1. No category

2013
P.S.
2. udgave 2013
Udgivet af:
Skolen for Statskundskab
i samarbejde med
Studenterforeningen POLIS
Redaktion:
Sanne Lund Clement, Aalborg Universitet
Jon Gerner, Nordea-fonden
Stine Rasmussen, Aalborg Universitet
Jakob Rathlev, DAMVAD
Heidi Salomonsen, Aalborg Universitet
Pia Ulrich Bisgaard, Region Nordjylland
Vibeke Byg, Aalborg Universitet
Daniel M. Simonsen, Aarhus Universitet
Thomas Bredgaard, Aalborg Universitet
Institut for Statskundskab, Aalborg Universitet
Indhold
Forord
2
Salmetiden – et casestudie af salmebogskommissionen 1993-2002
Pernille Hansen, Tina Bygebjerg Petersen & Søren Dyrbye Øhrstrøm
3
Spindoktorer – mørkets fyrster eller disciplinerede rådgivere?
Nicolaj Winther Olsen
9
Det Nye Hospital i Vest – et casestudie af beslutningsprocessen omkring placeringen
Lisbeth Buur Mærsk Bjerg, Rikke Linding Fredberg, Sine Jensen &
Kristian Grumme Nielsen
19
En lokal beslutningsproces – Musikkens Hus i Nordjylland
Søren Christiansen, Mark Frahm Gammeljord, Kasper Hedegaard Hansen,
Emil Bak Haugaard & Peter Stokholm
28
1
Kære læser
Andet nummer af Studentertidsskriftet P.S. har nu set dagens lys. Og dette med stor glæde. Ét er, at få en
idé og starte noget op, noget ganske andet er at vedligeholde ideen og skabe en tradition.
De studerende på Skolen for Statskundskabs uddannelser er også begyndt at få øjnene op for tidsskriftet og
for de muligheder og den synlighed, som en artikel til tidsskriftet giver. Antallet af indkomne forslag til
artikler steg i forhold til første nummer, hvilket er en glædelig tendens. Og forhåbentlig en tendens, der vil
fortsætte til de kommende numre af P.S.
Redaktionspanelet består også denne gang dels af medlemmer af alumneforeningen, som alle ser det som
en enestående mulighed for at få et indblik i, hvad der sker på deres gamle studieretning, hvilke emner, der
skrives gode projekter om, og måske også, hvilke studerende og potentielt kommende medarbejdere, der
skal holdes et ekstra godt øje med. Derudover har forskere ved instituttet indgået som redaktører på
baggrund af deres kompetencer på de specifikke artiklers fokusområde.
Modsat det første nummer – hvor formålet var at vise bredden i de studerendes projektemner – har dette
nummer i højere grad ønsket at udgive en række artikler med et fælles fokus. Dette fokus har været på
beslutninger. Hvordan de træffes, hvem der træffer dem, på hvilket grundlag og med hvilke konsekvenser.
Alle artiklerne er skrevet på baggrund af projekter, der er skrevet mellem 4. semester og speciale, og der
har været tilknyttet to redaktører til hver artikel. Indholdet i dette andet nummer af P.S. er som følger:
1. Pernille Hansen, Tina Bygebjerg Petersen & Søren Dyrbye Øhrstrøm:
Salmetiden – et casestudie af salmebogskommissionen 1993 – 2002
Redaktører: Jon Gerner, Nordeafonden og Stine Rasmussen, Aalborg Universitet
2. Nicolaj Winther Olsen:
Spindoktorer – mørkets fyrster eller disciplinerede rådgivere?
Redaktører: Jakob Rathlev, Damvad og Heidi Salomonsen, Aalborg Universitet
3. Lisbeth Buur Mærsk Bjerg, Rikke Fredberg, Sine Jensen og Kristian Grumme Nielsen:
Det Nye hospital i Vest – et casestudie af beslutningsprocessen omkring placeringen
Redaktører: Pia Ulrich Bisgaard, Region Nordjylland og Vibeke Byg, Aalborg Universitet
4. Søren Christiansen, Mark Gammeljord, Kasper Hansen, Emil Haugaard og Peter Stokholm:
En lokal beslutningsproces – Musikkens Hus i Nordjylland
Redaktører: Daniel M. Simonsen, Århus Universitet og Thomas Bredgaard, Aalborg Universitet
God læselyst,
Sanne Lund Clement
Lektor ved Institut for Statskundskab.
2
Salmetiden
– Et casestudie af salmebogskommissionen 1993-2002
Var det derfor den daværende kirkeministers
ønske om at afgøre, hvem der skulle sidde i
kommissionen, der var afgørende for, hvornår
arbejdet begyndte og ikke en rationel overvejelse
omkring arbejdsomfang med hertil realistisk
tidsfrist?
Pernille Hansen, Tina Bygebjerg Petersen, og
Søren Dyrbye Øhrstrøm.
Artiklen er skrevet på baggrund af 4. semesters
projekt, 2012.
Abstract
Artiklens fokus er den danske salmebog, og
hvordan den er udtryk for et sammenspil mellem
den danske stat og den danske folkekirke. Den
danske stat og folkekirken har været tæt
forbundne siden reformationen i 1536, og med
Grundloven bliver den evangelisk-lutherske kirke
til Danmarks folkekirke. Der har dog været
spændinger mellem staten og kirken siden, og
disse spændinger har ofte været beskyldt for at
dreje sig om de indre anliggender i folkekirken.
Det kan i dag ikke betegnes for andet end at være
en uskreven regel for, hvad der er folkekirkens
indre anliggender, hermed forstået som det
staten ikke bør blande sig i. En af disse indre
anliggender er salmebogen i den danske
folkekirke og den seneste Salmebogskommission,
som vi har undersøgt nærmere.
Der er ikke fundet tidligere studier, der har
forsøgt at besvare ovenstående spørgsmål.
Denne artikel har fokus på det sidste spørgsmål
og baseres på et kvalitativt studie med
udgangspunkt i March & Olsen skraldespandsmodel. En oversigt over hele forløbet findes
nederst i artiklen (Tabel 1).
Problemstillingen
I 1993 begyndte den seneste salmebogskommission i Danmark et arbejde, der skulle
munde ud i en betænkning til en ny salmebog,
som kunne benyttes i den danske folkekirke.
Kommissionen afsluttede sit arbejde i 2002 med
den endelige Betænkning. (Der blev udsendt en
foreløbig betænkning i 2000, se Tabel 1).
Udgangspunktet for dette projekt er en undren
over tidsforløbet i salmebogskommissionen.
Projektet fik titlen ’Salmetiden – et casestudie af
salmebogskommissionen 1993 – 2002’´, og det
havde følgende problemformulering i fokus:
Hvorfor tog det den seneste Salmebogskommission næsten ti år at færdiggøre sit forslag
til en ny salmebog til den danske folkekirke, når
der var enighed, både fra Kirkeministeriet og
Biskopperne, om at behovet var til stede? Den
tidligere Samlebogskommission sad ligeledes i
mange år, fra 1946 til 1953 med et fokus på at få
en samlet salmebog, og vi ønskede at finde ud af,
om der lå andet til grund for dette end blot et
grundigt arbejde. Med fokus på den seneste
Salmebogskommission undersøger vi, om den
kan betegnes som et case på selve forholdet
mellem den danske folkekirke og den danske stat.
Hvorfor tog det salmebogskommissionen næsten
10 år at udarbejder en endelig revideret
betænkning til en ny salmebog?
Under arbejdet med projektet stødte vi på en
uventet undren, som gik på: hvorfor blev
Salmebogskommissionen
nedsat
på
det
tidspunkt, den gjorde? Det virkede ikke
umiddelbart
rationelt
at
påbegynde
kommissionens arbejde med den forventede
tidfrist, da der var viden om, at arbejdsomfanget
var langt større end den forventede tidsfrist
tillod. Den forventede tidsfrist for arbejdet med
forslaget var sat til 1997. Denne problematik var
formanden af samlebogskommissionen og
Vi undrer os yderligere over, hvorfor Salmebogskommissionens arbejde blev iværksat med en
tidsfrist, der fra begyndelsen var uholdbar.
Tidsfristen var givet til at skulle vare i fire år, og
Salmebogskommissionen var fra starten af
bevidste om, at det var urealistisk.
3
at aktørerne handler rationelt og dermed opnår
en rationel beslutning. (Thomsen, 2008).
medlemmerne af denne klar over inden starten
på arbejdet i Salmebogskommissionen. Ifølge
Jørgen Kjærgaard (medlem af Salmebogskommissionen), sagde formanden for salmebogskommissionen, Erik Norman Svendsen, således på
kommissionens første afholdte møde om den
forventede tidsfrist, at man ville:
”.. prøve at blive færdige, og det ville også være
en klog ting, at man ikke sled sig selv i stå, så det
sandede til, så derfor var vi (kommissionens
medlemmer og formand) nødt til at have en vis
fremdrift, og det ville han lægge op til, og derfor
var det vigtigt, at folk prioriterede det her
arbejde, men kunne det ikke nås til 97 så, altså på
4 år, så måtte det jo tage den tid, der skulle til.”
(Interview med Jørgen Kjærgaard).
Denne beslutningsprocesteori er brugt i vores
projekt til at se nærmere på, om beslutningsprocessen omkring Salmebogskom-missionen kan
betegnes som rationel, da vi ønskede at teste, om
rationalitet lå bag det lange tidsforløb. Ved brug
af Advocacy coalition framework kunne vi komme
det lidt nærmere.
Advocacy coalition framework er udviklet af Paul
Sabatier og Hank Jenkins-Smith. Teorien har den
forståelse, at politiske forandringer, ved hjælp af
forskellige former for politiske koalitioner, kan
ses over tid. Blandt andet ønsker teorien at
forklare, hvordan forskellige aktører, i det
politiske system, forsøger at påvirke beslutningsprocesser ved at indgå i koalitioner. (Sabatier,
1988). De forskellige koalitioner udtænker, som
oftest, en strategi for, hvordan de netop kan
påvirke outputs. (Sabatier, 1988). For at en
koalition kan finde sted, er der, ifølge Sabatier og
Jenkins-Smith, otte opfattelser, som de
forskellige aktører skal være enige om;
problemets alvor, problemets årsag, distribution
af autoritet mellem regering og marked,
distribution af autoritet mellem niveauer af
regering, hvilke instrumenter der anses som
bedst, finansiering, samfundets evne og graden af
andres involvering.
Det forundrede os, at omfanget af arbejdet
allerede fra begyndelsen var bekendt at være så
meget større end det, der officielt blev givet
udtryk for, og at Salmebogskommissionen fra
starten af havde en bevidsthed om, at den satte
tidsfrist sandsynligvis ikke kunne overholdes.
Denne undren blev en del af projektets
besvarelse, da det indgik i besvarelsen af
problemstillingen, og det er også denne undren,
der vil være i fokus i denne artikel under
analyseafsnittet.
Teori
David Eastons teori om det politiske system
består af en input-output model. På input-siden
finder man tilslutningen til det politiske system,
hvilket defineres ”i hvor stor grad borgerne
anerkender det politiske system de befinder sig i.”
Advocacy coalition framework er en teori, der
underbygger det rationelle og velovervejede i
langt højere grad end March & Olsens
skraldespandsmodel, som har en forståelse af
beslutningsprocesser som værende irrationelle. I
denne model er det den tidsmæssige kobling, og
ikke den rationelle, der fører til beslutninger.
(March & Olsen, 1972). Grunden til det valgte
teori er, at hele forløbet med Salmebogskommissionen
umiddelbart
fremstår
meget
velovervejet og rationelt, men efter en dybere
granskning peger daværende kirkeminister
Torben Rechendorffs beslutning om starten på
Salmebogskommissionens arbejde i 1993 mere i
retning af en tidsmæssig forklaring. Torben
Rechendorff ønskede netop at afsætte sit
fingeraftryk, inden han fratrådte sin stilling som
kirkeminister med regeringens fratrædelse ni
Det er også på denne side, behovet for ændring
af det nuværende samfund findes. Tilslutningen
samt behovet for ændringer omdannes til
konkrete politiske krav. Det politiske system
forarbejder selektivt kravene og forsøger at skabe
en bindende beslutning, inden kravet kommer
over til output-siden. Når beslutningerne når
output-siden, kan disse føre til nye krav og ny
tilslutning for derved at blive til nye inputs til det
politiske system. På lignende måde kan den
klassiske
beslutningsprocesteori
forståelse
forklares. Processen slutter med et output taget
på baggrund af et input. Forståelsen indebærer,
4
dage senere, d. 14. januar 1993, grundet
Tamilsagen. Det skal dog påpeges her, at det er
en gisning, vi gør os, da vi ikke ved med
sikkerhed, om Torben Rechendorff var bevidst
om, at regeringen ville fratræde og på baggrund
af den viden satte kommissionen i gang på det
pågældende tidspunkt. Vi formoder her, at
Torben Rechendorff havde det med i sin
overvejelse, at ministrene kunne risikere at ryge,
da Tamilsagen var længe undervejs, og grunden
til kommissionens start var i så tilfælde, at Torben
Rechendorff ønskede at afgøre, hvem der skulle
sidde med i kommissionen.
Salmebogskommissionens begyndelse. Derfor har
valget af empiri også været dokumenter, såsom
officielle dokumenter fra Folketinget – det være
sig kommissionens betænkninger, tidligere
stillede spørgsmål til kirkeministeren, referater
fra kirkeudvalg samt høringssvar m.m. Disse er,
blandt andet, valgt for at kunne opnå en
forståelse og muligvis dybere afklaring på vores
gisning, om Torben Rechendorff satte Salmebogskommissionen i gang, da han gjorde, fordi han
vidste, at hans dage som kirkeminister var talte,
og han ønskede at præge kommissionen mest
muligt.
Metode og design
Projektets design er kvalitativt casedesign. Det er
valgt, fordi casedesign er særligt godt til at forstå
sammenhængen, dvs. de historiske omstændigheder hvori en beslutning blev truffet. Robert Yin
definerer et casestudium som ”en empirisk
analyse, der undersøger et samtidigt eller
historisk fænomen i en social kontekst, hvor
fænomenet udfolder sig. Det gælder specielt, når
grænsen mellem fænomenet og konteksten ikke
fremstår klart og tydeligt.” (Yin, Antoft &
Simonsen, 2007)
Analyse og konklusion
Både biskopperne og kirkeministeriet var enige
om nedsættelsen af en Salmebogskommissionen
til udarbejdelse af en ny salmebog til den danske
folkekirke. Inden arbejdet i Salmebogskommissionen begyndte, forestillede daværende
kirkeminister Torben Rechendorff sig, at arbejdet
ville være overkommeligt og ikke tage lang tid.
”Han (Torben Rechendorff) har selv sagt, jeg har
hørt ham sige i en tilpas offentlig forsamling, og
det kan godt citeres; at det kan ikke tage lang tid
at tage de tolv (salmer) ud, der ikke bruges
længere og lægge de tolv ind, som er nye.”
(Interview med Jørgen Kjærgaard).
Dvs. at casedesign i høj grad er et design, der
levner plads til den case/empiri, man finder
interessant. Dette casedesign er retrospektivt,
idet vi undersøger begivenheder, der har fundet
sted. Den model, vi har valgt at følge i forhold til,
hvordan teori og empiri skal spille sammen i
vores opgave, kan bedst siges at være et
teorifortolkende case design. Her indledes
projektet med teoretisk viden og sætter den
herefter i relation til den indsamlede empiri med
det formål at generere ny empirisk viden. Teorien
bruges til at afgrænse casen og strukturere det
empiriske materiale (Antoft & Simonsen, 2007).
En af grundene til nedsættelsen af salmebogskommissionen var, at der var en enighed om, at
der var en masse salmer i den daværende
salmebog, der ikke blev brugt længere samt et
ønske om en fornyelse af den daværende
salmebog. Virkeligheden viste sig dog bare at se
lidt anderledes ud, da det meget hurtigt viste sig,
at det ikke blot var at tage et antal salmer ud og
erstatte med nogle nye.
Forud for beslutningen om nedsættelse af
kommissionen, var der nedsat en styringsgruppe i
1990, af Torben Rechendorff, som blandt andet
skulle udarbejde et kommissorium til den
kommende salmebogskommission. Dette initiativ
virker meget rationelt, og vi kunne ikke lade være
med at undre os over, hvorfor tidsfristen og
omfanget af arbejdet i så fald ikke var mere
realistisk, end det var.
Valg af metode er interviews med tre af
medlemmerne
i
Salmebogskommissionen.
Respondenternes svar er en del af den
indsamlede empiri, og disse besvarelser tillægges
en stor pålidelighed og validitet, da alle
respondenterne var en del af Salmebogskommissionen fra 1993-2002. Dog falder validiteten i
denne artikels fokus, da respondenterne ikke var
med til at tage den politiske beslutning om
5
udgangspunkt i et subsystem, hvor aktører er
gået sammen i koalitioner, som derudfra rationelt
og målbevidst prøver at påvirke dagsordenen
efter et sæt af fælles overvisninger. (Sabatier,
1988).
Det var Torben Rechendorff, der tog beslutningen
om tidspunktet for begyndelsen af salmebogskommissionens arbejde, men det var ikke den
samme kirkeminister, der bød medlemmerne
velkommen. Posten som kirkeminister blev i
samme måned overtaget af Arne O. Andersen.
Det giver anledning til en opfattelse om, at
salmebogskommissionen kan betragtes som
Torben Rechendorffs aftryk, og at tidspunktet fra
hans side var meget bevidst, da man kan
formode, at kirkeministeren havde en anelse om,
at regeringens dage var talte på grund af Tamilsagen, der resulterede i regeringens fratrædelse
d. 14. januar 1993, således at hans ministertid
derfor var tæt på udløbet.
Torden Rechendorff nåede, som noget af det
sidste i sin tid som Danmarks kirkeminister, at
tage beslutningen om en salmebogskommission,
og hvilke medlemmer der skulle sidde i
kommissionen. Da ønsket om en fornyelse af den
daværende salmebog kom fra både folkekirken i
form af biskopperne og fra kirkeministeren, kan
dette tale for, at det var den logiske kobling, der
førte til beslutningen. Men det tidsmæssige kan
muligvis vægtes højere, da beslutningen om
salmebogskommissionens endelige opståen kom
pludseligt – set i forhold til den tid,
styringsgruppen havde fået. Styringsgruppen sad
fra 1990 og frem til 1993. Det kan antages, at
styringsgruppen ikke var helt færdig med sit
arbejde, da der, fra starten af salmebogskommissionens opståen, ikke var et virkeligt billede af
arbejdets omfang og den afsatte tid hertil.
Uklare politiske mål kan betegnes som
’skraldespandsbeslutninger’.
Med
Torben
Rechendorffs begyndelse af salmebogskommissionen kan det menes, at hans mål med
kommissionen fra starten af var en nærmest
umulig opgave at løse, inden for kirkeministerens
tidsfrist. Det kan derfor formodes, at det var
vigtigere for Torben Rechendorff at afgøre, hvem
der skulle sidde med i kommissionen, end det var
at give en rationel tidsfrist til arbejdsbyrden.
Vi mener derfor at have fundet belæg for, at
beslutningen om tidspunktet var rationel – set fra
daværende kirkeminister Torben Rechendorffs
personlige politiske synspunkt. Men set fra
salmebogskommissionens saglige side har der
ikke været meget rationalitet, der har spillet ind,
når arbejdsomfanget og tidsfristen fremstod
urealistiske, selv før selve arbejdet begyndte. Her
fandt vi, at det tidsmæssige ikke kunne
begrundes sagligt, da beslutningen om
salmebogskommissionens arbejde blev påbegyndt.
Vi har, ved brug af teori i projektet, forsøgt at
afklare Torben Rechendorffs beslutning om en
nedsættelse af salmebogskommissionen. Mere
præcist har vi forsøgt at finde en begrundelse for
tidspunktet for nedsættelsen af kommissionen.
Imidlertid synes der ikke at være nogen oplagt
rationel forklaring. Beslutningen synes snarere at
være tilfældig og derfor et eksempel på en
beslutning, der følger et mønster fra den
beslutningsmodel, som man kalder ”skraldespandsmodellen”. Ved ”tilfældigt” forstås her, at
det tidsmæssige overrumpler det logiske.
Torben
Rechendorffs
beslutning
om
kommissionens påbegyndelse af arbejdet er en
del af besvarelsen til vores projekt. Det var en
undren, vi stødte på undervejs i arbejdet, og den
indgik i vores besvarelse af projektets
problemformulering. Vi understreger, at det
udelukkende er en formodning, vi har undersøgt i
dette tilfælde, da vi ikke har fået det bekræftet af
Torben Rechendorff.
Yderligere er det en forventning i skraldespandsmodellen, at der ikke er en tæt kobling mellem
problemer, løsninger og beslutningsanledninger
(Albrekt & Goul Andersen, 2005). Det er så at sige
uafhængige strømme, der mødes, hvorefter der
kommer en beslutning ud af det. Dette står i
modsætning til Advocacy coalition framework,
hvor der ligger en grundlæggende antagelse om,
at politisk forandring og læring sker med
6
Tabel 1
Tidsforløb af Salmebogskommissionen
1990
Nedsat en styringsgruppe der skulle udarbejde kommissorium til
Salmebogskommissionen.
(http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?vaerkid=6506&reprid=0&iarkiv=1)
D. 5. januar 1993
Salmebogskommissionens
medlemmer.
1993
Torben Rechendorff fratræder som kirkeminister d. 14. januar og Arne O.
Andersen overtager posten d. 25. januar.
1997
Den forventede afslutning af Salmebogskommissionens arbejde med en
Betænkning.
2000-2001
Salmebogskommissionen indsender den første betænkning med en høringsperiode
på et år.
Marts 2001
Salmebogskommissionen begynder deres revision af Betænkningen på baggrund af
1659 offentliggjorte høringssvar.
November 2001
Tove Fergo tiltræder som kirkeminister og stiller spørgsmål til, om
Salmebogskommissionens arbejde overhovedet er umagen værd.
2002
Den reviderede Betænkning indsendes til kirkeministeriet, med Tove Fergos
anerkendelse, fra Salmebogskommissionen.
Pinsedag 2003
Den nye salmebog blev dog en realitet og i på pinsedag i 2003 udkom salmebogen,
’Den Danske Salmebog’.
nedsættelse
7
og
begyndende
arbejde
med
21
Litteratur
afleveret et væsentligt ændret forslag til ny
salmebog” - http://miliki.dk/kirke/nyhedsarkivkirke/nyhed-omkirke/artikel/salmebogskommissionen-harafleveret-et-vaesentligt-aendret-forslag-til-nysalmebog/
Albrekt Larsen, Christian & Andersen, Jørgen Goul
(2005). MAGTEN PÅ BORGEN - EN ANALYSE AF
BESLUTNINGSPROCES SER I STØRRE POLITISKE
REFORMER, AARHUS UNIVERSITETSFORLAG.
Antoft og Salomonsen, (2007). Det kvalitative
casestudium – en introduktion til en
forskningsstrategi i håndværk og horisonter,
Odense Syddansk Universitetsforlag.
Oversigt over de liturgiske ordninger i norden http://www.nordiskliturgi.dk/dk.htm
Folkekirkens officielle hjemmeside om dens
brugte liturgi - http://www.folkekirken.dk/omfolkekirken/folkekirkens-liturgier/
Kjærgaard, Jørgen, (2003) Salmehåndbog bind 1.
Det Kgl. Vajsenhus ‘Forlag.
Sabatier, Poul a. (1988), “Policy Sciences: An
advocacy coalition framework of policy change
and the role of policy-oriented learning therein”
Tina Bygebjerg Petersen
Studerende på Aalborg Universitet – Politik og
administration
Smedegårdsvej 34, 9220 Aalborg.
tpete10@student.aau.dk
Thomsen, Jens Peter, (2008). ’politik i det
moderne samfund’, Akademisk.
Yin R.K, (2007). citeret i Antoft og Salomonsen,
Det kvalitative casestudium – en introduktion til
en forskningsstrategi i håndværk og horisonter,
Odense Syddansk Universitetsforlag, side 32.
Pernille Hansen
Studerende på Aalborg Universitet – Politik og
administration.
Solbakkevej 22 st. tv., 9800 Hjørring
Phans09@student.aau.dk
Betænkning 1381, (2000). Forslag til ny salmebog
afgivet
af
Kirkeministeriet
2000
http://www.statensnet.dk/pligtarkiv/fremvis.pl?v
aerkid=6506&reprid=0&iarkiv=1
Søren Dyrbye Øhrstrøm
Studerende på Aalborg Universitet – Samfundsfag
som hovedfag og religion som tilvalgsfag på
Aarhus Universitet
Nordvestpassagen 65, 8200 Århus N
Sohrst10@student.aau.dk
Grundloven – www.grundloven.dk
Pressemeddelelse fra Kirkeministeriet (den 28.
maj 2002). ”Salmebogskommissionen har
8
Spindoktorer – mørkets fyrster eller
disciplinerede rådgivere?
Om den særlige rådgivers rolle i ministeriet
minister har sin egen særlige rådgiver, og enkelte
ministre har to (Statsministeriet, 2013).
Nikolaj Winther Olsen
Artiklen er baseret på bachelorprojektet
”Pressechefer og æggehoveder – en kvalitativ
analyse af den særlige rådgivers rolle internt i
ministeriet”, juni 2012.
Med fremkomsten af særlige rådgivere har der
været et behov for en præcisering af, hvilken
rolle de bør spille i ministeriet. Betænkning 1354
(1998) og Betænkning 1443 (2004) behandler de
særlige rådgiveres beføjelser og begrænsninger i
forhold til det faste embedsværk og beskriver,
hvilke opgaver, de varetager i ministeriet.
Betænkning 1443 beskriver, at ministrene
opfatter, at de har en speciel tilknytning til de
særlige rådgivere, netop fordi de selv har ansat
dem, og fordi de har nogle andre kompetencer
end det faste embedsværk, som de ikke har
blandet sig i ansættelsen af. Det drejer sig i særlig
grad om kommunikationsfaglige kvalifikationer
og pressehåndtering, som det faste embedsværk
ikke har kunnet levere på en måde, der har været
tilfredsstillende for ministrene.
Abstract
Denne artikel udforsker den særlige rådgivers
rolle internt i ministeriet. Hidtil har forskningen
fokuseret på de særlige rådgiveres rolle udadtil
og i forhold til medierne, hvilket har givet dem
betegnelsen spindoktorer. Jeg fokuserer på,
hvordan samspillet er mellem den særlige
rådgiver, ministeren og departementschefen.
Dette fokus er specielt relevant efter
Lækagesagen og Skattesagen, hvor de særlige
rådgivere er beskyldt for at være uhensigtsmæssigt indblandet i den faglige del af
ministeriets arbejde ved at lække fortrolige
oplysninger og forsøge at påvirke en forvaltningsafgørelse. Artiklens resultater indikerer, at de to
sager er enkelttilfælde, og at de særlige rådgivere
normalt overholder de regler, de er underlagt.
Hvad angår de mere formelle regler, så nævner
betænkningerne, at de særlige rådgivere skal
opfylde samme krav som det faste embedsværk,
bortset fra den politiske neutralitet. Det vil sige,
at de skal følge de almindelige krav om lovlighed,
sandhed og faglighed i deres arbejde. De særlige
rådgivere har desuden ikke instruktionsbeføjelser
over for det faste embedsværk, dog med
undtagelse af medarbejdere i ministersekretariatet, der arbejder inden for samme
område som den særlige rådgiver. I sådanne
tilfælde kan det ifølge Betænkning 1443 være
hensigtsmæssigt, at den særlige rådgiver
optræder som faglig leder og derigennem har
instruktionsbeføjelser over for visse embedsmænd. Disse beføjelser skal dog være aftalt med
departementschefen, hvis ledelse de særlige
rådgivere er underlagt.
Introduktion
I Danmark er der tradition for, at de
embedsmænd, som ansættes i ministerierne, er
politisk uafhængige og fortsætter i deres stilling,
selv om ministeren skiftes ud med en anden.
Denne tradition har været ledsaget af en praksis,
hvor embedsværket løbende har tilpasset sig
skiftende ministres behov og har været tilpas
omstillingsparat, så ministeren ikke skulle finde
anledning til at ansætte sine egne politiske
embedsmænd (Betænkning 1354). Dette er i høj
grad stadig tilfældet, men i starten af 90’erne
begyndte ministrene at tage politiske embedsmænd med sig ind på Slotsholmen. Siden da er
antallet af særlige rådgivere øget, og i regeringen
Thorning-Schmidt er antallet cirka 30, idet hver
På baggrund af de fastsatte regler og de særlige
rådgiveres kommunikationsorienterede arbejds9
i et ministerium har jeg interviews med
departementschef og særlig rådgiver. Dette er i
tråd med de Vaus (2001), der fremhæver, at når
man benytter et multipelt case design, så er det
vigtigt at gå i dybden med hver case for at få et
optimalt udbytte. Han skriver desuden, at et
multipelt case design giver bedre muligheder for
analytisk generalisering i forhold til et case studie
med kun en enkelt case.
opgaver, har der ikke været anledning til at sætte
spørgsmålstegn ved deres rolle internt i
ministeriet. Men med Lækagesagen og
Skattesagen fra hhv. 2007 og 2010, hvor de
særlige rådgivere har spillet en rolle i
skandalerne, er det relevant at undersøge, om de
særlige rådgivere har en mere integreret og faglig
rolle end den, som Betænkning 1443 beskriver. I
Lækagesagen blev forsvarsministerens særlige
rådgiver beskyldt for at lække fortrolige
informationer til en journalist med henblik på at
sætte ministeren i et bedre lys efter en uheldig
tv-optræden. I Skattesagen blev skatteministerens særlige rådgiver beskyldt for dels at
påvirke en forvaltningsafgørelse, der involverede
oppositionslederens mand, og dels at lække
personfølsomme oplysninger fra sagen.
Af hensyn til projektets fortrolighed, og eftersom
interviewpersonerne er blevet lovet anonymitet,
vil der ikke fremgå navne på hverken personer
eller ministerier. Det kan dog nævnes, at alle tre
ministerier ligger i den lave ende, hvad angår
bevillinger på finansloven, men har forskellig
karakter, når det kommer til bevågenhed i
medierne, herunder risiko for skandalesager.
I det følgende omtales interviewpersonerne med
en forkortelse for deres funktion plus et nummer,
der angiver, hvilket ministerium, de kommer fra.
Eksempelvis D1, SR1 og M1 for hhv.
departementschefen, den særlige rådgiver og
ministeren i det samme ministerium. Ministerium
1 og 2 er fra regeringen Løkke Rasmussen, mens
ministerium 3 er fra regeringen ThorningSchmidt.
Selv om ingen er blevet dømt i de omtalte sager,
så indikerer de, at de særlige rådgiveres rolle i
ministeriet går videre end bare til at håndtere
pressehenvendelser. Hvis de blander sig i faglige
aspekter, kan det være udtryk for en politisk
indblanding i administrative anliggender, som i
forhold til idealet om et neutralt embedsværk
kan betragtes som illegitim. Tidligere studier har
vist, at de særlige rådgivere ikke udgør en trussel
mod det neutrale embedsværk, men Skattesagen
og Lækagesagen har skabt tvivl om dette. Jeg vil
derfor undersøge, om de to omtalte sager er
enkeltstående tilfælde eller udtryk for en
uhensigtsmæssig kultur i ministerierne.
I interviewene med de forskellige personer har
jeg taget udgangspunkt i en interviewguide med
emner, som kunne være relevante at inddrage.
Fremgangsmåden har dog været på interviewpersonens præmisser for at sikre, at svarene er
udtryk for interviewpersonens opfattelser.
Inspirationen til den metodiske fremgang er
hentet i Kvale & Brinkmann (2009). Dette
betyder, at de første spørgsmål er meget åbne og
eksplorative, og har til hensigt at frembringe
interviewpersonens umiddelbare opfattelse af
forholdet til de to andre i den trekant, der består
af minister, departementschef og særlig rådgiver.
Svarene på de indledende spørgsmål har affødt
opfølgende spørgsmål, med henblik på, at
interviewet så vidt muligt bliver en samtale frem
for en udspørgning.
Design og metode
Jeg benytter mig af et multipelt case design, hvor
jeg går i dybden med tre ministerier. Jeg sendte
mails til en række ministerier, som jeg mente ville
være velegnede på grund af blandt andet
departementschefens
anciennitet.
Denne
metode førte dog kun til én aftale, nemlig den jeg
fik med ministerium 3. Ministerium 1 fik jeg
kontakt til igennem en personlig bekendt og
ministerium 2 ved at kontakte ministeren
telefonisk. Det viste sig, at når først ministeren
havde sagt ja til at være med, var det forholdsvist
let at få departementschefen og den særlige
rådgiver til at deltage.
Eksempler på åbningsspørgsmål er:
-
I to af ministerierne har jeg interviews med både
minister, departementschef og særlig rådgiver, og
10
Hvordan vil du beskrive en typisk
arbejdsdag i ministeriet?
-
Formel politisering
Begrebet formel politisering handler om
ministerens mulighed for at ansætte personale på
baggrund af ministerens ønsker og i hvilken grad,
ministeren udnytter en sådan mulighed (Hustedt
& Salomonsen, Under review). Det handler også
om muligheden for, at ministeren kan ansætte
personer med specielle kvalifikationer, og er
således ikke begrænset til kun at handle om
partipolitisk rekruttering. Med begreberne
professionalisering og personalisering skriver de,
at ministeren kan ansætte personer, der enten
har nogle særlige kompetencer eller som
ministeren af personlige grunde gerne vil have
som rådgiver.
Hvordan vil du beskrive dit samarbejde
med departementschefen og ministeren?
Hvad var de hyppigste opgaver, som din
særlige rådgiver tog sig af?
Derefter kom der opfølgende spørgsmål, og til
sidst har jeg givet min opfattelse af
interviewpersonens synspunkter, som de har
kunnet kommentere på.
Politisering
Artiklens teoretiske referenceramme er inspireret
af Hustedt & Salomonsen (Under review), der
giver et overblik over politiseringsbegrebet.
Begrebet handler grundlæggende om forholdet
mellem politikere og embedsmænd i forhold til
den politiske kontrol af embedsværket. Det er et
kardinalpunkt i deres forhold, at embedsmændene tilpasser sig de ønsker, ministeren har
til deres viden og kompetencer, og det er denne
tilpasning, der kan betegnes med begrebet om
politisering. Eichbaum & Shaw (2008) skriver med
udgangspunkt i et klassisk weberiansk
bureaukratiideal, at politisering i princippet er i
modstrid med idealet om et embedsværk, der er
upartisk og fagligt baseret. I praksis er det dog
mest optimalt, skriver de, at embedsværket er
lydhøre over for den politiske dagsorden, så
længe det er inden for rammerne af den
weberianske model.
Funktionel politisering
Den funktionelle politisering er møntet på de
faste embedsmænd, og i hvilken grad de er
involveret i politisk rådgivning (Hustedt &
Salomonsen, Under review). Putnam (1973)
skitserer to poler for embedsmænds selvopfattelse og involvering i politisk rådgivning. Den
klassiske bureaukrat mener, at der kan udledes
en objektiv forståelse af, hvad der er statens
interesse, og at der kan findes objektive
løsninger, der forfølger denne interesse. Denne
type embedsmand opfatter sig selv som helt
upartisk, hvorfor hans rådgivning også må
betegnes som upartisk og objektiv. Han opfatter
politikerne som forstyrrende og inkompetente
elementer. Den politiske bureaukrat har et mere
alsidigt syn på, hvad der er statens interesse, og
han ser forskellige mulige løsninger baseret på
forskellige interessegruppers synspunkter. Han
opfatter politikerne som medspillere i et fælles
spil og ikke som fjender.
Der kan skelnes mellem tre typer af politisering,
som kan betegnes som løsningen på dilemmaet
mellem et neutralt embedsværk og politisk
lydhørhed (Hustedt & Salomonsen, Under
review). Disse er skitseret i tabel 1 og uddybes
nedenfor.
Tabel 1
Formel
Hvem
initierer
Ministre
politisering?
Funktionel
Administrativ
Faste embedsmænd
Politiske embedsmænd
Yder
Hvordan initieres Ansætter og benytter
rådgivning,
politisering?
politiske embedsmænd
lydhørhed
11
politisk-taktisk
Er gatekeeper mellem
viser
politisk
minister og embedsværk
hvis den politiske embedsmand stiller sig mellem
ministeren og de faste embedsmænd, så
sidstnævnte forhindres i at give faglig og objektiv
rådgivning til ministeren. Det andet er, hvis han
blander sig i departementets interne forhold med
henblik på at forhindre de faste embedsmænds
rådgivning. På indholdssiden er det udtryk for
administrativ politisering, hvis den politiske
embedsmand ændrer i den rådgivning, som de
faste embedsmænd giver ministeren, ved at farve
den politisk.
Putnam (1973) gør det klart, at dette er to
modpoler, som ikke nødvendigvis kan findes i
virkeligheden, men som kan bruges som de ydre
ender i et kontinuum mellem en klassisk og
politisk embedsmand. Hustedt & Salomonsen
(Under review) skriver endvidere, at funktionel
politisering øger den politiske lydhørhed, idet det
politiske aspekt bliver tænkt i de daglige
sagsgange, hvilket eksempelvis kan komme til
udtryk i politisk-taktisk rådgivning. Det
forudsætter, at embedsmændene har politisk
tæft, hvis de skal være i stand til at rådgive
ministeren i svære politiske situationer. Hustedt
& Salomonsen (Under review) mener, at funktionel politisering både er nødvendigt og legitimt
i et demokratisk samfund, hvor ministeren har
brug for et embedsværk, der både kan give faglig
og neutral rådgivning og samtidig involvere sig i
politisk-taktisk rådgivning.
Man kan dermed sige, at administrativ
politisering medfører, at den politiske embedsmand bliver en form for gate keeper mellem
ministeren og embedsværket. Dette kan naturligt
nok medføre konflikter i forholdet mellem de tre
(Hustedt & Salomonsen, Under review).
Analyse
I analysen vil jeg tage udgangspunkt i de tre typer
af politisering, men med særligt fokus på den
administrative politisering. Jeg vil behandle hvert
ministerium for sig, dog med undtagelse af første
afsnit om den formelle politisering, fordi den
stort set er ens for alle tre ministerier.
Administrativ politisering
“In sum, the bulk of the scholarship on
politicization describes an arc around ministerial
advisers. Virtually all of it attends to bilateral
relations between ministers and their officials.”
(Eichbaum & Shaw, 2008: 342).
Den formelle politisering kan i Danmark
karakteriseres som lav, eftersom langt størstedelen af embedsmændene er ansat på baggrund
af deres kvalifikationer, og kun et meget lille antal
er politisk udpegede (Betænkning 1443). I den
nuværende regering er der imidlertid sket en
væsentlig forøgelse af antallet af særlige
rådgivere, idet ministrene har udpeget cirka 30
politiske embedsmænd (Statsministeriet, 2013),
hvilket er næsten dobbelt så mange, som den
forhenværende regering havde ansat (Hustedt &
Salomonsen, forthcoming). Reglerne for ansættelse af særlige rådgivere er imidlertid de samme,
idet det er anbefalingerne i Betænkning 1443, der
anses som gældende. Det anbefales, at hver
minister højst udpeger to til tre særlige rådgivere.
Begrebet om administrativ politisering er
introduceret af Eichbaum & Shaw (2008) på
baggrund af den kritik, som kommer til udtryk i
citatet ovenfor, nemlig at den eksisterende
litteratur inden for politiseringsfeltet næsten
udelukkende har fokuseret på forholdet mellem
det faste embedsværk og ministeren.
Administrativ politisering defineres som ”en
indblanding [fra politiske embedsmænd], der
krænker principperne og normerne forbundet
med et professionelt og upartisk embedsværk”
(Eichbaum & Shaw, 2008: 343, egen
oversættelse).
Hvor der i den formelle og funktionelle
politisering er tale om en balancegang, er der et
klart normativt grundlag for administrativ
politisering, som ikke giver mulighed for, at
administrativ politisering er noget positivt. Der
kan skelnes mellem to dimensioner: proces og
indhold. I forhold til processen, er det udtryk for
administrativ politisering i to tilfælde. Det ene er,
I alle tre ministerier, som analyseres her, er der
kun ansat en enkelt særlig rådgiver. I ministerium
1 og 3 har den særlige rådgiver en fortid som
medarbejder i ministerens parti. I ministerium 2
blev den særlige rådgiver udpeget på grundlag af,
at ministeren kendte ham i forvejen for hans
12
bare komme med det, og det er nu”. Det sker ikke
ved de særlige rådgivere. De bliver nemmere
ignoreret.” (M1)
kommunikationsfaglige kompetencer, og fordi
han vidste, at han havde kendskab til ministerens
ressort. Udpegelserne af de særlige rådgivere er
dermed udtryk for henholdsvis partipolitisk
rekruttering og personalisering, og idet hver
minister har én, men kun én særlig rådgiver, er
det udtryk for en grad af formel politisering, som
må vurderes som lav, idet ingen af de øvrige
embedsmænd i ministerierne er politisk udpegede.
Citatet illustrerer, hvordan der i ministerium 1 var
en højere grad af funktionel politisering, idet en
fast embedsmand varetog opgaver, som normalt
varetages af en politisk udpeget embedsmand.
Ministeren udtrykker desuden en skepsis over for
den særlige rådgivers rolle, og foretrækker en
fast embedsmand som rådgiver, fordi han har
flere beføjelser over for embedsværket.
I det følgende vil jeg på baggrund af kvalitative
interviews analysere den særlige rådgivers rolle
internt i ministeriet.
Den noget tilbagetrukne rolle bekræftes i nogen
grad af den særlige rådgiver, der slet ikke begav
sig ind på det faglige område:
”Hvis det er [ressort]fagligt, så er det sådan set
under systemet, der rør ved det. Hvis det er sådan
en blanding, så er man med inde over det, og hvis
det er ren politik, så holder systemet sig uden
for.” (SR1)
Ministerium 1
I ministerium 1 spillede den særlige rådgiver en
meget tilbagetrukket rolle:
”[SR1] var mere en forbindelsesofficer til
[partiets] bagland, og så skrev han kronikker og
sådan noget, men han deltog egentlig ikke i den
der daglige medietaktiske, altså hvordan placerer
vi os lige her i den her sag. Og det er lidt
usædvanligt, det ligner i hvert fald ikke lige noget
andet, jeg har set. I de fleste andre ministerier,
der er det det, man bruger den særlige rådgiver
til. Men det var egentlig ikke lige den relation der
var med [SR1]. Så jeg tror ikke, det er et helt
arketypisk eksempel.” (D1)
Dette indikerer en meget lav grad af administrativ
politisering, idet den særlige rådgiver slet ikke
havde noget med de faglige sager at gøre. Kort
efter ansættelsen havde han en samtale med
ministeren og departementschefen, hvor det blev
gjort klart for ham, at der ikke var behov for, at
han blandede sig i de faglige aspekter. Når han
skrev taler eller debatindlæg, der ikke kun var
partipolitiske, men også inddrog faglige aspekter
fra ministerens område, så blev de altid godkendt
i ministeriet. Med den særlige rådgivers egne ord:
”Jeg skrev den, men den blev altså godkendt i
hoved og røv i ministeriet.” (SR1)
Departementschefens forklaring bakkes op af
ministeren og den særlige rådgiver, der
bekræfter, at han udførte nogle partimæssige
opgaver, men ellers ikke bidrog til rådgivningen af
ministeren. Til gengæld havde ministeren en fast
embedsmand,
der
bidrog
til
departementschefens rådgivning, og som havde en
funktion, der lignede den rolle, en særlig rådgiver
har:
”Han [embedsmanden] var i virkeligheden min
særlige rådgiver. Fordi han var ansat i ministeriet
som embedsmand, så havde han jo også styrken
til at spørge ind langt i systemet. Og det er
spindoktorernes generelle problem, det er at de
mister ligesom deres legitimitet, når ministeren er
mere end et par meter væk. Mens en der er ansat,
og det tror jeg faktisk er vigtigt for deres rolle det
her, det er, at han kan spørge ind. Og han kan
også forlange at sige ”ministeren han skal på i tvavisen om en halv time, nu skal I fanden galemig
Citatet ovenfor viser desuden, at ministeriet var
meget opmærksom på ikke at blande sig i rent
partipolitiske anliggender, hvilket de også er
formelt afskåret fra efter reglerne i Betænkning
1443. Dette indikerer, at selv om der er tale om
en relativt høj grad af funktionel politisering i
ministeriet, idet ministeren brugte en fast
embedsmand som politisk rådgiver, så var der
alligevel grænser for, hvor langt embedsværket
gik i det politiske. Denne afstand fra det
partipolitiske
understøttes
desuden
af
departementschefen, der fortæller, at han ikke
havde nogen kontakt til ministerens parti.
13
funktionel politisering, idet ministeren brugte en
fast embedsmand til at hjælpe og rådgive sig
langt ind i det politiske.
Som det fremgår af ministerens citat ovenfor, så
opfatter han det som et problem, at de særlige
rådgivere ikke har instruktionsbeføjelser over for
embedsværket. Han mener dog ikke, at løsningen
på problemet vil være at give dem
instruktionsbeføjelser, idet han foretrækker at
have faste embedsmænd til at rådgive sig. Den
særlige rådgiver i ministeriet var også klar over, at
han ikke havde instruktionsbeføjelser. Han var
specielt opmærksom på, at selv om han kunne gå
ned til embedsmænd og tale om løst og fast, så
kunne han hverken bede dem om at lave noget
bestemt eller undlade at lave noget. Det måtte gå
igennem ministeren, hvis den særlige rådgiver
havde sådanne ønsker. Til gengæld gav han
udtryk for, at den særlige rådgiver i praksis kan
have mulighed for at instruere faste embedsmænd i presseafdelingen, hvilket ikke er i strid
med anbefalingerne i Betænkning 1443.
Ministerium 2
I ministerium 2 var forholdet mellem ministeren
og den særlige rådgiver anderledes tæt. Den
særlige rådgiver giver udtryk for, at han er den
eneste, der var på ministerens side:
”Man er ministerens eneste allierede i forhold til
hans egen dagsorden. […] Alle vil jo gerne fremme
deres egen sag, og ministeriet vil gerne fremme
ministeriets sag, men den særlige rådgiver vil
gerne fremme ministerens sag.” (SR2)
Han
giver
dermed
udtryk
for
et
modsætningsforhold
mellem
ministerens
politiske dagsorden og ministeriets dagsorden,
hvor den særlige rådgiver er med til at fremme
ministerens. Om sit forhold til sin særlige
rådgiver, siger ministeren:
”Jeg skulle jo have et sted at græde ud, havde jeg
nær sagt, og sige ”det er da også for dårligt og
hør nu her, de [embedsmændene] er minsandten
ikke til at rykke her. Det er al deres erfaring, de
har været her så længe” osv.” (M2)
Den særlige rådgiver giver udtryk for, at der kan
være et modsætningsforhold mellem den særlige
rådgivers rådgivning, som er på et mere kort
sigte, og embedsværkets rådgivning, som er på
mere langt sigt. Det kan eksempelvis være i
forhold til en sag, hvor det fagligt vil være mest
korrekt at ændre på en praksis, men rent politisk
vil det skabe så stor upopularitet, at det er bedst
ikke at ændre noget. På den måde kan man sige,
at den særlige rådgiver er på ministerens side i
nogle tilfælde, hvor systemet ikke rådgiver med
nok politisk forståelse. Dette er ministeren enig i,
dog med den tilføjelse, at den embedsmand, som
han brugte som rådgiver, også var på hans side,
og kunne give politisk rådgivning, som stred imod
de faglige indstillinger fra systemet.
Ministeren giver i det hele taget udtryk for en
forholdsvis høj grad af afmagt over for de erfarne
embedsmænd, som han godt kunne bruge hjælp
til at stække. Han opdeler beslutningsprocessen i
to søjler: en administrativ og politisk. I den
administrative søjle er det departementscheferne, der sammen forbereder en beslutning,
som de fremlægger for ministeren og derefter
regeringens økonomi- og koordinationsudvalg. På
spørgsmålet om ministerens rolle i denne proces,
siger han:
”Det er i hvert fald vigtigt, at man har et rigtig
godt forhold til sin departementschef, og at man
trækker på samme hammel, at man arbejder
fælles og ved, hvad det er for et mål, man gerne
vil nå” (M2)
Departementschefen ser også denne skelnen
mellem kort og langt sigt, men han opfatter det
som en mulig ulempe ved den særlige rådgiver,
fordi et for stort fokus på den korte bane kan
have uheldige konsekvenser på den lange bane.
Endelig nævner han, at han ikke mener, at de
særlige rådgivere fylder ret meget i forhold til
politikformuleringen.
Jeg spørger ham derefter, hvad han mener, når
han siger, at man skal vide, hvilket mål, man
gerne vil nå, og han svarer:
”Jamen, det her handler også om kompromisser
hele vejen, og hvis den der administrative søjle
egentlig synes, at det her det indstiller vi, så er
I ministerium 1 var der en meget lav grad af
administrativ politisering, idet den særlige
rådgiver slet ikke blev involveret i de faglige
sager. Til gengæld var der en højere grad af
14
den jo svær at løfte igen som minister herover,
det er den” (M2).
Med hensyn til den særlige rådgivers indblanding
i faglige sager, så var han, ligesom den særlige
rådgiver i ministerium 1, meget bevidst om, at
han ikke havde instruktionsbeføjelser over for
embedsmændene. Han beskriver det som
’ekstremt intimiderende’, hvis han ringede til en
embedsmand langt nede i hierarkiet. Han fik at
vide ved ansættelsen, at han ikke måtte ringe og
bede om ting hos embedsmændene, men at han
skulle gå gennem de faste embedsmænd i
ministersekretariatet, hvis han havde brug for
noget. Han siger dog, at i nogle få sager, som var
af hastende karakter eller som var meget
væsentlige, der ville han kunne kontakte
embedsmænd direkte. Det ville typisk være i
sager, som havde potentiale til at give negativ
omtale af ministeren i medierne, hvorfor det var
nødvendigt at sørge for en hurtig sagsbehandling
og en bestemt form for pressehåndtering. Han
ville dog i alle tilfælde orientere enten
ministeren, departementschefen eller ministersekretariatet om sine handlinger. Departementschefen siger også, at de særlige rådgivere har
kontakt til embedsmænd i forhold til kommunikationssager, hvor der skal svares på
læserbreve osv., og han oplever slet ingen
problemer med de særlige rådgivere. Den
normale procedure er, at embedsværket færdigbehandler sagerne, og derefter har den særlige
rådgiver mulighed for at give input til, hvordan
ministeren kan håndtere en sag.
Formålet med at illustrere denne afmagt, som
ministeren følte over for embedsmændene, er, at
den viser, hvilken funktion en særlig rådgiver kan
have. Som nævnt i begyndelsen af analysen var
rekrutteringen af den særlige rådgiver baseret på
et forudgående kendskab, og den personalisering
kom også til udtryk i det daglige arbejde:
”Så kan man sige, så var det også en del af min
rolle, at sørge for, at ministeren også bevarede
sin sundhed, hvis man kan kalde det det. Altså
sørge for også at værne ham mod verdens
ondskab. […] så sørger vi for, at han får det, han
kalder et internt møde. Altså, et kvarter på den
der sofa, hvor han lukker øjnene, og der ikke er
nogen, der forstyrrer.” (SR2)
Som minister kan det godt være overvældende at
komme ind i et stort ministerium helt alene, så
ved at ansætte en særlig rådgiver, som man har
et specielt tillidsforhold til, kan man som minister
sikre sig, at man i det mindste har en enkelt helt
loyal støtte, både i forhold til muligheden for at få
sin politik igennem og at få dagligdagen til at
fungere. Det mener departementschefen dog, at
ministeriet også kan tilbyde:
”De fleste ministersekretariater er meget på
ministerens side. Altså, man får sådan en slags
mor-forhold til dem. Altså, passer på dem. Både
sådan politisk og også sådan følelsesmæssigt. De
skal ordentlig tid i seng, de skal have noget
ordentligt mad, og de skal se ordentlige ud.” (D2)
Departementschefen giver desuden udtryk for, at
de særlige rådgivere bidrager med specielt to
ting. For det første, at de i modsætning til
embedsmænd er gode til at skrive taler, og for
det andet, at de er specielt gode til at spotte
politiske problemstillinger:
”Så forbereder vi alt det her [til et samråd] og
laver indlægget, og hvordan vi skal håndtere det.
Men der er de [særlige rådgivere] også enormt
gode til at se sagen mere politisk, end [vi er].
Hvad er det, der er det reelle problem. Hvad er
det, de [oppositionen] vil tage op, hvad er det de
vil gå efter og sådan noget.” (D2)
I ministerium 2 var der altså også en lav grad af
administrativ politisering. Analysen har desuden
vist, at en lav grad af funktionel politisering kan
skabe problemer, fordi ministeren kan føle sig
alene mod systemet. I den forbindelse spiller den
Det er i tråd med forholdene i ministerium 1,
hvor ministeren havde et meget tæt forhold med
en af sine faste embedsmænd. Ikke desto mindre
er det både ministerens og den særlige rådgivers
opfattelse i ministerium 2, at den særlige rådgiver
er ministerens eneste allierede i ministeriet. Og i
så tilfælde kan man sige, at en for lav grad af
funktionel politisering i et ministerium kan give
problemer, idet ministeren kan komme til at føle
sig fremmedgjort over for systemet, og det kan
give et konfliktfyldt forhold mellem ministeren og
den særlige rådgiver på den ene side og embedsværket på den anden.
15
[SR3]. Sådan fungerer verden jo ikke. Men han
har jo muligheden for at sige til ministeren, at
”det der, som du lige har fået, det synes jeg sådan
og sådan om” eller vi kan sige ”det her, der
prøver vi sgu lige at inddrage [SR3]”. Det er sådan
det foregår, men han er jo ikke et led i
sagsgangen mellem systemet og ministeren. Alle
sager går fra mig til ministeren. Og så er der jo
mange af dem, som jeg synes, han skal kopieres
ind over. Det er noget andet.” (D3)
særlige rådgiver en støttende rolle for ministeren,
uden at det har noget med administrativ
politisering at gøre.
Ministerium 3
Som nævnt adskiller dette ministerium sig fra de
to øvrige, idet jeg kun har interview med den
særlige rådgiver og departementschefen, og ved
at det hører under Thorning-Schmidt-regeringen.
Den særlige rådgiver skiller sig også ud fra de to
andre, idet han i højere grad deltager i politikudviklingen:
”Så det jeg laver, det er, at jeg render rundt og
snakker med ministeren, det man vil kalde sådan
en slags sparring, idéafprøvning, idéudvikling,
sådan det mere politikrelaterede, både ideer der
relaterer sig snævert til det ressort, vi nu har her,
og den mere generelle politikudvikling.” (SR3)
Departementschefen opfatter i høj grad den
særlige rådgiver som en ekstra facet i rådgivning
af ministeren, og han fortæller, at de tre ofte
holder møder, hvor de drøfter forskellige sager,
herunder hvordan de bør håndteres i medierne.
Men som citatet illustrerer, så er der en meget
klar sagsgang fra departementschef til minister,
som den særlige rådgiver ikke kan eller må
blande sig i.
Han er dog meget opmærksom på, at selv om han
deltager i politikudvikling og er mere inde i det
substantielle i sagerne, så skal han ikke være gate
keeper mellem minister og embedsværk:
”Da den her ordning startede [med særlige
rådgivere], der var der nogen, der var bange for,
at den særlige rådgiver kunne blive en slags
mellemmand og komme ind imellem systemet og
ministeren. Så synes jeg man har misforstået sin
rolle som særlig rådgiver.” (SR3)
Den særlige rådgiver har ikke oplevet det
modsætningsforhold, som kom til udtryk i
ministerium 2, hvor systemet og ministeren
havde forskellige dagsordener, men han kan godt
genkende pointen med, at embedsværket tænker
mere langsigtet end den særlige rådgiver.
”Det synes jeg faktisk er en berettiget kritik, at
vores fokus typisk vil være, jamen hvordan klarer
vi os ud af de næste fire tv-aviser. Men det
kvalificerer dybest set også bare ministerrådgivningen. Det er også derfor, det er så vigtigt,
at departementschefen ikke står i vejen for den
særlige rådgiver, og den særlige rådgiver ikke står
i vejen for departementschefen, fordi ministeren
jo bør have begge typer af rådgivning, råt for
usødet.” (SR3)
Dermed lægger han en klar afstand til en funktion
som særlig rådgiver, der medfører administrativ
politisering. Departementschefen i ministerium 3
mener heller ikke, at den særlige rådgiver
kommer imellem systemet og ministeren, og han
opfatter dem som en fri ressource, som bidrager
med evner og muligheder, som det faste
embedsværk ikke har. Det er eksempelvis kontakt
til ministerens bagland, ordførere og andre
politikere, som embedsmænd helst ikke vil
involveres i.
Han lægger vægt på, at det er vigtigt at have et
godt samarbejde mellem den særlige rådgiver og
departementschefen, da både det korte og det
lange sigt er vigtigt. Dette indikerer, ligesom i
ministerium 2, at manglende politisk tæft hos
embedsværket kan opvejes af en særlig rådgiver.
Endelig nævner departementschefen, at der godt
kan være nogle udfordringer i starten, når den
særlige rådgiver skal finde sig til rette i
ministeriets arbejdsgang. Han skal blandt andet
lære, at han ikke har instruktionsbeføjelser,
hvorfor vedkommende skal gå igennem
Hvor den særlige rådgiver i ministerium 2 blev
koblet på sagerne, efter de var færdigbehandlet
af embedsværket, så inddrages den særlige
rådgiver i ministerium 3 tidligere i forløbet, men
uden at komme imellem ministeren og systemet:
”Han blander sig jo ikke i sagerne på den måde.
Det er jo ikke sådan noget med, at hvis jeg lægger
en sag op til ministeren, så skal den først forbi
16
blev han først inddraget, når en sag var
færdigbehandlet. I ministerium 3, under
Thorning-Schmidt-regeringen, deltog den særlige
rådgiver i højere grad løbende i sagsprocessen,
uden dog at blande sig i det faglige. På dette
grundlag, og som følge af, at de nuværende
særlige rådgivere i højere grad har akademisk end
kommunikationsfaglig baggrund (Olsen, Husted &
Bujakewitz, 2012), er der indikationer på, at de
særlige rådgivere under Thorning-Schmidtregeringen i højere grad kan forholde sig til
sagernes faglige aspekter. Det tyder dog ikke på,
at de forsøger at påvirke eller på anden vis
blande sig i embedsmændenes faglige arbejde.
ministeren. Selv om departementschefen giver
udtryk for, at der godt kan være småproblemer i
starten, så mener han hurtigt, at det løser sig, og
han oplever det ikke som et problem.
I ministerium 3 er den særlige rådgiver i væsentlig
højere grad en del af politikudviklingen og de
faglige sager i ministeriet end i de to øvrige
ministerier. Når det alligevel ikke er udtryk for
administrativ politisering, så skyldes det både den
særlige rådgivers opmærksomhed på ikke at blive
mellemmand mellem ministeren og systemet, og
at der er et meget velfungerende og integreret
samarbejde mellem minister, departementschef
og særlig rådgiver.
Baseret på denne artikel må det vurderes, at
Lækagesagen og Skattesagen begge er
undtagelser fra reglen om, at de særlige
rådgivere følger de regler, de er underlagt, og
ikke blander sig i de faglige aspekter af sagerne i
ministeriet. Dette er i tråd med tidligere forskning
på området. De Visscher & Salomonsen (2013)
konkluderer, at de særlige rådgivere ikke udgør
en trussel mod det faste embedsværks
neutralitet, og at de kan beskytte departementschefen mod en ministers ønske om partipolitisk
rådgivning. Hustedt & Salomonsen (Forthcoming)
skriver om de særlige rådgivere, at de primært
beskæftiger sig med presserådgivning, og således
ikke bevæger sig ind på det faglige område, som
er departementschefens domæne. Heller ikke
Hustedt & Salomonsen (Under review) finder
indikationer på, at de særlige rådgivere medfører
administrativ politisering, hvilket dels skyldes, at
de ikke yder rådgivning, der har med de faglige
aspekter at gøre, og dels at de ikke har
instruktionsbeføjelser.
Konklusion
I de tre ministerier, som er analyseret i denne
artikel, er der ikke fundet nogen grad af
administrativ politisering. De særlige rådgivere
forsøger ikke at komme imellem de faste
embedsmænd og ministeren, og de forsøger
heller ikke at blande sig i indholdet i det
materiale,
embedsværket
udarbejder
til
ministeren. Denne konklusion står specielt
stærkt, fordi den bakkes op af alle de tre
departementschefer, der har deltaget i
interviews. Hvis der havde været problemer med
de særlige rådgivere, ville departementscheferne
sandsynligvis have bragt det på banen, men de
har alle sammen udtrykt tilfredshed med de
særlige rådgivere. Og ved at have interviews med
flere aktører i ministerierne, har jeg haft
mulighed for at få et billede af den særlige
rådgivers rolle, som jeg ikke ville have fået, hvis
jeg kun havde interviewet en af parterne.
De tre særlige rådgivere, som er undersøgt i
denne artikel, er meget forskellige, men der kan
alligevel indikeres et mønster. De to rådgivere fra
Løkke Rasmussen-regeringen var slet ikke
involveret i de faglige sager, og i ministerium 2
Konklusionen er derfor, at spindoktorer i høj grad
er disciplinerede rådgivere og altså ikke kan
betegnes som mørkets fyrster.
17
Hustedt, T. & Salomonsen, H.H. (forthcoming),
“Policy Advice by Ministerial Bureaucracies:
Functional differentiation or integration of types
of expertise?”, Der moderne staat.
Litteratur
Betænkning 1354 (1998), Forholdet mellem
minister og embedsmand, Udvalget om forholdet
mellem
minister
og
embedsmænd,
Finansministeriet, København.
Hustedt, T. & Salomonsen, H.H. (Under review),
“Ensuring political responsiveness: Politicisation
mechanisms in ministerial bureaucracies”.
Betænkning 1443 (2004), Embedsmænds
rådgivning
og
bistand,
Udvalget
om
embedsmænds rådgivning og bistand til
regeringen og dens ministre, Finansministeriet,
København.
Kvale, S. & Brinkmann, S. (2009), InterView, 2.
udgave, Hans Reitzels Forlag, København.
De Vaus, D. (2001), Research Design in Social
Research, SAGE Publications, Great Britain.
Olsen, N.W., Husted, T. & Bujakewitz, T.M.
(2012), Pressechefer og æggehoveder. En
kvalitativ analyse af den særlige rådgivers rolle
internt i ministeriet. Bachelorprojekt, Politik og
Administration, Aalborg Universitet.
De Visscher, C. & Salomonsen, H.H. (2013),
”Explaining differences in ministerial ménages à
trois: multiple bargains in Belgium and Denmark”,
International Review of Administrative Sciences,
Vol. 79, No. 1, pp. 71-90.
Putnam, R.D. (1973), “The Political Attitudes of
Senior Civil Servants in Western Europe: A
Preliminary Report”, British Journal of Political
Science, Vol. 3, No. 3, pp. 257-290.
Eichbaum, C. & Shaw, R. (2008), “Revisiting
Politicization: Political Advisers and Public
Servants in Westminster Systems”, Governance:
An International Journal of Policy, Administration,
and Institutions, Vol. 21, No. 3, pp. 337–363.
Statsministeriet (2013), Særlige rådgivere,
http://stm.dk/_a_2546.html, opdateret 5. marts
2013, tilgået 25. april, 2013.
18
Det Nye Hospital i Vest
Et casestudie af
beslutningsprocessen omkring placeringen
strukturreformen overgik administrationen af
sundhedssektoren fra de tidligere 13 amter til
fem nye, store regioner. Disse regioner fik til
opgave at ændre på sygehusstrukturen på
baggrund af Sundhedsstyrelsens rapport
”Gennemgang af akutberedskaber”, der udkom d.
21.12.2006. En af de opgaver, som rapporten
skitserede, var, at der skulle ske en centralisering
af hospitalsvæsenet med færre hospitaler, der
skulle varetage flere funktioner. Det betød blandt
andet, at nogle mindre hospitaler skulle lukkes,
mens
en
række
nye
skulle
opføres
(Sundhedsstyrelsen, 21.12.2006).
Af Lisbeth Buur Mærsk Bjerg, Rikke Linding
Fredberg, Sine Jensen & Kristian Grumme
Nielsen
Artiklen er skrevet på baggrund af et 4.
semesters projekt.
Abstract
Denne artikel centrerer sig om beslutningsprocessen omkring placeringen af et nyt, stort
hospital i Vestjylland, der fandt sted fra 2007 til
2008. Beslutningsprocessen var konfliktfyldt fra
første dag. Den berørte befolkning mobiliseredes
i demonstrationer med flere tusinde deltagere,
og politikerne i regionsrådet i Region Midtjylland
dannede alliancer på tværs, mens de kæmpede
for deres egen mening både inden for og uden for
de etablerede partier.
Det blev en af de nyoprettede regioners første –
og største – opgaver at gennemføre denne
restruktureringsproces for herved at sikre
fremtidig effektivitet og driftssikkerhed (Danske
Regioner, 16.4.2010). Processen vakte stor
opstand, og adskillige borgere og folkevalgte
politikere kæmpede for at bevare de lokale
sygehuse. Både lokale og nationale medier
skildrede processen som konfliktfyldt. Ligeledes
blev der lavet demonstrationer med tusinder af
deltagere, der blev skrevet læserbreve, og sågar
modtog flere af de implicerede politikere trusler
på livet (TV2 Nyhederne, 16.6.2008).
Denne uenighed forekommer interessant. Den
foreslår nemlig, at beslutningen ikke nødvendigvis var den eneste rigtige, og at processen
må være præget af andre mekanismer end de
rent rationelle. Således afviger den altså fra den
klassiske – og folkeligt accepterede – forståelse af
beslutninger som følgende en såkaldt ”logic of
consequence”, hvor beslutninger træffes på et
rationelt grundlag (March, 1994: 2). I stedet må
noget andet sætte ind i rationalitetens sted:
Magten. Derfor undersøges på baggrund af dette,
hvordan forholdet mellem magt og rationalitet
var i processen. Samtidig afdækkes det, at der var
en række forskellige empiriske parametre, som
vægtedes forskelligt; geografisk placering,
mulighed for rekruttering af speciallæger samt
infrastruktur.
Særligt i Midt- og Vestjylland blussede debatten
op. Her blev det klart, at sygehusene i Herning og
Holstebro skulle erstattes af et nyt stort hospital.
Uenigheden om den nye placering var fra start
stor. Adskillige argumenter blev fremført, før
beslutningen om at placere hospitalet i Gødstrup
tæt på Herning blev truffet den 18. juni 2008 med
et snævert flertal på 22 stemmer ud af 41
medlemmer af regionsrådet i Region Midtjylland
(Region Midtjylland, 18.6.2008).
Problemstilling
Beslutningen om at bygge Det nye hospital i Vest
skete på baggrund af, at den danske
sygehusstruktur i de senere år er blevet ændret
markant. Ændringerne følger af strukturreformen, der trådte i kraft pr. 01.01.2007. Med
Efter regionrådsmedlemmernes beslutning var
truffet, stod man tilbage med en oprørt
lokalbefolkning vest for Herning samt en række
politikere, der efter eget udsagn betegnede
19
processen som ”den mest groteske beslutningsproces nogensinde” (Merrild, 2012). På den
anden side hævdede tilhængerne af et hospital i
Gødstrup ved Herning, at resultatet var baseret
på et rationelt grundlag (Fasting, 2012; Hansen,
2012 mfl.).
Her defineres magten altså som noget, der
besiddes af visse grupper i aktuelle sager.
Derudover fokuseres på, hvorledes denne
magtbesiddelse giver mulighed for at kontrollere
processer. (Kaspersen og Loftager, 2009:874880). Ifølge Flyvbjerg er dette vigtigt i studiet af
magt. Han mener dog, at disse spørgsmål er
utilstrækkelige, hvorfor han trækker på Foucault
for at danne en ny forståelse af magt. Flyvbjerg
videreudvikler Foucaults magtteori, der er
udviklet til historiske, sociologiske studier, til at
kunne anvendes i forbindelse med ”konkrete
studier af planlægning, politik og modernitet”
(Flyvbjerg(2), 1991:405). Det forekommer derfor
relevant at anvende denne videreudvikling i
nærværende artikel.
Derfor søges det i artiklen undersøgt, hvilke
interesser der var på spil, da beslutningen skulle
tages, og – vigtigst – hvorfor nogle interesser
viste sig at være udslagsgivende for beslutningen.
Der arbejdes ud fra følgende problemformulering:
Hvilke interesser var på spil, da regionsrådet i
Region Midtjylland traf den kontroversielle
beslutning om placeringen af Det nye hospital i
Vest, og hvilke af disse var i sidste ende
udslagsgivende for den endelige placering i
Gødstrup?
Flyvbjerg
afskriver
ikke
den
klassiske
magtforståelse, men mener, i tråd med Foucaults
forståelse, at skjulte og komplekse mekanismer
forbliver skjulte, hvis man fokuserer for snævert
på kontrol, suverænitet og besiddelse:
”Power is not something that is acquired, seized
or shared, something that one holds on to or
allows to slip away” (Flyvbjerg (1), 1991:105).
Teoretisk afsæt
Til at belyse dette lægges et fokus på
magtteorier. Studiet af magt opdeles her i to
grene; de traditionelle magtforståelser defineret
som Magtens tre ansigter, samt Bent Flyvbjergs
forståelse af magt og rationalitet, der er baseret
på Michel Foucaults studier af samme.
I sin forståelse lægger Flyvbjerg således særlig
vægt på, med inspiration fra Foucault, at magten
er karakteriseret ved, at den primært er
interesseret i magtens relationer.
Hvor den traditionelle magtforståelse fokuserer
på magt som besiddelse, suverænitet og kontrol,
fokuserer Flyvbjerg på, at magt udøves og
konstrueres. I dette konkrete studie ses denne
kombination som ideel, fordi det herved kan
belyses,
hvordan
strukturer
som
fx
magtkonstellationer, særlige udvalg og formandsposter inden for regionsrådet påvirkede
beslutningen. Samtidig giver inddragelsen af
Flyvbjergs teori mulighed for at se, hvordan
magten konstrueredes på det givne tidspunkt.
Fire centrale begreber for Flyvbjerg er magt,
rationalitet og derved ”magtens rationalitet” og
”rationalitetens magt.” Herved afdækkes, at
beslutninger
kan
rationaliseres,
så
de
forekommer rationelle, alene fordi dem, der
ønsker dem gennemført, har magten til det. På
samme måde kan det, at beslutninger er
rationelle, lede til, at de behæftes med magt.
”Rationalitetens magt” opererer i overensstemmelse med offentlighedens forståelse af, at
rationalitet må sættes højest, mens ”magtens
rationalitet” netop lægger vægt på, at
beslutninger, der fra starten ikke var rationelle,
fremstilles som rationelle, hvorved andre
muligheder fremkommer mindre rationelle.
Denne proces kaldes rationalisering (Flyvbjerg (2),
1991: 330-338).
De traditionelle magtforståelser, her som nævnt
baseret på de såkaldte ”Magtens tre ansigter”,
defineres af hhv. Robert Dahl, Peter Bachrach &
Morton Baratz samt Steven Lukes. Vi benytter i
artiklen især Robert Dahls definition af direkte
magt. Dahl definerer dette som, at A kan få B til
at gøre noget, som denne ellers ikke ville have
gjort (Kaspersen og Loftager, 2009:874-880).
20
nogle overvejelser, om der faktisk måles eller
indfanges de væsentligste interesser, der var på
spil i beslutningsprocessen, samt i hvilket omfang
vores resultater kan benyttes. Dette gøres i et
særskilt vurderingsafsnit i projektet, hvor det
opridses, hvilke problematikker casen medfører.
Således at de udledte resultater holdes op mod
disse begrænsninger ved projektets design.
Flyvbjerg udleder fra denne forståelse af magt og
rationalitet en række udsagn, der beskæftiger sig
med magtens rationalitet og rationalitetens
magt. Vi finder anvendelsen af de første fire
udsagn om magtens rationalitet mest relevant,
hvorfor disse benyttes i artiklens analyse. Disse
definerer, hvordan magt definerer virkeligheden
(udsagn
1),
hvordan
rationalitet
er
kontekstafhængig, og at konteksten ofte er magt
(udsagn 2). Desuden defineres det, at
rationalisering fremstillet som rationalitet er en
hovedstrategi i magtens rationalitet (udsagn 3),
og at jo større magt, (der forekommer, red.) jo
mindre saglighed (er der, red.) (udsagn 4). Samlet
foreslår disse udsagn, at beslutninger kan være
præget af magt og rationalisering i ligeså høj eller
højere grad end det egentligt rationelle (Flyvbjerg
(2), 1991: 330-338).
I videnskabelige kredse diskuteres det således,
om studier udført på baggrund af single casedesigns kan generaliseres. Ifølge den gængse
opfattelse af casestudier hævdes det, at:
“(…) case study researchers do not delude
themselves that it is possible to identify typical
cases that can be used to represent a certain class
of objects” (Bryman, 2008:55).
Det hævdes i stedet, at det interessante ved
casestudiet ikke er evnen til at kunne
generalisere, men evnen til at støtte teoretiske
argumenter, og derved generere ny teori på
baggrund af resultaterne (Bryman, 2008:57). I
projektet udledes der ikke ny teori, men derimod
analytiske
generaliseringer,
der
påpeger
vigtigheden af det politiske spil. Disse analytiske
generaliseringer skabes ved at kæde det enkelte
tilfælde omkring beslutningsprocessen sammen
med de teoretiske forestillinger om magt jf.
Flyvbjerg (Antoft 2007: 49).
I nærværende proces benyttes disse forskellige
forståelser altså for at afdække, hvordan de
forskellige politikere anvendte magt og
rationalitet i deres kamp for at få Det nye hospital
i Vest placeret ét bestemt sted. Dahl anvendes,
fordi vi herudover mener, at der i et regionsråd
grundet politiske flertal samt fx posten som
regionsrådsformand, må være nogle, der
besidder en åbenlys, direkte magt.
Undersøgelsesdesign
Undersøgelsen af placeringen af Det nye hospital
i Vest er i sagens natur et single case-design.
Single
case-designet
er
valgt,
fordi
beslutningsprocessen
omkring
hospitalet
forekommer særligt interessant på grund af dens
konfliktfyldte karakter. Ofte kan beslutninger som
disse være præget af konflikter, men på grund af
den måde denne beslutning eskalerede, betegnes
casen som unik. Den unikke case kan oftest ses
som mere indholdsrig. Frem for en mindre
konfliktfyldt beslutningsproces, giver beslutningen omkring det nye hospital i vest os
muligheden for at gå i dybden, et af casestudiets
store forcer (Flyvbjerg 2006:229, Antoft mfl.,
2007:29-30).
Bent Flyvbjerg anfægter også opfattelsen af, at et
videnskabeligt bidrag kun kan opstå i form af
generaliseringer. Han påpeger, at konkret og
praktisk viden også er videnskabelig. Muligheden
for at generere ny teori eller viden ud fra et
casestudie betegner han som “the force of
example” (Flyvbjerg, 2006:228).
Dette “force of example” påpeger netop, at
generalisering ikke er det mest interessante ved
casestudier. Derimod kan casestudier bidrage til
at akkumulere vigtig, unik viden, som kan bidrage
til forståelse af andre problemstillinger. I denne
artikel ønsker vi at finde frem til denne unikke
viden, eller ”force of example”, der kan bruges i
andre beslutningsprocesser, der, som den valgte
case, også har været kontroversielle og
konfliktfyldte. Således at der på længere sigt
skabes klarhed omkring eller en indsigt i disse
I forbindelse med anvendelsen af single casedesign må man gøre sig en række videnskabelige
overvejelser omkring pålidelighed og gyldighed
(Antoft mfl., 2007:49-51). Således at der gøres
21
På baggrund af stemmeudfaldet er interviewpersonerne udvalgt. I udvælgelsen var fokus på
forskellige partier, deres lokale tilhørsforhold
samt forskellige holdninger til placeringen af
hospitalet. Især sidstnævnte er af høj prioritet,
idet holdningerne viste sig i højere grad at være
baseret på lokalt tilhørsforhold end på partifarve.
Derved
stemte
mange
af
regionrådsmedlemmerne meget atypisk ikke sammen med
deres partier, men efter deres egne holdninger.
Vi har forsøgt at give et repræsentativt billede af
de interesser og partier, der stemte. Desuden er
der ved udvælgelsen lagt vægt på, at personerne
havde været involveret i sagen og udtalt sig både
på møder og til pressen. Ved at udvælge netop
disse interviewpersoner kunne vi afdække de
magtrelationer og -besiddelser, der fandt sted på
daværende tidspunkt, bedst muligt og på den
måde besvare problemformuleringen.
svære beslutninger, samt hvorledes disse bør
”gribes an”.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at ikke al
den akkumulerede viden vil kunne overføres
direkte, idet et vigtigt begreb i ethvert casestudie,
ifølge Flyvbjerg, er kontekst. Kort defineres denne
som de omkringliggende elementer, der er af
betydning for casen, men som ikke er en del
heraf. Enhver beslutningsproces betegnes således
som unik (Antoft 2007: 32). Netop det store fokus
på kontekst gør også, at den i artiklen anvendte
teori ikke benyttes slavisk. Således lægges der i
analysen vægt på den praktiske virkelighed,
hvorimod teorien er en tilgang til at forstå denne
virkelighed.
Metode
For at få et indblik i processen er der anvendt
interviews med centrale aktører i beslutningsprocessen. Der er fokus på selve beslutningen
truffet i Region Midtjylland, og derfor er adskillige
politikere med forskellige holdninger til
hospitalsplaceringen interviewet. Interviewene
har til formål dels at tydeliggøre magtrelationer –
og besiddelser i regionsrådet i Region
Midtjylland, der traf beslutningen ved at afdække
holdninger og efterrationaliseringer af processen.
Følgende personer er interviewet:
Anna Marie Touborg, SF. Stemte ved
afstemningen imod en placering i Gødstrup og
erklærede herefter mistillid til afstemningsformen (Region Midtjylland, 18.06.2008).
Bent Hansen, A. Formand for regionsrådet samt
formand for danske regioner. Stemte ved
afstemningen for en placering i Gødstrup og
beskrives herudover i medierne som havende
spillet en central rolle i processen (Socialdemokraterne, 05.06.2012).
Til at supplere interviewene er anvendt
dokumentstudier af rapporter, der blev bestilt og
skrevet med henblik på at undersøge de
forskellige muligheder og placeringer af Det nye
hospital Vest. Her fokuseres især på COWIrapporten: Nyt hospital i Vestjylland, Beslutningsgrundlag, der blev udgivet i foråret 2008, kort før
beslutningen blev truffet. Rapporten giver et
indblik i, hvilket beslutningsgrundlag politikerne
på daværende tidspunkt havde. Dette kan
anvendes til at se, hvordan rapporten senere
eventuelt bruges til rationalisere holdninger, jf.
magtens rationalitet.
Desuden er der foretaget et dokumentstudie af
mødereferater for at få et indblik i beslutningsprocessen, uden at dette, som interviewene, er
præget af en retrospektiv tilgang. Anvendelsen af
dokumenterne anses som vigtige, idet de netop
udgør en del af den formelle kontekst og derfor
er vigtige i forhold til forståelsen af den konkrete
case.
Conny Jensen, A. Stemte ved afstemningen for en
placering i Gødstrup og menes at have spillet en
central rolle som fortaler for placeringen (Region
Midtjylland, 29.03.2012).
Henning Gjellerod, A. Stemte ved afstemningen
imod en placering i Gødstrup. Gjellerod kæmpede
– og kæmper fortsat – for at få hospitalet
placeret vest for Gødstrup (Gjellerod, 25.3.2012).
Martin Merrild, V. Stemte ved afstemningen
blankt sammen med hovedparten af partiet
Venstres regionsrådsgruppe. Kæmpede for en
placering vest for Gødstrup i Aulum (Struer
Kommune, 30.1.2012).
22
Ulla Diderichsen, V. Stemte for en placering i
Gødstrup som den eneste i Venstres regionsrådsgruppe (Region Midtjylland, 29.3.2012).
placeringen af Det nye hospital i Vest, lavede vi
den egentlige analyse med fokus på de teoretiske
begreber, der søgtes anvendt.
Ulla Fasting, B. Stemte ved afstemningen for en
placering i Gødstrup trods bopæl i Vestjylland.
Hovedresultater
Analysen er delt op i to afsnit. Først kommer en
redegørelse for, hvilke væsentlige interesser der
var på spil, hvorefter der kommer en vurdering
af, hvorfor nogle interesser blev vurderet
vægtigere end andre. Denne første analysedel er
udledt af meningsanalysen og er således empirisk
mere end teoretisk baseret, og magtteorien vil
kun blive anvendt sporadisk. Derefter sammenholdes denne del af analysen med den teoretiske
tilgang til magt i henhold til henholdsvis Bent
Flyvbjergs tilgang og de traditionelle tilgange i
afsnittet ”Magtanalyse”.
Interviewfremgangsmåde
På baggrund af ovenstående overvejelser om at
afdække både kontekst og magtforhold i
forbindelse med analysen blev det i forbindelse
med udformningen af en interviewguide klart, at
spørgsmål måtte formuleres åbent, således at de
gav rum for interviewpersonen til at bidrage med
egne aspekter.
Interviewpersonerne betegnes som eliter. Vi har
holdt os for øje, at eliter ofte er medietrænede
og derfor selv har en dagsorden, som kan være
mere eller mindre klar ved interviewets start.
(Kvale og Brinkmann, 2009:167). De udførte
interviews er således blevet til i en balancegang
mellem åbne spørgsmål og styring af interviewet,
da det var væsentligt at holde sig for øje, at der
var fokus på at fremdrage politikernes
synspunkter i forbindelse med placeringen af
sygehuset. Spørgsmålene defineredes på
baggrund af teorirammen og havde fokus på at
frembringe de magtrelationer, der var til stede
ved placeringen. Dermed anlagdes altså en
teorifortolkende tilgang. Derfor er spørgsmålene i
interviewguiden ikke endeligt definerede, og de
stillede spørgsmål i de udførte interviews er da
også tilpasset de forskellige interviewpersoner
samt konteksten. På den måde vurderedes det, at
konteksten er indfanget på den bedst mulige
måde.
I sagens natur har der i de foretagne interviews
været forskellige argumenter for placeringen af
Det nye hospital i Vest. De udvalgte interviewpersoner har således haft egne overvejelser og
meninger om, hvor det nye hospital skulle ligge.
Interviewpersonerne centrerede deres argumenter om forskellige temaer; geografisk
placering, rekruttering af sundhedsfagligt
personale samt infrastruktur.
Geografisk placering: For at starte med
førstnævnte, var et væsentligt argument, at Det
nye hospital i Vest skulle placeres ”et centralt,
geografisk sted”. Denne formulering stemte 40
ud af 41 regionsrådsmedlemmer for ved
akutplanens
vedtagelse
den
24.10.2007.
Argumentet om en central geografisk placering
blev især anvendt af dem, der var imod en
Gødstrup-placering og for en placering længere
mod nordvest. Fortalerne for Gødstrup
argumenterede derimod for, at hospitalet her
ligger centralt i forhold til befolkningsvæksten, da
denne er centreret omkring Herning området.
Det, at der ikke nåedes til enighed om
formuleringen, gjorde, at der fra starten var
uenighed.
I forbindelse med analysen af interviews har
fokus været på meningsanalyse. Årsagen til dette
er, at der ønskes frembragt interesser, som
regionspolitikerne påpegede i de respektive
interviews. Ved at holde os bevidst om, hvilke
interesser der blev beskrevet samt efterfølgende
analysere os frem til, hvilke af disse der blev
afgørende, kan magtpositioner og magtrelationer
afdækkes.
Rekruttering: Udover argumentet om en central
geografisk placering stod argumentet om
rekruttering af speciallæger centralt, især for
fortalerne for et hospital i Gødstrup. De lagde
vægt på, at der fra Gødstrup kan rekrutteres fra
Efter at have foretaget en meningsanalyse af
beslutningsprocessen
i
forbindelse
med
23
følelser, man bygger det på klare facts om,
hvordan væksten er” (Fasting, 2012).
Århus. Det fastlagdes i COWI-rapporten, at en
placering længere væk vil være en forhindring for
rekruttering herfra. Dermed bakkes dette
argument altså op. Modstanderne mod en
placering i Gødstrup anså ikke argumentet om
rekruttering som et problem, men som en
udfordring. Rekruttering er herudover ikke et
fokusområde for disse, der lægger mere vægt på
nærhed til befolkningen.
Rationalisering af holdninger
Årsagen til denne argumentation kan findes i, at
interviewpersonerne alle havde meget klare
holdninger, mens flere havde meget stærke
følelser forbundet med placeringen af hospitalet.
Ved udførelse af interviews og igen ved
efterfølgende gennemlæsning blev det dog
hurtigt klart for os, at beslutningsprocessen var
præget af stærke personlige holdninger. Disse
vurderes at have haft stor indflydelse på, hvilke
interesser interviewpersonerne gav udtryk for og
er derfor essentielle for den videre forståelse af
de argumenter.
Infrastruktur: Sidst indgik argumentet om
infrastruktur i argumentationen fra begge sider.
Fortalerne for placeringen i Gødstrup bruger især
argumentet om infrastruktur i forbindelse med
rekruttering. Således forekom det dem vigtigt at
placere hospitalet i Gødstrup, hvortil der ville
komme motorvej. De pointerede derimod, at det
på beslutningstidspunktet ikke var sikkert, at der
ville komme en motorvej fra Holstebro til
Herning, og at det sundhedsfaglige personale
derfor måske ikke ville arbejde på en placering i
Aulum, da transporttiden ville blive for lang.
Fokus hos fortalerne for Aulum var derimod, at
der ville blive for langt til Gødstrup for den
nordvestjyske befolkning, bl.a. fordi infrastrukturen ikke er udbygget.
En interessant indledende pointe her er, at
interviewpersonerne, trods det at de fleste
medgiver, at de har været følelsesmæssigt
involveret i sagen, alligevel hævder, at de har ret
rent rationelt, jf. fx ovennævnte citat af Ulla
Fasting. De fakta, der henledes til i de forskellige
interviews, er der dog ikke enighed om, hvorfor
man må betvivle, hvor klare de reelt er. Man kan
således sige, at interviewpersonerne forsøgte at
rationalisere deres argumenter for at få disse til
at fremstå som den rigtige løsning. Dette bakkes
yderligere op af, at den analyserede COWIrapport som beskrevet ikke vurderede én
placering over en anden.
Således fandtes altså i debatten om placeringen
af Det nye hospital i Vest tre centrale
argumenter. Disse var til dels udledt fra debatten
om sygehuset samt fra rapporter. Særligt COWIrapporten, der blev udgivet kort før beslutningen,
ligger til grund for argumentationen.
Fordi COWI-rapporten ikke kom med klare
anbefalinger, uddrog regionsrådsmedlemmerne
altså forskellige argumenter af denne og brugte
dem i den videre argumentation til at lade den
styrke deres forudbestemte holdninger. De
argumenter, der vandt debatten, var således ikke
nødvendigvis mere rationelle end andre.
Tværtimod kan det være svært at skelne mellem
rationalitet og rationaliseringer i denne sag, da
grænsen er flydende. På baggrund af dette må
det formodes, at der var andre faktorer på spil
end det rationelt bedste, da sygehuset blev
bygget.
Det interessante ved COWI-rapporten er, at den
ikke, ifølge vores analyse og diverse mediers
vurdering, peger på, at én placering ville være
bedre end andre. Tværtimod vurderes flere
placeringer at være lige gode. Alligevel anvendte
de forskellige interviewpersoner rapporten på
forskellig måde i deres argumentation. Martin
Merrild, der var imod et sygehus i Gødstrup, men
for et i Herning, påpegede således, at
jordbundsforholdene er elendige i Gødstrup
(Merrild, 2012), mens Ulla Fasting, der var for et
hospital i Gødstrup, bruger samme rapport til at
skitsere, at væksten ligger i Østjylland, hvorfor
den eneste rigtige placering er i Gødstrup ved
Herning: ”(…) man bygger ikke et sygehus på
Det politiske spil
Her fandt vi i løbet af processen frem til, at det
politiske spil internt i partierne og mellem
24
Et andet sted, hvor der ses direkte magtudøvelse
er i forhold til Region Midtjyllands fordeling.
Regionen strækker sig fra Århus i øst og til
vestkysten med en stærk overvægt af østjyske
stemmer – og således østjyske politikere. I
tilfældet med placeringen af Det nye hospital i
Vest hævdes det, at dette faktum har haft
afgørende indflydelse. Således har de østlige
medlemmer ikke haft samme ønske som en
række af de vestlige medlemmer af regionen om
at få et hospital placeret i Vestjylland. Dette har
været medvirkende til en placering i Gødstrup.
partierne havde en stor rolle for beslutningens
udfald. I Regionsrådet var der forskellige
magtkonstellationer, hvor partierne Venstre og
Socialdemokraterne ledte an i hhv. en Gødstrupskeptisk og en Gødstrup-positiv enklave. Internt i
Socialdemokraterne diskuterede man sig i starten
af processen til en konsensus om at stemme for
Gødstrup. Kun en person, Henning Gjellerod, var
imod.
Alt efter, hvordan man anskuer processen, må
det siges, at der var stærke kræfter i gang internt
i partiet. Disse kræfter havde allerede på et tidligt
tidspunkt en idé om, at et nyt hospital skulle ligge
i Herning. Denne tydelige stillingtagen kan ses
som en fordel, idet det da var muligt at være på
forspring med argumentationen. Det resulterede
i det faktum, at Socialdemokraterne stemte med
14 stemmer for Gødstrup. Fra et magtperspektiv
er der her udøvet direkte magt, jf. Dahl, idet
Henning Gjellerod hurtigt blev sat ud af spillet,
fordi han modsatte sig beslutningen fra start.
Således kan Socialdemokraternes beslutningsstruktur i processen altså ses som havende
indlejret direkte magtmekanismer.
Sidst, men ikke mindst, synes beslutningen at
have været præget af, at regionsrådsformand
Bent Hansen har haft stor magt. Han vurderes at
have haft en fremtrædende rolle i beslutningsprocessen omkring Det nye hospital i Vest. Det
påpeges, at han allerede på et tidligt tidspunkt
arbejdede for Gødstrup. Derfor har han tilpasset
sin ageren efter dette. Bent Hansen har
derudover haft nogle naturlige beføjelser, idet
hans rolle som regionsrådsformand bød ham at
søge flertal for beslutninger. På baggrund af dette
har han blandt andet sikret, at Gødstrup kom til
afstemning først. Da et flertal for denne placering
blev opnået, kom øvrige placeringer ikke til
afstemning. Bent Hansens magt har været
markant, og den vurderes at have påvirket
udfaldet af beslutningsprocessen omkring
placeringen af Det nye hospital i Vest væsentligt.
Således kan siges, at viden er magt, og at Bent
Hansen har udnyttet denne viden.
I partiet Venstre havde man fra starten også en
strategi. Således talte man sig her, efter sigende,
også til enighed. Det endte med, at Venstre, med
undtagelse af Ulla Diderichsen, stemte blankt ved
afstemningen om Gødstrup. Dette gjorde de for
at vise, at de var for et hospital, men imod
placeringen. Man regnede efterfølgende med, at
Aulum ville komme til afstemning. Dette skete
dog ikke, og Venstres strategi kan derfor hævdes
at være forkert. Det vides ikke, om Venstre havde
opnået flertal for Aulum, hvis det var kommet til
afstemning. At det ikke skete viser dog, at partiet
tabte med den valgte strategi. Hermed ses altså
et eksempel på, at magt i ligeså høj grad handler
om besiddelse (Flyvbjerg (1) 1991:105).
Magtanalyse
Efter denne analyse af sagen fremgår det klart, at
der har været forskellige mekanismer på spil. I
forhold til, hvilke interesser der var på spil, ses
det, at infrastruktur, rekruttering af personale og
en geografisk central placering var vigtige
argumenter. For at understøtte disse brugte
interviewpersonerne et sagligt grundlag, især
COWI-rapporten, til at argumentere for netop
deres placering. Det forekommer dog interessant,
at COWI-rapporten netop ikke udstak en klar
anbefaling til en bestemt placering. Tværtimod
var der fordele og ulemper ved alle
placeringerne. Interviewpersonerne brugte disse
fordele og ulemper i deres argumentation for at
favorisere bestemte steder. Herved kan man,
Socialdemokraterne havde flere stemmer end
Venstre, og det afgjorde udfaldet. Undervejs i
processen har der dog været tale om en udøvelse
af magt jf. Flyvbjergs forståelse, idet man har
”talt sig til enighed”, rationaliseret sig frem til,
hvilke argumenter man mente rigtige og ikke
alene ladet rationelle argumenter dominere.
25
som ”force of example”, hvorfor de situationer,
der her fremkommer, kan anvendes til analyse af
andre situationer, hvor visse forhold er til stede.
Således må det formodes, at andre situationer,
hvor der ikke findes én klar, rationel løsning, også
vil ligge under for forsøg på rationaliseringer af
beslutninger fra de forskellige parters side.
Ligeledes må det i sådanne uklare beslutninger
forventes, at der vil foregå et massivt politisk spil
inden for det besluttende organ, som det her var
tilfældet i regionsrådet i Region Midtjylland.
Slutteligt må det forventes, at beslutningen i
sidste ende er op til det politiske flertal trods
manglende enighed.
med Flyvbjerg i baghovedet, hævde, at
holdninger er forsøgt rationaliseret for at få dem
til at fremstå som bedre argumenter. Det ses
ligeledes, at dette fandt sted på både den
vindende og den såkaldt tabende side, der ikke
ønskede hospitalet i Gødstrup. Hermed ses altså,
at magten udøvedes som et komplekst spil af
både dominerede og dominerende.
Man kan her uddrage, at al denne rationalisering
forekommer at have fundet sted, fordi der netop
ikke var en god placering. Der var fordele og
ulemper ved alle foreslåede løsninger. Derfor
blev beslutningen, i stedet for at være truffet på
et rationelt grundlag, tilsyneladende en kamp om
regionale interesser. Netop denne regionale
kamp vurderes at have medvirket til, at det for en
stor del af de vestjyske politikere samt den
vestjyske befolkning forekommer som en
uretfærdig beslutning, der endnu ikke accepteres.
Idet beslutningen blev truffet på baggrund af
lokale tilhørsforhold, forekommer det klart, at
der ikke blev nået til enighed, og at det politiske
spil måtte tage over. Der ses her en klar tendens
til, at magt som kontrol og besiddelser har spillet
en central rolle, men at strategi har været
afgørende. Socialdemokraterne spillede deres
kort klogt og fik flertal for deres beslutning. Bent
Hansen, formand og også socialdemokrat, sad
inde med større viden end de andre samt magt til
at bestemme, hvilken placering der først skulle til
afstemning. Venstre, derimod, blev slået,
hævdede flere, fordi de ikke spillede deres kort
rigtigt ved at regne med, at Aulum blev sat til
afstemning. Således blev direkte magt i form af
større stemmetal samt en magtfuld formand
afgørende, men denne magt var kun opnået,
fordi en god strategi var lagt.
Afsluttende bemærkninger
Det skal slutteligt gøres klart, at idet denne artikel
baserer sig på magtteorier, på trods af at disse
blot har været en tilgang, har fokus naturligvis
været på at finde mekanismer, der bekræftede
disse. Havde det teoretiske grundlag været et
andet, var andre sammenhænge og mekanismer
formodentligt fremkommet.
Vi mener dog, at vi på baggrund af vores analyse
kan bruge studiet af beslutningsprocessen
omkring placeringen af Det nye hospital i Vest
26
Litteraturliste
Antoft, Rasmus, Michael Hviid Jacobsen, Anja
Jørgensen & Søren Kristiansen(2007): Håndværk
& Horisonter, udg. 1, Syddansk Universitets
Forlag.
Socialdemokraterne(05.06.2012):
http://sdialog.dk/A-Bent+Hansen-Fakta-om-BentHansendfault.aspx?func=article.view&id=102940
&site=midtjylland/benthansen),
Set
den
05.06.2012.
Bryman, Alan (2008): Social Research Methods,
udg. 3, Oxford University Pres.
Struer kommune (30-01-2012): Martin Merrild,
URL:
http://www.struer.dk/webtop/site.aspx?p=18080
, Set den 11.04.2012.
Danske Regioner(16.04.2010): Om Danske
Regioner,
URL:
http://www.regioner.dk/Om+Danske+Regioner.a
spx, Set den 17.05.2012.
Sundhedsstyrelsen, (21.12.2006) Gennemgang af
Akutberesskabet,
URL:
http://www.sst.dk/publ/Publ2006/PLAN/Akutber
edskab/Akutberedskab_hoer.pdf,
Sundhedsstyrelsen, Set den 11.04.2012.
Flyvbjerg, Bent (1991) Rationalitet og Magt, bind
1, udg. 1, Akademisk forlag.
TV2 Nyhederne, (16.6.2008): Dødstrusler sendt til
Bent
Hansen,
URL:
http://nyhederne.tv2.dk/article.php/id12144275:d%C3%B8dstrusler-sendt-til-benthansen.html, TV2 Nyhederne, Set d. 2.5.2013.
Flyvbjerg, Bent (1991) Rationalitet og Magt, bind
2, udg. 1 , Akademisk forlag.
Flyvbjerg, Bent (2006) Five Misunderstandings
About Case-Study Research, udg. 2, SAGE
Publications.
Gjellerod, Henning (25.03.2012): Stem Gjellerod,
URL: http://www.stemgjellerod.dk/, Set den
28.05.2012
Kvale, Steinar og Svend Brinkmann (2009)
Interview, udg. 2, Hans Reitzels forlag.
Kaspersen, Lars Bo og Jørn Loftager (2009)
Klassisk og Moderne Politisk Teori, 1 udg, Hans
Reitzels forlag.
March, J. G. (1994). A Primer on Decision Making.
New York: The Free Press
Region Midtjylland (18.06.2008): Regionsrådets
møde
18.
juni
2008,
URL:
http://www.regionmidtjylland.dk/politik/regionsr
%C3%A5dets+m%C3%B8der/m%C3%B8de+1806-2008, Set den 11.04.2012
Region Midtjylland (2010): Forretningsorden for
Regionsrådet for Region Midtjylland,.
Region Midtjylland (29.03.2012): Politikerne, URL:
http://www.regionmidtjylland.dk/politik/politiker
ne, Set den 30.05.2012.
27
En lokal beslutningsproces
- Musikkens Hus i Nordjylland
opbakning i befolkningen jf. en undersøgelse
lavet af Jysk Analyse A/S i 2006, som viste, at 51
% af befolkningen var imod projektet (Nordjyske
Stiftstidende – ”Overraskende støtte til Musikkens Hus” trykt d. 6-12-06).
Af Søren Christiansen, Mark Frahm Gammeljord,
Kasper Hedegaard Hansen, Emil Bak Haugaard &
Peter Stokholm.
Abstract
I skrivende stund opføres Musikkens Hus i
Nordjylland på Aalborg Havnefront. Denne artikel
forsøger med udgangspunkt i et casestudie at
afdække den politiske beslutningsproces bag
beslutningen om at opføre Musikkens Hus.
Udover den tvivlsomme folkelige opbakning er
det også tvivlsomt, hvorvidt der er publikum nok i
Nordjylland til at fylde Musikkens Hus, hvilket
Lasse Anderson, Adjunkt ved Aalborg Universitet,
påpeger i sin Ph.d. afhandling fra 2010. Dog må
man forholde sig med en vis skepsis til
argumentet, da det må formodes, at antallet af
publikummer må formodes at hænge sammen
med kvaliteten og antallet af forestillinger.
Artiklen
afdækker,
hvilken
betydning
borgmesteren har haft, hvilken betydning
politikernes præferencer for magt har haft, samt
hvordan stemmemaksimering og eftermæle har
influeret beslutningsprocessen. Artiklen er
baseret på kvalitative interviews af betydningsfulde aktører i beslutningsprocessen. Artiklen
finder, at specielt lokalpolitikernes ønsker om
magt, eftermæle og prestige, samt borgmester
Henning G. Jensens rolle har været afgørende for
opførelsen af Musikkens Hus i Nordjylland.
Ovenstående argumenter er eksempler, som
samlet set kan give anledning til undren over,
hvorfor beslutningen om opførelsen af Musikkens
Hus blev vedtaget med så stor konsensus, som
tilfældet var. Denne artikel forsøger at afdække,
hvorfor der var så stor politisk konsensus i
forbindelse med opførelsen af Musikkens Hus på
trods af de mange punkter, hvor der kunne
forekomme politisk uenighed.
Introduktion
Aalborg har de seneste år gennemgået en
udvikling hen imod at være en by med stort fokus
på kultur, hvilket bl.a. illustreres ved opførelsen
af Utzon Centeret og Nordkraft og nu senest
Musikkens Hus. Disse store og omfangsrige
kulturprojekter er ofte omkostningsfulde, hvilket
burde give anledning til stor diskussion om,
hvorvidt det er den korrekte måde at forvalte
skatteborgernes penge på. Musikkens Hus er et
af de største projekter, der er iværksat i Aalborg, i
hvert fald set ud fra de økonomiske rammer, hvor
projektet forventes at koste i omegnen af 750
millioner kroner. På trods af de store
omkostninger forbundet med opførelsen af
Musikkens Hus, besluttede et stort flertal i
Aalborg Byråd, med undtagelse af Anette
Valentin og Anita Knakkergaard, at opføre
Musikkens Hus i samarbejde med fonden
Realdania. Den store politiske opbakning kan
imidlertid give anledning til en vis undren, når
man tager i betragtning, at projektet har en vag
Artiklens bidrag
Artiklen bidrager med kvalitative interviews af
væsentlige informanter – både to som var imod
opførelsen, samt tre der var for, herunder
borgmester Henning G. Jensen. Endvidere
bidrager artiklen med empiriske forklaringer til,
hvorfor der var så stor politisk konsensus omkring
opførelsen af Musikkens Hus. Artiklen kommer
således med en forklaring på, hvordan aktørernes
præferencer for magt, prestige og eftermæle,
samt borgmesterens deltagelse var afgørende
faktorer for den konsensus, der opstod i Aalborg
Byråd om opførelsen af Musikkens Hus.
Formålet med artiklen har været at foretage en
empirisk undersøgelse af en konkret kommunal
politisk beslutningsproces. Artiklens bidrag er
således ikke skabelsen af en ny teori. Derimod er
det artiklens sigte at bidrage til en afklaring af et
28
Public Choice kan være svær at bruge på en så
konkret case som denne. En anden kritik af Public
Choice er, at præferencebegrebet kan blive
genstand for kritik, da det kan opfattes som
værende meget bredt. For at undgå kritikken om,
at Public Choice teorien er for bred, og at
præferencebegrebet kan bruges om alle mulige
handlinger, operationaliserer vi det ned til, at de
lokalpolitiske aktører kan have et ønske om at
agere ”Vote Seeking” eller ”Office Seeking”.
Derudover er vi velvidende om, at der kan være
andre præferencer end netop de to, hvorfor vi
også vil have en pragmatisk tilgang, såfremt vi
finder mønstre i empirien med andre bevæggrunde.
uudforsket felt vedrørende konsensusskabelse i
et byråd i forbindelse med et stort kulturprojekt,
hvor der umiddelbart synes at være flere
argumenter mod end for opførelsen. Artiklens
hovedbidrag er således en empirisk klarhed over,
hvorfor der var så stor politisk konsensus om at
opføre Musikkens Hus i Aalborg.
Om end artiklens sigte overvejende er at skabe ny
empirisk viden, yder artiklen også et teoretisk
bidrag. Dette sker i kraft af, at artiklen
kombinerer to teoretiske vinkler med en specifik
case. Artiklen vil således også bidrage med en
vurdering af, hvorvidt Public Choice teorien og
Kjær og Bergs teoretiske overvejelser kan bruges i
en konkret case omhandlende opførelsen af en
stor kulturbygning i en større dansk by med
betydelig folkelig modstand mod projektet.
”Office Seeking” beskriver, hvordan aktørerne
forsøger at opnå mere politisk magt, eller i det
mindste beholde deres nuværende position. Det
er altså et udtryk for, hvordan den enkelte aktør
handler individualistisk og forsøger at egennyttemaksimere sin magt og indflydelse ved f.eks. at
gå efter en rådmandspost. Agerer aktørerne
derimod ”Vote Seeking” skyldes det, at de
stemmemaksimerer. En ikke urimelig antagelse
vil således være, at de enkelte politikere har
forsøgt at agere stemmemaksimerende, da de
skulle stemme for eller imod Musikkens Hus.
Teori
Det teoretiske udgangspunkt til artiklens analyse
består af en kombination af to forskellige teorier.
Artiklens primære teori er Public Choice. Teorien
bliver ikke brugt således, at den kan forklare alle
elementer
af
beslutningsprocessen.
Den
anvendes i stedet for med fokus på aktørerne i
beslutningsprocessen. Hvorledes institutioner og
organisationer påvirkes og agerer, er ikke
relevant, og derfor begrænses den primære teori
til Public Choice.
I og med at Musikkens Hus er et af de største
kulturprojekter, både økonomisk og generelt, der
har været på dagsordenen i Aalborg Byråd,
betyder det samtidig også, at det for politikerne
kan få både positive og negative vælgermæssige
konsekvenser at stemme for eller imod
Musikkens Hus. Det må formodes, at enhver
politiker, lokalt som nationalt, til en vis grad er
nødt til at stemmemaksimere for på den måde at
opretholde sin politiske position og dermed
fremover have indflydelse. I den forbindelse skal
man holde sig for øje, at den stemmemaksimerende adfærd formentlig er mere
gældende på et nationalt plan, da politikerne i
Folketinget, modsat størstedelen af byrådet, er
fuldtidsansatte.
Artiklens andet teoretiske udgangspunkt er
inspireret af bogen ”Lokalt Politisk Lederskab”,
som er skrevet af forskerne Ulrik Kjær og Rikke
Berg. ”Lokalt Politisk Lederskab” skal bruges til at
opnå en forståelse af det kommunale politiske
system på et mere mesoorienteret plan.
Kombineret med Public Choice, som skal
analysere aktørernes handling på mikroniveau, vil
vi have to teoretiske fremgangsmåder, som både
undersøger problemstillingen på meso- og
mikroniveau.
Som tidligere beskrevet bliver Public Choice
anvendt med fokus på aktørerne. Teorien tager
udgangspunkt i Peter Nannestads beskrivelse af
Public Choice i Lars Bo Kaspersen og Jørn
Loftagers bog ”Klassisk og moderne politisk
teori”. En så bred teoretisk fremgangsmåde som
har, for vedtagelse af en beslutning i byrådet. Et
Udover ovenstående operationalisering af Public
Choice anvender vi også Ulrik Kjær og Rikke Bergs
beskrivelse af, hvilken betydning, borgmesteren
af hovedargumenterne går på, at borgmesteren
29
kompromiser, som alle parter kan profitere af.
Der laves handler, så den ene part tilgodeses på
det ene område, og den anden part får sin sag
igennem senere.
er nødt til at indgå i forskellige alliancer for at
finde støtte til sin politik og sit lederskab. (Kjær
og Berg 2007: 101) Borgmesteren har altså ikke
enerådighed over beslutningerne i kommunen,
hvilket illustreres tydeligt ved borgmesterens
nødvendighed for opbakning af byrådet.
Et andet redskab for borgmesteren til at skabe
alliancer kan være gennem overtalelse. Han skal
overbevise de andre byrådsmedlemmer om sine
ideer, og her er det en fordel med en karismatisk
personlighed samt anciennitet i rollen som
borgmester. (Ibid: 122-128).
De forskellige alliancer kan opnås på to forskellige
måder; enten ved at finde støtter fra sag til sag,
eller ved at søge langvarige alliancer. Den sidste
fremgangsmåde er ifølge Kjær og Berg langt den
mest brugte. Alliancerne kan skabes på forskellig
vis. Det kan f.eks. være købsslåen, hvor der opnås
Figur 1: Kjær og Berg (2007)
”Lokal Politisk Lederskab” arbejder også med
begrebet politisk kapital. Begrebet dækker over
den politiske aktørs magt og dennes brug af magt
overfor andre aktører. Denne magt er dog ikke
ubegrænset, og det gælder derfor for de politiske
aktører om at træde varsomt i brugen af den
politiske kapital, da den kan slippe op, førend de
ønskede politiske mål opnås. Derfor anses politisk
kapital ikke som noget, der kan bruges men
snarere investeres og derved give yderligere
politisk magt som afkast, forudsat at det
investeres korrekt (Ibid: 178). Ovenstående figur
viser en grafisk fremstilling af det lokalpolitiske
felt. Artiklens teoretiske afsæt findes således i to
forskellige dele, som hver især vil bidrage med et
teoretisk udgangspunkt til at forklare den store
konsensus i Aalborg byråd i forbindelse med
opførelsen af Musikkens Hus.
Design og metode
Artiklen er udarbejdet på baggrund af et single
casedesign, da casen, som artiklen beskæftiger
sig med, er et unikt fænomen og derfor også en
unik case (Antoft, Rasmus m.fl. 2007: 31). Casen
er unik, netop fordi der ikke tidligere i Aalborg
Kommune har været opført et projekt af så stor
økonomisk karakter og med så langt et
tidsperspektiv fra idéfase til endelig opførelse.
Designet er valgt, fordi det giver mulighed for at
gå i dybden med den valgte beslutningsproces og
finde ud af, hvad der præcist har fremprovokeret
den politiske enighed. Omend dette valg gør det
vanskeligere for artiklen at generalisere analysens
resultater til andre beslutningsprocesser, kan
artiklen alligevel bidrage med nogle teoretiske
generaliseringer til andre lignende lokalpolitiske
beslutninger (Ibid: 49).
30
vedtaget, har været lang. Den første idé om et
Musikkens Hus blev fremført i 1982, hvor Lars
Bjørk i sin afgangseksamen fra arkitektskolen i
Aarhus fremlagde sit bud på et musikhus.
(Krappe, Poul 2011: 13)
Artiklen er primært teorifortolkende, da formålet
med artiklen er at generere ny empirisk viden
vedrørende problemfeltet ved hjælp af allerede
eksisterende teori. Teorien bliver således anvendt
som en ramme, hvor casen er afgrænset til at
omhandle konsensussen omkring Musikkens Hus.
Det er vigtigt at være opmærksom på, at det er
casen, der står centralt i undersøgelsen, og den
valgte beslutningsproces ses som et unikt
tilfælde, hvor teorien bruges som et værktøj til at
finde mulige forklaringer på dette unikke tilfælde
(Antoft, Rasmus m.fl. 2007: s. 38 - 41).
Herefter var der i et par år stille omkring
projektet indtil den 10. marts 1986, hvor
Foreningen Musikhusets Venner blev stiftet (Ibid:
13). På trods af dannelsen af Foreningen
Musikhusets Venner skete der ikke nogle
nævneværdige officielle politiske beslutninger
vedrørende et musikhus op igennem 90’erne.
Mens der var stille omkring Musikkens Hus op
igennem 90’erne, var det straks noget andet i
00’erne. Den 27. marts 2000 var Musikkens Hus
første gang at finde på dagsordnen ved et
byrådsmøde i Aalborg Kommune. Her blev det
vedtaget, at magistraten bevilligede et tilskud på
150.000 kr. til udarbejdelse af en konceptbeskrivelse (Byrådsmøde d. 27-03-2000).
Metodemæssigt bygger artiklen både på en
elementær dokumentanalyse og kvalitative
interviews. Artiklen benytter sig af en
dokumentanalyse for at sikre et godt overblik
over den lange beslutningsproces og som led i
det forberedende arbejde til vores interviews.
Dokumentanalysen består af referater fra
byrådsmøder, videoklip fra byrådsmøder, samt
artikler og pressemeddelelser vedrørende
Musikkens Hus. Dokumenterne er analyseret og
vurderet ud fra den elementære dokumentanalyses krav om autenticitet, troværdighed,
betydning og repræsentativitet, således at de
bidrager med valid information. (Duedahl og
Jacobsen 2010 s. 55 - 73)
Beslutningen blev enstemmigt vedtaget i byrådet,
dog ytrede Anita Knakkergaard sine overvejelser
om det økonomiske aspekt i projektet, da hun
stemte ja. Endvidere tilføjede hun, at Dansk
Folkeparti aldrig ville kunne stemme ja til et
projekt af den karakter, hvilket hun igen
understregede ved d. 25. juni 2001 at stemme
nej, på trods af at resten af byrådet stemte ja til
den valgte placering til Musikkens Hus.
Udover en elementær dokumentanalyse bygger
artiklen også på en meningsfortolkning af en
række semi-strukturerede kvalitative interviews
med en række strategisk udvalgte informanter.
Dette sikrer, at interviewene giver flere
forskellige
vinkler
på
problemstillingen.
Politikerne kan i dette tilfælde både forstås som
værende eliter og eksperter, og interviewstrategien er således at tage udgangspunkt i
begge typer informanter. Ved hjælp af kvalitative
interviews opnås en empiri, som består af
informanternes
udlæg
af
virkeligheden.
Endvidere bygger konklusionen på en tolkning af
informanternes virkelighed, hvorved artiklens
videnskabsteoretiske udgangspunkt bygger på en
socialkonstruktivistisk tilgang til problemstillingen.
Det var ligeledes i år 2000, at Fonden Musikkens
Hus blev etableret. Fondens formål var at
indsamle private midler, som skulle støtte
opførelsen af Musikkens Hus. (Krappe, Poul 2011:
Side 80) Fem år efter, at Musikkens Hus første
gang var på dagsordnen i Byrådet, udsendte
Fonden Musikkens Hus i Nordjylland og Statens
Forsknings- og Uddannelsesbygninger d. 25. maj
2005 en pressemeddelelse, hvori de skrev:
”Efter mere end 5 års forarbejde tager
bygherrerne – Fonden Musikkens Hus i
Nordjylland og Statens Forsknings- og
Uddannelses bygninger – 28. juni 2005 det første
spadestik til Musikkens Hus.” (Pressemeddelelse:
Fonden for Musikkens Hus, d. 25-05-2005).
Den historiske baggrund
Processen fra, at idéen til Musikkens Hus opstod,
til at beslutningen om opførelsen af huset blev
Det viste sig dog senere, at der ikke blev noget
første spadestik d. 28. juni, for da licitations31
udgangspunkt i, hvorvidt politikerne har været
”Office Seeking” eller ”Vote Seeking”. Ud fra de
kvalitative interviews fremkom der tydelige
indikationer på, at politikerne i visse tilfælde har
været ”Office Seeking”. Eksempelvis svarer
Henning G. Jensen til spørgsmålet om, hvorvidt
en politikers mulighed for at opnå en bedre post i
det politiske system forøges ved at stemme enten
ja eller nej til et givent spørgsmål, til trods for at
det måske ikke oprigtigt er politikerens holdning:
”[...] hvis du vil have en fremtid indenfor politik,
og hvis du vil have en fremtid ude i Nibe, ved at
blive valgt... De par sager du snakker så meget
om, så må du sgu sætte hælene i, og så få dem
igennem, og så finde nogle alliancer med nogle,
for ellers bliver du bare betragtet som en glad
pjatrøv.. men han tog sig sammen, og senere blev
han valgt til gruppeformand, og vi fortæller jo
åbent og ærligt, at hvis vi får to rådmænd ud over
borgmesterposten, så står han til den, uanset om
det er i forsyningen eller i kulturen eller hvor det
er?” (Interview med Henning G. Jensen: HGJ23).
fristen udløb d. 8. juni 2005, var de indkomne
tilbud blevet mindst 100 millioner dyrere end
budgetteret (Krappe, Poul 2011: 65-66).
Efterfølgende lå projektet om Musikkens Hus i
Nordjylland stille indtil d. 20. december 2006,
som kom til at ændre fremtiden for Musikkens
Hus markant, da det var denne dag, at det
finansielle grundlag for bygningen af Musikkens
Hus, som det var tiltænkt i licitationsrunden d.
19. juli, endelig faldt på plads. (Pressemeddelelse:
Realdania, d. 21-12-06)
Den finansielle plan kom herefter til at se således
ud; Aalborg Kommune forpligtede sig til at skulle
betale 12,5 millioner i leje hvert år i 30 år, samt et
driftstilskud på 10 millioner hvert år. De 12,5
millioner skulle sammen med lejeindtægter fra
brugerne bruges til at tilbagebetale og forrente et
realkreditlån på 355 millioner. Dette lån var
sammen med de 250 millioner, som Realdania
gav tilsagn om plus de 60 millioner, som
Realdania allerede havde givet, medvirkende til,
at man opnåede de resterende 665 millioner
kroner, således at Musikkens Hus kunne
realiseres indenfor budgettet. De sidste 100
millioner kroner blev indsamlet af private fonde.
(Pressemeddelelse: Realdania, 21-12-06)
Ovenstående citat kan således ses som et udtryk
for borgmesterens holdning og anerkendelse af,
at det for de politiske aktører gælder om at
tænke på sin fremtid i politik, når man vælger
sine sager.
Tilbage var således kun den officielle godkendelse
fra Aalborg Byråd. Forslaget om endegyldigt at
sige ja til opførelsen af Musikkens Hus blev
behandlet på byrådsmødet d. 12. februar 2007.
(Byrådsreferat d. 12-02-07) Forslaget blev
vedtaget, og beslutningen om at opføre
Musikkens Hus blev godkendt officielt. Kun
Anette Valentin stemte imod forslaget med den
begrundelse, at Aalborg Kommunes finansielle
del af Musikkens Hus var for stor, og at det ville
sætte det fremtidige serviceniveau for unge og
ældre i Aalborg Kommune under pres. (Nordjyske
Stiftstidende: ”Valentin frygter økonomisk pres”)
Tilbage står således en historie om et byråd, der
med undtagelse af to politikere, som sad i hver
deres valgperiode, alle sammen stemte ja til
opførelsen af Musikkens Hus, på trods af den
store økonomiske udgift og den vage folkelige
opbakning.
Borgmesterens udtalelse ligger i god tråd med
antagelsen om, at aktørerne har en ”Office
Seeking” præference, idet han direkte fortæller,
at man åbent og ærligt påpeger overfor den unge
politiker, at hans chancer for en forfremmelse
indenfor det politiske system er gode, såfremt
han ”tager sig sammen”. Ydermere ligger han
heller ikke skjul på i interviewet, at det for en ung
politiker også gælder om at ”holde sin kæft” i
visse situationer, hvis man vil gøre sig forhåbning
om at opnå en bedre position:
”[...] men han ved jo også godt, at der er nogle
sager, hvor han skal holde sin kæft, for at fremme
sin karriere.” (Ibid: HGJ24)
Der er altså fra borgmesterens side en
anerkendelse af, at ”Office Seeking” foregår
inden for det kommunale politiske system, hvor
det gælder om at holde på sine sager, når man vil
frem i systemet, men samtidig også ”holde kæft” i
visse sager. Udover at ”Office Seeking” kan finde
Analyse og resultater
Som tidligere nævnt tager artiklens analyse
32
afgørende for ens valg, svarer Anna-Kirsten
Olesen:
”Nej det gør jeg ikke, det kan jeg sige ganske
klart. Jeg kunne nok finde nogle stykker af andre
politikere, som godt kunne finde på det.”
(Interview med Anna-Kirsten Olesen: AKO 17)
sted i byrådet, kan det også finde sted i de
enkelte partier, hvilket bl.a. Anette Valentin
anerkender ved følgende udtalelse:
”[...] men inden for partierne, der kan man jo godt
sige, at der kan det være svært at være ud til
bens, fordi så vil de andre jo ikke give dig nogen
ordentlige poster. Også må man jo gøre op med
sig selv, hvad der er vigtigst, at få en post eller
æh, se sig selv i spejlet næste morgen?"
(Interview med Anette Valentin: AV55)
Hun underbygger endvidere sit argument med at
svare ”Ja” til spørgsmålet: ”Tror du det foregår?”
(Ibid: AKO18) Så på trods af hun ikke selv var
”Office Seeking”, afviser hun ikke, at det finder
sted.
Der kan være forskellige grunde til at agere
”Office Seeking”; først og fremmest opnår man
mere indflydelse i den politiske proces, samtidig
med at der formentlig også er en del prestige
forbundet med en rådmandspost. Ydermere kan
der også være et økonomisk aspekt forbundet
ved at stige i det politiske system, i og med at en
rådmandspost i Aalborg Kommune aflønnes med
591.314,52 kroner i vederlag. Til sammenligning
modtager man blot 34.187,61 kroner i
udvalgsvederlag som menig byrådspolitiker. Der
er altså således også en økonomisk gevinst ved at
opnå en rådmandspost. Dog skal man holde sig
for øje, at mens et udvalgsmedlemskab blot er en
bibeskæftigelse, så er en rådmandspost en
fuldtidsstilling, og man må derfor også forvente,
at der skal være en økonomisk afstand mellem de
to poster. Det økonomiske aspekt ved at være
”Office Seeking” er en central præference i Public
Choice teorien, da økonomisk vinding giver den
enkelte aktør stor nytte. Foruden økonomisk
vinding er magt en af de klassiske præferencer
hos den rationelle aktør i Public Choice teorien,
og på den måde kan den enkelte politiker både
opnå magt og økonomisk vinding ved at være
”Office Seeking”.
En anden af respondenterne, som ligeledes
erkender, at der er politikere i byrådet, som
tænker på sin egen politiske fremtid, når man
tager beslutninger i byrådet, er Anette Valentin,
som er tidligere medlem af byrådet for
Konservative. Til spørgsmålet om, hvorvidt hun
tror, at en ung socialdemokrat eksempelvis vil
tænke på sin egen politiske fremtid, når man skal
stemme for et projekt som Musikkens Hus:
”Jamen ved du hvad, der er også nogen der har
siddet 10 år i byrådet, som tænker sådan.”
(Interview med Anette Valentin: AV56)
Anna-Kirsten Olesen og Anette Valentin bakkes
yderligere op af den tidligere rådmand fra SF,
Henrik Thomsen, som husker tilbage til 2005,
hvor det lykkedes at få Dansk Folkeparti til at se
positivt på Musikkens Hus, mod at de fik en
position og blev en del af et parlamentarisk
grundlag. Henrik Thomsen udtaler således:
”Altså når man kunne blive ved med at holde fast
i at DF var positive, så skal man jo også huske på
at der i 2005, der laver man en konstituering
fremadrettet, hvor at Dansk Folkeparti i
virkeligheden kommer ind og får en position; ikke
som de fik efterfølgende, men de bliver en del af
et.. det man vil kalde et parlamentarisk grundlag,
og tager sig betalt for det. Og i den betaling er
der selvfølgelig også en forventning om, at der så
er noget den anden vej.” (Interview med Henrik
Thomsen: HT33)
Ud fra ovenstående udtalelser er det således
plausibelt at udlede, at ”Office Seeking” er et
element, der kan forklare den store konsensus i
Aalborg Byråd omkring Musikkens Hus. AnnaKirsten Olesen, medlem af den socialdemokratiske byrådsgruppe, erkender, at ”Office
Seeking” finder sted i det politiske system,
omend hun selv afviser at tage aktiv del i det. Til
spørgsmålet om, hvorvidt hun i sin beslutning om
Musikkens Hus overvejede det element, at man
qua sin beslutning eksempelvis kan stå til en
rådmandspost, som på den måde bliver
Endvidere svarer han i samme ombæring:
”Ja ja, det er klart. Nu får I det, og så forventer
jeg sådan set, at I gør sådan og sådan. Det er der
ingen tvivl om. Sådan er spillet jo også” (Ibid:
HT34) til spørgsmålet om, hvorvidt borgmesteren
33
under de andre, såfremt beslutningen senere hen
viser sig at være upopulær.
har forsøgt at påvirke Dansk Folkeparti i en
positiv retning vedrørende beslutningen om
Musikkens Hus.
At gå imod flertallet kan vise sig at være farligt,
såfremt projektet alligevel bliver en god sag
blandt befolkningen, så kan man forestille sig at
eventuelle modstandere kan blive straffet af
vælgerne. En overvejende holdning blandt
informanterne er imidlertid, at de afviser at have
været ”Vote Seeking” i forbindelse med deres
beslutning om Musikkens Hus. Henrik Thomsen
udtaler således:
”Jeg bryder mig ikke om at være populistisk i den
forstand, at hvis noget det virker mere bekvemt i
forhold til at få stemmer, så er det bedre at mene
det. Jeg synes jo, man skal fortælle vælgerne,
hvad man står for, og så er det op til vælgerne at
sige - det er vi ikke enige i, derfor stemmer vi på
en anden.” (Interview med Henrik Thomsen:
HT25)
Umiddelbart er der en antydning af, at flere
politikere har måttet give afkald på deres
individuelle politiske holdninger om opførelsen af
Musikkens Hus for i stedet at sikre sig en bedre
position i det politiske system. Ud fra et Public
Choice perspektiv kan man dermed se de enkelte
politikeres handlinger som maksimerende i form
af, at de finder det vigtigere at opnå en bedre
individuel position i det politiske system frem for
eventuelt at tænke på deres vælgeres
præferencer. Man kan altså ud fra et Public
Choice perspektiv argumentere for, at den store
politiske konsensus i Aalborg Byråd omkring
Musikkens Hus skyldes, at eventuelle tvivlere til
projektet har været ”Office Seeking”, da de skulle
tage en beslutning om, hvorvidt man skulle
stemme ja eller nej til Musikkens Hus.
Citatet illustrerer, hvordan Henrik Thomsen
afviser at være "Vote Seeking", da han i stedet
mener, at man som politiker bør være ærlig
overfor vælgerne. Henrik Thomsen bakkes
ligeledes op af borgmesteren, som afviser at have
tænkt stemmemaksimerende, i og med at han
rent faktisk tror, at han har tabt stemmer på
Musikkens Hus. Han udtaler således til
spørgsmålet om, hvorvidt han aldrig overvejede,
at hans engagement i Musikkens Hus, ville koste
ham stemmer: ”Jo, det har det nok også.”
(Interview med Henning G. Jensen: HGJ30)
Udover antagelsen om, at ”Office Seeking” kan
have været en præference hos den enkelte aktør,
bygger analysen også på en antagelse om, at de
enkelte politikere har forsøgt at agere
stemmemaksimerende, da de skulle stemme for
eller imod Musikkens Hus. I og med at Musikkens
Hus er et af de største kulturprojekter, både
økonomisk og generelt, der har været på
dagsordenen i Aalborg Byråd, betyder det
samtidig også, at det for politikerne kan få både
positive
og
negative
vælgermæssige
konsekvenser at stemme for eller imod
Musikkens Hus. Det må formodes, at enhver
politiker, lokalt som nationalt, til en vis grad er
nødt til at stemmemaksimere for på den måde at
opretholde sin politiske position og dermed
fremover have indflydelse. I den forbindelse skal
man holde sig for øje, at den stemmemaksimerende adfærd formentlig er mere
gældende på et nationalt plan, da politikerne i
Folketinget, modsat størstedelen af byrådet, er
fuldtidsansatte.
Ud fra det, Henrik Thomsen udtaler ovenfor, kan
det imidlertid udledes, at han ikke har været
stemmemaksimerende, men han håber dog, at
hans beslutning senere hen vil blive belønnet.
Samtidig kan man heller ikke ud fra Henning G.
Jensens udtalelse udlede, at han har været
stemmemaksimerende, men blot konstatere, at
han ikke selv mener, at han har fået flere
stemmer ud af projektet. Det lader til, at både
Henrik Thomsen og Henning G. Jensen har ønsket
at få Musikkens Hus til Aalborg, til trods for at de
tilsyneladende er klar over, at det muligvis ikke er
populært ved alle deres kernevælgere. De to
aktører har altså, I følge dem selv, ikke ageret
“Vote Seeking” ved deres stemmeafgivelse. Dog
kan det ikke helt udelukkes, at befolkningens
I den konkrete case kan man forestille sig, at
politikere har været stemmemaksimerende ved
at stemme ja til Musikkens Hus, og på den måde
”følge strømmen” og undgå eventuelle vælgermæssige konsekvenser ved at dække sig ind
34
har større ansvar og derved også huskes og
bedømmes mere, end den menige byrådspolitiker bliver blandt befolkningen.
holdning til et projekt som Musikkens Hus kan
spille ind, når man som politiker stemmer om
store beslutninger. Anna-Kirsten Olesen forklarer
således, at;
”[...] hvis der havde været 90 % som var imod det,
så overvejer vi selvfølgelig, og så havde vi heller
ikke set så meget konsensus, når vi bygger det her
hus, så havde stemme afgivelsen været
anderledes.” (Interview med Anna-Kirsten
Olesen: AKO13)
Om Henning G. Jensen bevidst søger at sikre sig
et godt eftermæle, og at det skulle være en
motivationsfaktor til, at han var fortaler for
Musikkens Hus i Nordjylland, er svært at påvise. I
interviewet med borgmesteren virker det dog til,
at han i sin efterrationalisering ser tilbage på
ombygningen af havnefronten med stolthed.
”Altså jeg glæder mig over alle de unge
mennesker som er nede på den havnefront. Min
søn ringede til mig og sagde ”Far, jeg er kørt forbi
nede ved havnen og der er helt sort af mennesker.
Dengang du sagde, da I lavede det, at der ville
blive sort af mennesker, der grinte jeg, men jeg
trækker det tilbage nu!” er jeg stolt over det? Jo,
jeg er kisteglad!” (Interview med Henning G
Jensen: HGJ 11)
Når der så efterfølgende i interviewet spørges ind
til, hvorvidt der ifølge hende var nogle af
partierne eller de enkelte byrådsmedlemmer som
så en chance for at fiske stemmer, så svarer hun
følgende;
”det kan jeg ikke afvise, det er jo sådan det
foregår engang imellem, det er jeg nødt til at
sige.” (Ibid: AKO14)
Så generelt er der ikke tvivl om, at stemmer har
indflydelse på de politiske aktører, men ud fra
ovenstående citater er det plausibelt at udlede,
at informanterne enten ikke har været ”Vote
Seeking”, eller ikke direkte ønsker at erkende, at
de har været ”Vote Seeking”. Det kan således
ikke umiddelbart anses som en væsentlig faktor
til at forklare den store politiske konsensus i
Aalborg Byråd omkring opførelsen af Musikkens
Hus. Dog erkender flere af informanterne, at
”Vote Seeking” er en del af den politiske proces,
men i beslutningen omkring Musikkens Hus lader
det ikke til at have været politikernes hensigt at
stemmemaksimere, hverken de to politikere, som
har stemt nej, eller de tre, som har stemt ja til
Musikkens Hus.
Man kan således udlede, at borgmesteren er stolt
over havneprojektet, og da Musikkens Hus bliver
en del af havnefronten, hvor det også fra politisk
side argumenteres for, at Musikkens Hus vil blive
en perle på havnefronten, er det rimeligt at
antage, at borgmesteren er stolt over, at
Musikkens Hus bliver opført. Når borgmesteren
er stolt over havneprojektet, kan man endvidere
antage, at han ser Musikkens Hus som et projekt,
der vil præge hans eftermæle i en positiv retning.
Endvidere udtaler Henrik Thomsen følgende;
”Ja, men når jeg siger, at jeg er meget glad for at
havnefronten ser ud som den gør, og at vi har
Musikkens Hus, vi har Nordkraft, så føler jeg
sådan set, at det har jeg selv en stor andel i.”
(Interview med Henrik Thomsen: HT 36)
Udover de to præferencer ”Office Seeking” og
”Vote Seeking”, viser der sig også et mønster af,
at politikerne er drevet af yderligere
præferencer. Empirien viser eksempler på,
hvordan prestige og eftermæle er vigtigt for de
enkelte politikere i byrådet, og de er derfor
relevante at inddrage i analysen. Når der tales om
eftermæle, er det rimeligt at antage, at de
aktører, som har haft størst ønske om at opfylde
deres
præference
om
eftermæle,
er
borgmesteren og rådmændene. Denne antagelse
foretages på baggrund af, at borgmesteren og
rådmændene er fuldtidsansatte, hvilket gør, at de
Henrik Thomsens citat kan således ses som et
udtryk for samme tendens som omtalt med
Henning G. Jensen; nemlig aktørernes
præference for prestige og eftermæle. Ydermere
forstærkes antagelsen om aktørernes præference
for prestige og eftermæle ved følgende udtalelse
af Anita Knakkergaard:
”Jeg tror de valgte det, pga. at det var prestige
udadtil, og vi fik nogle bygninger og det var kultur
og det var kunst. (Interview med Anita
Knakkergaard: AK 9)
35
er det også sandsynligt, at det har hjulpet
Henning G. Jensen, at der er kommet et
økonomisk eksogent stød, som har legitimeret
hans forsøg på at sætte en positiv vinkel omkring
opførelsen af et Musikkens Hus i Nordjylland.
Anette Valentin påpeger, at det har været svært
som skeptiker at vinkle debatten anderledes, og
hun tror desværre ikke, at det er gået op for folk,
at det koster kommunen så mange penge. Hun
udtaler, at hun er blevet kaldt både det ene og
det andet af borgmesteren i debatten. På
spørgsmålet om, hvorfor han har gjort dette,
siger hun direkte:
”Fordi han var sur over jeg drog det frem. Ork han
har kaldt mig mange ting.” (Interview med
Anette Valentin: AV80)
Det er således plausibelt at udlede, at aktørernes
præference for prestige og eftermæle har spillet
en rolle i deres beslutning om Musikkens Hus.
Dette ligger fint i forlængelse med de antagelser,
som Public Choice teorien har om, at aktører
handler egennyttigt for at maksimere deres
præferencer, hvilket blandt andet kan komme til
udtryk som prestige og eftermæle.
I empirien tegner der sig et mønster af, at
informanterne mener, at borgmester Henning G.
Jensen har haft betydelig indflydelse i processen
om at skabe konsensus i byrådet. Et vigtigt aspekt
for borgmesteren, når han skal ”sælge” en idé i
byrådet og forsøge at skabe enighed, er, at han
har eksterne aktører bag sig som f.eks. private
virksomheder, der kan yde finansiel støtte. I den
konkrete case har der netop været finansiel
støtte fra private og specielt foreningen
Realdania har været en vigtig faktor. Anette
Valentin fra Konservative udtalte i forbindelse
med et spørgsmål om det manglende fokus på
skatteydernes bidrag:
”Jamen det er jo klart, fordi vores borgmester,
Realdania og flere andre politikere går hele tiden
ud og siger; uh hvor er det godt vi har Realdania,
så klarer vi alle de her paragraffer.” (Interview
med Anette Valentin: AV9)
Denne udtalelse bekræfter også borgmesterens
store indflydelse og fokus på at skabe konsensus
og viser tydeligt, at skeptikerne har mødt stor
modstand i byrådssalen. Det er dog ikke kun i
forhold til de eksterne aktører, at borgmesteren
har formået at skabe opbakning, men ligeledes
blandt de andre politiske aktører i byrådet. Som
skrevet tidligere har borgmesteren, ifølge Kjær og
Berg, nogle redskaber til at opnå alliancer, som
kan skabe politisk konsensus. En af de mest
benyttede er begrebet købsslåen, hvor man
indgår kompromiser, som alle parter kan
profitere af. Denne metode har Henning G.
Jensen bl.a. også benyttet sig af, hvilket den
tidligere rådmand fra SF, Henrik Thomsen,
forklarer ved at beskrive, hvordan Henning G
Jensen i 2005 lavede en aftale med DF om at
være positivt stemt overfor Musikkens Hus, mod
en kompensation i form af indflydelse på andre
vigtige politiske områder. (Interview med Henrik
Thomsen: HT33)
Hun ligger dermed ikke skjul på, at Realdania har
haft stor betydning. Et interessant aspekt i denne
udtalelse er også, at hun mener, at der er blevet
fokuseret mere på Realdanias finansielle bidrag,
frem for de skattekroner kommunen skal bruge
på projektet. Man kan altså formode, at
Realdanias støtte ikke blot har været af
økonomisk betydning, men også er blevet brugt
til at vinkle hele projektet som en gave fra private
investorer. At Realdanias rolle er vigtig,
underbygges også af den tidligere rådmand for
SF, Henrik Thomsen, som forklarer det på
følgende måde;
”[...] men havde Realdania ikke været på banen
på daværende tidspunkt, så var hele projektet
også blevet stoppet.” (Interview med Henrik
Thomsen: HT 10)
Udover købsslåen er det også vigtigt at forholde
sig til borgmesterens politiske kapital jf. Figur 1.
Igennem årene har Henning G. Jensen opbygget
en stor mængde politisk kapital, som har gjort
beslutningsprocessen omkring Musikkens Hus
nemmere at føre igennem i enighed. AnnaKirsten Olesen udtaler:
”Der er det de sidste (år) lykkedes Henning at
skabe konsensus med alle 31 om bordet omkring
budgettet.” (Interview med Anna-Kirsten Olesen:
AKO21)
Man kan således udlede, at Realdanias
indblanding i projektet var af relativ stor
betydning for projektets gennemførsel. Endvidere
36
at ”Vote Seeking” ikke umiddelbart kan ses som
en mulig forklaring, er, at enkelte informanter har
vurderet, at omkostningerne ved at stemme nej,
og derved forsøge at vinde stemmer, har været
for store. Ifølge flere af informanterne har det
ikke kunnet betale sig at agere stemmemaksimerende, da informanternes argumenter
mod opførelsen af Musikkens Hus, ifølge dem
selv, ikke har fået tilstrækkelig omtale blandt
Nordjyllands befolkning.
Det tyder altså på, at han har formået at skabe en
masse
alliancer
og
derigennem
fået
allianceafkast, som har forøget hans politiske
kapital og forstærket hans position som
borgmester. Udover den politiske kapital kan
også anciennitet og personlige stemmetal have
indflydelse på størrelsen af en borgmesters
startkapital. På dette punkt er der også empirisk
belæg for, at Henning G. Jensen har haft gode
forudsætninger. Med sine 38 år som medlem af
Aalborg Byråd, og deraf de 14 år som borgmester,
har han stor anciennitet, og et kig på hans
personlige stemmetal viser også, at han har
været en populær personlighed. Ved valget i
2005, hvor processen omkring Musikkens Hus var
godt i gang, fik han således 13.650 personlige
stemmer, hvilket svarede til 14 procent af alle
afgivne stemmer i kommunen. Til sammenligning
var den kandidat, der fik næst flest stemmer,
Venstres Mariann Nørgaard, som fik 7.735
personlige stemmer. (Aalborgkommune.dk)
Det er således ud fra ovenstående plausibelt at
konkludere, at de politiske aktører i højere grad
har ageret ”Office Seeking”, end de har ageret
”Vote Seeking”. Udover de to præferencer har
analysen også påvist, at eftermæle og prestige
var en væsentlig præference for de politiske
aktører i Aalborg byråd, specielt hos borgmesteren, og det er derfor plausibelt, at det også
har været en medvirkende faktor til den politiske
konsensus. Udover de ovenstående præferencer,
viser analysen også, at en rimelig konklusion er,
at borgmester Henning G. Jensen har spillet en
væsentlig rolle i det at skabe konsensus i Aalborg
byråd omkring opførelsen af Musikkens Hus.
Ovenstående kan således ses som et udtryk for,
at borgmester Henning G. Jensen har benyttet sig
af ”magt til” jf. Figur 1, samt sin karismatiske
personlighed og anciennitet, i sine bestræbelser
på at skabe konsensus i beslutningen om
opførelsen af Musikkens Hus.
Analysen har påvist, at Henning G. Jensen har
været en stærk politisk leder, som har formået at
opnå enighed blandt størstedelen af byrådet. Der
er blandt informanterne enighed om, at
borgmesteren er en mand med stor autoritet og
med store evner til at få sine politiske kollegaer til
at samarbejde. Dette bakkes yderligere op af
Henning G. Jensens store anciennitet som politisk
leder, og den store opbakning han har blandt
vælgerne. Det virker derfor plausibelt at
konkludere, at det har været svært at gå i mod
borgmesteren, og dermed har hans rolle i at
skabe konsensus i Aalborg byråd været stor.
Konklusion
Analysen har vist, at præferencen ”Office
Seeking” kan ses som en medvirkende forklaring
på den store politiske konsensus i Aalborg Byråd.
Specielt blandt de to informanter, som stemte
imod Musikkens Hus, er der en holdning til, at det
kan være irrationelt at stemme imod flertallet,
såfremt man ønsker at fremme sin politiske
karriere. Ligeledes er der i analysen også fundet
eksempler på, at der hos de politikere, som
stemte ja til Musikkens Hus, er en erkendelse af,
at ”Office Seeking” er en del af det politiske spil,
og vi kan derfor konkludere, at det sandsynligvis
har fundet sted i det konkrete tilfælde med
opførelsen af Musikkens Hus.
Den anden antagelse om, at de politiske aktører
har en præference for at være ”Vote Seeking”,
kan derimod ud fra analysen ikke umiddelbart
konkluderes som en mulig forklaring på den
politiske konsensus i Aalborg Byråd. Årsagen til,
37
Litteratur:
Aalborgkommune.dk, Nøgletal:
http://www.aalborgkommune.dk/borgerportal/a
pplikationer/statistik/webaarbog/aarbog08/struk
tur/Valg/indexlevel2/ByraadsvalgPersonligestem
mer.html set d. 15-5-12
Interview, Anna-Kirsten Olesen, d. 3/5 2012,
Engvej 15, 9400 Nørresundby
Kaspersen, Lars Bo & Loftager, Jørn (2009) 1.
Opgave, 1. Oplag: Klassisk og Moderne Politisk
Teori, Hans Reitzels Forlag, kapitel 45, side 838 –
854.
Antoft, Rasmus m.fl. (2007): Håndværk &
Horisonter – tradition og nytænkning i kvalitativ
metode, Syddansk universitetsforlag
Krabbe, Poul (2011) Drømmen og Gejsten – 25 år
med Musikhusets Venner, Musikhusets Venner,
2011
Berg, Rikke & Kjær, Ulrik (2007): Lokalt Politisk
Lederskab, Syddansk Universitetsforlag
Pressemeddelelse Fonden Musikkens Hus i
Nordjylland, Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger, d. 25-05-2005
Byrådsmøde d. 27-03-2000: Musikkens Hus –
placering på havnefront. Set på Aalborg
Stadsarkiv 05-04-2012
Pressemeddelelse vedrørende Musikkens Hus fra
Realdania d. 21-12-06
Byrådsmøde d. 12-02-2007: Musikkens Hus i
Nordjylland
http://www.aalborgkommune.dk/_controls/Page
LayoutsControls/VisPdf.aspx?Referatlbnr=1894,
Set d. 25-4-12
Shughart II & William F (2012): Public Choice, The
Concise Encyclopedia of Economic, set d. 2-5- 12
Duedalh, Poul & Hviid Jacobsen, Michael (2010):
Introduktion til Dokumentanalyse, Syddansk
universitetsforlag
Nordjyske Stiftstidende: ”Overraskende støtte til
Musikkens Hus” Set 5-4-12
Nordjyske.dk (2007): ”Valentin frygter økonomisk
pres”
http://nordjyske.dk/nyheder/valentinfrygter-oekonomisk-pres/5ff6a2d1-6283-4b44b8b1-f3e2addfef89/1/1513Set d. 02-04-12
Interview, Henning G. Jensen, d. 9/5 2012,
Boulevarden 13,
9000 Aalborg
Interview, Anitta Knakkergaard, d. 27/4 2012,
Telefonisk interview
Interview, Anette Valentin, d. 30/4 2012,
Rendsburggade 2, 9000 Aalborg
Interview, Henrik Thomsen, d. 9/5 2012, Østre
Allé 101, 9100 Aalborg
38
www.skolenforstatskundskab.aau.dk