum for innovation . Den stramme økonomi resulterer blandt andet i, at man ofte har en tendens til at vælge traditionelle byggematerialer, som allerede er godkendt af myndighederne. Ved brugen
af nye utraditionelle byggematerialer stilles, naturligt nok, krav til dokumentation for dets brandsikkerhed, men det kan altså afholde entreprenørerne fra at
vælge utraditionelle byggematerialer.
Den begrænsede innovation blandt byggematerialeproducenter begrundes ligeledes med, at det har været svært at finde købere til spektakulære, nye innovative byggerier. Et eksempel herpå vedrører et forslag til et nyt stort energineutralt
kontordomicil opført i bæredygtige materialer, hvor den samlede finansiering
oversteg et traditionelt byggeri med 20 pct. Det var umuligt at finde en køber til
dette, og projektet blev derfor skrinlagt. Entreprenørvirksomheden peger ligeledes på kommunale byggesagsbehandlere og beredskabsfolk, som hæmmende
for nye innovative løsninger. Sagsbehandlerne opleves for eksempel som tilbageholdende med at godkende brugen af nye materialer.
Derudover savnes en fælles referenceramme for det påkrævede brandniveau i
byggesagerne: ”Vi mangler simpelthen generelle udmeldinger fra myndighederne
om, hvornår det er godt nok, så vi har noget at rette os efter”44.
Det er oplevelsen, at dette er flydende under de funktionsbaserede brandkrav, og
der opleves store forskelle på tværs af kommunegrænser. Dette resulterer blandt
andet i, at byggeprojekter, som er afvist i den ene kommune, godkendes i en anden. Dette oplever entreprenørvirksomheden som et væsentligt problem og vil gå
42
Gitte Ring Andresen - MTH
Gitte Ring Andresen - MTH
44
Gitte Ring Andresen - MTH
43
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.55
så langt som til at sige, at man af denne årsag foretrak det gamle mere rigide, og
produktspecifikke regelsæt, hvor man havde en mere sikker fornemmelse for,
hvad der blev godkendt.
Indsigter og anbefalinger
Nedenfor præsenteres en række forslag blandt interviewpersonerne til relevante
policy-tiltag. Det skal understreges, at det alene er interviewpersonernes forslag,
som de blev præsenteret under interviewene, og der er således ikke foretaget nogen bearbejdning af disse eller stillingtagen til øgede administrative byrder
og/eller øgede udgifter for bygherrer.
Videreudvikling af de funktionsbaserede brandkrav – version 2.0
De funktionsbaserede brandkrav blev implementeret i 2004 og byggeriets parter
samt myndighederne har – til trods for en række udfordringer nævnt ovenfor haft tid til at omstille sig til det ændrede regelsæt. Hvis dansk byggeri fortsat
skal op- og udbygge en international styrkeposition er der behov for at tage det
næste skridt mod en yderligere styrkelse af regelsættet på brandområdet.
En sådan styrkelse kan blandt andet tage sit udgangspunkt i mere detaljerede og
dermed mere retvisende risikoanalyser. De nuværende funktionsbaserede brandkrav kan siges at være kendetegnet ved ”simple risikoanalyser”. Forsimplingen
har den omkostning, at man er nødt til at regne alle parametre på den sikre side,
samtidigt, uanset hvor lille sandsynligheden er. Det nuværende funktionsbaserede regelsæt er baseret på, at brande opstår de mest ugunstige steder, vokser det
hurtigste man kan forestille sig, bliver altid stor eller meget stor, og det, der
brænder, producerer altid meget røg. Bygningen er altid maksimalt fyldt med
personer, branden detekteres langsomt, og personer griber aldrig ind og er altid
langsomme om at evakuere bygningen samtidig med, at brandsikringen svigter.
Under de forudsætninger skal det med de nuværende regler beregnes og dokumenteres at ingen personer udsættes for kritiske doser af røg eller varme.
Da alle parametre samtidigt, og uafhængigt af hinanden, sættes til ’worst case
scenario’, så repræsenterer det funktionsbaserede regelsæt, som det anvendes i
dag, et meget højt sikkerhedsniveau og for mange bygninger et højere sikkerhedsniveau end regelsættet forud for de funktionsbaserede brandkrav.
Men det betyder også, at gevinster, som større fleksibilitet og reducerede byggeomkostninger, som alle havde forventet, som følge af overgangen til funktionsbaserede brandkrav, ikke i alle tilfælde er slået igennem. Og for nogle bygninger,
særligt mindre bygninger, oplever man ofte højere omkostninger til brandsikring,
både i designfasen, anlægsøkonomisk og i den efterfølgende drift.
Dette er ikke en kritik af de funktionsbaserede brandkrav men alene et udtryk
for, at de værktøjer, der anvendes i dag, er grovkornede og giver overforsigtige
løsninger. For vel beskriver ovenstående en mulig hændelse, men risikoen er meget lav, og endda lavere end nødvendigt.
Man kan populært sige, at fordi værktøjet der anvendes er så upræcist, så er man
nødt til at arbejde med større tolerancer – hvilket er ’spild’ og forøger byggeomkostningerne.
Detaljerede risikoanalyser kan bidrage til at trimme byggeriet, og dermed reducere byggeomkostningerne. Det er en udvikling der arbejdes på, og det vil kunne
skabe en international styrkeposition for danske virksomheder i byggebranchen,
hvis de tilegner sig de nødvendige kompetencer for at opføre byggeri på baggrund
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.56
af detaljerede risikoanalyser. Den nyopførte DR-byen i Ørestaden er et eksempel
på et byggeri opført på baggrund af detaljerede risikoanalyser – Finn Buus Stef-
fensen, NIRAS
Justeringer af det eksisterende regelsæt
Optimering af sikkerheden
Efteruddannelse af vedligeholdelsesfolk: I Norge er der langt større fokus på og
kontrol med vedligeholdelsesplanerne, som foretages af Beredskabsstyrelsen i
Danmark. Blandt andet stiller man krav til efteruddannelse af vedligeholdelsesfolk, så de hele tiden er ajour med opgaven og er klædt på til at sikre funktionen
af de tekniske installationer - Poul Nielsen, Københavns Kommune.
Udmelding af konkret sikkerhedsniveau: Inden for de funktionsbaserede brandkrav kan lovgivere melde et konkret sikkerhedsniveau ud til kommunale byggesagsbehandlere og beredskabsfolk, så de har konkrete retningslinjer at gå efter.
Derudover bør der meldes særlige beregningsværktøjer ud – til beregning af sandsynlighedskurve mv. – til hjælp for sagsbehandlernes daglige arbejde – Poul Niel-
sen, Københavns Kommune
Svigtscenarier: Funktionsbaserede brandkrav kan resultere i, at sikkerheden i højere grad kommer til at afhænge af tekniske installationer, som kan svigte – særligt hvis de ikke vedligeholdes. Lovgivningen tager dog højde for dette ved at indbygge svigtscenarier, der stiller krav til at brandsikkerheden sikres i tilfælde af, at
enkelte dele af teknikken svigter. På trods af ovenstående problematisering af
svigtscenarierne, anbefales det fremadrettet at indføre svigtscenarier i tilfælde,
hvor man ønsker at indføre funktionsbaserede krav på områder, hvor hensynet til
sikkerhed vejer tungt – Charlotte Micheelsen, Erhvervs- og Byggestyrelsen
Opgradering af rådgiverfunktionen
Indførelse af statikerordning: På ét andet af byggelovgivningens områder45 er
der indført en statikerordning, dvs. en certificering eller godkendelse af rådgivere,
der foretager tekniske beregninger i byggesagerne. Dette kunne ligeledes indføres på brandområdet, som det for eksempel er tilfældet i England. Dermed sikres
en gruppe af professionelle og kompetente rådgivere, som har fået indsigt i beregningsmodeller og problemstillinger omkring funktionsbaserede brandkrav –
Poul Nielsen, Københavns Kommune.
Opgradering af kommunal byggesagsbehandling
Obligatorisk brandteknisk uddannelse: DTU udbyder en brandteknisk uddannelse46, hvor kommunale byggesagsbehandlere og beredskabsfolk opnår større indsigt i brandudvikling og dermed bliver klædt bedre på til at vurdere dokumentationsmaterialet i byggesager, som behandles under de funktionsbaserede brandkrav. Denne uddannelse er i dag frivillig, og det er op til den enkelte kommune,
om man vil prioritere de fornødne ressourcer (penge, tid - deltidsstudie over 4
semestre). Det er ligeledes en udfordring for de jyske byggesagsbehandlere, at
uddannelsen alene foregår på DTU i Lyngby, selvom en del af undervisningen foregår som fjernstudie over nettet. Det kunne gøres obligatorisk, at alle byggesagsbehandlere, der skal vurdere sager efter de funktionsbaserede brandkrav, har
gennemført denne uddannelse – Ulla Johansen, Vejle Kommune
45
Højkonsekvensklassebyggerier (CC1, CC2, CC3)– dvs. byggerier med store spændvidder, skal ibrugtages af mange mennesker mv.
foretages denne risikovurdering af en uvildig og certificeret 3. part.
46
Master i Brandsikkerhed, Institut for Byggeri og anlæg, DTU http://www.brand.dtu.dk/
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.57
Centralisering af byggesagsbehandlingen: Det foreslås i denne undersøgelse at
centralisere byggesagsbehandlingen i fem regionale centre. Dermed skabes en
volumen, hvor sagsbehandlerne opnår stor erfaring med at vurdere sager efter de
funktionsbaserede brandkrav, og dermed ikke vil være tilbageholdende med at
godkende sager og materialer, som reelt lever op til regelsættet – Poul Nielsen,
Københavns Kommune
Obligatorisk brug af 3. part: De mindre kommuner har mulighed for at gøre brug
af en 3. part – brandteknisk ingeniør, kommunal byggesagsbehandler fra større
kommune – i vurderingen af byggesagerne. De små kommuner gør kun i mindre
grad brug af denne mulighed, og man kunne i den forbindelse gøre det obligatorisk for kommuner under en vis størrelse, at gøre brug af en 3. part – Poul Niel-
sen, Københavns Kommune
Rettidigt kompetenceløft i kommunerne: De interviewede kommunale byggesagsbehandlere i denne undersøgelse efterlyser, at nye regelsæt varsles i god tid
og at man, ligeledes i god tid forud for implementeringen af et nyt regelsæt, sørger for at gennemføre det påkrævede kompetenceløft ude i kommunerne. Praksis er i dag en 6 måneders overgang til et nyt regelsæt afløser det gamle. Derudover efterspørges der mere formidling til kommunerne om, hvad det nye regelsæt
reelt har af konsekvenser for byggeriet. Endelig bør lovgivere forsøge at beskrive
eksempler på konkrete sagsforløb, som de vil udforme sig under det nye regelsæt
og i større udstrækning end hidtil gøre rede for tankerne bag – Poul Nielsen, Københavns Kommune, Ulla Johansen, Vejle Kommune og Lammert Flokstra, Gentofte Kommune.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
Bilag 1: Liste over interviewpersoner
Erhvervs- og Byggestyrelsen: Charlotte Micheelsen, Chefkonsulent
Københavns Kommune: Poul Nielsen, Claus Scmidt
Vejle Kommune: Mogens Sundbøll, Erik Skallerup, Ulla Johansen
Gentofte Kommune: Lammert Flokstra
Mogens Rasmussen A/S: Jan Frydenlund, Partner
Fiberline Composites: Kristian Koldtoft, Produktchef
VELUX: Pia Thomsen, Karsten Andersen
Rockwoll: Susanne Kuehn, Chefkonsulent
Dissing og Weitling: Kresten Kirkegaard, Teknisk Chef
MTH: Gitte Ring Andresen
NIRAS: Finn Buus Steffensen, Markedschef
P.58
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
6.2
P.59
Energirammen - vinduesproducenter
Baggrund
De seneste års stramninger i bygningsreglementet og herunder fx strammere
krav til vinduers energiperformance har understøttet en udvikling i markedet,
som har betydet at danske vinduesproducenter har fået yderligere incitamenter
til at innovere deres produkter.
Selvom innovation i markedet og særligt blandt de større danske vinduesproducenter med globale markeder ikke alene kan forklares ud fra reguleringen, er det
på baggrund af en række interviews med danske vinduesproducenter muligt at
påvise en vis - og for nogen virksomheder meget stærk - sammenhæng mellem
innovation i deres produkter og strammere krav til vinduerne indenfor energirammen.
Energirammens krav til vinduer kan på den måde forstås som et eksempel på,
hvorledes regulering er blevet anvendt til at understøtte og i nogle tilfælde drive
innovation i markedet. Det er første gang, at energirammens effekt for innovation i den danske vinduesbranche undersøges.
Energirammens betydning for vinduesbranchen
47
I 2006 blev energirammen indført i Danmark . Energirammen er rammen for det
samlede energiforbrug i en bygning. Med energirammen blev bygningers energieffektivisering for første gang reguleret ved funktionsbaserede krav i modsætning til detailkrav til bygningers enkelte komponenter, som det var tilfældet forud for energirammen. Med energirammen beregnes en bygnings energiperformance, dvs. bygningens samlede evne til på den ene side at reducere varmetab
og på den anden side tilføre bygningen varme via anvendelse af specifikke komponenter fx vinduer og ventilering.
For vinduesbranchen betyder energirammen, at vinduer skal tænkes ind i hele
byggeriets energiregnskab. På den måde anskues vinduer i højere grad som aktive bidragsydere til bygningers energiregnskab, idet de som noget nyt vurderes på
deres evne til at tilføre varme til en bygning. Det skal dog bemærkes, at det hidtil kun har været gældende for nye bygninger. For mange vinduesproducenter er
langt den største del af salget til renovering og udskiftning af vinduer, hvorfor innovation i produktudviklingen som følge af reguleringen kun har haft en betydning for en del af deres salg.
Energirammen har haft stor betydning for vinduesbranchens innovationsaktiviteter de seneste år. Tidligere var der hovedsageligt et innovationsfokus på vedligeholdelse af vinduerne. Siden 2006 innoverer vinduesproducenterne i langt højere grad for at forbedre vinduernes ydeevne og energiperformance, jf. boks 1.
47
Energirammen blev indført i Danmark som et EU direktiv. Kravene er strammet igen i BR08 og BR10 i Danmark
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.60
Box 6.2 Energirammen
Energirammen betyder, at en bygnings samlede energiforbrug ses som én bab
lance, hvor bygningens forskellige materialer, herunder vinduer, hver kan bib
drage til denne balance. Således indgår vinduer som et element i et samlet
energiregnskab, hvor vinduet kan bidrage positivt eller negativt til energibaenergib
lancen afhængig af dets ydeevne.
Konsekvensen af denne metode til at måle energiforbrug kunne nemt udu
mønte sig i, at nye byggeprojekter blev konstrueret med færre og mindre vinvi
duespartier, da det er sværere at isolere med vinduer end med vægge. En sås
dan løsning har selvfølgelig ikke været acceptabel, og der er stillet nye højere
krav til vinduernes isolering og som noget nyt vinduernes evne til at tilføre
varme til en bygning. På den måde kan man bibeholde antallet og størrelsen
af vinduespartierne.
Udvikling af vinduer forud for energirammen
Forud for implementeringen af energirammen var der udelukkende fokus på
vinduers
rs isoleringsevne og reducering af deres varmetab (U-værdi).
(U
Det betød, at vinduer blev fornyet udelukkende ved at tilføje yderligere isolering i
vinduesrammen eller ved at lægge flere lag af termoglas i vinduet. Som følge
heraf gik tendensen mod at skabe vinduer, som fik større og større isoleisol
ringsareal og mindre reelt vinduesareal (som anvist nedenfor).
Nogle lande, fx Tyskland, har valgt at beholde fokus på vinduernes U-værdier
U
(varmetabet) og virksomhederne skal innovere indenfor denne ramme (som
anvist
ist ovenfor) frem for at lade vinduernes evne til at tilføre en bygning varva
me være central i udviklingen af nye vinduer (som muliggjort i energiramenergira
men).
Udvikling af vinduer efter energirammen
I dag innoveres både på vinduernes varmetab og deres evne til
ti at tilføre bygninger varme, lys og sol. Satsningen på varmetilførslen er særlig stærk i DanDa
mark.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.61
Reguleringens effekt i markedet
Der er således sket et klart skifte i graden af innovation, dvs. væk fra primært inkrementale innovationer som vedligeholdelse hen imod mere radikale innovationer fx helt nye produkter. Som analysen viser, vurderes det af branchen selv, at
det bl.a. er stramningerne i kravene til vinduerne, som har drevet innovationen
blandt vinduesproducenterne. For nogle af de større danske vinduesproducenter
vurderes reguleringen ikke alene at kunne drive innovationen, da deres markeder
er globale og ikke nødvendigvist er omfattet af den nye regulering.
Egentlige målinger af energirammens betydning eller nærmere effekt for innovation indenfor vinduesbranchen eksisterer ikke. Det er derfor nødvendigt at anvende alternative metoder for at afdække en mulig effekt af reguleringen for innovationen i markedet.
For at få en indikation af hvorvidt energirammen har ført til øget innovation indenfor vinduesindustrien, er der gennemført en række interview med danske
vinduesproducenter. På baggrund af interviews med danske vinduesproducenter
vurderes det, at energirammen har haft betydning for innovation indenfor særligt
tre områder i vinduesbranchen:
1. Udvikling af nye produkter
2. Anvendelse og udvikling af nye materiale
3. Etablering af nye samarbejder
Udvikling af nye produkter
Det vurderes af førende virksomheder i vinduesbranchen, at der er sket et markant skifte i den måde, som man udvikler nye vinduer på, og at dette i udbredt
grad skyldes stramningerne i energirammen. Da der tidligere alene var fokus på
vinduers evne til at reducere varmetabet (u-værdien), så stilles der i dag bredere
krav til vinduets samlede energiperformance. Det har medført, at det har været
nødvendigt at producere helt nye typer af vinduer for at kunne leve op til kravene
for den samlede energiperformance, jf. boks 2. Det vurderes af branchens virksomheder, at hvis energikravene ikke var strammet, så ville introduktionen af
disse nye produkter aldrig have fundet sted. Innovationen er således i væsentlig
grad direkte affødt af stramningerne i energirammen. Fordi de danske virksomheder er foran i det internationale marked med lavenergivinduer, så er der en klar
forventning til, at det på sigt skaber en markant vækst i eksporten.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.62
Box 6.3 Eksempler på udvikling af helt nye vinduesprodukter
Protec 7: Protec 7 er et nyt vindue, som Protec har introduceret til markedet i
2007 som respons på energirammen. Det var det første produkt på det danske marked, som halverede varmetabet. I stedet for tidligere brug af træ og
aluminium er rammerne lavet af et fiber-komposit, der har en meget bedre
isoleringsevne, samtidig med at det bibeholder egenskaberne fra træ og aluminium, med hensyn til kondens og styrke. Vinduer som dette er med til at
gøre det mulig at bygge store glaskonstruktioner inden for den nye energiramme.
Helo: Helo er VELFACs nye produkt med ramme af glastråde og polyurethan.
Vinduet blev lanceret i oktober 2010 efter at have været afprøvet i en række
forsøgsbyggerier, heriblandt Green Lighthouse. Vinduerne er det, der betegnes plusenergi vinduer, det vil sige at varmetilførslen er større end varmetabet i opvarmningssæsonen. I forbindelse med at der fokuseres på energitilskuddet gennem vinduet er det imidlertid også vigtigt at undgå overophedning om sommeren, og de nye vinduer vil derfor i højere grad end tidligere
nødvendiggøre udvendig solafskærmning.
Kilde:http://www.adm.dtu.dk/upload/centre/lave/17-062009%20plusenergivinduer/f&u%20strategi_plusenergivinduer_17-06-09.pdf
Anvendelse og udvikling af nye materialer
Ligesom det har været nødvendigt at introducere nye produkter for at kunne leve
op til de strammere krav i energirammen, så har virksomhederne også innoveret
på materialesiden. Tidligere er særligt fyr træ, plast og aluminium anvendt i vinduesproduktionen. Træ og plast har imidlertid dårlig isoleringsevne, som ikke
understøtter udviklingen af vinduer med bedre evne til at tilføre bygninger varme.
En række nye materialer, som ikke har været anvendt tidligere er taget i brug i
udviklingen af nye vinduer, jf. boks 3.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.63
Box 6.4 Fiberline
Fiberline er et eksempel på en virksomhed, der har fået store markedsandele
på baggrund af ekspertviden inden for fiber-komposit. Fiberline laver materialer til alt fra vinduer, isolation og vindmøllevinger. Kompositmaterialer har
vist sig at have en rigtig god isoleringsevne, samtidig med at det er smidigt
og stærkt, hvilket er vigtige egenskaber i produktionen af vinduesrammer.
Flere vinduesproducenter har fået øjnene op for dette, og bruger det som erstatning for træ- og aluminiumskonstruktioner. Som følge af energirammen
har Fiberline haft mulighed for at anvende sit materiale til vinduer på en måde, som ikke var mulig tidligere, idet der ikke var fokus på materialer, som
kan øge vinduers varmebidrag.
Helo produktet: VELFAC har udviklet et nyt materiale som respons på kravene i energirammen. Det nye materiale er anvendt i byggeprojektet ”Bolig for
livet” i Århus og prestigeprojektet ”Green Lighthouse”, som er en del af Københavns Universitet. ”Green Lighthouse er den første offentlige CO2 neutrale bygning. Det er forventningen, at trærammer langsomt udskiftes, da de ikke kan leve op til de termiske krav i energirammen.
FiberCore: Primo har introduceret et nyt plast fiberprodukt kaldet ”FiberCore”. Den har gode egenskaber, som substitut for både for aluminium og andre
fiber-kompositter:
• Stift materiale
• Bedre fit og nemmere installation
• Gode egenskaber inden for isolation
Primo laver produkter, der både indeholder elementer af aluminium, plast og
træ, så man udnytter de forskellige materialers egenskaber, der hvor de performer bedst. Minder en smule om Fiberline, men meget mindre skala.
De nye materialer har til formål at forbedre f.eks. vinduernes isoleringsevne. Et
eksempel på nye materialer kommer fra virksomheden Fiberline, som med
stramningerne i energirammen for første gang har fundet det muligt at anvende
48
sit kerneprodukt, kompositmaterialet, i vinduesindustrien .
Etablering af nye innovationssamarbejder
Som følge af energirammen skal de enkelte bygningskomponenter i højere grad
sammentænkes. På den baggrund stilles der i højere grad krav til vinduesproducenternes evne til at formidle den tekniske viden om deres produkter. For eksempel kan det have afgørende betydning, om et vindue indsættes i en bygnings
nord- eller sydvæg, idet solindfaldet gennem vinduet er meget afhængig af orienteringen, hvilket resulterer i en stor variation i vinduets bidrag til den samlede
energiramme.
48
Et kompositmateriale er defineret som et materiale, der er sammensat af mindst to forskellige materialer, som hver for sig ikke
altid egner sig til konstruktionsformål, men som i kombination resulterer i et materiale med stor styrke og stivhed, hvis egenskaber samtidig kan skræddersyes hvad angår kemikaliebestandighed, brandbestandighed og termisk isolering.
(http://www.fiberline.dk/komposit/kompositter/kompositter-generelt)
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.64
For at kunne sammentænke og sammenligne alle bygningernes komponenter i
en samlet energiramme skal byggeriets aktører såsom producenter, arkitekter,
ingeniører samarbejde i højere grad. Der er behov for at anvende ”integrated design”, dvs. at nye produkter udvikles ved at producenter, arkitekter og ingeniører
indgår i nye former for samarbejder som fx Living Lab by Dovista er et eksempel
på. Dertil kommer, at nye forskningssamarbejder er opstået ud fra behovet om at
udvikle en stærk videnbase med den nyeste viden om fx varmetilførsel, lys og
solenergi, som vinduesproducenter kan trække på i deres innovationsarbejde.
Endeligt er der eksempler på nyetablerede innovationssamarbejder mellem vinduesproducenter, jf. boks 4.
Box 6.5 Eksempler på nye samarbejder
Living Lab by Dovista
Living Lab by Dovista er et eksempel på, at en vinduesproducent har taget
initiativ til nye samarbejder. Dovista er en del af VKR koncernen og moderselskab for koncernens facadevinduesfabrikker VELFAC, Rationel og bl.a. en
række store svenske fabrikker i alt 9 stk. Med energirammen er det en udfordring for vinduesproducenterne at kunne rådgive i forhold til brugen af de nye
vinduer. Dovista har skabt rammerne for at kunne gå i dialog og samarbejde
med dem, som skal designe bygningerne, dvs. arkitekter og rådgivere. Dette
er særligt sket på spydspidsprojekter og har til formål at videreformidle viden
om VELFAC produkter for at opnå en optimering af energirammen (men også
tilsvarende i dag hos VELFAC og Rationel).
ForskningsForsknings - og udviklingssamarbejder (EUDP–
(EUDP– samarbejder)
EUDP projekter er vidensamarbejder mellem industriens virksomheder og førende danske videninstitutioner, såsom Teknologisk Institut og DTU, indenfor vinduer og energi. De har høj fokus på offentlige-private samarbejder, internationale samarbejder, projekter inden for nye effektive energiteknologier
og særligt på formidling af energiteknologiske projektresultater.
Innovationssamarbejder
En række virksomheder arbejder sammen for at udvikle og teste nye produkter. Fx har en vinduesproducent (Protec) og en leverandør af kompositmaterialer (Fiberline) indgået et samarbejde, som har ført til nye standarder for isolering af vinduer. Protec ønskede at udvikle en ny vinduesproduktportefølje
med fokus på en høj isoleringsevne. De henvendte sig til Fiberline, som udviklede et kompositmateriale, der har vist sig at have gode egenskaber inden for
området. Dette samarbejde er et klart eksempel på, hvordan eksperter på forskellige felter, sammen kan udvikle produkter, som ikke ellers var mulige.
Implikationer for politikudformningen
Innovationsevnen varierer på tværs af branchens virksomheder
Vinduesbranchen består af omkring cirka 70 vinduesproducenter. At leve op til
energirammen kræver innovation. Det forudsætter, at virksomhederne har ressourcer til forskning og udvikling. Der er en udfordring med at få de mindre virksomheder med i udviklingskapløbet. Det kræver ressourcer og kompetencer som
de ikke nødvendigvis har. Det foreslås fra vinduesbranchen selv, at man sætter
udviklingssamarbejder i stand mellem de små mindre innovative vinduesproducenter og danske vidensinstitutioner på området. Der findes allerede på nuværende tidspunkt nogle EUDP projekter målrettet større vinduesproducenter.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.65
Regulering skal følges op af nationale strategiske satsninger
Danmark har udviklet en stærk position blandt videninstitutioner og virksomheder indenfor vinduernes varmetilførsel. Det er nødvendigt, at ny intelligent regulering og skrappere krav til fx energirammen udvikles i takt med, at der udvikles
styrkepositioner indenfor de nye områder.
Reguleringen bør udformes i sammenhæng med internationale tendenser
Ny regulering og strammere krav skal udvikles så det afspejler de internationale
markeds- og reguleringsmæssige tendenser, således at intelligent regulering i
Danmark også kan anvendes til at løse udfordringer i udlandet og dermed resultere i øget eksport af danske produkter.
Intelligent regulering skal følges op med soft-regulering.
Reguleringen kan ikke formes eller udmøntes alene. Den nye regulering skal udvikles i tæt samarbejde med markedets aktører, og udvikles på platforme hvor
offentlige og private aktører kan indgå i faglige, tekniske og politiske dialoger
omkring udviklingen af den nye regulering. Dertil kommer også, at markedet ofte
skal have udviklet nye kompetencer for at kunne udnytte innovationspotentialet
i den nye regulering.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.66
Bilag 2: Liste over interviewpersoner
Dovista: Britta Tipsmark Hougaard
Fiberline: Peter Thorning
Hvidbjergvinduet: Claus Arnberg
KEMIN: Jesper Lorentzen, Peter Bach
Protec: Joakim Haulrik
Vinduesindustrien: Johnny Jensen
Velux: Pia Thomsen, Jens Kristiansen og Per Arnold
VKR: Kurt Emil Eriksen
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
6.3
P.67
Energirammen - belysning
Nye strammere energirammer – en drivkraft for innovation inden for belysbelysningsområdet?
Indførelsen af energirammer repræsenterer grundlæggende et skifte fra at stille
detailkrav til bygningens enkelte dele, til mere funktionsbaserede krav, der går på
49
bygningens samlede energieffektivitet .
Med indførelsen af energirammen i 2006 var Danmark blandt de første EU-lande
til at implementere EU's direktiv vedrørende energieffektive bygninger.
Bag indførelsen af energirammer ligger også et ønske om at give bygherre, arkitekter m.fl. et større manøvrerum for at vælge de teknologier, materialer og løsninger, der mest effektivt kan indfri kravene om et lavere energiforbrug i nye
50
bygninger .
Målet har således været at reducere energiforbruget til bygningsdrift, men lade
det være op til markedet - det vil sige bygherrer og rådgivere - at beslutte, hvordan der mest effektivt kan spares på behovet for tilført energi.
Vores interview viser, at de nye strammere energirammer har betydning for virksomhedernes innovationsfokus og er med at stimulere virksomhederne til øget
innovation.
Virksomhederne har et indgående kendskab til kravene i bygningsreglementet
generelt herunder også til energirammen. Og de giver udtryk for, at de fremtidige
krav til energirammen spiller en vigtig rolle for virksomhedernes innovationsaktivitet.
Energirammens krav og behovet for energieffektiv belysning
Som noget nyt rummede Bygningsreglementet 2006 et krav om, at energiforbruget til belysning skulle medtages i energirammen for nybyggede kontorer, offentlige institutioner og skoler.
Når der netop var fokus på energiforbruget til belysning i denne type bygninger,
hænger det sammen med, at behovet for fast kunstig belysning udgør en væsentlig del af det samlede energiforbrug til bygningsdrift i netop denne type bygninger.
Ifølge Energisparefonden tegner belysning sig for 50 pct. af elforbruget på skoler
og 40 pct. for fx kontorer og institutioner.
Energirammen er løbende blevet strammet, senest i 2010, hvor der også blev indført en frivillig lavenergiklasse for nybyggeri, der svarer til de krav, som forventes
indført i 2015 for kontorer, skoler og institutioner, jf. nedenfor.
49
Før introduktionen af energirammberegningen, opererede man med en varmetabsramme og en nettoenergiramme, se fx Ea
Energianalyse A/S m.fl. (2008).
50
Jerking og Aggerholm (2005) Skærpede energikrav i bygningsreglementet
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.68
Box 6.6 Eksempler på energirammer for kontorer, institutioner og skoler
For kontorer, skoler, institutioner gælder det, at bygningens samlede behov
for tilført energi til dækning af varmetab, ventilation, eventuel køling, varmt
brugsvand og belysning højst må være:
Energiramme 2006: 95 + (2200/A) kWh/m2 pr. år (ikke aktuel mere)
Energiramme 2010: 71,3 + (1650/A) kWh/m2 pr. år
Lavenergiklasse 2015: 41 + (1000/A) kWh/m2 pr. år
hvor A er det opvarmede etageareal. Lavenergiklassen er frivillig men forventes at blive krav i 2015.
Ved beregningen af det samlede energiforbrug indgår el-forbrug med en faktor 2,5 for at tage hensyn til den større udledning af kuldioxid, der kommer i
forbindelse med el-produktion sammenlignet med varmeproduktion.
Energiforbruget bestemmes således ved:
Energiforbrug = varme + 2,5 x el til bygningsdrift – vedvarende energi
Ved at inkludere energiforbruget til belysning i den samlede energirammeberegning – oven i købet med en faktor 2,5 – blev der sat stærkere fokus på behovet
for at udvikle løsninger, der kan reducere bygningernes behov for kunstig belysning.
Bred opbakning til energirammen
Bygningsreglementets krav til energirammen nyder opbakning fra samtlige de
aktører vi har interviewet.
Der er især tilfredshed med, at energirammen udstikker nogle klare, ambitiøse
målsætninger for energiforbruget i nybyggeri og samtidig levner et betydeligt
rum for, at markedet selv kan fastlægge det optimale mix af energieffektive teknologier.
Som en central aktør i belysningsbranchen udtrykker det:
”Med indførelsen af energirammer og med de fremtidige stramninger er der åbnet en spillebane, hvor der er en langt mere konkurrence mellem de forskellige
fagområder i byggebranchen om mest omkostningseffektivt at levere de nødvendige energibesparelser.”
Carsten Antonisen, Produktchef i Solar og næstformand i FABAs bestyrelse
Men i belysningsbranchen er der også enighed om, at den gældende energiramme endnu ikke for alvor har bidraget til øget efterspørgsel efter mere intelligent
og energieffektiv belysning.
Det hænger sammen med, at det frem til i dag har været muligt at imødekomme
kravene i energirammen ved alene at gøre en indsats for at reducere klimaskær51
mens varmetab .
51
Det vil sige, gennem bedre isolering af ydermure og ved at anvende energivenlige vinduer etc.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.69
Forventningen er dog, at det vil ændre sig med de nye skrappere 2010energirammer. Det vil kun være muligt at opfylde de skærpede krav, hvis der sættes et langt stærkere fokus på energieffektive og intelligente installationer i bygningerne. Det understreges af nedenstående citat fra Vagn Holk, der er leder af
videncenter for energibesparelser i bygninger.
”Som jeg ser BR 10-udviklingen med hensyn til energiklasser, så er vi ved at være
der, hvor vi med de materialer, vi har i dag, ikke kommer længere med klimaskærmen. Det betyder, at vi fremover vil komme til at fokusere mere og mere på
bygningens installationer”
Vagn Holk Lauridsen, leder af videncenter for energibesparelser i bygninger
Når de virksomheder, vi har talt med, giver udtryk for, at kravene til energirammen har haft betydning for deres innovationsaktiviteter, så er det først og fremmest udsigten til strammere energirammekrav i fremtiden, der udgør en drivkraft
- mere end at der på nuværende tidspunkt er en konkret stigende efterspørgsel.
Netop fordi forventningerne til de fremtidige krav har så stor betydning for virksomhedernes innovationsindsats, peger de interviewede aktører også på vigtigheden af en tidlig udmelding fra myndighedernes side omkring fremtidige krav
og forventede stramninger.
Virksomhederne har brug for tid til at planlægge og igangsætte produktudvikling,
udvikle nye services og tilrettelægge omlægning af produktionen, så det kan ske
uden unødige omkostninger.
Enkelte virksomheder fremhæver også, at indførelsen af frivillige standarder,
som fx den mere ambitiøse lavenergiklasse 2015, kan være et vigtigt redskab, der
kan stimulere innovation blandt sektorens førende og mest udviklingsorienterede virksomheder.
Denne form for mere ambitiøse, frivillige standarder kan gøre det nemmere for
branchens mest progressive virksomheder at kommunikere, hvordan deres produkter adskiller sig fra de gængse produkter på markedet i dag.
Og på de områder, hvor der er tilstrækkelig efterspørgsel fra kunderne, kan de
mere restriktive frivillige standarder vinde udbredelse og skabe en form for
”lead”-marked.
Vores interview afspejler også, at bygningsreglementets krav - herunder også bestemmelser vedrørende energirammen - er et effektfuldt instrument, som har
stor gennemslagskraft i forhold til innovationsaktiviteten inden for branchen.
Strammere myndighedskrav er et vilkår alle branchens virksomheder nødvendigvis må forholde sig til med henblik på at sikre, at deres produkter lever op gældende regler i dag og på længere sigt.
Den store gennemslagskraft afspejler sig også ved, at samtlige de virksomheder
vi har interviewet, har et meget indgående kendskab til kravene i bygningsreglementet herunder til energirammen. Og virksomhederne giver udtryk for, at energirammekravene indgår som væsentlige parameter ved tilrettelæggelsen af virksomhedernes innovationsaktiviteter.
De virksomheder, vi har interviewet, bakker også alle op om, at vi i Danmark har
krav, der som et minimum er på niveau med kravene i de førende lande. Og aktø-
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.70
rerne er generelt tilfredse med de seneste udmeldinger omkring niveauerne for
de fremtidige stramninger i energirammen.
Dog er der enkelte af de mest udviklingsorienterede virksomheder, der gerne så,
at kravene blev strammet yderligere.
Effekter af kravene til energirammen for skoler, kontorer og institutioner
Blandt virksomhederne er der enighed om, at de nye energirammer har betydet
øget fokus på innovation i store dele af belysningsbranchen. Energieffektivitet
indgår i dag som et vigtigt
vigtigt innovationsparameter på linje med fx produktionspris,
design, lyskvalitet og brugervenlighed.
Det er dog ikke så meget 2010-kravene,
2010 kravene, der presser virksomhederne, som det er
udsigten til de stramninger, der forventes at komme i 2015. Der er enighed om,
o at
det er muligt at opfylde 2010-kravene
2010 kravene til nybyggeri ved mere traditionelle energienerg
reducerende teknologier - fx bedre isolering af bygningen. Mens det er holdninholdni
gen, at man kun vil kunne indfri 2015-kravene,
2015 kravene, hvis der også sættes fokus på at
optimere energiforbruget
energiforbruget til belysning og øget brug af dagslys til belysning af båb
de boliger og kontorbyggeri. Det har betydet, at en række virksomheder har
igangsat udviklingsprojekter, hvor målet er at udvikle fremtidens energieffektive
belysningssystemer.
Nedenstående
Nedens
tående figur illustrerer, at der er mange forskellige veje at gå, når det
gælder udvikling og implementering af mere energieffektive belysningsanlæg.
Det handler både om at udvikle nye typer af lyskilder og mere effektive armatuarmat
rer, der kombinerer høj lyskvalitet
lyskvalitet og energieffektivitet. Men det handler i høj
grad også om intelligent styring og regulering af belysningen i forhold til aktiviaktiv
tet, dagslys mv.
Figur 1. Vigtige udviklingsområder inden for energieffektiv belysning
Nye lyskilder og mere energieffektive
ene
armaturer
Udvikling af nye energieffektive lyskilder er et felt, som har stor forskningsmæsforskningsmæ
sig bevågenhed internationalt. Den teknologi, som i disse år bliver spået det størstø
ste potentiale, som den langsigtede afløser af glødepæren, er den nye LED-
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.71
teknologi.
I Danmark er DTU Fotonik førende inden for forskning i den nye LED-teknologi.
Blandt andet har man med succes arbejdet med at skabe LED-lyskilder, der har
samme farvetemperatur og farvegengivelse som glødepæren.
Men arbejdet med at udvikle de nye typer af lyskilder er et område, hvor den
forskningsmæssige dagsorden sættes uden for Danmark, og hvor den kommercielle udnyttelse især tegnes af store globale koncerner som bla. Phillips og Osram.
Mulighederne for danske virksomheder vurderes af vores interviewpersoner til i
højere grad fx at handle om at udvikle fremtidens armaturer, som er tilpasset
den kommende LED-teknologi.
Udviklingen af effektive armaturer er ikke i samme grad drevet af ny forskning,
men i højere grad af virksomheders interne udviklingsarbejde med fokus på at
forbedre armaturernes design, udvikle reflektorer og optimere lyskvaliteten mv.
Samtidig er den markedsmæssige udvikling drevet af et større antal - og typisk
også noget mindre - virksomheder.
Det er et område, hvor danske virksomheder som Louis Poulsen og Riegens, men
også svenske Fagerhult, hører til blandt de internationalt førende. Danske producenter af armaturer har generelt en stærk tradition for at udvikle belysningsar52
maturer, der kombinerer en høj lysintensitet med en fortsat høj lyskvalitet .
Med de skærpede energirammer og forventningen om øget efterspørgsel efter
energieffektiv belysning peger en række virksomheder på, at der ligger et stort
udviklingspotentiale i forhold til at skabe fremtidens armaturer, som er designet
og optimeret i forhold til LED-teknologien.
Svenske Fagerhult er én blandt flere virksomheder, som har igangsat et målrettet udviklingsarbejde, der skal udvikle og designe nye typer af armaturer, som
kombinerer høj belysningseffekt og høj lyskvalitet baseret på de nye LED-dioder.
Direktør for Fagerhult Lighting Academy Henrik Clausen beskriver, hvordan de
fremtidige energirammer har betydning for virksomhedens innovationsaktivitet
på følgende måde:
”De stramninger i energirammen, som nu er lagt fast, betyder, at vi må gennemgå hele vores produktsortiment for at vurdere om vores produkter kan opfylde de
krav, som vil gælde i 2015. Det betyder blandt andet, at vi må til at tænke i forskellige former for automatisk styring. Og vi må allerede i dag finde ud af, hvad
der er den bedste strategi for Fagerhult. Fx om vi skal indlede samarbejde med
virksomheder, der i dag arbejder med lysstyringsteknologi, eller om vi skal igangsætte vores eget udviklingsarbejde”.
Direktør Henrik Clausen, Fagerhult Lighting Academy
Et andet område med stort udviklingspotentiale handler om lysstyring og intelligent belysning. Vi har gennem efterhånden mange år været vant til at have termostater på radiatorerne, der regulerer varmen med henblik på at holde en konstant rumtemperatur.
Til trods for, at teknologien til at foretage en tilsvarende intelligent styring af ly52
Interview med Direktør Willy Goldby, FABA.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.72
set længe har været kendt, så har teknologien ikke for alvor vundet indpas. I
langt de fleste kontorer, skoler og institutioner er der i dag alene mulighed for, at
lyset kan være enten slukket eller tændt. Udvikling og salg af intelligent belysning er et område vores interviewpersoner forventer, vil være i kraftig vækst i
årene fremover – ikke mindst som følge af de nye stammere krav til energirammen.
Et godt eksempel på en virksomhed, som arbejder målrettet på at udvikle belysningssystemer, der både skal opfylde krav om et lavere energiforbrug og levere
lys af en meget høj kvalitet, er virksomheden Servodan A/S, jf. boks nedenfor.
Box 6.7 Servodan A/S
Servodan A/S ligger i Sønderborg og beskæftiger omkring 50 medarbejdere.
Virksomheden har siden 1958 udviklet, produceret og solgt løsninger til intelligent lysstyring i Danmark og i 20 lande verden over.
Servodan har gennem en årrække arbejdet på at udvikle intelligente lysstyringssystemer, som både lever op til de fremtidige krav om energieffektivitet og samtidig er i stand til at levere ”simuleret dagslys” af høj kvalitet.
Det samlede system består af sensorer, der både kan registrere bevægelse og
dagslysindfald i forskellige zoner i lokalet samt en række armaturer, som benytter energieffektiv LED-teknologi.
En særlig lysstyringsenhed regulerer lysintensiteten i lokalet i forhold til aktivitet og dagslysindfald. Det samlede system er det første af sin art på markedet og er bl.a. udviklet med fokus på at kunne opfylde fremtidens strammere energirammer.
Sensorer, lyskilder og styringsenhed kommunikerer via trådløs teknologi,
hvilket gør, at systemet også nemt kan installeres i det eksisterende byggeri.
Det øgede fokus på at reducere energiforbruget til kunstig belysning har også betydet, at en række vinduesproducenter har givet sig i kast med produktudvikling i
forhold til at øge dagslysindfaldet i bygningerne. Det gælder fx Velux , der bl.a.
har fokus på at udvikle vinduernes transmittans – dvs. deres evne til at lade
dagslyset passere gennem ruden og ind i bygningen. Ligesom der arbejdes på at
optimere vinduernes rammer og karme for at maksimere dagslysindfaldet.
”Bygningsreglementets krav til både energieffektivitet, lyskvalitet og indeklima
har givet os en række nye vigtige parametre, som vi kan innovere på. Det spiller
helt klart en vigtig rolle for vores udviklingsarbejde”
Teknisk chef Jens Bruun-Nielsen, VELUX
Fra grossistvirksomhed til udbyder af samlede koncepter
Det stigende fokus på energieffektive belysningsanlæg stiller store krav til både
arkitekter, rådgivende ingeniører og til installatører. Det er en stadig mere kompleks opgave at vurdere energieffektivitet og totaløkonomi for forskellige belysningsanlæg, og det er en udfordring at følge med i den hurtige teknologiske og
markedsmæssige udvikling inden for intelligent og energieffektiv belysning.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.73
En konsekvens af dette er, at en række traditionelle engroshandels- og grossistvirksomheder i dag spiller en stadig vigtigere rolle i forhold til at udvikle sammenhængende belysningskoncepter, baseret på den seneste teknologi og bygget
op omkring de førende produkter på markedet.
Det betyder også, at traditionelle grossistvirksomheder har fået en nøglerolle i
forhold til at bringe de nye energieffektive alternativer i anvendelse. Det er ofte
grossistvirksomhederne, der sammensætter de mest energivenlige komponenter
til sammenhængende koncepter, hvor det er testet og kontrolleret, at de enkelte
komponenter kan fungere optimalt sammen.
Samtidig udbyder grossistvirksomhederne i stigende grad også kompetenceudvikling inden for energieffektiv belysning for at sikre, at installatører og rådgivere
har den fornødne kompetence til at rådgive om og installere de nye mere avancerede løsninger.
Virksomheden Solar er et godt eksempel på en dansk virksomhed, der har skabt
sig en stærk international markedsposition ved at udvikle sammenhængende
energieffektive belysningskoncepter kombineret med teknisk rådgivning og
kompetenceudvikling., jf. boks 6.8. Virksomhedens stærke satsning på belysningskoncepter og kompetenceudvikling er i høj grad drevet af udsigten til
strammere energirammer i fremtiden.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.74
Box 6.8 Solar A/S
Solar A/S er en førende grossistvirksomhed inden for el, VVS og ventilation.
Virksomheden blev oprindeligt grundlagt som el-grossist tilbage i 1919. Solar
er i dag en international koncern med datterselskaber i 8 europæiske lande
med tilsammen mere end 3000 ansatte.
Solar A/S valgte tidligt at supplere rollen som traditionel grossist med et mere udbygget produkt- og servicekoncept, hvor man hjælper kunderne med at
sammensætte løsninger og koncepter baseret på markedets mest energieffektive produkter.
Solar har sammen med en række af markedets førende producenter udviklet
en række energieffektive belysningskoncepter, der markedsføres under navnet Solar Blue Energy – både i Danmark og i udlandet.
Solar tilbyder derudover kompetenceudvikling og teknisk rådgivning af installatører, arkitekter og ingeniører inden for energieffektive løsninger – herunder
belysning. Solar har etableret Solar Skolen, der årligt gennemfører omkring
900 kurser for knap 6000 kursister. Et konkret eksempel på et kursus i Danmark er fx ”Lysstyring og opfyldelse af energirammer i BR 08”, der henvender
sig til installatører, elektrikere og rådgivende ingeniører. Herudover har Solar
etableret et Exploratorium, som kunderne kan besøge med henblik på at afprøve de nye teknologiske muligheder for energieffektivisering.
Det er i høj grad virksomhedens arbejde med at skabe stærke produkt- og
servicekoncepter, som også har sikret virksomheden en stærk position på de
udenlandske markeder.
R ådgivning og service inden for belysning, lyskvalitet og energieffektivitet
Der er et voksende marked for specialiserede serviceydelser inden for belysning.
Det skyldes flere forhold. For det første bliver det mere komplekst at vælge og
projektere fremtidens intelligente og energieffektive belysningsanlæg.
Samtidig er der en stigende erkendelse af, at lyskvalitet spiller en vigtig rolle for
53
koncentration, indlæring og for hvor produktiv man er på jobbet . Det kan med
andre ord betale sig at investere i den rigtige belysning – både ud fra et energimæssigt hensyn og ud fra et indlærings og produktivitetshensyn.
Det åbner for en øget efterspørgsel efter kompetent rådgivning og vejledning
omkring optimering af belysningen i institutioner, skoler og kontorer.
Flere af de store danske rådgivende ingeniørvirksomheder tilbyder i dag specialiseret rådgivning inden for dette område og løser i stigende grad også opgaver i
udlandet. Det gælder blandt andre Rambøll, der siden 2004 har opbygget en af
Danmarks største lysdesigntegnestuer, hvor lysdesignere og ingeniører bistår
med projektering af belysningssystemer og rådgiver vedrørende optimering af
samspil mellem kunstigt lys og dagslys.
53
Se fx ”Lyset i skolen”, SBI (2004)
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.75
Et andet område, der er i vækst, vedrører den løbende vedligeholdelse og tekno54
logiske opgradering af belysningsanlæg i skoler, institutioner og kontorer .
Denne vedligeholdelsesopgave forventes i fremtiden at ville udgøre en mere central del af den bredere facilities management opgave. Og det er et område, hvor
en række danske servicevirksomheder står stærkt - også i udlandet. Det gælder
fx en global servicekoncern som ISS.
Energirammen - en nødvendig, men ikke en tilstrækkelig betingelse
Blandt de interviewede er der generelt enighed om, at energirammens krav har
skærpet virksomhedernes fokus på innovation og udvikling af energieffektive belysningsanlæg.
Men der er også enighed om, at energirammekravene skal ses i sammenhæng
med andre elementer af den offentlige regulering, som også spiller ind.
De interviewede aktører peger på følgende tre områder, som man også bør have
fokus på, når man taler om intelligent regulering med fokus på energieffektiv belysning:
1. En tæt kobling mellem kravene til nybyggeri og kravene til det eksisterende
byggeri
2. Den offentlige sektors efterspørgsel efter energieffektive løsninger
3. Krav til bygningernes indeklima, herunder lyskvalitet
4. Udvikling af stærke forsknings- og uddannelsesmiljøer
I det følgende er det kort beskrevet, hvordan disse tre forhold spiller sammen og
har betydning for virksomhedernes innovationsaktivitet.
Tæt kobling mellem energirammen og kravene til det eksisterende byggeri
De interviewede virksomheder giver alle udtryk for, at det ikke kun er kravene til
nybyggeriet, der har betydning for virksomhedernes innovationsfokus. Det er
mindst lige så vigtigt at fokusere på de krav, der gælder for det eksisterende byggeri.
Det er ofte inden for nybyggeriet, at nye løsninger og nye typer af produkter først
55
er blevet efterspurgt, udviklet og afprøvet . Men det er inden for det eksisterende byggeri, at det store markedspotentiale ligger.
Derfor betoner flere virksomheder, at det er vigtigt med en tæt kobling mellem
kravene til nybyggeriet og kravene til det eksisterende byggeri. Det handler om at
stille krav, der sikrer, at de nye energieffektive teknologier og løsninger, der udvikles inden for nybyggeriet, bliver udbredt i det eksisterende byggeri.
Et godt eksempel på hvordan myndighedskrav kan have betydning, findes i det
nye bygningsreglement (BR10), der udover energirammen, også indeholder en
række krav til belysningsløsninger i det eksisterende byggeri. For eksempel er der
i BR10 krav om, at nye teknologiske løsninger til lysstyring i form af bevægelsesmeldere og dagslysstyring skal anvendes ved større om- og tilbygninger af eksisterende byggeri.
54
55
Interview Direktør Willy Goldby, FABA
Byggeriets innovation (2008)
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.76
56
Der er bred enighed i belysningsbranchen om, at en tæt kobling mellem kravene
til nybyggeri og bygningsreglementets krav til eksisterende bygninger er centralt i
forhold til at give virksomhederne stærkere incitamenter til at prioritere innovation og udvikling af nye energieffektive løsninger.
Den offentlige sektors efterspørgsel efter energieffektive løsninger
Det offentlige kan spille en vigtig rolle ved at gå forrest og efterspørge mere
energieffektive løsninger. Et godt eksempel på, hvordan det konkret kan gøres, er
de gældende regler om, at alle offentlige bygninger skal energimærkes hvert 5.
år, og at kommunale og regionale bygningsejere er forpligtet til at gennemføre de
forslag til energieffektiviseringer, der har en tilbagebetalingstid på mindre end 5
år.
Denne type af krav til den offentlige sektors efterspørgsel er med til at skabe et
marked for nye energieffektive løsninger. Det vil alt andet lige gøre det mere attraktivt for virksomhederne at investere i innovation og udvikling af energieffektive belysningsløsninger.
Krav til indeklima og lyskvalitet
Der er i belysningsbranchen generelt udbredt tilfredshed med energirammen og
de krav, der stilles til energiforbruget til belysning. Men der er også en del af
branchen, der udtrykker en bekymring for, at kravet til energieffektivitet går for57
ud for krav til lyskvalitet og bygningernes indeklima .
Fra flere sider - blandt både lovgivere, forskere og virksomhederne inden for belysningsbranchen – peges der på vigtigheden af, at bygningsreglementets krav til
energieffektivitet suppleres med krav til lyskvalitet og til indeklimaet generelt.
En væsentlig udfordring er imidlertid, at der ikke eksisterer generelt udbredte
standarder for, hvordan man definerer et godt indeklima og en høj kvalitet af belysningen. De senere år er der gennemført en række udviklingsprojekter med
henblik på at udvikle bedre standarder for indeklima og lyskvalitet.
Det har ført til, at der i Bygningsreglement 2010 er indføjet en række nye bestemmelser og krav til bygningernes indeklima - herunder krav til dagslysindfald
og krav til lysintensitet af kunstigt lys ved arbejdsstationer mv.
Flere af de interviewede virksomheder peger på, at det er vigtigt, at der etableres
veldefinerede standarder og formuleres specifikke krav til lyskvaliteten for at
undgå, at krav om energieffektivitet skævvrider virksomhedernes innovationsfokus i en uhensigtsmæssig retning.
Stærke forskningsforsknings - og uddannelsesmiljøer
Det nævnes fra flere interviewpersoner, at skærpede krav til energieffektiv belysning bør gå hånd i hånd med en indsats for at udvikle en stærkere viden- og
kompetencebase inden for området. Det handler om at investere i udviklingen af
stærke forsknings- og udviklingsmiljøer ved relevante videninstitutioner, som i et
samspil med erhvervslivet kan udvikle fremtidens avancerede belysningsløsninger. Og det handler om at etablere nye typer af uddannelser, der kan sikre virksomhederne adgang til nødvendige kompetencer, som ofte går på tværs af fagdi56
Ingen af de brancheorganisationer, virksomheder, myndighedsrepræsentanter som er interviewet i forbindelse med denne analyse har været kritiske overfor indførelsen af energirammer. De få kritiske røster handler om hvorvidt energirammen er stram nok,
om den bliver håndhævet tilstrækkeligt effektivt og om de stramninger, der fremadrettet lægges op til er ambitiøse nok etc.
57
Dansk Center for Lys (2008) ”Krav til energiforbruget i belysningsanlæg i offentlige og private bygninger 2008-2020”
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.77
scipliner inden for energieffektivitet, nye teknologier, lysdesign, formgivning og
brugerbehov.
Indsigter og anbefalinger
Det samlede billede som tegner sig, er, at de nye strammere energirammer har
ganske stor betydning for innovationsaktiviteten og innovationsfokus blandt
virksomheder inden for belysningsbranchen.
Og der er bred opbakning til, at vi i Danmark har krav, der, som et minimum, er på
niveau med kravene i de førende lande. Aktørerne er generelt tilfredse med de
seneste udmeldinger omkring niveauerne for de fremtidige stramninger i energirammen.
Enkelte af de mest udviklingsorienterede virksomheder så dog gerne, at kravene
blev strammet yderligere.
En måde at imødekomme dette ønske kan være i form af frivillige standarder,
som fx den mere ambitiøse lavenergiklasse 2015. Frivillige standarder kan være
et redskab, som kan stimulere til innovation blandt sektorens førende og mest
udviklingsorienterede virksomheder.
Det helt afgørende for virksomhederne er, at kravene meldes ud i tilstrækkelig
god til, så virksomhederne har tid til at gennemføre den nødvendige innovation
og tilpasse den fremtidige produktion.
Derudover peger interviewpersonerne særligt på tre områder, som det er vigtigt
at have fokus på i det fremadrettede arbejde med bygningsreglementet og de
fremtidige energirammer.
Det handler for det første om at sikre, at kravet om energieffektivitet ikke kommer til at skævvride virksomhedernes innovationsfokus på bekostning af hensynet til fx lyskvalitet. En måde at imødegå dette på er ved at udvikle bedre standarder for lyskvalitet og bedre værktøjer til at beregne og projektere belysningsanlæg i nye bygninger. Det kan fx også handle om at fastsætte en nedre grænse
for dagslysfaktor i bygningsreglementet.
Det andet vigtige fokusområde handler om håndhævelse af myndighedskravene.
Det er klart, at myndighedskravene kun har en effekt, såfremt de bliver håndhævet. En række interviewpersoner peger på, at de energikonsulenter, der skal
håndhæve de nye strammere energirammer, ofte ikke ved nok om belysningsområdet. Energikonsulenterne har primært erfaring med at vurdere isolering, ventilation og varmeforbrug. Hvis energirammen for alvor skal bidrage til innovation i
belysningsbranchen er det afgørende, at energikonsulenterne oprustes kompetencemæssigt inden for energieffektiv belysning.
Endelig er der en tredje udfordring, der handler om at sikre sammenhæng mellem
krav til nybyggeri og kravene til det eksisterende byggeri og bruge den offentlige
efterspørgsel mere aktivt. Hvis virksomhederne for alvor skal investere i innovation og udvikling af energieffektiv belysning, er det ikke tilstrækkeligt, at der stilles skrappe krav til nybyggeriet. Det store markedspotentiale ligger inden for det
eksisterende byggeri. Det er vigtigt at de ansvarlige myndigheder har fokus på at
stille krav, der kan sikre udbredelse af nye løsninger og ny teknologi i forhold til
det eksisterende byggeri.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
Bilag 3: Liste over interviewpersoner
FABA: Willy Goldby
Viegand & Maagøe: Dorte Bechmann
Solar A/S: Carsten Antonisen
Fagerhult A/S: Henrik Clausen
Center for energibesparelser: Poul Erik Pedersen
Servodan A/S: Leif Pedersen
Dansk Center for Lys: Kenneth Munch
VELUX: Pia Thomsen, Per Arnold og Karsten Duer
VKR Holding: Kurt Emil Eriksen
P.78
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.79
6.4 Energirammen - ventilation
Baggrund
Ventilation i bygninger får større og større betydning for et godt indeklima. Udviklingen går i retning af, at byggerier bliver tættere og tættere på grund af en
øget mængde isolering. Det sker for at kunne imødekomme kravene til energirammen. Isolering minimerer varmetabet - og reducerer derved omkostningerne
til opvarmning. Ventilation er vigtig i den henseende, at både mennesker, byggematerialer, inventar med videre afgiver forskellige stoffer, som det er vigtigt at
få fjernet fra bygningen. Der skal altså en vedvarende udskiftning af luften til for
at opretholde et godt indeklima. Det stiller krav til det anvendte ventilationsprincip.
Energiforbruget til ventilation er en del af energirammen, som angivet i bygningsreglement 2010 (BR10). Det må derfor forventes, at udviklingen i ventilationsbranchen blandt andet drives af markedskrav til øget energieffektivitet. Krav
som stammer fra øgede krav til energirammen.
Som det hedder i en ny rapport fra DTU:
”Udviklingen indenfor energieffektivitet, varmegenvinding og alternative ventilationsløsninger har derfor stor betydning for indfrielse af 2020 krav uden udstrakt
brug af vedvarende lokal energiproduktion.58”
Denne case vil se nærmere på, hvilken betydning kravene til ventilation har haft
for udviklingen – herunder innovationen - i ventilationsbranchen. Desuden vil der
blive skitseret en række dilemmaer, der skal tages hensyn til i lovgivningen samt
en række anbefalinger til, hvordan innovation i ventilationsbranchen yderligere
kan understøttes via regulering.
Hvorfor er indeklimaet vigtigt?
Ventilation spiller en stor rolle i forhold til at kunne opretholde et godt indeklima.
Men hvad er et godt indeklima egentlig, og hvad betyder det for os mennesker?
Mennesker i den vestlige verden tilbringer en meget stor del af tiden inden døre.
Det estimeres, at vi tilbringer op mod 90 pct. af vores tid indendørs – det være sig
59
hjemme, på arbejdet, under transport med videre .
Der er mange forureningskilder, der påvirker indeklimaet. Mennesker udånder fx
fugt og CO2 og afgiver bioeffluenter, mens byggematerialer, inventar og møbler
afgiver kemiske stoffer. Madlavning, anvendelsen af elektrisk udstyr, brug af
rengøringsmidler, afbrænding af stearinlys med videre forurener også luften inden døre.
En række undersøgelser har påvist, at produktiviteten på arbejdspladsen og indlæringen i skolerne påvirkes negativt af dårlig luftkvalitet. Præstationerne esti60
meres typisk til at være reduceret med 5-10 pct. på grund af dårligt indeklima!
58
59
DTU (2011)
Indeklimaportalen.dk.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.80
Derudover kan der være negative effekter i form af hormonforstyrrelser og kræftfremkaldelse, der stammer fra enten de kemiske stoffer, eller fra fx Radon, der
kan trække op fra undergrunden og sætte sig i lungerne og afgive radioaktiv stråling.
Derudover har tilfældene af astma og allergi været kraftigt stigende gennem en
længere årrække. Indeklimaet antages også her at være en medvirkende faktor,
da husstøvmideallergi blandt andet opstår på grund af høj fugtighed, der er et relativt stort indeklimaproblem i de nordiske lande.
WHO anslår endvidere, at op mod 30 pct. af alle nye eller nyrenoverede bygninger
61
har problemer med indeklimaet .
Alt i alt er indeklimaet altså meget vigtig for vores sundhed og produktivitet. En
korrekt ventilering af boliger, arbejdspladser og institutioner er medvirkende til
at undgå forskellige typer sygdomme og til at fremme indlæring og produktivitet.
Krav til ventilation
v entilation og indeklima
Nuværende krav til ventilation
Kravene til ventilation har ændret sig de seneste år. Mange boliger er historisk
naturligt ventileret. Naturlig ventilation er ventilation, hvor luften tilføres og
fjernes gennem vinduer, døre, udluftningsventiler, revner og sprækker og fjernes
via aftræk fra køkken og bad, der er ført op over taget. Derved kan temperaturforskelle og vindkraften skabe et luftskifte i bygningen uden brug af ventilatorer.
I nye enfamiliehuse skal den naturlige ventilation suppleres med en emhætte i
køkkenet. Ofte anvendes der også en udsugningsventilator i badeværelset for at
sikre en hurtig udtørring efter badning.
Naturlig ventilation har også været udbredt på arbejdspladser, hvor der specielt i
kopirum eller lukkede mødelokaler ofte vil være et behov for at supplere den naturlige ventilation med mekanisk ventilation.
Frem til 2011 var der ikke krav til balanceret ventilation (mekanisk indblæsning og
udsugning) med varmegenvinding i boliger. Det var der dog for skoler og børneinstitutioner. For etageboliger er der indført krav om balanceret ventilation med
varmegenvinding.
Fra BR10:
”(...) boligenhedens grundluftsskifte skal tilvejebringes med et ventilationsanlæg
med varmegenvinding, indblæsning i beboelsesrummene og udsugning i bad, wcrum, køkken og bryggers.62”
Med de energirammer, vi kender i dag, har stramningerne fra 2006 til i dag ført
til, at balanceret ventilation med varmegenvinding er blevet en almindelig løsning.
I en velisoleret bygning kan energiforbruget til opvarmning af ventilationsluften
udgøre en betydelig andel. Derfor er det hensigtsmæssigt at genvinde så stor en
del af varmen som muligt fra udsugningsluften til opvarmning af indblæsnings60
Dansk standard (2011)
Indeklimaportalen.dk
62
BR10 – 6.3.1.2, stk. 3.
61
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.81
luften. Jo bedre dette forhold er, des højere temperaturvirkningsgrad. Kravet til
temperaturvirkningsgraden er:
”Ventilationsanlæg skal udføres med varmegenvinding med en temperaturvirkningsgrad på mindst 70 pct.63”
Gode hensigter kan være spildt, hvis det ellers effektive – med hensyn til temperaturvirkningsgraden – ventilationssystem anvender meget energi. Der er derfor
også angivet et maksimalt specifikt elforbrug til lufttransporten (kaldet
SEL/SFP-værdi).
Der er endvidere en række øvrige krav. Det gælder blandt andet krav til luftskiftet. Krav til luftskiftet kan i visse tilfælde fraviges, hvis der anvendes behovsstyret ventilation, hvor der kan afviges fra de angivne luftmængder, når der er et reduceret behov.
Der er altså fra myndighedernes side angivet relativt detaljerede krav til ventilationskomponenterne. Det bunder ifølge Per Heiselberg, AAU, i, at der over en årrække har været dårlige erfaringer med, at indeklimaet (og de installerede venti64
lationsanlæg) ikke har været godt nok i (ny)byggerier . På den baggrund har
man fra myndighedernes side valgt at stille en række komponentkrav for at imødekomme denne problematik.
Nuværende krav til indeklima
Der er både opstillet generelle og mere specifikke krav til indeklimaet i BR10. Generelt omtales indeklimaet fx som:
”Bygninger skal opføres, så der under den tilsigtede brug af bygningerne i de rum,
hvor personer opholder sig i længere tid, kan opretholdes et sundheds- og sikkerhedsmæssigt tilfredsstillende indeklima.65”
De mere specifikke krav til indeklimaet, kan fx ses af krav til daginstitutioner. Et
for højt CO2 indhold i luften er en af indikationerne på et dårligt indeklima. Derfor
stilles der krav til maksimale niveau for CO2 i indeluften.
”(…) Samtidig skal det sikres, at CO2 indholdet i indeluften ikke i længere perioder overstiger 0,1 pct. CO2.66”
Der stilles endvidere krav til radonindholdet i bygningen og byggematerialernes
afgivelse af gasser, damper og lignende.
Effekter
Ventilationsbranchen kort
Ifølge brancheforeningen Dansk Ventilation er der cirka 50 ventilationsvirksomheder i Danmark med i alt 3300 ansatte (til sammenligning var ifølge Danmarks
Statistik godt 160.000 ansatte inden for Bygge og anlæg i 2008). Omsætningen
blandt brancheforeningens medlemmer er på cirka 2,2 mia. kr. (før anlæggene er
installeret). Medtages omsætningen for at installere anlæggene beløber den
63
BR10 – 8.3, stk. 6.
Interview med Per Heiselberg (AAU) den 17. februar 2011.
65
BR10 - 6.1, stk. 1.
66
BR10 – 6.3.1.3, stk. 1
64
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.82
samlede omsætning sig til cirka 4,4 mia. kr. Derudover eksporteres der for cirka
67
1,5 mia. kr. blandt medlemmerne af Dansk Ventilation .
Produktinnovation
Regelsættet relateret til ventilation har været en kilde til innovation. Det er den
generelle holdning blandt de interviewede virksomheder samt hos brancheforeningen Dansk Ventilation. Der har overvejende været tale om en gradvis forbedring af produkterne og en modning af eksisterende teknologier, som ikke tidligere
har været så fremherskende, som de er nu.
Der hvor kravene vurderes at have haft størst betydning er i forhold til varmegenvindingen. Som det er anført ovenfor, så skal temperaturvirkningsgraden nu være
på mindst 70 pct. (og i enfamilieboliger 80 pct.).
Tidligere har der i Danmark væsentligst været anvendt en såkaldt krydsveksler i
ventilationsanlæggene. Krydsvekslere kan dog kun levere en virkningsgrad på cirka 65 pct. Det har betydet, at der har været behov for at se nye veje. Derfor er såkaldt roterende vekslere og modstrømsvekslere nu modne teknologier, der i stedet anvendes i byggerier. Uden krav til virkningsgraden ville der formentlig stadig
være en højere grad af de mindre effektive krydsvekslere i nybyggerier.
Derfor udgør ventilationsanlæg med modstrømsvekslere nu en meget stor del af
virksomhedernes samlede salg. Det er virksomheden Exhausto et eksempel på.
Exhausto producerer mekaniske ventilationsløsninger af forskellige størrelser, og
leverer både løsninger til private og til organisationer og virksomheder. Hos Exhausto er der sket en markant positiv udvikling i salget af de nye typer anlæg,
som i nogen grad kan tilskrives regelsættet knyttet til ventilation. Exhausto har
desuden taget markedsandele med deres nyeste produkter, og der har åbnet sig
68
en mindre mulighed for at eksportere til Rusland .
Produktudvikling kan også ses i virksomheden Novenco. Novenco har specialiseret sig i ventilation inden for skibe, tunneler og parkeringsanlæg, men leverer også mekaniske ventilationsløsninger til virksomheder og organisationer. Virksomheden har de seneste år udviklet nye særdeles effektive ventilatorer med en virkningsgrad på helt op til 91 pct. Det er ikke udelukkende sket på baggrund af regelsættet, men Novenco er bevidste om, at hvis de skal være med helt fremme,
så skal deres produkter mere end kunne opfylde kravene, hvorfor de indirekte har
en betydning. Novenco har desuden med deres senest udviklede ventilationsan69
læg fået adgang til Mellemøsten .
En af de interviewede personer påpeger, at innovationen er foregået hos underleverandørerne, der ikke nødvendigvis befinder sig i Danmark. Systemair benytter
sig fx af underleverandører i blandt andet Tyskland. Det vil sige, at krav til fx
virkningsgraden overvæltes til underleverandørerne, der bliver bedt om at komme med et produkt, der kan leve op til nogle givne krav, og som kan indgå i den
samlede løsning. Tyskland har i en længere årrække haft fokus på modstrømsvekslere, så stramningerne til virkningsgraden har ifølge Systemair væsentligst
70
styrket de tyske producenter af modstrømsvekslere .
67
Interview med Christen Galsgaard (Dansk ventilation) den 25. februar 2011. Tal vedrørende ventilationsbranchen er estimeret af
Dansk Ventilation på baggrund af en intern undersøgelse blandt medlemmerne og skal derfor tolkes med varsomhed.
68
Interview med Henning Grønbæk og Henning Holm Sørensen (Exhausto) den 11. februar 2011.
69
Interview med Stig Tiedemann (Novenco) den 9. februar 2011.
70
Interview med Alex Rasmussen (Systemair) den 15. marts 2011.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.83
Vurderingen er dog samlet set, at det er i relation til temperaturvirkningsgraden,
at der er sket de største fremskridt. Derudover peger virksomhederne på, at der
generelt har været en udvikling i retning af bedre produkter, men ikke i form af
nye innovative løsninger og produkter. Der er mere tale om en gradvis justering
og forbedring af produkterne. Flere taler positivt om, at den højere kvalitet af
produkterne delvist kan tilskrives de lovgivningsmæssige rammer indenfor byggeriet, der skubber til en udvikling – om end ikke i så stort omfang, som de kunne
gøre.
Nye samarbejder
Kravene til (mekanisk) ventilation har betydet, at det er vanskeligt for virksomheder, der traditionelt har beskæftiget sig med naturlig ventilation at fortsætte
ad den vej. Derfor er der sket en bevægelse i retning af, at naturlig og mekanisk
ventilation i flere tilfælde har ’fundet hinanden’ og udviklet hybride ventilationsløsninger. I sommermånederne er den naturlige ventilation en ganske fordelagtig
løsning – både som nattekøling og i dagtimerne. Byggematerialer, som holder på
kulden, vil yderligere kunne bidrage til gode indeklimaforhold i de varme måneder. Men når luften skal opvarmes om vinteren, giver den naturlige ventilation ikke mulighed for varmegenvinding, hvorfor energiforbruget vil blive relativt højt i
71
forhold til det, der kan opnås gennem mekanisk ventilation . Resten af året har
mekanisk ventilation et højere elforbrug pga. energiforbruget til ventilatorer.
Det har for virksomheden Windowmaster betydet, at hybridløsninger nu fylder
mere og mere i deres virksomhed, der ellers tidligere udelukkende har beskæftiget sig med naturlig ventilation. Hybridløsningerne har givet adgang til nye markeder. For Windowmaster har det betydet et øget salg i Danmark, eksport til
72
Storbritannien, Tyskland og Schweiz samt til oversøiske markeder .
Der er også sket en justering i, hvilke samarbejdspartnere, de gør brug af. Endvidere har Windowmaster også måtte ansætte medarbejdere med mere traditionel
viden om mekanisk ventilation og styring for at kunne levere deres løsninger.
Barrierer for innovation
Regelsættet har - som det fremgår oven for - haft en positiv betydning for innovationen i ventilationsbranchen. Udviklingen har dog ikke været så stor på venti73
lationsområdet, som på andre områder relateret til byggeri . Lovgivningen kan
efter fleres vurdering tilrettelægges væsentligt bedre, hvis ønsket er at fremme
innovation yderligere. Der er særligt to barrierer, der går igen.
For specifikke krav
De specifikke krav til elforbrug, varmegenvinding og luftskifte understøtter i nogen grad en innovativ udvikling. Flere af de interviewede anfører dog, at kravene
er for firkantede, og det derfor begrænser udviklingen til disse specifikke områder. Hvis der i stedet opereres med mere funktionsbaserede krav, vil det give
bedre rammer for helt nye og innovative løsninger, og ikke fordre den gradvise
tilpasning af eksisterende produkter, som hidtil har været herskende.
Manglende kontrol
Et gennemgående tema blandt både de interviewede virksomheder, branchefor-
71
Indeklimaportalen.dk.
Interview med Steen Hagelskjær (Windowmaster) den 10. februar 2011.
73
Interview med Per Heiselberg (AAU) den 17. februar 2011.
72
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.84
eningen og videninstitutionerne er, at den manglende kontrol er en stor barriere
for udvikling i ventilationsbranchen. Som Per Heiselberg, AAU, udtrykker det:
”Manglende kontrol er et kæmpe problem. Den manglende kontrol har ført til, at
der er mange dårligt installerede anlæg. Nok koster det at kontrollere anlæggene,
men det er også dyrt med dårlige anlæg.” 74
Den mangelfulde kontrol betyder, at det ofte sker, at der bliver sat ventilationsanlæg op, som ikke lever op til de kriterier, der oprindeligt var stillet i entreprisen.
Der kan nemlig sparres en del anlægsudgifter ved at erstatte et dyrere og mere
effektivt med et billigere og mindre effektivt anlæg. Og da anlæggene ikke i tilstrækkeligt omfang kontrolleres, er det generelle synspunkt, at der i høj grad bliver installeret anlæg, der ikke lever op til de foruddefinerede forudsætninger.
Rådgiverne, som bygherrerne tilknytter, spiller en rolle i forhold til, at den aftalte
ydelse leveres. At der synes at være problemer med mange installerede anlæg
indikerer derfor også, at rådgiverne ikke i alle tilfælde lever op til deres ansvar.
Det kan dog også være entreprenørerne, der vælger at installere anlæg, der ikke
er i overensstemmelse med rådgivernes anbefalinger. Rådgiverne og entreprenører har altså samlet set gode muligheder for at sikre, at der installeres ’gode ventilationsanlæg’.
Incitamentet herfor er dog ikke altid nemt at få øje på. Et dårligere anlæg end det
forudsatte vil ofte betyde, at driftsomkostningerne bliver højere. De højere
driftsudgifter vil i langt de fleste tilfælde blive lagt over på ejeren eller brugeren
af byggeriet, og altså ikke til rådgiveren, entreprenøren eller bygherren selv.
Det bliver også fra fleres side anført, at det er ok at stramme kravene til ventilationsanlæggene, men der skal også være en eller anden form for kontrol, ellers risikeres det, at der ikke kommer de tilsigtede gevinster ud af det i form af øget
innovation i branchen.
Der bliver generelt inden for byggeriet udført en opfølgende markedskontrol af
byggevarerne. Der er dog ingen tredjepartskontrol af ventilationsprodukter, da
der ikke er en obligatorisk CE-mærkning for ventilationsanlæg. Ventilatorer skal
CE-mærkes efter maskindirektivet, men det gælder kun ud fra et sikkerhedsperspektiv.
Et andet væsentligt problem er at sikre vedligeholdelsen af mekanisk balanceret
ventilation. Særligt for ældre anlæg gælder det, at de forværrer indeklimaet på
grund af manglende vedligeholdelse.
Alt i alt er der blandt de interviewede et ønske om, at kontrollen øges, så der kan
blive ryddet op blandt de brodne kar i ventilationsbranchen.
74
Interview med Per Heiselberg (AAU) den 17. februar 2011.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.85
Fremtiden
Forventninger frem mod 2020
Ventilationsanlæggets primære funktion er i dag at tilvejebringe frisk luft til brugerne af huset/bygningen. Frem mod 2020 peger en rapport på, at ventilationssystemet skal ses som et integreret energisystem i bygningen, der tager vare på
75
flere funktioner fx ventilation, køling, natkøling og opvarmning .
Kravene til ventilation går efter alt at dømme kun i én retning. De forventes
strammet yderligere i forhold til byggeri, der skal leve op til de krav, der stilles til
byggeri opført i 2020. Ventilationsanlæg skal formentlig udføres med varmegenvinding med en (tør) temperaturvirkningsgrad på mindst 80 pct. i forhold til de 70
pct., der gælder i dag. For anlæg i enfamiliehuse vil det tilsvarende krav formentlig blive 85 pct. mod 80 pct. i dag.
Maksimalt specifikt elforbrug til ventilation reduceres formentlig også. Det
sammenholdt med, at det må forventes, at der fremover blive betydelige udfordringer med at nedkøle bygninger – og deraf højere elforbrug til ventilation, hvis
der ikke anvendes andre løsninger til nedkøling - vil give udfordringer i branchen.
Det sammenholdt med, at 2020 klassens nye skrappere samlede energirammer
betyder, at der stilles skrappere krav til virksomhederne i ventilationsbranchen.
Forventede effekter af stramninger
Hvis ovenstående stramninger bliver gennemført, så forventes branchen at
komme under et relativt stort pres, som formentlig vil frembringe nye løsninger.
2020 klassen er tænkt som en udviklingsklasse, der vil føre til øget innovation
76
blandt branchens virksomheder .
Det er dog allerede nu muligt at producere og installere et mekanisk ventilationsanlæg, som opfylder 2020-krav, i en bygning i dag med konventionelle kompo77
nenter . Det handler ’blot’ om, at gøre anlægget stort nok. Der vil dog formentlig
fra arkitekter og lignende være en betydelig efterspørgsel efter, at ventilationsvirksomhederne vil efterkomme en forventet efterspørgsel efter ’rimelige’ pladsforhold for anlæggene.
I forhold til hybride løsninger, så kan løsninger, hvor sommerventilationen varetages af naturlig ventilation, give plads i energirammen til et ventilationsanlæg
med et større specifikt elforbrug, end det vil være tilfældet for mekaniske anlæg.
78
Udviklingen kan forventes indenfor bedre styring af den naturlige ventilation .
Indeklima og lavenergibyggeri
Hvad betyder kravene til 2020 byggerier og opførelsen af lavenergibyggerier for
indeklimaet? I de seneste år er der opført en række forsøgsbyggerier med henblik
på at udvikle lavenergiboliger. Typisk for nogle af de opførte lavenergiboliger er
det, at de har været særdeles velisolerede, har haft begrænsede muligheder for
udluftning og har haft store (effektive) vinduespartier med manglende mulighed
for udvendig solafskærmning. Det betyder, at overophedning i sommerperioden
er en af de store udfordringer at få bugt med i lavenergibyggerierne fremover.
75
DTU (2011).
Ejner Jerking, EBST.
77
DTU (2011).
78
DTU (2011).
76
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.86
På baggrund af en række af disse opførte prøvebyggerier er der foretaget en ana79
lyse af de foreløbige erfaringer med indeklimaet i lavenergibyggerier. Analysen
peger på, at solafskærmning er nødvendig og det fremover vil være væsentligt at
inddrage muligheden for aktiv brug af naturlig ventilation i boliger.
For at sikre det gode indeklima eksperimenteres der med at anvende behovsstyret ventilation, der styrer automatisk efter både temperatur, fugt og CO2. Rapporten konkluderer, at en ventilation, der styres efter fugt og CO2 sikrer en robust
ventilationsmetode. Dog understreges det, at det er vigtigt, at små rum med relativ høj intern belastning (typisk børneværelser og soveværelser) skal sikres et
særligt godt luftskifte.
Udviklingen går altså i retning af behovsstyret ventilation. Det gælder ikke bare
for lavenergibyggeri, men også i eksisterende bygninger. Der har både i BR08 og
BR10 været et minimumskrav til ventilationsmængden pr. m² bolig. BR10 har dog
i mindre grad åbnet op for, at der kan anvendes behovsstyret ventilation (i etageboliger).
Udover at sikre indeklimaet har den behovsstyrede ventilation også en rolle at
spille i forhold til at reducere energiforbruget anvendt til ventilation. Der forskes
til stadighed i behovsstyret ventilation. Der er fx i øjeblikket et forskningsprojekt
under Nordic Innovation Center, hvor Statens Byggeforskningsinstitut (SBi) spiller en aktiv rolle. Niels Bergsøe fra SBi deltager i projektet, og hans umiddelbare
vurdering er, at det vil være en evig kamp at finde ud af, hvad det er, der skal sty80
res efter, når der tales om behovsstyret ventilation . EBST har tilsvarende sat et
stort projekt i gang om, hvad der skal styres efter i forbindelse med behovsstyret
ventilation i boliger.
Behovsstyret ventilation vil føre til reduceret luftskifte i nogle rum i udvalgte perioder. Det bør enten sikres, at et reduceret luftskifte ikke har en skadelig effekt
på forekomsten af fx radon og formaldehyd, eller også skal forekomsten af disse
stoffer reduceres/fjernes på anden vis.
Indeklimastandard
Der arbejdes i øjeblikket på en ny dansk frivillig mærkningsordning til klassifikation af indeklimaets kvalitet. Klassifikationen gør, at både bygningsejerne og
brugerne kan vurdere indeklimaets kvalitet. Som det fremgår af tekstboks 1, så
indgår der en lang række parametre, der har betydning for indeklimaet. Ordningen er som nævnt frivillig og gælder som hovedregel for nybyggeri og større
istandsættelser. Klasse A svarer til kravene i BR10.
79
80
Tine Steen Larsen (2011).
Interview med Niels Bergsøe (SBI) den 21. marts 2011.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.87
Box 6.9 Indeklimastandard
Indeklimaklassifikationen indeholder følgende parametre:
1. Ventilationsrate
2. CO2
3. Termiske forhold
4. Radon
5. Fomaldehyd
6. Partikler
7. Fugt/skimmelsvamp
8. Dagslys og kunstig belysning
9. Akustiske forhold
Indeklimastandarden klassificeres fra den bedste klasse A++ til den dårligste
klasse C.*
*Standarden klassificeres ved en samlet vurdering af de ni parametre.
Forventningerne til effekten af en indeklimastandard er dog til at overse hos Dan
Stjernegaard, Lindab, og Niels Bergsøe, SBi.
Væsentligst går bekymringen på, at der ikke er noget økonomisk incitament til at
købe eller efterspørge et byggeri med klassifikationen A++.
Som Dan Stjernegaard fra Lindab udtrykker det:
”Hvad er hovedårsagen til købet blandt hovedparten af køberne af A+hvidevarer? Er det besparelsen af CO2 eller er det forventningen om at kunne
spare på energiregningen? Du kender svaret. Tilsvarende forventer jeg ikke en efterspørgsel af betydning for boliger med et A+ indeklima, hvis der ikke samtidig
er en økonomisk gulerod.81”
Han mener i stedet, at efterspørgslen skal komme fra brugerne af byggeriet – fx
ansatte der stiller krav til, at der er et godt indeklima på deres arbejdsplads - men
det er en udvikling, som Dan Stjernegaard forventer, vil tage adskillige år inden,
at den slår igennem.
En indeklimastandard må forventes at skabe større opmærksomhed om indeklimaet, men hvorvidt det vil føre til øget innovation i ventilationsbranchen, er det
ikke muligt at give noget klart svar på her.
81
Interview med Dan Stjernegaard (Lindab) den 21. marts 2011.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.88
Dilemmaer
Indeklima vs. energieffektivitet
Øget energieffektivitet skal ikke ske på bekostning af indeklimaet. Derfor er det
fortsat vigtigt hele tiden at være opmærksom på, at hensynet til indeklimaet
tænkes ind, når der stilles større krav til energieffektiviteten.
Indeklima/energieffektivitet vs. brugerønsker/brugeradfærd
Brugernes adfærd spiller en stor rolle i energiforbruget i boligen – herunder også i
forhold til ventilation. Undersøgelser peger på, at brugernes adfærd kan betyde
82
en variation på en faktor 3-4 i boligens energiforbrug! Hvis det udelukkende er
varmeforbruget, der ses på, så kan adfærden alene gøre en forskel på helt op til
83
faktor 20 .
Det betyder, at der vil være et stort potentiale i at ’uddanne’ brugerne i at optimere deres energiforbrug til blandt andet ventilation. Faktisk i et vist omfang en
større energibesparelse, end der kan fås ved fx at øge varmegenvindingen fra 80
til 90 pct.
Brugeradfærden spiller – som tidligere beskrevet - også en rolle i forhold til, hvilket indeklima boligen har. Angives der fx større krav til indeklimaet - for på den
måde at tilskynde til innovative løsninger i ventilationsbranchen - skal lovgivere
gøre sig bevidste om, at brugeren både påvirker indeklimaet, men måske også
ønsker en anden standard for indeklimaet, end det forudsættes fra lovgivers
side.
Brugerne spiller også en rolle i forhold til at sikre, at installerede ventilationsanlæg bliver vedligeholdt, så det gode indeklima kan bevares. Det vil dog formentlig
kræve en ganske betydelig indsats at ’opdrage’ brugerne hertil, men der vil være
en samfundsøkonomisk gevinst, både i form af bedre indeklima, men også i form
af bedre energieffektivitet i anlæggene.
Kontrol vs. administrative byrder
Gevinsten ved en øget kontrol med de installerede ventilationsanlæg skal vejes
op imod de administrative byrder forbundet hermed. En øget kontrol kan animere ventilationsbranchen som helhed til at udvikle og installere de bedst mulige
ventilationsanlæg. En kontrolforanstaltning skal dog samtidig være smidig, så
den ikke pålægger virksomhederne unødige byrder forbundet hermed. Kravene i
BR10 er relativt lette for bygherren at kontrollere, mens det modsat formentlig vil
være vanskeligere at kontrollere mere overordnede funktionskrav.
82
83
Tine Steen Larsen (2011).
Samtale med Rune Vinther Andersen (DTU) den 1. april 2011.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.89
Anbefalinger
Større krav til indeklimaet
En mulighed for at fremme innovationen i ventilationsbranchen yderligere kan
være at stille flere krav til indeklimaet. Det vil sige, at man, i højere grad end i
dag, kan lade indeklimaet være den styrende faktor og supplere med et givet
maksimalt energiforbrug til at opnå det forudsatte indeklima. Det vil give en mere åben ramme for innovation i ventilationsbranchen.
Dan Stjernegaard fra Lindab vurderer, at krav til indeklimaet inden for en energi84
mæssig ramme vil føre til udviklingen af nye løsninger i virksomhederne . Eller
som Christen Galsgaard fra Dansk ventilation udtrykker det:
”Krav til indeklimaet vil virkelig flytte noget!85”
Indeklimastandarden kan evt. ophøjes til et lovkrav – suppleret med en energiramme til opfyldelsen af
den. Desuden kan der tænkes
nomiske incitamenter ind for at
fremme efterspørgslen efter byggerier med indeklimaklasse A+ eller
bedre.
Indeklimastandarden vil formentlig hvis den bruges aktivt og med de
rette incitamenter - kunne trække
en innovativ udvikling. Tillige vil dokumentationen af godt indeklima på
sigt kunne anvendes aktivt i et eksportperspektiv.
Øgede krav til indeklimaet kan evt. også ske ved at stille krav om dokumentation
af opnåelse af et givent indeklimaniveau – det være sig både i planlægningen af
byggerier og/eller i driften af dem.
Færdigmelding
Det kan fx gøres lovpligtigt, at et ventilationsanlæg skal leve op til de forudsatte
kriterier inden, at boligen/bygningen færdigmeldes. Det vil sige, at det skal dokumenteres, at et ventilationsanlæg efter installationen, men inden overdragelsen af byggeriet, fungerer efter hensigten. Det vil fremme innovationen i det
henseende, at det styrker incitamenterne til at udvikle, producere og installere
anlæg, der fungerer efter hensigten og lever op til kravene. Hvis ikke det er tilfældet, så bør ventilationsproducenten og installatøren blive påbudt at udbedre
forholdene indtil, de er i orden.
Alternativt kan der stilles krav om, at produkterne skal være certificerede af fx
Eurovent. Det vil skabe tryghed og garanti for, at de oplysninger, der er, om ydelse for de enkelte komponenter, altid er korrekte.
84
85
Interview med Dan Stjernegaard (Lindab) den 21. marts 2011.
Interview med Christen Galsgaard (Dansk ventilation) den 25. februar 2011.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.90
Kildefortegnelse
DTU (2011): Analyse 6. Komponentkrav, konkurrence og eksport - En kortlægning
af innovation i byggekomponenter, februar 2011.
Tine Steen Larsen (2011): Vurdering af indeklimaet i hidtidigt lavenergibyggeri med henblik på forbedringer i fremtidens lavenergibyggeri, januar 2011.
Bilag 4. Liste over interviewpersoner
Dansk ventilation: Christen Galsgaard, direktør
Lindab: Dan Stjernegaard, direktør
Systemair A/S: Alex Rasmussen, adm. direktør
Novenco: Stig Tiedemann, direktør
Exhausto: Henning Grønbæk, Project Manager
Exhausto: Henning Holm Sørensen, Product Marketing Manager
Windowmaster: Steen Hagelskjær, adm. direktør
AAU, Institut for byggeri: Per Heiselberg, professor
DTU, Byg: Rune Vinther Andersen, post doc.
AAU, SBi – Energi og miljø: Niels Christian Bergsøe, seniorforsker
EBST: Ejner Jerking, civilingeniør
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
6.5
P.91
Tilgængelighedskrav
Tilgængelighed – baggrund og historik
Det generelle formål med reglerne for tilgængelighed er at skabe lige adgang for
alle til bygninger og brug af tilhørende faciliteter mv. Tilgængeligheden er i den
forbindelse tiltænkt således, at personer med handicap så vidt muligt kan være
selvhjulpne.
86
Regler om tilgængelighed dukkede for første gang op i et cirkulære fra 1972 .
Cirkulæret havde fokus på at:
”gøre det muligt for bevægelseshæmmede - herunder kørestolsbrugere og personer med nedsat syn eller hørelse - at benytte bygninger og anlæg, hvortil offentligheden har adgang, eller hvor der findes arbejdslokaler, hvor bevægelseshæmmede vil kunne beskæftiges”.
Cirkulæret rettede sig udelukkende mod nyt statsligt byggeri og er nu i øvrigt ophævet.
I bygningsreglementet fra 1977 og byggeloven fra 1978 (lov nr. 41 af 31. januar
1978) blev der indskrevet egentlige krav om niveaufri adgang til bygninger, hvor
offentligheden har adgang. Formålet var at sikre, at adgang til bygninger og faciliteter også kunne sikres for personer med midlertidigt eller permanent gangbesvær, kørestolsbrugere eller hvis funktionsevne på anden vis er nedsat. Byggeloven fra 1978 og bygningsreglementets regler om tilgængelighed fandt anvendelse
ved nybyggeri, (væsentlige) ombygninger og ved ændret brug af bygningerne jf.
lovens § 2.
Bygningsreglementet af 1. april 1995 skærpede tilgængelighedskravene og indførte yderligere bygningskrav med henblik på at tilgodese bygningers handicaptilgængelighed. Som det var tilfældet med byggeloven fra 1978 gjaldt det også i
1995, at bygningsreglementets regler for tilgængelighed gælder ved nybyggeri,
(væsentlige) ombygninger og ved ændret brug af bygningerne.
FN's internationale handicapkonvention blev vedtaget i FN den 13. december
2006. Konventionen trådte i kraft i Danmark den 23. august 2009. Konventionen
handler om mennesker med funktionsnedsættelsers menneskerettigheder, frihedsrettigheder og grundrettigheder. Den skal via sine klart definerede rettigheder bidrage til, at mennesker med funktionsnedsættelser opnår lige muligheder
og har samme rettigheder, som andre mennesker. Konventionen giver først og
fremmest et generelt forbud imod enhver form for diskrimination af mennesker
med funktionsnedsættelser uanset af hvilken grund og i hvilken sammenhæng.
Positiv særbehandling vil derimod fortsat være tilladt. Danmark må derfor overveje hvilke love, der skal ændres, og hvilke nye, der eventuelt skal vedtages. Konventionen introducerer to begreber i forhold til tilgængelighed. Rimelig tilpasning
– er nødvendige og passende ændringer og justeringer, som ikke indebærer en
uforholdsmæssig stor eller unødvendig byrde. Universelt design – er udformning
af produkter, omgivelser, ordninger og tilbud på en sådan måde, at de i videst
muligt omfang kan anvendes af alle personer uden behov for tilpasning eller sær86
Cirkulære om bygge- og anlægsarbejders indretning med hensyntagen til bevægelseshæmmede, 1972
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.92
lig udformning.
Herudover findes standarden DS:3028:2001 - tilgængelighed for alle. Standarden
trådte i kraft den 1. september 2001. Standarden indeholder en række krav til tilgængelighed. Standarden er udarbejdet af Dansk Standard bl.a. i samarbejde
med det tidligere By- og Boligministerium, handicaporganisationer og under inddragelse af Statens Byggeforskningsinstituts anbefalinger. Standarden har som
udgangspunkt vejledende karakter, men der er henvist til vejledningen i BR 2008.
Med virkning fra den 2. februar 2008 trådte Bygningsreglementet 2008 (BR
2008) i kraft. BR 2008 skærper på enkelte områder tilgængelighedskravene til
bygninger mv. i forhold til BR 1995. BR 2008 har primært fokus på gangbesværede og kørestolsbrugere.
I bygningsreglementet 2010 (BR 2010) skærpes tilgængelighedskravene yderligere og fokus udvides til også at omfatte binde, døve og andre handicapgrupper.
Funktionskrav vs. D etailkrav
På byggereguleringens område er der løbende indført en stigende grad af funktionsbaserede krav. Et af formålene med indførelse af funktionsbaserede krav er
at skabe mulighed for større fleksibilitet ved udformningen og indretningen af
bygninger og løsninger. Der kan derved opnås frihedsgrader i funktionalitet og
indretning uden at gå på kompromis med primære hensyn som sikkerhed, sundhed mv.
Således er regelgrundlaget i udgangspunktet funktionsbaseret indenfor hovedområderne i byggereglementet – bygningers indretning, konstruktioner, brandforhold, indeklima, energiforbrug og installationer - i både BR 2008 og BR 2010. I
tillæg hertil er der på de enkelte delområder defineret en større eller mindre grad
af detailkrav, men generelt udgør detailregulering en mindre og supplerende del
af den samlede regulering på byggeområdet.
På tilgængelighedsområdet har tendensen været modsat.
I udgangspunktet er regelgrundlaget funktionsbaseret, men graden af detailregulering har været stigende gennem årene. Et eksempel findes blandt andet i
forhold til kravene om indretning af handicaptoiletter. I bygningsreglementet fra
2010 er vejledningsteksten fra 1995 blevet til en del af kravteksten, og kravene til
tilgængelighed er yderligere skærpet i forhold til bygningsreglementet fra 1995.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.93
I bygningsreglementet 2010 er der desuden formuleret detailkrav på en række
andre områder i forhold til at skabe tilgængelighed i bygninger hvortil offentligheden har adgang. Blandt andet er der i stk. 2 under overskriften ”fælles adgangsveje” formuleret specifikke krav i forhold at niveauspring eller højdeforskelle, hvor der er lovkrav til brugen af ramper:
”Fælles adgangsveje skal give niveaufri adgang til alle enheder på hver af bebyggelsens etager. Eventuelle niveauspring og højdeforskelle skal udlignes med
ramper. Ramper må ikke udføres med en større hældning end 1:20 (50 mm pr.
m), og der skal være en vandret plads på mindst 1,3 m x 1,3 m for hver ende af
rampen. Ramper, der udligner højdeforskelle på mere end 0,6 m, skal desuden
forsynes med vandret repos for hver 0,6 m stigning. Ramper skal forsynes med
håndlister” – BR 10.
Effekt
Det har været en væsentlig målsætning at afdække i casestudierne om intelligent regulering på byggeområdet, hvorvidt lovgrundlaget har medført øget innovation og økonomisk vækst blandt de berørte virksomheder. I tilfældet med tilgængelighedskravene kan det dog være en særlig udfordring at udvikle nye og innovative løsninger, da graden af detailregulering er særlig høj på dette område,
selvom lovgrundlaget i udgangspunktet er funktionsbaseret. Dette betyder at
lovgrundlaget ofte dikterer særlige løsninger og ikke åbner op for nye innovative
måder at løse opgaverne på.
Vurderingen af effekten hviler på kvalitative vurderinger blandt adspurgte virk87
somheder, der har været berørt af tilgængelighedskravene .
Lovgrundlaget hæmmer nye innovative løsninger
Det er den generelle holdning blandt de interviewede virksomheder, at den væsentlige grad af detailregulering i forbindelse med tilgængelighedskravene er
hæmmende for udvikling af nye innovative og smartere løsninger. Samtidig er
det også opfattelsen, at detailkravene kan medføre væsentlige og i nogle tilfælde
unødige omkostninger for bygherre såvel som brugere.
Således oplever arkitektfirmaet Lundgaard og Tranberg, at reglerne er meget
specifikke og krævende og i virkeligheden kun tilgodeser en mindre gruppe
blandt personer med handicap (primært kørestolsbrugere). Det er vurderingen, at
hensynet til andre grupper af personer med handicap (blinde, hørehæmmede,
88
sindslidende mv.) i mindre grad varetages under tilgængelighedskravene .
Arkitektfirmaet C.F. Møller finder det generende med de specifikke krav til ramper, som ofte er problematiske og dyre at udføre. Man savner i stedet mere åbne
regler for, at arkitekter og bygherrer selv får mulighed for at tænke fleksible tilgængelighedsløsninger ind, som er tilpasset det enkelte byggeri. C.F. Møller har
89
ligeledes oplevet gener i forbindelse med opførelsen af Rungsted Sundpark . Her
ønskede man at indrette interne elevatorer, som kun har adgang til den enkelte
lejlighed, hvilket ville øge tilgængeligheden for personer med handicap og gangbesværede. Her oplevedes sikkerhedsforanstaltningerne dog som meget skrappe,
og det er vurderingen, at dette gjorde løsningen unødigt dyr og kompliceret at udføre.
87
Se bilag 1 for liste over interviewpersoner
Lundgaard og Tranberg – Administrerende direktør Peter Thorsen
89
Læs mere på: http://www.arkitekturbilleder.dk/billedbasen/bygning.php?id=312
88
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.94
Formålet med den væsentlige grad af detailregulering i forbindelse med tilgængelighedskravene har været at tilgodese personer med handicaps behov for at
kunne komme rundt i bygninger. Derfor har der gennem årene været tradition for
at inddrage handicaporganisationer aktivt i tilrettelæggelsen af ny regulering på
byggeområdet. Til trods for de mange detailkrav peger handicaporganisationerne
også selv på en række problematiske eksempler på bygninger, som ikke i tilstrækkeligt omfang tilgodeser hensynet til tilgængelighed. Blandt andet opleves
der generelt en ringe grad af tilgængelighed på hoteller, og selv om der ofte er
elevatorer på hotellerne, har man flere steder oplevet, at man skal forcere en
trappe for at komme op til elevatoren, hvilket selvfølgelig er meget upraktisk for
kørestolsbrugere og gangbesværede.
Flere gymnasier opleves ligeledes som mindre tilgængelige. For eksempel er der
efter en renovering af hovedindgangen på Øregård Gymnasium nu en lang rampe,
der er ført om på siden af gymnasiet. Man bliver dog ført frem til hovedindgangen, men man skal ned langs siden af gymnasiet for at tage rampen op til hovedindgangen.
Et andet eksempel findes på Nærum Gymnasium, hvor indgangen består af en
svingdør, som ikke fungerer for kørestolsbrugere. Derudover findes der i terrænet
rundt om gymnasiet brosten med stor hældning, som heller ikke fungerer for kørestolsbrugere.
Nye innovative løsninger
Der findes dog eksempler på udvikling af nye innovative løsninger inden for
rammerne af tilgængelighedskravene, som er blevet positivt modtaget blandt
personer med handicap og øvrige brugere, og som har medført en øget efterspørgsel.
Det første eksempel er Handicaporganisationernes Hus - som fremover skal huse
alle handicaporganisationerne. Huset bliver på ca. 10.000 kvadratmeter og det
skal opføres på en 20.000 kvadratmeter stor grund.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.95
Det er blandt andet udviklet på baggrund af en nyudviklet og innovativ udbudsform, hvor der fra starten blev stillet krav til, at bygherren i samarbejde med bygherrerådgiverne sammensætter fem hold. Holdene skulle uddannes i tilgængelighed, hvorefter der blev gennemført en minikonkurrence, hvor holdene skulle
konkurrere i tilgængelighed. Herefter fortsatte tre hold til den endelige konkurrence. Uddannelsen og minikonkurrencen er udviklet i samarbejde med Statens
Byggeforskningsinstitut - SBI Center for Tilgængelighed.
Formand for Danske Handicaporganisationer Stig Langvad udtaler:
”Med den høje kvalitet og store bredde i de udvalgte hold af virksomheder i udbudsrunden har vi nået to væsentlige mål. For det første, at vi har skabt nogle
hold, der kan bygge et hus i verdensklasse til os. For det andet, at vi får lejlighed
til at uddanne centrale aktører i dansk byggeri i tilgængelighed. Desuden er det
ambitionen, at projektet skal være spydspids i vores videre arbejde med at få tilgængelighed til at være en del af den basale helhedstænkning hos aktørerne i
byggeriet i Danmark og i udlandet. Derfor er innovation, uddannelse og vidensdeling centrale elementer i projektet, og derfor har vi udviklet den særlige udbudsproces.90”
Da huset skal være fremtidens kontorhus, er der også stillet skærpede krav til
bæredygtigheden i huset. Ønsket er, at det skal være et lavenergihus bedre end
energiklasse 1.
Det er ambitionen med huset, at det i sin helhed skal være ligeværdigt for alle, og
der er udviklet en række detaljer til at understøtte denne målsætning. Blandt andet skal huset være let at bruge i dagligdagen for alle, og derfor indrettes huset,
så der er korte indbyrdes afstande i huset. Dette opnås ved at centrere husets
funktioner omkring et mindre atrium, hvorved afstande imellem kontorer og andre funktioner bliver kortere. Man har fravalgt at have ramper i huset, som det
kan være svært at bevæge sig på for gangbesværede og svage kørestolsbrugere.
Blinde kan bl.a. orientere sig via nogle knæk i atriet og infovægge. Personer med
orienteringshandicap hjælpes med infovæggene, der er placeret lige foran dem,
når man kommer ud af elevatoren eller trappen. Derudover er huset logisk opbygget, så etagerne er udformet efter samme princip og derved kan man nemt
finde kontorer, adgangsveje og sociale mødesteder. Der integreres også sansemapping, således at man hele tiden kan orientere sig efter minimum to sanser.
Derudover differentieres sansemappingen på hver etage, så man f.eks. kan skelne etagerne fra hinanden via farver, akustik og dufte fra forskellige planter. Alle
hjørner man kan støde ind i eller bevæger sig omkring, er venligt afrundet for at
tage hensyn til husets brugere. Elevatorer er såkaldte ”Drive through”-elevatorer,
hvor man kommer ind i den ene ende og ud i den anden, og derved behøver man
ikke at vende inde i selve elevatoren. Dette princip er ligeledes grundlaget for indretningen af selve huset, hvor det konsekvent undgås at have ”blinde veje” - man
kan gå og køre rundt om og igennem i stedet for at skulle vende.
Zoologisk have i København – det har været en ambition at gøre zoologisk have
til et attraktivt udflugtsmål for danskere og turister fra udlandet. Derfor har man
lagt væsentlig vægt på at gøre haven tilgængelig for alle. Tilgængelighed indgår
som et strategisk parameter i anlægningen af nye bygninger i haven. Dette sker
ud fra en betragtning om, at 20 pct. af befolkningen er berørt af en funktionsnedsættelse og i takt med den demografiske udvikling er det vurderingen, at dette tal vil stige. Zoologisk have er ligeledes tilmeldt mærkeordningen for tilgæn-
90
Læs mere på: http://www.handicapportalen.dk
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.96
91
gelighed . Flere eksempler afspejler zoologisk haves fokus på tilgængelighed.
Blandt andet den nye tunnel under Roskildevej, der forbinder de to afdelinger i
haven. Her er der godkendte ramper samtidig med tilgængelige elevatorer. Et andet eksempel handler om tilgængelige adgangsforhold til informationer, så personer med funktionsnedsættelse kan opleve haven på samme måde som resten
af havens gæster. Derfor har skiltning samt øvrige adgangsforhold til informationer haft væsentlig prioritet i indretningen af haven.
Indretningen af zoologisk have får stor ros fra flere sider. Blandt andet lyder det:
”Zoologisk have har i mange år bestræbt sig på at skabe smukke, anvendelige og
tilgængelige bygninger. Det fortjener stor ros, at der er fokus på tilgængeligheden, og at det tænkes ind fra start. Det giver nemlig de bedste og mest harmoniske løsninger92”
Transportområdet – metroen er et godt eksempel
Hvis vi bevæger os lidt uden for byggelovgivningens område, findes der også på
transportområdet eksempler på udviklingen af nye innovative tilgængelighedsløsninger, som vurderes positivt af handicaporganisationer og øvrige brugere.
Lovgivningen på transportområdet for tilgængelighed minder i store træk om
lovgivningen på byggeområdet, da der også her er formuleret en række specifikke
detailkrav. Flere interviewpersoner har særligt refereret til metrobyggeriet.
Metroen – i byggeriet af metroen har tilgængelighed været tænkt ind fra starten.
Både af hensyn til personer med handicap men også ud fra et bredere og mere
generelt tilgængelighedshensyn, som omfatter andre grupper - fx folk med barnevogne.
Metrobyggeri – inddragelse af forskellige brugergrupper
Herudover er design af tog og stationer et resultat af en bevidst designproces og
strategi, hvor brugerne har været inddraget fra projekteringsfasen. Der er gennemført tests i fuldskala modeller med alle brugergrupper og foretaget uddybende interviews. Det har været målet at opnå optimal tilgængelighed for alle, herunder at sikre et minimum af afstand mellem perron og station.
91
92
http://www.godadgang.dk/dk/a-maerket/forsideommaerkeordningen.asp
Foreningen Tilgængelighed for alle
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.97
Metroen er blevet rost fra flere sider for deres hensyntagen til alle handicapgrupper, både svagtseende, svagthørende, kørestolsbrugere, etc. Dette kræver et integreret design som er svært at opnå, ved mindre at der er tale om nybyggeri,
men ikke desto mindre, viser casen at det kan lade sig gøre.
Andre påpeger dog flere problematiske forhold i metroen i forhold til tilgængelighed. Blandt andet er der flere steder brostensbelægning ved nedgange som gør
det svært for gangbesværede og kørestolsbrugere at komme frem. Derudover har
blinde og hørehæmmede svært ved at få information, som oftest annonceres via
93
skærme eller højttaleranlæg .
Indsigter og anbefalinger
Som det fremgår ovenfor er det en udbredt holdning blandt de interviewede virksomheder, at den væsentlige grad af detailregulering i forbindelse med tilgængelighedskravene er hæmmende for udvikling af nye innovative og smartere løsninger. Samtidig er det også opfattelsen, at detailkravene kan medføre væsentlige
og i nogle tilfælde unødige omkostninger for bygherre såvel som brugere. Til
trods for de mange detailkrav, som netop har til formål at sikre, at personer med
handicaps behov ikke tilsidesættes i indretningen af nye bygninger, peger handicaporganisationerne også selv på en række problematiske eksempler på bygninger, som ikke i tilstrækkeligt omfang tilgodeser hensynet til tilgængelighed.
Der findes dog eksempler på, at det har været muligt at udvikle nye innovative
løsninger indenfor rammerne af tilgængelighedskravene – både på bygge- og
transportområdet - som er blevet positivt modtaget blandt de personer med
handicap og øvrige brugere, og som derudover har medført en øget efterspørgsel.
Der kan derfor argumenteres for, at det ikke være helt rimeligt at give detailkravene hele skylden for den manglende innovation og udvikling af gode løsninger
på tilgængelighedsområdet.
Noget kunne tyde på, at det nuværende regelgrundlag kunne forbedres i forhold
til at fremme udviklingen af gode og integrerede tilgængelighedsløsninger på
byggeområdet. Denne pointe understreges af flere interviewpersoner:
”Danmark er ikke særligt tilgængeligt i forhold til mange andre lande, selvom vi
ynder at sige det94”.
”Danmark er langt bagefter på tilgængelighedsområdet, og vi kan lære meget af
lande som USA, UK, Norge og Sverige95”.
”De særlige behov i forhold til tilgængelighed tænkes ikke ind fra starten i byggeprojekterne og kommer derfor til at virke ”påklistrede96”.
Skal vi reducere omfanget af detailkrav?
Som alle de interviewede virksomheder efterlyser, kunne graden af detailregulering nedtones til fordel for at indføre mere funktionsbaserede krav. Dette vil skabe rum for større fleksibilitet ved udformningen og tilgængelighed i bygninger.
Opførelsen af Tietgenkollegiet, tegnet af Lundgaard og Tranberg, er et eksempel
på, at en fravigelse fra de skrappe detailkrav har medført positive reaktioner
93
SUMH – Isabella Leandri-Hansen
UMH – Isabella Leandri-Hansen
95
Arkitekterne Bahn - Partner, Erik Bahn
96
DH – Jesper Fønss
94
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.98
blandt personer med handicap, som i væsentligt omfang har ønsket at bosætte
sig på dette kollegium, selvom indretningen ikke lever op til de formulerede
97
målkrav . Kollegiet består af 360 lejligheder samt tilhørende fællesarealer. Tietgenkollegiet er defineret som et privat byggeri, og kunne derfor i et vist omfang
fravige fra tilgængelighedskravene, som er særligt skrappe i forhold til bygninger,
hvor offentligheden har adgang. Dette gav mulighed for at udvikle mere lempelige og inkluderende løsninger, som ikke på alle områder tog højde for de specifikke målkrav i tilgængelighedskravene. Ud fra et generelt ønske om at udvikle inkluderende løsninger, ønskede man ikke at indrette en selvstændig etage med
handicapvenlige værelser, selvom det ville være nemmere ad denne vej at tage
højde for de specifikke målkrav i tilgængelighedskravene i forhold til indretning
af toilet mv. Man ønskede derimod, at personer med handicap skulle indgå i de
sociale sammenhænge på lige fod med kollegiets øvrige beboere. Man indrettede
derfor et enkelt handicapvenligt værelse ud af 12 værelser i alt, der var tilknyttet
de enkelte køkkener. Det var ikke muligt at opfylde de specifikke målkrav til indretning af toilet mv., når det handicapvenlige værelse skulle indgå på arealer med
andre ”almindelige” værelser. Hensynet til niveaufri adgang blev der dog taget
højde for. Kollegiet henvendte sig derfor overvejende til folk med lettere handicaps. Denne integrerede løsning blev hurtigt populær, også blandt personer med
sværere handicaps, selvom kollegiet egentlig ikke var målrettet denne gruppe.
Dermed kan indretningen af Tietgenkollegiet tjene som eksempel på, at det sociale element ofte vejer tungt i personer med handicaps overvejelser i forhold til at
vælge bopæl. Personer med handicap er således villige til at gå på kompromis
med tilgængeligheden for til gengæld at kunne leve sammen med andre personer, som ikke nødvendigvis har et handicap.
Handicaporganisationerne forholder sig dog skeptiske overfor en lempelse af detailkravene og siger, at det nu engang er sådan, at det kun er mennesker med
handicap, der ved, hvad reel tilgængelighed er. Samtidig siger de, at de har måttet kæmpe en hård kamp for at få implementeret denne viden i lovgrundlaget, og
vurderer, at direkte lovkrav har været den eneste vej til at et minimum af tilgængelighedsløsninger integreres i nybyggeri. Blandt andet vurderer SUMH, at de vil
være bange for, at hvis der kom et mere åbent lovgrundlag, ville arkitekter, bygherre m.fl. i mindre grad påtage sig et ansvar for at inddrage brugerne i udviklingen af tilgængelige løsninger og dermed udvikle dårligere løsninger end dem,
som lovkravene kræver i dag. Dette vil i hvert fald kræve et forbedret samarbejde,
98
hvor handicaporganisationerne inddrages i større grad end tilfældet er i dag .
99
Folketingets ombudsmand deler handicaporganisationernes synspunkt og forholder sig ligeledes skeptiske overfor en lempelse af detailkravene. Folketingets
ombudsmand har dog kendskab til enkelte eksempler på, at detailkravene har
medført unødige omkostninger for brugere. Blandt andet stiller Arbejdstilsynet
krav til meget store badeværelser for visse nye psykiatriske/sociale bosteder. Det
kan være et økonomisk problem for beboere, hvis funktionsnedsættelse slet ikke
gør det nødvendigt med et så stort badeværelse. Der skal betales fuld husleje for
de mange kvadratmeter – og det ud af en førtidspension.
Indvendingerne imod en lempelse af detailkravene kan dog problematiseres.
Blandt andet vedrørende synspunktet om, at det kun er personer med handicap,
der ved, hvad reel tilgængelighed er. Personer med handicap har selvfølgelig en
97
Lundgaard og Tranberg – Peter Thorsen
SUMH – Isabella Leandri-Hansen
99
Folketingets Ombudsmand har på grundlag af folketingsbeslutninger fra 1993 og 2010 til opgave at overvåge området ligebehandling af mennesker med handicap. Folketingets Ombudsmand udgiver hvert år en rapport til bl.a. Folketinget om dette arbejde
i det forgangne år. Læs mere på: http://www.ombudsmanden.dk/
98
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.99
særlig viden i forhold til at sikre hensynet til tilgængelighed i forhold til deres
eget handicap, men besidder ikke nødvendigvis en særlig viden i forhold til at varetage et tilgængelighedshensyn på vegne af andre typer af handicap – fx blinde,
100
hørehæmmede, sindslidende mv . Det er en udbredt opfattelse blandt flere interviewpersoner i denne analyse, at handicaporganisationerne i særlig grad har
fokus på kørestolsbrugeres behov, da denne gruppe har været særlig stærkt repræsenteret i de brede paraplyhandicaporganisationer. Dette kan resultere i, at
kørestolsbrugeres behov i særlig grad varetages på bekostning af andre grupper
af personer med handicap. Her kan man blandt andet lære noget fra metrobyggeriet, hvor mange forskellige typer af brugere har været inddraget fra projekteringsfasen ud fra en målsætning om at opnå optimal tilgængelighed for alle. Der
er gennemført tests i fuldskala modeller med alle brugergrupper og foretaget uddybende interviews.
Hvad kan vi lære af udlandet?
Flere interviewpersoner peger på, at vi kan lære af praksis i udlandet i forhold til
101
at skabe bedre tilgængelighed samtidig med øget innovation i byggesektoren .
Der findes en række eksempler i andre lande på, at regler om tilgængelighed indgår i bredere lovkomplekser med høj juridisk status som for eksempel antidiskrimineringslove mv. Dette ansporer virksomhederne til i højere grad at prioritere
tilgængelighed og tænke dette hensyn ind fra starten i nye projekter, hvilket har
resulteret i en række smarte og innovative tilgængelighedsløsninger i lande med
denne praksis.
Dette har ligeledes bidraget til, at der kommer større fokus på tilgængelighed i
uddannelsessystemet blandt arkitekter, ingeniører mv., som dermed i højere
grad er klædt på til at tænke dette element ind fra starten af nye projekter.
Blandt andet har man i Norge taget initiativ til en meget ambitiøs strategi for
implementering af tilgængelighed for alle i samfundet. Strategien bygger på
principperne i FN’s handicapkonvention fra 2006. En målsætning med strategien
er, at alle bygninger der henvender sig til offentligheden, både offentlige og private, skal være universelt udformet og være udstyret med løsninger, der ikke diskriminerer folk med handikap. Dette skal være opfyldt inden år 2025. Et bærende
princip består i at undgå at udvikle individuelle specialløsninger til personer med
handicap, men derimod sørge for, at tilgængeligheden er tænkt ind fra starten og
dermed integreres mere naturligt i det offentlige rum. Der vil være fokus på 4
overordnede områder - udeområder og planlægning, bygninger og anlæg, transport og IKT. Der er allerede sat en række konkrete målsætninger, som skal være
opfyldt inden for en årrække. Nogle eksempler er, at alle kommuner bør have
vedtaget en universel udformning i deres kommunalplan inden 2015, NSB (Norges Statsbaner) skal levere 50 nye togsæt, som opfylder kravene til universel udformning, og disse togsæt skal være i drift i 2012. Endvidere skal 2000 ud af de
6500 holdepladser været opgraderet til højst mulige tilgængelighedsniveau inden 2019.
I USA er tilgængelighedskravene bundet op på lov om antidiskriminering, som
bygger på en grundlæggende rettighed til at komme omkring. Således er det også
tilfældet i USA, at regler om tilgængelighed indgår i bredere lovkomplekser, hvilket ansporer virksomhederne til i højere grad at prioritere tilgængelighed og tænke dette hensyn ind fra starten i nye projekter. Derudover stilles der i forlængelse
af den amerikanske Americans with Disabilities Act (ADA) krav til, at særlige om100
Erhvervs- og Byggestyrelsen, Carsten Graversen.
Statens Byggeforskningsinstitut, Professor, Camilla Ryhl, Arkitekterne Bahn, Partner, Erik Bahn, Erhvervs- og Byggestyrelsen,
Carsten Graversen.
101
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.100
råder – sportspladser, bibliotekter mv. - lever op til reglerne. Hvert år føjes der
nye områder til, som forpligtes til at indrettes således, at de er i overensstemmelse med lovgrundlaget. Der udøves derudover en væsentlig grad af kontrol i
USA, og det er opfattelsen, at retshåndhævelsen udøves væsentlig mere konse102
kvent end i Danmark .
Forslag til justeringer af den eksisterende praksis
Der er ligeledes blandt interviewpersonerne foreslået flere konkrete policy-tiltag.
Det skal understreges, at det alene er interviewpersonernes forslag, som de blev
præsenteret under interviewene. Der er således ikke foretaget nogen bearbejdning af disse eller stillingtagen til øgede administrative byrder og/eller øgede udgifter for bygherrer. Det er ambitionen, at policy-anbefalingerne kan spilles ind i
den løbende og fremadrettede proces med at justere og videreudvikle tilgængelighedskravene, så de i højere grad bidrager til udviklingen af nye innovative og
smarte løsninger til gavn for brugerne samtidig med, at virksomhederne tjener
flere penge.
Innovative udbudsformer: Handicaporganisationernes nye hus er udviklet på
baggrund af en nyudviklet og innovativ udbudsform, hvor der fra starten blev
stillet krav til, at bygherren i samarbejde med bygherrerådgiverne sammensætter
nogle hold. Holdene skulle uddannes i tilgængelighed, hvorefter der blev gennemført en minikonkurrence, hvor holdene skulle konkurrere i tilgængelighed.
Herefter fortsatte tre hold til den endelige konkurrence. Uddannelsen og minikonkurrencen er udviklet i samarbejde med Statens Byggeforskningsinstitut SBI Center for Tilgængelighed. Som eksemplet illustrerer, har denne udbudsform
resulteret i en række nye innovative løsninger i forhold til at øge tilgængeligheden i dansk byggeri. Derudover kan udbudsformen bidrage til, at der uddannes
centrale aktører i dansk byggeri i tilgængelighed samt, at tilgængelighed bliver en
del af den basale helhedstænkning hos aktørerne i byggeriet i Danmark og i udlandet – Jesper Fønss - Danske Handicaporganisationer.
Graduering af tilgængelighedskravene: Der stilles de samme tilgængelighedskrav
til alle typer af byggerier, selvom der i praksis kan være store forskelle i tilgængelighedsbehovene alt efter hvilken type byggeri, man opfører. Det opleves i byggebranchen, at dette medfører unødige omkostninger og ufleksibilitet, da særlige
typer løsninger tvinges ned over alle byggeprojekter. En graduering af tilgængelighedskravene kunne medfører en øget fleksibilitet i forhold til de enkelte typer
af byggeprojekter, så der stilles krav til løsninger, som mere naturligt passer til
den enkelte type byggeri. Det er samtidig vurderingen, at dette vil medføre økonomiske besparelser i opførelsen af nye byggerier – Erik Bahn - Arkitekterne
Bahn.
Indførelse af innovationspris for tilgængelighed: Det offentlige kan via forskellige
instrumenter skubbe på udviklingen i forhold til at skabe nye innovative og tilgængelige løsninger. I Danmark har man allerede afsat midler til Tilgængelighedspuljen, som har til formål at sikre, at der løbende arbejdes med tilgængelighedsforbedringer, så personer med handicap kan deltage i alle dele af samfunds103
livet på lige fod med andre . Et andet eksempel kunne være at indføre en innovationspris for tilgængelighed, som tilfældet har været i Norge. Her overrækkes
en innovationspris hvert år. Der er stor prestige i at få tildelt prisen, som overrækkes af et fremtrædende medlem af den norske regering. Ceremonien foregår
under stor mediebevågenhed i Oslo Koncerthus. I vurderingskriterierne indgår det
selvfølgelig, hvordan løsningen bidrager til at gøre livet bedre for en gruppe men102
103
Arkitekterne Bahn - Partner, Erik Bahn
Læs mere på: http://www.ebst.dk/tilgaengelighedspulje
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.101
nesker men i lige så høj grad, om løsningen har medført en øget økonomisk ind104
tjening for virksomheden - Professor Camilla Ryhl, Statens Byggeforskningsinstitut
104
Læs mere på: http://www.forskningsradet.no/no/Nyheter/Gir_Synne_8_en_stemme/1253962149463?WT.ac=forside_nyhet
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.102
Bilag 5: Liste over interviewpersoner
Erhvervs- og Byggestyrelsen: Arkitekt cand. arch., Carsten Lykke Graversen
Folketingets Ombudsmand: Inspektionschef Lennart Frandsen/Peter Kersting
Statens Byggeforskningsinstitut: Professor, Camilla Ryhl
Lundgaard og Tranberg: Administrerende direktør, Peter Thorsen
C. F. Møller: Partner, Anna Maria Indrio
Arkitekterne Bahn: Partner, Erik Bahn
DSB/Transportministeriet: Chefkonsulent, H.C. Kirketerp-møller/Fuldmægtig C.
Thielsen
Sam.slutn. af unge m. handicap(SUMH): Næstformand, Isabella Leandri-Hansen
Danske Handicaporganisationer: Konsulent, Jesper Fønss
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
6.6
P.103
Biokedler
Biomasse i form af træ, træflis og korn kan spille en vigtig rolle i overgangen til et
fossilfrit samfund. Energi fra forbrænding af træ og korn er stort set CO2-neutral,
idet forbrænding kun frigiver samme mængde CO2, som planterne optog gennem
deres vækstproces.
Biomasse har yderligere den fordel, at fx korn, halm og træ ofte kan dyrkes tæt
på, hvor det skal forbruges, og det er med til at reducere energiforbruget til
transport af brændsel. Biokedler kan være et miljømæssigt godt alternativ til
energikilder baseret på fossilt brændsel. Det gælder særligt i de mange boliger på
landet, som ikke er tilknyttet eksisterende forsyningsnetværk, og hvor der er let
adgang til biobrændsel.
Det er dog vigtigt, at udnyttelsen af biomasse også ses i et større, samlet energipolitisk billede. Fx peger Klimakommissionen på, at prisen på biomasse på længere sigt forventes at stige betydeligt. Klimakommissionen vurderer, at man på
længere sigt primært bør udnytte biomassen til udvinding af ethanol til brug for
transpotsektoren frem for til afbrænding. Det forudsætter dog, at teknologien
omkring udvinding af bioethanol forbedres og at den danske elproduktion i fremtiden bliver produceret på vind og andre grønne energiformer frem for fossile
brændsler som fx kul.
En anden udfordring vedrørende biobrændselsanlæg er, at røgen fra forbrændingen af biomasse indeholder skadelige stoffer, som det kan være vankeligt at
komme til livs. Det gør biobrændselsanlæg mindre velegnede i tættere befolkede
områder.
I den følgende casebeskrivelse er det vigtigt, både at have øje for Klimakommisionens langsigtede energipolitiske anbefalinger og for de konkrete sundhedsmæssige aspekter, der kan være forbundet med forbrænding af biomasse.
Kort om de danske biokedelproducenter
Danmark har en lang tradition for udvikling, produktion og salg af biokedler. I
modsætning til produktionen af traditionelle gas- og oliekedler - som i dag er
overtaget af store udenlandske firmaer, som i stort omfang har flyttet produktionen til udlandet - så findes der i dag en række (mindre) danske producenter af
biokedler.
I alt er der 50-60 virksomheder, som arbejder inden for udvikling, produktion og
salg af biokedler i Danmark. Langt de fleste virksomheder er ganske små. Omkring ti af branchens lidt større virksomheder tegner sig for omkring 75 procent af
markedet. De danske producenter afsætter langt hovedparten af deres produktion på det danske hjemmemarked, men flere af de større virksomheder har også
eksport til primært Tyskland, Sverige, UK og Østrig.
Flere af de danske biokedelproducenter er vokset ud af traditionelle maskinfabrikker, som op gennem 80’erne og 90’erne så nye forretningsmuligheder inden
for biobrændselsanlæg, som følge af stigende energipriser og ønsket om at finde
alternativer til fossile brændsler.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.104
De danske producenter konkurrerer i høj grad på udvikling og innovation af nye
typer anlæg med en høj virkningsgrad, og på at udvikle avanceret styring af forbrændingsprocessen, som sikrer minimal emission af miljøskadelige stoffer.
Virksomhedernes innovation er i høj grad drevet af en pionerånd blandt lederne
af de mindre virksomheder. Det er typisk personer med en stærk faglig interesse i
teknologien og et stort ønsket om at optimere kedlerne i forhold til ydeevne og
miljøbelastning.
Det internationale marked for biokedler er dels domineret af en række store producenter fra især Østrig, der udbyder relativt avancerede anlæg, der prismæssigt
ligger i den dyre ende af markedet. Og dels en række overvejende østeuropæiske
producenter, der primært udbyder mere traditionelle anlæg og konkurrerer på
pris. De førende danske producenter er både teknologisk og prismæssigt nogenlunde på niveau med de østrigske producenter.
Danske krav til biokedler
bioked ler
Danmark og de fleste øvrige europæiske lande stiller to typer af krav til biokedler.
Det første type af krav handler om kedlernes nyttevirkning. Det vil sige krav til
biokedlernes effektivitet i forhold til at omsætte biobrændslet til varmeudnyttelse.
Det andet område, hvor der stilles krav, vedrører kedlernes udledning af skadelige
stoffer, herunder miljøskadelige støvpartikler mv. På dette område skal kedlernes typisk holde sig under nogle faste grænseværdier, som fastsættes af de offentlige myndigheder.
I Danmark indeholder det ny bygningsreglement (BR10) krav om, at biokedler skal
have en virkningsgrad på 75 procent. Det svarer til, at kedlerne skal opfylde det
som hedder ”kedelklasse 3” i den europæiske standard EN 303-5.
På dette område er der ikke sket stramninger i forhold til BR08 og de danske krav
er på dette punkt lempeligere end enkelte af de øvrige europæiske lande som fx
105
Østrig . Dog skal det fremhæves, at den primære årsag til at der ikke er sket
stramninger er, at myndighederne afventer resultaterne af en revision af den internationale standard på området. Den nye standard vil indeholde to nye kedelklasser med strammere krav og det forventes, at Bygningsreglementets krav vil
blive strammet, når resultaterne af dette arbejde foreligger.
Når det gælder emissionskrav til biobrændsels-anlæg, bliver de bestemt i den såkaldte brændeovnsbekendtgørelse (bekendtgørelse 1432), som blev vedtaget i
2008 og hører under Miljøstyrelsen. De danske krav til biokedlers emission af miljøskadelige stoffer er i dag blandt de strammeste i Europa. Dog har enkelte lande, herunder bl.a. Østrig, Tyskland og England, indført skærpede krav i forhold til
emission af skadelige stoffer (se http://www.teknologisk.dk/4052,5).
En række danske kedelproducenter har gennem en årrække frivilligt ladet deres
produkter teste ved Teknologisk Institut. I årene frem til 2005 blev der fra offentlig side ydet tilskud til at dække virksomhedernes omkostninger til at få testet
biokedler, mens det i de senere år har været producenterne selv, der skal betale
for prøvningen.
105
I Østrig har man fx indført en række offentlige støtteordninger, hvor kravet for at opnå støtte er, at man investerer i et af markedets mest miljørigtige anlæg med høj virkningsgrad og lav udledning af miljøskadelige stoffer og partikler.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.105
Det er ikke længere frivilligt om man ønsker at lade sine anlæg teste. I dag er det
et myndighedskrav, at producenterne skal dokumentere, at anlæggene lever op
til de fastsatte krav i forhold til nyttevirkning og emission.
Teknologisk Institut er ansvarlig for at teste og godkende biokedler i henhold til
den fælles europæiske standard på området (EN 303-5).
303 5). Og Teknologisk Institut
er ansvarlig for at vedligeholde
vedligeholde en offentlig tilgængelig liste, hvor de forskellige
kedelmodellers resultater i forhold til virkningsgrad og emission fremgår.
Listen giver forbrugere mulighed for at skaffe sig information om kedlernes ydeyd
evne og miljøbelastning.
Det fremgår
fremgår af testresultaterne på denne liste (hele listen findes på www.ti.dk),
at de fleste danskproducerede biokedler har virkningsgrader, der ligger i størrelstørre
sesordnen 85-95
85 95 procent og dermed langt overstiger de gældende krav.
Langt hovedparten af de dansk producerede
producerede biobrændselsanlæg ligger også langt
over de gældende krav, når det gælder anlæggenes emission af miljøskadelige
stoffer og partikler.
Interviewene med Dansk Energi Brancheforening (DEBRA) og med udvalgte virkvir
somheder i branchen peger på, at de danske kedelproducenter gennem en længelæng
re årrække har investeret betydelige ressourcer i innovation med henblik på at
optimere kedlernes ydeevne og udvikle nye typer af anlæg med en bedre styring
af forbrændingen for at nedbringe miljøbelastningen.
Et konkret
konkret eksempel på en dansk kedelproducent, der har haft succes med at udu
vikle nye effektive kedeltyper med avanceret styring og meget lav miljøbelastmiljøbelas
ning er virksomheden Twinheat i Gedsted i Nordjylland.
Box 6.10 Twinheat
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.106
Twinheat er en mindre virksomhed med 15-20 ansatte som udvikler og producerer biobrændselsanlæg til både private husholdninger og industrien. Twinheat har været i markedet siden begyndelsen af 1980’erne. Det danske marked udgør stadig virksomhedens hovedmarked, men en stigende del af virksomhedens omsætning kommer fra udenlandske markeder i bl.a. England og
Sverige.
Twinheat har, som en række af de øvrige danske producenter, udviklet anlæg
med en meget høj ydeevne på tæt ved 90 procent og er på dette område
blandt markedets førende. Twinheat vurderer, at det ikke er muligt at bringe
ydeevnen væsentligt i vejret.
Den store innovationsudfordring består derfor i at udvikle mere intelligente
anlæg med avanceret styring af forbrændningsprocessen som udleder få miljøskadelige stoffer og partikler. Twinheat har en målsætning om at være
blandt markedets førende, når det gælder nedbringelse af biobrændselsanlæggenes miljøbelastning.
Twinheat henter bl.a. inspiration og viden ved at følge de store udenlandske
producenter af industrielle biobrændselsanlæg tæt og forsøge at omsætte
deres teknologiske fremskridt til Twinheats mindre anlæg til privat brug.
Derudover samarbejder Twinheat bl.a. med softwareudviklere om at udvikle
elektronisk forbrændingsstyring. Stort set alle Twinheats underleverandører
er danske virksomheder.
Twinheat har udviklet en række anlæg, der er blandt branchens førende. Det
er både dokumenteret gennem test på teknologisk institut og understreges
også af, at Twinheat i 2010 fik godkendt udvalgte anlæg under det særlige
MCS-program i England.
MCS-programmet yder tilskud til private forbrugere, som ønsker at modernisere deres varmeforsyning og reducere deres miljøbelastning. Ideen bag programmet er, at UK har forpligtet sig til at nedbringe sin C02 udledning eller
alternativt at købe C02-kvoter. Man har derfor valgt at støtte private husholdninger, som ønsker at overgå til C02-neutrale energikilder. Den enkelte
forbruger, som installerer fx et biobrændselsanlæg, får et tilskud, som svarer
til det beløb, som staten sparer på at skulle købe mindre C02-kvoter.
MCS-certificeringen af Twinheats produkter i England er samtidig en blåstempling af, at Twinheats biobrændselsanlæg har så lav en miljøbelastning,
at de kan installeres i bygninger i tætbefolkede områder.
Der er generelt i branchen tilfredshed med, at man i Danmark har indført krav
om, at producenter af biobrændselsanlæg skal lade deres produkter teste mhp.
at dokumentere, at de opfylder gældende danske regler i forhold til ydeevne og
miljøbelastning.
De producenter, som er interviewet i forbindelse med denne undersøgelse peger
på, at myndighedskravene har været med til at professionalisere branchen og givet virksomhederne et sæt klare signaler om, hvilke parametre det er vigtigt at
innovere på.
Men kravene har også haft den omkostning, at virksomhederne skal bruge mellem 50- 100.000 kr. på at lade deres produkter teste og det har bl.a. betydet, at
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.107
en række af de helt små smedemestre ikke længere er i markedet.
På spørgsmålet om hvorvidt de danske krav er tilstrækkeligt stramme, er meningerne blandt de interviewede mere delte.
En række af interviewpersonerne peger på det paradoks, at de danskproducerede
biokedler typisk ligger langt over de gældende krav, bl.a. når det gælder virkningsgrad.
Det har i praksis den konsekvens, at udenlandske - ofte betydeligt mindre avancerede anlæg fra bl.a. østeuropæiske producenter - kan importeres og sælges på
det danske marked.
For de danske producenter kan det have den konsekvens, at markedet for de mere avancerede anlæg reduceres, og det kan være vanskeligt for virksomhederne at
tjene de udviklingsomkostninger, som er forbundet med udviklingen af de avancerede anlæg, hjem igen.
Som en virksomhedsleder i branchen udtrykker det:
Vi er en flok innovative pionerer, som er drevet af en faglig ambition om at udvikle stadigt bedre anlæg med højere ydeevne og mindre miljøbelastning. Men man
kan godt af og til føle, at vores indsats ikke i tilstrækkelig grad bliver anerkendt
og belønnet. Vi er glade pionerer uden et egentligt hjemmemarked….
Direktør Kim Kristoffersen FUMO/LSM Steel
Der er dog også virksomheder – særligt de som har en en relativ stor eksport – der
først og fremmest er optaget af, at man ikke laver for mange nationale særregler,
som giver virksomhedernes problemer i forhold til at agere på tværs af forskellige
markeder.
Det gælder fx en virksomhed som Twinheat, der er godt tilfreds med, at man i
Danmark følger den gældende EU-standard på området (EN 303-5).
Set ud fra et politisk/myndigheds-synsvinkel er det en vanskelig opgave at finde
den rette balance mellem forbrugerhensyn, miljø- og klimahensyn og hensynet til
de primært hjemmemarkeds- og de mere internationalt orienterede virksomheders ønsker til gældende krav og regler.
Det er i høj grad evnen til at finde gode løsninger på det dilemma som intelligent
regulering handler om.
Særlige udfordringer for en lille nicheorienteret branche
Mens der blandt virksomheder i branchen er varierende holdninger til, om de
gældende krav og regler er for lempelige eller ej, så er der bred enighed om, at
branchen lider under at være en lille nichepræget branche. Særligt i forhold til at
skaffe politisk ørenlyd for branchens synspunkter og ønsker.
Som et konkret eksempel på, at det kan være en udfordring at være en lille nichepræget branche, nævnes forløbet omkring vedtagelsen af en ny skrotningsordning for ældre oliefyr, som trådte i kraft i marts 2010.
I alt blev der afsat 400 mio. kr. til støtte til boligejere, som ønsker at udskifte deres gamle oliefyr med mere miljøvenlige alternativer i form af varmepumper, sol-
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.108
varmeanlæg eller fjernvarme.
Aktørerne inden for biokedelbranchen prøvede ihærdigt at få Klima- og Energiministeren til at åbne mulighed for, at det også skulle være muligt at få støtte til
at installere et biobrændselsanlæg.
De repræsentanter fra branchen, som er interviewet i forbindelse med denne undersøgelse, peger alle på, at de ikke havde mulighed for at trænge igennem med
deres budskaber. Ifølge brancherepræsentanterne skyldes det bl.a., at de var i
konkurrence med store aktører fra andre dele af energisektoren som fx DONG,
Vattenfall og Danfoss, som har en særlig interesse i at fremme eldrevne varmepumper.
I den konkurrence om politisk bevågenhed kom de relativt få og betydeligt mindre virksomheder inden for biobrændselsområdet til kort. Også selv om branchen
fik udarbejdet analyser og materiale, der kunne dokumentere at biobrændselsanlæg ofte kunne give samme eller større reduktion af CO2 i forhold til fx en varmepumpe.
Set fra biokedelproducenternes side resulterede tilskuddet til varmepumper og
solenergi i en unfair konkurrence på hjemmemarkedet, som potentielt havde den
effekt, at den hjemlige efterspørgsel efter biobrændselsanlæg blev reduceret.
Branchens ønske var, at der skulle være lige tilskudsmuligheder for alle CO2venlige varmesystemer, men det lykkedes ikke at overbevise beslutningstagerne.
Omvendt blev der fra Klima- og Energiministerets side peget på, at der allerede
ydes et betydeligt indirekte tilskud til biobrændselsanlæg, efter som biobrænsel
ikke er omfattet af energiafgifter på samme måde som fossile brændsler.
Et andet eksempel på en udfordring - som til dels også udspringer af, at branchen er lille og nichepræget - vedrører de gældende krav og regler for biobrændselsanlæggenes udledning af miljøskadelige stoffer.
Der er i de senere år sket en betydelig teknologisk udvikling inden for styring af
forbrændingen i biobrændselsanlæg. Som nævnt er mange af de danske producenter blandt de internationalt førende, når det gælder udvikling af anlæg med
meget lav miljøbelastning.
Aktører inden for branchen peger på, at den nuværende regulering ikke i tilstrækkelig grad anerkender de teknologiske og produktmæssige fremskridt, der har
været på området for moderne biobrændselsanlæg.
I dag er det den såkaldte brændeovnsbekendtgørelse, der regulerer grænserne for
udledning af partikler mv. Og selvom der er forskel på de krav, der stilles til traditionelle brændeovne og kravene til biobrændselsanlæg i bekendtgørelsen, så oplever branchens aktører, at sammenstillingen med brændeovne er med til at fasholde et billede hos forbrugere, myndigheder, politikere mfl. af, at biobrændselsanlæg er både gammeldags og forurenende.
Blandt de interviewede brancherepræsentanter udtrykkes et ønske om, at reguleringen omkring moderne biobrændselsanlæg tydeligere blev adskilt for reguleringen omkring gammeldags traditionelle brændeovne.
Det ville være med til at give branchen en blåstempling, som et vigtigt klimavenligt alternativ til traditionelle (fossile) brændsler. Og det kunne være et vigtigt
første skridt i forhold til at øge politikernes bevågenhed på biobrændselsområ-
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.109
det.
Når det ikke allerede er sket skyldes det bl.a., at branchens mange mindre virksomheder og deres fællesbrancheorganisation DEBRA har relativt begrænsede
ressourcer til at gå i dialog med myndighederne om at få gennemført den slags
ændringer.
Igen peges der på, at årsagen til den begrænsede bevågenhed om det potentiale
som branchen rummer skyldes branchens fragmenterede struktur og yderst begrænsede ressourcer til lobbyisme.
Indsigter og anbefalinger
Casen er først og fremmest en illustration af de særlige udfordringer, der knytter
sig til intelligent regulering, når der er tale om en relativt lille branche, som ikke
har en stor organisation i ryggen til at tale branchens sag overfor relevante myndigheder.
For myndighederne kan det være vanskeligt at sikre helt samme fokus på de
mindre branchers muligheder og behov. Og det hænger selvfølgelig også sammen
med, at de mindre brancher ofte ikke investerer så meget i at kommunikere deres ønsker, behov og udviklingsmuligheder.
Konsekvensen er i dette tilfælde, at myndighedernes krav kun i begrænset omfang er med til at anspore virksomhedernes til innovation. I tilfældet med de
danske biokedler, så peger casen på, at de fleste danske virksomheder allerede
leverer produkter, der performer langt bedre end de af myndighederne fastsatte
grænseværdier. Indtrykket er, at kravniveauerne først skærpes med en vis forsinkelse efter, at virksomhederne har udviklet nye bedre teknologier.
Til gengæld giver de danske krav mulighed for, at udenlandske producenter med
produkter, som er mindre miljøvenlige end de danske, kan afsætte deres produkter på det danske hjemmemarked.
En anden pointe, som casen er med til at belyse, handler om, at en lille nichepræget branche også kan blive klemt i konkurrencen om de hjemlige politikeres
bevågenhed. Repræsentanterne for biokedelproducenterne oplever, at de store
spillere inden for energiproduktion og producenter af fx varmepumper lykkedes
med at få politisk opbakning til at indføre særlige støtteordninger til lige netop
deres teknologier/produkter.
Biokedelproducenterne ønskede enten at deres produkter kunne få samme tilskud eller at der slet ikke blevet givet tilskud. Et andet alternativt, som fremhæves af biokedelproducenterne, kunne være at give tilskud i forhold til mængden
af CO2-reduktion. Altså anlægge en tilgang, hvor forbrugeren fik støtte i forhold
til det reduktionsbidrag man leverede - frem for at give støtte til bestemte teknologier.
Anbefalinger
Casen viser, at det er en meget kompleks opgave at udvikle intelligent regulering,
som fremmer udviklingen inden for alle relevante brancher. Der kan udledes flere
vigtige anbefalinger på baggrund af casen om biokedler.
Det første handler om, at myndighederne ofte må forvente at skulle påtage sig
en mere opsøgende rolle i forhold til at fastsætte krav og regler på områder, hvor
aktørerne er relativt små og ikke har en stærk organisering. Bl.a. må myndigheder
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.110
skulle forvente at bruge relativt flere ressourcer på at opbygge viden om branchens teknologiske stade og udviklingspotentialer.
Og myndighederne bør nøje overveje, hvordan man kan tilrettelægge en proces
omkring udformningen af krav og regler, som er åben og giver mulighed for at også mindre virksomheder og brancher kan få adgang til at påvirke arbejdet.
Det andet handler om at sætte stærkere fokus på at anvende regulering, der stiller krav i forhold til det som er endemålet (fx CO2-reduktion) fremfor at yde støtte til bestemte teknologier.
Ved at gøre det, kan myndighederne bidrage til at skabe øget indbyrdes konkurrence mellem forskellige teknologier, brancher etc. og dermed øge presset for innovation og udvikling på samme måde som man kender det fra reglerne omkring
energirammen for nye bygninger jf. case om belysning og vinduer.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
Bilag 6: Liste over interviewpersoner
Erhvervs- og Byggestyrelsen: Ejner Jerking, civilingeniør
FUMO/LMS Steel: Kim Kristoffersen
DEBRA: Jørgen K. Nielsen
Twin Heat: Esben Pedersen
Teknologisk Institut: Anette S. Brønnum
P.111
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
6.7
P.112
ISO 9001 kvalitetsledelsessystem
Baggrund
9000 er en samling af standarder for ledelsessystemer. ISO 9000 vedligeholdes
106
af ISO , mens nationale akkrediterings- og certificeringsorganer certificerer og
udsteder ISO 9001-certifikatet til den virksomhed, der bestiller arbejdet. Certificeringsorganerne godkendes af nationale akkrediteringsorganer, som er DA107
NAK i Danmark. Kravene i ISO omfatter en række procedurer, som dækker alle
centrale processer i en virksomhed, overvågning af processer, så de er effektive,
kontroller til afdækning af fejl og indførelse af afhjælpende foranstaltninger, så
fejlene undgås fremover. Certificering til en ISO 9001 standard er ingen garanti
for kvaliteten af slutprodukter og tjenester, men snarere en bekræftelsen af, at
formaliserede forretningsprocesser bliver anvendt.
ISO 9000 blev første gang introduceret i 1987 efter samme struktur som den bri108
tiske Standard BS 5750 og bygger ligeledes på amerikanske forsvarsstandarder. ISO 9000 standarden fra 1987 havde udelukkende fokus på produktionsvirksomheder. I 1994 kom en revision af standarden, som blandt andet omfattede
flere forebyggende foranstaltninger i stedet for alene at kontrollere slutproduktet, som det var tilfældet i 1987 udgaven. I 2000 kom der igen en opdatering af
standarden, og denne gang var det en mere radikal ændring med fokus på procesledelse, og ISO 9001 standarden bliver et værktøj til at sikre kvalitet i såvel
den overordnede ledelse som de underliggende delprocesser i driften af en virksomhed. Standarden er samtidig blevet mere generisk og lettere at implementere på tværs af brancher og virksomhedsstørrelse ligegyldigt hvor i værdikæden,
virksomhederne befinder sig.
De to versioner forud for 2000-udgaven ISO 9001 blev kritiseret for at være bureaukratiske og tidskrævende, men i 2000-udgaven har man forsøgt at imødekomme kritikken og undgå unødigt bureaukrati. Det er vurderingen blandt de adspurgte virksomheder og certificeringsbureauer i denne undersøgelse, at 2000udgaven imødegår kritikken og ikke længere anses for en papirtiger, men som et
anvendeligt og konstruktivt kvalitetsstyringsværktøj.
I 2008 kom den seneste opdatering af ISO 9001. 2008-udgaven er en mindre opdatering, der præciserer flere af de eksisterende krav fra 2000 men også med
nogle ændringer, der har til formål at gøre den mere i overensstemmelse med ISO
109
14001 – standard for miljøledelse .
ISO 9001 er ikke en permanent certificering, men skal fornys hver tredje år. For at
opretholde en certificering skal virksomheden have besøg fra certificeringsorganet mindst én gang om året – såkaldte ”opfølgningsaudits”. Certifikatet gælder i
tre år under forudsætning af blandt andet de årlige opfølgningsaudits. Fornyelse
efter de tre år kræver en re-certificering, hvorefter der udstedes et nyt certifikat
for en ny treårig periode. For at forny certificeringen skal virksomheden dels dokumentere, at den har overholdt de formulerede målsætninger, og dels doku-
106
International Organization for Standardization - http://www.iso.org/iso/home.html
http://webtool.danak.dk/akkreditering
108
The British Standards Institute - http://www.bsigroup.com/
109
Læs mere: http://www.iso.org/iso/iso_14000_essentials
107
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.113
mentere at virksomheden løbende forbedrer sig, som der stilles krav til i ISO
standarden.
Der er ca. 1500 virksomheder i Danmark, som er ISO 9001 certificerede.
Effekt
Når det handler om frivillige standarder er det væsentligste hensyn selvfølgelig,
hvorvidt virksomhedernes gevinst står mål med udgiften forbundet med at være
certificeret. Prisen for en certificering varierer med virksomhedens kompleksitet
og størrelse. Den billigste certificering vil koste ca. 14.000 kr. det første år. Certificering af en typisk dansk virksomhed med 100 medarbejdere, produktion, salg
og udvikling vil koste omkring 85.000 kr. det første år. Opfølgning koster ca. en
tredjedel og re-certificering ca. 2/3 af certificeringsprisen det første år. Virksomhederne har mulighed for selv at opsige deres certificering, hvis de oplever, at gevinsten ikke står mål med udgiften.
Det er erfaringen i denne undersøgelse, at virksomhederne har gevinster forbundet med at være certificeret under ISO 9001 standarden, og at standarden konkret har bidraget til at indføre en række procesinnovationer, som har medført
væsentlige økonomiske besparelser blandt de certificerede virksomheder. Standarden har medført et øget fokus på de centrale arbejdsprocesser i virksomheden, så de er blevet mere effektive, samt bidraget til at afdække fejl og indføre
afhjælpende foranstaltninger, så fejlene undgås fremover. Herudover har standarden hjulpet virksomhederne til at skabe et generelt fokus på løbende forbedringer af alle centrale processer i virksomheden. Endelig er det den generelle opfattelse blandt de interviewede virksomheder og organisationer, at den reviderede version fra 2000 endvidere har gjort det nemmere at bruge ISO standarden
som et værktøj til øget effektivitet og driver for innovation.
Samfundsøkonomisk effekt
Generelt er sammenhængen mellem regulering og innovation kompleks og vanskelig at beregne. Litteraturen på området belyser primært miljøregulering, og
der er ikke international konsensus vedrørende udvælgelse af indikatorer for måling af innovationseffekt som resultat af regulering.
Dog viser en række internationale undersøgelser, at standarder – lovpligtige såvel
110
som frivillige - har stor betydning for virksomheders økonomiske vækst . For
eksempel påviser en dansk undersøgelse, at standarders bidrag til den samlede
økonomiske vækst i Danmark udgør 4-18 pct., og at højteknologiske brancher synes at få størst udbytte af standarder. En række argumenter taler for, hvorfor
standarder kan udøve en positiv effekt på den økonomiske aktivitet i samfundet:
-samhandlen lettes som følge af, at standardisering medfører ensartede produkter.
- produktionsgange effektiviseres, da standardisering kan give adgang til forbedrede produktionsmetoder.
- specialisering udbygges på både nationalt og internationalt plan, da standardisering giver nemmere adgang til, at virksomheder, der ellers ikke er forbundne,
111
kan handle sammen .
110
111
Sahay & Riley 2003, Hyvattinen 2006, Berr 2008
Analyse af standarders betydning for den økonomiske vækst, CEBR, 2007.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.114
I forbindelse med dette casestudie er der udført nogle beregninger for at belyse,
hvorvidt ISO 9001 standarden har en positiv økonomisk effekt for de certificerede
112
virksomheder sammenlignet med virksomheder, der ikke er certificerede .
Figur 2: Værditilvækst (2005 = 100)
Som det fremgår at ovenstående figur steg værditilvæksten i perioden 2005 til
2007 i gennemsnit med 22 pct. blandt de ISO-certificerede virksomheder i perio113
den, mens den kun steg med 14 pct. i kontrolvirksomhederne .
Figur 3 : Antal ansatte (2005 = 100)
Herudover viser beregninger, at antallet af ansatte i de ISO-certificerede virksomheder er steget med 7 pct. i perioden 2005 til 2007, mens den tilsvarende
114
stigning i kontrolvirksomhederne kun var på under 1 pct .
Således viser beregningerne, at virksomheder, der er certificerede under ISO 9001
112
”Effektmåling af ISO 9001-certificerede virksomheder”, CEBR 2010.
Kontrolvirksomheder defineres ud fra branche, antal patenter før 2006, geografisk region (de nuværende), værditilvækst i 2005
og antal ansatte i 2005. Kontrolvirksomhederne udvælges ved hjælp af følgende metode - for antal ansatte og værditilvæksten i
2005 inddeles i en række intervaller, f.eks. mellem 10 og 25 ansatte eller mellem 10 og 50 mio.kr. i værditilvækst. Desuden anvendes Danmarks Statistiks brancheinddeling med 27 brancher samt virksomhedernes geografiske lokalitet i landet. For hver virksomhed inden for en celle defineret ved branche, værditilvækstgruppe og gruppe på baggrund af antal ansatte vælges den virksomhed som kontrol, der har den nærmeste propensity score. Propensity scoren er – ud over de ovennævnte variable – estimeret
på baggrund af geografisk oprindelse (region) og antal patenter opnået før 2005
114
Det skal understreges, at disse resultater ikke er statistisk signifikante. Dog kan tallene anvendes til at illustrere eksistensen af
en mulig effekt.
113
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.115
standarden, har større
større værditilvækst og vækst i antal ansatte end virksomheder,
der ikke er certificerede.
Casestudier
Der er gennemført en række interviews blandt virksomheder i byggebranchen,
brancheorganisationer og certificeringsorganer. I interviewene beder vi virksomvirkso
hederne vurdere, hvorvidt de har udbytte af at anvende ISO standarden som kvakv
litetssikringssystem, og i givet fald hvilke konkrete resultater certificeringen har
medført.
Flere store entreprenørvirksomheder vurderer, at de har haft en væsentlig effekt
forbundet
orbundet med at være certificeret under ISO 9001 standarden.
Entreprenørvirksomheden NCC blev certificeret i 1991, og virksomheden brugte
systematikken fra standarden til at analysere fejl og mangler og dermed skabe
overblik over, hvor virksomheden i særdeleshed
særdeleshed skulle sætte ind. 2,7 pct. af NCCs
samlede omsætning blev udbetalt til garantier og forsikringer - et tal der var alt
for højt. Ambitionen var over en årrække at reducere dette tal med mindst 80
pct. Med hjælp fra ISO standarden fandt virksomheden frem til, at 75 pct. af udbetalingerne gik til skader i vådrum, trægulve og ventilering. I samarbejde med
blandt andet Teknologisk institut skabte virksomheden fokus på at udbedre disdi
se fejl og i 1999/2000 var garantiudbetalingerne faldet til 0,3 pct. af omsætningen.
Figur 3: NCC’s reduktion af forsikringsforsikrings- og garantiudbetalinger ved hjælp af ISO 9001
standarden
Fortsat fokus på
ISO 9001
• 1991
• Garanti udbetaling 2,7% af
omsætning
• Målsætning at reducere med
80 %
• 1999/2000
• Garanti udbetaling er reduceret
til 0,3% af omsætning
• Målsætning at reducere
yderligere
Implementering
af ISO 9001
• 2010 – fremtid
• Øget fokus på
kvalitetssikringsprocessor,
gennem ISO 9001
• Innovative løsninger opstår,
som konsekvens af ISO 9001
Fremtidig fokus
på ISO 9001
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.116
MTHøjgaard har ligeledes brugt ISO standarden til blandt andet at skabe et overblik over garantier og fejl/mangelomfanget. Virksomheden har ved hjælp af ISO
standarden fundet frem til, at ca. 3 pct. af deres samlede omsætning går til udbedring af garantier og fejl/mangler. Der tegnede sig et billede af, at utætte facader stod for en forholdsmæssig stor del af den samlede forbrug til udbedring af
garantier og fejl/mangler. Virksomheden blev først certificeret i august 2010, så
man har endnu ikke nået at indføre en række foranstaltninger til at imødegå
denne problemstilling, men det er helt klart en målsætning i virksomheden at
optimere processer og arbejdsgange omkring facader, så der fremover ikke vil opstå så mange skader på facaderne.
Også blandt rådgivende ingeniørvirksomheder er man positiv overfor ISO 9001
standarden. I COWI er vurderingen, at det har tilført en klar værdi for virksomheden at være certificeret og et par konkrete eksempler nævnes til at illustrere dette. Blandt andet er virksomheden ved hjælp af ISO standarden blevet opmærksom på, at projektledere generelt var for meget teknikere og for lidt købmænd eller havde for lidt fokus på at overvåge budgetterne i de enkelte projekter, hvilket i
mange tilfælde medførte budgetoverskridelser og dermed manglende indtjening
for virksomheden. Dette element blev derfor integreret i projektlederuddannelsen blandt de COWI-ansatte, hvilket har medført, at langt færre projekter ender
med budgetoverskridelser.
COWI – ISO standarden har skabt bedre projektledere
Et andet eksempel handler om evnen til at vurdere kvaliteten af eksterne parters
arbejde. I nogle tilfælde er COWI afhængig af, at lade eksterne parter løse de dele
af en opgave, hvor COWI ikke selv har kompetencerne. Det er et problem at vurdere kvaliteten af de eksterne parters arbejde, da COWI netop ikke var kompetente inden for det pågældende område. Ved hjælp af ISO standarden har virksomheden skabt fokus på dette og har indført processer for at vurdere kvaliteten
af eksterne parters arbejde. Dette har blandt andet resulteret i, at COWI konkret
beslutter, hvordan det skal gøres for eksempel gennem inddragelse af en uvildig
3. part i vurderingen eller udpege særlige medarbejdere til at ”stille de rigtige
spørgsmål”. I visse tilfælde benytter COWI ligeledes et ”granskningspanel” til at
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.117
115
vurdere kvaliteten af eksterne parters arbejde .
ROCKWOOL er også meget positiv i vurderingen af ISO 9001 standarden, og nævner flere eksempler på dette. Blandt andet opkøbte man fabrikker i Holland og
Spanien, som i flere tilfælde havde en meget høj spildprocent, og helt op til 25
pct. af produktionen måtte kasseres på grund af fejl. Ved hjælp af ISO standarden indførtes en række procedurer til at identificere og udbedre fejlene, hvilket
resulterede i, at fejlprocenten i flere tilfælde faldt til 5 pct. Et andet tilfælde
handler om, at virksomheden blev opmærksom på, at et nyudviklet produkt under særlige omstændigheder var let opløseligt, hvilket naturligvis kunne medføre
en række gener hos kunderne. I kraft af nogle af de processer som ISO standarden stiller krav til at indføre, var virksomheden i stand til at opspore kunder, der
har købt de pågældende produkter. Formålet var at gå i dialog med alle kunderne
om, hvorledes man kunne udbedre fejlene, hvis kunderne oplevede gener. Dette
har medført en række positive tilbagemeldinger fra kunderne, som finder virksomheden troværdig og er villige til at anbefale virksomheden til andre.
Arkitektvirksomheden CF Møller er ligeledes positiv overfor ISO 9001 standarden
og hævder, at den skaber en god ramme om et effektivt kvalitetsstyringssystem,
som vil være helt uundværligt for virksomheden, hvis de skal løse deres opgaver
på tilfredsstillende vis overfor deres kunder. Virksomheden er nordens førende
arkitektvirksomhed indenfor sygehusbyggeri og har tegnet universitetshospitalet
i Skejby, sygehuset AHus i Oslo m.fl. Virksomheden fremhæver blandt andet, at
ISO standarden bidrager til at synliggøre processen overfor kunden, som klædes
på til at gennemskue projektet og processen og dermed bedre kan levere kritiske
indvendinger før projektets afslutning til glæde for alle parter.
Indsigter
Indsigter og anbefalinger
Flere interviewpersoner fremhæver det som problematisk , at certificeringsorganerne gennemfører kontrollen i virksomhederne med henblik på at vurdere, om
virksomheden er berettiget til at beholde sin certificering og på samme tid tjener
penge på, at virksomheden betaler til certificeringsorganet for certificeringen.
Hermed indgår certificeringsorganet i en potentiel uheldig dobbeltrolle, hvor man
blandt andet kan frygte, at der slækkes på kontrollen i håbet om at beholde kunden. Dette bekræftes til dels af, at der findes meget få tilfælde af, at virksomheder har fået frataget sin certificering. De nationale certificeringsorganer er dog
underlagt en række principper om uvildighed og kontrolbesøg fra internationale
akkrediteringsorganer, som skal føre tilsyn med, at certificeringsorganerne gennemfører deres arbejde på tilfredsstillende vis, så der skulle til en vis udstrækning være taget højde for denne problemstilling, som ikke desto mindre opleves
som problematisk blandt flere virksomheder.
En række virksomheder lader sig i overvejende grad certificere, fordi de oplever
dette som et krav i forhold til at komme i betragtning til udbudsrunder omkring
offentlige byggeprojekter. Derudover lader mange virksomheder sig certificere på
grund af brandingværdien forbundet hermed, da virksomhederne oplever, at
kunder ser det som et kvalitetsstempel at være certificeret under ISO 9001 standarden. Det er positivt, at en række virksomheder af denne årsag lader sig certificere og dermed får skabt fokus på at indføre procedurer, så de bliver effektive,
afdækker fejl og indfører afhjælpende foranstaltninger, så fejlene undgås fremover. Problemet kan være, at virksomheder lader sig certificere alene med henblik
på brandingværdien eller for at komme i betragtning til offentlige udbudsrunder.
Disse virksomheder kan have en tendens til at betragte certificeringen som et
115
Tonny Jensen - COWI
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.118
nødvendigt onde, og bruger derfor ikke systemet til aktivt at få sat fokus på arbejdsprocesser, afdækning af fejl og forslag til forbedringer og realiserer derfor
ikke standardens fulde potentiale.
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
Bilag 7: Liste over interviewpersoner
Erhvervs- og Byggestyrelsen: Ejner Jerking, civilingeniør
Dansk Standard: Claus Kærgaard, Kvalitets- og udviklingschef
Bureau Veritas: Jens Lassen,
CF-Møller: Erik Steen Larsen, kvalitetschef
Delta: Dan Hoffmeyer, Leif Madsen
Rockwool: Erik Rasmussen, Jens Ole Iversen
Forening af rådgivende Ingeniører (FRI): Henrik Garver, Rikke Gemzøe
COWI: Tonny Jensen, Koncernkvalitetschef
NCC: Børge Lind, Sektionschef
MTH: Susanne Brendstrup
P.119
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.120
7. Referencer
Ashford: ”The Importance of Regulation-Induced Innovation for Sustainable Development”, 2011
BERR: “Regulation and Innovation: Evidence and policy implications”, 2008
British Department for Innovation, Universities and Skills: “The Race to the Top”,
2007
British Department for Innovation, Universities and Skills: “Innovation Nation”,
2008
CEBR: “Analyse af standarders betydning for den økonomiske vækst”, 2007
Christine B. Ng: “Shaping Environmental Regulation through Technology Demonstration: Evidence from the Diesel Vehicle Industry”, 2006
Cohen: ”The Impact of Environmental Regulation on Innovation: A Panel Data
Study”, 1997
Damvad: ”Standards and Innovation”, 2009
Danmarks Tekniske Universitet: ”Analyse af energikrav til vinduer i energimærkningsordning og BR 2010, 2015 og 2020”, 2008
Dansk Center for Lys: “Krav til elforbruget i belysningsanlæg i offentlige og private bygninger”, 2008
Det Centrale Handicapråd: ”Konvention om rettigheder for personer med handicap”, 2008
Erhvervs- og Byggestyrelsen: ”Handlingsplan for en vækstorienteret standardiseringsindsats”, 2008
Erhvervs- og Byggestyrelsen: ”Bygningsreglementet 2008”, 2008
Erhvervs- og Byggestyrelsen: ”Bygningsreglementet 2010”, 2010
EU: “Europe 2020 Strategy”, 2010
EU: ”Hvordan standardisering kan bidrage mere til innovation i EU”, 2008
EU: “New Products and Services: Analysis of Regulations Shaping New Markets”,
2004
Executive Office of the President: “A Strategy for American Innovation”, 2009
Finnish Ministry of Employment and the Economy: “Demand and User-driven Innovation”, 2010
Folketingets Ombudsmand: ”Folketingets Ombudsmands arbejde med ligebe-
UDVIKLING AF INTELLIGENT REGULERING I DANMARK
P.121
handling af mennesker med handicap”, 2009
Gann: “Do regulations Encourage Innovation? – The case of energy efficiency in
housing”, 1998
Gunningham: “Designing smart regulation”, 1998
Jaffe: ”Environmental Regulation and the Competitiveness of U.S. Manufacturing: What does the Evidence Tell Us?”, 1995
Jaffe & Palmer: “Environmental Regulation and Innovation: A Panel Data Study”,
2001
Jerking og Aggerholm, ”skærpede energikrav i bygningsreglementet”, 2005
Networks of Heads of European Environment Protection Agencies:”The Contribution of Good
Environmental Regulation to Competitiveness”, 2005
OECD: “Getting a head start on tomorrow”, 2010
OECD: “Business Innovation Policies: Selected Country Comparisons”, 2010
Popp: ”Uncertain R&D and the Porter Hypothesis”, 2005
Porter & Linde: “Green and Competitive – Ending the Stalemate”, 1995
Puller: “The Strategic use og innovation to influence regulatory standards”, 2005
Regeringen: ”Styrket innovation i virksomhederne”, 2010
Regeringen: ”Strategi til fremme af offentlig-privat samarbejde”, 2011
Regeringen: ”Strategi for reduktion af energiforbruget i bygninger”, 2009
Regeringen, ”Erhvervsklimastrategien”, 2009
Stæhr: “Porter-hypotesen. En Miljøpolitisk blindgyde?”, 2008
Tommerup, ”Fremtidens boligopvarmning i relation til nye energibestemmelser
2006”, 2005
Transportministeriet, ”Transportministeriets tilgængelighedspolitik”, 2010
Wagner: “The Porter Hypothesis Revisited: A Literature Review of Theoretical
Models and Empirical Tests”, 2003
Økonomi- og Erhvervsministeriet & Videnskabsministeriet: ”Strategi for den
danske standardiseringsindsats”, 2006