Vastine 19.10.2015 Eduskunta Liikenne- ja viestintävaliokunta HE laiksi kaupunkiraideliikenteestä Vastineena hallituksen esityksestä laiksi kaupunkiraideliikenteestä (HE 43/2015 vp) liikenne- ja valiokunnalle annettuihin lausuntoihin liikenne- ja viestintäministeriö esittää kunnioittaen seuraavaa. Tampereen kaupungin lausunto Ministeriö toteaa, että Tampereen kaupunki oli edustettuna ministeriön huhtikuussa 2013 asettamassa Metroliikenteen valvontatyöryhmässä, joka jätti ehdotuksensa ministeriölle marraskuussa 2013. Hallituksen esitys laiksi kaupunkiraideliikenteestä valmisteltiin sanotun työryhmän ehdotuksen pohjalta, kuitenkin niin, että raitioliikenteen sisällyttämisestä lain soveltamisalan piiriin päätettiin erikseen myöhemmin. Siinä vaiheessa, kun raitioliikenne päätettiin sisällyttää lain soveltamisalan piiriin, todettiin, että raitioliikenteellä tarkoitetaan perinteisen raitioliikenteen lisäksi toistaiseksi vasta suunnitteluvaiheessa olevia ns. pikaraitiotiejärjestelmiä. Tampereen pikaraitiotiesuunnitelmista on kuvaus hallituksen esityksen perusteluissa (s. 7). Lakia sovellettaisiin lakiehdotuksen 1 §:n mukaan metro- ja raitioliikenteeseen, joista käytetään laissa käsitettä kaupunkiraideliikenne, sekä metrorataverkon ja raitiorataverkon hallintaan. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 23) todetaan, että raitioliikenne kattaisi perinteisen katuverkolla tapahtuvan raitioliikenteen lisäksi myös tuleva pikaraitioliikenteen, joka vastaisi suurelta osin toiminta- ympäristöltään ja –järjestelmältään metroliikennettä. Lakiehdotuksen säännökset on valmisteltu siten, että ne soveltuvat metroliikenteen lisäksi raitioliikenteeseen. Lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä, jotka miltään osin estäisivät suunnitteilla olevien pikaraitiotiejärjestelmien valmistelua tai toteuttamista. Hallituksen esityksen perusteluihin ei ole otettu laajoja kuvauksia suunnitteilla olevista hankkeista, eikä sellaisia ole ehdotettu ministeriölle hallituksen esitysehdotuksesta annetuissa lausunnoissa. Lakiehdotus valmisteltiin alun perin ns. toimilupamallin pohjalta, jossa toiminnanharjoittajalta olisi vaadittu toimivaltaisen viranomaisen (Liikenteen turvallisuusvirasto) antamaa toimilupaa toiminnan harjoittamista varten. Jatkovalmistelussa toimilupamallista siirryttiin hallinnollisesti kevyempään ilmoitusmenettelyyn, jossa Liikenteen turvallisuusviraston valvonta painottuu jälkikäteisvalvontaan. Mitään estettä ei kuitenkaan ole sille, että toiminnanharjoittaja selvittää ennen toiminnan käynnistämistä esimerkiksi jo hankkeen suunnitteluvaiheessa yhteistyössä Liikenteen turvallisuusviraston kanssa, että laissa vaaditut edellytykset toiminnan harjoittamiselle tulevat kaikilta osin täyttymään. Mitä tulee Tampereen kaupungin esittämiin lakiehdotuksen säännösten täsmentämiseen, ministeriö toteaa, että rataverkon hallinnasta vastaa varmaankin kunnan liikelaitos tai yhtiö silloin, kun rataverkon hallinta kuuluu kunnalle. Ministeriö ei toisaalta näe estettä lakiehdotuksen 2 §:n 2 kohdan täsmentämiselle Tampereen kaupungin esittämällä tavalla. Lakiehdotuksen 2 §:n 5 kohdassa määritellään toiminnanharjoittaja. Toiminnanharjoittaja voi olla rataverkon haltija tai liikenteenharjoittaja. Käsitettä toiminnanharjoittaja käytetään lakiehdotuksessa Liikenne- ja viestintäministeriö Käyntiosoite Eteläesplanadi 16 (kirjaamo) Helsinki Postiosoite PL 31 00023 Valtioneuvosto Puhelin 0295 16001 www.lvm.fi etunimi.sukunimi@lvm.fi kirjaamo@lvm.fi 2/5 silloin, kun säännös koskee rataverkon haltijaa tai liikenteenharjoittajaa tai molempia. Vuosimaksua koskevaa lakiehdotuksen 21 §:ää on tarkoitus muuttaa siinä vaiheessa, kun laki tulee koskemaan raitioliikennettä. Kysymyksessä on veronluonteinen maksu, minkä johdosta sen määrästä on esitetty säädettäväksi laissa. Kuten pykälän perusteluissa on todettu, maksu perittäisiin toimijakohtaisesti. Maksun määrä perustuisi toiminnasta Liikenteen turvallisuusvirastolle aiheutuviin kustannuksiin. Lakiehdotuksen rangaistussäännökset on valmisteltu oikeusministeriön lausunnossaan esittämien linjausten mukaisesti. Tässä vaiheessa on ongelmallista laajentaa lakiehdotuksen 23 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskemaan vasta vuosien kuluttua toteutettavia pikaraitiotieverkkoja tai niihin kuuluvia alueita, koska toistaiseksi ei ole riittävää tietoa, miten verkot tullaan rakentamaan. Rangaistussäännöksiä voidaan tarvittavilta osin muuttaa, kun hankkeet ovat edenneet toteutusvaiheeseen. Mitä tulee raitioliikennettä koskevaan siirtymäkauteen, ministeriö toteaa, että toistaiseksi ainoana toimijana raitioliikennettä harjoittava Helsingin kaupungin liikennelaitos (HKL) on katsonut, että sillä ei ole valmiuksia lain vaatimusten kohdistamiseen raitioliikenteeseen vielä vuonna 2016. Se edellyttää muun muassa raitioliikennettä koskevan turvallisuusjohtamisjärjestelmän valmistelua. Tämän vuoksi raitioliikenteelle on lakiehdotuksessa esitetty kahden vuoden siirtymäkautta. Tampereen pikaraitioliikenne on käynnistymässä aikaisintaan vuonna 2020. Mitään estettä sille, että Tampereen kaupunki olisi jo suunnitteluvaiheessa yhteistyössä Liikenteen turvallisuusviraston kanssa, ei luonnollisestikaan ole esitetystä siirtymäkaudesta huolimatta. Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:n lausunto Lain soveltamisala ja tarkoitus sekä määritelmät (1 ja 2 §:t) Kuten JHL:n lausunnossa todetaan, metro- ja raitioliikenne eivät ole käsitteenä välttämättä yksiselitteisiä. Kuitenkin muun muassa EU-lainsäädännössä käytetään käsitteitä metro- ja raitioliikenne. Esimerkiksi rautatiejärjestelmän yhteentoimivuudesta annetussa direktiivissä (2008/57/EY) ja rautatieturvallisuusdirektiivissä (2004/49/EY) käytetään po. käsitteitä samoin kuin em. direktiivit korvaavissa EU:n IV rautatiepakettiin kuuluvissa uusissa yhteentoimivuusdirektiivissä ja rautatieturvallisuusdirektiivissä. Myös rautatielaissa (304/2011) käytetään käsitteitä metro- ja raitiovaunuliikenne. Kaupunkiraideliikennelakiehdotuksen valmistelun yhteydessä selvitettiin mahdollisuuksia määritellä metroliikenne ja raitioliikenne esimerkiksi niiden fysikaalisten ja teknisten ominaisuuksien pohjalta JHL:n ehdottamalla tavalla, mutta todettiin sen johtavan mahdollisesti tulkintaongelmiin teknisen kehityksen myötä. Kuten edellä on todettu, on lakiehdotus valmisteltu siten, että se soveltuu niin metroliikenteeseen kuin raitioliikenteeseen. Lakiehdotuksessa käytetty käsitteistö vastaa lakiehdotuksen tarkoitusta. Lain tarkoitusta koskevaa säännöstä ei lakiehdotukseen nykykäytännön mukaisesti otettu. Lain tarkoitus ilmenee riittävällä hallituksen esityksen perusteluista. Turvallisuusjohtamisjärjestelmä (7§) JHL:n ehdottama turvallisuusjohtamisjärjestelmää koskeva lisäys ei ole ministeriön näkemyksen mukaan tarpeellinen. Henkilökunnan turvallisten työskentelyolosuhteiden ja työaikojen varmistaminen ovat luonnollisesti edellytyksiä, jotka toiminnanharjoittajan on otettava huomioon jo työturvallisuus- ja työaikalainsäädännön nojalla. Kaupunkiraideliikenteen turvallisuusjohtamisjärjestelmä vastaisi rautatiejärjestelmässä rautatieliikenteen harjoittajalta ja rataverkon haltijalta Liikenne- ja viestintäministeriö Käyntiosoite Eteläesplanadi 16 (kirjaamo) Helsinki Postiosoite PL 31 00023 Valtioneuvosto Puhelin 0295 16001 www.lvm.fi etunimi.sukunimi@lvm.fi kirjaamo@lvm.fi 3/5 edellytettyä turvallisuusjohtamisjärjestelmää. Liikenteen turvallisuusvirasto antaisi lakiehdotuksen 7 §:n 5 momentin nojalla tarkempia määräyksiä turvallisuusjohtamisjärjestelmän sisällöstä. Kaupunkiraideliikenteessä liikenneturvallisuustehtäviä hoitavien kelpoisuusvaatimukset ja terveystarkastukset (8 §) Perinteisen raitioliikenteen ohjaus ei olisi lakiehdotuksen mukaan laissa tarkoitettu liikenneturvallisuustehtävä, koska sillä ei vaikuteta välittömästi raitioliikenteen turvallisuuteen, kuten 8 §:n perusteluissa on todettu. JHL:n lakiehdotuksen 8 §:n 2 momenttiin esittämää lisäystä tehtävän turvalliseen hoitamiseen perehdyttävän koulutusohjelman suorittamisesta ministeriö ei pidä tarpeellisena. Toiminnanharjoittaja joka tapauksessa huolehtii siitä, että kaikki liikenneturvallisuustehtäviä hoitavat ovat suorittaneet riittävän koulutuksen. Samoin toiminnanharjoittaja edellyttää, että kaikilla liikenneturvallisuustehtäviä hoitavilla on riittävät fyysiset ja henkiset toimintaedellytykset kyseiseen tehtävään. Pykälän 2 momentin 1 kohdassa edellytetään, että liikenneturvallisuustehtäviä hoitava on tehtävään sopiva. Toisaalta toiminnanharjoittajalla on aina viime kädessä vastuu harjoittamansa toiminnan turvallisuudesta. Pykälän 3 momentissa edellytetään, että liikenneturvallisuustehtäviä hoitava käy terveystarkastuksessa ennen kuin hän aloittaa liikenneturvallisuustehtävässä ja sen jälkeen säännöllisesti lääkärintarkastuksessa. Liikennelääketieteeseen perehtyneen lääkärin tarkastusta ei kuitenkaan edellytetä, kuten JHL on esittänyt. Edellytettyjen terveysvaatimusten verifioiminen ei edellytä liikennelääkärin pätevyyttä. Vaatimus vähentäisi joustavuutta asiaan liittyvissä prosesseissa. JHL:n esittämää erivapautta ei pykälässä ole ehdotettu. Erivapausmenettelystä ollaan luopumassa myös rautatiejärjestelmässä, eikä sellaisesta ole säädetty esimerkiksi ilmailulaissa. Pykälän 6 momentissa valtuutettaisiin Liikenteen turvallisuusvirasto antamaan tarkemmat määräykset kelpoisuutta ja terveydentilaa koskevista vaatimuksista ja lääkärintarkastuksista ja siitä, kuinka usein liikenneturvallisuustehtäviä hoitavien on osoitettava kelpoisuutensa. Virastolla on pitkäaikaista kokemusta muun rautatiejärjestelmän ja ilmailun liikenneturvallisuustehtävistä ja niitä koskevista vaatimuksista. Lupakirjan tarve Liikennöinnissä käytettävä kalusto ja rata Lain mukaiset hallinnolliset menettelyt on ollut tarkoitus pitää mahdollisimman kevyinä. Lähtökohtana on ollut pysyttää nykyiset menettelyt, jollei niiden muuttamiseen ole ollut erityistä syytä. Laki koskisi hyvin suppeaa toiminnanharjoittajien piiriä. HKL on harjoittanut useita vuosikymmeniä niin metroliikennettä kuin raitioliikennettä. HKL:lla on vankkaa asiantuntemusta harjoittamastaan toiminnasta, ja sille on kertynyt omat hallinnolliset menettelyt muun muassa liikenneturvallisuustehtäviä hoitavien luvista ja lupien rekisteröinnistä. Lakiehdotuksen valmistelun yhteydessä todettiin, ettei nykymenettelyjä ole tässä vaiheessa syytä muuttaa eikä siirtää tehtävien hoitamista Liikenteen turvallisuusvirastolle ottaen muun muassa huomioon, että toiminnanharjoittaja vastaa lakiehdotuksen 8 §:n 5 momentin mukaan siitä, että sen palveluksessa olevat liikenneturvallisuustehtäviä hoitavat täyttävät säädetyt kelpoisuusvaatimukset. Toiminnanharjoittajan vastuuta koskevassa lakiehdotuksen 3 §:ssä esitetään säädettäväksi niistä vaatimuksista, jotka toiminnanharjoittajan on täytettävä toiminnan harjoittamista varten. Pykälän 4 kohdassa vaaditaan, että toiminnanharjoittajan liikenneturvallisuustehtäviin määrätyt henkilöt täyttävät säädetyt kelpoisuusvaatimukset ja ovat ammatillisesti päteviä. Lakiehdotuksen 10 §:n mukaan Liikenteen turvallisuusvirasto pitää metro- ja raitioliikennettä koskevaa kaupunkiraideliikennerekisteriä, johon pykälän 2 momentin mukaan merkitään muun ohella toiminnanharjoittajan lain 5 §:n nojalla antamassa ilmoituksessa Liikenne- ja viestintäministeriö Käyntiosoite Eteläesplanadi 16 (kirjaamo) Helsinki Postiosoite PL 31 00023 Valtioneuvosto Puhelin 0295 16001 www.lvm.fi etunimi.sukunimi@lvm.fi kirjaamo@lvm.fi 4/5 ilmoittamat tiedot. Toiminnanharjoittajan on osoitettava ilmoituksessa muun muassa täyttävänsä 3 §:ssä säädettävät vaatimukset, joihin siis sisältyy myös edellä mainittu vaatimus siitä, että liikenneturvallisuustehtäviä hoitavat täyttävät säädetyt kelpoisuusvaatimukset. Edellä esitettyyn viitaten JHL:n esittämää lupakirjaa ja Liikenteen turvallisuusviraston ylläpitämää lupakirjarekisteriä ei ole pidettävä perusteltuna. Liikennöinnissä käytettävästä kalustosta vastaa liikenteenharjoittaja ja rataverkosta rataverkon haltija. Toiminnanharjoittajan vastuusta säädettäisiin lain 6 §:ssä, jonka mukaan toiminnanharjoittaja vastaa metro- ja raitioliikennejärjestelmän turvallisesta käytöstä ja käyttöön liittyvien riskien hallinnasta harjoittamansa toiminnan osalta. Pykälän perusteluissa todetaan (s. 26), että toiminnanharjoittajan vastuu kattaisi turvallisen liikennöinnin lisäksi vastuun toiminnassa käytettävän rataverkon ja kaluston turvallisesta kunnosta ja siitä, että rataverkko ja kalusto täyttävät niitä koskevat alalla yleisesti noudatettavat tekniset vaatimukset. Liikenteen turvallisuusvirasto ottaa lain 12 §:n nojalla suorittamassaan valvonnassa huomioon muun ohella, että liikennöinnissä käytettävä kalusto ja rata ovat turvallisia ja täyttävät niitä koskevat tekniset vaatimukset. Edellä esitetyillä säännöksillä ja vaatimuksilla katetaan ne tavoitteet, joihin JHL:n esittämissä liikennöinnissä käytettävää kalustoa ja rataa koskevissa säännösehdotuksissa pyritään. Norminantovalta Ministeriö toteaa, että lakiehdotuksen valmistelun yhteydessä selvitettiin perusteellisesti alemmanasteista norminantoa. Kaupunkiraideliikennettä, matkustajaturvallisuutta ja liikennöinnissä käytettävää rataverkkoa ja rataverkon rakentamista koskevat laajalti muu lainsäädäntö. Tämän vuoksi ei pidetty tarpeellisena asetuksentasoista uutta lainsäädäntöä. Se ei myöskään olisi hallituksen normien perkausta koskevien tavoitteiden mukaista. Toimivalta alemmanasteiseen norminantoon on lakiehdotuksessa osoitettu Liikenteen turvallisuusvirastolle, joka voisi antaa tarkempia määräyksiä muun muassa turvallisuus- johtamisjärjestelmän sisällöstä. Kaluston turvallisuutta ja kaluston kunnossapitoa, rataverkkoa ja rataverkon kunnossapitoa sekä toiminnanharjoittajan varautumista onnettomuuksiin ja vaaratilanteisiin ja muihin mahdollisiin häiriötilanteisiin Liikenteen turvallisuusvirasto valvoisi 12 §:n nojalla suorittamassaan viranomaisvalvonnassa. Raportointivelvollisuus Lakiehdotukseen ei ole otettu raportointivelvollisuutta koskevia säännöksiä. Toiminnanharjoittajan ja Liikenteen turvallisuusviraston yhteistyö on tarkoitus järjestää mahdollisimman joustavaksi ja vapaamuotoiseksi. Toiminnanharjoittaja on säännöllisessä yhteistyössä Liikenteen turvallisuusviraston kanssa. Virasto voi pyytää toiminnanharjoittajalta lisätietoja valvonnan yhteydessä ja tarvittaessa muulloinkin. Rautatielain 41 §:ssä säädetty rataverkon haltijan ja rautatieliikenteen harjoittajan velvollisuus laatia vuosittain turvallisuuskertomus perustuu direktiivivaatimukseen. Liikenteen turvallisuusvirasto laatii turvallisuuskertomusten pohjalta vuosittain vuosikertomuksen, jonka virasto toimittaa 30 päivään syyskuuta mennessä liikenne- ja viestintäministeriölle sekä Euroopan rautatievirastolle. Tavoitteena on seurata rautatieturvallisuuden kehittymistä Euroopan unionin jäsenvaltioissa. Muutoksenhaku ja rangaistussäännökset Ministeriö toteaa, että muutoksenhakua koskevat säännökset sisältyvät lakiehdotuksen 22 §:ään. Rangaistussäännösten osalta ministeriö toteaa, että lakiehdotuksen rangaistussäännökset on kirjoitettu oikeusministeriön linjausten mukaisesti ja että vankeusrangaistusuhkan sisältävät rangaistussäännökset on tarkoitus keskittää rikoslakiin. Liikenne- ja viestintäministeriö Käyntiosoite Eteläesplanadi 16 (kirjaamo) Helsinki Postiosoite PL 31 00023 Valtioneuvosto Puhelin 0295 16001 www.lvm.fi etunimi.sukunimi@lvm.fi kirjaamo@lvm.fi 5/5 Voimaantulo- ja siirtymäsäännösten osalta ministeriö viittaa lakiehdotuksen 24 §:ään. HKL:n ja HSL:n lausunnot Viitaten HKL:n lausuntoon ministeriö toteaa liikenneturvallisuustehtäviä hoitavien ikärajavaatimuksen osalta, että rautatiejärjestelmän liikenneturvallisuustehtävistä annetun lain (1664/2009) 6 §:n 1 momentin 4 kohdassa vaaditaan, että rautatiejärjestelmän liikenneturvallisuustehtäviä hoitava (mm. veturinkuljettaja) on vähintään 18-vuotias. Ministeriö ei pidä perusteltuna, että vastaavia tehtäviä kaupunkiraideliikenteessä hoitavalta vaadittaisiin korkeampaa vähimmäisikää. Toiminnanharjoittaja voi luonnollisesti ottaa hakijoiden iän huomioon rekrytointitilanteessa. Ministeriö toteaa vuosimaksun osalta viitaten HKL:n ja HSL:n lausuntoihin, että lakiehdotuksen mukaista 40 000 euron maksua on pidettävä toiminnan laajuus ja Liikenteen turvallisuusvirastolle toiminnan valvonnasta aiheutuvat kustannukset huomioon ottaen kohtuullisena. Vuosimaksun määrää tullaan tarvittaessa tarkistamaan lain tullessa koskemaan raitioliikennettä. Muihin HKL:n lausunnossaan esittämiin näkemyksiin ministeriöllä ei ole huomautettavaa. HSL:n lausuntoon viitaten ministeriö korostaa, että jatkossakin vastuu toiminnan turvallisuudesta on toiminnanharjoittajalla. Liikenteen turvallisuusvirasto vastaa kaupunkiraideliikenteen turvallisuusvalvonnasta. Ministeriö toteaa lopuksi, että lakiehdotuksen 21 §:n 3 momentissa on tarpeeton viittaus rekisteröimismaksuun, joka tulisi poistaa. Hallitusneuvos Liikenne- ja viestintäministeriö Käyntiosoite Eteläesplanadi 16 (kirjaamo) Helsinki Hannu Pennanen Postiosoite PL 31 00023 Valtioneuvosto Puhelin 0295 16001 www.lvm.fi etunimi.sukunimi@lvm.fi kirjaamo@lvm.fi