Korkeimpien oikeuksien organisatorinen
Mietintöjä ja lausuntoja BETÄNKANDEN OCH UTLÅTANDEN 1 2015 Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen – Hyötyjen ja haittojen arviointi 2 MIETINTÖJÄ JA LAUSUNTOJA BETÄNKANDEN OCH UTLÅTANDEN 1 2015 Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen – Hyötyjen ja haittojen arviointi 3 Oikeusministeriö, Helsinki 2015 4 KUVAILULEHTI 9.1.2015 Julkaisun nimi Korkeimpien oikeuksien organisatorinen yhdistäminen – Hyötyjen ja haittojen arviointi Tekijä Olli Mäenpää (pj.), Timo Esko, Tuula Pynnä, Ann-‐Mari Pitkäranta, Tea Skog (siht.) 1/2015 Mietintöjä ja lausuntoja OM 13/31/2013 1798-‐7091 1798-‐7091 ISSN (PDF) 1798-‐7105 978-‐952-‐259-‐420-‐4 ISBN (PDF) 978-‐952-‐259-‐421-‐1 URN:ISBN:978-‐952-‐259-‐421-‐1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-‐952-‐259-‐421-‐1 ylin tuomiovalta, oikeuslaitos, oikeusturva, tuomioistuimet, korkein oikeus, korkein hallinto-‐oikeus, organisaatiot Oikeusministeriö asetti 17.12.2013 työryhmän selvittämään korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat. Tehtävänä oli selvittää korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden organisatorisesta yhdistä-‐ misestä aiheutuvat vaikutukset oikeusturvaan sekä toimin-‐ nalliset hyödyt ja haitat, joita yhdistäminen toisi mukanaan. Työryhmän tuli myös esittää arvionsa mahdollisen yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen asemasta tuomioistuinlaitoksessa ja valtiollisessa järjestelmässä nykytilaan verrattuna. Työryhmän työ pohjautuu Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille 2013–2025 tehtyyn ehdotukseen. Työryhmä on selvittänyt korkeimpien oikeuksien asemaa, rakennetta ja toimintaa nykyisessä kaksilinjaisessa tuomio-‐ istuinjärjestelmässä. Lisäksi se on arvioinut, toteuttaisiko yhdis-‐ tetty ylin tuomioistuin korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen tehtävän ylimmän tuomiovallan käyttäjänä paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä korkeinta oikeutta ja mitä Oikeusministeriön julkaisu OSKARI numero ISSN-‐L ISSN (nid.) ISBN (nid.) URN Pysyvä osoite Asia-‐ ja avainsanat Tiivistelmä 5 hyötyjä ja haittoja yhdistämisestä aiheutuisi. Työryhmä on hahmottanut kolme karkeaa mallia hyötyjen ja haittojen konk-‐ reettisemman arvioinnin pohjaksi. Mallit kuvaavat kolmea eri vaihtoehtoa sen mukaan, mikä olisi yhdistetyn tuomioistuimen tehtävä ja asiamäärä. Työryhmä katsoo, että korkeimpien oikeuksien yhdistäminen selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksen-‐ hakuteitä. Yhdistetyllä ylimmällä tuomioistuimella olisi nykyistä tilannetta paremmat edellytykset ohjata oikeus-‐ ja hallintokäytäntöä yhdenmukaisin perustein. Lisäksi yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen edellytykset oikeuslaitoksen kokonaisvaltaiselle kehittämiselle olisivat nykyistä kaksijakoista järjestelmää paremmat. Yhdistäminen mahdollistaisi myös asiantuntemuksen tehokkaamman käytön yli tuomioistuin-‐ linjarajojen sekä vahvistaisi eri prosessilajien tasapainoista kehittymistä. Työryhmä toteaa, että yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat kuitenkin vahvasti riippuvaisia yhdistämisen toteuttamistavasta. Edellytyksenä on, että yhdistäminen perustuisi huolelliseen molemmat tuomioistuin-‐ linjat huomioon ottavaan valmisteluun ja että molemmat nykyiset korkeimmat oikeudet osallistuisivat siihen asiantuntemuksellaan. 6 PRESENTATIONSBLAD 9.1.2015 Publikationens titel Författare Justitieministeriets publikation OSKARI nummer ISSN-‐L ISSN (häft.) ISBN (häft.) URN Permanent adress Sak-‐ och nyckelord Referat Organisatorisk sammanslagning av de högsta domstolarna – Bedömning av fördelarna och nackdelarna Olli Mäenpää (ordf.), Timo Esko, Tuula Pynnä, Ann-‐Mari Pitkäranta, Tea Skog (sekr.) 1/2015 Betänkanden och utlåtanden OM 13/31/2013 1798-‐7091 1798-‐7091 ISSN (PDF) 1798-‐7105 978-‐952-‐259-‐420-‐4 ISBN (PDF) 978-‐952-‐259-‐421-‐1 URN:ISBN:978-‐952-‐259-‐421-‐1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-‐952-‐259-‐421-‐1 högsta domsrätten, rättsväsendet, rättsskydd, domstolar, högsta domstolen, högsta förvaltningsdomstolen, organisationer Justitieministeriet tillsatte den 17 december 2013 en arbetsgrupp för att utreda fördelarna och nackdelarna med att organisatoriskt slå ihop de högsta domstolarna. Uppgiften var att utreda vilka verkningar en organisatorisk sammanslagning av högsta domstolen och högsta domstolen skulle ha med tanke på rättsskyddet samt vilka operativa fördelar och nackdelar för verksamheten en sammanslagning skulle föra med sig. Dessutom skulle arbetsgruppen ge en bedömning av vilken ställning en sådan enhetlig högsta domstol skulle få inom domstolsväsendet och i det statliga systemet jämfört med nuläget. Arbetsgruppens arbete grundar sig på förslaget i Reformprogrammet för rättsvården för åren 2013–2025. Arbetsgruppen har utrett de högsta domstolarnas ställning, struktur och verksamhet i det nuvarande domstolssystemet med två domstolslinjer. Vidare har arbetsgruppen också bedömt huruvida en sammanslagen högsta domstol skulle 7 förverkliga sin uppgift som utövare av den högsta domsrätten på ett bättre och effektivare sätt än två separata högsta domstolar och vilka fördelar och nackdelar sammanslagningen skulle medföra. Arbetsgruppen har utarbetat tre grova modeller som kan användas som utgångspunkter för konkretare bedömning av fördelarna och nackdelarna med sammanslagningen. Modellerna beskriver tre olika alternativ utgående från vad den sammanslagna domstolens uppgift och ärendemängd skulle vara. Arbetsgruppen anser att en sammanslagning av de högsta domstolarna skulle klargöra domstolsväsendets struktur och besvärsvägar. En sammanslagen högsta domstol skulle ha bättre förutsättningar att styra rätts-‐ och förvaltningspraxis på enhetligare grunder. Vidare skulle sammanslagningen också förbättra högsta domstolens förutsättningar att utveckla rättsväsendet på ett allomfattande sätt jämfört med domstolarnas förutsättningar i det nuvarande tudelade systemet. Sammanslagningen skulle också möjliggöra effektivare utnyttjande av sakkunskap över domstolslinjernas gränser och stärka en balanserad utveckling av processlagen. Arbetsgruppen konstaterar att sammanslagningens verkningar på rättsskipningens kvalitet emellertid är starkt beroende av på vilket sätt sammanslagningen genomförs. Förutsättningen är att sammanslagningen skulle grunda sig på omsorgsfull beredning som beaktar båda domstolslinjerna och att de båda nuvarande högsta domstolarna bidrar till beredningen med sin sakkunskap. 8 DESCRIPTION 9.1.2015 Name of the Publication Author Publication of the Ministry of Justice OSKARI number ISSN-‐L ISSN (bound) ISBN (bound) URN Permanent address Keywords Abstract Combining the Supreme Courts of Finland – Assessing the positive and negative effects Olli Mäenpää (chair), Timo Esko, Tuula Pynnä, Ann-‐Mari Pitkäranta, Tea Skog (secretary) 1/2015 Memorandums and statements OM 13/31/2013 1798-‐7091 1798-‐7091 ISSN (PDF) 1798-‐7105 978-‐952-‐259-‐420-‐4 ISBN (PDF) 978-‐952-‐259-‐421-‐1 URN:ISBN:978-‐952-‐259-‐421-‐1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-‐952-‐259-‐421-‐1 supreme judicial power, judicial system, legal protection, Supreme Court, Supreme Administrative Court, organisations On 17 December 2013, the Ministry of Justice set up a working group to assess the positive and negative effects of merging the organisations of the Supreme Courts. The working group was appointed to determine the effects from merging the organisations of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court on legal protection as well as the operational positive and negative effects of combining the courts. The working group was also asked to assess the status of the considered combined Supreme Court in the judicial system and in the governmental structure in comparison to the present state. The task of the working group is based on a proposal in the Programme for the Reform of the Administration of Justice for 2013–2025. The working group has analysed the status, structure and operation of the Supreme Courts in the current court system, which consists of two separate branches. The working group has also assessed whether a combined Supreme Court would 9 serve its constitutional purpose as exerciser of supreme jurisdiction better and more effectively than two separate courts of highest instance and analysed the positive and negative effects of merging the courts. In this publication, the working group presents three broad models as a foundation for a more concrete evaluation of the advantages and disadvantages. The models depict three alternatives based on the tasks of the proposed combined Supreme Court and the number of cases the court would take up for consideration. The working group considers that merging the Supreme Courts would bring clarity to the structure of the judicial system and clarify the appeal system. A combined Supreme Court would have improved capability to steer legal and administrative practice on consistent grounds. In comparison to the current two-‐branch system, combining the Supreme Courts would also improve their capability to engage in comprehensive development of the judicial system. Merging the two courts would also enhance the utilisation of expertise across branch borders and improve a balanced development of different types of legal processes. The working group states that the effects of merging the courts on the quality of the administration of justice are strongly related to how the merging is executed. A successful merging of the two courts requires thorough preparation in which both branches are taken into account. It also requires both the Supreme Court and the Supreme Administrative Court to contribute to the preparation with their expertise. 10 OIKEUSMINISTERIÖLLE Työryhmän toimeksianto Oikeusministeriö asetti 17.12.2013 työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää korkeim-‐ pien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat. Työryhmän toimikau-‐ deksi asetettiin 1.1.2014–31.12.2014. Työryhmän tehtävä rajoittui ylimpiin tuomioistuimiin. Tehtävänä oli selvittää kor-‐ keimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden organisatorisesta yhdistämisestä aiheutuvat vaikutukset oikeusturvaan sekä toiminnalliset (ml. taloudelliset) hyödyt ja haitat, joita yhdistäminen toisi mukanaan. Lähtökohtana oli, että yhdistetty ylin tuo-‐ mioistuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia prosessilajeja. Lisäksi työryhmän tuli esittää arvionsa mahdollisen yhtenäisen ylimmän tuomioistuimen asemasta tuomioistuinlaitoksessa ja valtiollisessa järjestelmässä nykytilaan verrattuna. Työryhmän tuli tehtävässään ottaa huomioon ylimpien tuomioistuinten toimintaympä-‐ ristön muutoksista johtuvat kehittämistarpeet, tuomioistuimia koskevat uudistuseh-‐ dotukset sekä kansainväliset ratkaisumallit ja laatia selvitystyön tulokset mietinnön muotoon. Työryhmän selvitystyön tavoitteena oli muodostaa käsitys korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyistä ja haitoista. Työryhmän työ pohjautuu oikeusturvaohjelmaa valmistelleen neuvottelukunnan laa-‐ timassa Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa vuosille 2013–2025 (OM 16/2013) teh-‐ tyyn ehdotukseen selvittää korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyö-‐ dyt ja haitat. Neuvottelukunnan käsityksen mukaan yhteiskunnassa on havaittavissa kehitystä, jossa nykyisen tuomioistuinlinjajaon perusteena oleva raja käy tulkinnanva-‐ raisemmaksi. Lisäksi tuomioistuinasioiden ratkaisemiseksi tarvitaan yhä laajemmin eri oikeudenalojen tuntemusta ja samaan asiakokonaisuuteen voi liittyä sekä rikos-‐ että siviiliprosessissa ja hallintoprosessissa ratkaistavia kysymyksiä. Tämän vuoksi neuvotte-‐ lukunta katsoi tarkoituksenmukaiseksi arvioida, olisiko korkeimpien oikeuksien organi-‐ satorisella yhdistämisellä tai muilla ylimpien tuomioistuinten yhteistoimintaa tukevilla järjestelyillä saavutettavissa oikeusturvaa parantavia ja tuomioistuinten toimintaa tehostavia synergiahyötyjä. Oikeusministeri linjasi neuvottelukunnan mietinnön ja siitä saadun lausuntopalautteen pohjalta, että korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyötyjen ja hait-‐ tojen selvittämistä varten perustetaan oikeusministeriön ulkopuolisista selvityshenki-‐ löistä koostuva työryhmä. 11 Työryhmän kokoonpano Työryhmän puheenjohtaja ja jäsenet nimettiin tehtävään asiantuntemuksensa perus-‐ teella. Työryhmän puheenjohtajana on toiminut hallinto-‐oikeuden professori Olli Mäenpää Helsingin yliopistosta ja jäseninä presidentti Timo Esko Turun hovioikeudesta, oikeus-‐ neuvos Tuula Pynnä korkeimmasta oikeudesta sekä määräaikainen kansliapäällikkö Ann-‐Mari Pitkäranta korkeimmasta hallinto-‐oikeudesta. Työryhmän sihteeriksi nimet-‐ tiin johdon asiantuntija Tea Skog oikeusministeriöstä. Työryhmän työskentely Työryhmä on toimikautensa aikana kokoontunut yhteensä 11 kertaa. Työryhmän kuul-‐ tavana ovat olleet presidentti Pauliine Koskelo korkeimmasta oikeudesta, presidentti Pekka Vihervuori korkeimmasta hallinto-‐oikeudesta, presidentti Mikko Könkkölä Hel-‐ singin hovioikeudesta, ylituomari Hannu Renvall Turun hallinto-‐oikeudesta, ylituomari Kimmo Mikkola markkinaoikeudesta, ylituomari Juha Pystynen vakuutusoikeudesta, oikeuskansleri Jaakko Jonkka, pääjohtaja Tuomas Pöysti Valtiontalouden tarkastusvi-‐ rastosta, asianajaja Mika Ilveskero Asianajajaliitosta sekä varatoiminnanjohtaja Mikko Salo Lakimiesliitosta. Lisäksi työryhmä on kuullut pääsihteeri Päivi Pietarista valtioneu-‐ voston organisatoristen ja toiminnallisten rakenteiden uudistamistarpeita selvittävän parlamentaarisen komitean työstä. Tuomioistuinjärjestelmän kansainvälistä vertailua varten työryhmä on teettänyt selvi-‐ tyksen ylimpien tuomioistuinten nykytilasta Pohjoismaissa, Virossa, Saksassa, Ranskas-‐ sa, Englannissa, Hollannissa ja Sveitsissä. Selvityksen on laatinut oikeustieteen maisteri Anna-‐Stiina Tarkka ja siinä tarkastellaan ylimpien tuomioistuinten asemaa, rakennetta ja hallintoa sekä toimivaltaan, prosessilajeihin ja tuomioistuimeen pääsyyn liittyviä eri-‐ tyispiirteitä. Työryhmä on lisäksi vieraillut Viron korkeimmassa oikeudessa Tartossa tutustumassa järjestelmään, jossa on ainoastaan yksi ylin tuomioistuin huolimatta siitä, että alimmassa asteessa toimivat erilliset yleiset alioikeudet ja hallinto-‐oikeudet. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä kunnioittavasti luovuttaa selvityksensä oikeus-‐ ministeriölle. Helsingissä 15 päivänä joulukuuta 2014, 12 Sisällys TIIVISTELMÄ ____________________________________________________________ 17 SAMMANFATTNING ______________________________________________________ 23 1 NYKYJÄRJESTELMÄN PÄÄPIIRTEET _______________________________________ 31 1.1 Korkeimmat oikeudet _________________________________________________ 31 1.2 Alemmat tuomioistuimet ______________________________________________ 32 1.3 Erityistuomioistuimet _________________________________________________ 32 2 NYKYISEN KAKSILINJAISEN TUOMIOISTUINJÄRJESTELMÄN HISTORIALLINEN TAUSTA ______________________________________________ 34 3 YLIMPIEN TUOMIOISTUINTEN TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSET ___________ 36 3.1 Yleistä ______________________________________________________________ 36 3.2 Perus-‐ ja ihmisoikeussuojan kasvava merkitys ______________________________ 36 3.3 Oikeuden eurooppalaistuminen _________________________________________ 38 3.4 Oikeudenalojen väliset muutokset _______________________________________ 39 3.5 Asiantuntemuksen kasvava merkitys _____________________________________ 39 3.6 Yhteiskunnan digitalisoituminen _________________________________________ 40 3.7 Tuomioistuinlaitoksessa tapahtuneet muutokset ___________________________ 40 3.8 Vireillä olevat lainsäädäntö-‐ ja kehittämishankkeet __________________________ 41 3.9 Taloudellinen toimintaympäristö ________________________________________ 43 4 KANSAINVÄLINEN VERTAILU ___________________________________________ 45 4.1 Yleistä ______________________________________________________________ 45 4.2 Ylimpiin tuomioistuimiin kohdistuvia uudistuksia ___________________________ 48 4.3 Kokemukset Viron ja Sveitsin järjestelmistä ________________________________ 48 4.3.1 Viro _________________________________________________________ 48 4.3.2 Sveitsi _______________________________________________________ 50 13 5 KORKEIN OIKEUS JA KORKEIN HALLINTO-‐OIKEUS TÄNÄÄN ___________________ 52 5.1 Korkeimpien oikeuksien toimivalta ja niitä koskeva lainsäädäntö _______________ 52 5.2 Korkeimpien oikeuksien tehtävät ja niiden luonne __________________________ 53 5.3 Korkeimpien oikeuksien jäsenet _________________________________________ 55 5.4 Korkeimpien oikeuksien esittelijät _______________________________________ 56 6 LAINKÄYTTÖ KORKEIMMISSA OIKEUKSISSA _______________________________ 58 6.1 Korkeimpien oikeuksien soveltamat prosessilajit ____________________________ 58 6.2 Lainkäytön organisaatio _______________________________________________ 61 6.2.1 Yleistä _______________________________________________________ 61 6.2.2 Valitusasiat ___________________________________________________ 62 6.2.3 Valituslupa-‐asiat _______________________________________________ 63 6.2.4 Valitusluvan myöntämisen edellytykset _____________________________ 63 6.2.5 Ylimääräinen muutoksenhaku ____________________________________ 64 6.2.6 Asioiden käsittelyajat korkeimmissa oikeuksissa ______________________ 64 7 KORKEIMMISSA OIKEUKSISSA KÄSITELTÄVÄT ASIAT ________________________ 66 7.1 Asiaryhmistä ________________________________________________________ 66 7.2 Asiamäärät korkeimmissa oikeuksissa ____________________________________ 66 8 ASIARYHMIÄ, JOISSA KORKEIMPIEN OIKEUKSIEN KÄSITTELEMISSÄ ASIOISSA ON TUNNISTETTU LIITYNTÄÄ TOISEN TUOMIOISTUINLINJAN ASIOIHIN _ 68 8.1 Yleistä ______________________________________________________________ 68 8.2 Perus-‐ ja ihmisoikeuksia koskevat asiat ___________________________________ 68 8.3 Hallinnolliset sanktiot _________________________________________________ 71 8.4 Immateriaalioikeus ___________________________________________________ 72 8.5 Julkisyhteisöihin kohdistuvat korvauskanteet ______________________________ 73 8.6 Työsuhteet ja virkasuhteet _____________________________________________ 76 8.7 Kiinteistöt, ympäristö ja maankäyttö _____________________________________ 78 8.8 Rikosasiat ___________________________________________________________ 82 8.9 Muita esimerkkejä ____________________________________________________ 85 14 9 KORKEIMPIEN OIKEUKSIEN JOHTAMINEN JA HALLINTO _____________________ 87 9.1 Johtaminen _________________________________________________________ 87 9.2 Korkeimpien oikeuksien henkilöstö ______________________________________ 88 9.2.1 Lainkäytön tukitehtävissä toimivat _________________________________ 88 9.2.2 Muu henkilöstö ________________________________________________ 89 9.3 Korkeimpien oikeuksien virat ja toteutuneet henkilötyövuodet ________________ 93 10 TOIMITILAT ________________________________________________________ 95 11 MÄÄRÄRAHAT ______________________________________________________ 96 12 TYÖRYHMÄN ARVIOINTI ______________________________________________ 99 12.1 Arvioinnin lähtökohdat ________________________________________________ 99 12.2 Yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen asema ja tehtävät _____________________ 101 12.3 Oikeuskäytännön laatu _______________________________________________ 102 12.3.1 Yhdenmukainen tulkinta _______________________________________ 102 12.3.2 Toimivallanjaon selkeys ________________________________________ 104 12.3.3 Asiantuntemuksen turvaaminen _________________________________ 106 12.3.4 Oikeudenkäynnin kesto ________________________________________ 107 12.3.5 Oikeudenkäyntimenettelyjen soveltaminen ________________________ 108 12.3.6 Lainkäyttöä tukevat toiminnot ___________________________________ 109 12.3.7 Vuorovaikutus alempien tuomioistuinten kanssa ____________________ 111 12.4 Yhdistämisen muut vaikutukset ________________________________________ 112 12.4.1 Korkeimpien oikeuksien valvonta-‐ ja muut tehtävät __________________ 112 12.4.2 Tuomioistuinura ______________________________________________ 113 12.4.3 Tuomioistuinkulttuuri __________________________________________ 114 12.4.4 Yhdistämisen vaikutus tuomioistuinten kuvaan yhteiskunnassa ________ 115 12.5 Taloudelliset vaikutukset _____________________________________________ 115 12.5.1 Yleistä ______________________________________________________ 115 12.5.2 Henkilöstökulut ______________________________________________ 116 12.5.3 Toimitilat ___________________________________________________ 117 15 13 HYÖTYJEN JA HAITTOJEN VERTAILU YHDISTÄMISEN TOTEUTTAMISTA KUVAAVIEN MALLIEN POHJALTA ______________________________________ 118 13.1 Yleistä ____________________________________________________________ 118 13.2 Nykyisten toimintojen yhdistäminen: Malli 1 _____________________________ 118 13.3 Pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena toimiva ylin tuomioistuin: Malli 2 _____ 121 13.4 Puhdas ennakkopäätöstuomioistuin: Malli 3 ______________________________ 122 14 LAINVALMISTELUTYÖ _______________________________________________ 124 LIITE Kansainvälinen selvitys ______________________________________________ 125 16 TIIVISTELMÄ Työryhmän tehtävänä on ollut selvittää korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdis-‐ tämisen hyödyt ja haitat. Selvitystyön lähtökohtana on, että yhdistetty ylin tuomio-‐ istuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia prosessilajeja. Työryh-‐ män tehtävä rajoittuu ylimpiin tuomioistuimiin. Sen toimeksiantoon ei kuulu selvittää tai arvioida nykyisten, erillisinä tuomioistuimina toimivien korkeimpien oikeuksien ke-‐ hittämisen edellytyksiä. Työryhmä ei myöskään ota kantaa siihen, tulisiko korkeimmat oikeudet yhdistää. Työryhmä on selvittänyt korkeimpien oikeuksien asemaa, rakennetta ja toimintaa ny-‐ kyisessä kaksilinjaisessa tuomioistuinjärjestelmässä. Se on lisäksi arvioinut, toteuttaisi-‐ ko yhdistetty ylin tuomioistuin korkeimpien oikeuksien perustuslaillisen tehtävän ylimmän tuomiovallan käyttäjänä paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä kor-‐ keinta oikeutta ja mitä hyötyjä ja haittoja yhdistymisestä aiheutuisi. Nykyjärjestelmä Ylin tuomiovalta jakautuu perustuslaissa säädetyllä tavalla korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden kesken. Korkein oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa riita-‐ ja rikosasioissa ja korkein hallinto-‐oikeus hallintoasioissa. Nykyisen tuomioistuin-‐ järjestelmän pääpiirteet on kuvattu mietinnön 2. luvussa. Siitä ilmenee muun ohella, että yleiset tuomioistuimet rakentuvat pääosin kolmiportaiseen järjestelmään, kun taas hallintotuomioistuimet rakentuvat pääosin kaksiportaiseen järjestelmään. Korkeimpien oikeuksien tehtävä oman tuomioistuinlinjansa ylimpänä oikeusasteena on osittain erilainen. Korkeimman oikeuden tärkein tehtävä on ohjata oikeuskäytäntöä ennakkopäätöksillä, joita se antaa valitusluvan myönnettyään kysymyksissä, joihin laki ei anna selvää vastausta. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tehtävä on kaksitahoinen. Yhtäältä se ohjaa hallinto-‐ ja oikeuskäytäntöä ennakkopäätöksillä. Toisaalta se myös ratkaisee huomattavan määrän muita valitusasioita. Korkeimpien oikeuksien erilaisesta tehtävästä, asioiden laadusta ja määrästä johtuen korkeimpien oikeuksien työmene-‐ telmät ovat osittain erilaiset. Korkeimmassa oikeudessa sovelletaan riita-‐ ja rikos-‐ prosessia ja korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa hallintoprosessia. Korkeimpien oikeuk-‐ sien yhteisenä tehtävänä on kuitenkin oikeusvaltioperiaatteen ja oikeusturvan turvaa-‐ minen. Korkeimmassa oikeudessa on presidentti ja jäseninä kahdeksantoista oikeusneuvosta. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa on presidentti ja kahdeksantoista hallintoneuvosta sekä tällä hetkellä kolme määräaikaista hallintoneuvosta. Korkeimmassa oikeudessa ei ole käytössä kiinteitä kokoonpanoja, kun taas korkeimman hallinto-‐oikeuden työsken-‐ tely rakentuu erityisasiantuntemusta korostavaan jaosto-‐organisaatioon. Korkeimmas-‐ sa oikeudessa valitusluparatkaisu tehdään erillisenä vaiheena, kun taas korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa valitusluvan myöntäminen ratkaistaan vasta pääasian yhteydessä. 17 Molemmissa tuomioistuimissa asiat ratkaistaan esittelystä. Esittelijöinä toimivat esitte-‐ lijäneuvokset ja oikeussihteerit. Korkeimmissa oikeuksissa on lisäksi muuta henkilökun-‐ taa, joka toteuttaa molemmissa tuomioistuimissa samoja toiminnallisia tarpeita kuten tietohallintoon, viestintään, tietotekniikkaan ja tuomioistuimen hallintoon liittyviä tar-‐ peita. Korkeimman oikeuden virkojen kokonaismäärä on yhteensä 86 htv ja korkeim-‐ man hallinto-‐oikeuden 97 htv. Korkeimpien oikeuksien yhteenlasketut toimintamenot ovat noin 20 MEUR ja muodostavat noin 8 prosenttia kaikkien tuomioistuinten menois-‐ ta. Suurimmat menoerät ovat henkilöstökustannukset ja vuokrakustannukset. Kor-‐ keimpien oikeuksien sisäistä toimintaa on selvitetty mietinnön luvuissa 5 ja 9. Korkeimpien oikeuksien muuttunut toimintaympäristö Korkeimmat oikeudet perustettiin vuonna 1918, mistä alkaen niiden valtiosääntö-‐ oikeudellinen asema on pysynyt samanlaisena. Korkeimpien oikeuksien toimintaympä-‐ ristö on kuitenkin muuttunut merkittävästi. Yhteiskunnan kansainvälistyminen, avoi-‐ muuden lisääntyminen, talouden globalisoituminen, teknologinen kehitys sekä infor-‐ maation kasvanut määrä ovat vaikuttaneet tuomioistuinten tehtäviin. Oikeuslähteet ja oikeudelliset suhteet ovat muuttuneet monimuotoisemmiksi, kun Suomesta on tullut entistä kiinteämmin osa kansainvälistä oikeusyhteisöä. Merkittävä muutos on tapahtunut perus-‐ ja ihmisoikeuskysymysten soveltamisen osal-‐ ta. Muutokseen ovat vaikuttaneet erityisesti vuoden 1995 perusoikeusuudistus ja Suomen liittyminen Euroopan neuvostoon sekä Euroopan unioniin. Perusoikeussuoja on luonteeltaan monimuotoista, oikeuslähteet ovat monitasoisia ja soveltamiskäytäntö on dynaamista. Oikeuskäytännössä punnittavaksi tulevat eri perusoikeuksien välinen tasapaino. Myös oikeuden eurooppalaistuminen on vaikuttanut tuomioistuimissa vi-‐ reillä olevien asioiden luonteeseen ja oikeuden tilaan. Tuomioistuinten edellytetään antavan tehokasta oikeussuojaa unionin oikeuden osalta ja takaavan unionin oikeuden tulkinnan yhdenmukaisuuden. Oikeusjärjestyksen eriytyessä ja monimutkaistuessa myös oikeudenalojen väliset erot ovat muuttuneet ja ainakin osittain suhteellistuneet. Etenkin julkis-‐ ja yksityisoikeuden välinen raja on ollut muutosten kohteena. Toisaalta uudet oikeudellisen sääntelyn alat eivät enää välttämättä mukaudu perinteisten oikeudenalojen puitteisiin. Edellä kuvatut seikat ovat merkinneet sitä, että tuomioistuimet joutuvat tekemään ratkaisujaan ym-‐ päristössä, jossa asiantuntemuksella on entistä suurempi merkitys. Korkea asiantun-‐ temuksen tarve koskee molempia ylimpiä tuomioistuimia. Korkeimpien oikeuksien edellytetään kykenevän turvaamaan oikeuskäytännön yhdenmukaisuus selkeillä en-‐ nakkopäätöksillä muuttuneessa tilanteessa. Myös yhteiskunnan digitalisoituminen edellyttää tuomioistuimilta uutta valmiutta. Korkeimpien oikeuksien toimintaympäristön kannalta on merkittävää, miten alemmat tuomioistuimet pystyvät suoriutumaan tehtävistään. Työryhmä on tästä syystä kuvan-‐ nut myös alempien tuomioistuinten tehtäviä ja käsitellyt niitä lainsäädäntö-‐ ja kehit-‐ tämishankkeita, jotka ovat vireillä vuosille 2013–2025 laaditun Oikeudenhoidon uudis-‐ 18 tamisohjelman pohjalta. Työryhmä on kiinnittänyt huomiota tuomioistuimiin kohdistu-‐ viin valtiontalouden säästötavoitteisiin, jotka tulevat nopeasti vaikuttamaan asioiden käsittelyn laatuun ja ruuhkauttamaan tuomioistuimia, mikäli samanaikaisesti ei toteu-‐ teta muita työtilanteeseen vaikuttavia toimenpiteitä. Kansainväliset ratkaisumallit Kansainvälisessä vertailussa työryhmä on selvittänyt eurooppalaisten valtioiden oi-‐ keuslaitoksen rakennetta ja korkeimpien oikeuksien asemaa. Eri valtioiden tuomio-‐ istuinjärjestelmät ovat syntyneet historiallisen kehityksen tuloksena. Ylimpien tuomio-‐ istuinten rakenne, tehtävät ja toimivalta poikkeavat toisistaan merkittävästi. Valta-‐ osassa valtioissa erotetaan yleinen lainkäyttö ja hallintolainkäyttö omiksi prosessi-‐ lajeikseen. Tästä erottelusta huolimatta kaikissa valtioissa ei kuitenkaan ole Suomen kaltaisia erillisiä tuomioistuinlinjoja, ainakaan ylimmällä tasolla. Eräissä valtioissa kor-‐ keimpia oikeuksia on useampia. Työryhmä perehtyi tarkemmin Viron ja Sveitsin järjes-‐ telmiin saadakseen kokemusta sellaisten valtioiden järjestelmistä, joissa on vain yksi korkein oikeus. Molemmissa järjestelmissä erityisenä hyötynä pidetään oikeuskäytän-‐ nön yhdenmukaisuuden parempaa saavutettavuutta kuitenkin siten, että myös riittävä erityisasiantuntemus on pystytty säilyttämään. Korkeimpien oikeuksien oikeuskäytäntö Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa on viitattu siihen, että nykyisen tuomioistuin-‐ linjajaon perusteena ollut raja on käynyt tulkinnanvaraisemmaksi. Luvussa 8 on esi-‐ merkein kuvattu näitä tilanteita, joissa molemmissa korkeimmissa oikeuksissa sovelle-‐ taan samoja säännöksiä samankaltaisissa tilanteissa. Esimerkit koskevat perus-‐ ja ih-‐ misoikeuksista oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä, sananvapautta, yksityisyyden suo-‐ jaa, syrjintäkieltoa ja ne bis in idem -‐kieltoa sekä hallinnollisia sanktioita. Muilta aloilta esimerkkejä on immateriaalioikeuden, työ-‐ ja virkasuhteiden, kiinteistöjen, ympäristön ja maankäytön sekä rikosasioiden, lasten huoltoriitojen ja huostaanottojen osalta. Mainitut esimerkit kuvaavat sitä, miten kaksilinjaisessa järjestelmässä on mahdollista, että ylimmät tuomioistuimet päätyvät samankaltaisissa asioissa eri tulkintaratkaisuun. Työryhmä ei ole analysoinut missä määrin näin on tosiasiassa tapahtunut. Mietinnön luvussa 8 on lisäksi esimerkkejä tilanteista, joissa on esiintynyt epäselvyyttä siitä, kuuluuko asia yleisen tuomioistuimen tai hallintotuomioistuimen toimivaltaan. Nämä esimerkit liittyvät erityisesti erilaisiin julkisyhteisöihin kohdistuviin korvauskan-‐ teisiin. Lisäksi esimerkkejä on tilanteista, joissa asian ratkaisussa olisi hyötyä sellaisesta asiantuntemuksesta, jota tyypillisemmin tarvitaan toisessa ylimmässä oikeusasteessa. Tällaisia ovat esimerkiksi monet rikosasiat, jotka koskevat hallinto-‐oikeuksissa tyypilli-‐ sesti esiintyvää sääntelyä. 19 Arvointi Työryhmä katsoo, että yhdistymisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat ensisijaisia. Kehitys, jota leimaa perusoikeuksien kasvava merkitys, oikeuden eurooppalaistuminen, oikeudellisten suhteiden kansainvälistyminen ja monimutkaistuminen sekä kasvava asiantuntemuksen tarve asettaa tuomioistuimille vaatimustason, jossa ennakkopäätös-‐ ten merkitys oikeustilan selventämiseksi ja yhdenmukaisuuden turvaamiseksi on en-‐ siarvoisen tärkeää. Työryhmä katsoo, että yhdistäminen selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä. Vaikka samankaltaisia asioita käsiteltäisiin alemmissa tuomiois-‐ tuimissa eri tuomioistuinlinjalla, kohtaisivat ne ylimmässä tuomioistuimessa. Myös-‐ kään markkinaoikeudesta ja osin vakuutusoikeudesta ei enää valitettaisi kahteen eri korkeimpaan oikeuteen. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen mahdollistaisi myös muita tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä koskevia muutoksia. Työryhmä katsoo, että yhdistetyllä ylimmällä tuomioistuimella olisi nykyistä tilannetta paremmat edellytykset ohjata oikeus-‐ ja hallintokäytäntöä yhdenmukaisin perustein. Nykyisen kaltaista vaaraa ristiriitaiseen ratkaisukäytäntöön ylimmällä asteella ei olisi, koska yhdessä tuomioistuimessa ratkaisukäytännön yhdenmukaisuus on paremmin hallittavissa kuin kahdessa rinnakkaisessa samanasteisessa tuomioistuimessa. Yhden-‐ mukaisuutta edistäisi myös parempi tietoisuus toisen linjan asioista. Yhdistetty ylin tuomioistuin pystyisi ennakkoratkaisuillaan myös ohjaamaan oikeuskäytäntöä nykyistä paremmin siltä osin, kun on epäselvää, kuuluuko asia yleisten tai hallintotuomioistuin-‐ ten toimivaltaan. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa toimivaltaan liittyvät ky-‐ symykset voitaisiin ratkaista sellaisessa kokoonpanossa, jossa olisi laaja-‐alainen asian-‐ tuntemus. Näin vältettäisiin tilanteet, joissa korkeimmat oikeudet arvioisivat toimival-‐ takysymyksiä ristiriitaisesti. Työryhmä pitää ylimmän tuomioistuimen kykyä tuottaa asiantuntevia ratkaisuja erit-‐ täin tärkeänä. Erityisasiantuntemuksen tarve on toimintaympäristön muuttuessa kas-‐ vanut ja saattaa kasvaa yhä edelleen. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen mahdollis-‐ taisi asiantuntemuksen tehokkaan käytön yli tuomioistuinlinjarajojen, kun asiantunte-‐ muksen hyödyntämistä ei rajoitettaisi tuomioistuinlinjarajoilla. Kokonaisuudessaan yh-‐ distäminen voisi vahvistaa asiantuntemuksen monipuolista käyttöä ja parantaa lain-‐ käytön laatua edellyttäen, että yhdistäminen toteutetaan asiantuntemuksen tarve huomioon ottaen. Vaara asiantuntemuksen pienenemisestä on silloin, jos tuomio-‐ istuinten jäsenkuntaa supistettaisiin merkittävästi siten, ettei eri asiaryhmien vaatimaa asiantuntemusta kyettäisi turvaamaan. Korkeimpien oikeuksien yhdistämisen vaikutukset oikeudenkäynnin kestoon ovat nekin sidoksissa yhdistämisen toteuttamistapaan, resursseihin ja tehtäviin. Parhaat edelly-‐ tykset käsittelyaikojen lyhentämiseen olisi tilanteessa, jossa ylin tuomioistuin toimisi pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena. Sen sijaan asioiden käsittely hidastuisi, jos jäsenten lukumäärää yhdistämisen yhteydessä vähennettäisiin oleellisesti riippumatta siitä, mitä muita muutoksia tuomioistuinjärjestelmään toteutetaan. 20 Yhdistymisen toteutuessa ylimmässä tuomioistuimessa sovellettaisiin rinnakkain kol-‐ mea pääprosessilajia, riita-‐, rikos-‐ ja hallintoprosessia esillä olevan asian laadun mu-‐ kaan. Työryhmä katsoo, että tämä vahvistaisi eri prosessilajien tasapainoista kehitty-‐ mistä, kun samalla otetaan huomioon eri prosessilajien, oikeudellisten suhteiden ja prosessiasetelmien erot. Eri prosessilajien laaja-‐alaisempi tuntemus parantaisi ylim-‐ män tuomioistuimen edellytyksiä ennakkopäätöksillä linjata prosessuaalisia kysy-‐ myksiä. Lainkäytön lisäksi korkeimmilla oikeuksilla on eräitä oikeushallintoon liittyviä tehtäviä. Ne voivat myös antaa lausuntoja lainsäädäntöhankkeista. Korkein oikeus antaa lisäksi Ahvenanmaan itsehallintolaissa tarkoitettuja lausuntoja. Työryhmä katsoo, että yhdis-‐ tetyn ylimmän tuomioistuimen edellytykset oikeuslaitoksen kokonaisvaltaiselle kehit-‐ tämiselle olisivat nykyistä kaksijakoista järjestelmää paremmat. Työryhmä on lisäksi tarkastellut yhdistämisen vaikutuksia tuomioistuinuraan, ylimpien tuomioistuinten tuomioistuinkulttuurin kehittymiseen sekä laajemmin tuomioistuinlaitoksen uskotta-‐ vuuteen ja oikeusvaltion toteutumiseen yhteiskunnassa. Yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat luonnollisesti vahvasti riippuvaisia yhdistämisen toteuttamistavasta. Onnistuneen yhdistämisen edellytyksenä on, että yhdistäminen perustuu huolelliseen molemmat tuomioistuinlinjat huomioon ottavaan valmisteluun ja että molemmat nykyiset korkeimmat oikeudet osallistuisivat siihen asiantuntemuksellaan. Monia lainkäytön tukipalveluja pystytään uudelleen organisoi-‐ maan ja hyödyntämään tehokkaammin, mikäli yhdistäminen toteutettaisiin harkitusti. Tällä hetkellä ei vielä ole tiedossa, miten Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa esite-‐ tyt ehdotukset toteutuvat, ja millainen on lainsäädännön tila yhdistämisen toteutuessa aikaisintaan 2020 luvun alussa. Yhdistämisen suunnittelussa tuleekin ottaa huomioon nämä seikat samoin kuin ylimpien tuomioistuinten tehtävien ja prosessilajien erot. Taloudelliset vaikutukset Työryhmä on rajoittanut tarkastelunsa ylimpien tuomioistuinten yhdistämisen talou-‐ dellisiin vaikutuksiin, vaikka yhdistämisen vaikutusten yhteiskunnan toimintaedellytyk-‐ siin voidaan arvioida olevan varsinaisia säästövaikutuksia merkittävämmät. Työryhmä arvioi, että korkeimpien oikeuksien yhdistämisellä voidaan saavuttaa säästövaikutuksia ilman, että tuomioistuimen ydintehtävät kärsisivät. Säästövaikutus koostuisi presiden-‐ tin ja kansliapäällikön palkkakustannuksista sekä ylimmän tuomioistuimen tehtävistä riippuen jäsenten palkkakustannuksista. Tiettyjä päällekkäisiä toimintoja pystyttäisiin organisoimaan uudelleen, erityisesti jos yhdistynyt tuomioistuin toimisi samoissa tilois-‐ sa. Tällaisia toimintoja olisivat hallinto, kirjaamo, arkisto, viestintä, tietohallinto ja -‐palvelu sekä virastomestaripalvelut. Ylin tuomioistuin tarvitsisi pidemmällä tähtäimellä yhteiset toimitilat. Istunto-‐ ja neu-‐ vottelutilojen paremmalla hyödyntämisellä voidaan tällöin saavuttaa säästöjä. Kuten henkilöstömenojen osalta, saatavaan säästöön vaikuttaa erityisesti se, mitkä tulisivat olemaan yhdistetyn tuomioistuimen tehtävät, mikä vaikuttaisi myös tilatarpeisiin. 21 Ilmeistä kuitenkin on, että yhdistetty tuomioistuin voisi sijoittua jompaankumpaan nykyisistä toimitiloista vain lisätilojen tai uudelleen järjestelyjen kautta. Yhdistämisen toteuttamistapa Työryhmä on hahmottanut kolme karkeaa mallia hyötyjen ja haittojen konkreettisem-‐ man arvioinnin pohjaksi. Mallit kuvaavat kolmea eri vaihtoehtoa sen mukaan, mikä oli-‐ si yhdistetyn tuomioistuimen tehtävä ja asiamäärä. Työryhmä on lähtenyt siitä, että yhdistetyssä tuomioistuimessa toisaalta riita-‐ ja rikosasiat ja toisaalta hallintoasiat toi-‐ misivat omina osastoinaan. Asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää siten, että jäsenet voisivat istua myös toisen jaoston asioita. Tämän lisäksi voitaisiin muodostaa erityisiä yhteisiä jaostoja niitä asioita varten, jotka vaativat molemman tuomioistuinlinjan asiantuntemusta. Tuomioistuimessa voisi olla suuri jaosto, jonka puheenjohtajana toimisi presidentti ja jäsenet määrättäisiin kummaltakin osastolta. Suureen jaostoon voitaisiin siirtää esimerkiksi ne asiat, joilla olisi merkitystä perusoikeuksien yhdenmu-‐ kaisen tulkinnan kannalta. Ensimmäisessä mallissa työryhmä on arvioinut yhdistetyn tuomioistuimen toimintaa nykyisen kaltaisessa tilanteessa, jossa korkein hallinto-‐oikeus ratkaisisi edelleen mer-‐ kittävän määrän muita kuin ennakkopäätösasioita. Toisessa mallissa arvio perustuu tilanteeseen, jossa korkeimpien oikeuksien tehtäviä on muutettu. Korkeimman hallin-‐ to-‐oikeuden ennakkopäätösrooli on selkeästi lähentynyt korkeimman oikeuden nykyis-‐ tä tehtävää. Kolmannessa mallissa korkeimpien oikeuksien toimintojen integrointi olisi viety kaikkein pisimmälle. Malli lähtee tilanteesta, jossa ylin tuomioistuin toimisi lähtö-‐ kohtaisesti puhtaasti ennakkopäätöstuomioistuimena. Työryhmä toteaa, että korkeimpien oikeuksien yhdistäminen vaatii perustuslain muu-‐ tosta ja edellyttää huolellista suunnittelua. Ajankohta muutoksen arvioimiselle on henkilöstörakenteen suunnittelun kannalta otollinen, koska merkittävä osa nykyistä henkilöstöä on jäämässä lähivuosina eläkkeelle. 22 SAMMANFATTNING Arbetsgruppens har haft i uppgift att utreda fördelarna och nackdelarna med att orga-‐ nisatoriskt slå ihop de högsta domstolarna. Utredningen har utgått från att en sam-‐ manslagen högsta domstol skulle tillämpa de processlag som tillämpas av de nuva-‐ rande högsta domstolarna. Utredningen begränsas till de högsta domstolarna. I uppgif-‐ ten ingår inte att utreda eller bedöma förutsättningarna att utveckla de högsta dom-‐ stolarna i deras nuvarande form som separata domstolar. Arbetsgruppen tar inte heller ställning till huruvida de högsta domstolarna bör slås ihop. Arbetsgruppen har utrett de högsta domstolarnas ställning, struktur och verksamhet i det nuvarande domstolssystemet med två domstolslinjer. Vidare har arbetsgruppen också bedömt huruvida en sammanslagen högsta domstol skulle förverkliga sin uppgift som utövare av den högsta domsrätten på ett bättre och effektivare sätt än två separata högsta domstolar och vilka fördelar och nackdelar sammanslagningen skulle medföra. Det nuvarande systemet Den högsta domsrätten fördelas mellan högsta domstolen och högsta förvaltnings-‐ domstolen enligt vad som föreskrivs i grundlagen. Högsta domstolen utövar den högsta domsrätten i tviste-‐ och brottmål och högsta förvaltningsdomstolen i förvalt-‐ ningsmål. Det nuvarande domstolssystemets huvuddrag är beskrivna i betänkandets kapitel 2. Av beskrivningen framgår bland annat de allmänna domstolarna i huvudsak grundar sig på en modell med tre instanser medan förvaltningsdomstolarna grundar sig på en modell med två instanser. Det finns en del skillnader i de högsta domstolarnas uppgifter som högsta rättsinstan-‐ sen inom sina respektive domstolslinjer. Högsta domstolens viktigaste uppgift är att styra rättspraxis genom att på basis av besvärstillstånd ge prejudikat i sådana rättsfrå-‐ gor som lagen inte ger några tydliga svar på. Högsta förvaltningsdomstolens uppgift är tudelad. Å ena sidan ska den styra förvaltnings-‐ och rättspraxis genom att ge prejudi-‐ kat. Å andra sidan avgör domstolen också ett betydligt antal andra besvärsärenden. På grund av de högsta domstolarnas olika uppgifter och skillnaderna i naturen av de be-‐ handlade ärendena och deras mängd finns det också en del skillnader i de två domsto-‐ larnas arbetsmetoder. Högsta domstolen tillämpar civilprocessen och straffprocessen och högsta förvaltningsdomstolen tillämpar förvaltningsprocessen. De högsta domsto-‐ larnas gemensamma uppgift är dock att trygga rättsstatsprincipen och rättssäkerheten. Högsta domstolen består av en president och 18 justitieråd som ledamöter. Högsta förvaltningsdomstolen består av en president och 18 justitieråd och i nuläget också av tre justitieråd som utnämnts för viss tid. Vid högsta domstolen används inte bestående sammansättningar medan högsta förvaltningsdomstolens arbete grundar sig på en in-‐ delning i avdelningar som betonar specialsakkunskap. Vid högsta domstolen fattas 23 beslut om att bevilja besvärstillstånd som ett separat del av rättsprocessen. Vid högsta förvaltningsdomstolen beviljas besvärstillstånd däremot först i samband med huvud-‐ saken. Båda domstolarna avgör ärendena på föredragning. Föredragande vid domsto-‐ larna är referendarieråd och justitiesekreterare. Vid högsta domstolarna arbetar också annan personal som fyller samma operativa behov vid båda domstolarna, till exempel behov som gäller dataadministration, kommunikation, informationsteknik och domsto-‐ lens förvaltning. Det totala antalet tjänster vid domstolarna uppgår till 86 årsverken vid högsta domstolen och 97 vid högsta förvaltningsdomstolen. De högsta domstolarnas sammanlagda omkostnader är cirka 20 MEUR. Summan utgör cirka 8 procent av alla domstolarnas omkostnader. De största utgiftsposterna är personalkostnaderna och hyreskostnaderna. De högsta domstolarnas interna verksamhet har utretts i be-‐ tänkandets kapitel 5 och 9. De högsta domstolarnas förändrade verksamhetsmiljö De högsta domstolarna grundades år 1918 och deras konstitutionella ställning har för-‐ blivit likadan sedan dess. De högsta domstolarnas verksamhetsmiljö har dock föränd-‐ rats avsevärt. Samhällets internationalisering, den ökade öppenheten, den ekonomiska globaliseringen, den teknologiska utvecklingen och den ökade mängden information har påverkat domstolarnas uppgifter. Rättskällorna och rättsförhållandena har blivit mångsidigare i takt med Finland är en allt fastare del av det internationella rättssam-‐ fundet. En betydande förändring har skett i fråga om tillämpningen av grundläggande och mänskliga rättigheter. Denna förändring har påverkats i synnerhet av reformen av de grundläggande rättigheterna år 1995 och av att Finland blev medlem i både Europarå-‐ det och Europeiska unionen. Skyddet för de grundläggande rättigheterna är mångfald-‐ igt, det finns fler nivåer av rättskällor och tillämpningspraxisen är dynamisk. Rättspraxis handlar om att bedöma balansen mellan olika grundläggande rättigheter. Rättens ut-‐ veckling i en mera europeisk riktning har också påverkat rättsläget och naturen av de ärenden som är anhängiga vid domstolarna. Domstolarna förutsätts ge effektivt rätts-‐ skydd när det gäller EU-‐rätt och trygga en enhetlig tolkning av EU-‐rätten. I takt med att rättsordningen differentieras och blir mera komplicerad har också skill-‐ naderna mellan olika rättsområden ändrats och åtminstone delvis samordnats. Änd-‐ ringen har påverkat framför allt gränsdragningen mellan den offentliga rätten och pri-‐ vaträtten. Å andra sidan finns det inte nödvändigtvis plats för nya områden av rättslig reglering inom ramen för de traditionella rättsområdena. De ovan beskrivna företeel-‐ serna har lett till att domstolarna är tvungna att fatta beslut i en miljö där sakkunskap har en allt större betydelse. Det stora behovet av sakkunskap berör de båda högsta domstolarna. De högsta domstolarna förutsätts klara av att trygga en enhetlig rätts-‐ praxis genom att ge tydliga prejudikat i en förändrad verksamhetsmiljö. Även sam-‐ hällets digitalisering kräver en ny typ av beredskap av domstolarna. 24 De högsta domstolarnas verksamhetsmiljö påverkas avsevärt av hur de lägre domsto-‐ larnas klarar av sina uppgifter. Av den anledningen har arbetsgruppen också beskrivit de lägre domstolarnas uppgifter och behandlat de lagstiftnings-‐ och utvecklingsprojekt som har inletts på basis av Reformprogrammet för rättsvården för åren 2013–2025. Arbetsgruppen har beaktat att domstolarna är föremål för besparingar enligt det stats-‐ finansiella sparmålet, och detta kommer att påverka domstolsbehandlingarnas kvalitet och få ärenden att hopa sig i domstolarna mycket snabbt ifall det inte samtidigt genomförs andra åtgärder som påverkar arbetssituationen. Internationella lösningsmodeller I den internationella jämförelsen har arbetsgruppen utrett rättsväsendets struktur och de högsta domstolarnas ställning i europeiska stater. Domstolssystemen i de olika sta-‐ terna är resultatet av en lång historisk utveckling. Det finns avsevärda skillnader i de högsta domstolarnas strukturer, uppgifter och behörigheter. I majoriteten av staterna har man gjort en skillnad mellan den allmänna rättsskipningen och förvaltningsproces-‐ sen så att dessa utgör två separata processlag. Trots gränsdragningen mellan process-‐ lagen upprätthåller alla stater inte en två skilda domstolslinjer såsom Finland, åt-‐ minstone inte när det gäller de högsta rättsinstanserna. I vissa stater finns flera högsta domstolar. Arbetsgruppen satte sig speciellt in i Estlands och Schweiz domstolsväsen-‐ den för att samla erfarenhet om system i stater där det finns bara en domstol i högsta instans. Det som upplevs som en speciell fördel i båda systemen är att systemen förbättrar möjligheterna att upprätthålla en enhetlig rättspraxis men på ett sätt som tryggar tillräcklig specialsakkunskap. Högsta domstolarnas rättspraxis I Reformprogrammet för rättsvården hänvisas till att gränsen som den nuvarande in-‐ delningen i två domstolslinjer grundar sig på har blivit svårare att tolka. I kapitel 8 har man med hjälp av exempel beskrivit situationer av denna typ, där båda högsta domsto-‐ larna tillämpar samma bestämmelser i liknande situationer. I fråga om grundläggande och mänskliga rättigheter gäller exemplen rätten till rättvis rättegång, yttrandefrihet, skydd av privatlivet, diskrimineringsförbud och ne bis in idem -‐förbudet samt ad-‐ ministrativa påföljder. Andra områden som tas upp i exemplen är till exempel im-‐ materialrätt, arbets-‐ och tjänsteförhållanden, fastigheter, miljö och markanvändning samt brottmål, vårdnadstvister och omhändertagande av barn. Genom dessa exempel beskrivs hur ett system med två domstolslinjer möjliggör att de högsta domstolarna kommer fram till olika tolkningar i ärenden som ligger nära varandra. Arbetsgruppen har inte analyserat i vilken omfattning möjligheten realiseras i verkligheten. I betänkandets kapitel 8 finns dessutom exempel på situationer där det har förekom-‐ mit oklarhet om huruvida ärendet i fråga omfattas av de allmänna domstolarnas eller förvaltningsdomstolarnas behörighet. Dessa exempel berör skadeståndstalan, speciellt sådana som väcks mot olika typer av offentliga samfund. I betänkandet ingår också 25 exempel på situationer där tillgång till sådan sakkunskap som oftare behövs i den andra högsta domstolen skulle vara till nytta i avgörandet av ett ärende. Detta gäller till exempel många sådana brottmål som hänför sig till reglering som typiskt behandlas i förvaltningsdomstolarna. Bedömning Arbetsgruppen anser att sammanslagningens verkningar på rättskipningens kvalitet är av primär natur. De grundläggande rättigheternas betydelse växer, rätten utvecklar sig i en mera europeisk riktning, rättsförhållandena internationaliseras och blir mer kom-‐ plicerade och behovet av sakkunskap ökar. Denna utveckling ställer en ambitionsnivå där prejudikatens betydelse för att skapa klarhet i rättsläget och trygga dess enhetlig-‐ het har högsta prioritet. Arbetsgruppen anser att en sammanslagning skulle klargöra domstolsväsendets struk-‐ tur och besvärsvägar. Även om de lägre domstolarna fortfarande skulle ha separata domstolslinjer och behandla liknande ärenden, skulle dessa ärenden i sista hand tas upp till behandling i en och samma domstol i högsta instans. Sammanslagningen skulle också leda till att marknadsdomstolens och delvis också försäkringsdomstolens beslut inte längre skulle överklagas hos två olika högsta domstolar. En sammanslagning av de högsta domstolarna skulle också möjliggöra andra ändringar som hänför sig till dom-‐ stolsväsendets strukturer och besvärsvägar. Arbetsgruppen anser att en sammanslagen högsta domstol skulle ha bättre förutsätt-‐ ningar att styra rätts-‐ och förvaltningspraxis på enhetligare grunder. Sammanslagning-‐ en skulle eliminera den befintliga risken för motstridiga avgöranden i högsta instans, eftersom det skulle vara lättare att styra avgörandepraxisens enhetlighet vid en dom-‐ stol än vid två parallella domstolar i samma instans. Därtill skulle enhetligheten främjas av att de två olika linjerna känner till varandras ärenden bättre än i nuläget. En sam-‐ manslagen högsta domstol skulle genom sina prejudikat också kunna styra rättspraxis bättre än för närvarande i frågor där det är oklart om huruvida ett ärende omfattas av de allmänna domstolarnas eller förvaltningsdomstolarnas behörighet. I en sammansla-‐ gen högsta domstol kunde frågor som gäller behörighet avgöras i en sammansättning med mycket bred sakkunskap. Detta skulle göra det möjligt att undvika situationer där de högsta domstolarna avgör en fråga som hänför sig till behörighet på två motstridiga sätt. Arbetsgruppen ser det som mycket viktigt att högsta domstolen kan producera avgö-‐ randen som grundar sig på sakkunskap. Behovet av specialsakkunskap har ökat i takt med verksamhetsmiljöns förändring och kan tänkas öka också i fortsättningen. Sam-‐ manslagningen av de högsta domstolarna skulle möjliggöra effektivt utnyttjande av sakkunskap över domstolslinjernas gränser i och med att gränsdragningen mellan domstolslinjerna inte skulle begränsa tillgången till sakkunskap. I dess helhet kan sammanslagningen stärka mångsidigt utnyttjande av sakkunskap och bidra till att främja rättsskipningens kvalitet, förutsatt att sammanslagningen genomförs med 26 beaktande av behovet av sakkunskap. Risken att sakkunskapen minskar uppstår om antalet ledamöter i domstolarna minskas avsevärt så att sakkunskapen som behövs i de olika ärendegrupperna inte längre kan tryggas. De effekter som sammanslagningen av de högsta domstolarna har på rättegångarnas längder är likaså bundna till hur sammanslagningen genomförs och vilka domstolarnas resurser och uppgifter är. De bästa förutsättningar att förkorta behandlingstiderna uppnås genom att den högsta domstolen i huvudsak fungerar som en prejudikatdom-‐ stol. Däremot skulle behandlingen bli långsammare om antalet ledamöter i domstolar-‐ na minskas avsevärt oberoende av vilka andra ändringar som genomförs i domstols-‐ systemet. Om domstolarna slås ihop skulle högsta domstolen parallellt tillämpa tre huvudsakliga processlag, dvs. civilprocessen, straffprocessen och förvaltningsprocessen i enlighet med det behandlade ärendets natur. Arbetsgruppen anser att detta skulle bidra till en balanserad utveckling av de olika processlagen, i och med att man samtidigt beaktar skillnaderna mellan de olika processlagen, rättsförhållandena och processuella struk-‐ turerna. Bredare kännedom om de olika processlagen skulle förbättra den högsta domstolens förutsättningar att genom prejudikat dra riktlinjer i processuella frågor. Vid sidan av rättsskipningen har de högsta domstolarna även uppgifter som hänför sig till justitieförvaltningen. Domstolarna kan också ge utlåtanden om lagstiftningsprojekt. Högsta domstolen ger dessutom sådana utlåtanden som avses i självstyrelselagen för Åland. Arbetsgruppen anser att sammanslagningen skulle förbättra högsta domstolens förutsättningar att utveckla rättsväsendet på ett allomfattande sätt jämfört med dom-‐ stolarnas förutsättningar i det nuvarande tudelade systemet. Arbetsgruppen har dess-‐ utom behandlat sammanslagningens effekter på domstolskarriären och utvecklingen av de högsta domstolarnas domstolskultur samt ur ett bredare perspektiv bedömt hur sammanslagningen skulle påverka domstolsväsendets tillförlitlighet och förverk-‐ ligandet av rättsstaten. Sammanslagningens verkningar på rättsskipningens kvalitet är naturligtvis starkt bero-‐ ende av på vilket sätt sammanslagningen genomförs. För att sammanslagningen kan vara framgångsrik förutsätts att den grundar sig på omsorgsfull beredning som beaktar båda domstolslinjerna och att de båda nuvarande högsta domstolarna bidrar till be-‐ redningen med sin sakkunskap. Många av rättsskipningens stödfunktioner kan omor-‐ ganiseras och utnyttjas effektivare, förutsatt att sammanslagningen genomförs med eftertanke. Tills vidare är det oklart hur åtgärdsförslagen i Reformprogrammet för rättsvården kommer att genomföras och vad lagstiftningens läge är då sammanslag-‐ ningen kan genomföras, vilket är tidigast i början av 2020-‐talet. Därför bör man vid planeringen av sammanslagningen beakta dessa punkter och de skillnader som gäller de högsta domstolarnas uppgifter och processlag. 27 Ekonomiska konsekvenser Arbetsgruppen har dock begränsat sin utredning av sammanslagningens effekter till att bedöma de ekonomiska konsekvenserna, trots att de effekter som sammanslagningen har på samhällets verksamhetsförutsättningar kan anses vara mera betydande än ändringens egentliga inbesparingseffekter. Enligt arbetsgruppens bedömning kan man uppnå inbesparingseffekter utan att det inverkar negativt på domstolarnas kärnupp-‐ gifter. Besparingarna skulle bestå av presidentens och kanslichefens löneutgifter och, beroende på den högsta domstolens uppgifter, av de övriga ledamöternas löneutgifter. Vissa överlappande funktioner kan omorganiseras särskilt om den sammanslagna domstolen placeras i gemensamma lokaler. Sådana funktioner hänför sig till för-‐ valtningen, registratorskontoret, arkivet, kommunikationen, dataadministrationen och informationstjänsterna samt till expeditionsvakternas tjänster. På lång sikt skulle den sammanslagna högsta domstolen behöva gemensamma lokaler. Besparingar kan uppnås genom effektivare användning av sammanträdeslokaler och mötesrum. Såsom i fråga om personalkostnader är också dessa besparingar speciellt beroende av vilka uppgifter som ska ankomma på den sammanslagna domstolen eftersom behovet av lokaler beror på uppgifterna. Det är emellertid klart att placering av den sammanslagna domstolen i de utrymmen som för närvarande används av någondera högsta domstolen inte är möjligt utan tilläggslokaler eller omorganisering. Genomförande av sammanslagningen Arbetsgruppen har utarbetat tre grova modeller som kan användas som utgångspunk-‐ ter för konkretare bedömning av fördelarna och nackdelarna med sammanslagningen. Modellerna beskriver tre olika alternativ utgående från vad den sammanslagna dom-‐ stolens uppgift och ärendemängd skulle vara. Arbetsgruppen har utgått från att den sammanslagna domstolen är uppdelad i separata avdelningar, så att en behandlar tviste-‐ och brottmål medan den andra behandlar förvaltningsmål. Sakkunskapen kunde utnyttjas genom att ledamöterna i en avdelning även kan delta i behandlingen av den andra avdelningens ärenden. Utöver dessa kunde man forma särskilda gemensamma avdelningar som handlägger frågor som kräver båda domstolslinjernas sakkunskap. Domstolen kan dessutom ha en stor avdelning som består av presidenten som ord-‐ förande och ledamöter som utnämns från båda avdelningarna. Den stora avdelningen kunde handlägga till exempel sådana ärenden som har betydelse med tanke på enhet-‐ lig tolkning av de grundläggande rättigheterna. I den första modellen har arbetsgruppen bedömt domstolens verksamhet enligt en si-‐ tuation som liknar den nuvarande, där högsta förvaltningsdomstolen fortfarande avgör ett avsevärt antal andra ärenden än prejudikatfrågor. Den andra modellen grundar sig på en situation där de högsta domstolarnas uppgifter har ändrats. I denna modell har högsta förvaltningsdomstolens roll som prejudikatdomstol ändrats så att den är klart närmare högsta domstolens nuvarande uppgift. Den tredje modellen beskriver en situation med en mycket långtgående integration av de högsta domstolarnas 28 funktioner. Modellen utgår från att den högsta domstolens uppgift i princip är att fungera enbart som en prejudikatdomstol. Arbetsgruppen konstaterar att för att kunna slå ihop de högsta domstolarna krävs ändring av grundlagen och att arbetet förutsätter noggrann planering. Med tanke på planeringen av personalstrukturen är detta en lämplig tidpunkt att bedöma en sådan ändring eftersom en avsevärd del av den nuvarande personalen kommer att gå i pens-‐ ion inom de närmaste åren. 29 30 1 1.1 Nykyjärjestelmän pääpiirteet Korkeimmat oikeudet Kaksilinjaisesta tuomioistuinjärjestelmästä on säädetty Suomen perustuslaissa. Perus-‐ tuslain 3 §:n mukaan tuomiovaltaa Suomessa käyttävät riippumattomat tuomioistui-‐ met ylimpinä oikeusasteina korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus. Perustuslain 99 §:n mukaan korkein oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa riita-‐ ja rikos-‐ asioissa. Korkein hallinto-‐oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa. Korkein oikeus toimii ensisijaisesti ennakkopäätöstuomioistuimena ja edellytyksenä asian tutkimiselle on valitusluvan saaminen. Korkein hallinto-‐oikeus toimii osittain en-‐ nakkopäätöstuomioistuimena. Se julkaisee vuosikirjassaan ennakkopäätöksiä, joita 31 voidaan antaa sekä asioissa, joissa korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen edellytetään vali-‐ tuslupaa että asioissa, joissa korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen on suora valitusoikeus. Lisäksi korkein hallinto-‐oikeus tekee muutoksenhakutuomioistuimena merkittävän määrän muita ratkaisuja. Molemmat ylimmät tuomioistuimet valvovat lainkäyttöä omilla toimialoillaan ja voivat tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä. 1.2 Alemmat tuomioistuimet 1.3 Erityistuomioistuimet Myös alempien oikeusasteiden toimivalta jakautuu samojen perusteiden mukaisesti kaksijakoiseen järjestelmään. Perustuslain 98 §:n mukaan yleisiä tuomioistuimia ovat korkeimman oikeuden lisäksi käräjäoikeudet ja hovioikeudet. Käräjäoikeuden päätök-‐ sestä valitetaan hovioikeuteen, jonka päätöksestä voidaan hakea valituslupaa kor-‐ keimmalta oikeudelta. Eräiden asioiden osalta asian täysmittainen käsittely hovioikeu-‐ dessa edellyttää jatkokäsittelylupaa. Jatkokäsittelylupajärjestelmää on ehdotettu edel-‐ leen laajennettavaksi. Yleinen lainkäyttö rakentuu siten kolmiportaiseen järjestelmään, joskin muutoksenha-‐ kua on rajoitettu jatkokäsittely-‐ ja valituslupavaatimuksilla. Hallintolainkäyttö sen si-‐ jaan rakentuu kaksiportaiseen järjestelmään. Yleisiä hallintotuomioistuimia ovat kor-‐ keimman hallinto-‐oikeuden lisäksi alueelliset hallinto-‐oikeudet. Usealla oikeudenalalla on nykyisin kuitenkin käytössä hallinnon sisäinen oikaisuvaatimusjärjestelmä siten, että se toimii laajasti ensimmäisenä muutoksenhakuvaiheena hallintopäätöksiin. Myös vali-‐ tuslupa-‐ ja oikaisuvaatimusjärjestelmiä on ehdotettu edelleen laajennettavaksi. Edellä mainittujen lisäksi Suomessa on eräitä erityistuomioistuimia, joiden osalta muu-‐ toksenhaku ylimpiin tuomioistuimiin on säädetty erikseen. Erityistuomioistuinten tar-‐ koituksena on tarjota näiden asiaryhmien käsittelyyn sellaista asiantuntemusta, jota tavallisella tuomioistuimella ei aina olisi. Markkinaoikeus toimii kilpailu-‐ ja valvonta-‐asioiden sekä hankinta-‐asioiden, teollis-‐ ja tekijänoikeudellisten asioiden sekä markkinaoikeudellisten asioiden erityistuomiois-‐ tuimena. Muutoksenhaku markkinaoikeuden päätöksestä tehdään oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun mukaan joko korkeimpaan oikeuteen tai korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen. Korkeimpaan oikeuteen voi valittaa markkinaoikeu-‐ den teollis-‐ ja tekijänoikeudellisissa riita-‐asioissa sekä markkinaoikeudellisissa asioissa antamasta päätöksestä, mikäli korkein oikeus myöntää asiassa valitusluvan. Korkeim-‐ paan hallinto-‐oikeuteen valitetaan muun ohella markkinaoikeuden päätökseen kilpai-‐ lu-‐ tai valvonta-‐asiassa taikka hankinta-‐asiassa. Korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen voi valittaa ilman valituslupaa. 32 Vakuutusoikeus toimii toimeentuloturva-‐asioiden erityistuomioistuimena. Sen päätök-‐ siin ei yleensä saa hakea muutosta. Eräissä työtapaturma-‐ ja ammattitautiasioissa va-‐ kuutusoikeuden päätöksiin voidaan kuitenkin hakea muutosta korkeimmalta oikeudel-‐ ta, jos korkein oikeus myöstää asiassa valitusluvan. Näissä asioissa korkein oikeus on toimivaltainen myös ylimääräisten muutostenhakujen osalta. Muissa asioissa korkein hallinto-‐oikeus on toimivaltainen käsittelemään ylimääräisen muutoksenhaun, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Työtuomioistuimen tehtävänä on käsitellä ja ratkaista erityistuomioistuimena työehto-‐ ja virkaehtosopimuksia koskevat riita-‐asiat samoin kuin työehto-‐ ja virkaehtosopimus-‐ lakeihin perustuvat, työtuomioistuimesta annetussa laissa tarkemmin määritellyt riita-‐ asiat. Useimmiten kysymys on mainittujen sopimusten oikeasta sisällöstä tai tulkinnas-‐ ta, sopimusten tai lakien rikkomisista ja niistä aiheutuvista seuraamuksista. Lisäksi työ-‐ tuomioistuin ratkaisee muutoksenhakutuomioistuimena työehtosopimuksen yleissito-‐ vuuden vahvistamislautakunnan päätöksistä tehdyt valitukset ja työneuvoston eräissä poikkeuslupa-‐asioissa antamista ratkaisuista tehdyt valitukset. Työtuomioistuin on edellä todetuissa asioissa ainoa toimivaltainen tuomioistuin. Sen tuomioihin ei voida hakea muutosta, vaan ne ovat lopullisia ja heti täytäntöönpantavissa. Korkein oikeus voi kuitenkin purkaa työtuomioistuimen tuomion samoin edellytyksin kuin muidenkin tuomioistuinten tuomiot. Valtakunnanoikeus käsittelee syytteen, joka nostetaan valtioneuvoston jäsentä tai oikeuskansleria, eduskunnan oikeusasiamiestä taikka korkeimman oikeuden tai korkeimman hallinto-‐oikeuden jäsentä vastaan lainvastaisesta menettelystä virkatoi-‐ messa. Lisäksi valtakunnanoikeus käsittelee tasavallan presidentin rikosoikeudellista vastuuta koskevan syytteen. Valtakunnanoikeuteen kuuluvat korkeimman oikeuden presidentti puheenjohtajana sekä korkeimman hallinto-‐oikeuden presidentti ja kolme virkaiältään vanhinta hovioikeuden presidenttiä sekä viisi eduskunnan valitsemaa jäsentä, joiden toimikausi on neljä vuotta. Valtakunnanoikeuden tuomioon ei saa valit-‐ tamalla hakea muutosta. Maaoikeudet käsittelevät kiinteistötoimituksista aiheutuvia riitoja ja valituksia. Tällaisia ovat kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitetuista halkomis-‐, lohkomis-‐ ja rasitetoimi-‐ tuksista sekä lunastuslain ja tielain mukaisista toimituksista tehdyt valitukset. Maa-‐ oikeusasioita käsittelevät erikseen säädetyt käräjäoikeudet ja menettely muistuttaa suurelta osin käräjäoikeuden riita-‐asiain menettelyä. Käräjäoikeuden erillisenä osasto-‐ na toimivassa maaoikeudessa on näihin asioihin erikoistunut käräjätuomari puheen-‐ johtajana ja maaoikeusinsinööri sekä pääkäsittelyissä kaksi lautamiestä. Maaoikeuden päätöksiin haetaan muutosta korkeimmalta oikeudelta. 33 2 Nykyisen kaksilinjaisen tuomioistuinjärjestelmän historiallinen tausta Vielä 1600-‐luvulle saakka tuomiovallan käyttö oli Ruotsi-‐Suomessa heikosti järjestet-‐ tyä. Alimpana asteena rikos-‐ ja riita-‐asioita käsiteltiin maaseudulla käräjillä ja kaupun-‐ geissa raadeissa. Ylin tuomiovallan käyttäjä oli kuningas. Vuonna 1614 perustettiin muutoksenhakuasteeksi Svean hovioikeus ja vuonna 1623 Turun hovioikeus sekä vuonna 1776 Vaasan hovioikeus. Kustaa III perusti Yhdistys-‐ ja vakuuskirjalla vuonna 1789 Ruotsin valtakunnan kor-‐ keimman oikeuden, jonka alaisina tulivat olemaan myös Suomen tuomioistuimet. Korkein oikeus toimi kuninkaanlinnassa1. Ruotsin vallan aikaan yleiset lainkäyttöasiat ja hallintoasiat eroteltiin, mutta hallinnol-‐ lista lainkäyttöä ja hallintotoimintaa ei selkeästi eroteltu. Ensimmäinen hallintotuomio-‐ istuin perustettiin kuitenkin jo 1600-‐luvulla, kun kamarioikeus erotettiin valtiontalou-‐ den valvojana toimineesta kamarikollegiosta käsittelemään tiettyjä lainkäyttöasioita. Yleisinä hallintoviranomaisina toimivat 1600-‐luvun puolivälistä maaherrojen johtamat lääninhallitukset, jotka muodostuivat myös yleisiksi hallintolainkäyttöviranomaisiksi. Autonomian ajalla 1809–1917 ylimpänä hallintoviranomaisena ja myös korkeimpana tuomioistuimena toimi senaatti, jonka oikeusosasto käsitteli riita-‐ ja rikosasioita ja talousosastolla oli yleinen toimivalta käsitellä muutoksenhakua hallinto-‐ ja hallitus-‐ asioissa. 1800-‐luvulla myös hovioikeusverkosto tiheni, kun vuonna 1839 perustettiin Viipurin hovioikeus, jonka työtä sodan jälkeen vuonna 1945 jatkoi Itä-‐Suomen hovioikeus. Kun vuonna 1864 ryhdyttiin valmistelemaan ehdotusta uudeksi perustuslaiksi, edelly-‐ tettiin senaatin oikeusosaston muodostamista riippumattomaksi korkeimmaksi oikeu-‐ deksi. Hallinto-‐oikeudellisen lainkäytön katsottiin edelleenkin kuuluvan senaatille. Lainopillisessa keskustelussa 1870-‐luvulla pohdittiin myös vaihtoehtoa, jossa hallinto-‐ lainkäyttöasiat olisi siirretty yleisille tuomioistuimille. Samoin esillä oli ajatus erillisen ylimmän hallintotuomioistuimen perustamisesta. Ensimmäisen aloitteen ylimmän hallintotuomioistuimen perustamisesta teki vuoden 1891 valtiopäivillä vapaaherra R. A. Wrede. Vuosina 1907 ja 1908 ylimmän hallinto-‐ 1 Halila, Aimo: Katsaus ylimmän tuomiovallan käytön kehitykseen ennen korkeimman oikeuden perus-‐ tamista. Artikkeli teoksessa Korkein oikeus 1809–1959. Toim. Matti Mali, Helsinki 1959. 34 tuomioistuimen perustaminen oli edelleen esillä anomusehdotuksissa. Vuoden 1908 toisilla valtiopäivillä eduskunta-‐anomuksessa oli esillä kaksi vaihtoehtoa: hallinto-‐ oikeudellinen lainkäyttö kuuluisi joko erityiselle ylihallinto-‐oikeudelle tai ehdotetun korkeimman oikeuden erityiselle osastolle. Senaatin oikeusosaston jäsenet puolsivat tuomioistuinta, mutta talousosaston senaattorit ehdottivat, että talousosastoon perus-‐ tetaan erityinen osasto valitusasioita varten. Hallitsija hyväksyi vähemmistön kannan. Perustuslakikomitean hallitusmuotoehdotuksessa vuonna 1917 esitettiin ylioikeuden perustamista myös hallintoasioihin2. Eri vaiheiden jälkeen Suomen itsenäistyttyä annettiin 22.7.1918 lait korkeimmasta oikeudesta ja korkeimmasta hallinto-‐oikeudesta. Korkein hallinto-‐oikeus aloitti toi-‐ mintansa 2.9.1918 ja korkein oikeus 1.10.1918. Myös alemman asteista hallintolainkäyttöä ryhdyttiin kehittämään tavoitteena riippu-‐ maton lainkäyttöorganisaatio, vaikka hallinnon sisäinen muutoksenhakujärjestelmä säilyi. Vuonna 1955 perustettiin kollegiset lääninoikeudet käyttämään lääninhallituksis-‐ sa lainkäyttövaltaa. Vuonna 1989 lääninoikeudet irrotettiin lääninhallituksista ja niistä muodostettiin itsenäiset tuomioistuimet. Vuonna 1996 uuden hallintolainkäyttölain myötä lääninoikeuksien asema vahvistui entisestään. Vuonna 1999 perustettiin silloi-‐ sen 11 lääninoikeuden sijaan kahdeksan alueellista hallinto-‐oikeutta. Huhtikuun alusta 2014 voimaan tulleessa hovi-‐ ja hallinto-‐oikeuksien rakenneuudistuk-‐ sessa vähennettiin hovioikeuksien määrä kuudesta viiteen ja hallinto-‐oikeuksien määrä kahdeksasta kuuteen. Yleisten tuomioistuinten puolella oli jo aikaisemmin vuonna 2010 käräjäoikeuksien määrää vähennetty 52:sta 27:ään. Tuomioistuinverkoston tiivistämisellä on pyritty luomaan vahvoja tuomioistuinyksiköi-‐ tä, jotka pystyvät laadukkaaseen ja tulokselliseen lainkäyttötoimintaan lainsäädännöl-‐ tään ja oikeudellisilta ongelmiltaan monimutkaistuvassa yhteiskunnassa. 2 Tyynilä, Markku: Senaatti. Helsinki 1992, s. 324, 350–355 ja Suomen valtioelämän juuret – valtioneu-‐ voston 175-‐vuotisjuhlanäyttely Säätytalo 3.10.–28.10.1984. 35 3 3.1 Ylimpien tuomioistuinten toimintaympäristön muutokset Yleistä Korkeimpien oikeuksien valtiosääntöoikeudellinen asema ei ole muuttunut vuoden 1918 jälkeen. Sen sijaan ylimpien tuomioistuimien yhteiskunnallinen toimintaympäris-‐ tö on muuttunut merkittävästi. Suomi on muuttunut yhteiskunnallisesti kansainväli-‐ semmäksi ja avoimemmaksi. Suomen talous on osa globaalia avointa taloutta. Tekno-‐ logian kehitys ja informaation kasvanut määrä on lähentänyt valtioita ja yhdistänyt toimintoja tavalla, jolla on ollut merkitystä tuomioistuinten tehtävien kannalta. Tuo-‐ mioistuinten toimintaympäristö on kansainvälistynyt ja oikeudellistunut. Suomesta on tullut entistä selvemmin osa kansainvälistä oikeusyhteisöä, jossa oikeuslähteet ja oi-‐ keudelliset suhteet ovat muuttuneet monimuotoisemmiksi. Yhteiskunnallinen toimintaympäristö vaikuttaa monella tapaa ylimpien tuomioistuin-‐ ten toimintaan. Niiden on kyettävä turvaamaan oikeusvaltion keskeiset perusteet laa-‐ dukkaasti, tehokkaasti ja oikea-‐aikaisesti. Vaikka yhteiskunnan muutokset vaikuttavat koko tuomioistuinlaitoksen toimintaan, korostuu niiden merkitys ylimpien tuomiois-‐ tuinten toiminnassa. Niiden on kyettävä ennakkopäätöksillä ohjaamaan oikeuskäytän-‐ töä ja lain soveltamista nopeastikin muuttuvissa olosuhteissa. Työryhmä tarkastelee seuraavassa eräitä keskeisiä ylimpien tuomioistuinten toimin-‐ taympäristössä tapahtuneita muutoksia, joilla on vaikutusta tuomioistuinten työsken-‐ telyyn ja ylimmille tuomioistuimille asetettaviin vaatimuksiin. 3.2 Perus-‐ ja ihmisoikeussuojan kasvava merkitys Perus-‐ ja ihmisoikeussuojassa on viimeisen kahdenkymmenenviiden vuoden aikana tapahtunut merkittävä valtiosääntöoikeudellinen muutos, joka on vaikuttanut niin tuomioistuinten ratkaisujen asiallisiin perusteisiin kuin myös tuomioistuinten työsken-‐ telymenettelyihin. Viime vuosisadalla perusoikeudet ymmärrettiin lähinnä lainsäätäjään kohdistuvina, lainsäätäjän toimintavapautta rajoittavina normeina, joissa korostui eduskunnan pe-‐ rustuslakivaliokunnan asema ja perustuslainmukaisuuden ennakkovalvontajärjestel-‐ 36 mä3. Niiden merkitys lainkäytössä oli rajallinen. Sittemmin tapahtuneeseen ihmis-‐ ja perusoikeussuojan murrokseen lainkäytössä ovat vaikuttaneet monet tekijät. Suomessa toteutettiin vuonna 1995 perusoikeusuudistus, jolloin perusoikeussäännöstö uudistettiin kokonaisuudessaan (969/1995). Uudistuksella laajennettiin ja vahvistettiin perusoikeussuojaa. Uudistetut perusoikeussäännökset siirrettiin nykyiseen Suomen perustuslakiin. Perusoikeusuudistus vahvisti perusoikeussuojaa lainkäytössä muun ohella tuomioistuinten velvollisuudella perusoikeusmyönteiseen laintulkintaan. Perus-‐ tuslain 106 §:ssä säädetyin edellytyksin tuomioistuimen tulee sen käsiteltävänä olevas-‐ sa asiassa jättää lainsäännös soveltamatta, mikäli säännöksen soveltaminen olisi ilmei-‐ sessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Perus-‐ ja ihmisoikeussuojan asemaan lainkäyttötoiminnassa vaikutti myös kansainväli-‐ nen kehitys. Suomi liittyi Euroopan neuvostoon vuonna 1989 ja ratifioi Euroopan ih-‐ misoikeussopimuksen vuonna 1990. Ihmisoikeussopimuksen 6 artikla perustaa oikeu-‐ den oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja 13 artikla edellyttää tehokasta oikeustur-‐ vaa ihmisoikeuksien toteuttamiseksi. Lisäksi Suomi on liittynyt useisiin muihin kansain-‐ välisiin sopimuksiin, jotka ovat osaltaan muuttaneet tuomioistuinten työympäristöä monimuotoisemmaksi. Ihmisoikeussopimuksiin liittyminen on jo ennen perusoikeus-‐ uudistusta ja sen rinnalla vaikuttanut perus-‐ ja ihmisoikeuksien merkitykseen lainkäyt-‐ tötoiminnassa. Niiden soveltaminen on tullut osaksi normaalia tuomioistuinkäytäntöä. Euroopan ihmisoikeussopimus edellyttää, että Suomi toteuttaa sopimuksessa asetetut velvoitteet. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vuoden 2013 loppuun mennessä todennut 129 tuomiossaan Suomen rikkoneen ihmisoikeussopimuksen määräyksiä, näistä 59 on koskenut oikeudenkäynnin viivästymistä. Uusimpana merkittävänä vaiheena perus-‐ ja ihmisoikeussuojan kehityksessä on EU:n perusoikeuskirja, joka on tullut sitovaksi oikeuslähteeksi 1.12.2009 alkaen. Perusoi-‐ keuskirjan voimaantulon jälkeen unionin oikeuden merkitys perusoikeussuojassa on korostunut, koska kansallisten tuomioistuinten tulee unionin oikeutta soveltaessaan noudattaa myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan säännöksiä. Edellä todetun mukaisesti perus-‐ ja ihmisoikeuksien kasvava merkitys on muuttanut tuomioistuinten ja erityisesti ylimpien oikeusasteiden työskentelyn edellytyksiä. Perus-‐ ja ihmisoikeuksien tulkinta on luonteeltaan dynaamista. Euroopan ihmisoikeustuomio-‐ istuin tulkitsee ihmisoikeussopimusta yksilövalituksiin perustuvissa ratkaisuissaan, jot-‐ ka saattavat koskea Suomen lainkäyttöjärjestelmän kannalta uudenlaisia tilanteita4. 3 ks. Pellonpää, Gullans, Pölönen, Tapanila, Euroopan ihmisoikeusoikeussopimus. 5. painos. 2012, s. 59 ja Ojanen, Tuomas, Perusoikeuksien neljäs aalto: Euroopan unionin perusoikeuskirja jäsenvaltioissa; teoksessa Avoin tehokas ja riippumaton; Olli Mäenpää 60 vuotta. 2010. 4 Esimerkiksi Zolotukhin vastaan Venäjä 10.2.2009, joka on sittemmin johtanut Suomessa vaikeisiin lain-‐ tulkintatilanteisiin ja lopulta myös lainsäädännön muutoksiin. Ks. luku 8.2. 37 Näillä ratkaisulla saattaa kuitenkin olla huomattava merkitys uutta ihmisoikeusmyön-‐ teistä tulkintaa kuvaavana oikeuslähteenä. Perusoikeussuoja on siten monitasoista ja ihmisoikeussopimus osoittaa suojan minimi-‐ tason. Sovellettavaksi tulevat lisäksi Suomen perustuslain säännökset sekä unionin oi-‐ keutta sovellettaessa unionin perusoikeuskirjan säännökset. Perusoikeussuojan moni-‐ muotoisuuteen vaikuttaa paitsi oikeuslähteiden monitasoisuus ja soveltamiskäytännön dynaaminen luonne myös se, että käytännön soveltamistilanteissa voi olla kysymys vi-‐ ranomaisen ja yksityisen välisestä suhteesta tai kahden yksityisen osapuolen välisestä riidasta. Edelleen yhdelle perusoikeudelle annettava perusoikeussuoja voi kaventaa toista perusoikeutta. Esimerkiksi sananvapauden laaja tulkinta voi merkitä toisen osa-‐ puolen yksityiselämän suojaa koskevien oikeuksien kaventumista. Kysymys on silloin tasapainosta eri perusoikeuksien välillä. Kehityssuuntaus heijastuu tuomioistuinten työskentelyyn siten, että ratkaisujen hyväk-‐ syttävyys edellyttää kaiken kaikkiaan paremmin perusteltuja ratkaisuja. Oikeudenmu-‐ kaisen oikeudenkäynnin vaatimus edellyttää lisäksi, että tuomioistuimet työskentele-‐ vät tehokkaasti ja antavat oikeussuojaa oikea-‐aikaisesti. 3.3 Oikeuden eurooppalaistuminen Suomi liittyi Euroopan talousalueeseen (ETA) vuonna 1994 ja Euroopan unioniin vuon-‐ na 1995. Suomen liittyminen Euroopan unioniin on vaikuttanut tuomioistuimissa sovel-‐ lettavaan aineellisoikeudelliseen normistoon, ratkaistavana olevien asioiden laatuun sekä sovellettaviin menettelysääntöihin. Unionin oikeuden soveltamisala on laaja. Unionin oikeus on osa Suomen oikeusjärjes-‐ tystä ja yhdessä muiden oikeuslähteiden kanssa se muodostaa tuomioistuimissa sovel-‐ lettavan normiston. Unionin oikeuden keskeisiä periaatteita ovat unionin oikeuden etusija ja tehokas toteuttaminen, vaatimus tulkita ja soveltaa kansallista oikeutta unio-‐ nin oikeuden mukaisesti sekä yhtenäisen tulkinnan vaatimus koko unionin alueella. Unionin yhtenä perustavoitteena on luoda yhtenäinen alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja. Vapaan liikkuvuuden ja rajat ylittävien toimintojen lisääntyminen on vaikuttanut tuo-‐ mioistuimissa vireillä olevien asioiden luonteeseen sekä sisältöön. Unioniin liittymisen myötä on myös syntynyt uusia asiaryhmiä, esimerkiksi valtiontuki-‐ ja hankintalainsää-‐ däntöön sekä unionin oikeuden rikkomisesta aiheutuva valtion vahingonkorvausvas-‐ tuun toteuttaminen. Tietyillä aloilla unionin oikeus on muuttanut merkittävästi oikeu-‐ den sisältöä ja asioiden luonnetta, näin esimerkiksi kilpailuoikeuden ja immateriaalioi-‐ keuden alalla. Unionin oikeus on ulottanut vaikutuksensa myös rikos-‐ ja prosessioikeu-‐ teen, joita on perinteisesti pidetty valtion suvereniteetin piirissä olevina oikeuden-‐ aloina. Kansallisten tuomioistuinten edellytetään antavan tehokasta oikeussuojaa unionin oi-‐ keudesta peräisin olevien oikeuksien osalta. Tehokkaimmillaan suoja on silloin, kun se 38 toteutuu jo ensimmäisessä asteessa. Ylimmillä tuomioistuimilla on kuitenkin erityis-‐ asema unionin oikeusjärjestyksessä. Niiden edellytetään viime kädessä varmistavan unionin oikeuden toteutumisen ja unionin oikeuden yhdenmukaisen tulkinnan kysei-‐ sessä jäsenvaltiossa. Euroopan unionin tuomioistuin toimii tuomiovaltaa käyttävänä unionin elimenä. Unio-‐ nin tuomioistuimen keskeinen tehtävä on turvata unionin oikeuden yhtenäinen tulkin-‐ ta ja soveltaminen. Tässä tehtävässä se nojautuu kansallisiin tuomioistuimiin ja erityi-‐ sesti ylimpiin tuomioistuimiin, jotka voivat tai ovat tietyissä tilanteissa velvollisia esit-‐ tämään unionin oikeuden tulkintaa tai pätevyyttä koskevan ennakkoratkaisupyynnön. Tuomioistuimet osallistuvat unionin tuomioistuimen kanssa vuoropuheluun unionin oikeuden kehittämisestä. 3.4 Oikeudenalojen väliset muutokset Oikeusjärjestyksen eriytyessä ja monimutkaistuessa myös oikeudenalojen väliset erot ovat muuttuneet ja ainakin osittain suhteellistuneet. Etenkin julkis-‐ ja yksityisoikeuden välinen rajalinja on ollut merkittävien muutosten kohteena. Julkisia hallinto-‐ ja palvelu-‐ tehtäviä on lisääntyvästi siirretty yksityisten hoidettavaksi ja julkisen hallinnon toimin-‐ nassa käytetään aiempaa useammin yksityisoikeudellisia organisaatio-‐ ja toimintamuo-‐ toja. Toisaalta regulatiivinen lainsäädäntö ja sen noudattamisen valvonta ovat lisääntyneet etenkin harmonisoidun EU-‐oikeuden myötä. Samalla rikosoikeudellista sääntelyä on korvattu hallinnollisilla sanktioilla, yksipuolisten hallintopäätösten sijasta voidaan teh-‐ dä hallintosopimuksia ja yritystoiminnan sopimussuhteille määritellään puitteita kilpai-‐ lu-‐ ja kuluttajaoikeuden normein. Sääntelyä purettaessa voidaan tukeutua myös it-‐ sesääntelyyn tai erilaisiin sopimusjärjestelyihin. Toisaalta uudet oikeudellisen säänte-‐ lyn alat eivät enää välttämättä mukaudu perinteisen oikeudenalajaon puitteisiin. Esimerkiksi tietoverkkojen toimintaa tai yksityiselämän suojaa koskeva lainsäädäntö sijoittuu useille perinteisille oikeudenaloille. 3.5 Asiantuntemuksen kasvava merkitys Edellä kuvatuin tavoin monet tekijät ovat vaikuttaneet siihen, että lainsäädäntö on tul-‐ lut monimuotoisemmaksi ja sääntely on lisääntynyt. Tuomioistuimet joutuvat teke-‐ mään ratkaisuja ympäristössä, jossa asiantuntemuksella on entistä suurempi merkitys. Asiantuntemusta ja tuomarien tietopohjaa on myös päivitettävä. Jatkuva kouluttautu-‐ misen tarve asettaa haasteita tuomioistuimille. Erityisasiantuntemusta vaaditaan esimerkiksi ihmisoikeuksien, EU-‐oikeuden, verotuk-‐ sen, yhtiöoikeuden, ympäristöoikeuden, immateriaalioikeuden ja kilpailuoikeuden aloilla sekä muilla erityislainsäädännöllä säännellyillä toimialoilla. Puhtaasti oikeudellis-‐ ten kysymysten lisäksi ylimmiltä oikeuksilta vaaditaan hyvää tuntemusta esimerkiksi 39 taloudellisissa ja yhteiskunnallisissa kysymyksissä. Asiantuntemuksen tarve koskee mo-‐ lempia korkeimpia oikeuksia. 3.6 Yhteiskunnan digitalisoituminen Informaatioteknologian nopea kehittyminen vaikuttaa monella tapaa tuomioistuimiin ja niiden toimintaympäristöön. Monet yhteiskunnan toiminnot ovat digitalisoituneet ja siirtyneet sähköisiksi. Teknologian kehittymisen myötä toiminnot ja taloudelliset aktivi-‐ teetit ovat nopeutuneet. Tässä kehityksessä myös ongelmien ratkaisu edellyttää no-‐ peutta. Tuomioistuinten on pystyttävä antamaan oikea-‐aikaisesti oikeussuojaa asiois-‐ sa, jotka ovat tuomioistuimissa arvioitavina. Yhteiskunnan digitalisoitumiseen liittyy myös sähköisen lainkäyttöjärjestelmän toteut-‐ taminen tuomioistuimissa. Tässä yhteydessä tuomioistuinten vakiintuneesti noudat-‐ tamia toimintatapoja joudutaankin arvioimaan uudelleen muuttuvan työympäristön hyödyntämiseksi. Sähköisen lainkäytön myötä myös lainsäädäntöä ja menettelysää-‐ döksiä uusitaan. Uusien toimintamallien myötä henkilöstön työtehtävät muuttuvat. Sähköisen lainkäy-‐ tön vakiinnuttaminen tuomioistuintyöskentelyyn merkitsee siirtymävaiheessa huomat-‐ tavaa panostusta tuomioistuimilta. Samalla sähköinen lainkäyttö luo uusia mahdolli-‐ suuksia tehostaa ja järkeistää toimintaa hyödyntämällä sähköisiä älytoimintoja. Yleisten tuomioistuinten puolella sähköisen lainkäyttöjärjestelmän kehittäminen on aloitettu ja se tullaan ottamaan vaiheittain käyttöön (AIPA)5. Hallintolainkäytön puolel-‐ la vastaava suunnittelu on aloitettu esiselvityshankkeella vuoden 2014 syksyllä (HAIPA)6. Järjestelmän suunnittelussa on tarkoitus hyödyntää soveltuvin osin AIPA-‐ hanketta. Myös tuomioistuinten hallinnollisten asioiden asianhallintajärjestelmää kehi-‐ tetään laatimalla ensi vaiheessa tiedonohjaussuunnitelma aikaisemmin toteutettujen tuomioistuinten arkistonmuodostussuunnitelmien pohjalta sekä vaatimusmäärittely ohjelmistohankinnan kilpailuttamista varten7. 3.7 Tuomioistuinlaitoksessa tapahtuneet muutokset Ylimpien tuomioistuinten toimintaympäristöön vaikuttaa yhteiskunnassa laajemmin tapahtuneiden muutosten lisäksi keskeisesti se, miten alemmat tuomioistuimet tässä toimintaympäristössä toimivat ja miten ne pystyvät suoriutumaan tehtävistään. Lain-‐ 5 OM 15/31/2010. OM 2/32/2014. 7 OM 4/39/2014. 6 40 käyttöjärjestelmän jokainen osa vaikuttaa siihen, miten oikeusvaltion keskeiset peri-‐ aatteet tulevat turvatuiksi. Yleisten tuomioistuinten toiminnassa merkityksellistä ovat olleet sekä käräjäoikeuksis-‐ sa että hovioikeuksissa tapahtuneet muutokset. Käräjäoikeuksia on kehitetty vahvem-‐ miksi kokonaisuuksiksi huolehtimaan riita-‐ ja rikosasioissa asioiden ensisijaisesta rat-‐ kaisemisesta. Hovioikeuksien tehtäväksi on korostuneemmin muodostumassa käräjä-‐ oikeuksien ratkaisujen lainmukaisuuden kontrollointi. Hovioikeuksien tehtävien muu-‐ tosta korostaa vireillä oleva jatkokäsittelyluvan laajentamista koskeva hanke8. Myös hallintolainkäytön puolella on viimeisten vuosikymmenien aikana tapahtunut merkittävää kehitystä. Hallintolainkäyttölain (586/1996) säätämisen myötä oikeuden-‐ käyntimenettely hallintotuomioistuimissa on muodostunut selvästi itsenäiseksi proses-‐ silajiksi. Samalla ensimmäisen asteen muutoksenhakujen käsittely on irtaantunut hal-‐ linnosta ja hallinto-‐oikeudet on muodostettu organisoidusti toimiviksi riippumattomik-‐ si tuomioistuimiksi. Toisaalta hallinnon sisäinen oikaisumenettely on kehittynyt, kun hallinto-‐oikeusvaihetta edeltävä pakollinen oikaisuvaatimusvaihe on otettu laajemmin käyttöön9. Yleisenä tavoitteena molempien tuomioistuinlinjojen kehittämisessä on, että tuomiois-‐ tuintoiminnan painopiste olisi ensiasteen tuomioistuimissa ja muutoksenhaun tarve olisi mahdollisimman vähäistä. 3.8 Vireillä olevat lainsäädäntö-‐ ja kehittämishankkeet Vuosia 2013–2025 koskevan Oikeudenhoidon uudistamisohjelman tavoitteena on ollut tuomioistuimissa käsiteltävien asioiden vähentäminen, käsittelyketjujen lyhentäminen ja työtapojen tehostaminen koko oikeuslaitoksessa oikeusturvaa kuitenkaan vaaran-‐ tamatta10. Perustuslakivaliokunta on hallituksen vuosikertomuksesta 2013 antamassaan lausun-‐ nossa todennut pitävänsä hyvänä, että Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa on ase-‐ tettu tavoitteeksi oikeudenhoidon sisällöllinen parantaminen ja perus-‐ ja ihmisoikeuk-‐ sien edellyttämän oikeusturvan tuottaminen nykyistä tehokkaammin ja olennaiseen keskittyen. Valiokunta on korostanut oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja asioiden viivytyksettömään käsittelyyn liittyvien perusoikeuksien merkitystä oikeusvaltion kul-‐ makivinä. Jokaisen tulee saada asiansa asianmukaisesti tutkituksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa kohtuullisessa ajassa ja kohtuullisin kustannuksin. Valiokunta 8 OM 7/41/2013. OM 19/41/2013. 10 Oikeudenhoidon uudistamisohjelma vuosille 2013–2025; Oikeusministeriö – Mietintöjä ja lausuntoja 16/2013. 9 41 on painottanut, että taloudellisesti vaikeissa olosuhteissakin tulee huolehtia myös oi-‐ keudenhoidon laadun kehittämisestä. Oikeudenhoidon rakenteita, käsittelyketjuja, toimintaprosesseja ja työtapoja tulee kehittää ja pyrkiä löytämään tapoja, joilla oikeus-‐ laitos pystyy tuottamaan oikeita päätöksiä nykyistä joutuisammin ja kustannustehok-‐ kaammin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt ohjelman sisältämiä hankkeita pääosin pe-‐ rusteltuina ja kiirehtinyt lainsäädäntömuutosten ja muiden toimenpiteiden asianmu-‐ kaista valmistelua11. Uudistamisohjelman pohjalta on pantu vireille eräitä lainsäädäntöhankkeita, jotka vai-‐ kuttavat ylimpien tuomioistuinten toimintaympäristöön. Rinnakkain korkeimpien oi-‐ keuksien yhdistämisen etuja ja haittoja selvittävän työryhmän kanssa oikeusministeriö on asettanut selvitysmiehet laatimaan arviomuistion tuomioistuinten keskushallinnon uudistamisesta perustamalla tuomioistuinvirasto12. Selvityksen määräaika on helmikuu 2015. Oikeudenhoidon rakenteiden kehittämiseen liittyy myös oikeusministeriön asettama käräjäoikeusverkoston jatkokehittämishanke13. Hankkeessa on asetettu virkamiestyö-‐ ryhmä, jonka tehtävänä on helmikuun 2015 loppuun mennessä laatia ehdotus käräjä-‐ oikeusverkoston jatkokehittämisestä siten, että lainkäytön laatu ja oikeusturvan taso voidaan säilyttää edelleenkin korkealla tasolla nykyisten taloudellisten reunaehtojen vallitessa. Samoin ministeriössä on ollut vireillä kehittämishanke, jonka tavoitteena on hallinto-‐ asioiden muutoksenhakumenettelyn yhdenmukaistaminen ja oikaisuvaatimusjärjes-‐ telmän käyttöalan laajentaminen ja yhteen hallinto-‐oikeuteen keskitettyjen asiaryh-‐ mien hajauttaminen useampaan hallinto-‐oikeuteen14. Hankkeen tavoitteena on myös lyhentää muutoksenhakuasioiden käsittelyaikoja. Samalla hallinto-‐oikeuksia pyritään kehittämään mahdollisimman tasavahvoiksi yleisiksi ensi asteen muutoksenhakutuo-‐ mioistuimiksi. Asiaa koskeva hallituksen esitys on annettu eduskunnalle marraskuussa 201415. Ylimpien tuomioistuinten toimintaympäristöön tulee vaikuttamaan myös valmisteilla oleva uusi tuomioistuinlaki. Oikeusministeriö asetti marraskuussa 2011 työryhmän, jonka tehtävänä oli uudistaa tuomioistuimia ja tuomareita koskevia säädöksiä16. Työ-‐ ryhmän tehtävänä oli laatia ehdotus tuomioistuimia ja tuomareita koskevaksi yhtenäi-‐ seksi laiksi, jolla tuomioistuimia ja niiden henkilöstöä koskeva keskeinen sääntely siir-‐ tyisi laintasoiseksi. Työryhmä luovutti mietintönsä huhtikuussa 2014. Ylimpien tuomio-‐ istuinten toimintaan liittyivät erityisesti ehdotus tuomioistuinten johtamisjärjestelmien 11 PeVL 20/2014 vp. OM 3/39/2014. 13 OM 17/31/2014. 14 OM 19/41/2013. 15 HE 230/2014 vp. 16 OM 13/31/2011. 12 42 uudistamisesta sekä ehdotus korkeimpien oikeuksien esittelijöiden tuomarin virkaa vastaavan virassapysymisoikeuden poistamisesta. Lisäksi ehdotettiin, että korkeimmat oikeudet voisivat tietyissä tilanteissa määrätä tuomarin toimimaan tilapäisesti toisessa korkeimmassa oikeudessa. Työryhmän mietinnöstä saadun lausuntopalautteen perusteella oikeusministeriö asetti syyskuussa 2014 hankkeen huolehtimaan tuomioistuinlain jatkovalmistelusta. Osa työ-‐ ryhmän ehdotuksista sisältyy syksyllä annettuun hallituksen esitykseen17. Nämä asia-‐ kokonaisuudet koskevat muun muassa sidonnaisuus-‐ ja sivutoimisääntelyn tarkistamis-‐ ta. Muilta osin tuomioistuinlain ja siihen liittyvän lainsäädännön valmistelua jatketaan siten, että hallituksen esitys voidaan antaa eduskunnalle syksyllä 2015. Työryhmän eh-‐ dotuksista jatkovalmisteluun ei oteta korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐ oikeuden presidenttien tehtävien määräaikaistamisesta eikä korkeimpien oikeuksien esittelijöiden virassapysymisoikeuden poistamista. Sisäministeri Räsänen ja oikeusministeri Henriksson ovat marraskuussa 2014 asetta-‐ neet parlamentaarisen työryhmän, jonka tehtävänä on tuottaa tietoa eduskunnalle sisäisen turvallisuuden ja oikeudenhoidon strategisista resurssitarpeista seuraavalle kehyskaudelle 2016–201918. Työryhmän tavoitteena on helmikuun 2015 loppuun mennessä määritellä pitkän aikavälin tavoitetila ja perusteet turvallisuuden ja oikeu-‐ denhoidon resursseille. Riittävien resurssien lisäksi huomiota kiinnitetään eri viran-‐ omaisten välisen yhteistyön parantamiseen ja prosessien sujuvoittamiseen oikeus-‐ turvaa vaarantamatta. 3.9 Taloudellinen toimintaympäristö Heikko valtiontalouden tilanne on viime vuosina vaikuttanut tuomioistuinlaitoksen määrärahoihin. Valtiontalouden tilanne säästötavoitteineen vaikuttaa siten myös ylim-‐ pien tuomioistuimien toimintaan tilanteessa, jossa niiden tulee samanaikaisesti varau-‐ tua uuden sähköisen lainkäyttöjärjestelmän johdosta aiheutuviin hankintoihin. Tuo-‐ mioistuinten määrärahojen leikkaaminen vaikuttaa nopeasti asioiden käsittelyyn laa-‐ tuun ja ruuhkauttaa tuomioistuimia, mikäli samanaikaisesti ei toteuteta muita tuomio-‐ istuinten työtilanteeseen vaikuttavia muutoksia. Suurin menoerä tuomioistuimissa kohdistuu henkilöstökustannuksiin. Tuomioistuinten määrärahoihin on kohdistettu vuodesta 2012 lukien vähennyksiä yh-‐ teensä 17,9 miljoonaa euroa vuoteen 2018 mennessä. Vuoden 2014 tasosta vuoteen 2018 mennessä määrärahoja leikataan 12,7 milj. euroa ja kun ottaa huomioon määrä-‐ aikaisena lisäyksenä harmaan talouden torjuntaan kohdennetun ja turvapaikka-‐ 17 HE 224/2014 vp. SM037:00/2014. 18 43 asioiden käsittelyn jouduttamiseen kohdennettujen määrärahojen poistuminen vuon-‐ na 2016, määrärahoja on noin 15 miljoonaa euroa vähemmän kuin vuonna 2014. Korkeimpien oikeuksien määrärahat tulevat vuoden 2014 tasosta alenemaan vuoteen 2018 mennessä yhteensä noin 0,8 milj. euroa. Vähennykset muodostuvat lähinnä julki-‐ sen talouden suunnitelman mukaisista vähennyksistä. Korkeimman hallinto-‐oikeuden rahoitustilannetta heikentää lisäksi turvapaikka-‐asioiden käsittelyn jouduttamisen lisä-‐ rahoituksen poistuminen vuonna 2016. Yhteenlasketut vähennykset vastaavat yli 10 henkilötyövuoden keskimääräisiä palkkausmenoja. Korkeimpien oikeuksien talou-‐ dellista tilannetta käsitellään tarkemmin jäljempänä luvussa 11. 44 4 Kansainvälinen vertailu 4.1 Yleistä Työryhmän toimeksiannossa on edellytetty selvitettävän kansainväliset ratkaisumallit. Euroopan unionin tuomioistuin on julkaissut kotisivuillaan kattavan teoksen unionin jäsenvaltioiden tuomioistuimista ja niiden toimivallasta: ”Les Juridictions des États membres de l'Union européenne”19. Teos sisältää myös eri jäsenvaltioiden tuomiois-‐ tuimia havainnollistavat kaaviot, jotka kuvaavat eri jäsenvaltioiden tuomioistuinjärjes-‐ telmiä ja jotka osoittavat ylimpien tuomioistuinten organisatorista asemaa kyseisessä jäsenvaltiossa. Työryhmän käytössä on lisäksi ollut oikeusministeriön rahoittama selvi-‐ tys20, joka on tämän mietinnön liitteenä. Ylimpien tuomioistuinten rakenne poikkeaa eri valtioissa merkittävästi toisistaan. Eri-‐ laiset rakenteet eivät kohdistu ainoastaan ylimpään oikeusasteeseen, vaan heijastavat koko järjestelmää monine yksityiskohtineen. Järjestelmissä omaksutut ratkaisut ovat syntyneet historiallisen kehityksen tuloksena ja heijastavat myös yhteiskunnan tilaa. Kansainvälisten ratkaisumallien moninaisuutta kuvaa osuvasti virke Yhdistyneen kunin-‐ gaskunnan tuomioistuinhallinnon verkkosivuilla21: “Our courts system is complicated and – in places – confusing, because it has developed over 1,000 years rather than being designed from scratch.” Eri valtioiden tuomioistuinjärjestelmien toimivuutta voidaan vertailla ainoastaan otta-‐ malla huomioon laajasti niitä moninaisia tekijöitä, jotka vaikuttavat järjestelmän toi-‐ mintaan. Valtaosassa valtioissa tehdään ero yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön välillä. Yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön erottaminen omiksi prosessilajeikseen ei kui-‐ tenkaan välttämättä ole johtanut siihen, että myös kyseiset tuomioistuinlinjat olisivat erilliset. Eräissä valtioissa kuten Virossa alimmat tuomioistuimet ovat erilliset mutta valitustie näistä etenee yhtenäiseen ylimpään tuomioistuimeen, joka puolestaan saat-‐ taa olla organisoitu eri tavoin. Esimerkiksi Ruotsissa, Saksassa, Ranskassa ja Italiassa 19 http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7231/ Tarkka, Anna-‐Stiina: Kansainvälinen selvitys – Tuomioistuinjärjestelmät ja ylimpien tuomioistuinten asema, rakenne ja tuomioistuimeen pääsy. 21 http://www.judiciary.gov.uk/about-‐the-‐judiciary/the-‐justice-‐system/court-‐structure/ 20 45 yleiset tuomioistuimet ja hallintotuomioistuimet on perinteisesti erotettu erillisiksi tuomioistuinlinjoiksi. Useassa valtiossa on korkeimpien oikeuksien lisäksi erityinen perustuslakituomioistuin. Perustuslakituomioistuin on muun ohella Saksassa, Itävallassa, Belgiassa, Ranskassa, Portugalissa ja Luxemburgissa. Sellaisissa valtioissa, joissa perustuslakituomioistuinta ei ole, asian ratkaiseva tuomioistuin saattaa olla toimivaltainen tutkimaan sovellettavan lain perustuslainmukaisuuden siltä osin kuin lakia sovelletaan esillä olevassa asiassa (esimerkiksi Tanska). Viron korkeimmassa oikeudessa on oma jaostonsa perustuslaki-‐ kysymyksiä varten22. Yksi korkein oikeus on muun ohella Tanskassa, Norjassa, Irlannissa, Espanjassa, Virossa, Latviassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Näistä esimerkiksi Virossa ja Latviassa riita-‐, rikos-‐ ja hallintoasiat ovat osoitetut omille jaostoilleen. Espanjassa korkein oikeus toimii neljässä jaostossa, jotka on perustettu riita-‐asioita, rikosasioita, hallinto-‐asioita ja sosiaaliasioita varten. Irlannissa korkein oikeus on ylimpänä tuomioistuimena toimi-‐ valtainen perustuslaillisissa ja siviilioikeudellisissa asioissa. Sillä on myös rajoitettu toi-‐ mivalta rikosoikeudellisissa asioissa. Norjassa ja Tanskassa hallintolainkäyttöasioiden käsittely korkeimmassa oikeudessa on vähäisempää. Kaksi korkeinta oikeutta on Suomen lisäksi muun ohella Itävallassa, Ranskassa, Italias-‐ sa, Kreikassa, Liettuassa ja Ruotsissa. Hallintolainkäyttöasioissa toimivaltaisen tuomio-‐ istuimen perustuslaillinen tehtävä vaihtelee näissä valtiossa kuitenkin puhtaasta lain-‐ käyttöelimestä Ranskan kaltaiseen kaksiosaiseen järjestelmään, jossa Conseil d’Etat:n toimivaltaan kuuluu lisäksi merkittävässä määrin hallintoon ja lainsäädäntöön liittyviä tehtäviä. Viimeksi mainitun kaltaisia ylimpiä hallintotuomioistuimia on Ranskan lisäksi Belgiassa ja Alankomaissa. Ylimpiä tuomioistuimia voi myös olla useampia. Saksassa liittovaltion korkeimpia oikeuksia on viisi. Bundesgerichtshof toimii riita-‐ ja rikosasioiden yleisenä ylimpänä tuomioistuimena ja Bundesverwaltungsgericht hallintoasioiden yleisenä ylimpänä tuomioistuimena. Lisäksi Saksassa on työasioita varten Bundesarbeitsgericht, sosiaali-‐ turva-‐asioille Bundessozialgericht sekä finanssiasioille Bundesfinanzgericht. Alanko-‐ maissa ylintä tuomiovaltaa käyttää neljä eri tuomioistuinta. Riita-‐, rikos-‐ ja veroasioi-‐ den osalta toimivaltainen on Hoge Raad. Muut hallintolainkäyttöasiat kuuluvat kolmen eri tuomioistuimen toimivaltaan. Yleinen ylin hallintolainkäyttötuomioistuin on Raad van State. Sen toimivallasta on erotettu taloudellisia näkökohtia sisältävät asiat samoin kuin sosiaaliturvaan kuuluvat asiat. Toimivallanjako vaihtelee niin ikään eri järjestelmissä. Vaikka tietyssä valtiossa olisi Suomen tapaan korkein oikeus riita-‐ ja rikosasioita varten ja korkein hallinto-‐oikeus hallintoasioita varten, ei niiden yksityiskohtaisempi toimivallanjako vastaa Suomen jär-‐ 22 Viron järjestelmästä katso jäljempänä luku 4.3.1. 46 jestelmää. Suomen järjestelmästä poiketen esimerkiksi kilpailurikkomukset (Belgia) tai sosiaaliturva-‐asiat (Itävalta) saattavat kuulua ylimmällä tasolla yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Saksassa patenttituomioistuimen päätösten osalta muutoksenhakutuo-‐ mioistuimena on Bundesgerichtshof. Ruotsissa ympäristöasiat kuuluvat korkeimman oikeuden toimivaltaan. Alankomaissa puolestaan veroasiat kuuluvat korkeimmalle oi-‐ keudelle. Ylimmät tuomioistuimet eroavat toisistaan myös siinä, tutkivatko ne ainoastaan oikeuskysymyksiä vai myös näyttökysymyksiä ja voivatko ne muuttaa alemman asteen päätöksiä. Useassa valtiossa ylin oikeusaste toimii ns. kassaatiotuomioistuimena, jol-‐ loin se voi tutkia ainoastaan oikeuskysymyksiä sekä kumota ja palauttaa asian alem-‐ man tuomioistuimen käsiteltäväksi. Edelleen useimmissa maissa on käytössä erilaisia suodatin-‐ tai valituslupamekanismeja, joilla valikoidaan ylimpien tuomioistuinten käsi-‐ teltäväksi tulevia asioita. Ylimpien tuomioistuinten koko vaihtelee suuresti. Yhdistyneen kuningaskunnan kor-‐ keimmassa oikeudessa on presidentin ja varapresidentin lisäksi 10 jäsentä. Norjan ja Tanskan korkeimmassa oikeudessa jäseniä on 20. Toisaalta esimerkiksi Alankomaissa Hoge Raad koostuu yhteensä 38 jäsenestä ja Raad van State 55 jäsenestä. Näiden lisäk-‐ si tulevat vielä kahden muun ylimmän hallintolainkäyttötuomioistuimen jäsenet. Eu-‐ roopan unionin tuomioistuimessa on yksi tuomari kutakin jäsenvaltiota kohden. Nykyi-‐ sin jäseniä on yhteensä 28. Samoin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa on tuoma-‐ reita sama määrä kuin jäsenvaltioita eli 47. Edelleen jaostojen kokoonpanoja koskeva sääntely vaihtelee eri valtioissa. Usein pe-‐ ruskokoonpanona toimii viiden tuomarin jaosto. Laajempi kokoonpano on mahdollinen periaatteellisesti merkittävimmissä asiaryhmissä ja vähäisempiä asioita ratkaistaan pienemmässä kokoonpanossa. Vastaavasti Unionin tuomioistuin toimii erilaisissa jaos-‐ toissa käsiteltävän asian mukaan; täysistunnossa, 15 tuomarista koostuvassa suuressa jaostossa tai viiden tai kolmen tuomarin jaostoissa. Täysistunnossa käsitellään eräät erikseen mainitut asiat ja muut poikkeuksellisen merkittävät asiat. Suuri jaosto ko-‐ koontuu muun ohella, jos on kyse erityisen monimutkaisesta tai tärkeästä asiasta. Niissä valtioissa, joissa on useampia korkeimpia oikeuksia, on myös erilaisia järjestel-‐ miä, joilla pyritään turvaamaan oikeuskäytännön yhdenmukaisuus. Saksan liittotasaval-‐ lassa oikeuskäytännön yhtenäisyyden varmistamiseksi on olemassa kaikkien korkeim-‐ pien oikeuksien edustuksesta koottu yhteinen senaatti (Gemeinsamer Senat der Obersten Gerichtshöfe des Bundes). Alankomaissa yhteisistä kysymyksistä keskustel-‐ laan komiteassa, jolla ei kuitenkaan ole muodollista asemaa. Lisäksi eräät hallintotuo-‐ mioistuimen jäsenet ovat sivutoimisia jäseniä myös korkeimmassa oikeudessa. 47 4.2 Ylimpiin tuomioistuimiin kohdistuvia uudistuksia Eri valtioiden ylimmät tuomioistuimet kuuluvat Suomen korkeimpien oikeuksien tavoin oman valtionsa ylimpiin valtioelimiin. Niiden asemaa ja niitä koskevaa sääntelyä muu-‐ tetaan verrattain harvoin. Yhdistyneessä kuningaskunnassa toteutettiin merkittävä perustuslaillinen muutos lo-‐ kakuussa 2009, kun kuningaskunnan uusi korkein oikeus aloitti toimintansa ja lainkäyt-‐ tövalta siirrettiin sille. Ylimpänä oikeusasteena oli aikaisemmin toiminut House of Lords. Sveitsissä toteutettiin vuonna 2006 järjestely, jossa aikaisempi ylin vakuutusoi-‐ keus yhdistettiin korkeimpaan oikeuteen. Lisäksi ainakin Alankomaissa on valmisteltu muutoksia nykyiseen järjestelmään siten, että Raad Van Staten hallituksen neuvonan-‐ totehtävä tultaisiin erottamaan lainkäyttötehtävästä. Taloudellisia asioita käsittelevä ylin hallintotuomioistuin yhdistettäisiin siihen tuomioistuimeen, joka hoitaisi Raad van Staten nykyisiä lainkäyttötehtäviä. Lisäksi sosiaaliturva-‐asioita käsittelevä tuomioistuin yhdistettäisiin valitustuomioistuimeen, joka käsittelee riita-‐ ja rikosasioita. Verotusasiat jäisivät edelleen korkeimmalle oikeudelle. Myös Ruotsissa on käyty keskustelua korkeimpien oikeuksien mahdollisesta yhdistämi-‐ sestä vuodesta 2008 alkaen23. Yhdistämistarvetta perustellaan samoilla seikoilla kuin Suomessa on Oikeudenhoidon uudistamisohjelman yhteydessä esitetty. Yhdistämises-‐ tä keskusteltiin myös kesäkuussa 2014 järjestetyssä Svean hovioikeuden 400 vuoden juhlaseminaarissa24. 4.3 Kokemukset Viron ja Sveitsin järjestelmistä 4.3.1 Viro Työryhmä on erikseen selvittänyt Viron ja Sveitsin järjestelmiä saadakseen kokemusta sellaisten valtioiden tuomioistuimista, joissa on vain yksi korkein oikeus. Viron tuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen. Alimmalla asteella toimivat erilliset yleiset alioikeudet ja hallinto-‐oikeudet. Sen sijaan tuomioistuinlinjat ovat yhdistetty väliasteen valitustuomioistuimessa, joissa käsitellään sekä riita-‐ ja rikosasioita että hal-‐ lintolainkäyttöasioita. Virossa on yksi korkein oikeus (Eesti Riigikohus), jossa on neljä jaostoa. Riita-‐asioiden jaostossa on 7 jäsentä, rikosasioiden jaostossa on 6 jäsentä ja hallintolainkäyttöasioiden jaostossa 5 jäsentä. Lisäksi korkeimmassa oikeudessa on perustuslakijaosto, johon kuuluvat korkeimman oikeuden presidentti ja 8 muista jaos-‐ 23 Svensk Juristtidning 2008 s. 349-‐371: En gemensam högsta domstol? Anförande av Torbjörn Anders-‐ son, Anne Ramberg och Sten Heckscher vid ett seminarium för Johan Hirschfeldt den 31 januari 2008. 24 Advokaten Nr 6 2014 Domstolarnas nya roll s 26; Svea Hovrätt 400 år, nauhoitus paneelikeskustelusta: del 1 –domarnas makt; Stefan Lindskog. 48 toista valittua jäsentä. Muiden kuin perustuslakijaoston jäsenmäärät heijastavat jaos-‐ tojen käsiteltävänä olevien asioiden määrää. Työryhmä pyrki vierailunsa aikana selvittämään erityisesti jaostojen välistä työskente-‐ lyä. Korkeimman oikeuden jäsenet pitivät oikeuskäytännön yhtenäisyyden ja tiedon saannin kannalta merkittävänä etuna sitä, että kaikkia asioita käsitellään samassa tuo-‐ mioistuimessa ja että eri jaostojen jäsenet ovat jatkuvasti tekemisissä keskenään. Tuomioistuimen sisällä käydään myös asioita koordinoivia neuvotteluja. Kukin jaosto on toimivaltainen vähintään kolmen jäsenen kokoonpanossa, mutta asian laadusta riippuen käytetään suurempia kokoonpanoja. Jaostojen jäseniä voidaan varsin joustavasti määrätä ratkaisemaan asioita myös toisilla jaostoilla. Määräys annetaan asiaa käsittelevän jaoston puheenjohtajan pyynnöstä silloin, kun asian ratkaisemiseen tarvitaan asiantuntemusta toiselta jaostolta tai asiassa on tarve varmistaa yhteistä nä-‐ kemystä. Toisen jaoston jäseniä käytetään myös esteellisyyssäännösten niin edellyt-‐ täessä. Viron korkeimmassa oikeudessa on käytössä myös erityisiä kokoonpanoja oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseksi. Erityiseen kokoonpanoon määrätään yleisemmin sama määrä jäseniä kahdesta eri jaostosta. Myös kolmen jaoston jäsenistä koostuva erityiskokoonpano on mahdollinen. Merkittävimmät asiat ratkaistaan täys-‐ istunnossa. Perustuslakijaoston puheenjohtajana toimii korkeimman oikeuden presidentti. Perus-‐ tuslakijaoston jäsenet vaihtuvat siten, että jaostoon valitaan vuosittain korkeimman oikeuden täysistunnossa kaksi uutta jäsentä erovuorossa olevien tilalle. Jäsenet määrä-‐ tään perustuslakijaostoon siten, että riita-‐, rikos ja hallintoasioiden jaostot ovat mah-‐ dollisimman tasapuolisesti edustettuina jaostossa. Perustuslakijaoston toimivallassa on tutkia lakien perustuslainmukaisuus. Se voi myös Viron parlamentin pyynnöstä lausua siitä, onko lakiehdotus ristiriidassa EU-‐oikeuden kanssa. Jaoston toimivaltaan ei kuulu yksilövalitusten tutkiminen. Jaosto käsittelee vuosittain 15–30 perustuslakivalitusta. Työryhmä pyrki myös selvittämään, miten asiantuntemus on turvattu Viron korkeim-‐ massa oikeudessa. Saadun selvityksen mukaan korkeimman oikeuden jäsenet ovat jos-‐ sain määrin erikoistuneet tiettyihin asioihin. Hallintolainkäyttöasioiden jaostolla eri-‐ koistumisaloja ovat verotus, ympäristö, julkiset hankinnat, sosiaaliturva ja ulkomaa-‐ laisasiat. Korkeimman oikeuden rajoitetun jäsenmäärän vuoksi erikoistuminen ei kui-‐ tenkaan ole kovin voimakasta. Asiantuntemuksen turvaamiseksi korkeimmassa oikeu-‐ dessa työskentelee neuvonantajia, jotka laativat tarvittavat selvitykset. 49 4.3.2 Sveitsi25 Sveitsin liittovaltion korkeimman oikeuden (Tribunale Fédérale) tehtävänä on varmis-‐ taa liittovaltion lakien yhdenmukainen tulkinta. Korkeimman oikeuden toimivaltaan kuuluu riita-‐, rikos-‐ ja hallintoasioita sekä asioita, jotka koskevat perustuslakia. Liitto-‐ valtion korkeimmassa oikeudessa on 38 jäsentä ja 19 varajäsentä. Sveitsin korkein oikeus toimii osastoihin jakautuneena. Tuomioistuimen täysistunto (varsinaiset jäsenet) nimittää osastot ja niiden puheenjohtajat. Osastojen jäsenet ja asiaryhmät päätetään kahdeksi vuodeksi kerrallaan. Osastojen jäseniä nimitettäessä otetaan huomioon muun ohella kunkin jäsenen erityinen asiantuntemus ja kielitaito. Osastojen työnjaon perusteet on määritelty laissa. Pääasiallinen jakoperuste on jako riita-‐, rikos-‐ ja hallintoasioihin ja niissä noudatettaviin prosessilajeihin. Tätä asiaryhmi-‐ en jakoperustetta noudatetaan kuitenkin joustavasti. Tiettyjä rikosasioita voidaan osoittaa hallintoasioiden jaostolle. Samoin asiaryhmiä, joilla on keskenään aineellista yhteyttä, saatetaan osoittaa samalle osastolle, vaikka niissä noudatettaisiin eri proses-‐ sisääntöjä. Joustavuus on mahdollistanut asiaryhmien tasapainoisen jakautumisen eri osastojen kesken. Sveitsin liittovaltion korkeimmassa oikeudessa on käytössä useita eri tapoja, joilla var-‐ mistetaan oikeuskäytännön yhdenmukaisuus. Osastojen puheenjohtajien velvollisuu-‐ tena on tunnistaa ne oikeudelliset kysymykset, joiden osalta lainkäytön yhdenmukai-‐ suus on varmistettava erityisessä menettelyssä. Mikäli tietystä oikeudellisesta kysy-‐ myksestä on oikeuskäytäntöä, kysymystä ei voida ratkaista toisin ilman, että poikkeava tulkinta hyväksytään yhteisessä osastossa. Samoin menetellään sellaisten uusien oikeuskysymysten osalta, jotka saattavat koskea useampaa osastoa, ja joilla on merki-‐ tystä oikeuskäytännön kehittymisen tai yhdenmukaisuuden kannalta. Yhteisen osaston ratkaisu muistuttaa ennakkoratkaisua. Toimivaltaisen osaston käsit-‐ tely lykätään odottamaan yhteisen osaston ratkaisua ja tehty ratkaisu sitoo toimival-‐ taista osastoa oikeuskysymyksen tulkinnan osalta. Yhteisen osaston koko ja koostumus vaihtelevat sen tulkittavaksi siirretyn oikeuskysymyksen mukaan. Pyrkimyksenä on, et-‐ tä yhteisen osaston tulkintaratkaisua pyydetään vain tarvittaessa. Näin varmistetaan tuomioistuimen työn tehokkuus. Työn korkeaa ammatillista laatua ja oikeuskäytännön yhdenmukaisuutta varmistetaan myös tuomioistuimeen rekrytoitujen asiantuntevan lakimiesavustajakunnan kautta. Tärkeimpänä hallinnollisena instrumenttina Sveitsin korkein oikeus mainitsee oman sisäisen oikeudellisen tietopankkinsa. Sveitsin liittovaltion tuomioistuimissa toteutettiin vuonna 2007 merkittäviä uudistuk-‐ sia, jotka vaikuttivat korkeimman oikeuden asemaan. Vuoden 2007 alussa tuli voimaan 25 Report of the Swiss Federal Supreme Court to the Finnish Supreme Courts´s working-‐group; 29.10.2014; Mietinnössä esiin tuodut tiedot perustuvat kyseiseen selvitykseen. 50 liittovaltiotason uudistettu tuomioistuinorganisaatio, jossa yhteydessä uudistettiin myös lainsäädäntöä. Uudistuksen tavoitteena oli vähentää merkittävästi korkeimman oikeuden työtaakkaa ja turvata sen toiminta. Tavoitteena oli lisäksi parantaa oikeus-‐ turvaa tietyillä aloilla ja yksinkertaistaa prosesseja. Uudistusten onnistumista on arvioitu vuonna 2013 julkaistussa raportissa. Uudistusten tavoitteet katsottiin pääosin saavutetun, eikä niiden toteuttamisessa nähty olleen suu-‐ ria vaikeuksia. Toisaalta raportissa kuitenkin todetaan, että Sveitsin korkeimman oi-‐ keuden juttumäärä on jälleen kasvussa ja tuomioistuimessa ratkaistaan edelleen myös vähämerkityksellisiä asioita. Vuoden 2007 alussa toteutettiin myös toinen merkittävä muutos. Sveitsin liittovaltioon luotiin uusi korkein oikeus yhdistämällä liittovaltion korkein oikeus ja vakuutusoikeus keskenään. Yhdistämisen tavoitteena oli mahdollistaa sopiva työnjako eri osastojen välillä sekä luoda edellytykset tuomarien sisäisille siirroille ilman, että heidät olisi tar-‐ peen nimittää toiseen tuomioistuimeen. Tavoitteena oli lisäksi säilyttää korkeimman oikeuden oikeuskäytännön yhdenmukaisuus ja johdonmukaisuus. Myös yhdistämisen tavoitteiden toteuttamista on arvioitu. Uusi korkeimman oikeuden organisaatio vahvisti tuomioistuimen asemaa ja johti parempaan yhdenmukaisuuteen suhteessa kansalaisiin, poliittisiin elimiin, alempiin tuomioistuimiin ja hallintoon. Yhdis-‐ tämisen yhteydessä tuomioistuin jatkoi toimintaansa kahdessa eri kaupungissa (Lausanne ja Luzern). Toiminnan jatkuminen kahdella paikkakunnalla on johtanut sii-‐ hen, etteivät uudistuksen taloudelliset tavoitteet ole toteutuneet. Tuomioistuimen toiminnan keskittäminen Lausanneen onkin valmisteilla. Yhdistämisen suurimpana vai-‐ keutena on nähty työntekijöiden pelko työpaikkojen menettämisestä sekä kahden eri tuomioistuimen erilaiset mentaliteetit. Liittovaltion vakuutusoikeus oli selkeästi pie-‐ nempi yksikkö kuin korkein oikeus. Molemmat tuomioistuimet ovat olleet tietoisia omasta maineestaan ja tuomioistuinkulttuuristaan. 51 5 Korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus tänään 5.1 Korkeimpien oikeuksien toimivalta ja niitä koskeva lainsäädäntö Korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus kuuluvat maamme ylimpiin valtioelimiin. Nii-‐ den riippumattomuus on taattu perustuslaissa, jonka 3 §:n 3 momentin mukaan tuo-‐ miovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus. Korkein oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa riita-‐ ja rikosasioissa sekä valvoo lainkäyttöä omalla toimialallaan (PL 99 §). Se antaa lausuntoja tasavallan presidentille armahdus-‐ asioissa ja oikeusministeriölle rikoksentekijöiden ulkomaille luovuttamista koskevissa asioissa. Lisäksi se antaa pyydettäessä tasavallan presidentille lausunnon eduskunnan hyväksymistä laeista sekä Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksymistä maakuntala-‐ eista. Korkein oikeus voi myös tehdä esityksiä valtioneuvostolle lain säätämistä tai muuttamista koskevassa asiassa ja antaa lausuntoja lakiesityksistä. Korkeimmasta oikeudesta säädetään korkeimmasta oikeudesta annetussa laissa. Lain-‐ käyttöasioina korkein oikeus käsittelee lain 2 §:n mukaan: 1) asiat, joissa valitetaan hovioikeuden ratkaisusta; 2) asiat, joissa sen mukaan kuin erikseen säädetään valitetaan muun tuomioistuimen tai lainkäyttöelimen ratkaisusta; 3) asiat, jotka koskevat ylimääräistä muutoksenhakua, sen mukaan kuin erikseen säädetään; 4) syyteasiat, jotka koskevat hovioikeuden presidentin tai sen jäsenen taikka valtakunnansyyttäjän tai apulaisvaltakunnansyyttäjän virkarikoksia; 5) kysymykset siitä, kuuluuko asia yleisen tuomioistuimen vai erikoistuomio-‐ istuimen tai hallintoviranomaisen toimivaltaan; 6) muut lain mukaan lainkäyttöasioina käsiteltävät asiat. Muina asioina korkein oikeus lain 3 §:n mukaan: 1) antaa tasavallan presidentin vahvistettavaksi toimitetusta laista perustuslain 77 §:ssä tarkoitetun lausunnon; (lausunto lain vahvistamisvaiheessa) 2) antaa armahdusasiassa perustuslain 105 §:ssä tarkoitetun lausunnon; 3) käsittelee sille Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) mukaan kuuluvat asiat; 4) käsittelee, sen mukaan kuin erikseen säädetään, rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevia asioita; 5) käsittelee muut sen tehtäviksi erikseen säädetyt oikeudenhoitoa koskevat asiat; 6) käsittelee oikeushallintoasioita sen mukaan kuin erikseen säädetään. 52 Korkein hallinto-‐oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa, valvoo lainkäyttöä omalla toimialallaan ja voi tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntö-‐ toimeen ryhtymisestä (PL 99 §). Ennen lain vahvistamista tasavallan presidentti voi hankkia lausunnon korkeimmalta hallinto-‐oikeudelta (PL 77 §). Korkeimmasta hallinto-‐ oikeudesta säädetään tarkemmin korkeimmasta hallinto-‐oikeudesta annetussa laissa. Sen lainkäyttötoimivalta ilmenee kyseisestä laista ja kulloinkin kyseessä olevaa hallin-‐ nonalaa koskevasta erityislaista. Korkeimmasta hallinto-‐oikeudesta annetun lain mukaan korkein hallinto-‐oikeus käsit-‐ telee lainkäyttöasioina ne muutoksenhakua ja ylimääräistä muutoksenhakua koskevat asiat, jotka sen mukaan kuin siitä muualla laissa säädetään kuuluvat korkeimman hal-‐ linto-‐oikeuden toimivaltaan. Lain 3 §:n mukaan muina asioina korkein hallinto-‐oikeus: 1) antaa tasavallan presidentille vahvistettavaksi toimitetusta laista perustuslain 77 §:ssä tarkoitetun lausunnon; 2) käsittelee muut sen tehtäväksi erikseen säädetyt oikeudenhoitoa koskevat asiat; 3) käsittelee oikeushallintoasioita sen mukaan kuin erikseen säädetään. Korkeimmalla oikeudella ja korkeimmalla hallinto-‐oikeudella on lisäksi omat työjärjes-‐ tyksensä, joissa on yksityiskohtaisempia säännöksiä työskentelystä26. 5.2 Korkeimpien oikeuksien tehtävät ja niiden luonne Korkein oikeus on luonteeltaan ennakkopäätöstuomioistuin. Sen ensisijaisena tehtävän on antaa riita-‐ ja rikosasioissa ennakkopäätöksiä sellaisissa kysymyksistä, joihin laki ei anna selvää vastausta. Ennakkopäätöksillä korkein oikeus antaa oikeusohjeita tulevien vastaavanlaisten oikeusriitojen varalle ja pyrkii varmistamaan, että tuomioistuimet tul-‐ kitsevat lakia samalla tavalla. Korkein oikeus ratkaisee valituksia hovioikeuksien, käräjäoikeuksien maaoikeutena an-‐ tamista ratkaisuista sekä eräistä markkinaoikeuden ja vakuutusoikeuden ratkaisuista. Edellytyksenä näissä asioissa valituksen tutkimiselle on, että korkein oikeus myöntää muutoksenhakijalle valitusluvan. Eräissä ennakkopäätösluontoisissa asioissa voidaan jo käräjäoikeuden ratkaisuista hakea muutosta suoraan korkeimmalta oikeudelta. Edelly-‐ tyksenä tällöinkin on, että korkein oikeus myöntää valitusluvan (ennakkopäätösvali-‐ tus). Menettelyn tarkoituksena on saada tietyissä asioissa ennakkopäätös nopeutetus-‐ sa menettelyssä. Korkein oikeus julkaisee ennakkopäätökset vuosikirjassaan ja verkkosivuillaan. Kaikkia asioita, joista valituslupa on myönnetty, ei kuitenkaan julkaista vuosikirjaratkaisuna. 26 Korkeimman oikeuden työjärjestys (SK: 576/2006) ja Korkeimman hallinto-‐oikeuden työjärjestys (SK: 1000/2013). 53 Julkaisemistarve riippuu siitä, onko asialla ennakkopäätösarvoa. Vuona 2013 korkein oikeus julkaisi 102 vuosikirjaratkaisua, kun taas valituslupia myönnettiin 134. Hovioikeuksien ensimmäisenä oikeusasteena antamista ratkaisuista voi yleensä valit-‐ taa korkeimpaan oikeuteen valituslupaa pyytämättä. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tehtävänä on varmistaa päätöksenteon laillisuus ja oi-‐ keusturvan toteuttaminen hallintoasioissa. Se ohjaa oikeuskäytännöllään alempien hal-‐ lintotuomioistuimien ratkaisuja sekä lain tulkintaa ja soveltamista hallintoviranomais-‐ ten päätöksenteossa. Kuten korkeimman oikeuden oikeuskäytännöllä, on korkeimman hallinto-‐oikeuden oikeuskäytännöllä heijastusvaikutus myös yksityisten ihmisten, yri-‐ tysten ja viranomaisten toimintaan. Osassa asioita valittaminen korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen edellyttää valituslupaa. Osassa asioita korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen puolestaan saa valittaa ilman valitus-‐ lupaa. Käytännössä tällä hetkellä noin puolet korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaisuis-‐ ta on sellaisia, joissa korkein hallinto-‐oikeus antaa ratkaisunsa ilman valituslupavaati-‐ musta. Korkein hallinto-‐oikeus voi antaa ennakkopäätöksiä niin valituslupaa vaativissa asioissa kuin niissä asioista, joista voi valittaa ilman lupaa. Vuonna 2013 korkein hallinto-‐oikeus antoi 202 vuosikirjaratkaisua. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tehtävänä on ennakkopäätösten antamisen lisäksi rat-‐ kaista muita valitusasioita. Nämä ratkaisut muodostavat huomattavan osan korkeim-‐ man hallinto-‐oikeuden työmäärästä. Vuonna 2013 korkein hallinto-‐oikeus teki yhteen-‐ sä 1936 muuta asiaratkaisua poislukien ylimääräistä muutoksenhakua koskevat ratkai-‐ sut. Vaikka näitä ratkaisuja ei ole vuosikirjaratkaisujen tapaan tarkoitettu julkaistaviksi ennakkopäätöksinä, on myös niillä käytännössä osoittautunut olevan hallintotuomiois-‐ tuinten ja viranomaisten toimintaa ohjaavaa vaikutusta. Julkaisemattomiin päätöksiin kohdistuvaa mielenkiintoa kuvaavat niitä koskevat lukuisat eri viranomaisten, hallinto-‐ tuomioistuinten, asianajo-‐ ja tilitoimistojen sekä yksityisten ihmisten tietopyynnöt. Lähes 90 prosenttia korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen saapuvista valituksista ja valitus-‐ lupahakemuksista koskee hallinto-‐oikeuksien tekemiä päätöksiä. Korkeimpaan hallin-‐ to-‐oikeuteen valitetaan myös markkinaoikeuden päätöksistä hankinta-‐ ja kilpailuasiois-‐ sa sekä patentin tai tavaramerkin rekisteröimistä koskevissa asioissa. Valtioneuvoston ja ministeriön päätöksistä samoin kuin keskusverolautakunnan päätöksistä on suoraan valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen. Ennakkopäätösvalitus on hallinto-‐oikeuden alalla käytössä verotuksessa, jossa vero-‐ tusmenettelylain 71 a-‐e §:ssä säädetyin edellytyksin verotuksen oikaisulautakunnan päätöksestä voidaan valittaa suoraan korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen. Samoin kuin yleisen lainkäytön alalla tavoitteena on näissäkin tapauksissa saada ennakkopäätös nopeutetussa menettelyssä. 54 5.3 Korkeimpien oikeuksien jäsenet Perustuslain 100 §:n mukaan korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-‐ oikeudessa on presidentti sekä tarpeellinen määrä muita jäseniä. Korkeimmasta oikeudesta annetun lain mukaan korkeimmassa oikeudessa on presidentti ja muina jäseninä vähintään 15 oikeusneuvosta. Korkeimmasta hallinto-‐oikeudesta annetun lain mukaan korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa on presidentin lisäksi muina jäseninä vähin-‐ tään 15 hallintoneuvosta. Ylimmistä oikeusasteista annetut lait mahdollistavat myös määräaikaisten jäsenten nimittämisen. Käytännössä korkeimmassa oikeudessa ei ole ollut määräaikaisia jäseniä kun taas korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa määräaikaisten jäsenten määrä on vaihdel-‐ lut yhden ja kolmen välillä. Korkeimmassa oikeudessa on asiantuntijajäseninä lisäksi sotilasasiantuntijoita, kun taas korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa asiantuntijajäseninä on ympäristöasiantuntija-‐ neuvoksia ja yli-‐insinöörineuvoksia. KKO 1 18 -‐ 19 2 JÄSENET Presidentti Muut vakinaiset jäsenet Ylimääräiset määräaikaiset jäsenet Yhteensä päätoimisia jäseniä Sivutoimiset asiantuntijajäsenet KHO 1 27 20 1 22 28 16 YHTEENSÄ 2 38 1 41 18 Tuomarien nimittämisestä annetun lain mukaan korkeimpien oikeuksien presidenttien ja jäsenten virat täytetään ilman, että virat julistetaan haettavaksi. Virkoihin on ilmoit-‐ tauduttava kirjallisesti korkeimmalle oikeudelle tai korkeimmalle hallinto-‐oikeudelle ennen asetetun määräajan päättymistä. Virat täytetään ilmoittautumisten perusteella. Korkeimpien oikeuksien jäsenet nimittää tasavallan presidentti valtioneuvoston esitte-‐ lyssä kyseessä olevan tuomioistuimen tehtyä nimittämisestä perustellun esityksen. Korkeimpien oikeuksien presidentit tasavallan presidentti nimittää ilman esitystä. Nimittämislain mukaan korkeimpien oikeuksien presidentiksi ja jäseniksi voidaan nimit-‐ tää tuomarin yleiset kelpoisuusvaatimukset hyvin täyttävä etevä laintuntija. Korkeimman oikeuden virassa olevat oikeusneuvokset ovat ennen nimittämistään työskennelleet erilaisissa lakimiestehtävissä. Useilla heistä on merkittävää kokemusta 27 Kaksi hallintoneuvosta on virkavapaalla (EUT). Molempia virkoja hoitaa määräaikainen jäsen. 12 ympäristöasiantuntijaa ja 4 yli-‐insinöörineuvosta. 28 55 tuomareina. Lisäksi he ovat työskennelleet eri oikeudenhoidon sektoreilla kuten asian-‐ ajajina, syyttäjinä, lainvalmistelijoina sekä oikeustieteen tutkijoina. Korkeimman hallinto-‐oikeuden virassa olevista hallintoneuvoksista lähes kaikki ovat työskennelleet ennen nimittämistään määräaikaisina hallintoneuvoksina ja tulleet vas-‐ ta sen jälkeen nimitetyiksi vakinaiseen jäsenen virkaan. Sitä ennen he ovat työskennel-‐ leet erilaisissa lakimiestehtävissä. Korkeimman oikeuden jäsenten tapaan he ovat työs-‐ kennelleet esimerkiksi tuomareina, lainvalmistelijoina ja oikeustieteen tutkijoina. Näi-‐ den tehtävien lisäksi nykyiset hallintoneuvokset ovat työskennelleet eri ministeriöiden ja virastojen hallintotehtävissä sekä erityyppisissä yhteisöissä. Molemmissa ylimmissä tuomioistuimissa on jäseniä, jotka ovat ennen nimittämistään työskennelleet Euroopan unionin toimielimissä, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimes-‐ sa tai muuten erityisesti perehtyneet näihin oikeusjärjestyksiin. Molemmissa ylimmissä tuomioistuimissa kaikki jäsenet voivat osallistua minkä laatui-‐ sen asian käsittelyyn tahansa. Toisin kuin korkeimmassa oikeudessa, korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa työskennellään kuitenkin jaostorakenteen puitteissa siten, että esimerkiksi verotukseen erikoistuneet jäsenet ovat keskittyneet II jaostolle, jossa rat-‐ kaistaan veroasiat. Molemmissa ylimmissä tuomioistuimissa on jäseniä, joilla on tietyn oikeudenalan erityisasiantuntemusta. Edelleen molemmissa tuomioistuimissa tuomioistuimen presidentti osallistuu lainkäyt-‐ töön. 5.4 Korkeimpien oikeuksien esittelijät Asiat ratkaistaan sekä korkeimmassa oikeudessa että korkeimmassa hallinto-‐ oikeudessa esittelystä. Esittelijöillä on molemmissa tuomioistuimissa merkittävä asema jutun valmistelijoina. He ovat myös vastuussa tehdystä ratkaisusta, elleivät jätä asiassa eriävää mielipidettä. Molemmissa tuomioistuimissa esittelijöiden edellytetään tuovan omalla asiantuntemuksellaan lisäarvoa asian käsittelyyn. Korkeimmassa oikeudessa esittelijät ovat sijoittuneet joko siviili-‐ tai rikosrooteliin. Roo-‐ telijaon sisällä esittelijät ovat jossain määrin erikoistuneet asiantuntemuksensa mukai-‐ sesti (esimerkiksi maaoikeusasiat, vakuutusasiat, immateriaaliasiat). Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa esittelijät esittelevät tiettyjen heille osoitettujen asiaryhmien mukaisia asioita (esimerkiksi ympäristö-‐ ja vesiasiat, arvonlisäverotus, kilpailuasiat, julkiset hankinnat, lastensuojelu). Molemmissa tuomioistuimissa esittelijöinä toimii sekä esittelijäneuvoksia että oikeus-‐ sihteereitä. Esittelijäkunnan virkarakenne eroaa kuitenkin siltä osin, että vuonna 2010 toteutetulla lainmuutoksella osa korkeimman oikeuden esittelijäneuvosten viroista muutettiin määräaikaisiksi (viisi vuotta kerrallaan). Muutosta perusteltiin ennen kaik-‐ 56 kea oikeudenhoidon piirissä toimivien koulutus-‐ ja pätevöitymismahdollisuuksien pa-‐ rantamisella sekä ajantasaisen asiantuntemuksen tarpeella korkeimmassa oikeudessa. Vastaavaa muutosta ei ole toteutettu korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa. ESITTELIJÄT KKO 29 Esittelijäneuvokset T13 pl Vanhemmat oikeussihteerit/esittelijäneuvokset T12 pl Oikeussihteerit T11 pl 13 8 10 32 Esittelijät yhteensä 31 KHO 30 13 8 YHTEENSÄ 26 16 31 16 26 37 68 Korkeimman oikeuden esittelijöiden virkojen kokonaismäärä on 31. Toteutuneiden henkilötyövuosien määrä on vuodesta 2006 lukien kuitenkin ollut virkojen määrää pie-‐ nempi (2011 noin 27; 2012 noin 27 ja 2013 noin 28). Sukupolvenvaihdos alemmissa tuomioistuimissa on merkittävästi lisännyt korkeimman oikeuden esittelijöiden ura-‐ kierron nopeutumista. Korkeimman hallinto-‐oikeuden esittelijävirkojen kokonaismäärä on hieman suurempi kuin korkeimmassa oikeudessa eli 37 (pl. kansliapäällikön virka). Toteutuneiden henki-‐ lötyövuosien määrä korkeimman hallinto-‐oikeuden esittelijöiden osalta on ollut 36,5 yhden esittelijän ollessa osa-‐aikaeläkkeellä. Useita esittelijöitä on siirtymässä eläkkeel-‐ le lähivuosina. 29 KKO:n esittelijäneuvoksista kahdeksan nimitetään 5 vuoden määräajaksi; tällä hetkellä yksi virka on täyttämättä. 30 Yksi esittelijäneuvos on osa-‐aikaeläkkeellä 50 %. 31 Yksi esittelijäneuvos toimii osa-‐aikaisesti ruotsin kielen kääntäjänä. 32 KKO:ssa on lisäksi yksi osa-‐aikainen oikeussihteeri Ahvenanmaa-‐asioille. 57 6 Lainkäyttö korkeimmissa oikeuksissa 6.1 Korkeimpien oikeuksien soveltamat prosessilajit Riita-‐, rikos ja hallintoprosessi erotetaan Suomen järjestelmän tavoin myös monien muiden maiden oikeusjärjestyksissä riippumatta siitä, miten tuomioistuinlaitos on or-‐ ganisoitu33. Suomessa tuomioistuimissa noudatettavista menettelysäännöistä säädet-‐ tiin alun perin oikeudenkäymiskaaressa (1734), jota sovellettiin sellaisenaan yleisissä tuomioistuimissa. Hallintolainkäytössä sovellettiin lakia muutoksenhausta hallinto-‐ asioissa (1950) ja soveltuvin osin oikeudenkäymiskaaren periaatteita. Vuonna 1996 tuli voimaan hallintolainkäyttölaki, jossa säädetään oikeudenkäyntimenettelystä hallinto-‐ asioissa ja hallintotuomioistuimissa. Laki oikeudenkäynnistä rikosasioissa tuli voimaan vuonna 1997. Hallintolainkäyttölain ja rikosprosessilain mukaan oikeudenkäymiskaaren säännökset voivat edelleen tulla toissijaisesti sovellettaviksi. Kaikilla prosessilajeilla on siten yhteinen alkuperä ja paljon yhteistä. Euroopan ihmisoi-‐ keussopimuksen 6 artiklan määrittelemään oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin si-‐ sältyvät prosessuaaliset velvoitteet samoin kuin unionin oikeuden soveltamisalalla unionin oikeuden vaatimukset saattavat lisäksi vaikuttaa menettelyihin kaikkien pro-‐ sessilajien osalta. Kysymys on viime kädessä siitä, miten oikeudenmukainen oikeuden-‐ käynti ja tehokas oikeusturva toteutuvat erityyppisissä asioissa34. Seuraavassa kuvataan korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa noudatettavien prosessilajeja siinä laajuudessa kuin tämän selvityksen tarkoitus sitä edellyttää. Korkeimmassa oikeudessa ratkaistaan sekä rikos-‐ että riita-‐asioita. Ratkaistavana ole-‐ vasta asiasta riippuen asian käsittelyssä sovelletaan joko riita-‐ tai rikosprosessia koske-‐ via säännöksiä. Riita-‐asiat ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia. Prosessille on ominaista kak-‐ siasianosaissuhde, jossa osapuolet esiintyvät yksityisoikeudellisten oikeuksien ja vel-‐ voitteiden subjekteina. Sovellettavasta prosessista säädetään pääasiassa oikeuden-‐ käymiskaaressa. Riita-‐asia pannaan vireille käräjäoikeuden kansliaan jätettävällä kirjal-‐ lisella haastehakemuksella. Riita-‐asioissa osapuolten tahdolla on keskeinen merkitys prosessin kulkuun. Osapuolilla on niin sanottu väittämistaakka niiden oikeustosiseikko-‐ jen osalta, joihin he perustavat vaatimuksensa. Valittaja ei pääsääntöisesti saa enää hovioikeudessa vedota muihin seikkoihin tai todisteisiin kuin niihin, jotka on esitetty 33 Kanninen, Heikki: ”Juger l´administration, c´est encore administer” – maksiimi nykyajan hallintolain-‐ käytön valossa; Teoksessa Avoin, tehokas ja riippumaton, Olli Mäenpää 60 vuotta; Edita 2010 s. 217. 34 Kanninen s. 217. 58 käräjäoikeudessa. Niissä asioissa, joissa sovinto on sallittu, tuomioistuin voi vahvistaa asianosaisten tekemän sovinnon. Rikosprosessissa on kysymys rikosoikeudellisen vastuun ja seuraamusten toteuttami-‐ sesta. Prosessilajille on ominaista rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen keskeinen merkitys. Rikosprosessista säädetään pääosin laissa oikeudenkäynnistä rikosasioissa. Rikosprosessilain mukaan syyttäjän tehtävänä on nostaa syyte ja ajaa sitä. Syyttäjä nostaa syytteen toimittamalla kirjallisen haastehakemuksen käräjäoikeuden kansliaan. Asianomistajalla on oikeus nostaa syyte laissa erikseen säädetyin edellytyksin. Syy-‐ teasian yhteydessä voidaan ajaa syytteessä tarkoitetusta rikoksesta johtuvaa yksityis-‐ oikeudellista vaatimusta. Jos sellaista vaatimusta ajetaan erikseen, noudatetaan, mitä oikeudenkäynnistä riita-‐asioissa säädetään. Korkeimmassa oikeudessa muutoksenhakijan oikeutta vedota uusiin seikkoihin ja to-‐ disteisiin on rajoitettu sekä riita-‐ että rikosasioissa. Vetoaminen on mahdollista ainoas-‐ taan oikeudenkäymiskaaren 30 luvussa säädetyin edellytyksin. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa käsitellään valituksia hallintoviranomaisten ja hal-‐ lintotuomioistuinten päätöksistä sekä julkisoikeudellisiin oikeussuhteisiin liittyviä hal-‐ lintoriitoja. Näihin asioihin sovelletaan hallintoprosessia. Prosessista säädetään pää-‐ osin hallintolainkäyttölaissa. Kunnallisvalituksesta säädetään kuntalain 11 luvussa. Hal-‐ lintoprosessin kohteena on yleensä viranomaisen tekemän päätöksen laillisuuden arviointi. Hallintolainkäyttölaissa hallintotuomioistuimelle on asetettu velvollisuus huo-‐ lehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi. Osapuolten on esitettävä selvitys omien vaati-‐ mustensa perusteista ja tuomioistuimen on hankittava oma-‐aloitteisesti selvitystä vain siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tehnyt viranomainen toimii asiassa yleensä lausunnonantajana, eikä ole varsinainen asianosainen. Veroasioissa on kuitenkin kaksiasianosaissuhde, joka on järjestetty siten, että veronsaajien oikeutta valvoo veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Erona riitaprosessiin on myös se, että hallintotuomioistuin ei ole hallintolainkäyttölain mukaan yhtä tiukasti sidottu valitusperusteisiin35. Muutoksenhakijan mahdollisuutta vedota uusiin seikkoihin ja todisteisiin ei ole rajoitettu edes korkeimman hallinto-‐ oikeuden osalta. Toisaalta myös riita-‐ ja rikosasioissa edellytetään aktiivista prosessinjohtoa. Tuomiois-‐ tuimella on velvollisuus huolehtia siitä, että asianosaisten vaatimukset ja niiden perus-‐ teet tulevat selvitetyiksi. Mikäli asianosaisen esitys on epäselvä tai puutteellinen, tuo-‐ mioistuimella on kyselyvelvollisuus36. 35 Hallintolainkäyttölaki 27 § ja 51 §. Esimerkiksi KKO 2013:98. 36 59 Euroopan unionin oikeus ulottaa vaikutuksensa myös kansalliseen prosessiin ja vaikuttaa omalta osaltaan menettelytapoihin sekä riita-‐, rikos-‐ että hallintoproses-‐ sissa. Euroopan unionin oikeusjärjestys rakentuu kansallisten tuomioistuimien va-‐ raan. Mikäli unionin oikeudessa ei ole toisin säädetty, soveltavat kansalliset tuomioistuimet omia prosessisääntöjään myös unionin oikeudesta peräisin olevia asioita ratkaistessaan (ns. prosessiautonomia). Unionin tuomioistuimen oikeuskäy-‐ tännön mukaan kansalliset menettelysäännöt eivät saa kuitenkaan olla epäedulli-‐ sempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion kansallisen oikeuden sovel-‐ tamisalaan kuuluvia tilanteita (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeudessa kuluttajille tunnustettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate)37. Viime vuosina myös suora prosessuaalinen sääntely on lisääntynyt Euroopan unionissa huomattavasti. Myös Euroopan ihmisoikeussopimus vaikuttaa kaikkiin prosessilajeihin. Erityisen mer-‐ kittävä on sopimuksen 6 artikla, joka edellyttää oikeutta oikeudenmukaiseen oikeu-‐ denkäyntiin silloin, kun päätetään henkilön oikeuksista tai velvollisuuksista tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan soveltamisalaa on tulkittava ihmisoikeussopimuksen autonomisen tulkinnan periaatteen mukaisesti. Esimerkiksi rikosasian käsite on saanut ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä Suomessa omaksuttua määrittelyä laajemman tulkinnan. Niinpä eräät hallintoviran-‐ omaisten määräämät seuraamukset on katsottu rangaistuksiksi, minkä seurauksena hallintolainkäyttöprosessi rinnastuu tietyiltä osin rikosprosessiin. Kulloinkin käsiteltä-‐ vänä olevaa asiaa ratkaistaessa on siten arvioitava, millaisia oikeudenkäyntimenette-‐ lyyn liittyviä laatuvaatimuksia ihmisoikeussopimus asettaa38. Oikeudenkäynnille asetet-‐ tavia vaatimuksia ovat 6 artiklassa nimenomaisesti mainittujen oikeuksien lisäksi muun ohella kuulemisperiaate, osapuolten tasavertaisuus ja oikeus saada perusteltu ratkaisu. Rikosprosessissa lisävaatimuksena on muun ohella syyttömyysolettama ja itse-‐ kriminointikielto39. Molemmissa ylimmissä tuomioistuimissa valtaosa asioista ratkaistaan kirjallisessa me-‐ nettelyssä ilman suullista käsittelyä. Suullisia käsittelyjä järjestetään ja katselmuksia toimitetaan kuitenkin silloin kun asian ratkaisu sitä edellyttää. 37 Esimerkiksi asia Asturcom Telecomunicaciones, C-‐40/08, EU:C:2009:615, kohta 38. Esimerkiksi KHO 2007:67 ja KHO 2007:68. 39 Asiasta tarkemmin Pellonpää, Gullans, Pölönen, Tapanila: Euroopan ihmisoikeussopimus. Talentum 2012, s. 462 alkaen sekä Hirvelä-‐Heikkilä: Ihmisoikeudet – käsikirja EIT:n oikeuskäytäntöön. Edita 2013, s. 163 alkaen. 38 60 Suullisten käsittelyjen ja katselmusten määrä v. 2010–2013 6.2 Lainkäytön organisaatio 6.2.1 Yleistä Molemmissa ylimmissä tuomioistuimissa lainkäyttöratkaisut tehdään esittelystä kul-‐ loinkin toimivaltaisessa kokoonpanossa etukäteen laaditun istuntosuunnitelman tai istuntolistan mukaan. Esittelijöinä toimivat oikeussihteerit ja esittelijäneuvokset, jotka korkeimmassa oikeudessa ovat sijoittuneet riita-‐ ja rikosrooteliin ja korkeimmassa hal-‐ linto-‐oikeudessa jaostoihin asiaryhmien mukaan. Korkeimmassa oikeudessa jäsenet valikoituvat kulloinkin asiaa käsittelevään jaostoon siten, ettei tietyntyyppisiä asioita keskitetä tietyille kokoonpanoille, vaan kaikki jäsenet käsittelevät vastaavalla tavalla kaikentyyppisiä asioita. Kokoonpanot eivät siten ole kiinteitä. Kokoonpanon virkaiältään vanhin jäsen toimii puheenjohtajana. Istuntosuun-‐ nitelman laatimisesta vastaa kansliapäällikkö. Korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaisukokoonpano valikoituu lähtökohtaisesti asian-‐ omaiselle jaostolle sijoitetuista jäsenistä. Ratkaisukokoonpanossa puheenjohtajana toimii jaoston puheenjohtaja, varapuheenjohtaja tai kokoonpanon virkaiältään vanhin jäsen. Periaatteellista estettä ei kuitenkaan ole, että toisen jaoston jäsen osallistuu ko-‐ koonpanoon toisella jaostolla. Näin tapahtuu usein esimerkiksi esteellisyyssäännösten johdosta. Istuntolistan laatimisperusteet vahvistaa korkeimman hallinto-‐oikeuden pre-‐ sidentti ja listan vahvistaa kunkin jaoston puheenjohtaja jaostonsa osalta. 61 Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa on tällä hetkellä kolme jaostoa. Jaostojen lukumää-‐ rästä päättää presidentti, joka myös päättää jaostoilla käsiteltävistä asiaryhmistä sekä nimeää jaostojen puheenjohtajat, varapuheenjohtajat ja muut jäsenet. Ensimmäinen jaosto käsittelee pääosin rakentamista ja ympäristöä koskevia asioita, toinen jaosto veroasioita ja kolmas jaosto sosiaaliasioita ja taloudellista toimintaa koskevia asioita. Ulkomaalaisasioita, jotka ovat viime vuosina muodostaneet noin neljänneksen kor-‐ keimman hallinto-‐oikeuden koko juttukannasta, käsitellään sekä ensimmäisellä että kolmannella jaostolla. Vaikka myös korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa kaikki jäsenet ovat toimivaltaisia ratkaisemaan kaikkia asioita, tapahtuu korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa korkeinta oikeutta enemmän erikoistumista. Käytännössä esimerkiksi korkeimman hallinto-‐ oikeuden vero-‐oikeudellisen taustan omaavat jäsenet ovat toisella jaostolla ja maa-‐, vesi-‐ ja ympäristöoikeudellinen asiantuntemus ensimmäisellä jaostolla. Korkeimmassa oikeudessa juttuja ei vastaavalla tavalla kohdenneta asiantuntemuksen mukaan. 6.2.2 Valitusasiat Korkeimmassa oikeudessa valitusasiat ratkaistaan esittelystä pääsääntöisesti jaostossa, jossa on viisi jäsentä. Periaatteellisesti tärkeissä kysymyksissä tai, mikäli asiassa aiotaan poiketa korkeimman oikeuden aikaisemmin omaksumasta kannasta, presidentti voi määrätä asian ratkaistavaksi vahvennetussa jaostossa (11 jäsentä) tai täysistunnossa (kaikki jäsenet). Ratkaistessaan valitusasian korkein oikeus päättää myös siitä, julkaistaanko ratkaisu ennakkopäätöksenä. Ennakkopäätökset julkaistaan korkeimman oikeuden verkkosivuil-‐ la ja ne löytyvät kattavasti muun ohella korkeimman oikeuden vuosikirjasta ja Finlex-‐ rekisteristä. Ratkaisuista, joita ei julkaista ennakkopäätöksinä, laaditaan ja julkaistaan lyhyt kuvaus. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa valitusasiat ratkaistaan niin ikään pääsääntöisesti esittelystä viiden jäsenen kokoonpanossa. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa ympäris-‐ tönsuojelu-‐ ja vesiasioiden käsittelyyn osallistuu kuitenkin kulloinkin lisäksi kaksi asian-‐ tuntijajäsentä (ympäristöasiantuntijaneuvokset). Samoin patenttia, hyödyllisyysmalli-‐ oikeutta tai integroidun piirin piirimallia koskevien asioiden käsittelyyn osallistuu kaksi yli-‐insinöörineuvosta asiantuntijajäseninä. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa valitusasian käsittely voidaan asian merkittävyyden johdosta siirtää jaoston puheenjohtajan päätöksellä koko jaoston (jaostoplenum) tai presidentin päätöksellä korkeimman hallinto-‐oikeuden täysistunnon ratkaistavaksi. Ratkaistessaan asian korkein hallinto-‐oikeus päättää julkaistaanko ratkaisu korkeim-‐ man hallinto-‐oikeuden vuosikirjassa (vuosikirjaratkaisu). Korkeimmassa hallinto-‐ oikeudessa on lisäksi käytössä ns. lyhyt ratkaisuseloste, jolloin vuosikirjassa julkaistaan asiasta laadittu otsikko. Vuosikirjaratkaisujen lisäksi korkein hallinto-‐oikeus julkaisee 62 verkkosivuillaan ns. ”muita ratkaisuja”, joilla ei ole katsottu olevan vuosikirjaratkaisun asemaa, mutta joilla voi olla yleisempää merkitystä yleisön tiedonsaannin kannalta (esimerkiksi ympäristöasiat). 6.2.3 Valituslupa-‐asiat Korkeimmassa oikeudessa valituslupa vaaditaan suurimmassa osassa asioita. Valituslu-‐ pa-‐asiat käsitellään esittelystä kahden jäsenen kokoonpanossa. Lupa voidaan tällöin joko myöntää tai hylätä. Mikäli jäsenet ovat luvan myöntämisestä eri mieltä tai laa-‐ jempi kokoonpano on muusta syystä tarpeen, asia voidaan lykätä kolmen jäsenen ko-‐ koonpanoon. Valituslupaharkinta on korkeimmassa oikeudessa täysin erillinen vaihe valitusasian ratkaisusta. Jos asiassa myönnetään valituslupa, asian käsittely jatkuu normaalisti saman esittelijän valmistelemana. Valitusluvan myöntäneet jäsenet eivät automaattisesti ole mukana siinä kokoonpanossa, jossa valitusasia ratkaistaan. Estettä tähän ei kuitenkaan ole. Korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen valitettaessa valituslupa edellytetään muun ohella ul-‐ komaalaisasioissa, toimeentulotukiasioissa, useimmissa veroasioissa, osassa maankäyt-‐ tö-‐ ja rakennuslain alaan kuuluvia asioita ja ampuma-‐aseasioissa. Valituslupa voidaan hylätä kokoonpanossa, jossa on kolme jäsentä. Mikäli kokoonpano katsoo, ettei vali-‐ tuslupaa tule heti hylätä, siirtyy asia jatkovalmisteluun. Kuulemisten ja muiden välitoi-‐ mien jälkeen viiden jäsenen kokoonpano myöntää valitusluvan ja yleensä ratkaisee asian samassa yhteydessä. Valituslupa voidaan myös tässä vaiheessa vielä hylätä. 6.2.4 Valitusluvan myöntämisen edellytykset Korkeimmassa oikeudessa noudatetaan kaikissa asioissa yhtenäisiä valitusluvan myön-‐ tämiskriteerejä. Valituslupaa pyydetään korkeimmalta oikeudelta, joka voi myöntää valitusluvan ainoastaan, mikäli jokin oikeudenkäymiskaaren 30 luvun 3 §:n 1 momen-‐ tissa mainitusta kolmesta valituslupaperusteesta täyttyy. Valituslupaperusteita on 1. ennakkopäätösperuste (tärkeää lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi), 2. purkuperuste (asiassa ta-‐ pahtunut sellainen oikeudenkäynti-‐ tai muu virhe, jonka perusteella ratkaisu olisi pu-‐ rettava tai poistettava) ja 3. muu painava syy. Samoja valituslupaperusteita sovelletaan korkeimmassa oikeudessa myös valitettaessa markkinaoikeuden ja vakuutusoikeuden päätöksistä40. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa valituslupaperusteet vaihtelevat eri asiaryhmissä. Valituslupaperusteiden yleissäännös on hallintolainkäyttölaissa. Hallintolainkäyttölain mukaan niissä tapauksissa, joissa hallinto-‐oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-‐ 40 Laki oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa 7 luku 4 § ja Tapaturmavakuutuslaki 53 a §. 63 oikeuteen valitettaessa vaaditaan valituslupa, on se myönnettävä, mikäli valituslupa-‐ peruste on olemassa. Nämä ovat 1. ennakkopäätösperuste (lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi), 2. ilmei-‐ nen virhe (erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi) ja 3. muu painava syy. Muussa lainsäädännössä on kuitenkin hallintolainkäyttölaista poikkeavia perusteita valitusluvan myöntämiseen, kuten esimerkiksi verotusmenettelylaissa ja ulkomaalaislaissa. 6.2.5 Ylimääräinen muutoksenhaku Molemmat ylimmät tuomioistuimet ovat toimivaltaisia ratkaisemaan omalla toimialal-‐ laan lainvoimaisiin tuomioihin ja päätöksiin kohdistuvat ylimääräistä muutoksenhalua koskevat asiat41. Korkein oikeus voi purkaa tai poistaa tuomioistuinten lopullisia eli lainvoiman saaneita ratkaisuja oikeudenkäymiskaaren 31 luvussa mainituilla perusteilla. Vuoden 2013 alus-‐ ta tulleen lakimuutoksen jälkeen tuomion poistamista tai purkamista voi korkeimmalta oikeudelta hakea vain, mikäli hakemuksen on laatinut asianajaja, julkinen oikeusavus-‐ taja tai luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja. Korkein hallinto-‐oikeus soveltaa ylimääräiseen muutoksenhakuun hallintolainkäyttöla-‐ kia. Lain 58 §:n mukaan ylimääräisiä muutoksenhakukeinoja ovat kantelu, menetetyn määräajan palauttaminen ja purku. 6.2.6 Asioiden käsittelyajat korkeimmissa oikeuksissa Molemmat korkeimmat oikeudet seuraavat omia käsittelyaikojaan. Seuraavat kuvat kuvaavat korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden keskimääräisiä käsit-‐ telyaikoja. Käsittelyajat kuitenkin vaihtelevat asioittain ja asiaryhmittäin, joten pylväät ovat vain suuntaa-‐antavia. Yleisesti ottaen valituslupavaiheen käsittely on korkeim-‐ massa oikeudessa korkeinta hallinto-‐oikeutta joutuisampaa. Niissä asioissa, joissa annetaan asiaratkaisu, on käsittely korkeimmassa oikeudessa kestänyt keskimäärin pidempään. Kaikkia asioita koskevassa tilastossa käsittelyajat ovat korkeimmassa oi-‐ keudessa lyhyempiä kuin korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa. 41 Käräjäoikeuden tuomiosta kanneltaessa kantelun ratkaisee kuitenkin asianomainen hovioikeus. 64 Valitusluvat Asiaratkaisut Kaikki asiat 65 7 Korkeimmissa oikeuksissa käsiteltävät asiat 7.1 Asiaryhmistä 7.2 Asiamäärät korkeimmissa oikeuksissa Korkeimmassa oikeudessa asiat jakautuvat riita-‐, rikos-‐ ja hakemusasioihin. Diaariin merkitään lisäksi erillisinä asioina vakuutusoikeusasiat ja maaoikeusasiat sekä armah-‐ dusasiat. Korkeimman oikeuden käsittelemät riita-‐asiat koskevat asiallisesti monia eri aloja kuten perheoikeutta, perintö-‐ ja testamenttioikeutta, kiinteää omaisuutta, huo-‐ neenvuokra-‐asioita, irtainta omaisuutta, velka-‐ ja saamissuhteita, työoikeutta, merioi-‐ keutta, vakuutussopimuksia, vahingonkorvausta, yhteisöjä ja säätiöitä, maksukyvyttö-‐ myysmenettelyjä, turvaamistoimia sekä ulosottoa. Vastaavasti rikosasiat koskevat eri aloja koskevan sääntelyn rikosoikeudellista vastuuta esimerkiksi verotukseen, taloudel-‐ liseen toimintaan, maksuvälineisiin, ympäristöön, toisen henkeen ja terveyteen, itse-‐ määräämisoikeuteen, omaisuuteen, liikenteeseen, virkatehtävien hoitoon sekä työtur-‐ vallisuuteen liittyvissä kysymyksissä. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa käsiteltävät asiat on jaettu yhdeksään pääryhmään, joita ovat valtio-‐oikeus ja yleishallinto, itsehallinto, ulkomaalaisasiat, rakentaminen, ympäristö, sosiaali-‐ ja terveydenhuolto, taloudellinen toiminta mukaan lukien liikenne ja viestintä, verot ja muut asiat. Pääasiaryhmät on edelleen jaettu 35 asiaryhmään ja kaiken kaikkiaan diaarikaavan mukaisia asianimikkeitä on yli 280. Määrällisesti suu-‐ rimmat asiaryhmät korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa vireille tulleista asioista oli vuonna 2013 ulkomaalaisasiat (22,2 %), sosiaali-‐ ja terveydenhuolto (20,9 %) ja verotus (13,6 %). Korkeimmassa oikeudessa tuli vuonna 2013 vireille 2 553 uutta asiaa. Vireille tulevien asioiden määrä on viimeisen kymmenen vuoden aikana vaihdellut 3 000 asian mo-‐ lemmin puolin, suuntauksen ollessa viimeisimpinä vuosina laskeva. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa tuli vuonna 2013 vireille 4 128 uutta asiaa. Vireille tulleiden uusien asioiden määrä on viimeisen kymmenen vuoden aikana vaihdellut 4 000 asian molemmin puolin, suuntauksen ollessa aivan viime vuosina nouseva. Korkeimpien oikeuksien asiamäärien ja työtaakan kannalta vireille tulevia asioita mer-‐ kittävämpiä tekijöitä ovat kuitenkin ne erot, jotka syntyvät korkeimpien oikeuksien vä-‐ lille muutoksenhakujärjestelmän eroista johtuen. Seuraavassa taulukossa on vertailtu asiamäärien lisäksi sitä, missä määrin valituksen tutkiminen edellyttää valituslupaa ja missä määrin julkaistavat ratkaisut painottuvat tuomioistuinten työmäärässä. 66 ASIAMÄÄRÄT v. 2013 KKO KHO Yhteensä 2 554 2 201 266 4 128 1 819 244 6 682 4 020 510 102 2 062 42 71 134 (6,5 %) 93,5 % 309 2 583 202 1 951 2 352 235 (13 %) 87 % 206 4 303 304 4 013 2 423 369 518 6 886 Vireille tulleet asiat Vireille tulleet uudet asiat Valituslupa-‐asiat Ylimääräiset muutoksenhaut Ratkaistut asiat Ennakkopäätökset/Vuosikirjaratkaisut Valitusluparatkaisut Muut asiaratkaisut Valituslupa myönnetty Valituslupa hylätty Ylimääräiset muutoksenhaut Kaikki ratkaistut asiat 42 Luku sisältää toisen asteen jutut ja muut asiaratkaisut. 67 8 8.1 Asiaryhmiä, joissa korkeimpien oikeuksien käsittelemissä asioissa on tunnistettu liityntää toisen tuomioistuinlinjan asioihin Yleistä Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa on viitattu siihen, että nykyisen tuomioistuin-‐ linjajaon perusteena ollut raja on käynyt tulkinnanvaraisemmaksi. Samaan asiakoko-‐ naisuuteen voi liittyä sekä rikos-‐ että siviiliprosessissa ja hallintoprosessissa ratkaistavia kysymyksiä. Seuraavassa kuvataan esimerkkejä eräistä asiaryhmistä sen selvittämiseksi, minkä tyyppisissä tilanteissa korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden oikeus-‐ käytännössä on esiintynyt epäselvyyttä toimivaltaisesta tuomioistuimesta. Lisäksi ku-‐ vataan tilanteita, joissa yleiset tuomioistuimet ja hallintotuomioistuimet tulkitsevat samoja oikeussääntöjä samantyyppisissä tilanteissa. Kysymys voi tällöin olla siitä, että yleisissä tuomioistuimissa tulkitaan tyypillisemmin hallinnon alaan kuuluvia normeja tai hallintotuomioistuimissa joudutaan ratkomaan yleisten tuomioistuinten alaan kuuluvia säännöksiä. Samoin tuodaan esiin asiaryhmiä, joissa asian ratkaisu edellyttää toisen tuomioistuinlinjan asioiden ja oikeuskäytännön tuntemusta. Työryhmän tarkoituksena on ollut kartoittaa sitä, minkä tyyppisissä tilanteissa edellä kuvatun kaltaisia ongelmia esiintyy. Työryhmä ei ole pyrkinyt tyhjentävään esitykseen, vaan tuo esille esimerkkejä eri tilanteista. Työryhmä ei myöskään ole toimeksiantonsa puitteissa katsonut tarpeelliseksi pyrkiä analysoimaan, missä määrin korkeimpien oi-‐ keuksien oikeuskäytännössä mahdollisesti on ristiriitaisuuksia. 8.2 Perus-‐ ja ihmisoikeuksia koskevat asiat Perustuslain, ihmisoikeussopimusten ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan säännök-‐ set tulevat sovellettaviksi sekä korkeimman oikeuden että korkeimman hallinto-‐ oikeuden oikeuskäytännössä. Tuomioistuinten oikeuskäytännöstä löytyy esimerkkejä asioista, joissa perusoikeuskysymysten tulkinta on liittynyt toisiinsa rinnastuviin tilan-‐ teisiin. 68 Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytykset – Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan merkitys Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin asettamat vaatimukset koskevat niin prosessia korkeimmassa oikeudessa kuin korkeimmassa hallinto-‐oikeudessakin. Molemmat tuo-‐ mioistuimet ovat niin ikään ottaneet tarkemmin kantaa sen sisältöön julkaistuissa rat-‐ kaisuissaan. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytyksiä korkein oikeus on tar-‐ kastellut esimerkiksi vuosikirjaratkaisuissaan KKO 2014:83 (asianosaisen kuuleminen), KKO 2014:28 (pääsy tuomioistuimeen) ja KKO 2014:25 (riittävä aika valmistautua). Vas-‐ taavasti korkein hallinto-‐oikeus on käsitellyt sitä, milloin oikeudenmukaisen oikeuden-‐ käynnin edellytykset täyttyvät ratkaisuissaan KHO 2014:57 (pääsy tuomioistuimeen) ja KHO 2012:3 (tiedonsaantioikeus ja kuulemismenettely). Sananvapaus ja yksityisyyden suoja Myös useat muut perusoikeudet tulevat sovellettaviksi sekä korkeimmassa oikeudessa että korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa. Korkein oikeus on antanut useita ennakkopää-‐ töksiä, jotka ovat koskeneet sananvapauden ja yksityisyyden suojan välistä tasapainoa esimerkiksi kunnianloukkaussyytteisiin liittyen, esimerkiksi KKO 2013:100, KKO 2013:70, 2013:69. Vastaavasti korkein hallinto-‐oikeus on useasti tulkinnut sananva-‐ pauden merkitystä suhteessa yksityisyyden suojaan ja muihin perusoikeuksiin, esimer-‐ kiksi KHO 2014:1, KHO 2013:136, KHO 2012:55, KHO 2011:22, KHO 2011:19, KHO 2009:82. Syrjintäkielto Korkeimmassa oikeudessa syrjintäkieltoa on tulkittu useissa työoikeudellisissa asioissa KKO 2014:47 (ikään perustuva syrjintä, oikeuttaminen), KKO 2013:10 ja KKO 2013:11 (tasapuolinen kohtelu, työsopimus, kunnan työntekijät), KKO 2008:28 (palkkausjärjes-‐ telmä, määräaikaiset työntekijät) ja KKO 2004:133. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa syrjintäkieltoa on käsitelty muun ohella ratkaisuissa KHO 2013:34 (elinkeinonharjoit-‐ tamisen edellytykset), KHO 2013:46 (virkavaali, sukupuoli) ja KHO 2011:22 (TV-‐ ohjelman sisältö). Ne bis in idem – ei kahdesti samassa asiassa Viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä useimmin esille nostetun esimerkin muodostavat ne bis in idem -‐ratkaisut, joissa molemmat ylimmät tuomioistuimet ovat soveltaneet samoja ihmisoikeussopimuksen, Euroopan unionin perusoikeuskirjan ja Suomen perus-‐ tuslain säännöksiä samankaltaisessa tilanteessa. Kysymykset ovat nousseet esille sen jälkeen, kun Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi Suomen veronkorotusta koske-‐ 69 van hallinnollisen seuraamuksen olevan luonteelta rikosoikeudellinen seuraamus ih-‐ misoikeussopimuksen tarkoittamassa mielessä43 ja linjasi ne bis in idem -‐kiellon sisäl-‐ töä Zolotukhin-‐ratkaisussaan aikaisempaa oikeuskäytäntöään muuttaen44. Ne bis in idem -‐kieltoon liittyvät tulkintatilanteet ovat koskeneet korkeimmassa oikeu-‐ dessa sitä, mikä merkitys on annettava vireillä olevalle tai jo ratkaistulle veronkorotus-‐ seuraamukselle rikosprosessin yhteydessä eli estääkö se rikossyytteen tutkimisen. Kor-‐ keimmassa hallinto-‐oikeudessa asetelma on päinvastainen. Ratkaistavana on ollut, mi-‐ kä merkitys on annettava vireillä olevalle tai jo ratkaistulle rikosprosessille määrättäes-‐ sä veronkorotus-‐ tai muuta hallinnollista seuraamusta. Veronkorotusten lisäksi korkein hallinto-‐oikeus on tulkinnut julkaistuissa ratkaisuissaan ne bis in idem -‐kiellon merki-‐ tystä ajo-‐oikeutta, taksiliikennelupaa ja ampuma-‐aselupaa koskevissa asioissa45. Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2010:45 ja KKO 2010:46 katsonut, että veronko-‐ rotus estää samaan veronkorotuksen aiheuttaneeseen menettelyyn perustuvan vero-‐ petosta koskevan syytteen tutkimisen, jos veronkorotusratkaisu on tullut lopulliseksi ennen syytteen vireille tuloa. Korkein hallinto-‐oikeus on ratkaisussaan KHO 2011:41 arvioinut ne bis in idem -‐kiellon merkitystä vastaavalla tavalla. Korkein oikeus kuitenkin muutti tulkintalinjaansa ratkaisulla KKO 2013:58 siten, että veropetossyytteen tutkimiselle oli este jo sen jälkeen, kun verotusmenettelyssä oli käy-‐ tetty veronkorotusta koskevaa päätösvaltaa joko määräämällä veronkorotus tai jättä-‐ mällä se määräämättä. Ratkaisu laajensi ne bis in idem -‐kiellon estevaikutusta merkit-‐ tävästi. Korkein hallinto-‐oikeus viittasi ratkaisussaan KHO:2014:145 korkeimman oi-‐ keuden muuttuneeseen linjaan ja perusteli laajasti sitä, minkä johdosta korkeimman oikeuden ratkaisu oli epätyydyttävä ja minkä johdosta se päätyi samasta kysymyksestä toiseen tulkintaan. Korkein hallinto-‐oikeus lausui muun ohella seuraavaa: KHO 2014:145 Lähtökohtaisesti korkeimman hallinto-‐oikeuden olisi perusteltua tulkita ratkaistavaa oi-‐ keuskysymystä samalla tavoin. Tätä voidaan perustella sillä, että kummankaan tuomiois-‐ tuimen omaksumasta tulkinnasta ei seuraa oikeusjärjestyksessä kokonaisuudessaan joh-‐ donmukaista lopputulosta, jos tuomioistuinlinjoilla päädytään erilaiseen tulkintaan. Joissa-‐ kin tapauksissa kaksi rinnakkaista seuraamusta voi jäädä voimaan, vaikka tämä ei ole kummankaan tuomioistuimen tulkintatavan tarkoitus. Kun kaksi prosessia on päättynyt lopulliseen ratkaisuun, voidaan päätyä erilaiseen arviointiin siitä, kumpi prosessi olisi tullut keskeyttää. Voidaan myös pitää periaatteellisesti epätyydyttävänä, jos ylimmät tuomiois-‐ tuimet, joille lainsäätäjä on edellä selostetulla tavalla tietoisesti jättänyt kysymyksen ratkaisemisen, tulkitsevat ihmisoikeussopimusta ja Suomen perustuslakia keskenään eri tavoin. Jatkuu seuraavalle sivulle… 43 Jussila v. Suomi 23.11.2006. Zolotukhin v. Venäjä 10.2.2009. 45 KHO 2014:107, KHO 2014:96, KHO 2014:95, KHO 2013:172. 44 70 …jatkoa edelliseltä sivulta (-‐-‐-‐) Tuomioistuimen on päädyttävä ihmisoikeusvelvoitteiden mukaiseen lopputulokseen, mutta se ei toisaalta voi poiketa voimassa olevasta laista tavalla, jolle ihmisoikeusvelvoitteis-‐ ta ei saa tukea. Voidaan pitää ongelmallisena, jos tuomioistuin estäisi laissa säädetyn talous-‐ rikossanktioiden määräämismenettelyn ihmisoikeuksien turvaamisen nimissä menemällä pitemmälle kuin ihmisoikeussopimus edellyttää. Edellä selostetulla tavalla ihmisoikeustuo-‐ mioistuimen oikeuskäytäntö ei edellytä lis pendens -‐vaikutukseen perustuvaa ratkaisua. Ratkaisun KKO 2013:59 mukainen tulkinta, jonka mukaan jälkimmäisenä käynnistettävälle prosessille ei ole edellytyksiä, ja vastaavasti ensiksi käynnistynyt prosessi voi jatkua, on on-‐ gelmallinen tilanteessa, jossa jälkimmäisenä käynnistynyt prosessi myös päättyy ensin. (-‐-‐-‐) Korkein hallinto-‐oikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, että tämä asia on ratkaistava ih-‐ misoikeustuomioistuimen ratkaisuista 20.5.2014 ilmenevän kannanoton mukaisesti, vaikka-‐ kin tämä tulkinta poikkeaa siitä, mikä on omaksuttu ratkaisuissa KKO 2013:59 ja 2013:92. (-‐-‐-‐) Veronkorotuksiin liittyvät ne bis in idem -‐kieltoon liittyvät kysymykset on pyritty ratkai-‐ semaan 1.12.2013 voimaan tulleella lailla (Laki erillisellä päätöksellä määrättävästä ve-‐ ron-‐ tai tullinkorotuksesta 781/2013). Lain voimaantulo ei ole poistanut niitä vaikeita tulkintakysymyksiä, jotka liittyvät aikaisemmin määrättyihin veronkorotuksiin, joita koskevia asioita on edelleen vireillä. 8.3 Hallinnolliset sanktiot Edellä on käsitelty hallinnollisten rangaistusluontoisten seuraamusten ja rikosoikeudel-‐ listen sanktioiden välistä suhdetta erityisesti ne bis in idem -‐kiellon kannalta. Hallinnol-‐ liset rangaistusluontoiset seuraamukset saattavat muiltakin osin sisältää sellaisia ky-‐ symyksiä, joissa on läheinen yhteys toisen lainkäyttölinjan asioihin. Seuraava esimerkki kuvaa tilannetta, jossa hallinnollisesta seuraamuksesta valitetaan lain nojalla yleisiin tuomioistuimiin tuomioistuinlinjajaosta poiketen ja jossa korkein oikeus on tulkinnut hallinnollisen sanktioluontoisen seuraamuksen asettamisen edellytyksiä. KKO 2014:37 Rajavartiolaitos oli määrännyt aluksen omistajalle öljypäästömaksun. Kysymys siitä, oliko omistaja osoittanut asemestaan laivanisännän maksuvelvolliseksi merenkulun ympäristön-‐ suojelusta annetun lain 3 luvun 1 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, jolloin maksua ei olisi saanut määrätä omistajalle. Öljypäästömaksu on öljypäästökiellon rikkomisesta määrättävä sanktioluonteinen hallinnol-‐ linen seuraamus (PeVL 32/2005 vp s. 2). Maksun määrääminen ei edellytä sen selvittämistä, kuka päästön on aluksella aiheuttanut ja onko tämä toiminut tahallaan tai huolimattomasti. Asiassa on kuitenkin oltava objektiivista näyttöä siitä, että päästö on peräisin tietyltä aluksel-‐ ta. Ankaraa vastuuta on ollut tarkoitus tasapainottaa siten, että määrätyissä tilanteissa mak-‐ su voidaan jättää määräämättä tai maksusta on mahdollisuus saada vapautus taikka alennus. Maksuvelvollisen on osoitettava perusteet maksun määräämättä jättämiselle tai alentamisel-‐ le (HE 77/2005 vp s. 8 ja 11 sekä PeVL 32/2005 vp s. 3). (kohta 7) 71 8.4 Immateriaalioikeus Immateriaalioikeuden alaan liittyviä asioita käsitellään sekä korkeimmassa oikeudessa että korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa. Korkeimpaan oikeuteen immateriaalioikeudel-‐ lisia asioita valitetaan markkinaoikeuden päätöksistä teollis-‐ ja tekijänoikeudellisissa riita-‐ ja hakemusasioissa. Lisäksi korkeimpaan oikeuteen tulee valituksia hovioikeuk-‐ sien päätöksistä teollis-‐ ja tekijänoikeutta koskevissa rikosasioissa. Korkeimpaan hallin-‐ to-‐oikeuteen valitetaan markkinaoikeuden päätöksistä, joissa se toimii ensimmäisenä muutoksenhakuasteena teollisoikeudellisissa rekisteröintiasioissa. Immateriaalioikeudellisia asioita ratkaistaan siten ensiasteena sekä yleisissä tuomiois-‐ tuimissa (rikosasiat) että markkinaoikeudessa erikoistuomioistuimena (muut asiat). Ylimpänä oikeusasteena asiat ohjautuvat sekä korkeimpaan oikeuteen että korkeim-‐ paan hallinto-‐oikeuteen, jotka oman toimivaltansa puitteissa soveltavat samoja imma-‐ teriaalioikeudellisia säännöksiä ratkaistessaan samankaltaisia oikeuskysymyksiä. Kysy-‐ mys on alasta, jolla unionin oikeuden vaikutus on huomattava ja jossa unionin tuomio-‐ istuimen oikeuskäytäntöä on paljon. Työryhmä ei ole tarkemmin selvittänyt, onko oikeuskäytäntö korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden välillä ollut yhdenmukaista. Julkisuudessa on noussut esille seuraava esimerkki, jossa korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus päätyivät eri lopputuloksiin. KKO 2010:12 Valio Oy käytti leviterasvojen tunnuksena rekisteröityjä tavaramerkkejä VOIMARIINI ja OIVARIINI. Arla Ingman Oy Ab käytti leviterasvan tunnuksena myöhemmin rekiste-‐ röityä tavaramerkkiä INGMARIINI. Tavaramerkkien välillä ei ollut sellaista samankal-‐ taisuutta eikä siten sellaista tavaramerkkilain 6 §:n 2 momentin edellyttämää yhteyt-‐ tä, jonka p erusteella kohdeyleisö y hdistäisi tavaramerkit t oisiinsa. Tämän v uoksi t ava-‐ ramerkin INGMARIINI käyttäminen leviterasvan tunnuksena ei loukannut Valio Oy:n oikeutta s anottuihin tavaramerkkeihin. ( Ään.) KHO 8.7.2011 taltionumero 1996; Valio Oy:n tavaramerkin rekisteröintiä koskeva vali-‐ tus (ei julkaistu) ”….INGMARIINI-‐ ja VOIMARIINI-‐tavaramerkkien välillä vallitseva tavarayhteys ja merkkiyhte-‐ ys huomioon ottaen sekä sillä perusteella, mitä Arla Ingman Oy Ab on esittänyt INGMARIINI-‐ tavaramerkin muodostamisesta yhtiöön viittaavan alkuliitteen lisäksi loppuliitteestä, jonka muodostama mielleyhtymä margariiniin perustuu Valio Oy:n VOIMARIINI-‐tavaramerkin laa-‐ jaan tunnettuuteen, on ilmeistä, että VOIMARIINI-‐tavaramerkin laaja tunnettuus on Arla Ingman Oy Ab:lle eduksi ja että sen kanssa samankaltaisen merkin käyttämisellä pyritään hyötymään sen vetovoimasta, maineesta ja arvostuksesta. (…) Tavaramerkin VOIMARIINI laaja tunnettuus ja myös sen loppuliitteen -‐MARIINI vahva erottamiskyky huomioon ottaen korkein hallinto-‐oikeus kuitenkin katsoo, että nämä viittauk-‐ set eivät muodosta hyväksyttävää syytä VOIMARIINI-‐tavaramerkin vanavedessä kulkemiseen. Tavaramerkkirekisteröinnin nro 233624 INGMARIINI kohteena oleva tavaramerkki ei edellä mainituilla perusteilla täytä tavaramerkkilain 6 §:n 2 momentin mukaisia rekisteröinnin edel-‐ lytyksiä, kun mainittua lainkohtaa sovelletaan tavaramerkkidirektiivin säännösten ja niihin perustuvan oikeuskäytännön mukaisella tavalla. 72 8.5 Julkisyhteisöihin kohdistuvat korvauskanteet Julkisyhteisöihin kohdistuvat korvauskanteet tai julkisyhteisöjen tekemät yksityisoi-‐ keudelliset sopimukset ovat aiheuttaneet asianosaisille epäselvyyttä siitä, onko asiaa ajettava hallintotuomioistuimissa vai yleisissä tuomioistuimissa. Seuraavassa esimerkki molempien ylimpien oikeusasteiden oikeuskäytännöstä: KKO 2008:36 Kuntayhtymä ja osakeyhtiö olivat sopineet hallinnon ja kaupan alan ammattikorkeakoulu-‐ opetuksen järjestämisestä yhtiön omistamassa kauppaoppilaitoksessa. Sopimuksen katsottiin olevan hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettu hallintosopimus. Sen oikeudettomaan p äät-‐ tämiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen tutkiminen kuului yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. KHO:2013:154 Kaupungin Tilaliikelaitos oli kuuluttanut myytäväksi 39 kaupungin keskustan alueella sijaitsevaa osakehuoneistoa yhtenä kokonaisuutena. Kaupunginhallitus oli 2.11.2009 päättänyt myydä osakehuoneistot H Oy:lle sen tekemän tarjouksen mukaisella hinnalla. Kaupunginhallitus päätti 8.2.2010 kumota 2.11.2009 tekemänsä osakehuoneistojen myymistä H Oy:lle koskevan päätöksensä, hylätä kaikki tarjoukset ja palauttaa myyntiä koskevan a sian Tilaliikelaitokselle uudelleen v almisteltavaksi. Hallintolainkäytön järjestyksessä ei kunnallisvalituksen johdosta voitu ratkaista, oliko R:n kaupungin ja H Oy:n välille syntynyt sitova sopimus, eikä arvioida kysymystä kau-‐ punginhallituksen 2.11.2009 tekemän päätöksen merkityksestä tässä velvoiteoikeudelli-‐ sessa suhteessa. (…) Hallintolainkäytön näkökulmasta R:n kaupunginhallitus oli sekä päätöksellään huoneistojen myymisestä että päätöksensä myöhemmällä peruuttamisel-‐ la käyttänyt sille kuuluvaa toimivaltaa päättää kaupungin ryhtymisestä yksityisoikeudel-‐ lisiin oikeustoimiin. Kaupunginhallituksen päätös osakehuoneistojen myymisestä H O y:lle e i ollut p erustanut y htiölle julkisoikeudellisen lainsäädännön perusteella s uojat-‐ tavaa o ikeusasemaa. A siassa ei ollut i lmennyt, e ttä k aupunginhallitus o lisi p äätöksellään 8.2.2010 k äyttänyt h arkintavaltaansa muuhun k uin m ihin s e oli ollut k äytettävissä. Unionin oikeuteen liittyvissä tilanteissa korvauskanteisiin liittyvät oikeuskysymykset ovat monimutkaistuneet. Seuraava esimerkki osoittaa, miten korkeimmassa oikeudes-‐ sa tulkitaan julkisia hankintoja koskevia säännöksiä korvauskanteiden yhteydessä. 73 KKO 2011:54 Tieliikelaitos oli valittu moottoritien urakoitsijaksi Tiehallinnon järjestämässä tarjous-‐ kilpailussa. Hankintapäätös kuitenkin kumottiin markkinaoikeuden päätöksellä. Tielii-‐ kelaitos valitti päätöksestä ja muutoksenhaku oli vielä vireillä, kun Tiehallinto aloitti samasta urakasta uuden tarjouskilpailun ja antoi urakan tuon tarjouskilpailun voitta-‐ neen yhtiön suoritettavaksi. Vasta tämän jälkeen korkein hallinto-‐oikeus antoi pää-‐ töksen, jonka mukaan ensimmäisessä hankintamenettelyssä ei ollutkaan ollut mark-‐ kinaoikeuden p äätöksessä t odettuja v irheitä. Tiehallinnolla oli vallinneissa olosuhteissa ollut hyväksyttävä syy keskeyttää ensim-‐ mäinen hankintamenettely. Samaa hankintaa koskenut Tieliikelaitoksen muutoksen-‐ haku e i myöskään e stänyt h ankinnasta l uopumista ja uuden a loittamista. T iehallinnon ei katsottu aiheuttaneen korvattavaa vahinkoa vain sillä, että se oli hankintasäännös-‐ ten vastaisesti jättänyt ilmoittamatta tarjoajille hankinnan keskeyttämisestä ja sen perusteista. ( Ään.) Hankintaviranomaisia vastaan nostetaan vahingonkorvauskanteita, jotka saattavat ai-‐ heuttaa tilanteita, joissa toisiinsa läheisesti liittyviä kysymyksiä ratkaistaan sekä kor-‐ keimmassa oikeudessa että korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa. Seuraavassa esimerkis-‐ sä korkein hallinto-‐oikeus oli ratkaissut markkinaoikeuden päätöksestä tehdyn valituk-‐ sen ja samalla hylännyt valittajan tekemän hyvitysvaatimuksen. Sama valittaja on kui-‐ tenkin jo ennen korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaisua vaatinut hankintaviranomai-‐ selta vahingonkorvausta käräjäoikeudessa, josta asia on edennyt muutoksenhaun kautta ensin hovioikeuteen ja sitten korkeimpaan oikeuteen. KHO:2010:35 Hankintayksikkö oli rinta-‐ ja expanderproteeseita sekä kudosexpandereita koskeneella han-‐ kintapäätöksellään valinnut hankinnan toimittajiksi molemmat tarjouksen jättäneet toimitta-‐ jat. Hankintapäätöksessä oli todettu, että valinta potilaalle asetettavasta proteesista tehdään kulloisessakin tilanteessa lääketieteellisten johtopäätösten perusteella. Hankintayksikkö oli menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se oli jättänyt suorittamatta tarjousten ver-‐ tailun tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla ja kun se ei ollut suorittanut valintaa kahden toimit-‐ tajan välillä. Hyvitysmaksu (…) asiassa ei ole mahdollista todeta, että X Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Tämän vuoksi hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät täyty. Valituslupa-‐asia S2011/649 Korkeimman oikeuden myöntämän valitusluvan perusteella korkeimmassa oikeudessa rat-‐ kaistavana oleva kysymys koskee kuntayhtymän velvollisuutta korvata X:lle kustannukset tarjouskilpailun toteuttamisessa todettujen virheiden perusteella. 74 Yhtenä esimerkkinä riita-‐, rikos-‐ ja hallintoprosessin rajapinnassa olevasta kokonaisuu-‐ desta muodostaa kilpailuoikeus laajemminkin. Esimerkiksi kilpailulaissa kielletyn yh-‐ teistyön osalta seuraamusmaksun määrää markkinaoikeus. Markkinaoikeuden päätök-‐ sestä valitetaan korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen. Vaikka sovellettava prosessilaji on hallintoprosessi, on sitä sovellettaessa otettava huomioon eräitä rikosprosessuaalisia oikeusturvatakeita, sillä seuraamusmaksu on ihmisoikeustuomioistuimen tulkinnan mukaan luonteeltaan rangaistusluonteinen46. Riitaprosessi puolestaan tulee sovellettavaksi siinä tilanteessa, kun kielletystä yhteis-‐ työstä vahinkoa kärsineet tahot nostavat vahingonkorvauskanteita yleisissä tuomiois-‐ tuimissa saadakseen vahinkonsa korvatuksi. Näin ollen seuraamusmaksua koskeva asia tulee ylimpänä oikeusasteena korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaistavaksi, kun taas vahingonkorvauskanteet päätyvät korkeimpaan oikeuteen47. Esimerkkinä laajasta kilpailuoikeudellisesta asiasta, jota on käsitelty molemmilla tuo-‐ mioistuinlinjoilla, on ns. asfalttikartellia koskeva asia. Korkein hallinto-‐oikeus on ratkai-‐ sullaan KHO 2009:83 ratkaissut valitukset, jotka oli tehty markkinaoikeuden päätöksis-‐ tä määrätä seuraamusmaksut vuosina 1994–2002 tapahtuneen kielletyn kilpailunrajoi-‐ tuksen johdosta. Helsingin käräjäoikeus on 28.11.2013 tuominnut asfalttikartelliin osal-‐ listuneet yritykset maksamaan vahingonkorvausta kielletyn kilpailunrajoituksen joh-‐ dosta aiheutuneista ylihinnoittelusta. Käräjäoikeuden päätöksestä on valitettu Helsin-‐ gin hovioikeuteen, jossa asia on vireillä. Oman kysymyksensä muodostaa Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön perustuva jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu unionin oikeuden rikkomisesta. Suomessa ei ole erikseen säädetty siitä, missä tuomioistuimessa ja missä menettelyssä vahingonkor-‐ vausta on vaadittava. Sekä korkein oikeus että korkein hallinto-‐oikeus ovat linjanneet kysymystä osin ristiriitaisella tavalla. Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO 2013:58 liittyy käytettyjen ajoneuvojen maahan-‐ tuontiin ja Suomessa autoverolle määrättävään arvonlisäveroon (ns. elv). Korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaisu KHO 2012:104 puolestaan liittyy tapaturmavakuutuslain mukaisen haittarahan kertakorvaukseen. 46 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että kysymys on ihmisoikeusoikeussopimuksen au-‐ tonomisessa mielessä rikosasiasta, asia A. Menariin Diagnostics SRL v. Italia 27.9.2011. 47 Euroopan parlamentti hyväksyi 17.4.2014 direktiivin kilpailuoikeudellisista vahingonkorvauksista. Di-‐ rektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa EU:n jäsenmaissa EU:n kilpailuoikeussääntöjen rikkomisen, kuten kartellien ja määräävän markkina-‐aseman väärinkäytön, seurauksena nostettuihin vahingonkor-‐ vauskanteisiin sovellettavia sääntöjä. Suomen kilpailulaki tulee muuttaa viimeistään kesällä 2016 vas-‐ taamaan direktiivin vaatimuksia. 75 KHO 2012:104 Unionin oikeudesta johtui Suomelle jäsenvaltiona v elvollisuus t aata oikeusjärjestyk-‐ sensä mukaisesti yksilön käytössä oleva oikeussuojakeino jäsenvaltion korvausvas-‐ tuun toteuttamiseksi. Jäsenvaltion korvausvastuuta unionin oikeuden rikkomisesta koskeva nimenomainen kansallinen sääntely puuttui. Kun asiaa ei ollut sen parem-‐ min yleisen lainkäytön kuin hallintolainkäytön osalta oikeuskäytännössä vakiin-‐ tuneesti ja yksiselitteisesti katsottavalla tavalla ratkaistu eikä unionin tuomioistui-‐ men oikeuskäytännöstä johtunut, että asia olisi käsiteltävä nimenomaan vahingon-‐ korvauslain mukaisesti, oli jäsenvaltion korvausvelvollisuutta koskeva asia sen var-‐ mistamiseksi, että X sai asiassaan tehokasta oikeussuojaa ilman tarpeetonta viiväs-‐ tystä, m ahdollista k äsitellä hallintoriita-‐asiana hallintolainkäytön järjestyksessä. KKO 2013:58 Unionin oikeuteen perustuva jäsenvaltion vahingonkorvausvastuu toteutetaan kan-‐ sallisen oikeuden mukaisin oikeussuojakeinoin. Kansallinen rikkomusvastuuta kos-‐ keva yleislaki on v ahingonkorvauslaki, jossa s äädetään m yös julkisyhteisön korvaus-‐ vastuusta julkisen vallan käytöstä aiheutuneen vahingon korvaamiseksi. Edellä ku-‐ vatun vastaavuusperiaatteen mukaisesti unionin oikeuden rikkomiseen perustuvaa julkisyhteisön korvausvastuuta tulee arvioida samankaltaisia kansallisia korvausasi-‐ oita koskevien säännösten pohjalta. Asiassa on siten sovellettava vahingonkorvaus-‐ lakia siltä osin kuin unionin oikeudesta e i johdu m uuta. (kohta 2 8) Edellä mainittu korkeimman oikeuden ratkaisu johti vielä ylimääräiseen muutoksenha-‐ kemukseen korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa (KHO 2013:199). Korkeimmassa hallin-‐ to-‐oikeudessa vaadittiin muun ohella korkeimman oikeuden ratkaisuun viitaten kor-‐ keimman hallinto-‐oikeuden autoverotusta koskevan ratkaisun purkua. Korkein hallin-‐ to-‐oikeus hylkäsi hakemuksen katsoen, etteivät hallintolainkäyttölain lainvoimaisen päätöksen purkamista koskeneet edellytykset täyttyneet. 8.6 Työsuhteet ja virkasuhteet Työsopimuksiin liittyvät riidat kuuluvat perinteisesti yleisten tuomioistuinten toimival-‐ taan, lukuun ottamatta työtuomioistuimen toimivaltaan kuuluvia kysymyksiä. Vir-‐ kasuhteet kuuluvat julkisoikeuteen ja hallintotuomioistuinten toimivaltaan lukuunot-‐ tamatta virkaehtosopimusten tulkintaan liittyviä kysymyksiä. Euroopan ihmisoikeusso-‐ pimuksen ja erityisesti unionin oikeuden vaikutuksesta korkeimman oikeuden ja kor-‐ keimman hallinto-‐oikeuden ratkaistavaksi tulee kuitenkin kysymyksiä, joissa tulkintati-‐ lanteissa on vahvoja yhtäläisyyksiä. Esimerkiksi Unionin tuomioistuimen ennakkorat-‐ kaisut määräaikaisten työntekijöiden suojasta vaikuttavat sekä määräaikaisiin virkasuh-‐ teisiin että työsuhteessa oleviin. Sekä korkeimman oikeuden että korkeimman hallinto-‐ oikeuden oikeuskäytännöstä löytyy ratkaisuja, jotka koskevat määräaikaisiin työ-‐ ja vir-‐ kasuhteisiin liittyvää suojaa (esimerkiksi KKO 2008:29, KKO 2012:10 sekä KHO 2012:27 ja 2013:92). Esimerkki hallintoprosessin ja riitaprosessin rajalta on korkeimman hallin-‐ 76 to-‐oikeuden ratkaisu, jossa yliopistoon määräaikaisessa virkasuhteessa ollut henkilö siirrettiin työsuhteeseen, jonka aikana hänen työsuhteensa yliopistoon päättyi: KHO 2012:4 (…) Koska A:n perättäiset palvelussuhteet yliopistoon olivat olleet virkasuhteisia pal-‐ velussuhdelajin muutoksen jälkeistä työsuhdetta lukuun ottamatta, tulkinta, joka edellä todetussa tilanteessa estäisi virkamiestä esittämästä palkkaa vastaavaa kor-‐ vausta koskevaa vaatimusta virkamieslautakunnassa, ei virkamiehen oikeussuoja ja palkkaa vastaavaa korvausta koskevan sääntelyn tavoite huomioon ottaen ollut hy-‐ väksyttävissä. Kanteen nostamista käräjäoikeudessa ei näissä oloissa perustuslain 21 § ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappale huomioon ottaen voitu pitää riittävän tehokkaana oikeussuojakeinona, vaikka virkasuhteen ja työsuhteen rinnasteisuus lähtökohtaisesti puolsi tulkintaa, jonka mukaan työsuhteeseen siirtymi-‐ sen myötä palvelussuhteeseen sovelletaan työsopimuslakia ja työsuhteeseen liittyvät erimielisyydet ratkaistaan yleisissä t uomioistuimissa. A:n oikeusturva edellytti edellä todetuissa oloissa, että hän sai määräaikaista työsuh-‐ dettaan välittömästi edeltäneiden määräaikaisten virkanimitystensä laillisuuden arvioitavaksi valtion virkamieslaissa säädetyssä menettelyssä. Näin ollen virkamies-‐ lautakunta oli v altion v irkamieslain 56 § :n 1 momentin mukaisesti ollut t oimivaltainen ratkaisemaan A:n hakemuksen palkkaa v astaavan k orvauksen m ääräämiseksi. Toisen esimerkin työ-‐ ja virkasuhteiden osalta esiin tulevista tulkintaongelmista, jotka saattavat tulla ratkaistavaksi kummallakin tuomioistuinlinjalla, ovat erilaiset työaikajär-‐ jestelyt. Korkeimmassa oikeudessa on vireillä asia, jossa on kysymys palomiehen varal-‐ laolokorvauksesta. Sama asia on yhtä aikaa vireillä myös hallinto-‐oikeudessa. Kor-‐ keimmassa oikeudessa vireillä olevan asian valituslupakortti kuuluu seuraavasti: Valituslupa-‐asia S2012/809 P oli toiminut kaupungin palveluksessa palomiehenä useiden peräkkäisten määräaikaisten työsopimukseksi nimettyjen sopimusten perusteella. Kysymys siitä, oliko yleinen tuomio-‐ istuin toimivaltainen käsittelemään P:n palvelussuhteen perusteella kaupunkiin kohdistamia vaatimuksia. 77 8.7 Kiinteistöt, ympäristö ja maankäyttö Korkeimmassa oikeudessa ratkaistavana olevissa maaoikeusasioissa ja kiinteistöjä kos-‐ kevissa riita-‐asioissa on usein liityntä korkeimman hallinto-‐oikeuden toimivallassa ole-‐ vaan maankäyttöä sekä ympäristöä koskevaan oikeuskäytäntöön. Tyypillisiä tällaisia asioita ovat muun ohella maankäyttösopimuksiin liittyvät yksityisoikeudelliset sopi-‐ mukset48 sekä erityisesti kaavoitetuilla alueilla suoritettavat kiinteistöjen osittamistoi-‐ mitukset, lunastustoimitukset ja tietoimitukset. Joissain asioissa lähes samaa asiaa on jo käsitelty toisessa tuomioistuinlinjassa tai asia on yhtäaikaisesti vireillä sekä yleisessä tuomioistuimessa että hallintotuomioistuimes-‐ sa. Joissain asioissa valitusta viranomaisen kaavoitusta tai lupa-‐asiaa koskevaan pää-‐ tökseen ei ole ehkä ymmärretty tehdä ajoissa hallinto-‐oikeuteen ja tämän vuoksi asiaa koetetaan hoitaa yleisissä tuomioistuimissa. Toisissa asioissa saatetaan puolestaan ve-‐ dota ympäristönsuojelullisiin seikkoihin ja kaavamääräyksiin asioissa, joissa ei ole niistä varsinaisesti kyse. Asioiden välillä on varsin suuria eroja sen suhteen, miten kiinteä yh-‐ teys on. Huomion arvoista on, että liityntä hallintolainprosessissa ja riita-‐asiana ratkais-‐ tavien asioiden välillä koskee merkityksellistä osaa ratkaisuista ja tällä sektorilla molemminpuolisen asiantuntemuksen merkitys korostuu molemmilla tuomioistuin-‐ linjoilla49. Seuraavassa asiassa oli kysymys tonttien yhteisomistajien oikeudesta saada rakennus-‐ lupa asuinrakennuksen rakentamiseen asemakaava-‐alueella. Samaa tonttia koskeva asia eteni sekä korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen yhteisomistaja A:n hallinto-‐oikeudessa vireille paneman valituksen johdosta että korkeimpaan oikeuteen tontin toisten yh-‐ teisomistajien B:n ja C:n käräjäoikeuteen tekemän hakemuksen johdosta. 48 Ks. Forss, Matias: KHO: 2012:31 – Maankäyttösopimuksen määritelmä ja sen merkitys; Lakimies 5/2012 s.785. 49 KKO:n maaoikeusesittelijöiden arvion mukaan n. 30 % heidän esiteltävinä olevista asioistaan. KHO:n näkökulmasta luku on oleellisesti pienempi. 78 KHO 2013:43 ja KKO 20.5.2013 taltio 1048 Hallinto-‐oikeus A:n hakemuksesta: Tontin yhteisomistaja A oli hakenut rakennuslupaa sille osuudelle tontista, jota hän tontin tehdyn tontinjakosopimuksen mukaan hallitsi. Rakennuslupaviranomainen oli hylännyt ha-‐ kemuksen, koska kaikilta kiinteistön omistajilta ei ollut valtuutusta rakennusluvan hakemi-‐ seen. A valitti hallinto-‐oikeuteen. Hallinto-‐oikeus hylkäsi valituksen. Se totesi, että hallinnanjako-‐ sopimus ei poistanut vaatimusta saada kaikkien kiinteistön yhteisomistajien suostumus ra-‐ kennusluvan hakemiseen. Käräjäoikeus B:n ja C:n hakemuksesta Yhteisomistajat B ja C vaativat käräjäoikeudessa yhteisomistuslain perusteella, että käräjäoi-‐ keus oikeuttaa heidät hakemaan rakennuslupaa heidän A:n kanssa omistamalleen tontille ilman A:n valtuutusta. He vetosivat hallinnanjakosopimukseen. Käräjäoikeus myönsi luvan. Hovioikeus A:n valituksesta käräjäoikeuden päätöksen johdosta Hovioikeus katsoi, että B ja C olivat hallinnanjakosopimuksen nojalla oikeutettuja hakemaan purku-‐ ja rakennuslupa ilman A:n suostumusta. B ja C eivät siten tarvinneet yhteisomistuslain mukaista lupaa rakennusluvan hakemiseen. (Helsingin HO 13.1.2012) KHO 2013:43 A:n valituksesta hallinto-‐oikeuden päätöksen johdosta Korkein hallinto-‐oikeus totesi, että hallinnanjakosopimus voitiin ottaa huomioon raken-‐ nuspaikan hallintaa koskevana selvityksenä. Kun lisäksi otettiin huomioon hallinnanja-‐ kosopimuksen luonne pitkäaikaiseksi tarkoitettuna tontin maankäyttöä järjestävänä so-‐ pimuksena sekä muutoinkin asiakirjoista ilmenevät olosuhteet, tontin muiden yhteis-‐ omistajien y ksipuolisella suostumuksen peruuttamisella e i ollut sellaista m erkitystä, e ttä rakennuslupahakemus olisi t ästä s yystä tullut h ylätä. KKO 20.5.2013 taltio 1048 Korkein oikeus hylkäsi B:n ja C:n valituslupahakemuksen, jolloin hovioikeuden päätös jäi voi-‐ maan. Esimerkki vuosia kestäneestä prosessista, jota on viime vaiheessa ajettu sekä kor-‐ keimmassa oikeudessa että korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa, koskee Espoon Tapio-‐ lassa sijaitsevaa pysäköintitaloa, jonka Asuntosäätiö vuokrasi vuonna 1980 pysäköinti-‐ taloyhtiölle 20 vuodeksi ja siitä eteenpäin 5 vuodeksi kerrallaan50. Rakennuksessa on 271 autopaikkaa, jotka oli rakennusluvissa osoitettu eri kiinteistöyhtiöiden käyttöön. Asuntosäätiön myytyä pysäköintitalon vuokraoikeudesta muodostetun tontin, on jär-‐ 50 Ks. myös Forss, Matias: Lakimies 1/2012 s.164-‐187 Sopimus-‐ ja pakkorasite – päätöksen KHO 2011:85 arviointia. 79 jestelyistä käyty oikeudenkäyntejä sekä yleisten tuomioistuinten että hallintuomio-‐ istuinten linjalla. Ylimpiin tuomioistuimiin valituksia on edennyt seuraavasti: KHO 20.3.2006 T 632 Kiinteistöyhtiöt olivat hakeneet kiinteistöjen yhteisjärjestelyä. KHO katsoi, ettei yhteisjärjeste-‐ lylle pysäköinnin järjestämiseksi ollut edellytyksiä, koska kaava oli jo toteutunut. KKO 2010:13 Korkeimmassa oikeudessa oli k ysymys m uun o hella s iitä, -‐ oliko omistusoikeuden v ahvistettava s iirtyneen osakeyhtiö X :lle ja k iinteistöosakeyhtiö velvoitettava l uovuttamaan rakennuksen ja s en tontin h allinta lunastuksetta s iksi, e ttä kiinteistöosakeyhtiön oikeus v aatia l unastuskorvausta on v anhentunut. -‐ Jos o ikeutta l unastuskorvaukseen e i k atsota v anhentuneeksi, minkä määräiseksi lunas-‐ tuskorvauksen määrä vahvistetaan ja velvoitetaanko osakeyhtiö suorittamaan korvaus kiinteistöosakeyhtiölle. Korkein oikeus velvoitti X:n suorittamaan pysäköintitaloyhtiölle lunastuskorvauksena 1.675.000 e uroa. Korkein oikeus k atsoi, että kaikki 271 a utopaikkaa o livat rakennusluvissa osoitettuja autopaikkoja ja yhtälailla rakennuksen omistajaa sitovia. Rakennuksessa ei ol-‐ lut v apaita a utopaikkoja. KHO 2011:85 Yhtiöt A, B ja C olivat hakemuksessaan pyytäneet, että niille perustetaan ja rekisteröi-‐ dään rakennusrasitteina p ysyvä oikeus s ijoittaa ja p itää y hteensä 1 08 a utojen p ysäköin-‐ tipaikkaa y htiö X :n omistuksessa olevassa p ysäköintirakennuksessa. Korkein hallinto-‐oikeus k atsoi, e ttä h akemus oli v oitu h yväksyä. Se totesi, että rasitetun rakennuksen omistajalla on oikeus saada rasitteesta korvaus, joka määrätään tarvitta-‐ essa m aankäyttö-‐ ja rakennuslain 160 § :n 3 momentin mukaisesti. KKO 7.7.2014 t altiot 1 478 -‐ 1481 Yhtiöt A, B, C ja D olivat vaatineet nostamissaan kanteissa, että yhtiö X velvoitetaan pi-‐ dättäytymään rasiteoikeuden mukaisten pysäköintipaikkojen käytön estämisestä. Vas-‐ takanteessaan y htiö X o li v aatinut, että yhtiöitä A, B , C ja D kielletään k äyttämästä rasi-‐ tepaikkoja kunnes rasitekäytön korvauksen määrästä on saatu ratkaisu ja korvaus on maksettu. K äräjäoikeus ja hovioikeus v elvoittivat yhtiön X pidättäytymään r asitepaikko-‐ jen k äytön e stämisestä. K orkein oikeus h ylkäsi y htiön X v alituslupahakemukset. Seuraava ratkaisupari ylimmistä tuomioistuimista osoittaa kiinteistötoimitusten ja kaa-‐ vamääräysten välistä yhteyttä. Kyseisessä tilanteessa asia oli ollut ensin korkeimman oikeuden ratkaistavana kiinteistötoimitusta koskevassa asiassa. Korkein oikeus oli rat-‐ kaisussaan todennut tilalla sijaitsevan kaksi rakennuspaikkaa. Myöhemmin hallintopro-‐ sessissa ja korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa oli kysymys siitä, mikä merkitys mainitul-‐ la korkeimman oikeuden lausumalla oli rakennuslupia myönnettäessä. 80 KKO 2006:103 Oikeusvaikutteisessa rantaosayleiskaavassa tilalle oli merkitty vain yksi rakennuspaikka. Ennen yleiskaavan voimaan tuloa tilan alueelle oli kuitenkin laillisessa järjestyksessä ra-‐ kennettu kaksi erillistä vapaa-‐ajanasuntoa ja siten syntynyt kaksi rakennuspaikkaa. Yleiskaavamääräys e i estänyt t ilan j akamista k ahdeksi k iinteistöksi. KHO:2013:60 Asiassa oli kysymys kahdesta erillisestä rakennushankkeesta, jotka kohdistuivat samasta emätilasta h alkomalla muodostettuihin vierekkäisiin tiloihin. Alueella oli voimassa oikeusvai-‐ kutteinen yleiskaava, jossa emätilan alueelle oli osoitettu yksi rakennuspaikka. Yleiskaavassa oli kaavamääräyksiä rakennusten lukumäärästä ja rakennusoikeuden määrästä. Halkominen oli toimitettu yleiskaavan lainvoimaiseksi tulon jälkeen. (…) Rakennushankkeiden toteuttamisen edellytyksiä oli arvioitava suhteessa yleiskaavan kaava-‐ määräyksiin. Tässä arvioinnissa oli kuitenkin samalla otettava huomioon, että kaavamääräyk-‐ set kohdistuivat näihin rakennushankkeiden kohteina oleviin tiloihin yhteisesti. Kaavassa sal-‐ littua lisärakentamista ei siten voitu yksipuolisesti määritellä vain toiselle emätilasta halko-‐ malla muodostetulle tilalle kuuluvaksi. Ratkaisunsa perusteluissa korkein hallinto-‐oikeus totesi, että sillä seikalla, että korkein oikeus on halkomisen edellytyksiä koskevassa päätöksessään KKO 2006:103 lausunut, että tilalle on ennen yleiskaavamääräyksen voimaantuloa laillisessa järjestyksessä muodostunut kaksi ra-‐ kennuspaikkaa, ei ole nyt kysymyksessä olevia rakennushankkeita koskevassa lupaharkinnas-‐ sa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä. Ympäristövahinkojen korvaaminen on esimerkki siitä, miten käytännössä samastakin vahinkotapahtumasta aiheutuneiden vahinkojen korvausvastuuta koskevien kysymys-‐ ten käsittely voi jakautua usean eri lain mukaiseen menettelyyn51. Ympäristöonnettomuuksista aiheutuneiden henkilö-‐ ja esinevahinkojen sekä torjunta-‐ ja kunnostustöiden kustannusten korvaamista koskee yleisen vahingonkorvauslainsää-‐ dännön asemasta oma erillislainsäädäntönsä, laki ympäristövahinkojen korvaamisesta. Vahingonkärsijällä on mahdollisuus saattaa ympäristövahinkolain mukainen korvaus-‐ asia käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Ympäristövahinkolaki voi lisäksi tulla sovellettavaksi eräiden pakkotoimilakien mukaisissa toimitusmenettelyissä kuten muun muassa lunas-‐ tustoimituksessa, maantietoimituksessa tai kaivostoimituksessa. Ylimpänä muutoksen-‐ hakuasteena näissä asioissa on korkein oikeus. 51 Erityisiä korvaussäännöksiä on lisäksi muun ohella merilaissa (674/1994), liikennevakuutuslaissa (279/1959), maa-‐aineslaissa (555/1981) ja yksityisistä teistä annetussa laissa (358/1962). 81 Ympäristövahinkolain ohella ympäristövahinkojen korvausvastuuseen sovelletaan kui-‐ tenkin myös useita muita lakeja. Vesien pilaamisesta aiheutuvat vahingot arvioidaan ympäristönsuojelulain mukaisen lupamenettelyn yhteydessä ja vesilaissa säädetään vesirakentamisesta aiheutuvien vahinkojen korvaamisesta52. Näitä päätöksiä koskevat valitukset käsitellään hallinto-‐oikeudessa ja ylimpänä muutoksenhakuasteena kor-‐ keimmassa hallinto-‐oikeudessa lukuun ottamatta rikoksella aiheutettujen vahinkojen korvaamista koskevia asioita. Vesistön pilaantumista koskevasta rikoksesta johtuvan korvausvaatimuksen ratkaisee ympäristönsuojelulain53 mukaan käräjäoikeus. Ylimpänä asteena näissä korvausasioissa toimii siten korkein oikeus. 8.8 Rikosasiat Korkeimmassa oikeudessa käsiteltävät rikosasiat koskevat laaja-‐alaisesti yhteiskunnan eri osa-‐alueita. Lukuisten rikosten osalta rikosoikeudellisen seuraamuksen kohteena on teko, joka sinänsä kuuluu hallintolainkäytön alaan ja rikosoikeudellisen arvion tekemi-‐ nen edellyttää hallinnon alaan kuuluvan substanssin tuntemusta. Tämänkaltaisia ovat esimerkiksi virkarikokset ja erilaiset julkista taloutta vastaan tehdyt rikokset, kuten ve-‐ ropetokset ja erilaiset avustuspetokset. Arvonlisäverotukseen liittyvää veropetosta koskevaa ennakkopäätöstä ei voida antaa ilman tuntemusta kyseisestä alasta. Esi-‐ merkkinä tällaisesta tilanteesta on seuraava korkeimman oikeuden ratkaisu: KKO 2013:2 Korkein oikeus toteaa, että nuuska ei kuulunut eikä kuulu niiden tullivelkaa koskevien poik-‐ keusten piiriin, joita tarkoitettiin tullikoodeksin 212 artiklassa ja joista määrätään uudistetun tullikoodeksin 50 artiklassa. Nuuskan voidaan katsoa myös kilpailevan muiden tupakkatuot-‐ teiden kanssa samoista markkinoista. Kyse ei ole tuotteesta, joka ei kuuluisi vaihdannan pii-‐ riin. Näin ollen sillä seikalla, että tässä tapauksessa nuuska on tuotu maahan maahantuontia koskevien kieltojen vastaisesti, ei ole merkitystä, kun arvioidaan maahantuodusta nuuskasta suoritettavaa arvonlisäveroa. Siten maahantuontia koskevien kieltojen vastaisesti maahan-‐ tuodusta nuuskasta voidaan periä normaalisti maksettava arvonlisävero. Vastaava kanta on omaksuttu myös Korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaisussa KHO 2012:123, jossa arvioitava-‐ na on ollut nuuskan valmisteverotus. (kohta 12) 52 Ympäristönsuojelulain 13 luku sisältää yksityiskohtaiset säädökset toimivallasta. Katso myös vesilain 13 luku. 53 Ympäristönsuojelulain 131 §. 82 Myös virkarikosasioissa korkein oikeus saattaa joutua tulkitsemaan hallinnon alaan kuuluvia säännöksiä arvioidessaan virkamiesten virkavelvollisuuksien sisältöä. Esimer-‐ kiksi korkeimmassa oikeudessa valituslupa-‐asiana vireillä olleessa asiassa54 oli kysymys siitä, oliko sosiaalityöntekijä menetellyt lastensuojelulain vastaisesti tehdessään huos-‐ taanottopäätöstä ja siten rikkonut virkavelvollisuuttaan. Vastaavasti ympäristörikosten ratkaisemisen kannalta ympäristöoikeuden tuntemus on välttämätöntä. Tälläkin alalla korkeimpien oikeuksien oikeuskäytännössä on liittymiä toisiinsa, mitä seuraava ratkaisupari osoittaa: KHO 2004:83 Ympäristölautakunta o li k ieltänyt y htiötä polttamasta alle 5 megawatin l ämpökeskuk-‐ sessaan viljan kuorta ja viljapölyä sakon uhalla. Lautakunta oli tuominnut uhkasakon maksettavaksi, koska kieltoa ei ollut noudatettu. Hallinto-‐oikeus oli hylännyt yhtiön ympäristölautakunnan päätöksestä tekemän v alituksen. Korkein hallinto-‐oikeus lausui yhtiön valituksen hylätessään ja hallinto-‐oikeuden pää-‐ töksen lopputuloksen pysyttäessään, ettei ympäristön pilaamista ollut hallinto-‐ oikeuden tarkoittamassa ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa välit-‐ tömästi k ielletty. ( …) Nyt k ysymyksessä olevalla tavalla h arjoitettuna p olttotoiminnas-‐ ta saattoi aiheutua naapureille tai lähistöllä asuville ympäristön pilaantumisena sel-‐ laista kohtuutonta rasitusta, jota tarkoitetaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa. Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mu-‐ kaan toimintaan olisi siten tullut olla ympäristölupa. Kun yhtiöllä ei tällaista lupaa ol-‐ lut, toiminta oli ympäristönsuojelulain vastaista. Näin ollen hallintopakon käyttämi-‐ selle olivat tällä perusteella olemassa ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 k ohdassa säädetyt e dellytykset. KKO 2011:17 Kunnan ympäristölautakunta oli päätöksessään ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momen-‐ tin 1 kohdan nojalla kieltänyt yhtiötä jatkamasta lämpölaitoksessaan viljankuoren ja -‐pölyn käyttämisen polttoaineena, kunnes lämpölaitoksen savukaasujen puhdistus oli järjestetty siten, että hiukkaspitoisuus oli alle päätöksessä määrätyn tason. Kieltomää-‐ räys o li sellainen y ksittäistapausta koskeva määräys, jota t arkoitetaan rikoslain 4 8 l uvun 1 § :n 1 m omentin 1 k ohdassa. (Ään.) Korkein oikeus v iittasi ratkaisussaan k orkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaisuun. 54 R2013/643. 83 Liikennerikosten yhteydessä määrättävien ajokieltojen osalta korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus ovat joutuneet ratkaisemaan poliisin määräämän ajokiellon ja yleisissä tuomioistuimissa määrättävän ajokiellon välistä suhdetta, kuten seuraava esimerkki osoittaa. KHO 2013:161 Poliisilaitos oli määrännyt ajo-‐oikeuden haltijan ajokieltoon hänen syyllistyttyään ajoneuvoliikennerekisteriin merkittyjen tietojen perusteella vuoden aikana kolmeen rikesakkorangaistukseen johtaneeseen tekoon moottorikäyttöistä ajoneuvoa kuljet-‐ taessaan. H allinto-‐oikeus k umosi poliisilaitoksen ajokieltopäätöksen sillä perusteella, että ajo-‐oikeuden haltija oli osoittanut, ettei hän ollut syyllistynyt yhteen rikesak-‐ komääräykseen johtaneista teoista. ( …) Hallinto-‐oikeuden päätös k umottiin ja asia p alautettiin poliisilaitokselle ajokieltoajan määräämistä varten. Hallintomenettelyssä tai hallintolainkäytön järjestyksessä ei tutkita ajokiellon määräämisen perusteena olevien lainvoimaisten rikesakkopäätös-‐ ten oikeellisuutta. (Ään.) KKO 2014:42 A oli syyllistynyt kahteen törkeään rattijuopumukseen, joista vain ensimmäisen perus-‐ teella poliisimies oli määrännyt hänet väliaikaiseen ajokieltoon. Rikokset käsiteltiin sa-‐ massa oikeudenkäynnissä. Ajokiellon keston tuli olla käräjäoikeuden tuomiosta lasket-‐ tuna v ähintään vuosi, eikä ajokiellon k estosta määrättäessä tullut ottaa h uomioon sitä, että poliisimies olisi voinut m äärätä A:n a jokieltoon myös jälkimmäisen t eon p erusteel-‐ la. (Ään.) 84 8.9 Muita esimerkkejä Yhteys yleisten tuomioistuinten asioiden ja hallinto-‐oikeuslinjan välillä saattaa nousta esille myös muissa tapauksissa. Oikeudenhoidon uudistamisohjelmassa on yhtenä esi-‐ merkkinä mainittu lasten huoltoriitaa ja huostaanottoa koskevat asiat. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2011:59 on käsitelty kyseistä tilannetta: KKO 2011:59 Lastensuojelulain 46 §:n 1 momentin säännöksestä johtuu, että huostassapidon aikanakin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään lapsen asumista ja tapaamisoikeutta koskevan asian. Tätä toimivaltaa ei ole laissa rajoitettu (kohta 4). (….) Huostaanoton aikana tehty lapsen huoltoa, asumista ja tapaamisoikeutta koskeva päätös ei siten johda välittömiin täytäntöönpanotoimiin, vaan ne ovat toteutettavissa vasta huos-‐ taanoton purkautuessa. Lapsen etu saattaa kuitenkin vaatia, että päätös näistä oikeuksista tehdään jo huostaanoton kestäessä. Näin on etenkin silloin, kun huostaanotto suunnitellaan lopetettavaksi, jolloin valmistautuminen sen jälkeiseen aikaan edellyttää tietoa tulevista oi-‐ keudellisista järjestelyistä (kohta). Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 10 §:n mukaan lapsen huoltoa ja ta-‐ paamisoikeutta koskeva asia on ratkaistava ennen kaikkea lapsen edun mukaisesti. Tuomiois-‐ tuin joutuu kussakin yksittäistapauksessa arvioimaan, onko lapsen edun mukaista antaa lap-‐ sen huoltoa koskeva ratkaisu, vai onko esitettyjen vaatimusten tutkiminen ennenaikaista tai lapsen edun kannalta jopa haitallista. Lapsen huoltoon liittyvien kysymysten toistuva oikeus-‐ käsittely saattaa olla lapsen edun vastaista (kohta 7). Esimerkkinä insolvenssioikeuden osalta on puolestaan tuore korkeimman hallinto-‐ oikeuden vuosikirjaratkaisu. KHO 2014:132 Ympäristöluvan käsittelystä perittävä maksu oli siten konkurssilain 1 luvun 5 §:ssä tar-‐ koitettu k onkurssisaatava eikä 16 luvun 2 §:n 1 m omentissa t arkoitettu m assavelka, jos-‐ ta konkurssipesä olisi ollut vastuussa. Velvollisuus käsittelymaksun suorittamiseen oli näissä oloissa y ksinomaan ja k okonaisuudessaan y htiöllä. 85 Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa on vireillä asia, jossa valtiontuen takaisinperintää koskevassa asiassa hallinto-‐oikeus oli arvioinut unionin valtiontukisäännösten suhdetta yrityssaneerauslain säännöksiin, joista viimeksi mainittu tyypillisimmin tulee sovellet-‐ tavaksi yleisissä tuomioistuimissa. Kuopion HAO 15.10.2013 13/0413/3 Euroopan unionin komissio oli 12.6.2012 tekemällään päätöksellä todennut kaupungin yri-‐ tykselle myöntämän tuen yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja määrännyt tuen takaisin-‐ perittäväksi. Kaupunginhallitus oli vuonna 2013 tehnyt päätökset tuen takaisinperinnästä. Tuen saanut yritys valitti päätöksistä hallinto-‐oikeuteen. (…) Hallinto-‐oikeus hylkäsi valituk-‐ set. Valittaja oli valituksessaan vedonnut muun ohella siihen, että takaisinperintäpäätösten koh-‐ teena olevat saatavat ovat lakanneet käräjäoikeuden vahvistettua valittajalle yrityksen sa-‐ neerauksesta annetun lain (jäljempänä yrityssaneerauslaki) mukaisen saneerausohjelman vuonna 2006. Hallinto-‐oikeus totesi päätöksensä perusteluissa, että yrityssaneerauslain soveltaminen joh-‐ taisi siihen, että tukea ei voitaisi periä takaisin valittajalta. Lain soveltaminen estäisi siis ko-‐ mission päätöksen välittömän ja tehokkaan täytäntöönpanon ja johtaisi Suomea velvoittavan unionin oikeuden rikkomiseen. Tämän johdosta hallinto-‐oikeus ei soveltanut asiassa yritys-‐ saneerauslain säännöksiä eikä valittajalle vahvistetun saneerausohjelman määräyksiä. Vastaavasti korkein oikeus on ulosmittausvalituksessa ottanut kantaa siihen, mitä on pidettävä eläke-‐ tai sosiaalilainsäännön nojalla määrättyyn tarkoitukseen myönnettä-‐ vänä avustuksena tai korvauksena. KKO 2013:3 Kuntayhtymän omaishoitajalle omaishoidon tuesta annetun lain mukaan maksama hoito-‐ palkkio ei ollut sellaista ulosottokaaren 4 luvun 19 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua avustusta tai kustannusten korvausta, joka oli myönnetty eläke-‐ tai sosiaalilainsäädännön nojalla määrättyyn tarkoitukseen. Hoitopalkkio voitiin ottaa tulona huomioon ulosmitattaes-‐ sa omaishoitajan eläketuloa. 86 9 Korkeimpien oikeuksien johtaminen ja hallinto 9.1 Johtaminen Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden toimintaa johtaa ja sen tulok-‐ sellisuudesta vastaa tuomioistuimen presidentti. Hänen apunaan tuomioistuimen hal-‐ linnollisessa johtamisessa toimii molemmissa tuomioistuimissa kansliapäällikkö. Kor-‐ keimmasta hallinto-‐oikeudesta annetun lain mukaan korkeimman hallinto-‐oikeuden täysistunto valitsee lisäksi enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan presidentin sijaisen, joka hoitaa presidentin ollessa estyneenä hänen tehtäviään. Hänenkin estyneenä olles-‐ sa presidentin tehtäviä hoitaa virantoimituksessa oleva virassa vanhin jäsen. Korkeim-‐ massa oikeudessa ei ole vastaavaa säännöstä, vaan tarpeen vaatiessa vanhin virassa oleva jäsen toimii presidentin sijaisena. Hallinnollisina asioina ratkaistaviksi tulevia asioita ovat muun ohella korkeimpien oi-‐ keuksien esittelijöiden ja hallintohenkilöstön nimitykset, budjetin valmistelu, alempien oikeusasteiden tuomarien nimittäminen yli vuotta pidemmäksi määräajaksi, lausunto-‐ jen antaminen sekä nimitysesitykset korkeimpien oikeuksien jäsenten osalta. Korkeimmassa oikeudessa päätösvaltaa asioissa, joita ei ole uskottu presidentin, kans-‐ liatoimikunnan tai muun elimen tai henkilön päätettäväksi, käyttää täysistunto eli plenum, johon kuuluvat kaikki korkeimman oikeuden jäsenet. Korkeimman oikeuden kansliatoimikuntaan kuuluu presidentti puheenjohtajana, kaksi vanhinta jäsentä ja kaksi muuta jäsentä. Esittelijänä toimii kansliapäällikkö. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa presidentti ratkaisee ne hallinnolliset asiat, jotka eivät ole työjärjestyksessä määrätty täysistunnon, kansliaistunnon tai kansliapäällikön ratkaistaviksi. Kansliaistuntoon kuuluvat presidentti ja jaostojen puheenjohtajat sekä kolme muuta jäsentä, jotka täysistunto valitsee. Jaoston puheenjohtajan ollessa esty-‐ nyt varapuheenjohtaja osallistuu kansliaistuntoon. Esittelijänä toimii kansliapäällikkö. Korkeimpien oikeuksien työskentely eroaa siinä, että korkeimmassa oikeudessa koros-‐ tuu korkeinta hallinto-‐oikeutta enemmän täysistunnon merkitys. Esimerkiksi korkeim-‐ man oikeuden lausunnot käsitellään aina täysistunnossa. Samoin monet virkanimi-‐ tysasiat, jotka korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa käsitellään kansliaistunnossa, kuulu-‐ vat korkeimmassa oikeudessa täysistunnon päätettäväksi. 87 9.2 Korkeimpien oikeuksien henkilöstö 9.2.1 Lainkäytön tukitehtävissä toimivat Korkeimmassa oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa varsinaista lainkäyttö-‐ henkilöstöä ovat korkeimpien oikeuksien presidentit, jäsenet ja esittelijät. Tämän lisäk-‐ si osa henkilöstöstä toimii välittömästi lainkäytön tukitehtävissä. Korkeimmissa oikeuk-‐ sissa tukitehtävien hoito on organisoitu hieman eri tavoin. Seuraavassa kuvataan mo-‐ lempien tuomioistuimen tämän hetkistä tilannetta. Tehtävänkuvat tulevat muuttu-‐ maan merkittävästi siirryttäessä sähköiseen lainkäyttöjärjestelmään. Korkeimmassa oikeudessa on siirrytty henkilökohtaisen esittelyavustajan järjestelmäs-‐ tä ns. esittelyavustajapooliin. Avustajat on jaettu kahteen asiaryhmään, siviilirooteliin (4 avustajaa) ja rikosrooteliin (7 avustajaa). Esittelyavustajat avustavat korkeimman oikeuden jäseniä ja esittelijöitä lainkäyttöasioissa. Avustaviin tehtäviin kuuluvat mm. muistion laatiminen keskeisten perustietojen osalta, kirjeenvaihto, aineiston kokoami-‐ nen, esittelylistojen ja valituslupakonseptien laatiminen, puuttuvien asiakirjojen hank-‐ kiminen, oikoluku ja puhtaaksikirjoitus, Romeo-‐laskujen tarkistaminen sekä erinäiset ilmoitukset (esim. ORK, VRK ym.). Avustajat avustavat lainkäyttöhenkilökuntaa myös istuntojen käytännön järjestelyissä, puhelinliikenteessä ja muissa lainkäyttöhenkilökunnan avustavissa tehtävissä. Kolme esittelyavustajaa huolehtii avustavien tehtävien lisäksi myös korkeimman oikeuden istuntosuunnittelusta. Tähän kuuluu muun muassa istuntojen suunnittelu, ajan tasalla pitäminen ja tilastointi (mm. jäsenten ja esittelijöiden työmääräseuranta, esitellyt ju-‐ tut, myönnetyt valitusluvat, jutun kiertomerkinnät ja toteutuneet istunnot). Kumman-‐ kin asiaryhmän kansliasta huolehtivat ns. kanslianhoitajat, jotka toimivat avustavien tehtävien ohella esittelyavustajien lähiesimiehinä ja avustavat asiaryhmän päällikköä. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa tukitehtäviä hoidetaan korkeimman hallinto-‐ oikeuden jaostorakenteen puitteissa. Kullakin kolmesta jaostosta on notaari tai notaa-‐ reita. He hoitavat vireille tulleiden asioiden välitoimet eli viranomaisten ja asianosais-‐ ten kuulemisen, muut selvitykset ja oikeudenkäyntiasiakirjojen ja muiden tarvittavien selvitysten hankkimisen. Myös jaostosihteerien työpanosta on pyritty kohdentamaan lainkäytön tukitehtäviin muun muassa taltiopohjien ja muistioiden perustietojen kir-‐ joittamiseen. Lainkäytön valmistelutehtävissä esittelijöiden ja notaarien apuna on käy-‐ tetty myös osa-‐aikaisesti jaostosihteeriksi palkattuja oikeustieteen ylioppilaita ja kesä-‐ kausina korkeakouluharjoittelijoita. 88 LAINKÄYTÖN TUKITEHTÄVISSÄ TOIMIVAT Osastosihteerit Toimistosihteerit Notaarit Vastaava jaostosihteeri Jaostosihteerit Lainkäytön tukitehtävissä yhteensä KKO 55 10 1 -‐ -‐ -‐ 11 KHO -‐ -‐ 6 1 56 14 21 Yhteensä 10 1 6 1 14 32 9.2.2 Muu henkilöstö Kummassakin ylimmässä tuomioistuimessa on oikeustieteellisen koulutuksen saanut kansliapäällikkö, joka on muodolliselta asemaltaan esittelijä. Kansliapäälliköt eivät kui-‐ tenkaan esittele lainkäyttöasioita vaan toimivat puhtaasti oman virastonsa hallinnolli-‐ sissa tehtävissä. Korkeimmassa oikeudessa on lisäksi hallinnollinen lakimies, joka toimii kansliapäällikön sijaisena sekä presidentin ja kansliapäällikön apuna talous-‐ ja hallintoasioiden valmiste-‐ lussa. Hallinnollinen sihteeri avustaa kansliapäällikköä henkilöstöasioiden valmistelussa ja rekrytoinneissa sekä valmistelee ja hallinnoi henkilöstöhallintoon liittyviä päätöksiä. Hän toimii lainkäytössä avustavien esittelyavustajien lähiesimiehenä ja hoitaa kanslia-‐ päällikön sihteeripalvelut. Toinen osastosihteereistä vastaa presidentin sihteeripalveluista, toimii henkilöstöhal-‐ linnon portaalin ja matkahallintaohjelman pääkäyttäjänä sekä hoitaa tilastointia ja ra-‐ portointia. Toinen osastosihteeri valmistelee talousarvion ja hankinnat kansliapäälliköl-‐ le, hallinnoi viraston myynti-‐ ja ostolaskutusta sekä reskontraa, toimii taloushallinnon järjestelmien pääkäyttäjänä sekä työajanseurannan-‐, palkanlaskennan-‐ ja tyhy-‐vastuu-‐ henkilönä. Hänellä on vastuu tilaisuuksien käytännön järjestelyistä ja toteutuksesta. Toimistosihteerin tehtävänä on huolehtia henkilöstön kahvilasta. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa hallintoon kuuluvat kansliapäällikön lisäksi kaksi johdon sihteeriä, joista toinen toimii presidentin ja toinen kansliapäällikön sihteerinä sekä taloussihteeri. Yksi päätoimisesti lainkäytön esittelytehtävissä toimiva esittelijä-‐ neuvos huolehtii ns. kansalaiskirjeisiin vastaamisesta sekä kansainvälisten vierailujen ja muiden tapahtumien järjestämisestä. Näihin tehtäviin kuluu hänen työajastaan noin 55 Kaksi osastosihteeriä toimii asiaryhmäkanslioiden kanslianhoitajana (siviili-‐ ja rikosasiat), yksi osas-‐ tosihteerin paikka on täytetty määräajaksi. 56 Kolme avointa virkaa on täyttämättä, kaksi jaostosihteeriä toimii tiimiesimiehenä 2. ja 3. jaostolla, 1. jaoston tiimiesimies on vastaava jaostosihteeri (30.9.2014 päättynyt tiimiesimieskokeilujakso). Avoimiin virkoihin on osin palkattu oikeustieteen ylioppilaita. 89 40 %. Lisäksi yksi esittelijäneuvos toimii päätoimisesti ruotsinkielen kääntäjänä, mutta hoitaa myös lainkäytön esittelytehtäviä. Korkeimmissa oikeuksissa on hallinnollista henkilökuntaa seuraavasti: HALLINNOLLISISSA TEHTÄVISSÄ TOIMIVAT Kansliapäällikkö Hallinnollinen lakimies Hallinnollinen sihteeri Osastosihteerit Johdon sihteerit Taloussihteeri Toimistosihteeri Hallinnollisissa tehtävissä yhteensä KKO 1 1 1 2 -‐ -‐ 1 6 KHO 1 -‐ -‐ -‐ 2 1 -‐ 4 Yhteensä 2 1 1 2 2 1 1 10 Korkeimmassa oikeudessa viestintäpäällikkö hoitaa, suunnittelee ja kehittää korkeim-‐ man oikeuden ulkoista ja sisäistä viestintää. Hän hoitaa yhteyksiä mediaan ja vastaa intranet-‐ ja internet-‐sivujen toimivuudesta ja ulkonäöstä sekä toimii yleisten tuomiois-‐ tuinten intranet-‐päätoimittajana. Tiedottaja osallistuu korkeimman oikeuden viestinnän suunnitteluun ja kehittämiseen yhteistyössä viestintäpäällikön kanssa. Hän laatii ja päivittää sisältöjä muun ohessa ul-‐ koisille ja sisäisille verkkosivuille ja hoitaa yhteyksiä. Lisäksi hän toimii viraston koulu-‐ tusyhteyshenkilönä ja osallistuu vierailujen ja tapahtumien järjestelyihin. Tiedottaja toimii viestintäpäällikön sijaisena. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa niin ikään viestintäpäällikkö hoitaa tuomioistuimen ulkoista ja sisäistä viestintää. Hänen apunaan toimii viestintäsihteeri. Viestinnän tavoit-‐ teet on kirjattu viestintästrategiaan. VIESTINTÄ Viestintäpäällikkö Tiedottaja Viestintäsihteeri Viestintä yhteensä KKO 1 1 -‐ 2 KHO 1 -‐ 1 2 Yhteensä 2 1 1 4 Molemmissa ylimmissä tuomioistuimissa on omat kirjastot, jotka ovat keskittyneet oman virastonsa toimialan tietopalveluihin. Kirjastot tekevät myös yhteistyötä keske-‐ nään, mutta palvelevat kuitenkin lähtökohtaisesti oman viraston tarpeita. Ne eivät ole avoinna yleisölle. Korkeimmassa oikeudessa tietopalvelupäällikkö vastaa korkeimman oikeuden tietopal-‐ veluista. Hänelle kuuluu korkeimman oikeuden kirjasto-‐ ja tietopalvelujen suunnittelu ja kehittäminen, aineiston hankinta, kirjaston talouden seuranta ja talousarvion laadin-‐ ta sekä selvitykset ja tiedonhaut. Lisäksi hän toimii kirjastojärjestelmän pääkäyttäjänä. 90 Kirjastosihteeri huolehtii kirjaston lainausjärjestelmästä, aineistotilauksista ja muusta päivittäisestä toiminnasta sekä avustaa tarvittaessa kahvilassa. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa tietopalvelua hoitaa tietopalvelupäällikkö ja kirjas-‐ tonhoitaja-‐informaatikko. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tietopalvelua työllistää mer-‐ kittävästi korkeimman hallinto-‐oikeuden julkaisemattomia päätöksiä koskevat tieto-‐ pyynnöt, joita tulee päivittäin noin 20–30. Pyyntöjä toimittavat eri viranomaiset, muut hallintotuomioistuimet, asianajotoimistot, tilitoimistot ja yksityiset ihmiset. Koska kor-‐ keimman hallinto-‐oikeuden päätökset sisältävät usein salassa pidettävää tietoa, joka joudutaan erikseen poistamaan asiakirjoista, tähän työhön kuluu puolet tietopalvelun työajasta. Muu työaika kuluu kirjastonhoitoon ja talon sisäisten, pääosin lainkäyttöä palvelevien tietopyyntöjen hoitamiseen. TIETOPALVELU Tietopalvelupäällikkö Kirjastosihteeri Kirjastonhoitaja/informaatikko Tietopalvelu yhteensä KKO 1 1 -‐ 2 KHO 1 -‐ 1 2 Yhteensä 2 1 1 4 Korkeimman oikeuden atk-‐suunnittelija hoitaa tehtävät, jotka koskevat tietotekniikan toimivuuden varmistamista ja tietoturvallisuutta sekä käyttäjätuen, sovellusneuvonnan ja järjestelmäkoulutuksen antamista virastossa. Atk-‐suunnittelija vastaa korkeimman oikeuden tietohallinnon kokonaiskoordinoinnista ja hankintojen valmistelusta yhteis-‐ työssä kansliapäällikön, oikeusministeriön tietohallintoyksikön, Valtorin ja Oikeusrekis-‐ terikeskuksen kanssa. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tietohallinnon kehittämisestä ja toiminnasta vastaa tie-‐ tohallintopäällikkö, jonka apuna toimii atk-‐suunnittelija. Atk-‐suunnittelijan ollessa osa-‐ aikaeläkkeellä myös yksi jaostosihteeri toimii osan työajastaan atk-‐tukitehtävissä. Korkeimman hallinto-‐oikeuden asianhallintajärjestelmää on pyritty mahdollisuuksien rajoissa kehittämään lainkäyttöprosessia mahdollisimman hyvin tukevaksi. Järjestel-‐ mään on luotu mm. asian käsittelyn viiveistä varoittava hälytysjärjestelmä sekä ratkai-‐ sukokoonpanolle mahdollisuus muokata esittelijän laatimaa päätöksen taltioluonnosta sähköisesti ns. versiointia käyttäen. TIETOHALLINTO Atk-‐suunnittelija Tietohallintopäällikkö Tietohallinto yhteensä KKO 157 -‐ 1 57 Viranhaltija virka-‐vapaalla, täytetty määräaikaisesti. 50 % osa-‐aikaeläke. 58 91 KHO 158 1 2 Yhteensä 2 1 3 Korkeimman oikeuden kirjaaja vastaa kirjaamon toiminnasta ja kehittämisestä sekä toimii tarkastajan sijaisena. Apulaiskirjaaja toimii kirjaajan sijaisena. Kirjaamo vastaa saapuvien ja lähtevien asiakirjojen kirjaamisesta asianhallintajärjestelmään, saapuvan aineiston seulonnasta sekä viraston käteiskassan ja asiakirjatilausten hoitamisesta. Kir-‐ jaamo hoitaa myös viraston virastopostilaatikkoa. Tarkastaja ekspedioi ja arkiston vastuunalaisena hoitajana vastaa arkistosiirroista ja on korkeimman oikeuden asianhallintajärjestelmän pääkäyttäjä. Arkistonhoitaja vastaa korkeimman oikeuden arkiston hoidosta, asiakirjahallinnon ja arkistotoimen kehittämi-‐ sestä sekä huolehtii henkilöstön asiakirjahallinnon ja arkistotoimen osaamisesta. Kir-‐ jaamo ja arkisto hoitavat korkeimpaan oikeuteen tulevat asiakirjapyynnöt. Korkeimman hallinto-‐oikeuden kirjaamo huolehtii ensi vaiheessa asiakaspalvelusta. Kirjaamon tehtävänä on myös neuvoa asiakkaita asian vireille panoon liittyvissä kysy-‐ myksissä ja kertoa asian käsittelyn vaiheista. Kirjaamossa työskentelee kirjaaja ja kaksi kirjaamosihteeriä. Kirjaaja huolehtii valitusten ja muiden vireillepanoasiakirjojen sa-‐ moin kuin viranomaisten lausuntojen ja selitysten kirjaamisesta asianhallintajärjestel-‐ mään sekä lainvoimaisuustodistusten antamisesta. Kirjaamosihteerien tehtävänä on välitön asiakaspalvelu asiakkaiden asioidessa kirjaamossa sekä puhelinpalvelu. Korkeimman hallinto-‐oikeuden arkistoa hoitaa arkistonotaari apunaan osan aikaa myös atk-‐tukitehtävissä toimiva jaostosihteeri sekä siviilipalvelusmies. Viimeisten 5–10 vuo-‐ den aikana ratkaistujen asioiden oikeudenkäyntiasiakirjoja ja muistioita tarvitaan säännönmukaisesti asioita valmisteltaessa ja ratkaistaessa. KIRJAAMO Kirjaaja Tarkastaja Apulaiskirjaaja Kirjaamosihteeri Osa-‐aikainen toimistosihteeri (31.12.2014 saakka) Kirjaamo yhteensä KKO 1 1 1 -‐ 1 3 (4) KHO 1 -‐ -‐ 2 -‐ 2 Yhteensä 2 1 1 1 1 5 (6) ARKISTO Arkistonhoitaja Arkistonotaari Arkisto yhteensä KKO 1 -‐ 1 KHO -‐ 1 1 Yhteensä 1 1 2 Korkeimmassa oikeudessa kaikki virastomestarit, ylivirastomestari ja tarkastaja osallis-‐ tuvat valvomotyöskentelyyn (mm. vieraiden vastaanotto, läpivalaisu, turvatarkastuk-‐ set, kameravalvonta, hälytyskeskuksena toimiminen erityistilanteissa), sisäisen ja ul-‐ koisen postin käsittelyyn, asiakirjojen sitomiseen, tilaisuuksien käytännön järjestelyi-‐ hin, kiinteistönhoidollisiin tehtäviin sekä tila-‐ ja kalustukseen liittyviin ja pienkorjaus-‐ tehtäviin. 92 Tämän lisäksi tarkastaja toimii viraston suojelujohtajana sekä puhelin-‐, kiinteistönhoi-‐ don-‐ ja valtioneuvoston turvatiimin yhteyshenkilönä. Ylivirastomestari puolestaan toi-‐ mii presidentin ja viraston pääasiallisena autonkuljettajana sekä postin yhdyshenkilö-‐ nä. Toinen virastomestari toimii tarkastajan sijaisena sekä muun ohella viraston atk-‐ tukena. Toinen virastomestari vastaa viraston kopioinnista ja toimistotarvikehankin-‐ noista ja toimistotarvikevaraston ylläpidosta sekä toimii suojeluorganisaatiossa suo-‐ janhoitajana. Korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa on ylivirastomestari ja kolme virastomestaria. Viras-‐ tomestarit huolehtivat viraston turvallisuuteen liittyvistä käytännön toimista, postin kulusta, asiakirjojen kopioinnista, työajan seurannasta ja muista erikseen heille annet-‐ tavista tehtävistä. Tärkeä tehtävä on myös toimia yhdyshenkilönä toimitilakiinteistöön liittyvissä kysymyksissä Senaatti-‐kiinteistöjen edustajien kanssa. Myös presidentin vir-‐ ka-‐auton kuljettaminen kuuluu heidän tehtäviinsä. Sekä korkeimman oikeuden että korkeimman hallinto-‐oikeuden käytössä on leasingvuokrattu auto. VIRASTOMESTARIT Tarkastaja Ylivirastomestari Virastomestarit Virastomestarit yhteensä 9.3 KKO 1 1 2 4 KHO -‐ 1 3 4 Korkeimpien oikeuksien virat ja toteutuneet henkilötyövuodet Yhteensä 1 2 5 8 Korkeimman oikeuden virkojen kokonaismäärä on yhteensä 86 htv. Toteutuneiden henkilötyövuosien kokonaismäärä oli vuonna 2013 kuitenkin vain 76,54 htv. Toteutu-‐ neiden henkilötyövuosien määrä on myös usean edeltävän vuoden ajan ollut virkojen määrää alhaisempi, kun osa viroista on ollut täyttämättä. Vähennykset ovat olleet seu-‐ rausta työtehtävien rationalisoinnista ja kiristyneestä taloudellista tilanteesta. Samalla on varauduttu niihin muutoksiin, jotka sähköisen lainkäyttöjärjestelmän (AIPA) käyt-‐ töönotto tulee aiheuttamaan henkilökunnan rakenteessa. Korkeimman hallinto-‐oikeuden virkojen määrä on yhteensä 97 htv. Toteutuneiden henkilötyövuosien kokonaismäärä oli vuonna 2013 yhteensä 102,6 htv. Yhteensä korkeimmissa oikeuksissa on heinäkuussa 2014 ollut yhteensä 175 henkilöä. Jäseniä on ollut yhteensä 39 ja esittelijöitä yhteensä 68. 93 TÄYTETYT VIRAT JA VIRKASUHTEET 30.9.2014 KKO KHO Yhteensä Presidentit Kansliapäälliköt Jäsenet Esittelijät Lainkäytön tukitehtävissä toimivat Hallinto Viestintä Tietopalvelu Tietohallinto Kirjaamo Arkisto Virastomestarit Virat ja virkasuhteet yhteensä 1 1 18 27 10 6 2 2 1 3(4) 1 4 76 1 1 21 37 20 4 2 2 2 3 1 4 98 2 2 39 64 30 10 4 4 3 6(7) 2 8 174 94 10 Toimitilat Korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus toimivat molemmat Helsingin keskustassa Senaatti-‐kiinteistöiltä vuokratuissa tiloissa. Korkein oikeus on toiminut vuodesta 1933 lähtien osoitteessa Pohjoisesplanadi 3. Sa-‐ massa rakennuksessa toimi aiemmin myös korkein hallinto-‐oikeus, kunnes se muutti nykyisiin tiloihinsa. Toimitilat muodostuvat kahdesta alun perin erillisestä rakennukses-‐ ta. Ennen oikeuslaitokselle siirtymistään niitä käytettiin asuin-‐ ja liiketiloina. Viimeisin korkeimman oikeuden toimitilojen saneeraus on valmistunut vuonna 2009. Tuolloin tiloihin rakennettiin uusi oikeussali suullisia käsittelyjä varten. Helenankadun tiloissa sijaitsee työhuoneiden lisäksi muun muassa henkilökunnan käytössä oleva kirjasto, lounasruokala sekä entinen oikeussali. Korkeimman oikeuden käytössä on yhteensä 4 159 m², josta toimistokokonaispinta-‐alaa 1 974 m². Korkein hallinto-‐oikeus toimii osoitteessa Fabianinkatu 15 ja Unioninkatu 16. Toimitilat ovat kahdessa erillisessä toisiinsa yhdyssillalla yhdistetyssä rakennuksessa. Yhteensä korkeimmalla hallinto-‐oikeudella on käytössään 5 507 m², josta toimistokokonaispinta-‐ alaa 3 725 m². Korkein hallinto-‐oikeus on muuttanut tiloihin vuonna 1984. Molemmista toimitilarakennuksista on teetetty rakennushistorialliset selvitykset ja niillä on myös kulttuurihistoriallista arvoa. Fabianinkadun puoleinen rakennus valmistui alun perin Helsingin Säästöpankin toimitilaksi vuonna 1901 ja ennen korkeimman hallinto-‐ oikeuden muuttoa tiloihin siinä toimi vuosina 1934–1980 Oy Suomen Yleisradio Ab. Niin ikään Unioninkadulla toimi vuodesta 1956 Oy Yleisradio Ab. Valtaosa korkeimman hallinto-‐oikeuden työtiloista sijaitsee Unioninkadun puoleisissa tiloissa, kun taas Fabia-‐ ninkadun puolella sijaitsee kirjaamo, istuntosalit ja hallintohenkilöstön työtiloja. Toimi-‐ tilat on talotekniikan ikääntymisen vuoksi tarkoitus peruskorjata lähivuosina ja korjaus-‐ ta on jo oikeusministeriön ja Senaatti-‐kiinteistöjen kanssa suunniteltu. Valtiontalouden tilanteesta johtuen peruskorjausta ei kuitenkaan ole vielä voitu aloittaa. 95 11 Määrärahat Kummallakin ylimmällä tuomioistuimilla on valtion budjetissa pääluokassa 25, Oikeus-‐ ministeriön hallinnonala, oma momentti (25.10.01 KKO ja 25.10.02 KHO). Tuomio-‐ istuimet sopivat oikeusministeriön kanssa loppuvuodesta käytävissä tulosneuvotteluis-‐ sa seuraavan vuoden määrärahoista ja henkilöstöresursseista sekä tulostavoitteista kuten esimerkiksi ratkaistavien asioiden määrästä ja käsittelyaikatavoitteista. Tuomio-‐ istuinten johto seuraa taloudellista tilannetta ja tavoitteiden toteutumista. Korkeim-‐ pien oikeuksien toimintamenot ovat viime vuosina muodostuneet seuraavasti: Korkeimpien oikeuksien toimintamenot Vuosi 2011 2012 2013 KKO 8 437 765 8 809 188 8 847 747 2014 suunnitelma 9 435 159 varsinainen 8 999 000 siirtomääräraha 758 40759 KHO 10 896 370 11 597 335 10 856 325 11 508 826 varsinainen 10 970 000 siirtomääräraha 538 826 Yhteensä 19 334 135 20 406 523 19 704 072 20 943 985 varsinainen 10 969 000 siirtomääräraha 1 297 233 Tuomioistuimiin kohdistuvat säästötavoitteet vaikuttavat myös korkeimpien oikeuk-‐ sien määrärahoihin. Budjettikehyksissä korkeimpien oikeuksien määrärahat muodos-‐ tuisivat tämän hetkisen tiedon mukaan vuoteen 2018 mennessä seuraavasti: Korkeimpien oikeuksien määrärahat budjettikehyksissä/miljoonaa euroa Vuosi 2015 2016 2017 2018 KKO 9,009 8,920 8,844 8,768 KHO 10,909 10,706 10,612 10,519 59 Siirtomäärärahalla on varauduttu IT-‐ hankintoihin AIPA:n toteutuksen yhteydessä. 96 Yhteensä 19,918 19,626 19,456 19,287 Verrattuna vuoteen 2014 määrärahoja vähenisi vuoteen 2018 mennessä seuraavasti: Vuosi 2015 2016 2017 2018 KKO -‐61 000 -‐154 000 -‐231 000 -‐308 000 KHO -‐61 000 -‐288 000 -‐382 000 -‐475 000 Yhteensä -‐122 000 -‐442 000 -‐613 000 -‐783 000 Korkeimpien oikeuksien saavutettava säästö henkilötyövuosissa keskipalkan (70 000 euroa/vuosi) sivukuluineen mukaan laskettuna olisi: Vuosi 2015 2016 2017 2018 KKO 1 2 3 4 KHO 1 4 5 7 Yhteensä 2 6 8 11 Budjettikehykset merkitsevät molempien korkeimpien oikeuksien osalta painetta hen-‐ kilöstömäärän vähentämiseen. Henkilöstön vähentäminen johtaa nykyisillä asiamääril-‐ lä nopeasti asioiden käsittelyn viivästymiseen. Esimerkiksi korkeimmassa hallinto-‐ oikeudessa on jo nyt pyritty purkamaan lastensuojeluasioiden ja ulkomaalaisasioiden ruuhkaa projektiluontoisella työskentelymallilla. Myös kansliatoimintoja on tehostettu muun ohella laajentamalla kansliahenkilöstön toimituskirjojen allekirjoitusoikeuksia sekä siirtämällä kansliahenkilöstön työpanosta yhä enemmän lainkäytön tukitoimin-‐ toihin. Lisäksi vireillä olevat sähköisen lainkäytön AIPA-‐hanke sekä hallintolainkäytön puolella HAIPA-‐hanke syövät alkuvaiheessa henkilöstö-‐ ja muita resursseja siitä huolimatta, että järjestelmien toteuttamisen ja käytön vakiintumisen jälkeen ne todennäköisesti tuovat myös säästöjä henkilöstökuluissa. AIPA-‐hankkeeseen varatuissa määrärahoissa ei ole otettu huomioon korkeimman oikeuden IT-‐laitteiston uusimistarvetta hankkeen johdosta. Korkeimpien oikeuksien toimintamenojen jakautuminen Molempien tuomioistuinten toimintamenoista noin 80 prosenttia muodostuu palkka-‐ uskustannuksista. Seuraavaksi suurin menoerä on toimitilojen vuokrat, jotka korkeim-‐ man oikeuden osalta ovat noin 15 prosenttia toimintamenoista ja korkeimman hallin-‐ to-‐oikeuden osalta runsaat 10 prosenttia. Korkeimman oikeuden vuokramenojen osuutta on kasvattanut vuonna 2009 toteutettu toimitilojen peruskorjaus. 97 Toteutuneet toimintamenot v. 2013 (1 000 euroa): Toimintamenolaji Palkat Toimitilavuokrat ICT-‐menot 60 Muut menot Toimintamenot yhteensä KKO 6 697 1 346 203 602 8 848 KHO 8 620 1 225 277 734 10 856 Yhteensä 15 317 2 571 480 1 336 19 704 60 Muita menoja mm. henkilöstöpalvelut, koneiden, laitteiden ja autojen ylläpitomenot, käännös-‐ ja tulkkipalvelut, matkamenot, monistus-‐ ja painatuspalvelut, ravitsemuspalvelut, toimistopalvelut, toimis-‐ totarvikkeet, tutkimus-‐ ja asiantuntijapalvelut sekä vaatteisto-‐ ja pesulapalvelut. 98 12 12.1 Työryhmän arviointi Arvioinnin lähtökohdat Työryhmän tehtävänä on sen toimeksiannon mukaan selvittää korkeimpien oikeuksien organisatorisen yhdistämisen hyödyt ja haitat. Selvitystyön lähtökohtana on, että yh-‐ distetty ylin tuomioistuin soveltaisi nykyisten korkeimpien oikeuksien soveltamia pro-‐ sessilajeja. Työryhmän tehtävä rajoittuu ylimpiin tuomioistuimiin. Sen toimeksiantoon ei kuulu selvittää tai arvioida nykyisten, erillisinä tuomioistuimina toimivien korkeimpi-‐ en oikeuksien kehittämisen edellytyksiä. Työryhmä ei myöskään ota kantaa siihen, tuli-‐ siko korkeimmat oikeudet yhdistää. Korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus käyttävät perustuslain 3 §:n mukaan ylintä tuomiovaltaa kumpikin omalla toimialallaan. Toimivalta korkeimpien oikeuksien kes-‐ ken jakautuu perustuslain 99 §:ssä säädetyllä tavalla. Perustuslain 21 §:ssä turvataan jokaisen oikeus saada asiansa käsiteltyä asianmukaisella tavalla lain mukaan toimival-‐ taisessa tuomioistuimessa. Lisäksi jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvolli-‐ suuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla. Korkeim-‐ pien oikeuksien yhteisenä ja yleisenä perustuslaillisena tehtävänä on siten viime kä-‐ dessä varmistaa, että oikeusturva toteutuu kaikissa tilanteissa. Selvitystehtävässä on kysymys sen arvioimisesta, toteuttaisiko yhdistetty ylin tuomiois-‐ tuin mainitun perustuslaillisen tehtävän paremmin ja tehokkaammin kuin kaksi erillistä korkeinta oikeutta sekä mitä hyötyjä ja haittoja yhdistämisestä aiheutuisi. Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, pystytäänkö nykyisten erillisten korkeimpien oikeuksi-‐ en toiminnassa kehittyneet vahvuudet yhdistämään siten, että ne palvelevat parhaalla tavalla riita-‐ ja rikosasioiden sekä hallintolainkäyttöasioiden käsittelyä. Yhdistetty ylin tuomioistuin korvaisi nykyiset korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden. Kysymys ei siten olisi nykyisten ylimpien tuomioistuinten sulautta-‐ misesta toisiinsa, vaan uuden ylimmän tuomioistuimen perustamisesta. Yhdistämisen hyötyjä ja haittoja voidaan arvioida monelta kannalta. Työryhmä katsoo, että arvioitaessa ylintä tuomiovaltaa käyttävien tuomioistuinten asemaa ja toimintaa, yhdistämisen vaikutukset lainkäytön laatuun ovat ensisijaisia. Lainkäytön laatuun liitty-‐ vät läheisesti lainkäytön tukipalvelut. Kysymys on siitä, voitaisiinko yhdistetyssä ylim-‐ mässä tuomioistuimessa käytettävissä olevat resurssit käyttää tehokkaammin tuotta-‐ maan niitä palveluja, joita lainkäytössä tarvitaan. Merkitystä on myös sillä, miten yhdis-‐ täminen vaikuttaisi kansalaisten luottamukseen oikeuslaitosta kohtaan ja ylimmistä tuomioistuimista saatavaan ulkoiseen kuvaan. Työryhmä toteaa, että sen selvitys on asettamispäätöksen mukaisesti alustava ja erilai-‐ sia näkemyksiä kokoava. Työryhmän tehtävänä ei ole laatia yksityiskohtaista esitystä 99 siitä, miten uusi yhdistetty ylin tuomioistuin toimisi ja miten se sisäisesti organisoituisi. Hyötyjen ja haittojen arviointi edellyttää kuitenkin karkeaa hahmotelmaa uuden ylim-‐ män tuomioistuimen toiminnasta. Työryhmä onkin päätynyt jäljempänä esittämään kolme erilaista mallia uuden yhdistetyn tuomioistuimen organisoinnista. Oikeudenhoidon uudistamisohjelman jaksossa ”Tavoitetila vuoteen 2025 mennessä” todetaan ylimmän oikeusasteen perustehtävän olevan ohjata oikeuden tulkintaa sekä yhtenäistää ja kehittää lainkäyttöä. Korkein oikeus on toiminut ensisijaisesti ennakko-‐ päätöstuomioistuimena vuodesta 1980 alkaen. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tehtävä on viime vuosina kehittynyt suuntaan, jossa sen tehtävä ennakkopäätöstuomiois-‐ tuimena on aikaisempaan nähden vahvistunut. Eräät jo vireillä olevat ja Oikeuden-‐ hoidon uudistamisohjelmassakin mainitut lainsäädäntöhankkeet vahvistavat tätä kehi-‐ tystä. Työryhmä katsoo, että edellä kuvatut tuomioistuinten toimintaympäristössä tapahtu-‐ neet monet muutokset puoltavat vahvasti korkeimpien oikeuksien roolia ennakkopää-‐ töstuomioistuimina. Kehitys, jota leimaa perusoikeuksien kasvava merkitys, oikeuden eurooppalaistuminen ja oikeudellisten suhteiden kansainvälistyminen ja monimutkais-‐ tuminen sekä asiantuntemuksen kasvava merkitys, asettaa tuomioistuimille vaatimus-‐ tason, jossa ennakkopäätösten merkitys oikeustilan selventämiseksi ja yhdenmukai-‐ suuden turvaamiseksi on ensiarvoisen tärkeää. Koska tällä hetkellä on vireillä tai suunnitteilla useita lainkäyttöön liittyviä hankkeita, ei ylimpien tuomioistuinten yhdistämisen vaikutuksia ole mielekästä tarkastella vain ny-‐ kyisen oikeustilan kannalta. Työryhmä painottaa, ettei ylimpien tuomioistuinten mah-‐ dollista yhdistämistä tulisi pitää ensisijaisesti säästöhankkeena. Myös perustuslakiva-‐ liokunta on korostanut oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja asioiden viivytykset-‐ tömään käsittelyyn liittyvien perusoikeuksien merkitystä oikeusvaltion kulmakivinä. Jokaisen tulee saada asiansa asianmukaisesti tutkituksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa kohtuullisessa ajassa ja kohtuullisin kustannuksin. Lisäksi valiokunta on painottanut, että taloudellisesti vaikeissakin olosuhteissa tulee huolehtia myös oikeu-‐ denhoidon laadun kehittämisestä. Tuomioistuimia tulisi kehittää ensisijaisesti nyky-‐ yhteiskunnan oikeusturvatarpeiden asettamien edellytysten pohjalta.61 Työryhmä tarkastelee ensin yhdistämisen hyötyjä ja haittoja yleisemmin ja käsittelee niitä sen jälkeen tarkemmin tuomioistuimen rakennetta ja tehtävien painotusta kuvaa-‐ vien mallien pohjalta. 61 PeVL 20/2014 vp. 100 12.2 Yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen asema ja tehtävät Yhdistetty ylin tuomioistuin kuuluisi korkeimpiin valtioelimiin ja sen asema olisi määri-‐ telty perustuslaissa. Yhdistetty ylin tuomioistuin käyttäisi ylintä tuomiovaltaa kaikissa asiaryhmissä. Toisin sanoen se käyttäisi sitä tuomiovaltaa, joka nykyisin on jaettu kor-‐ keimman oikeuden ja korkeimman hallinto-‐oikeuden kesken. Seuraavassa kaaviossa kuvataan uuden yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen asemaa suhteessa muihin tuomioistuimiin edellyttäen, että muita valitusteihin vaikuttavia lain-‐ säädäntömuutoksia ei ole tehty: Erona edellä luvussa 1 esitettyyn nykytilannetta osoittavaan kuvaan on, että valitustiet päättyvät kaikissa asioissa yhdistettyyn ylimpään tuomioistuimeen. Työryhmä toteaa, että rakenteellisesti ratkaisu lisäisi organisatorista selkeyttä. Ylimmän tuomioistuimen asema olisi nykyistä helpommin hahmotettavissa. Vaikka asioita käsiteltäisiin alemmis-‐ sa asteissa eri tuomioistuimissa, kohtaisivat ne ylimmässä asteessa. Muutos nykytilanteeseen olisi myös se, ettei valitustie markkinaoikeudesta eroaisi kah-‐ teen ylimpään asteeseen, vaan kaikissa asioissa valitettaisiin yhdistettyyn ylimpään tuomioistuimeen. Sama koskee vakuutusoikeutta, josta nykyisin on osassa asioita vali-‐ tusoikeus korkeimpaan oikeuteen, kun taas ylimääräinen muutoksenhaku ohjautuu muissa asioissa korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen. 101 Yhdistetylle ylimmälle tuomioistuimelle tai sen yhteyteen perustettavalle osastolle voi-‐ taisiin myös nykyistä järjestelmää luontevammin osoittaa perustuslakituomioistuimen tehtäviä, mikäli siihen tässä yhteydessä tai myöhemmin harkittaisiin olevan tarvetta. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen saattaisi mahdollistaa myös muita tuomioistuin-‐ laitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä koskevia muutoksia. Ylintä tuomiovaltaa käyttäisi ylin tuomioistuin, jonka tuomiovalta ei rajoittuisi tuo-‐ mioistuinlinjojen väliseen rajaan. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakenteita ja muutoksenhakuteitä. On huomioitava ylimpien tuomioistuinten tehtävien eroavuudet. Korkein oikeus on selkeästi ennakkopäätöstuomioistuin. Korkein hallinto-‐oikeus toimii laajasti myös muutoksenhakutuomioistuimena. Korkeimman hallinto-‐oikeuden muuttaminen pääasiassa ennakkopäätöstuomiois-‐ tuimeksi edellyttää erillistä selvittämistä ja oikeusturvavaikutusten arviointia. 12.3 Oikeuskäytännön laatu 12.3.1 Yhdenmukainen tulkinta Mietinnössä on edellä kuvattu ylimpien tuomioistuinten toimintaympäristön olennaisia muutoksia. Ratkaistavissa asioissa joudutaan nykyään varsin usein punnitsemaan nä-‐ kökohtia useamman eri suuntaan puhuvan perusoikeuden välillä. Perusoikeuksiin liit-‐ tyvillä ratkaisuilla on merkitystä paitsi jutun asianosaisten kannalta, myös huomatta-‐ vasti laajempi yhteiskunnallinen merkitys. Tällaisessa tilanteessa on vaarana, että ylimmät tuomioistuimet päätyvät punninnassaan eri lopputulokseen arvioidessaan asioita oman sektorinsa lähtökohdista. Perustuslain perusoikeussäännöksiä tulisi luon-‐ nollisesti tulkita samalla tavoin samanlaisessa tilanteessa riippumatta siitä, sovelle-‐ taanko niitä yleisissä tuomioistuimissa vai hallintolainkäytössä. Sama koskee Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Unionin perusoikeuskirjan määräyksiä. Edellä on viitattu korkeimman hallinto-‐oikeuden tuoreeseen ratkaisuun, jossa korkein hallinto-‐oikeus toi selkeällä tavalla esiin ristiriitaisten tulkintojen ongelman perusoikeussuojan yhtey-‐ dessä62. Työryhmä katsoo, että ylimmän tuomioistuimen tulisi ratkaisua tehdessään pystyä ar-‐ vioimaan asiaa monipuolisesti ja huomioimaan myös se, miten ratkaisu heijastuu toi-‐ 62 KHO 2014:145, luvussa 8.2. 102 selle tuomioistuinlinjalle. Tyydyttävää ei tällaisissa tilanteissa ole se, että toinen ylin tuomioistuin joutuu joko sokeasti seuraamaan ensimmäisenä kysymykseen ratkaisun antaneen tuomioistuimen ratkaisua tai sitten ratkaisemaan asian eri tavoin, jolloin korkeimpien oikeuksien oikeuskäytäntö muodostuu perusoikeuksien osalta epäyhte-‐ näiseksi. Perusoikeuksien lisäksi lainkäytön tulee olla yhdenmukaista myös muissa asiaryhmissä. Etenkin kaikkiin oikeudenaloihin vaikuttavan ja kummallakin tuomioistuinlinjalla merki-‐ tyksellisen EU-‐oikeuden soveltaminen edellyttää yhdenmukaista oikeuskäytäntöä. Kor-‐ keimpien oikeuksien ennakkopäätökset ohjaavat oikeuskäytäntöä. Tilannetta on pidet-‐ tävä epätyydyttävänä, jos korkeimmat oikeudet antavat samankaltaisissa asioissa erisuuntaisia ennakkoratkaisuja, kuten on esimerkiksi ollut kyse luvussa 8.4 kuvatuissa samaa tavaramerkkiä koskevissa korkeimpien oikeuksien ratkaisuissa. Tilanne on myös asianosaisten kannalta hämmentävä, eikä se ole omiaan luomaan oikeusvarmuutta yhteiskunnassa. Työryhmä toteaa, että korkeimpien oikeuksien erisuuntaisissa ratkaisuissa on yleensä kysymys siitä, että ongelmallista asiaa on tulkittu kyseisen tuomioistuimen ja sovellet-‐ tavan lainsäädännön lähtökohdista tietyllä tavalla. Selvästi erisuuntaisia ratkaisuja on silti verrattain vähäinen määrä. Toisaalta laajempi toisen tuomioistuinlinjan asioiden tuntemus olisi saattanut ohjata ratkaisua myös toiseen suuntaan. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa olisi mahdollista koota asian ratkaisuko-‐ koonpano siten, että siinä olisi tarvittava asiantuntemus (esimerkiksi korkeimman oi-‐ keuden maaoikeusasioissa kokoonpanoa voitaisiin tarvittaessa täydentää korkeimman hallinto-‐oikeuden maankäyttö-‐ ja ympäristöoikeuden asiantuntemuksella). Yhdessä tuomioistuimessa ratkaisukäytännön yhdenmukaisuus olisi myös paremmin hallittavis-‐ sa kuin kahdessa rinnakkaisessa samanasteisessa tuomioistuimessa. Tarvittaessa asia voitaisiin ratkaista laajemmassa kokoonpanossa. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen loisi nykyistä paremmat edellytykset sille, että ylin tuomioistuin pystyisi antamaan perusoikeuksiin liittyviä ennakkopäätöksiä joh-‐ donmukaisemmalla ja laajemmat näkökohdat huomioon ottavalla tavalla. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen edistäisi merkittävästi oikeuskäytännön yh-‐ denmukaisuutta myös muilta osin luomalla paremmat edellytykset sille, että ylim-‐ män tuomioistuimen ennakkopäätökset olisivat johdonmukaisia, eikä nykyisen kal-‐ taista vaaraa ristiriitaisista ennakkopäätöksistä olisi. Yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen ennakkopäätökset ohjaisivat yhdenmukaisin perustein oikeuskäytäntöä. Vaikka esille tulleet ylimpien tuomioistuinten erisuuntaiset tai ristiriitaiset ratkaisut ovat verraten harvinaisia, niillä voi oikeusjärjestelmän uskottavuuden näkökulmasta olla vakavaa m erkitystä. 103 12.3.2 Toimivallanjaon selkeys Toimivallanjaon selkeys on toimivan ja tehokkaan lainkäyttöjärjestelmän perusedelly-‐ tys. Asianosaisten tulee kyetä ennakolta tietämään, mikä tuomioistuin on toimivaltai-‐ nen käsittelemään asian. Toimivallanjaon ollessa selkeä paranee uskottavuus ja luot-‐ tamus koko tuomioistuinlaitokseen. Toimivallanjakoon liittyvät epäselvyydet voivat yksittäistapauksessa johtua siitä, että toimivallasta ei ole kyseisen asiaryhmän osalta nimenomaisesti säädetty (valtion va-‐ hingonkorvausvastuu unionin oikeuden rikkomisesta)63, toimivallan jakautuminen on muuten tulkinnanvarainen tai monimutkainen (ympäristövahingot) tai toimivalta voi olla eri perusteilla molemmilla tuomioistuinlinjoilla ja samasta asiasta voidaan edetä molempiin ylimpiin tuomioistuimiin64. Myös lis pendens ja res judicata -‐vaikutukseen liittyvät kysymykset ovat merkityksellisiä toimivallanjaon kannalta. Osa edellä kuvatuista tilanteista ratkeaisi lainsäädäntöä selkeyttämällä tai säätämällä toimivaltaperusteesta. Osittain kysymys on kuitenkin siitä, että muun muassa juttura-‐ kenteen muutoksen, perusoikeuksien kasvaneen merkityksen ja oikeuden eurooppa-‐ laistumisen seurauksena yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön välimaastoon sijoittu-‐ vien oikeuskysymysten määrä on lisääntynyt. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimes-‐ sa tällaiset toimivaltaan liittyvät asiat voitaisiin ratkaista sellaisessa kokoonpanossa, jossa olisi laaja-‐alainen ja monipuolinen asiantuntemus. Näin vältettäisiin tilanteet, joissa samankaltaisessa asiassa molemmat ylimmät tuomioistuimet arvioisivat toimi-‐ valtaa ristiriitaisesti65. Toimivaltakysymyksen ratkaisussa pystyttäisiin ottamaan huo-‐ mioon eri näkökohdat nykyistä laajemmin. Yhdistetty ylin tuomioistuin voisi nykyistä paremmin ohjata ennakkopäätöksillään oi-‐ keuskäytäntöä ja linjata toimivaltakysymyksiä tilanteissa, joissa toimivalta on tulkin-‐ nanvarainen. Näin yhden ylimmän tuomioistuimen toimesta saataisiin vastaisen varalle selkeämpi oikeusohje kuin kahdesta erillisestä tuomioistuimesta, jotka lausuisivat ky-‐ symykseen omalta osaltaan. Toisaalta on otettava huomioon, että ylimmän tuomioistuimen parantuneesta ohjaus-‐ vaikutuksesta huolimatta olisi edelleen mahdollista, että alemmissa tuomioistuimissa esiintyy toimivaltaan liittyviä ongelmakysymyksiä ja että yhdistetty ylin tuomioistuin toteaisi, että asia on pantu vireille väärällä tuomioistuinlinjalla. Asian paneminen uu-‐ delleen vireille oikeassa tuomioistuimessa aiheuttaa asianosaisille kuluja ja huomatta-‐ vaa viivästystä. Työryhmä katsoo, että mikäli korkeimmat oikeudet yhdistetään, voitai-‐ siin toimivaltakysymysten osalta ottaa lisäksi käyttöön ennakkopäätöskysymysmenet-‐ 63 Edellä luku 8.5. Edellä luvut 8.4, 8.5 ja 8.7. 65 Katso esimerkit luvussa 8.5, KHO 2012:104 ja KKO 2013:58. 64 104 tely, jotta yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen ennakkopäätös toimivaltakysymykseen saataisiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Työryhmä viittaa jatkokäsittelylupaa hovioikeudessa valmistelleen komitean mietin-‐ töön 2008:366. Komitea ehdotti, että yleisissä tuomioistuimissa olisi otettu käyttöön ennakkopäätöskysymystä koskeva menettely, jolloin käräjäoikeus olisi voinut tietyillä edellytyksillä esittää laintulkintaa koskevissa kysymyksissä korkeimmalle oikeudelle ennakkopäätöskysymyksen. Ehdotuksen mukaan käräjäoikeus olisi siirtänyt käsiteltä-‐ vänä olevassa asiassa esille nousseen tulkintakysymyksen korkeimman oikeuden rat-‐ kaistavaksi. Saatuaan korkeimman oikeuden ratkaisun ennakkopäätöskysymykseen käräjäoikeus olisi jatkanut asian käsittelyä siltä pohjalta, mikä olisi ollut korkeimman oikeuden kanta asianomaisen kysymyksen osalta. Työryhmä katsoo, että mikäli käräjä-‐, hovi-‐ tai hallinto-‐oikeudessa nousee esille kysy-‐ mys siitä, onko se toimivaltainen ratkaisemaan asian, voisi se esittää vireillä olevassa asiassa ennakkopäätöskysymyksen yhdistetylle ylimmälle tuomioistuimelle. Ylin tuo-‐ mioistuin ratkaisisi toimivaltakysymyksen ja asia palaisi takaisin kysymyksen esittäneel-‐ le alemmalle tuomioistuimelle. Näin toimivaltakysymys saataisiin yksiselitteisesti rat-‐ kaistua ilman, että asiaa jouduttaisiin viemään normaalia muutoksenhakureittiä ylim-‐ pään tuomioistuimeen. Tuomioistuinten toimivalta tulisi ilmetä lainsäädännöstä. Toimivaltaan liittyvät epä-‐ selvyydet tulisi ensisijassa poistaa lainsäädäntöä muuttamalla, mikäli se on mahdol-‐ lista. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen selkiyttäisi eri tuomioistuinlinjojen välisiä toimivaltakysymyksiä, koska yhdistetty ylin tuomioistuin voisi ennakkopäätöksissään linjata tulkinnanvaraisia toimivaltakysymyksiä molempien tuomioistuinlinjojen nä-‐ kökohdat huomioon ottaen. Tarkoituksenmukaista olisi ottaa käyttöön menettely, jossa käräjä-‐, hovi-‐ ja hallinto-‐ oikeudet voisivat esittää vireillä olevassa asiassa tuomioistuimen toimivaltaa koske-‐ van rajoittuvan tulkintakysymyksen ylimmälle tuomioistuimelle. 66 Jatkokäsittelylupa hovioikeudessa, Oikeusministeriö; Komiteamietintö 2008:3 s. 90-‐93. 105 12.3.3 Asiantuntemuksen turvaaminen Työryhmä pitää selvänä, että ylimmän tuomioistuimen ratkaisujen tulee perustua ky-‐ seisen alan parhaaseen asiantuntemukseen. Tuomioistuimiin saapuvien asioiden mo-‐ nimutkaistuessa erityisasiantuntijuuden tarve saattaa tulevaisuudessa vielä entises-‐ tään kasvaa. Tietyillä erityisaloilla, kuten esimerkiksi verotuksessa asiantuntemuksen tarve on nykyisinkin korostunut. Yhdistämistä ei tulisikaan toteuttaa siten, että se joh-‐ taisi asiantuntemuksen pienenemiseen. Edellä on esitetty, kuinka esimerkiksi ihmisoikeuskysymysten ja unionin oikeuden eri-‐ tyisasiantuntumisen tarve tulee esiin sekä riita-‐ ja rikosasioissa että hallintolainkäyttö-‐ asioissa. Samoin immateriaalioikeudellisissa kysymyksissä tarvitaan monipuolista ja oikeudenalat ylittävää asiantuntemusta. Korkeimmassa oikeudessa voidaan tarvita ar-‐ vonlisäverotuksen syvällistä tuntemista joidenkin rikosasioiden yhteydessä. Korkeim-‐ massa hallinto-‐oikeudessa veroasioiden yhteydessä esille saattaa puolestaan tulla esi-‐ merkiksi velvoiteoikeudellinen tai perintöoikeudellinen kysymys. Edellä on kuvattu myös kiinteistöihin, maankäyttöön ja ympäristöön liittyvien kysymysten moninaisia liittymäkohtia yli linjarajojen. Molemminpuolista asiantuntemusta tarvitaan substans-‐ siasiantuntemuksen lisäksi myös prosessuaalisissa kysymyksissä. Vaikka asioissa sovel-‐ letaan eri prosessilajeja, on prosessilajien laajempi tuntemus edellä kohdassa 6.1 kuva-‐ tuista syistä tarpeen erityisesti ylimpien tuomioistuinten ratkaisutoiminnassa. Yhdistämisen edellytyksenä on, että asiantuntemusta hyödynnetään täysimääräisesti ja asiat ratkaistaan asiantuntemukseltaan parhaassa mahdollisessa kokoonpanossa. Työryhmä katsoo, että korkeimpien oikeuksien yhdistäminen ei olisi esteenä sille, että tietyissä asiaryhmissä säilytettäisiin asiantuntemukseen painottuva jaostorakenne. Tämän rinnalla jäsenien, asiantuntijajäsenien ja esittelijöiden erityisasiantuntemusta voitaisiin kuitenkin tarpeellisessa määrin hyödyntää muissakin asioissa. Korkeimpien oikeuksien toimiminen yhtenä tuomioistuimena mahdollistaisi siten asiantuntemuksen laajemman ja tehokkaamman hyväksikäytön. Yhdistäminen lisäisi joka tapauksessa ymmärrystä toisella linjalla ratkaistavina olevista asioista ja sitä kaut-‐ ta parempaa tietämystä ratkaistavina olevista kysymyksistä ja eri tulkintavaihtoeh-‐ tojen seurauksista muissa yhteyksissä67. 67 Katso edellä esimerkit luvussa 8. 106 Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen mahdollistaisi käytössä olevan asiantuntemuk-‐ sen tehokkaan käytön eri asiaryhmissä. Erityisenä yhdistämisen hyötynä olisi se, ettei ylimpien tuomioistuimien asiantuntemuksen käyttöä rajoitettaisi toimivaltarajoilla. Yhdistämisen edellytyksenä on, että eri oikeudenalojen sisällöllistä erityisasiantunte-‐ musta hyödynnettäisiin täysimääräisesti ja erityisasiantuntemuksen keskeinen merki-‐ tys huomioitaisiin myös ratkaisukokoonpanoja määriteltäessä ja uutta lainkäyttöhenki-‐ löstöä rekrytoitaessa. Asiaryhmät, joiden ratkaisemisessa säännönmukaisesti tarvitaan erityisasiantuntemus-‐ ta, voitaisiin ottaa huomioon jo yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen organisaatiota ra-‐ kennettaessa. Kokonaisuudessaan yhdistäminen voisi vahvistaa asiantuntemuksen monipuolista käyttöä ja parantaa lainkäytön laatua. 12.3.4 Oikeudenkäynnin kesto Oikeudenkäynnin viivytyksettömyys on oikeusturvan perusedellytys. Siten yhdistämi-‐ sen edellytyksiä on tarkasteltava myös asian käsittelyn keston kannalta. Edellä ilmene-‐ vät erot nykyisten korkeimpien oikeuksien keskimääräisissä käsittelyajoissa heijastavat tuomioistuinten erilaista juttukantaa ja erilaisia työprosesseja. Työryhmä toteaa, että korkeimpien oikeuksien yhdistäminen ei suoranaisesti vaikuttai-‐ si asioiden käsittelyn kestoon, mikäli muita muutoksia ei samanaikaisesti toteutettaisi ja molempien linjojen toiminnot jatkuisivat nykyisenkaltaisina (jäljempänä malli 1). Toi-‐ saalta olisi selvää, että lainkäyttö hidastuisi, jos korkeimpien oikeuksien jäsenten lu-‐ kumäärää yhdistämisen yhteydessä vähennettäisiin oleellisesti, eikä samanaikaisesti toteutettaisi muutoksia, jotka vaikuttaisivat ratkaistavana olevien asioiden määrään ja muihin työskentelyn edellytyksiin. Sen sijaan tilanteessa, jossa yhdistetty ylin tuomiois-‐ tuin toimisi pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena, nykyisiä käsittelyaikoja pystyttäi-‐ siin toimintaympäristön parantuessa lyhentämään molempien tuomioistuinlinjojen osalta, vaikka jäsenmäärää vähennettäisiin (jäljempänä mallit 2 ja 3). Yhdistetyssä tuomioistuimessa mahdollisuudet lainkäytön kehittämiseen toimintaym-‐ päristön muuttuessa olisivat paremmat kuin kahdessa pienemmässä erillisessä yksikös-‐ sä. Esimerkiksi tekniikan hyödyntäminen lainkäytön apuna olisi mahdollista kohdentaa paremmin, mikä omalta osaltaan vaikuttaisi lainkäytön kestoon. 107 Korkeimpien oikeuksien yhdistämisen vaikutukset oikeudenkäynnin kestoon olisivat sidoksissa yhdistämisen toteuttamistapaan, resursseihin ja tehtäviin. Parhaat edellytykset nykyisten käsittelyaikojen lyhentämiseen olisi tilanteessa, jossa yhdistetty ylin tuomioistuin toimisi pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena. Asioiden käsittely todennäköisesti hidastuisi, jos korkeimpien oikeuksien jäsenten lukumäärää yhdistämisen yhteydessä vähennettäisiin oleellisesti, eikä samanaikai-‐ sesti toteutettaisi muutoksia, jotka vaikuttaisivat ratkaistavana olevien asioiden määrään ja muihin työskentelyn edellytyksiin. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa mahdollisuudet toiminnan organisointiin ja resurssien kohdentamiseen olisivat paremmat kuin kahdessa erillisessä yksikössä, mikä vahvistaisi edellytyksiä ratkaisujen joutuisaan käsittelyyn. Oikeudenkäyntimenettelyjen soveltaminen 12.3.5 Korkeimmassa oikeudessa sovelletaan riita-‐ ja rikosprosessia ja korkeimmassa hallinto-‐ oikeudessa hallintoprosessia siten kun edellä on kuvattu. Työryhmän selvitystyön läh-‐ tökohtana on, että myös yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa sovellettaisiin näitä prosessilajeja asian luonteesta riippuen. Työryhmän kuulemisissa on kiinnitetty huo-‐ miota eri prosessilajien soveltamiseen. Yleisemmin on katsottu, että tuomari kykenee soveltamaan erityyppisissä asioissa erilaisia prosessilajeja asianmukaisesti ja että toi-‐ sessa tuomioistuinlinjassa sovellettavan prosessilajin parempi tuntemus olisi hyödyllis-‐ tä. Huomiota on kiinnitetty myös siihen, että prosessilajien eroavuudet perustuvat eri-‐ laisten oikeussuhteiden ja prosessiasetelmien eroihin, joilla on kiinteä yhteys sovellet-‐ tavaan lainsäädäntöön ja päätöksenteon erityispiirteisiin. Työryhmä toteaa, että eri prosessilajeissa on paljon yhteisiä periaatteita, vaikka ne painottuvat eri prosessilajeissa eri tavoin. Perimmältään on kysymys oikeudenmukai-‐ sesta oikeudenkäynnistä erityyppisissä asioissa. Eri prosessilajeilla toteutetaan myös yhteisiä päämääriä, jotka ovat tehokkaan oikeusturvan takaaminen sekä materiaalises-‐ ti ja oikeudellisesti oikean ratkaisun tekeminen. Korkeimmassa oikeudessa sovelletaan nykyisinkin rinnakkain kahta eri prosessilajia. Vaikka riita-‐ ja rikosasiat ovat lähtökohdiltaan hyvin erilaisia, ovat ne rinnakkain sovel-‐ lettuna toimineet vuorovaikutuksessa keskenään. Vastaavasti hallintoprosessin sovel-‐ taminen yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa rinnakkain kahden muun pääpro-‐ sessilajin kanssa monipuolistaisi edelleen lainkäyttöä kokonaisuudessaan. Ylimmällä tuomioistuimella olisi tällöin laaja-‐alaiseen tuntemukseen perustuvat edellytykset vai-‐ 108 kuttaa ennakkopäätöksillään hyvän prosessin kehittymiseen kaikilla tuomiovallankäy-‐ tön osa-‐alueilla. Erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja unionin oikeuden vaikutuksesta eri pro-‐ sessilajien välille on syntynyt vuorovaikutusta siten, että eri prosessilajien laaja-‐alainen tuntemus on tarpeen kaikille tuomareille. Muun muassa sanktioluonteisia hallinnollisia seuraamuksia määrättäessä sovellettavaksi tulee rikosoikeudellisia oikeusturvatakeita. Toisaalta korkeimmassa oikeudessa ratkaistaan asioita, joita on alemmissa tuomiois-‐ tuimissa käsitelty hallintolainkäytön järjestyksessä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja unionin oikeuden vaikutus prosessiin koskee yhtälailla kaikkia prosessilajeja. Mikäli korkeimmat oikeudet yhdistettäisiin yhdeksi ylimmäksi tuomioistuimeksi, so-‐ vellettaisiin kaikkia kolmea pääprosessilajia samassa tuomioistuimessa kulloinkin esillä olevan asian laadun mukaan. Pääprosessilajien rinnakkainen soveltaminen ylimmässä tuomioistuimessa vahvistai-‐ si eri prosessilajien tasapainoista kehittymistä. Yhdistetyssä ylimmässä tuomiois-‐ tuimessa olisi laajempi tietoisuus eri prosessilajien merkityksestä erityyppisten asi-‐ oiden oikeudenmukaisen ratkaisun turvaajana. Ylimmän tuomioistuimen edellytykset ennakkopäätöksillä linjata prosessuaalisia ky-‐ symyksiä paranisivat. Prosessilajien eroavuudet perustuvat erilaisten oikeussuhteiden ja prosessiasetelmi-‐ en eroihin, joilla on kiinteä yhteys sovellettavaan lainsäädäntöön ja päätöksenteon erityispiirteisiin. Erot liittyvät mm. virallisperiaatteen merkitykseen, prosessin julki-‐ suuteen, oikeudenkäyntiasiamiehen käyttöön ja sovinnon mahdollisuuteen. Nämä erot olisi välttämätöntä ottaa huomioon myös yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen toiminnassa. 12.3.6 Lainkäyttöä tukevat toiminnot Korkeimpien oikeuksien hallinnon, tietohallinnon, tietotekniikan sisäisen koulutuksen ja muiden palvelujen tehtävänä on luoda toimintaympäristö, joka tukee parhaalla ta-‐ valla tuomioistuinten ydintoimintaa. Oikeudellisten suhteiden monimutkaistuessa edellä kuvatulla tavalla korkeatasoinen tuomiovallan käyttö perustuu yhä enemmän monipuoliseen, täsmälliseen ja ajantasaiseen tietopohjaan. Oikeuden eurooppalaistu-‐ minen merkitsee myös tiedonhankinnan eurooppalaistumista. Tietopalvelujen tulee tuottaa nykyistä monimuotoisempaa ja kansainvälisempää aineistoa lainkäytön tueksi. Ylimmissä tuomioistuimissa tarvitaan ajantasaista tietoa sekä ihmisoikeustuomioistui-‐ men ja Unionin tuomioistuimen ratkaisuista että muiden unionin jäsenvaltioiden oike-‐ uskäytännöstä ja lainsäädännöstä. 109 Toisaalta teknologinen kehitys vaikuttaa merkittävästi tiedon analysointimenetelmiin. Tietoa voidaan kerätä, analysoida ja hyödyntää entistä tehokkaammin68. Tuomiois-‐ tuimiin on kehitteillä uusi sähköinen järjestelmä, joka mahdollistaa nykyistä paremmin systemaattisen tiedon keräämisen. Tehokas toiminta edellyttää, että tulevaisuudessa tietokonesovelluksia hyödynnetään myös asiakohtaisessa valmistelussa tiedon analy-‐ soimisen apuvälineenä. Nykyiset korkeimmat oikeudet ovat suhteellisen pieniä organisaatioita, joiden mahdol-‐ lisuudet esimerkiksi ulkomaisten julkaisujen hankintaan ja edellä kuvatun tiedon sys-‐ temaattiseen hyödyntämiseen ovat rajalliset. Kummankin korkeimman oikeuden kir-‐ jastot ovat nykyisin keskittyneet etupäässä oman alansa julkaisuihin. Yhdistämällä ny-‐ kyiset tietopalvelut käytössä olisi monipuolisempi tiedonhankinta, jonka avulla pystyt-‐ täisiin laajemmin hankkimaan myös välttämättömiä kalliimpia julkaisuja, tuottamaan taustatietoa ja seuraamaan muiden maiden oikeuskäytäntöä. Työryhmä toteaa tässä yhteydessä, että yleisiin tuomioistuimiin ollaan luomassa AIPA-‐ hankkeen pohjalta uutta sähköistä lainkäyttöjärjestelmää. Hallintotuomioistuinten osalta on käynnistetty esiselvitys vastaavassa HAIPA-‐hankkeessa. Järjestelmien yksi-‐ tyiskohdista ei vielä ole tietoa. Esiselvityshankkeen asettamispäätöksen mukaan hallin-‐ totuomioistuinten järjestelmiä tulisi kehittää yhteistyössä AIPA-‐hankkeen kanssa siten, että prosessien erot huomioidaan järjestelmän sisällä. AIPA-‐hankkeen tuloksia käyte-‐ tään hyväksi niin paljon kuin mahdollista. Kaiken kaikkiaan lainkäytön tukipalvelut voitaisiin uudessa ylimmässä tuomioistuimes-‐ sa toteuttaa nykyistä tehokkaammin ja käytettävissä olevia resursseja kohdentaa pa-‐ remmin. Myös esimerkiksi käännöspalvelujen tuottaminen, jota tulevaisuudessa tul-‐ laan tarvitsemaan yhä enemmän, olisi perusteltua tuottaa yhdessä. Mikäli korkeimmat oikeudet yhdistettäisiin yhdeksi ylimmäksi tuomioistuimeksi, pystyttäisiin hyödyntämään resurssit tehokkaammin ja tuottamaan ylimmän tuo-‐ mioistuimen tarpeisiin kohdennettuja palveluja. Suurempi organisaatio pystyisi myös paremmin hyödyntämään tietoteknisiä sovel-‐ luksia lainkäytön tukena ja taustatiedon hankinnassa. Tuomioistuinten sähköisiä lainkäyttöjärjestelmiä kehitettäessä hankkeet on pyrit-‐ tävä toteuttamaan siten, että ne tukevat ylimpien tuomioistuinten mahdollista yh-‐ distämistä. 68 Ks. Virtanen-‐Stenvall, Älykäs julkinen organisaatio. Tietosanoma. 2014. s. 104-‐107. 110 12.3.7 Vuorovaikutus alempien tuomioistuinten kanssa Työryhmän toteuttamissa kuulemisissa on esitetty näkökohtia alempien tuomioistuin-‐ ten ja yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen välisestä suhteesta. Yhtäältä on katsottu, että yhdistämisestä olisi hyötyä vain, mikäli samalla yhdistettäisiin myös eri tuomiois-‐ tuinlinjat kokonaisuudessaan. Toisaalta on pidetty ongelmallisena sitä, että yleisten tuomioistuinten muutoksenhakujärjestelmä on kolmiportainen, kun taas hallintotuo-‐ mioistuimen muutoksenhakujärjestelmä on kaksiportainen. Työryhmä katsoo, että ylimpien tuomioistuimien yhdistämistä voidaan tarkastella eril-‐ lisenä riippumatta tuomioistuinlinjojen erillisyydestä alemmissa asteissa. Kyseisen kal-‐ tainen järjestelmä on esimerkiksi Virossa ja Sveitsissä. Korkeimpien oikeuksien yhdistämisen erityinen hyöty liittyy korkeimpien oikeuksien rooliin ylimpänä asteena. Ylimpien tuomioistuinten keskeinen tehtävä on yhtenäistää oikeus-‐ ja hallintokäytäntöä ennakkopäätöksillä. Korkeimman hallinto-‐oikeuden tehtä-‐ vänä on tämän lisäksi myös hallintokäytännön yhtenäisyyden turvaaminen. Edellä on katsottu, että yhdistäminen loisi paremmat edellytykset lainkäytön yhdenmukaisuuden turvaamiselle ja mahdollistaisi asiantuntemuksen ja tiedon tehokkaan hyväksikäytön toimivaltarajoista riippumatta. Ennakkopäätökset palvelisivat paremmin tehtäväänsä, kun ylin tuomioistuin ei olisi riippuvainen toimivallanjaosta vaan sen toimialaan kuului-‐ si lainsäädännön soveltamisen kenttä kokonaisuudessaan. Näin ollen myös alempien tuomioistuinten kannalta korkeimpien oikeuksien yhdistämisestä olisi hyötyä. Vaikutus alempiin tuomioistuimiin syntyisi ensisijaisesti ennakkopäätösten kautta. Kuten edellä on todettu, korkeimpien oikeuksien yhdistäminen ei suoraan estäisi sellaisen tilanteen syntymistä, jossa asia laitetaan vireille väärässä tuomioistuimessa (katso edellä 12.3.2). Yhdistetty ylin tuomioistuin voisi kuitenkin ennakkopäätösten kautta selkiyttää toimivaltakysymyksiä ja vaikuttaa tuleviin tilanteisiin. Työryhmä ei myöskään pidä yhdistämisen esteenä sitä, että korkeimman oikeuden alapuolella ovat sekä hovioikeudet että käräjäoikeudet, kun taas korkeimman hallinto-‐ oikeuden alla ovat vain hallinto-‐oikeudet. Hallinto-‐oikeudet ovat jo nykyisellään rinnas-‐ tettu tuomioistuinjärjestelmässä pitkälti hovioikeuksiin. Yhdistetyn ylimmän tuomio-‐ istuimen kehittäminen kaksiasteisessa tuomioistuinjärjestelmässä käsiteltävien hallin-‐ tolainkäyttöasioiden osalta yhä enemmän ennakkopäätöstuomioistuimen luonteiseksi liittyy kysymykseen siitä, miten hallinnon oikaisuvaatimusjärjestelmää kehitetään ai-‐ doksi ensimmäiseksi muutoksenhakuasteeksi ja oikaisuvaatimusjärjestelmä otetaan laajemmin käyttöön. Tämä kehitys mahdollistaa sen, että vahvat hallinto-‐oikeudet voi-‐ vat keskittyä oikaisuvaatimuksiin annettujen päätösten lainmukaisuuden varmistami-‐ seen ja oikeusturvan toteuttamiseen. Ylimmän tuomioistuimen edellytykset ohjata oikeuskäytäntöä ennakkopäätöksillä ovat luonnollisesti parhaimmillaan silloin, kun alemmilla tuomioistuimilla on sekä toimin-‐ nalliset että taloudelliset edellytykset huolehtia tehtävistään ensimmäisessä oikeus-‐ asteessa mahdollisimman laadukkaasti. 111 Yhdistämisen vaikutukset alempien tuomioistuinten toimintaan näkyisivät ennen kaikkea ennakkopäätösten kautta. Myös toimivaltakysymykset selkiytyisivät ennak-‐ kopäätösten kautta. Ylimpien tuomioistuinten yhdistäminen ei välittömästi estäisi sitä, että asiat pan-‐ naan vireille väärässä tuomioistuinlinjassa. Tältä osin tarvitaan myös muuta lainsää-‐ däntöä (katso edellä 13.3.2). Yhdistämisen esteenä ei ole se, että molemmat tuomioistuinlinjat on organisoitu eri tavoin. 12.4 Yhdistämisen muut vaikutukset 12.4.1 Korkeimpien oikeuksien valvonta-‐ ja muut tehtävät Korkeimmilla oikeuksilla on lainkäyttötehtävänsä ohella vastuuta oikeuslaitoksesta laa-‐ jemmin. Perustuslain 99 §:n mukaan kumpikin nykyisistä korkeimmista oikeuksista val-‐ voo lainkäyttöä omalla toimialallaan. Korkeimmilla oikeuksilla on lisäksi eräitä alem-‐ pien tuomioistuinten virkanimityksiin liittyviä tehtäviä. Lisäksi korkeimmat oikeudet voivat muun ohella antaa lausuntoja lakiehdotuksista69. Korkeimpien oikeuksien yhdis-‐ täminen vaikuttaisi myös näiden tehtävien hoitoon. Yhdistetyn ylimmän tuomioistui-‐ men edellytykset ottaa lausuntoja antaessaan ja valvontatehtävää suorittaessaan ko-‐ konaisvaltaisemmin huomioon koko tuomioistuinlaitos paranisivat. Korkein oikeus antaa tasavallan presidentin pyynnöstä Ahvenanmaan itsehallintolain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuja lausuntoja. Säännöksen mukaan tasavallan presi-‐ dentti voi, kun korkeimman oikeuden lausunto on hankittu, määrätä maakuntalain raukeamaan kokonaan tai osittain, jos hän katsoo maakuntapäivien ylittäneen lainsää-‐ däntövaltansa tai maakuntalain koskevan valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuut-‐ ta. Säännöksessä tarkoitetut korkeimman oikeuden lausunnot voivat koskea myös sel-‐ laisia maakuntalakeja, joiden substanssikysymysten osalta korkeimmassa hallinto-‐ oikeudessa olisi parempi asiantuntemus. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen helpot-‐ taisi lausuntojen antamista. Yhdistetty ylin tuomioistuin pystyisi lausuntoja antaessaan yhdistämään itsehallintolakiin ja sen soveltamiseen liittyvän tiedon ja kulloinkin kysee-‐ seen tulevan substanssialan asiantuntemuksen. Sama koskee itsehallintolain 60 §:n 2 momentissa tarkoitettuja asioita. 69 Korkeimpien oikeuksien tehtäviä kuvataan tarkemmin luvussa 5. 112 Korkeimpien oikeuksien yhdistämisellä voisi olla myös vaikutusta siihen, miten tuomio-‐ istuinhallinto tulevaisuudessa järjestetään. Kysymys on eri selvityksen kohteena, joten työryhmä tyytyy ainoastaan mainitsemaan tämän yhtenä näkökohtana. Yksi ylin tuomioistuin loisi nykytilannetta paremmat edellytykset oikeuslaitoksen kokonaisvaltaiselle kehittymiselle. Edellytykset antaa Ahvenanmaan itsehallintolaissa tarkoitettuja lausuntoja paranisi-‐ vat. 12.4.2 Tuomioistuinura Tuomareiden rekrytoinneissa on painotettu monipuolista kokemusta ja pyritty myös avaamaan tuomarin uraa muualla kuin pääsääntöisesti tuomioistuinlaitoksessa toimi-‐ neille. Nykyisin tuomioistuinlinjat ovat toimineet toisistaan erillään siten, ettei esimer-‐ kiksi tuomarien virkanimityksissä juuri ylitetä linjarajoja, vaikka tähän ei sinänsä olisi estettä. Vuorovaikutus kahden tuomioistuinlinjan välillä on vähäistä. Ylimpien tuomioistuinten yhdistäminen korostaisi tuomioistuinten yhteistä tehtävää ja tuomioistuinuran monipuolisuutta. Yhdistäminen olisi omiaan vaikuttamaan myös tuomioistuinuraan siten, että kokemusta ja monipuolisia tuomarintaitoja kehitettäisiin hakeutumalla tuomarintehtäviin yli tuomioistuinlinjarajan. Erityisesti hallintolainkäytön osalta on otettava huomioon, että tarvittavaa asiantuntemusta voidaan hankkia ja on usein hankittu muissa kuin tuomioistuintehtävissä. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen korostaisi tuomioistuinten yhteistä tehtävää ja tuomioistuinuran m onipuolisuutta. Yhdistämisen saattaisi lisätä hakeutumista myös toisen tuomioistuinlinjan virkoihin. Monipuolisempi kokemus parantaisi tuomarien ammattitaitoa. Yhtenäisen tuomioistuinuran vahvistuessa on tärkeää kiinnittää huomiota tuomarei-‐ den rekrytoinnin monipuolisuuteen. Yhdistäminen edellyttäisi huolehtimista siitä, että tuomareilla on riittävän monipuo-‐ linen ammattitaito ja kokemus tuomioistuimen huomattavan laajan asiakirjon rat-‐ kaisemiseksi. 113 12.4.3 Tuomioistuinkulttuuri Edellä todetuin tavoin korkeimpien oikeuksien yhdistäminen loisi ylimmällä tuomiois-‐ tuintasolla selkeämmän lainkäytön rakenteen, joka sellaisenaan olisi omiaan vaikutta-‐ maan oikeuskäytännön yhdenmukaisuuteen ja toimivaltaongelmien vähenemiseen. Rakenteen selkeys ei kuitenkaan parantaisi ylimmän tuomioistuimen toimintaedelly-‐ tyksiä, jos vuorovaikutus tuomioistuimen sisällä ei toimisi. Nykyisiin korkeimpiin oikeuksiin on kehittynyt erilaisia työskentelytapoja ja sisäisiä käy-‐ täntöjä. Nämä ovat pääosin seurausta tuomioistuinten erilaisesta juttukannasta ja muutoksenhakusäännöksistä. Rakenneuudistukset ovat henkilöstölle usein raskaita eikä erilaisten tuomioistuinkult-‐ tuurien yhteensovittaminen ole aina helppoa. Uudistus voidaan toteuttaa onnistunees-‐ ti, kun kaikissa henkilöstöryhmissä on aitoa tahtoa ja motivaatiota sitoutua rakenta-‐ maan uutta ylintä tuomioistuinta, eikä nykyisten tuomioistuinten erilaisista tavoista muodostu ongelmia. Uuden ylimmän tuomioistuimen rakentaminen edellyttäisi myös hyvää muutosjohtamista. Korkeimpien oikeuksien yhdistyessä uudeksi ylimmäksi tuomioistuimeksi vahvistettai-‐ siin tuomioistuimen sisäinen rakenne ja uuden tuomioistuimen työjärjestys vastaa-‐ maan uuden ylimmän tuomioistuimen yhteisiä tarpeita. Organisaation ja toimintatapo-‐ jen rakentaminen vaatisi luonnollisesti molempien tuomioistuinlinjojen edustamaa ammattiosaamista, runsasta vuorovaikutusta ja yhteistä pohdintaa eri toimintojen kesken, jotta uudessa tuomioistuimessa pystyttäisiin yhdistämään molempien tuomio-‐ istuinten vahvuudet uudeksi kokonaisuudeksi. Oikeusministeriön hallinnonalalla toteutetut rakenneuudistukset on tähän saakka teh-‐ ty siitä lähtökohdasta, että kaikille rakenneuudistuksen kohteena oleville tarjotaan uutta työtä ja toisaalta henkilöstövähennykset toteutetaan ns. luonnollisen poistuman kautta. On tärkeää, että näitä periaatteita sitoudutaan noudattamaan jatkossakin. Yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen muodostaminen edellyttää hyvää muutosjoh-‐ tamista sekä vahvaa vuorovaikutusta nykyisten korkeimpien oikeuksien eri henkilös-‐ töryhmien välillä. Yhteisenä tavoitteena tulisi olla moderni ja toimiva ylin tuomio-‐ istuin. 114 12.4.4 Yhdistämisen vaikutus tuomioistuinten kuvaan yhteiskunnassa Korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus kuuluvat ylimpiin valtioelimiin. Ne käyttävät ylintä tuomiovaltaa kumpikin omalla toimialallaan. Korkeimpien oikeuksien yhdistämi-‐ nen yhdeksi ylimmäksi tuomioistuimeksi selkeyttäisi tuomioistuinlaitoksen rakennetta ja muutoksenhakuteitä sekä johdonmukaistaisi ylimmän tuomiovallan käyttöä, millä on merkitystä arvioitaessa lainkäytön uskottavuutta ja oikeusvaltion toteutumista yhteis-‐ kunnassa. Uudella yhtenäisellä ylimmällä oikeusasteella olisi nykyistä painavampi ase-‐ ma ja myös merkittävä symboliarvo koko oikeusjärjestelmän kannalta. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen olisi omiaan parantamaan ylimmän tuomio-‐ vallan käytön uskottavuutta yhteiskunnassa yleisemmin muutoksenhakuteiden sel-‐ kiytyessä ja ylimpien tuomioistuinten oikeuskäytännön johdonmukaisuuden lisään-‐ tyessä. Yhdistetty ylin oikeusaste tukisi oikeusjärjestelmän yhtenäisyyttä ja vahvistaisi oi-‐ keusvaltion kuvaa. 12.5 Taloudelliset vaikutukset 12.5.1 Yleistä Työryhmän asettamispäätöksen mukaan työryhmän tulee arvioida myös taloudellisia hyötyjä ja haittoja. Työryhmä rajoittaa tarkastelunsa yhdistämisestä saataviin suora-‐ naisiin säästövaikutuksiin. Työryhmä toteaa, että yhdistämisen yhteiskunnalliset vaiku-‐ tukset ovat kuitenkin säästövaikutuksia suuremmat ja tärkeämmät. Ylimmän tuomiois-‐ tuimen rakenteellinen selkeys, lainkäytön laadun paraneminen ja toimivaltaongelmien väheneminen vaikuttavat omalta osaltaan yhteiskunnan toimintaedellytyksiin. Korkeimpien oikeuksien osuus tuomioistuinten kokonaismenoista on pieni (noin 8 %). Tämän johdosta korkeimpien oikeuksien yhdistäminen ei sellaisenaan ole merkittävä tuomioistuimiin kokonaisuudessaan kohdistuvien säästötavoitteiden kannalta. Työryhmä toteaa, että vaikka valtiontalouden säästötavoitteiden vaikutukset kohdistu-‐ vat ankarammin alempien tuomioistuinten toimintaan, niillä on suoranaista vaikutusta myös korkeimpien oikeuksien toimintaan. Tämän hetkisten tietojen mukaan korkeim-‐ pien oikeuksien käytössä olevat varat tulevat pienenemään vuoteen 2018 mennessä 115 yhteensä noin 800 000 euroa samaan aikaan, kun uuden tietojärjestelmän käyttöönot-‐ taminen syö varoja70. Työryhmä toteaa, että yhdistämisen käytännön toteuttaminen aiheuttaa myös kuluja. Tällaisia voi syntyä esimerkiksi asianhallintajärjestelmien yhteensovittamisesta. Toi-‐ saalta koko oikeuslaitoksen asianhallintajärjestelmät tullaan uusimaan. Työryhmä ei pidä yhdistämisen käytännön toteutumiseen liittyviä kuluja muutoinkaan kokonaisuu-‐ dessaan merkittävinä. 12.5.2 Henkilöstökulut Korkeimpien oikeuksien menoista suurin osa kohdistuu henkilöstökustannuksiin. Mikäli määrärahojen supistus katettaisiin yksinomaan palkkakustannuksista, tarkoittaisi se vuoteen 2018 mennessä korkeimmissa oikeuksissa yhteensä 11 keskipalkan mukaan laskettua henkilötyövuoden vähennystä. Työryhmä toteaa, että jokaisella jäljempänä arvioitavalla yhdistämisen toteuttamismal-‐ lilla saavutettaisiin tietty säästövaikutus, joka koostuisi presidentin ja kansliapäällikön palkkakustannuksista sivukuluineen sekä tiettyjen päällekkäisten toimintojen uudel-‐ leen organisoinnista. Tällaisia toimintoja olisi tuomioistuimen hallinnon, kirjaamon, ar-‐ kiston, viestinnän, tietohallinnon ja -‐palvelun lisäksi virastomestaripalvelut. Mikäli yh-‐ distetty tuomioistuin toimisi yhteisissä tiloissa, säästöä syntyisi kokous-‐ ja neuvotteluti-‐ lojen tehokkaammalla käytöllä. Samoin säästöä saattaisi syntyä eräiden hankintojen kuten ajoneuvojen leasing-‐vuokraamisen osalta. Henkilöstömenojen osalta saatavaan säästöön vaikuttaisi siten erityisesti se, mitkä tuli-‐ sivat olemaan yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen tehtävät. Tältä pohjalta pystyttäi-‐ siin arvioimaan vuosittain ratkaistavaa asiamäärää ja edelleen sitä, montako jäsentä tuomioistuimessa tulisi olla. Korkeimpien oikeuksien yhdistyessä pystyttäisiin karsimaan menoja päällekkäisten toimintojen osalta ilman, että tuomioistuinten ydintehtävien hoito kärsii. Yhdistäminen sitoisi rakenneuudistusta tehtäessä jossain määrin ylimpien tuomio-‐ istuinten henkilöstövoimavaroja. Rakenneuudistuksen toteuttamis-‐ ja vakiinnuttamisvaiheessa olisi varauduttava toiminnan tuloksellisuuden heikkenemiseen. Työhyvinvoinnin ylläpitoon tulisi erityi-‐ sesti panostaa. 70 Edellä luku 11. 116 12.5.3 Toimitilat Yhdistäminen ei ensimmäisessä vaiheessa välttämättä edellyttäisi välitöntä yhteisiin toimitiloihin siirtymistä. Yhdistämisellä tavoiteltavien hyötyjen saavuttamisen kannalta olisi kuitenkin perusteltua, että ylin tuomioistuin toimisi yhtenäisissä tiloissa. Tämä mahdollistaisi yhdistämisestä tulevat hyödyt täysimääräisesti, kun eri osastojen välinen vuorovaikutus olisi tiiviimpää ja toimitilojen järjestelyllä pystyttäisiin tukemaan tuo-‐ mioistuimen toiminnallisia tavoitteita. Korkein oikeus toimii nykyisin presidentinlinnan vieressä korkeimman oikeuden ja kor-‐ keimman hallinto-‐oikeuden entisissä yhteisissä tiloissa. Korkein hallinto-‐oikeus puoles-‐ taan toimii omissa tiloissaan Kasarmitorilla. Yhdistetyn korkeimman oikeuden tilan-‐ tarve selviää vasta sen perusteella, kuinka suureksi tuomioistuin muodostuisi (ks. jäljempänä mallit 1–3). Ilmeistä on, että kumpaankaan rakennukseen ei ilman uu-‐ delleen järjestelyjä tai mahdollisia lisätiloja pystyttäisi sijoittamaan yhdistettyä ylintä tuomioistuinta. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen mahdollistaisi sinänsä nykyisten toimitilojen tehokkaamman ja järkevämmän käytön. Istunto-‐ ja neuvottelusaleja pystyttäisiin hyö-‐ dyntämään tehokkaammin ja resursseja yhdistämällä ne pystyttäisiin varustamaan paremmin vastaamaan nykytekniikan vaatimuksia. Kirjaamo ja arkistotoimintojen yh-‐ distäminen parantaisi tilojen järkevää käyttöä. Korkeimpien oikeuksien yhteisissä vuok-‐ rakuluissa säästövaikutus saattaisi olla merkittävä. Työryhmä toteaa vielä, että kummallakaan korkeimmalla oikeudella ei tällä hetkellä ole käytössä sellaista modernia salitekniikkaa, jota tulevat ICT-‐järjestelyt tulevat vaati-‐ maan. Uusien tietoteknisten järjestelmien (AIPA ja HAIPA) käyttöönotto tulee joka ta-‐ pauksessa edellyttämään uudistuksia. Yhteiset toimitilat parantaisivat ylimmän tuomioistuimen työskentelyedellytyksiä. Yhteiset toimitilat mahdollistaisivat tuomioistuimen sisäisen vuorovaikutuksen li-‐ sääntymisen ja toimitilojen tarkoituksenmukaisen käytön. Erityisesti vaikutusta olisi istunto-‐ ja neuvottelusalien käytön osalta. Yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen toimitilat voisivat olla pinta-‐alaltaan pienem-‐ mät kuin nykyisten korkeimpien oikeuksien toimitilat yhteen laskien. Tarvittavat sa-‐ neeraukset voitaisiin kohdistaa yhteen yhteiseen kiinteistöön. 117 13 Hyötyjen ja haittojen vertailu yhdistämisen toteuttamista kuvaavien mallien pohjalta 13.1 Yleistä Tässä vaiheessa ei ole tietoa siitä, kuinka Oikeudenhoidon uudistamisohjelman sisäl-‐ tämät tai muuten vireillä olevat lainsäädäntöhankkeet tulevat etenemään. Hyötyjen ja haittojen vertailua ei siten voida perustaa esimerkiksi varmaan tietoon siitä, että kor-‐ kein hallinto-‐oikeus muodostuisi ensisijaisesti tai edes nykyistä merkittävästi suurem-‐ massa määrin ennakkopäätöstuomioistuimeksi tai siitä, millaiseksi alempien tuomiois-‐ tuinten roolia kehitetään. Tästä syystä työryhmä on tarkastellut yhdistämisen hyötyjä ja haittoja kolmen karkean mallin pohjalta. Kaikissa malleissa lähdetään toimeksiannon mukaisesti siitä, että prosessilajit säilyvät. Mallit on valittu mahdollistamaan hyötyjen ja haittojen konkreettisen arvioimisen. Tässä tarkoituksessa malleissa on myös kar-‐ keasti hahmoteltu yhdistetyn ylimmän tuomioistuimen toimintaa ja rakennetta. Työryhmä korostaa sitä, että yhdistämisen mahdollisessa jatkovalmistelussa uuden ylimmän tuomioistuimen rakennetta ja toimintoja tulee arvioida perusteellisesti, jotta tuomioistuimen rakenne tukisi parhaalla tavalla sen perustehtävien hoitoa. Suoraa mallia ei voida hakea minkään muun valtion järjestelmästä, koska järjestelmät heijas-‐ tavat eri maiden oikeusjärjestystä historiallisen kehityksen tuloksena. 13.2 Nykyisten toimintojen yhdistäminen: Malli 1 118 Mallissa yhdistettäisiin korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus organisatorisesti yh-‐ deksi yksiköksi, jolla olisi yhteinen johto. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa olisi tällöin yksi presidentti ja 38 jäsentä. Lainkäyttöhenkilöstön määrä olisi siten sama kuin nykyisin. Perustuslain mukaan molemmissa korkeimmissa oikeuksissa on presidentti ja vähintään viisitoista jäsentä. Korkeimmassa oikeudessa on nykyisin 18 ja korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa 20 jäsentä. Määräaikaisten jäsenten käytöstä voitaisiin lähtökoh-‐ taisesti luopua, koska yhdistetty rakenne antaisi mahdollisuuden suurempaan jousta-‐ vuuteen. Yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa olisi vain yksi kansliapäällikkö, joka johtaisi hallinnon työtä. Tuomioistuimessa olisi yksi kirjaamo, arkisto ja kirjasto. Toiminnoissa hyödynnetään yhdistämisen tuomia synergiaetuja tukipalveluissa. Viestintä, tietohal-‐ linto ja tietotekniikka palvelisivat koko tuomioistuinta, samoin virastomestarit. Tuo-‐ mioistuimessa olisi käytössä yksi virka-‐auto nykyisen kahden asemasta. Lainkäyttötoiminta jakautuisi kahteen osastoon, jotka vastaisivat nykyisiä korkeimpia oikeuksia. Jäsenet määrättäisiin osastoille. Jotta tuomioistuimen työskentely olisi riit-‐ tävän joustavaa ja jotta asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää parhaiten, jäsenet voisi-‐ vat kuitenkin istua myös toisen osaston asioita. Nykyiset korkeimman hallinto-‐ oikeuden asiantuntijajäsenet toimisivat lähtökohtaisesti vain hallintolainkäyttöasioissa, mutta tarpeen vaatiessa heidät voitaisiin määrätä myös rikos-‐ tai riita-‐asian kokoon-‐ panoon. Asian siirtäminen täysistunnon ratkaistavaksi voisi tapahtua vain poikkeuksellisesti, koska näin laajassa kokoonpanossa kollegiaalinen ratkaisunteko on hankalaa. Tämän vuoksi yhdistetyssä ylimmässä tuomioistuimessa olisi myös suuri jaosto. Suureen jaos-‐ toon voitaisiin siirtää asioita, joilla olisi esimerkiksi merkitystä perusoikeuksien yhden-‐ mukaisen tulkinnan kannalta. Suureen jaoston puheenjohtajana toimisi presidentti ja jäsenet muodostuisivat asian peruskokoonpanosta ja kummastakin osastosta määrät-‐ tävistä jäsenistä (esimerkiksi presidentti ja 7 + 7 jäsentä). Valitusluparatkaisu tehtäisiin supistetussa kahden tai tarvittaessa kolmen jäsenen kokoonpanossa. Tuomioistuimen peruskokoonpano ennakkoratkaisuissa olisi viisi jäsentä, mikä vastaa myös laajalti muissa valtioissa käytössä olevia kokoonpanoja. Ylimmän tuomioistuimen ratkaisut tehtäisiin esittelystä. Esittelijät määrättäisiin osas-‐ toille asiaryhmien mukaan. Esittelijöiden käyttö olisi kuitenkin siten joustavaa, että he voisivat esitellä oman ammattitaitonsa mukaisesti asioita myös toisella osastolla. Eri-‐ tyistä asiantuntemusta vaativissa jutuissa olisi mahdollista käyttää myös kahta esitteli-‐ jää, jolloin hyödynnettäisiin asiantuntemusta molemmilta tuomioistuinlinjoilta. 119 Työryhmä toteaa, että Ratkaisumalli olisi mahdollinen myös tilanteessa, jossa hallintolainkäyttöosasto rat-‐ kaisisi edelleen ennakkopäätösten lisäksi merkittävän määrän muita valitusasioita eli tilanteessa, jossa valituslupajärjestelmää hallintolainkäytön osalta ei vielä olisi laa-‐ jennettu merkittävästi ja jossa nykyisin suoraan korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen tu-‐ levia valituksia ei ohjattaisi ensiasteena hallinto-‐oikeuksiin. Haittana olisi se, että ylimmän tuomioistuimen kahdella osastolla olisi erityyppinen tehtäväkenttä ja toiminta, jolloin yhdistämisen hyötyjä ei pystyttäisi toteuttamaan täysimääräisesti. Hallintolainkäyttöasioiden osasto voisi toimia jaostoihin jakautuneena kuten nykyi-‐ sin. Mallin toteuttaminen lisäisi ylimmän lainkäytön yhdenmukaisuutta ja selkeyttäisi toimivaltakysymyksiä. Erityisen merkittävänä hyötynä olisi se, että ylimmällä tuo-‐ mioistuimella olisi edellytykset ratkaista perusoikeus-‐ ja muita tulkintakysymyksiä yhdenmukaisella ja johdonmukaisella tavalla. Mallin toteuttaminen parantaisi ylimpien tuomioistuinten mahdollisuuksia hyödyn-‐ tää niiden käytössä olevaa asiantuntemusta täysimääräisesti. Ylimmässä tuomiois-‐ tuimessa voitaisiin edelleen käyttää erityisasiantuntemusta omaavia jaostoja siltä osin kuin se olisi tarpeen. Mallin toteuttaminen lisäisi mahdollisuuksia hyödyntää ylimmässä tuomioistuimessa asiantuntemusta yli linjarajojen. Mallin toteutuessa lainkäyttöön liittyviä tukitoimintoja pystyttäisiin käyttämään te-‐ hokkaammin kohdentamalla resursseja uudella tavalla. Säästövaikutus olisi pienempi kuin malleissa 2 ja 3, joskin tässäkin mallissa säästö-‐ vaikutus olisi selkeä. Säästöä syntyisi palkkakuluissa tuomioistuimen johdon osalta, kun tuomioistuimessa olisi vain yksi presidentti ja kansliapäällikkö. Jäsenten palkkamenoista syntyisi sääs-‐ töä esimerkiksi, mikäli luovuttaisiin korkeimman hallinto-‐oikeuden nykyisestä yhdes-‐ tä määräaikaisesta ylimääräisestä jäsenestä. Päällekkäisiä toimintoja voitaisiin karsia tai suunnata uudelleen hallinnon, tietopalvelun, tietohallinnon, viestinnän, kirjaa-‐ mon ja arkiston sekä virastomestaripalvelujen osalta, joiden osalta syntyisi säästöä. Päällekkäisten toimintojen karsimisesta aiheutuva säästövaikutus olisi alustavan ar-‐ vion mukaan vuositasolla vähintään 1 m iljoona euroa. Toteuttamisaikataulu ja nykyisen henkilöstön ikärakenne huomioon ottaen henkilös-‐ tövähennykset olisi mahdollista toteuttaa luonnollisen poistuman kautta tai muina virkajärjestelyinä, eikä irtisanomisia tarvita. 120 13.3 Pääosin ennakkopäätöstuomioistuimena toimiva ylin tuomioistuin: Malli 2 Mallissa 2 yhdistetty ylin tuomioistuin toimisi niin ikään yhteisen johdon alla. Tuomio-‐ istuimessa olisi yksi presidentti ja yksi kansliapäällikkö. Jäseniä olisi presidentin lisäksi vähemmän kuin mallissa 1. Jäsenten pienempi määrä on mahdollinen sillä edellytyksel-‐ lä, että nykyisten korkeimpien oikeuksien tehtäviä olisi muutettu. Erityisesti edellytyk-‐ senä olisi, että korkein hallinto-‐oikeus toimisi nykyisen korkeimman oikeuden tapaan pääasiassa ennakkopäätöstuomioistuimena tai että sen ennakkopäätösrooli olisi sel-‐ keästi lähentynyt korkeimman oikeuden nykyistä roolia. Uuden ylimmän tuomioistui-‐ men hallintolainkäyttöosaston asiaratkaisujen määrä olisi tällöin oleellisesti pienempi kuin nykyisen korkeimman hallinto-‐oikeuden. Todennäköistä kuitenkin olisi, että hallin-‐ tolainkäyttöosaston vuosittain ratkaisemia ennakkopäätöksiä olisi enemmän kuin riita-‐ ja rikosasioiden osastolla. Kuten mallissa 1, jäsenet ja esittelijät olisivat edelleen sijoitettu jommallekummalle osastolle, mutta he voisivat esitellä ja ratkaista asioita myös toisella osastolla. Kun mo-‐ lemmat osastot antavat pääasiassa ennakkopäätöksiä, jäsenten ja esittelijöiden asian-‐ tuntemuksen hyväksikäyttö toisella osastolla voisi olla joustavampaa kuin mallissa 1. Mallissa pyrittäisiin muutoinkin hyödyntämään käytettävissä olevaa asiantuntemusta mahdollisimman hyvin ja laaja-‐alaisesti. Mahdollista olisi myös ottaa käyttöön osasto-‐ jen yhteisiä jaostoja sellaisissa tiettyjä erityisasiantuntemusta vaativissa asioissa, joita säännönmukaisesti esiintyy molemmilla osastoilla (esim. teollis-‐ ja tekijänoikeusasiat). 121 Työryhmä toteaa, että mallin 2 mukaisesti yhdistetyssä tuomioistuimessa saavutettaisiin vähintäänkin samat hyödyt kuin mallissa 1. Lisäksi mallin 2 mukaisella yhdistämisellä voi-‐ daan arvioida olevan seuraavia vaikutuksia: Yhdistetyn tuomioistuimen molempien osastojen tehtäväkenttä ja toiminta olisivat lähempänä toisiaan, jolloin yhdistämiseen liittyviä hyötyjä pystytään paremmin toteut-‐ tamaan kuin mallissa 1. Ylimmällä tuomioistuimella olisi hyvät edellytykset ohjata oikeuskäytännön ja hallin-‐ nollisen päätöksenteon yhdenmukaisuutta ennakkopäätöksillä, jotka perustuisivat ny-‐ kyistä laajempaan tuomioistuinlinjojen rajat ylittävään asiantuntemukseen. Säästövaikutus olisi mallia 1 selkeästi suurempi, mikä johtuisi ensisijassa jäsenten määrän supistumisesta. Lainkäyttöhenkilöstön määrän vähentyessä tulisi varmistaa mahdollisuus rekrytoida laajapohjaista erityisasiantuntemusta. 13.4 Puhdas ennakkopäätöstuomioistuin: Malli 3 Mallissa 3 korkeimpien oikeuksien toiminnallinen integrointi olisi viety kaikkein pisim-‐ mälle. Ylin tuomioistuin toimisi puhtaasti ennakkopäätöstuomioistuimena, joskin sillä voisi olla joitakin erityistehtäviä. Mallin toteuttaminen edellyttäisi muutoksia sekä kor-‐ keimman oikeuden että korkeimman hallinto-‐oikeuden nykyisiin tehtäviin samoin kuin alempien tuomioistuinten tehtäviin ja muutoksenhakurakenteisiin. 122 Mallin 3 etuna olisi hyvä kyky keskittyä ydintehtäväänsä ohjata ennakkopäätöksillä oi-‐ keuskäytäntöä ja hallinnollista päätöksentekoa. Tuomioistuimella olisi myös hyvät edellytykset reagoida oikea-‐aikaisesti ratkaisua vaativiin asioihin. Mallin 3 mukaisessa tuomioistuimessa jäseniä olisi vähemmän kuin malleissa 1 ja 2. Tuomioistuimen rat-‐ kaistavien asioiden laadun moninaisuudesta johtuen jäsenmäärä ei kuitenkaan voisi olla kovin pieni. Myös mallissa 3 jäsenmäärä olisi niin suuri, että täysistuntoratkaisujen antaminen olisi mahdollista vain kaikkein merkittävimmissä asioissa. Laajennettuna kokoonpanona voisi tässäkin mallissa toimia mallien 1 ja 2 tavoin suuri jaosto. Kun tuomioistuin ratkai-‐ sisi vain ennakkoratkaisuja, voitaisiin yhteisiä jaostoja käyttää joustavasti kaikissa niissä asioissa, joissa tarvitaan asiantuntemusta sekä riita-‐ ja rikosasioiden osastolta että hal-‐ lintolainkäyttöasioiden osastolta. Samoin esittelijäkuntaa voitaisiin käyttää joustavasti molemmilla osastoilla heidän erityisen asiantuntemuksensa mukaisissa asioissa. Työryhmä toteaa, että Uusi ylin tuomioistuin toimisi lähtökohtaisesti puhtaasti ennakkoratkaisutuomio-‐ istuimena. Sen edellytykset antaa laadukkaita ennakkoratkaisuja oikea-‐aikaisesti olisivat hyvät. Sen asiantuntemus turvattaisiin riittävällä jäsenmäärällä ja asiantuntevalla esittelijä-‐ kunnalla. Koska jäsenmäärä supistuisi, olisi huolehdittava siitä, että tuomioistuimen käytössä olisi m uutoin riittävää asiantuntemusta. Ratkaisu edellyttäisi merkittäviä muutoksia muutoksenhakua koskeviin säännöksiin sekä myös hovi-‐ ja hallinto-‐oikeuksien asemaan, joille siirtyisi osa korkeimpien oikeuk-‐ sien nykyisistä tehtävistä. Säästövaikutus olisi merkittävä, koska jäsenmäärä olisi nykyistä yhteenlaskettua jäsenmäärää selkeästi pienempi. 123 14 Lainvalmistelutyö Oikeudenhoidon uudistamisohjelma on laadittu vuosille 2013–2025 ja se sisältää usei-‐ ta tuomioistuimiin liittyviä rakenteellisia, organisatorisia, menettelyllisiä ja henkilös-‐ töön liittyviä ehdotuksia. Uudistamisohjelmassa uudistukset on ehdotettu toteutetta-‐ vaksi lyhyellä, keskipitkällä tai pitkällä aikavälillä. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen on uudistamisohjelmassa ehdotettu toteutettavaksi keskipitkällä aikavälillä, mikä uu-‐ distamisohjelman mukaan tarkoittaa ajanjaksoa 2015–2019. Korkeimpien oikeuksien yhdistäminen edellyttää perustuslain muutosta, mikä on käsi-‐ teltävä perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä. Käytännössä tämä tarkoittanee sitä, että uusi ylin tuomioistuin voisi aloittaa toimintansa 2020-‐luvun alkupuolella. Yhdistäminen edellyttäisi perustuslain muuttamista. Tarvittavat muutokset perustusla-‐ kiin olisivat suhteellisen pieniä ja kohdistuisivat perustuslain 3 ja 99 §:iin. Perustuslain erityisestä asemasta johtuen perustuslain muutosten valmistelu edellyttäisi kuitenkin huolellista valmistelua ja pohdintaa uuden ylimmän tuomioistuimen perustuslaillisista tehtävistä, koosta ja asemasta. Yhdistäminen edellyttäisi myös korkeimmasta oikeudesta ja korkeimmasta hallinto-‐ oikeudesta annettujen säännösten uusimista siten, että uudesta ylimmästä tuomiois-‐ tuimesta säädettäisiin joko jo valmisteltavana olevassa tuomioistuinlaissa tai erillisessä laissa. Sisällöllisesti molemmista nykyisistä korkeimmista oikeuksista annetut lait ovat melko uusia, eikä niissä ole ratkaisevia eroja. Näistä säännöksistä olisi siten saatavissa tukea lainsäädäntötyöhön. Tältä osin perusteltua voisi olla keskittää valmistelun pai-‐ nopiste nykyisiin korkeimpiin oikeuksiin siten, että lakiehdotukset laadittaisiin kor-‐ keimpien oikeuksien välisessä yhteistyössä. Oikeudenkäymiskaaressa ja hallintolainkäyttölaissa sekä useassa erityislaissa on sään-‐ nöksiä muutoksenhausta nykyisiin korkeimpiin oikeuksiin. Erityisesti korkeimman hal-‐ linto-‐oikeuden osalta muutoksenhakusäännökset sisältyvät lukuisiin hallinnonalan eri-‐ tyislakeihin. Siltä osin kuin muutoksenhakusäännöksiin ei muilta osin puututa, kysymys olisi kuitenkin teknillisluonteisesta muutoksesta. Korkeimmilla oikeuksilla on omat työjärjestyksensä. Uutta ylintä tuomioistuinta varten tulisi laatia sen tarpeet huomioon ottava työjärjestys. Tältä osin valmistelu kuuluisi uu-‐ den ylimmän tuomioistuimen tehtäväksi. Valmistelu voitaisiin kuitenkin käytännössä aloittaa nykyisten korkeimpien oikeuksien yhteistyönä. 124 Liite 1 Sisällys 1 Yhteenveto ________________________________________________________ 3 2 Ruotsi ____________________________________________________________ 4 2.1 Rakenne ________________________________________________________ 4 2.2 Korkein oikeus ___________________________________________________ 5 2.3 Korkein hallinto-‐oikeus ____________________________________________ 6 3 Norja _____________________________________________________________ 7 3.1 Rakenne ________________________________________________________ 7 3.2 Korkein oikeus ___________________________________________________ 8 4 Tanska ____________________________________________________________ 9 4.1 Rakenne ________________________________________________________ 9 4.2 Korkein oikeus __________________________________________________ 10 5 Saksa ____________________________________________________________ 11 5.1 Rakenne _______________________________________________________ 11 5.2 Ylin siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin ______________________________ 13 5.3 Ylin hallintotuomioistuin __________________________________________ 14 6 Ranska ___________________________________________________________ 15 6.1 Rakenne _______________________________________________________ 15 6.2 Ylin siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin ______________________________ 16 6.3 Ylin tuomioistuin hallintoasioissa ___________________________________ 17 7 Englanti __________________________________________________________ 19 7.1 Rakenne _______________________________________________________ 19 7.2 Korkein oikeus __________________________________________________ 21 8 Alankomaat ______________________________________________________ 22 8.1 Rakenne _______________________________________________________ 22 8.2 Korkein oikeus __________________________________________________ 24 9 Sveitsi ___________________________________________________________ 25 9.1 Rakenne _______________________________________________________ 25 9.2 Korkein oikeus __________________________________________________ 27 10 Viro _____________________________________________________________ 28 10.1 Rakenne ______________________________________________________ 28 10.2 Korkein oikeus _________________________________________________ 29 2 1 Yhteenveto Kansainvälisessä raportissa selvitetään vertailuun valittujen maiden tuomioistuinjärjes-‐ telmien rakennetta ja ylimpien tuomioistuinten asemaa. Selvittämisen kohteena ovat olleet prosessilajien ja asiaryhmien jakautuminen tuomioistuimiin ja muihin lainkäyt-‐ töelimiin. Tämän jälkeen maakohtaisissa luvuissa selvitetään ylimpien tuomioistuinten rakennetta ja menettelyitä sekä pääsyä ylimpään tuomioistuimeen. Selvitys kattaa poh-‐ joismaat, Saksan, Ranskan, Englannin, Alankomaat, Sveitsin ja Viron. Kansainväliseen vertailuun valituissa maissa ylimpiä tuomioistuimia on pääsääntöisesti yksi tai kaksi, mutta joissakin maissa ylimpiä tuomioistuimia hallintoasioissa on useam-‐ pia. Esimerkiksi Saksassa yleisten ja hallintotuomioistuinten rinnalla toimii lisäksi työ-‐, sosiaali-‐ ja veroasioiden tuomioistuinlinjat. Ylimmillä hallintotuomioistuimilla on usein lainkäytön lisäksi myös neuvoa-‐antavia tehtäviä lainsäädäntötoiminnassa. Vertailussa mukana olleista yhdeksästä maasta kaksi ylintä tuomioistuinta on Ruotsis-‐ sa, Ranskassa ja Alankomaissa. Saksassa ylimpiä tuomioistuimia on viisi. Yksi ylin tuo-‐ mioistuin on puolestaan Norjassa, Tanskassa, Englannissa, Sveitsissä ja Virossa. Eng-‐ lannissa, Sveitsissä ja Virossa on kuitenkin erillisiä hallintotuomioistuimia tai hallinto-‐ tuomioistuinlinja, vaikka ylimpiä tuomioistuimia on vain yksi. Asiaryhmien jako yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten välillä vaihtelee. Esimerkiksi Alankomaissa ylin oikeusaste siviili-‐ ja rikosasioissa käsittelee myös vero-‐ tusta koskevia asioita ja Ruotsissa ympäristöasiat kuuluvat yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. Jos ylimpiä oikeusasteita on vain yksi, se on yleensä jaettu siviili-‐, rikos-‐ ja hallintoasioi-‐ den jaostoihin. Joissakin vertailussa mukana olleissa maissa ylimmässä tuomio-‐ istuimessa on useampia jaostoja, tai hallintoasioiden käsittelylle ei ole erillisiä jaostoja lainkaan. Pääasiallisesti eurooppalaisten ylimpien tuomioistuinten tehtävänä on toimia prejudi-‐ kaattituomioistuimina, jotka käsittelevät vain oikeuskäytännön kehittämisen ja yhte-‐ näisyyden kannalta merkittävimpiä oikeuskysymyksiä. Ylimmät tuomioistuimet tutkivat näyttökysymyksiä vain poikkeuksellisesti. Ylimpiin tuomioistuimiin saapuvia asioita suodattuu erilaisin mekanismein ja erilaisten orgaanien toimesta. Joissakin maissa ylin tuomioistuin päättää itse käsittelyyn otetta-‐ vista asioista, joissakin maissa valituslupalautakunta toimii ylimmästä tuomioistuimes-‐ ta erillisenä orgaanina ja joissakin maissa myös valituksen kohteena olevan ratkaisun antanut tuomioistuin voi päättää valitusluvan myöntämisestä. Pääsääntöisesti pääsy ylimpään tuomioistuimeen on kaksivaiheinen. Ensin varmistetaan edellytykset asian ottamiseksi käsittelyyn ja vasta tämän jälkeen ratkaisukokoonpano pureutuu varsinai-‐ seen oikeuskysymykseen. 3 Monissa maissa tuomioistuinkäsittelyä hallintoasioissa edeltää hallinnon sisäinen oi-‐ kaisumenettely tai asian käsittely muutoksenhakulautakunnissa, joiden vaihteleviin menettelyihin ei tässä yhteydessä ole paneuduttu yksityiskohtaisesti. Myös muutok-‐ senhakulautakunnista on yleensä valitusmahdollisuus tuomioistuimeen ja joissakin ta-‐ pauksissa myös ylimpään tuomioistuimeen. Esimerkiksi Tanskassa ja Norjassa hallinnol-‐ lisilla muutoksenhakulautakunnilla on hyvin merkittävä rooli muutoksenhakueliminä. 2 Ruotsi 2.1 Rakenne Ruotsin järjestelmässä yleiset tuomioistuimet ja hallintotuomioistuimet on erotettu toisistaan. Yleinen tuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen. Ylin tuomioistuin on Högsta domstolen, joka toimii ennakkopäätöstuomioistuimena. Sinne valittaminen on luvanvaraista (prövningstillstånd). Siellä käsitellään vain asiat, joilla voi olla käräjä-‐ ja hovioikeuksien (tingsrätt, hovrätt) oikeuskäytäntöä ohjaavaa merkitystä. Kiinteistötuomioistuimet ja ympäristötuomioistuimet, jotka olivat osa ovat tiettyjä kä-‐ räjäoikeuksia, yhdistettiin vuonna 2011 viideksi maa-‐ ja ympäristötuomioistuimeksi (mark-‐ och miljödomstolar), jotka käsittelevät vesi-‐, ympäristö-‐, rakentamis-‐ ja kaava-‐ asioita. Ne toimivat käräjäoikeuksien yhteydessä. Ne toimivat myös ensiasteen lupavi-‐ ranomaisina esimerkiksi ympäristölle vaarallisten toimialojen asioissa. Maa-‐ ja ympä-‐ ristötuomioistuimista valitetaan maa-‐ ja ympäristöylioikeuteen (mark-‐ och miljööver-‐ domstolen). Maa-‐ ja ympäristöylioikeus toimii Svean hovioikeuden yhteydessä. Maa-‐ ja ympäristöylioikeuden ratkaisuista voi pääsääntöisesti valittaa korkeimpaan oikeuteen vain asioissa, joita maa-‐ ja ympäristötuomioistuin on käsitellyt ensimmäisenä asteena. Ruotsissa on lisäksi erikoistuomioistuimia, joita ovat työtuomioistuin (arbetsdomstol), markkinaoikeus (marknadsdomstolen), patenttivalitusoikeus (patentbesvärsrätten) ja vuonna 2009 perustettu puolustustiedustelutuomioistuin (försvarsunderrättelsedom-‐ stolen), joka käsittelee FRA:n hakemuksesta signaalitiedustelulupa-‐asioita. Työtuomio-‐ istuimen ja markkinaoikeuden ratkaisuista ei voi valittaa. Patenttivalitusoikeuden vali-‐ tuskelpoisista ratkaisuista valitetaan korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen ja käsittely edel-‐ lyttää valituslupaa. Myös Ruotsin hallintotuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen. Ylin hallintotuomio-‐ istuin on Högsta förvaltningsdomstolen (vuoteen 2011 asti Regeringsrätten), joka toi-‐ mii pääasiallisesti ennakkopäätöstuomioistuimena. Sinne valittaminen on luvanvaraista (prövningstillstånd). Siellä käsitellään vain asiat, joilla voi olla oikeuskäytäntöä ohjaavaa merkitystä. Korkein oikeus ja korkein hallinto-‐oikeus ovat rinnakkaisia ennakkopäätös-‐ tuomioistuimia. Väliasteen hallintotuomioistuimina toimivat neljä kamarioikeutta (kammarrätt). Ensi asteen hallintotuomioistuimia ovat hallinto-‐oikeudet (förvaltningsrätt, vuoteen 2010 4 asti länsrätt). Myös valittamiseen hallinto-‐oikeudesta kamarioikeuteen tarvitaan lähes aina valituslupa. Lisäksi eräät hallintotuomioistuimet toimivat erityisinä maahanmuuttotuomioistuimina (migrationsdomstolar), jotka käsittelevät maahanmuuttoviraston päätöksiä koskevia valituksia. Näiden tuomioistuinten päätöksistä valitetaan erilliseen muutoksenhakuas-‐ teeseen (migrationsöverdomstolen), joka toimii Tukholman kamarioikeuden yhteydes-‐ sä. Muutoksenhaku maahanmuuttoylioikeuteen edellyttää valitusluvan. Maahanmuut-‐ totuomioistuimet ovat organisatorisesti osa yleisiä hallinto-‐oikeuksia. Yleisimpiä asiaryhmiä hallintotuomioistuimissa ovat verot ja sosiaalivakuutukset. Asia-‐ ryhmiä on yhteensä n. 500. Ruotsissa hallintoprosessi voi tulla vireille myös hakemuk-‐ sella. Tällöin asiassa ei ole pohjalla valituskelpoista ratkaisua. Valituskelpoisen ratkai-‐ sun erityispiirteitä ei yksilöidä. Tuomioistuin voi joko muuttaa päätöstä, kumota sen tai palauttaa sen päätöksen tehneelle viranomaiselle. Joissakin asioissa valitus osoitetaan erityisille muutoksenhakulautakunnille, ja näissä asiaryhmissä vain joissakin asioissa voi valittaa yleiseen hallintotuomioistuimeen. Täl-‐ laisia asiaryhmiä ovat esimerkiksi opintotuki, maanpuolustus ja koulutoimi. Ruotsissa on käyty tutkijoiden ja asianajajien kesken keskustelua korkeimpien oikeuk-‐ sien yhdistämisestä viimeksi vuonna 2008 (Esim. Advokaten Nr 1, 2008: En gemensam högsta domstol?). Keskustelu ei kuitenkaan ole johtanut tuomioistuinlaitoksen raken-‐ teiden muutoksiin. 2.2 Korkein oikeus HD on jaettu kahteen valmisteluosastoon ja oikeussihteerit toimivat asiaryhmittäin jaetuissa rooteleissa, joita ovat esimerkiksi siviili-‐ ja rikosrootelit sekä erikoisrootelit, kuten ympäristö-‐, kuljetus-‐ tai immateriaalirootelit. Korkeimman oikeuden 16 jäsentä (justitieråd) ratkaisevat asiat oikeussihteereiden (justitiesekreterare) esittelystä. Kaksi oikeusneuvoksista työskentelee lainvalmistelu-‐ ja lausuntotehtävissä (Lagrådet) yleensä vuoden kerrallaan. Menettely korkeimmassa oikeudessa on pääasiallisesti kirjallista ja suullisia pääkäsitte-‐ lyjä järjestetään vain poikkeuksellisesti. Valitusluvan myöntämisestä päättää yhden tai useamman tuomarin kokoonpano. Pääasia ratkaistaan pääsääntöisesti viiden tuomarin kokoonpanossa. Valittaminen hovioikeuden tuomiosta tai päätöksestä korkeimpaan oikeuteen edellyt-‐ tää pääsääntöisesti valitusluvan. Asia, joka on saatettu vireille käräjäoikeudessa, edel-‐ lyttää korkeimmassa oikeudessa aina valitusluvan, lukuun ottamatta oikeuskanslerin tai oikeusasiamiehen ajamia kanteita. Valituslupa korkeimpaan oikeuteen voidaan myöntää ainoastaan, jos oikeuskäytännön ohjaamisen vuoksi on tärkeätä saattaa asia 5 korkeimman oikeuden ratkaistavaksi (ensisijainen prejudikaattiperuste) taikka jos siihen on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen törkeän erehdyksen tai muun virheen takia, tai jos ratkaisu olisi purettava tai poistettava. Valituslupa voidaan myöntää myös osittain (prejudikaattikysymys tai asian tietty osa). Jos valituslupaa ei myönnetä, hovi-‐ oikeuden ratkaisu jää pysyväksi. Ratkaisu valituslupa-‐asiaan annetaan n. 6 kuukaudessa. Korkeimpaan oikeuteen saa-‐ puu noin 6 000 juttua vuodessa, joista 5 000 edellyttää valituslupaa. Valituslupa myön-‐ netään noin 140 asiassa. 2.3 Korkein hallinto-‐oikeus HFD on jaettu kahteen osastoon, jotka ovat molemmat toimivaltaisia käsittelemään kaikki HFD:hen tulevat asiat. Asiat valmistellaan kolmessa valmisteluyksikössä (bered-‐ ningsenhet), joille asiaryhmät on jaettu (1. sosiaalivakuutusasiat, julkisuusasiat jne, 2. pakkohoitoasiat, laillisuusharkinta jne, 3. verot). Korkeimman hallinto-‐oikeuden 16 jäsentä ratkaisevat asiat oikeussihteereiden (justitiesekreterare) esittelystä. Oikeussih-‐ teerit nimitetään tehtäväänsä määräajaksi. Korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen valitetaan kamarioikeuden päätöksistä. Asia, joka on saatettu vireille kamarioikeudessa valituksella, alistusasiana tai hakemuksella, edellyt-‐ tää korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa aina valitusluvan, lukuun ottamatta oikeuskans-‐ lerin tai oikeusasiamiehen tekemiä valituksia. Asiaryhmät on jaettu sosiaalipalvelulain alaisiin asioihin, julkisiin hankintoihin, veroasioihin, sosiaalivakuutusasioihin, pakkohoi-‐ toasioihin ja muihin asioihin (esim. kunnallisia asioita). Jos valituslupaa ei myönnetä, kamarioikeuden ratkaisu jää pysyväksi. Pääsääntö on, että valituslupa myönnetään korkeimmassa hallinto-‐oikeudessa vain prejudikaattiperusteella. Valituslupa myönnetään, jos oikeuskäytännön ohjaamisen vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-‐oikeuden ratkaistavaksi (ensisijaisesti prejudikaattiperuste) taikka jos siihen on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen törkeän erehdyksen tai muun virheen takia, tai jos ratkaisu olisi purettava. Valituslupa voidaan myöntää myös osit-‐ tain (prejudikaattikysymys tai asian tietty osa). Jos valituslupaa ei myönnetä, kamarioi-‐ keuden ratkaisu jää pysyväksi. Tietyissä asiaryhmissä valittaminen tapahtuu suoraan korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen. Esimerkkejä tällaisista asiaryhmistä ovat tietyt eduskunnan tekemät hallinnolliset pää-‐ tökset, verolautakunnan ennakkotiedot, patenttivalitusasiat (joissa vaaditaan valitus-‐ lupa), mallisuoja-‐asiat, tavaramerkkiasiat, nimiasiat, sananvapausasiat ja kasvinjalos-‐ tusasiat. Korkeimpaan hallinto-‐oikeuteen saapuu vuosittain 7 000—8 000 asiaa ja noin 2 %:lle (n. 160) myönnetään valituslupa. 6 3 Norja 3.1 Rakenne Norjassa ei ole erillistä hallintotuomioistuinjärjestelmää. Norjan tuomioistuinjärjestel-‐ mä on kolmiportainen. Ylin tuomioistuin on Høyesterett, joka toimii ennakkopäätös-‐ tuomioistuimena. Sinne valittaminen on luvanvaraista (luvan myöntää valituslautakun-‐ ta, ankeutvalg). Siellä käsitellään vain asiat, joilla voi olla epäselvää oikeustilaa selven-‐ tävää merkitystä. Korkein oikeus vastaa myös oikeuskäytännön ohjaamisesta periaat-‐ teellisesti tärkeissä asioissa. Korkein oikeus ei ota rikosasioissa kantaa syyllisyyskysy-‐ myksiin. Käräjäoikeuksia (tingsrett) on yhteensä 66. Norjassa on kuusi hovioikeutta (lagmanns-‐ rett), joiden ratkaisut jäävät suurimmassa osassa tapauksia pysyväksi. Siviiliasioita käsittelee yleensä kunnallinen sovittelulautakunta (Forliksrådet), ennen kuin asian voi viedä alioikeuteen. Se käsittelee vuodessa noin 250 000 asiaa, joista alle 10 000 etenee tuomioistuinkäsittelyyn. Norjassa on lisäksi erikoistuomioistuimia ja useita kymmeniä hallintoasioiden muutok-‐ senhakulautakuntia. Hallintopäätösten käsittelylle on useita väyliä: hallinnon sisäinen oikaisumenettely ja tuomioistuinkäsittely tai kantelu oikeusasiamiehelle (Sivilom-‐ budsmannen). Asianosainen voi joko vaatia oikaisua tai valittaa hallintopäätöksen lainvastaisuuden perusteella tai vaatia hyvitystä virheellisen päätöksen johdosta (legalitetskontroll og hensiktsmessighetskontroll). Oikaisuvaatimus tehdään yleensä alkuperäisen hallintopäätöksen tehneelle viranomai-‐ selle (omgjøring). Jos se ei oikaisun perusteella näe syytä muuttaa aikaisempaa päätös-‐ tään, etenee oikaisupyyntö muutoksenhakulautakunnan käsiteltäväksi (forvaltnings-‐ klage). Norjan yli 50 muutoksenhakulautakunnasta voidaan mainita esimerkiksi ulko-‐ maalaislautakunta (Utlendingsnemnda) ja potilasvahinkolautakunta (Pasientska-‐ denemnda).1 Lautakuntien ratkaisuista voi yleensä edetä yleiseen alioikeuteen.2 Sen sijaan valitta-‐ minen esimerkiksi maaoikeudesta ja maaylioikeudesta sekä Trygderettenistä tapahtuu suoraan hovioikeuteen. Hallintoasioita päätyy tuomioistuimiin hyvin vähän ja korkeim-‐ paan oikeuteen asti niistä etenee vain muutama vuodessa. Tuomioistuin tutkii vain hal-‐ lintopäätöksen lainmukaisuuden. Tuomioistuimeen eteneviä asiaryhmiä ovat erityisesti lastensuojelu-‐, vero-‐, potilasvahinkokorvaus-‐ ja ulkomaalaisasiat. Myös Trygderettenin päätöksistä valitetaan tuomioistuimiin keskivertoa useammin. 1 Kattavasti lautakunnista on kirjoitettu tuoreessa selvityksessä Viltvoksende nemnder? Om organisering og regulering av statlige klagenemnder. Difi-‐rapport 2014:2, ISSN:1890-‐6583. 2 NOU 1999:19, s. 43‒44 ja 512‒513. 7 Oikeusasiamies voi käsitellä kanteluita sekä muutoksenhakulautakuntien ratkaisuista että oikaisumenettelyssä tehdyistä ratkaisuista, mutta se ei ole varsinainen valitusins-‐ tanssi. Oikeusasiamiehen ratkaisut eivät sido hallintoviranomaisia ja niiden vaikutus on siksi tuomioistuinratkaisuja rajatumpaa. Ratkaisuilla on kuitenkin ohjaavaa merkitystä tuomioistuinkäytännön vähäisyyden takia. Muutoksenhakulautakuntien työmäärät ovat viimeaikoina kasvaneet. Suurimmat muu-‐ toksenhakulautakunnat käsittelevät jopa 30 000 hallintoasiaa vuodessa. Käräjäoikeuk-‐ sissa käsitellään noin 1 000 hallintoasiaa vuodessa. Oikeusasiamies käsittelee n. 1 500 kantelua vuodessa.3 3.2 Korkein oikeus Norjan korkeimmassa oikeudessa työskentelee 20 tuomaria. Korkeimpaan oikeuteen saapuvia valituksia käsittelee ensimmäiseksi juridinen tutkintayksikkö (juridisk utred-‐ ningsenhet), jossa työskentelee 20 henkilöä. Tutkijat nimitetään yksikönjohtajia lukuun ottamatta tehtäväänsä seitsemäksi vuodeksi kerrallaan. Yksikkö työskentelee pääasias-‐ sa valituslautakunnalle. Mikäli valituslautakunta myöntää valitusluvan, juttu siirtyy valmistelevalle tuomarille asiavalmisteluun, jossa tutkija edelleen avustaa. Asia käsitellään jommassakummassa kahdesta jaostosta viiden tuomarin kokoon-‐ panossa tai poikkeuksellisissa tapauksissa suuressa 11 tuomarin jaostossa tai plenu-‐ missa. Hallintoasioille ei ole omaa jaostoa. Valitusluvan myöntää valituslautakunta (ankeutvalg), joka koostuu kolmesta korkeim-‐ man oikeuden tuomarista. Kaikki korkeimman oikeuden tuomarit toimivat valituslau-‐ takunnassa vuorotellen. Tuomarit kiertävät jaostoissa kuten valituslautakunnassakin. Korkeimpaan oikeuteen saapuu yhteensä noin 1 100 siviili-‐ ja 1 200 rikosasiaa vuodes-‐ sa. Jaostoissa käsiteltiin vuonna 2013 noin 60 siviili-‐ ja 70 rikosasiaa. Korkeimman oi-‐ keuden käsittely kestää siviiliasioissa keskimäärin seitsemän kuukautta ja rikosasioissa keskimäärin neljä kuukautta. Yhden korkeimman oikeuden järjestelmää on puolustettu mm. kompetenssiriitojen ehkäisemisellä ja yleisten tuomioistuinten tuomareiden yleisnäkemyksellä ja objektiivi-‐ suudella. Hallintoasioita korkein oikeus ottaa käsittelyyn hyvin varoen. Tuomioistuin voi tutkia vain hallintopäätöksen lainmukaisuuden. 3 Forvaltningsdomstoler i Norge? Kort gjennomgang av begreper og synspunkter. Difi-‐notat 2013:3, ISSN:1892-‐1728. 8 4 Tanska 4.1 Rakenne Tanskassa ei ole erillistä hallintotuomioistuinjärjestelmää. Tanskan lainsäädäntö (DRG 63 § 2 mom) mahdollistaisi hallintotuomioistuinlinjan perustamisen niin, että ylimpiä oikeusasteita olisi edelleen vain yksi. Hallintoasioita käsittelevien muutoksenhakulau-‐ takuntien kokonaisuus on kuitenkin toiminut niin hyvin, että uudelle tuomioistuinlinjal-‐ le ei ole nähty tarvetta. Vuoden 2007 alusta Tanskan tuomioistuinlaitos on järjestetty seuraavasti: korkein oi-‐ keus (Højesteret), kaksi muutoksenhakuastetta (Østre Landsret og Vestre Landsret), meri-‐ ja markkina-‐asioita käsittelevä erikoistuomioistuin (Sø-‐ og Handelsrett), maare-‐ kisterioikeus sekä 24 alueellista alioikeutta (Byrett og Tinglysningsrett). Lisäksi Tans-‐ kassa on erillinen valtakunnanoikeus. Myös Färsaarilla ja Grönlannilla on omat tuomio-‐ istuimensa. Korkein oikeus toimii prejudikaattituomioistuimena. Valitusluvan korkeimpaan oikeu-‐ teen myöntää valituslupalautakunta (processbevillingsnævnet). Korkeimmassa oikeu-‐ dessa käsitellään valituksia landsrettenien sekä meri-‐ ja markkinatuomioistuimen rat-‐ kaisuista. Korkein oikeus ei ota rikosasioissa kantaa syyllisyyskysymyksiin. Alioikeuksissa käsitellään kaikki siviili-‐ ja rikosasiat. Kaikkien muiden paitsi meri-‐ ja markkina-‐asioiden käsittely alkaa yleisessä alioikeudessa. Maarekisterioikeus perustet-‐ tiin vuonna 2007 ja sen toimivaltaan kuuluvat mm. lainhuudot, panttaukset ja osituk-‐ set. Maarekisterioikeuden ratkaisuista valitetaan läntiseen landsretteniin. Tanskassa hallintoasiat käsitellään pääasiallisesti hallinnon sisäisessä muutoksenhaku-‐ menettelyssä (administrativ rekurs) muutoksenhakulautakunnissa, joita on useita kymmeniä.4 Muutoksenhakujärjestelmä sisältää lisäksi remonstration -‐oikeussuoja-‐ keinon, jolla tarkoitetaan oikaisupyyntöä valituksenalaisen päätöksen tehneelle viran-‐ omaiselle. Joissakin erityissäännöksissä administrativ rekurs ja remonstration on saa-‐ tettu limittää toisiinsa siten, että muutoksenhaku on tehtävä ensin alkuperäisen pää-‐ töksen tehneelle viranomaiselle (ks. esim. HE 226/2009 vp, s. 17‒18). Muutoksenhakulautakuntien ratkaisuista on mahdollista edetä tuomioistuimeen, mut-‐ ta se on harvinaista. Lähtökohtaisesti edellytyksenä ei ole, että ennen oikeuskäsittelyä kaikki muut oikeuskeinot olisi käytetty. Tästä on kuitenkin joitakin poikkeuksia. Kaik-‐ kien siviili-‐, rikos-‐ ja hallintoasioiden käsittely alkaa alioikeudessa lukuun ottamatta joitakin erityisiä asiaryhmiä, joissa tuomioistuinkäsittely alkaa muutoksenhakuasteessa 4 Vuonna 2011 muutoksenhakulautakuntia oli noin 200; ks. tarkemmin esim. Reform af den civile rets-‐ pleje I – Instansordningen, byrettens sammensætning og almindelige regler om sagsbehandlingen i første instans. Afgivet af Retsplejerådets 2001, s. 125‒128 ja 611 ss. 9 eli landsrettenissä. Hallintoasioita ei tuomioistuimissa käsitellä erillisillä jaostoilla, vaan jokainen tuomari on periaatteessa toimivaltainen käsittelemään myös hallintoasioita. Tanskan oikeusasiamiehelle voi kannella hallintoviranomaisten ja muutoksenhakulau-‐ takuntien menettelyistä ja ratkaisuista, mutta se ei ole ensimmäinen valitusinstanssi hallintoasioissa. Se voi ottaa periaatteellisesti tärkeän asian käsittelyyn myös omasta aloitteestaan. Oikeusasiamies ei kuitenkaan valvo tuomioistuinten toimintaa. Oikeus-‐ asiamiehelle saapuu yli 4 000 kantelua vuodessa, joista ratkaisun oikeusasiamies tekee hiukan alle 700 asiassa. Tanskassa on toteutettu suuria reformeja viimeisen kymmenen vuoden aikana vähen-‐ tämällä alioikeuksien määrää ja uudistamalla prosessia. Esimerkiksi siviiliasioissa on otettu käyttöön kevyempi, summaarinen menettely ja rikosasioissa lautakuntajärjes-‐ telmää on kehitetty.5 Hallintoasioissa esimerkiksi yhden merkittävimmän muutoksen-‐ hakulautakunnan, n. 60 000 asiaa vuodessa käsittelevän Ankestyrelsenin, asemaa sosiaaliasioissa on vahvistettu ja muita lautakuntia samalla vähennetty. Reformien tarkoituksena on ollut muun muassa vakiinnuttaa landsrettenien muutok-‐ senhakufunktiota ja vähentää niiden tehtäviä ensimmäisen asteen tuomioistuimena. Lisäksi uudistuksilla on pyritty vahvistamaan korkeimman oikeuden asemaa vain sel-‐ laisten asioiden käsittelijänä, joilla on periaatteellista merkitystä. 4.2 Korkein oikeus Korkeimmassa oikeudessa työskentelee 20 tuomaria, joista yksi on tuomioistuimen presidentti ja yksi on valituslupalautakunnan jäsen. Korkein oikeus on jaettu kahteen osastoon, jotka molemmat ovat toimivaltaisia käsittelemään kaikki saapuvat jutut. Tuomarit vaihtavat osastoa säännöllisesti. Asiat valmistellaan kolmen tuomarin jaostoissa (anke-‐ og kæremålsudvalg). Jaostoissa käsittely on kirjallista. Korkeimman oikeuden varsinaiset käsittelyt ovat kuitenkin suul-‐ lisia ja julkisia. Ratkaisukokoonpanossa on yleensä viisi tuomaria. Periaatteellisesti tär-‐ keät asiat voidaan käsitellä seitsemän tai useamman tuomarin kokoonpanossa. Valituslupa korkeimpaan oikeuteen kolmantena asteena myönnetään vain poikkeuk-‐ sellisesti, kun asialla on periaatteellista merkitystä, eli kun asialla voi olla oikeuskäytän-‐ töä ohjaavaa merkitystä tai kun se herättää yleistä huomiota. 5 Esim. Notat om adgangen til appel i civile sager, Afgivet af Udvalget om bedre og mere effektiv behandling af civile sager ved domstolene, http://prodstoragehoeringspo.blob.core.windows.net/641e9e92-‐0397-‐49e6-‐8a1f-‐ 1cf74e69550d/Udvalgets%20notat%20om%20adgangen%20til%20appel%20i%20civile%20sager.pdf, käyty 26.5.2014. 10 Valituslupalautakunta (processbevillingsnævnet) käsittelee kaikki valituslupahakemuk-‐ set korkeimpaan oikeuteen sekä kaksitasoisesti että kolmitasoisesti. Tällä tarkoitetaan sitä, että lautakunta myöntää valitusluvan sekä joissakin sellaisissa asioissa, joissa kor-‐ kein oikeus on ensimmäinen valitusaste että asioissa, joista on jo valitettu kertaalleen. Lisäksi valituslupalautakunnan toinen osasto on vuodesta 2007 alkaen käsitellyt mak-‐ sutonta oikeudenkäyntiä koskevia valituksia (klager over Civilstyrelsens afslag på fri proces). Valituslupalautakuntaan kuuluu kaikkien tuomioistuinasteiden tuomari, asian-‐ ajaja ja oikeustieteilijä. Siviiliasioissa valituslupaa ei pääsääntöisesti myönnetä asioissa, joiden intressi on alle 10 000 kruunua. Rikosasioissa valituslupa voidaan myöntää, jos asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe (rettergangsfejl), jos tuomittu rangaistus ei ole oikeassa suhteessa vallitsevaa oikeuskäytäntöön (sanktionen ikke står i passende forhold til lovovertraedelser) tai jos lakia on sovellettu väärin (loven er anvendt urigtigt). Vuonna 2012 valituslupalautakuntaan saapui noin 1 600 valituslupa-‐asiaa ja noin 1 200 maksutonta oikeudenkäyntiä koskevaa asiaa. Korkeimpaan oikeuteen eteni 369 asiaa, joista siviiliasioita 147 (näistä 2. asteen valituksia 90 ja 3. asteen valituksia 23) ja rikos-‐ asioita 21. Muita asioita (kæresager, andragender) käsiteltiin noin 200. Vuonna 2013 korkeimpaan oikeuteen saapui noin 320 asiaa, joista siviiliasioita oli noin 200 ja rikosasioita noin 40. Juttuja ratkaistiin 370. Käsittelyajat korkeimmassa oikeu-‐ dessa vaihtelevat 110 ja 130 päivän välillä. 5 Saksa 5.1 Rakenne Saksan tuomioistuinjärjestelmä koostuu viidestä tuomioistuinlinjasta ja ylimmästä tuomioistuimesta sekä valtiosääntötuomioistuimesta. Yleinen tuomioistuinlinja on ne-‐ liportainen (Amtsgerichte, Landgerichte, Oberlandesgerichte, Bundesgerichtshof). Ylei-‐ sissä alioikeuksissa (663 kpl) käsitellään rikos-‐, siviili-‐ ja perheasioita, ja kaikissa asia-‐ ryhmissä muutoksenhakutie on hiukan erilainen. Rikosasioissa ensimmäinen oikeus-‐ 11 aste määräytyy rikoksen vakavuuden perusteella. Siviiliasioissa ei valiteta kolmanteen asteeseen (Oberlandesgerichte) lainkaan ja perheasioissa puolestaan alimmasta oikeusasteesta valitetaan (Berufung, eli 1. valitus oikeuskysymyksistä ja tosiseikoista) suoraan kolmanteen asteeseen (Oberlandesgerichte). Toisella asteella (Landgerichte, 116 kpl) on alkuperäinen tuomiovalta suurimmassa osassa siviili-‐ ja rikosasioita ja sinne valitetaan alimman asteen siviili-‐ ja rikosratkaisuis-‐ ta. Kolmannen asteen tuomioistuimia (Oberlandesgerichte) on yhteensä 24. Ensimmäi-‐ sessä asteessa (Amtsgerichte) vireille tulleissa asioissa tämä on viimeinen muutoksen-‐ hakuaste. Kolmannen asteen tuomioistuimella on alkuperäinen tuomiovalta kaikista vakavimmissa rikosasioissa, kuten maanpetoksissa. Neljäs aste (Bundesgerichtshof) toimii liittovaltiotasolla ja on prejudikaattituomiois-‐ tuin, jonne valitetaan (Revision, eli 2. valitus vain oikeuskysymyksistä) pääsääntöisesti kolmannen asteen tuomioistuimen ratkaisuista, mikäli kolmas aste myöntää valituslu-‐ van tai asialla on sen harkinnan mukaan yleistä merkitystä. Pääsääntö kuitenkin on, että kolmannen asteen antama ratkaisu jää pysyväksi. Vaikka tuomioistuinlinja on neli-‐ portainen, yksittäistä asiaa käsitellään korkeintaan kolmessa oikeusasteessa. Saksan hallintotuomioistuinjärjestelmä on pääsääntöisesti kolmiportainen. Järjestelmä koostuu yleisistä hallintotuomioistuimista (kolme oikeusastetta: Verwaltungsgerichte, Oberverwaltungsgerichte ja Bundesverwaltungsgericht) ja erityistuomioistuimista. Sak-‐ sassa on työtuomioistuimia (kolme oikeusastetta: Arbeitsgerichte, Landesarbeitsge-‐ richte, ja Bundesarbeitsgericht), sosiaaliasioita käsittelevä tuomioistuimia (kolme oikeusastetta: Sozialgerichte, Landessozialgerichte ja Bundessozialgericht) sekä vero-‐ asioita käsitteleviä tuomioistuimia (kaksi oikeusastetta: Finanzgerichte ja Bundesfinan-‐ zhof). Ylimmät oikeusasteet on jaettu kolmen tuomarin jaostoihin ja ne käsittelevät vain oikeuskysymyksiä (Revision). Jaostoja on tuomioistuimesta riippuen 11‒14 kpl. Bundespatentgericht toimii vain liittovaltiotasolla Bundesgerichtshofin yhteydessä ja se käsittelee patenttiasioita koskevia valituksia. Valtiosääntötuomioistuin (Bundesverfassungsgericht) käsittelee perustuslainmukai-‐ suuskysymyksiä. Sen toimivaltaan kuuluu lakien perustuslainmukaisuuden valvonta liittovaltiotasolla (GG, Art 92‒94), valtion orgaanien väliset kiistat ja yksilöiden valituk-‐ set koskien tuomioistuinratkaisujen perustuslainmukaisuutta. Se on jaettu kahteen jaostoon ja kuuteen yksikköön. Molemmilla jaostoilla on 8 tuomaria, joista jokainen on nimitetty 12 vuoden määräajaksi. Ratkaisut tehdään kuuden tuomarin kokoonpanois-‐ sa. Lisäksi osavaltiotasoiset perustuslakituomioistuimet (Landesverfassungsgerichte 12 kpl, Staatsgerichtshöfe 4 kpl) arvioivat osavaltiotasoisen lainsäädännön perustus-‐ lainmukaisuutta (Landesverfassung) määrätyissä asiaryhmissä. Kaksi osavaltiota on siir-‐ tänyt toimivallan myös osavaltion perustuslakia koskevissa kysymyksissä valtiosääntö-‐ tuomioistuimelle. 12 5.2 Ylin siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin Ylin siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin (Bundesgerichtshof) on jaettu paneeleihin (Senat) joita on siviiliasioissa 12, rikosasioissa 5 ja muissa asioissa (esimerkiksi kartelli-‐ ja patenttiasiat) 8. Paneelissa on 6–7 jäsentä (Bundesrichter), joista asian käsittelyyn osallistuu pääsääntöisesti 5 jäsentä. Mikäli yksittäiset paneelit ovat erimielisiä asiassa, se voidaan viedä suureen siviili-‐ tai rikospaneeliin (Großer Senat), joka koostuu tuomioistuimen presidentistä ja kaikkien paneelien puheenjohtajista. Tuomioistuimessa toimii myös siviili-‐ ja rikosasioiden suuri yhteispaneeli (Vereinigter Großer Senat), joka koostuu suurten siviili-‐ ja rikospaneelien jäsenistä. Jos ylimmät oikeusasteet (eli siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin sekä hallin-‐ to-‐, vero-‐, työ-‐ ja sosiaaliasioiden ylimmät tuomioistuimet) ovat jossakin asiassa erimielisiä, viedään asia näiden oikeusasteiden presidenteistä ja asiaan liittyvien pa-‐ neelien puheenjohtajista koostuvaan yhteispaneeliin (Gemeinsamer Senat). Ylin siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin ei tutki näyttökysymyksiä kuin tilanteessa, jos-‐ sa alemmassa oikeusasteessa on valituksen mukaan tapahtunut menettelyvirhe. Pää-‐ sääntöisesti korkein oikeusaste käsittelee toisen ja kolmannen asteen valituksiin anta-‐ mia ratkaisuja. Ensimmäisessä asteessa ratkaistuja perheasioita otetaan korkeimmassa oikeusasteessa käsittelyyn hyvin harvoin. Vuodesta 2002 lähtien valittaminen ylimpään siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuimeen on edellyttänyt valitusluvan. Valitusluvan myöntää valituksen kohteena olevan ratkai-‐ sun tehnyt muutoksenhakutuomioistuin. Siviiliasioissa lupa myönnetään, jos asialla on yleistä merkitystä, lainsäädännön täsmentäminen sitä edellyttää tai, käytännössä tärkeimpänä luvan myöntämisen perusteena, sillä on oikeuskäytäntöä yhtenäistävää vaikutusta (Revision). Joissakin asioissa ns. ohivalitus (Sprungrevision) toisen asteen tuomioistuimesta suoraan korkeimpaan oikeusasteeseen on mahdollinen. Myös rikosasioissa korkein oikeusaste käsittelee vain oikeuskysymyksiä koskevia vali-‐ tuksia (Revision) asioissa, jotka toinen tai kolmas oikeusaste on ensimmäisenä asteena käsitellyt. Alimmassa oikeusasteessa vireille tulleissa rikosasioissa kolmannen asteen ratkaisu jää pysyväksi. Vakavimmissa rikoksissa, joissa kolmas aste (Oberlandesgerich-‐ te) on toiminut ensimmäisenä oikeusasteena (esim. maanpetos ja terrorismi), ei ylim-‐ mässä oikeusasteessa vaadita valituslupaa. Muutoksenhakuasteet myöntävät valitusluvan ylimpään siviili-‐ ja rikosasioiden tuomio-‐ istuimeen hieman alle 1 000 asiassa vuodessa. Jos valituslupa on muutoksenhakuas-‐ teessa myönnetty, ylimmän tuomioistuimen on käsiteltävä valitus. Siviiliasioita saapui ylimpään tuomioistuimeen vuonna 2013 yhteensä noin 6 700 ja muutoksenhaku sallit-‐ tiin 715 jutussa. Asioista 3 600 ei otettu käsiteltäväksi. Hylkääviä valitusluparatkaisuja koskevia valituksia saapuu ylimpään tuomioistuimeen siviiliasioissa hieman yli 3 000 vuosittain, ja 700‒800 asian käsittely päättyy tuomioon. Alle 20 % valituksista myönne-‐ tään valitusoikeus. 13 Rikosasioissa valituksia saapuu vuosittain noin 3 500, joista hieman yli 100 asiassa annetaan tuomio. Käsittelyajat ovat alle puoli vuotta. 5.3 Ylin hallintotuomioistuin Ylin hallintotuomioistuin toimii paneeleissa (Senat). Paneelien määrä riippuu tuomiois-‐ tuimen työmäärästä. Tällä hetkellä yleispaneeleja valitusten käsittelyyn (Revisionsse-‐ nate) on 10, kaksi paneelia on erikoistunut asepalvelusta ja yksi paneeli siviilipalvelusta koskeviin kurinpidollisiin asioihin. Kurinpidollisissa paneeleissa istuvat tuomarit kuulu-‐ vat myös johonkin yleispaneeliin. Tyypillisimpiä hallintotuomioistuimissa käsiteltäviä asiaryhmiä ovat turvallisuus-‐, ulko-‐ maalais-‐, rakentamis-‐, liikenne-‐, teollisuus-‐, kunnallis-‐, koulutus-‐ ja ympäristönsuojelu-‐ asiat sekä erilaiset etuudet. Sen toimivaltaan kuuluvat kaikki viranomaisten osavaltio-‐ tasolla tekemät ratkaisut. Tuomioistuinkäsittelyä edeltää oikaisuvaatimusmenettely (Widerspruch, ks. tarkemmin esim. HE 226/2009 vp, s. 18‒19). Ylin hallintotuomioistuin (Bundesverwaltungsgericht, kassaatiotuomioistuin) tutkii vain oikeuskysymyksiä (Revision) ja se toimii liittovaltiotasolla. Pääasiassa ylimmässä hallin-‐ to-‐oikeusasteessa käsitellään valituksia toisen asteen ratkaisuista. Ohivalitus suoraan alimmasta oikeusasteesta on kuitenkin mahdollinen, jos molemmat osapuolet sitä vaa-‐ tivat. Ensimmäisenä valitusasteena ylin oikeusaste toimii armeijan kurinpidollisissa asioissa ja joissakin erikseen määritellyissä tapauksissa, kuten entisen DDR:n infra-‐ struktuuria koskevissa asioissa ja tiedusteluasioissa. Valitusluvan myöntää valituksenalaisen ratkaisun tehnyt muutoksenhakutuomioistuin, jos valituksenalaisella asialla on yleistä merkitystä, tuomio poikkeaa oikeuskäytännöstä tai tuomiota rasittaa menettelyvirhe. Asioita etenee ylimpään hallintotuomioistuimeen osavaltiotasoisesta muutoksenhakuasteesta (Oberverwaltungsgerichte) hyvin vähän. Harvoissa tapauksissa valitusluvan myöntää ylin hallintotuomioistuin itse. Vuonna 2013 ylimpään hallintotuomioistuimeen saapui yhteensä 1 458 asiaa. Juttu-‐ määrät ovat pienentyneet viime vuosina. Vuoden lopussa oikeuskysymyksiä koskevia valituksia oli vireillä 245. Alemmat oikeusasteet myönsivät valitusluvan 179 asiassa ja ylin hallintotuomioistuin myönsi itse valitusluvan 66 asiassa. Tuomio annettiin 188 asiassa. 14 6 Ranska 6.1 Rakenne 6 Ranskan järjestelmässä hallintotuomioistuimet ja yleiset tuomioistuimet on erotettu toisistaan. Yleinen tuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen. Tribunal de grande in-‐ stance eli yleinen alioikeus käsittelee yksityishenkilöiden välisiä riitoja (siviiliasioita), joiden arvo on yli 10 000 euroa, sekä muun muassa perheoikeudellisia asioita, kansa-‐ laisuusasioita, ulosottoasioita ja patenttiriitoja. Rikosasioissa ensimmäisenä asteena vähäisiä rikoksia (délits) käsittelee vähäisten rikosten alioikeus (Tribunal correctionnel) ja vakavampia rikoksia (crimes) puolestaan rikostuomioistuin (Cour d’assises), joka kokoontuu noin kolmen kuukauden välein kahden viikon ajaksi kerrallaan.7 Alioikeuksien ratkaisuista valitetaan muutoksenhakuasteeseen (Cour d’Appel) ja sieltä edelleen ylimpään siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuimeen (Cour de Cassation), joka tutkii vain oikeuskysymyksiä. Lisäksi Ranskassa on erityistuomioistuimia, joita ovat kauppatuomioistuin (Tribunal de commerce), työtuomioistuin (Conseil de Prud'hom-‐ mes), vakuutustuomioistuin (Tribunal des Affaires de la sécurité sociale) ja maatuomio-‐ istuin (Tribunal paritaire des baux ruraux). Näiden tuomioistuinten ratkaisuista valite-‐ taan Cour d’Appel -‐tuomioistuimeen. Myös hallintotuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen: ensi asteena toimivat hallin-‐ totuomioistuimet (tribunal administratif, 42 kpl), joista valitetaan muutoksenhakuas-‐ 6 http://courses2.cit.cornell.edu/frenchlaw/images/FrcourtsLg.gif, käyty 8.8.2014. Tribunal d'instance ratkoo yksityishenkilöiden välisiä riita-‐asioita, joissa vaateen määrä on enintään 10 000 euroa. Sen ratkaisuista valitetaan alioikeuteen. Tribunal de Police ja Juge de proximité ratkovat rikkomuksia (contraventions) ja myös niiden ratkaisuista valitetaan alioikeuteen (Tribunal correctionel). 7 15 teeseen (Cour administratif d'appel, 8 kpl) ja sieltä edelleen ylimpään tuomioistuimeen hallintoasioissa (Conseil d’État). Lisäksi Ranskassa on erityishallintotuomioistuimia (juridictions administratives spécialisées), kuten turvapaikka-‐asioihin keskittyvä tuo-‐ mioistuin (Cour Nationale du Droit d'Asile), jonka ratkaisuista on mahdollista valittaa Conseil d’État’han. Yleensä tuomioistuinmenettelyä hallintoasioissa edeltää oikaisu-‐ menettely (précontentieux). Oikaisuvaatimuksen tekeminen ei kuitenkaan ole pakolli-‐ nen esivaihe ennen käsittelyä hallintotuomioistuimessa, jollei erityissäännöksessä toi-‐ sin määrätä. Perustuslakineuvosto (Conseil constitutionnel) valvoo lainsäädännön perustuslainmu-‐ kaisuutta käsittelypyyntöjen perusteella. Perustuslakineuvostossa on yhdeksän jäsen-‐ tä, ja sen jäsenet vaihtuvat kolmen vuoden välein kolmen ryhmissä. Jäsenet nimitetään yhdeksäksi vuodeksi kerrallaan, eikä heitä voida nimittää uudelleen. Perustuslakineu-‐ voston toimivalta voidaan jakaa kahteen osaan: oikeusnormeja ja vaaleja tai kansan-‐ äänestyksiä koskevaan toimivaltaan. Vuodesta 2008 alkaen se on suorittanut myös jälkikäteistä perustuslainmukaisuuden valvontaa (La question prioritaire de constitutionnalité, QPC). Perustuslakineuvosto istuu sille osoitettujen kanteiden perusteella. Pyynnön ottamisesta käsittelyyn päättää ensivaiheessa Cour de Cassation tai Cour d’État. Neuvostolle saapuu käsiteltäväksi noin 500 asiaa vuodessa. Jos yleisten ja hallintotuomioistuinten välille syntyy toimivaltakiista, yleisten tuomiois-‐ tuinten ja hallintotuomioistuinten ylimmistä tuomareista koostuva 10-‐henkinen Tribunal des Conflits ratkaisee, mikä tuomioistuin on asiassa toimivaltainen. Sen toi-‐ mintaa johtaa Garde des Sceaux (sinetinvartija, oikeusministeri) ja se käsittelee noin 40 asiaa vuodessa. 6.2 Ylin siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuin Cour de cassation on ylin siviili-‐ ja rikosasioiden prejudikaattituomioistuin, joka tutkii vain oikeuskysymyksiä. Sen tehtävänä on huolehtia oikeuskäytännön yhtenäisyydestä ja siitä, että alemmat oikeusasteet ovat noudattaneet menettelysäännöksiä. Ylimmässä siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuimessa toimii kuusi jaostoa (chambres): kolme siviilijaostoa, kauppa-‐ ja talousjaosto, sosiaalijaosto ja rikosjaosto. Niiden toi-‐ mintaa johtavat jaostojen presidentit (Présidents de chambres). Yhdellä jaostolla työs-‐ kentelee 15‒20 tuomaria. Jokaisella jaostolla toimii vaihtuva kolmen tuomarin kokoonpano (formation restrein-‐ te), jolla on toimivalta käsitellä valitus silloin, kun sitä ei voida hyväksyä täyteen kas-‐ saatiomenettelyyn (procedure non-‐admission eli ”non admis” tai ”paraît s’imposer”). Tähän menettelyyn ei oteta kaikkia tuomioistuimeen tulevia valituksia, vaan vain ne, jotka todennäköisesti eivät tulisi hyväksytyiksi täyteen menettelyyn. Kokoonpanolla on 16 kuitenkin toimivalta sekä kumota alemman oikeusasteen ratkaisu ja palauttaa se että hylätä valitus. Vaativammissa asioissa kokoonpanossa on viisi jäsentä (formation de section). Mahdollisia ovat myös koko jaoston käsittelyt (formation plénière) tai 13 henkilön yh-‐ teisjaostojen käsittelyt (Chambres mixtes), joihin kuuluu tuomareita vähintään kolmel-‐ ta jaostolta ja joita johtaa tuomioistuimen presidentti. Merkittävimmät asiat ja toista kertaa ylimmässä siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuimessa olevat asiat käsitellään 19 henkilön täysistunnossa (Assemblée plénière), johon kuuluvat kaikki tuomioistuimen presidentit, jaostojen vanhimmat tuomarit (Doyen) ja yksi tuomari jokaiselta jaostolta. Cour de cassation ei ole varsinainen muutoksenhakuaste missään asiaryhmässä. Jos alemman tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, se palautetaan myös tosiseikkojen osalta uudelleen käsiteltäväksi johonkin toiseen, alkuperäisen ratkaisuntekijän kanssa saman-‐ tasoiseen oikeusasteeseen. Palautetussa asiassa tehtävän uuden ratkaisun ei kuiten-‐ kaan ole välttämättä oltava ylimmän siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuimen linjauksen mukainen ja uudestakin ratkaisusta voidaan valittaa. Cour de cassation ei myöskään ole toisella käsittelykierroksellaan sidottu aikaisempaan ratkaisuunsa, vaan se voi muuttaa linjaustaan ja pysyttää alemmassa oikeusasteessa tehdyn uuden ratkaisun tai edelleen palauttaa jutun kolmanteen, alkuperäisen ratkai-‐ suntekijän kanssa samantasoiseen, alempaan oikeusasteeseen. Toisella käsittelykerral-‐ la Cour de cassation käsittelee asian täysistunnossa (Assemblée plénière). Kolmas, alempi oikeusaste on sidottu tähän täysistunnon antamaan toiseen linjaukseen oikeus-‐ kysymyksessä, mutta se voi edelleen tulkita tosiseikkoja vapaan todistusharkinnan mu-‐ kaisesti. Ylimmän siviili-‐ ja rikosasioiden tuomioistuimen viimeinen linjaus sitoo vain tässä yksittäistapauksessa, ei yleisesti. Cour de cassation ratkaisee yli 20 000 siviiliasiaa ja 8 000 rikosasiaa vuosittain. Siviili-‐ asioissa noin 20 % ja rikosasioissa noin 6 % alempien oikeusasteiden ratkaisuista kumo-‐ taan. Non-‐admission -‐ratkaisuja on vuosittain noin 30 % siviiliasioista ja 35 % rikos-‐ asioista. Vuonna 2013 siviiliasian käsittely kesti keskimäärin 395 päivää ja rikosasian 163 päivää.8 6.3 Ylin tuomioistuin hallintoasioissa Conceil d’État on Ranskan ylin tuomioistuin hallintoasioissa ja sen asema ja toimivalta ovat merkittävät. Sen toimivaltaan kuuluvat kaikki yksityisen ja viranomaisen väliset kiistat. Se käsittelee siis myös esimerkiksi viranomaista vastaan esitetyt vahingonkor-‐ 8 http://www.courdecassation.fr/IMG///CC-‐STATISTIQUES-‐2013-‐HD-‐A4.pdf, käyty 27.5.2014; http://www.courdecassation.fr/cour_cassation_1/savoir_plus_institution_2845/; http://www.courdecassation.fr/about_the_court_9256.html, käyty 2.7.2014. 17 vausvaatimukset. Valitusasioissa se toimii prejudikaattituomioistuimena, joka käsitte-‐ lee vain oikeuskysymyksiä. Conceil d’État’ssa on yksi lainkäyttöjaosto (Section du con-‐ tentieux), jolla on tuomioistuimen tehtävä. Muut ns. hallinnolliset jaostot, joita on tällä hetkellä kuusi, vastaavat pääasiassa lainsäädäntötoimintaan liittyvästä, neuvoa-‐ antavasta lausunnonantotehtävästä. Noin puolet Conceil d’État’ssa käsiteltävistä asioista koskee tätä tehtävää. Lainkäyttöjaosto on jaettu kymmeneen hallintoasioihin erikoistuneeseen alajaostoon (sous-‐sections). Alajaostot on jaettu joko asiaryhmittäin, tai valmisteleviin ja ratkaise-‐ viin jaostoihin. Asiat, joissa ei nouse esille uusia oikeudellisia kysymyksiä, käsitellään yhdessä alajaostossa (n. 40 % asioista). Merkityksellisemmät asiat käsitellään yleensä kahden alajaoston yhdistelmissä (9 jäsenen sous-‐sections réunies). Joissakin merkittä-‐ vissä veroasioissa käsittelyyn voi osallistua kolme tai neljä alajaostoa (plénière fiscale). Jos asia on hankala tai arkaluonteinen, se voidaan poikkeuksellisesti ratkaista täysis-‐ tunnossa (20‒40 asiaa vuodessa) tai hyvin vaikeassa ja merkittävässä asiassa yleisis-‐ tunnossa (Assemblée du contentieux, alle 10 asiaa vuodessa). Asiat yleisistunnolle valmistelee jokin alajaosto. Yhä enenevässä määrin summaarisia asioita ratkoo yhden tuomarin kokoonpano. Ensiasteena ja samalla viimeisenä oikeusasteena ylin tuomioistuin hallintoasioissa toi-‐ mii esimerkiksi joissakin vaaliasioissa ja ministeriöiden ratkaisemissa asioissa. Noin 17 % ylimmässä hallintoasioiden tuomioistuimessa käsiteltävistä asioista kuuluu sen toimivaltaan ensiasteena. Kassaatiotuomioistuimena se toimii muutoksenhakuasteen (Cour administratif d'appel) ratkaisuista tehdyissä valituksissa ja esimerkiksi valtion ti-‐ lintarkastuksesta (Cour de Comptes) tehdyissä valituksissa. Se voi kumota ja palauttaa alemman oikeusasteen päätöksen. Pääsääntöisesti se ei tutki asian tosiseikkoja, vaan ainoastaan alemman oikeusasteen menettelyn ja ratkaisun lainmukaisuuden. Aivan poikkeuksellisesti ylin tuomioistuin hallintoasioissa toimii ylimpänä muutoksenhakuas-‐ teena tutkien sekä oikeuskysymyksen että jutun tosiseikat. Lainkäyttöjaosto antaa noin 10 000 ratkaisua vuodessa ja asian käsittely kestää keski-‐ määrin 8 kuukautta. Juttumäärät ovat viime aikoina kasvaneet noin 10 % vuodessa. 18 7 Englanti 7.1 Rakenne Parlamentin ylähuoneen (House of Lords) toiminta oikeusasioissa korvattiin vuonna 2009 uudella korkeimmalla oikeudella (Supreme Court of the United Kingdom).9 Kor-‐ kein oikeus käsittelee vain oikeuskysymyksiä. Tuomioistuinjärjestelmä on suurimmassa osassa asioita kolmiportainen. Ensimmäisen asteen tuomioistuin riita-‐asioissa on County Court tai High Court of Justice. Niillä on suurin piirtein sama toimivalta, mutta jälkimmäinen käsittelee yleensä suuremman intressin asiat. Perheoikeudellisten asioiden ja vähäisten rikosten ensimmäinen tuomioistuinaste on Magistrates’ Court ja sen päätöksestä voi perheoikeudellisissa asioissa valittaa High Court of Justice (Family Division) -‐tuomioistuimeen ja rikosasioissa käsittelyn tai lain soveltamisen osalta High Court of Justice -‐tuomioistuimeen kuuluvaan Divisional Court of the Queen’s Bench Division -‐tuomioistuimeen. Jos valitus koskee todistusharkintaa tai seuraamusta, toinen tuomioistuinaste on Crown Court, joka toimii vakavammissa rikoksissa ensimmäisenä asteena. County Courtin ja High Court of Justicen antamiin riitatuomioihin tai Crown Courtin ensimmäisenä asteena antamiin rikostuomioihin haetaan muutosta Court of Appeal -‐tuomioistuimesta (Civil division ja Criminal division). Se voi lähes kaikissa asioissa tut-‐ kia sekä näyttö-‐ että oikeuskysymyksiä. Suurimmassa osassa asioita Court of Appeal -‐tuomioistuimen ratkaisu jää pysyväksi. Joissakin asioissa sen tuomioista ei edes voi valittaa korkeimpaan oikeuteen. Riita-‐asioissa on lisäksi mahdollinen ns. ohivalitus 9 Constitutional Reform Act 2005, Part III. 19 (leapfrog appeal) High Court of Justice -‐tuomioistuimesta suoraan korkeimpaan oikeuteen. Crown Courtin toisena asteena antamiin rikostuomioihin haetaan oikeus-‐ tai käsittely-‐ kysymyksessä muutosta Divisional Court of the Queen’s Bench Division -‐tuomioistuimesta silloin, jos se on poikennut Magistrates’ Courtin seuraamuksesta. High Court of Justice, Crown Court ja Court of Appeal muodostavat yhdessä yli-‐ oikeuden (Senior Courts of England and Wales). Ylioikeuksiin katsotaan kuuluvaksi myös Employment Appeal Tribunal, the new Upper Tribunal ja the Court of Protection. Muutoksenhakulautakunnat (First-‐tier Tribunal ja the Upper Tribunal) ovat itsenäisiä lainkäyttöelimiä, joissa käsitellään pääasiassa yksityisen ja valtion välisiä kiistoja, kuten sosiaalivakuutuksia, terveydenhuoltoa ja pakkolunastusasioita. Työoikeudellisia asioita käsitellään Employment Tribunal ja Employment Appeals Tribunal -‐instansseissa. Ensimmäisen asteen muutoksenhakulautakunta on jaettu seitsemään jaostoon (Cham-‐ ber) asiaryhmien mukaan (esim. koulutus-‐, sosiaali-‐, vero-‐ ja turvapaikka-‐asiat). En-‐ simmäisen asteen muutoksenhakulautakunnan päätöksistä valitetaan ylempään muu-‐ toksenhakulautakuntaan, jolla on joissakin asiaryhmissä ensiasteen toimivalta. Ylempi muutoksenhakulautakunta on jaettu neljään jaostoon (hallintovalitus-‐, maahanmuut-‐ to-‐, vero-‐ ja kiinteistöasiat). Joissakin asioissa ylemmän muutoksenhakulautakunnan ratkaisuista voi valittaa Court of Appeal -‐tuomioistuimeen. Monissa asioissa valitusoikeudesta on säädetty erikseen. Jos valitusoikeudesta ei ole määräyksiä, muutoksenhakulautakunnan päätöksestä voi oikeuskysymyksissä valittaa vain High Court -‐tuomioistuimeen, mikä on rajatumpaa kuin valittaminen Court of Appeal -‐tuomioistuimeen. Muutoksenhakulautakuntien päätöksistä ei ole mahdollista valittaa korkeimpaan oikeuteen. Administrative Court on osa Queen’s Bench Division of the High Court of Justice’ia. Hal-‐ lintotuomioistuin käsittelee hallinto-‐oikeudellisia asioita ja valvoo muutoksenhakulau-‐ takuntien ja muiden erityistuomioistuinten lainkäyttöä (Judicial Review).10 Muutosta sen ratkaisuun voidaan hakea ensin valitustuomioistuimen siviiliosastolta (Court of Ap-‐ peal, Civil Division) ja edelleen korkeimmalta oikeudelta. Muutosta hallintotuomiois-‐ tuimen ratkaisuun voidaan hakea vain oikeuskysymyksistä. Valittaminen on luvan-‐ varaista. Judicial Review -‐hakemuksia saapuu hallintotuomioistuimeen yli 15 000 vuosittain. Se on kuitenkin vain n. 1 % vuosittain tehtävistä hallintopäätöksistä. Vain murto-‐osa asioista etenee varsinaiseen käsittelyyn. 10 http://www.judiciary.gov.uk/you-‐and-‐the-‐judiciary/judicial-‐review/, käyty 30.8.2014. 20 7.2 Korkein oikeus Korkeimmassa oikeudessa työskentelee 12 tuomaria. Korkein oikeus käsittelee vain yleisesti ja oikeudellisesti erittäin tärkeitä siviili-‐ ja rikosasioita. Korkeimpaan oikeuteen valitetaan Court of Appeal -‐tuomioistuimen tuomioista ja joissakin tapauksissa High Court -‐tuomioistuimen tuomioista. The Judicial Committee of the Privy Council (JCPC) siirtyi korkeimman oikeuden yhtey-‐ teen vuonna 2009. Sen kannanotot (Opinions) eivät sido yleisesti Englannin tuomiois-‐ tuimia, mutta niillä on vahva ohjaava vaikutus. JCPC antaa kaikkia tuomioistuimia kos-‐ kevia määräyksiä (Orders), ja sinne valitetaan muun muassa kirkollisasioissa (the Court of Ecclesiastical Causes Reserved, CECR). Valittaminen korkeimpaan oikeuteen edellyttää valitusluvan joko valituksenalaisen ratkaisun tehneeltä tuomioistuimelta tai korkeimmalta oikeudelta (permission to ap-‐ peal). Valituslupapyyntö tulee tehdä ensin tuomioistuimelle, joka on antanut valituk-‐ senalaisen ratkaisun. Jos se ei myönnä valituslupaa, hakemus tulee tehdä korkeimmal-‐ le oikeudelle. Joissakin tilanteissa valitusluvan hakeminen korkeimmalta oikeudelta edellyttää kuitenkin ratkaisun antaneen tuomioistuimen vahvistuksen asian oikeudelli-‐ sesta merkityksestä (A certificate, ”relevant conditions”). Esimerkiksi ohivalitus siviili-‐ asioissa (leapfrog appeal) High Courtista korkeimpaan oikeuteen edellyttää aina tällai-‐ sen vahvistuksen. Rikosasioissa alemman tuomioistuimen (High Court tai Court of Appeal) tulee vahvis-‐ taa, että asiassa on kyse yleisesti tärkeästä oikeudellisesta kysymyksestä. Vastaavaa vahvistusjärjestelmää ei ole yleisesti käytössä siviiliasioissa ja tämän vuoksi rikosasioita käsitellään korkeimmassa oikeudessa huomattavasti siviiliasioita vähemmän. Hallintoasian saattaminen yleiseen tuomioistuimeen (Judicial Review) edellyttää vali-‐ tusluvan hallinto-‐oikeudelta. Hallinto-‐oikeus tutkii vain lainmukaisuuskysymyksiä. Se ei voi asettua alkuperäisen päätöksen tehneen viranomaisen asemaan. Jos valituslupaha-‐ kemus hylätään kirjallisessa menettelyssä, hakijalla on mahdollisuus pyytää lupahake-‐ muksen käsittelyä suullisessa käsittelyssä. Jos hakemus edelleen hylätään, hakijalla on mahdollisuus hakea valituslupaa valitusluvan hylkäävästä päätöksestä. Puoltava päätös edellyttää valituslupaa sekä valitusluvan uudelleen käsittelyyn että lupaa hallintoasian saattamiseen yleiseen tuomioistuimeen. Jos valituslupa valitusluvan uudelleen käsitte-‐ lyyn hylätään, siitä ei voi valittaa korkeimpaan oikeuteen. Jos valituslupa valitusluvan uudelleen käsittelyyn myönnetään mutta lupaa uudelleenkäsittelyyn ei myönnetä, korkeimmalla oikeudella on toimivalta käsitellä asia. Vuonna 2008 (silloin vielä House of Lords) korkein oikeus käsitteli 96 asiaa, kun Court of Appeal käsitteli 1 215 siviili-‐ ja 2 532 rikosasiaa. Court of Appeal on monessa suh-‐ teessa korkeinta oikeutta vastaava tuomioistuin. Tärkein ero on siinä, että korkein oikeus ei ole sidottu omaan aikaisempaan ratkaisukäytäntöönsä. 21 Valitusoikeus JCPC:in määräytyy intressin suuruuden mukaan. Valitusoikeus on myös silloin, jos asia koskee perustuslain tulkintaa. Valitusluvan myöntää valituksen kohtee-‐ na olevan ratkaisun antanut tuomioistuin tai JCPC:n valituslupalautakunta (Board). Lupakäsittely kestää noin 12 viikkoa. Juttuja saapuu noin 70 vuodessa ja varsinaiseen käsittelyyn hyväksytään noin 20 juttua vuodessa. 8 Alankomaat 8.1 Rakenne Alankomaiden tuomioistuinjärjestelmä on kolmiportainen. Alioikeuksia (Rechtbank) on yhteensä 11, yksi jokaisessa maakunnassa (provincie) ja jokainen niistä on jaettu hallin-‐ to-‐, siviili-‐, rikos-‐ ja maakuntayksikköön (sector Kanton). Usein perheasiat ja maahan-‐ muuttoasiat ovat vielä omassa yksikössään. Maakuntayksikkö käsittelee vähäisempiä asioita, kuten rikkomuksia ja riitoja, joiden arvo on alle 25 000 euroa. Suuressa osassa hallintoyksikön käsittelemiä asioita oikeuskäsittelyä edeltää hallintoviranomaiskäsittely (bezwaar). Muutoksenhakutuomioistuimia (Gerechtshof) on yhteensä neljä ja ne käsittelevät ali-‐ oikeuksien ratkaisuista tehtyjä valituksia siviili-‐, rikos-‐ ja veroasioissa, joissa se toimii hallintotuomioistuimena. Se tutkii sekä näyttö-‐ että oikeuskysymykset. Yleensä sen ratkaisuista on mahdollista valittaa korkeimpaan oikeuteen. Korkein oikeus (Hoge Raad) toimii kassaatio-‐ eli ennakkopäätöstuomioistuimena ja tut-‐ kii vain oikeuskysymyksiä. Siellä käsitellään vain asiat, joilla voi olla oikeuskäytäntöä ohjaavaa merkitystä. Sen toimivaltaan kuuluvat siviili-‐, rikos-‐ ja veroasiat. Lisäksi sillä on joitakin muita laissa määriteltyjä tehtäviä, joita käsittelee tarpeen mukaan koottava ad hoc -‐jaosto. 22 Hallintoasioissa tuomioistuinmenettelyä edeltää pääsääntöisesti hallinnon sisäinen oi-‐ kaisumenettely päätöksen tehneen viranomaisen toimesta, jonka jälkeen asia voi ede-‐ tä asiaryhmästä riippuen elinkeinoelämän muutoksenhakulautakuntaan (College van Beroep voor het Bedrijfsleven), ylimpään tuomioistuimeen hallintoasioissa (De Afde-‐ ling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ARRvS) tai alioikeuteen. Alioikeuden ratkaisuista tehtäviä valituksia muissa hallintoasioissa kuin veroasioissa käsittelevät hallinto-‐oikeus (Centrale Raad van Beroep, CRvB), elinkeinoelämän muutoksenhaku-‐ lautakunta sekä tärkeimpänä ylin tuomioistuin hallintoasioissa. CRvB on instanssi, joka käsittelee sosiaaliturvaan ja siviilipalvelukseen liittyviä valitus-‐ asioita. Näissä asiaryhmissä se on viimeinen valitusaste. Se on jaettu asiaryhmien ja sosiaalietuuksien mukaan jaostoihin. Asiaryhmiä ovat esimerkiksi sairausetuudet, työt-‐ tömyysetuudet, siviilipalvelus ja perhe-‐etuudet. Yleensä sen antama tuomio on lopulli-‐ nen ja vain hyvin harvinaisissa tapauksissa valitus korkeimpaan oikeuteen on mahdolli-‐ nen. Tuomareita on yhteensä noin 90 ja CRvB käsittelee noin 7 000 juttua vuodessa. Elinkeinoelämän muutoksenhakulautakunta käsittelee sosio-‐ekonomisia hallintoriita-‐ asioita. Se on jaettu kolmeen osastoon, jotka käsittelevät tietoverkko-‐ ja energia-‐ asioita, valvonta-‐ ja kurinpitoasioita sekä yleishallinnollisia asioita. Muun muassa kilpai-‐ luasiat kuuluvat sen toimivaltaan. Muutoksenhakulautakuntaan saapuu noin 1 000 asiaa vuodessa ja käsittelyajat ovat noin 1,5 vuotta. Sen ratkaisuista valittaminen korkeimpaan oikeuteen on hyvin harvinaista. Ylin tuomioistuin hallintoasioissa (ARRvS) on ylin hallinto-‐oikeudellinen instanssi Alan-‐ komaissa. Valtioneuvosto eli Raad van State vastaa Ranskan Conceil d’État’ta siinä mie-‐ lessä, että toisella sen osastoista (De afdeling Wetgeving) on lausunnonanto-‐ ja neuvontatehtävä, toisella osastolla puolestaan on lainkäyttötehtäviä. Lausunto-‐osasto antaa n. 600 lausuntoa vuodessa. Ylimmällä hallintoasioiden tuomioistuimella on yleinen toimivalta hallintoasioissa. Se käsittelee sekä kansalaisten että yhteisöjen ja yritysten tekemiä valituksia muun muas-‐ sa kaavoitus-‐, ympäristö-‐ ja maahanmuuttoasioissa. Valituksen kohteena voi olla niin kunnallisen, alueellisen kuin valtiollisenkin viranomaisen päätös. Kiista voi olla myös kahden viranomaisen välinen. Instanssin antamat päätökset voivat koskea yksittäistä asiaa, kuten rakennuslupaa tai ympäristölupaa, tai yleisempää asiaa, kuten kaavoitus-‐ ta. Se tutkii vain hallintopäätöksen lainmukaisuuden. ARRvS on jaettu kolmeen jaostoon (kaavoitus-‐, ulkomaalais-‐ ja yleisjaosto, joka on jaet-‐ tu vielä kahteen osastoon: beroep & hoger beroep) ja asiat käsitellään suullisesti kol-‐ men tai yhden tuomarin kokoonpanossa.11 Osastolla työskentelee yhteensä 10 varsi-‐ naista ja noin 50 avustavaa valtuutettua (staatsraden, rechters), joista korkeintaan 10 voi työskennellä valtioneuvoston lausunnonanto-‐osastolla yhtä aikaa. Kaavoitusjaosto 11 http://www.raadvanstate.nl/onze-‐werkwijze/bestuursrechtspraak.html, käyty 11.8.2014. 23 käsittelee noin 1 400 asiaa ja 400 täytäntöönpanokieltoa (provisional relief) vuodessa. Yleisjaostolle tulee noin 3 200 valitusta ja 400 tp-‐kieltohakemusta, ulkomaalaisjaostolle noin 7 000 valitusta ja 1 100 tp-‐kieltohakemusta vuodessa. Alankomaiden parlamentissa on parhaillaan vireillä hallintolainkäytön uudistushanke, jonka tavoitteena on yhdistää kolme hallintoasioita käsittelevää lainkäyttöelintä ja sa-‐ malla korostaa Raad van Staten lainkäyttö-‐ ja lausunto-‐osastojen erillisyyttä rajoitta-‐ malla jäsenien mahdollisuuksia työskennellä molemmilla osastoilla yhtä aikaa. Uudis-‐ tuksessa hallinto-‐oikeuksien käsittelemät sosiaaliturva-‐asiat mahdollisesti siirtyisivät yleisten tuomioistuinten toimivaltaan. 8.2 Korkein oikeus Hoge Raad der Nederlanden on jaettu siviili-‐, rikos-‐ ja verojaostoihin (civiele kamer, strafkamer ja belastingkamer. Vain verojaosto on vielä jaettu kahteen osastoon, joista ensimmäinen käsittelee elinkeinoverotusta koskevia asioita, kuten yhtiö-‐ ja arvon-‐ lisäverotusta ja toinen pääasiassa tulovero-‐ ja kunnallisveroasioita. Jokaisella jaostolla työskentelee noin kymmenen tuomaria. Hallinto-‐oikeuden ja elinkeinoelämän muutok-‐ senhakulautakunnan ratkaisuista valittaminen korkeimpaan oikeuteen on hyvin harvi-‐ naista, vaikkakin mahdollista. Korkein oikeus laatii itse työjärjestyksensä (reglemen-‐ ten), jossa se määrittelee juttujen jakautumisen jaostoille. Tuomarit vaihtavat välillä jaostoa. Asiat käsitellään kolmen tai viiden tuomarin kokoonpanossa ja lähes aina kirjallisesti. Nykyään suurin osa rikos-‐ ja veroasioista sekä noin neljäsosa siviiliasioista käsitellään kolmen tuomarin kokoonpanossa. Viiden tuomarin kokoonpanoon siirrytään, jos joku tuomareista sitä vaatii. Alankomaiden korkeimman oikeuden jutturuuhkaa on helpottanut mm. kolmen tuo-‐ marin kokoonpanon käytön yleistyminen. Lisäksi lyhennetyt ratkaisuperustelut ovat mahdollisia asioissa, joita ei hyväksytä täyteen kassaatiomenettelyyn (art 81 of the Ju-‐ diciary Organization Act). Tässä ’kevennetyssä’ menettelyssä käsitellään noin 50 % asioista. Myös siviiliasioiden osalta 1.7.2012 alkaen voimassa ollut artikla 80A (‘selectie aan de poort’) antaa mahdollisuuden kohdentaa korkeimman oikeuden rajallinen kapasiteetti yleisesti merkityksellisiin prejudikaattikysymyksiin. Tämä uusi säädös on lyhentänyt käsittelyaikoja. 24 Vuonna 2013 korkeimpaan oikeuteen saapui yhteensä n. 600 siviiliasiaa (joista n. 70 käsiteltiin artiklan 80A perusteella), 4 500 rikosasiaa (joista 870 artiklan 80A perusteel-‐ la) ja 1 000 veroasiaa (joista 130 artiklan 80A perusteella).12 9 Sveitsi 9.1 Rakenne 13 Sveitsin tuomioistuinjärjestelmä koostuu useammasta tuomioistuinlinjasta ja yhdestä korkeimmasta oikeudesta. Sekä yleinen lainkäyttö että hallintolainkäyttö on jaettu liit-‐ tovaltiotasoiseen ja kantonitasoiseen tuomioistuinlinjaan. Liittovaltion tuomioistuimis-‐ sa, joita ovat rikostuomioistuin, hallintotuomioistuin ja patenttituomioistuin, sovelle-‐ taan liittovaltion lakia. Kantoneita on 26 ja jokaisessa kantonissa on useampi alioikeus, 12 http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Hoge-‐ Raad/OverDeHogeRaad/publicaties/Documents/Jaarverslag-‐HogeRaad-‐2013.pdf, s. 75‒85, käyty 11.8.2014. 13 Yksityiskohtaisempi kaavio esim. http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/profiles/CourtSystemSuisse_en.pdf, käyty 11.8.2014. 25 yksi yleinen muutoksenhakuaste ja kantonioikeus, johon valitetaan hallintoasioissa mm. alemmista muutoksenhakulautakunnista.14 Yleisen lainkäytön kantonitasoinen tuomioistuinlinja on kaksiportainen (Bezirksgericht, Amtsgericht, Kreisgericht etc ja Kantonsgericht, Obergericht etc). Kantonien alioikeuk-‐ sissa käsitellään rikos-‐, siviili-‐ ja työoikeudellisia asioita.15 Muutoksenhakuaste, jonne valitetaan alioikeuksien ratkaisuista, voi tutkia sekä näyttö-‐ että oikeuskysymyksiä. Liittovaltiotasoisen rikosasian käsittely tapahtuu liittovaltion rikostuomioistuimessa (Bundesstrafgericht, Tribunal pénal féderal, Tribunale penale federale), jonka tuomi-‐ oista joissakin asioissa, kuten pakkokeinoasioissa, on mahdollista valittaa korkeimpaan oikeuteen. Liittovaltiotasolla käsiteltäviä asiaryhmiä ovat esimerkiksi järjestäytynyt ri-‐ kollisuus ja terrorismi. Liittovaltion rikostuomioistuin perustettiin vuonna 2004. Hallintoasioissa kantonin viranomaisten tekemistä päätöksistä valitetaan hallintotuo-‐ mioistuimiin (Verwaltungsgericht) useimmiten vaadittavan oikaisumenettelyn jälkeen. Hallintotuomioistuimia on yksi jokaisessa kantonissa. Useampi kantoni on liittämässä hallintotuomioistuimia yleisen muutoksenhakuasteensa yhteyteen. Valtion viranomaisen tekemästä päätöksestä valitetaan liittovaltion hallintotuomiois-‐ tuimeen (Bundesverwaltungsgericht, Tribunal administratif fédéral, Tribunale ammini-‐ strativo federale), joka perustettiin vuonna 2007 yhdistämällä kaksi muutoksenhaku-‐ lautakuntaa yhdeksi tuomioistuimeksi. Sen tuomioista voi joissakin asioissa valittaa korkeimpaan oikeuteen. Sveitsin liittovaltion korkeimpaan oikeuteen tulee juttuja liitovaltion rikostuomiois-‐ tuimesta, kantonien muutoksenhakuasteista, hallintotuomioistuimista ja liittovaltion hallintotuomioistuimesta. Lisäksi Sveitsissä toimii liittovaltion patenttituomioistuin, joka on perustettu vuonna 2012. Sen ratkaisuista voi joissakin asioissa valittaa kor-‐ keimpaan oikeuteen. Korkein oikeus (Bundesgericht, Tribunal fédéral, Tribunale fede-‐ rale) tutkii vain oikeuskysymyksiä, ellei tosiseikoissa ole aivan ilmeisiä virheitä. Sillä ei ole toimivaltaa tutkia liittovaltion lakien perustuslainmukaisuutta.16 14 http://www.bger.ch/wege_zum_bundesgericht_e.pdf, käyty 22.4.2014. Juttutyypistä riippuen rikosasiat käsitellään esim. nuorisotuomioistuimessa (Jugendgericht) tai talou-‐ dellisiin rikoksiin erikoistuneessa alioikeudessa (Strafgericht). Siviiliasioita puolestaan käsitellään esimer-‐ kiksi työtuomioistuimessa (Arbeitsgericht). Kaikki nämä erikoistuomioistuimet ovat ensimmäisen asteen kantonialioikeuden tasoisia instansseja. 16 Erittäin merkittävä, myös tuomioistuinlaitosta koskeva uudistus on alkanut vuonna 1999 uuden perus-‐ tuslain säätämisen myötä. Muun muassa kolmen liittovaltiotasoisen tuomioistuimen perustaminen liit-‐ tyy tähän uudistukseen. 15 26 9.2 Korkein oikeus Tuomioistuimessa on seitsemän jaostoa: kaksi siviiliasioiden, yksi rikosasioiden, kaksi julkisoikeuden ja kaksi sosiaalioikeuden jaostoa (Abteilung). Jokaisella jaostolla on 5‒6 tuomaria. Lisäksi yksi osasto käsittelee ylimääräistä muutoksenhakua (Rekurskommis-‐ sion). Normaalikokoonpanoon kuuluu 3 tuomaria, mutta asioita ratkaistaan myös viiden tuomarin kokoonpanossa, jos asialla on perustavanlaatuista merkitystä tai joku tuoma-‐ reista sitä vaatii. Suurin osa asioista käsitellään yksinkertaistetussa menettelyssä, joka on mahdollinen silloin, kun tuomarit ovat ratkaisuluonnoksesta yksimielisiä. Käsittely on mahdollinen yhden tuomarin kokoonpanossa silloin, kun valitus on selvästi perus-‐ teeton. Varallisuusoikeudellisissa asioissa korkein oikeus voi tutkia valituksen, jos sen intressi on vähintään 30 000 frangia. Työ-‐ ja vuokraoikeudellisissa asioissa asian intressin tulee olla vähintään 15 000 frangia. Pääsy korkeimpaan oikeuteen on kuitenkin mahdollinen intressin suuruudesta riippumatta aina, kun asialla on perustavanlaatuista merkitystä. Rikosasioissa valituksen ottaminen käsittelyyn edellyttää, että alemman oikeusasteen ratkaisu on ristiriidassa liittovaltion lain kanssa. Valitus on mahdollista tehdä siviili-‐, rikos-‐ ja hallintoasioissa, mikäli lakia on sovellettu väärin tai valittajan perusoikeuksia on loukattu. Jos valitusta ei oteta tutkittavaksi, va-‐ littaminen on toissijaisesti mahdollista kantonitasoisen päätöksen johdosta ainoastaan perusoikeuksien loukkauksen perusteella (subsidiary constitutional appeal). Korkeimpaan oikeuteen saapuu vuodessa yli 7 800 juttua. Vuonna 2013 saapuneista asioista n. 2 700 kuului julkisoikeudellisten jaostojen toimivaltaan, 1 900 asiaa kuului siviilijaostoille, 1 300 rikosjaoston ja 1 900 sosiaalijaostojen toimivaltaan. 27 10 Viro 10.1 Rakenne 17 Alioikeuksia ovat maakohtud, joita on yhteensä neljä, sekä hallinto-‐oikeudet (haldus-‐ kohtud), joita on kaksi. Alioikeuksista ja hallinto-‐oikeuksista valitetaan muutoksenha-‐ kuasteeseen (ringkonnakohtud), joita on kaksi. Viron korkein oikeus (Riigikohus) sijaitsee Tartossa. Asiat tulevat korkeimpaan oikeu-‐ teen kahta tuomioistuinlinjaa pitkin. Korkein oikeus toimii ylimpänä tuomioistuimena siviili-‐, rikos-‐ ja hallintoasioissa. Lisäksi korkein oikeus toimii perustuslakituomio-‐ istuimena ja ratkaisijana joissakin oikeushallintoa koskevissa asioissa. Virossa keskustellaan tällä hetkellä tuomioistuinjärjestelmän yhtenäistämisestä ja riip-‐ pumattomuudesta. Viron tuomarien yleiskokous (Court en banc) omaksui vuonna 2007 yleiset periaatteet organisaation kehittämisen tueksi. Tarkoituksena olisi yhdistää kaik-‐ ki kolme tuomioistuinastetta yhdeksi, riippumattomaksi kokonaisuudeksi, eli itsenäistä tuomiovaltaa käyttäväksi organisaatioksi, joka olisi nykyistä paremmin toimeenpano-‐ vallasta erillään. Hallinnosta huolehtisivat yleiskokous, oikeushallintoneuvosto, kor-‐ keimman oikeuden presidentti, muiden oikeuksien puheenjohtajat ja tuomioistuinten yleinen hallintopäällikkö. Tuomioistuinten budjetti olisi itsenäinen osa valtion budjet-‐ tia, eikä missään suhteessa oikeusministeriön alainen. Oikeusministeri perusti vuonna 2008 työryhmän valmistelemaan hallintoa ja organi-‐ saatiota koskevia lakimuutoksia, mutta lakiluonnosta ei koskaan esitelty parlamentille. Asia on noussut keskusteluun uudelleen vuonna 2012. 17 http://www.riigikohus.ee/?id=16, käyty 18.8.2014. 28 10.2 Korkein oikeus Korkeimmassa oikeudessa on 19 tuomaria (kohtunik) ja se on jaettu neljään jaostoon (kolleegium):, jotka ovat siviili-‐, rikos-‐, hallinto-‐ ja perustuslakijaosto (põhiseaduslikku-‐ se järelevalve kolleegium). Perustuslakijaosto koostuu muiden kolmen jaoston tuoma-‐ reista. Jokaista jaostoa johtaa täysistunnon nimittämä puheenjohtaja. Perustuslakijaos-‐ ton puheenjohtajana toimii korkeimman oikeuden presidentti. Mikäli jaosto on poik-‐ keamassa oikeuskäytännöstä tai laintulkinnasta on erimielisyyttä, viedään asia ad hoc -‐paneelin ratkaistavaksi. Paneeliin kuuluu kaksi tuomaria kultakin jaostolta. Merkittävä asia voidaan käsitellä myös täysistunnossa (üldkogu). Päätöksen asian ottamisesta jatkokäsittelyyn tekee kolmen tuomarin kokoonpano asianomaiselta jaostolta. Korkein oikeus ottaa asian käsiteltäväkseen jos yksikin panee-‐ liin kuuluva korkeimman oikeuden tuomari sitä vaatii ja muutoksenhakuaste on selväs-‐ ti soveltanut lakia väärin tai käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut johtaa väärään tuomioon. Lisäksi korkeimman oikeuden ratkaisulla tulee olla oikeus-‐ varmuutta edistävää ja oikeuskäytäntöä ohjaavaa merkitystä. Siviiliasioita tuli korkeimpaan oikeuteen vuonna 2013 yhteensä 1 301 ja asiaratkaisuja annettiin 181. Rikosasioita saapui 1 279 ja asiaratkaisuja annettiin 152. Hallintoasioita tuli korkeimpaan oikeuteen yhteensä 770, ja asiaratkaisuja tehtiin 93. Perustuslakijaos-‐ tolle asioita saapui yhteensä 59. 29 ISSN 1798-7091 (nid.) ISSN 1798-7105 (PDF) ISBN 978-952-259-420-4 (nid.) ISBN 978-952-259-421-1 (pdf) TILAUKSET Oikeusministeriö PL 25 00023 Valtioneuvosto oikeusministerio@om.fi BESTÄLLNINGAR Justitieministeriet PB 25 00023 Statsrådet oikeusministerio@om.fi
© Copyright 2024