1. No category

Revizijsko poročilo
Uspešnost in učinkovitost uvedbe celovite
rešitve informacijskega sistema logistike in
kadrov na Ministrstvu za obrambo
POSLANSTVO
Računsko sodišče pravočasno in objektivno obvešča javnosti o pomembnih razkritjih
poslovanja državnih organov in drugih uporabnikov javnih sredstev ter svetuje, kako naj
državni organi in drugi uporabniki javnih sredstev izboljšajo svoje poslovanje.
Revizijsko poročilo
Uspešnost in učinkovitost uvedbe celovite
rešitve informacijskega sistema logistike in
kadrov na Ministrstvu za obrambo
Številka: 320-9/2014/37
Ljubljana, 1. decembra 2015
4
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Povzetek
Računsko sodišče je revidiralo uspešnost in učinkovitost uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema
logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo v obdobju od 1. 1. 2000 do 30. 9. 2014 (v nadaljevanju:
obdobje, na katero se nanaša revizija). Preverjalo je, ali je načrtovanje projekta uvedbe celovite rešitve
informacijskega sistema logistike in kadrov (v nadaljevanju: celovita rešitev) na Ministrstvu za obrambo
omogočalo uspešno uvedbo celovite rešitve; ali je izvajanje projekta omogočalo uspešno uvedbo celovite
rešitve; ali se celovita rešitev uporablja, kot je bilo načrtovano; ter ali je Ministrstvo za obrambo
obvladovalo stroške izvedbe projekta glede na obseg in kakovost celovite rešitve.
Računsko sodišče je ugotovilo, da Ministrstvo za obrambo projekta ni načrtovalo tako, da bi omogočilo
uspešno uvedbo celovite rešitve. Vsi cilji, ki jih je Ministrstvo za obrambo navedlo v investicijskem
programu, namreč niso bili opredeljeni tako, da bi bili v celoti določljivi, merljivi, dosegljivi, pomembni in
časovno določeni. Ministrstvo za obrambo v fazi načrtovanja projekta tudi ni pripravilo vse investicijske
dokumentacije, ki so jo določali notranji akti, v investicijskem programu pa ni natančno opredelilo
uporabniških zahtev za celovito rešitev. Prav tako ni pripravilo študije izvedljivosti projekta, čeprav je
ugotovilo, da bi bilo to potrebno za določene procese, ki naj bi jih podprla celovita rešitev. Roki, ki si jih je
Ministrstvo za obrambo zastavilo za izvedbo projekta, so bili postavljeni nerealno, tveganja in nekateri
potrebni ukrepi za zmanjšanje tveganj pa so bili navedeni šele po pripravi investicijskega programa – v
letu 2006.
Med izvedbo projekta Ministrstvo za obrambo ni uspelo popraviti neustrezno izpeljane faze načrtovanja
projekta. Tako na primer ni dovolj natančno določilo predmeta naročila in s tem svojih zahtev v razpisni
dokumentaciji, pri sklenitvi pogodbe o nakupu celovite rešitve tudi ni upoštevalo opozoril o
neizpolnjenosti predpostavk in omejitev, na katerih je temeljila cenovno najugodnejša ponudba. Od
sredine leta 2007, ko je bil k pogodbi o nakupu celovite rešitve sklenjen Aneks 2, rok dokončanja projekta
ni bil več določen. Na neuspešno izvedbo projekta je vplivala še organizacijska struktura projekta, ki je bila
nepregledna in se je hitro spreminjala, ter delovanje nadzornega telesa projekta, ki se ni vedno ustrezno
hitro odzivalo na tveganja pri izvajanju projekta. Poročilo zunanje kontrole kakovosti je bilo pripravljeno
le za prevzem 1. faze projekta, potem pa ne več. Strokovna skupina za prevzem pa je pri prevzemu prvih
treh (od petih) faz uvedbe celovite rešitve ugotovila, da rezultati posameznih faz (prevzeti dokumenti in
opravljena dela) ne omogočajo uvedbe poslovnega informacijskega sistema SAP v operativno uporabo.
Ministrstvo za obrambo ni vedno ustrezno ukrepalo, ko so se med uvajanjem celovite rešitve pojavljale
težave, na primer ni izvedlo ustreznih organizacijskih sprememb, glede na kompleksnost ni dovolj hitro
reševalo težave povezljivosti poslovnega informacijskega sistema SAP z informacijskim
sistemom MFERAC – enoten računalniško podprt računovodski sistem za izvrševanje državnega
proračuna in ni dovolj zgodaj pripravilo podatkov za prenos v poslovni informacijski sistem SAP.
Povzetek| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
Zaradi neustrezno izpeljanih faz načrtovanja in izvedbe projekta se celovita rešitev na Ministrstvu za
obrambo ne uporablja, kot je bilo načrtovano. Del funkcionalnosti sistema SAP se je od leta 2010 do
leta 2013 uporabljal le v organizacijski enoti Slovenske vojske in povezanih enotah za vzdrževanje
oklepnikov 8x8, od tedaj pa se je v teh enotah prenehal uporabljati. Ministrstvo za obrambo se ni odločilo
projekta začasno ali dokončno zaustaviti, čeprav traja že več kot 10 let, odločilo pa se je, da v letu 2015
uvede v uporabo modul za vzdrževanje zrakoplovov.
Računsko sodišče je ugotovilo, da je Ministrstvo za obrambo v obdobju, na katero se nanaša revizija,
načrtovalo in uresničevalo vedno manj učinkovit projekt uvedbe celovite rešitve, saj se je odločalo za
uvedbo vedno manjšega obsega modulov in funkcionalnosti ter vedno manjšega števila procesov, ki bi jih
pokrilo s poslovnim informacijskim sistemom SAP. Prav tako se je podaljševal rok za izvedbo projekta
oziroma ni bil več določen, stroški izvedbe projekta pa so še naprej nastajali. Stroški, povezani z uvedbo
celovite rešitve, so obsegali stroške uvedbe celovite rešitve in vzdrževanja licenc SAP v skupni vrednosti
4.595.455 evrov ter stroške drugih dobaviteljev, od katerih je Ministrstvo za obrambo kupilo program za
modeliranje procesov, svetovanje pri modeliranju procesov, strojno opremo in pripravo podatkov v
skupni vrednosti 700.093 evrov. Poleg tega so bili z uvedbo celovite rešitve povezani tudi stroški, ki jih ni
bilo mogoče natančno izmeriti zaradi neobstoja ustreznih evidenc.
Računsko sodišče od Ministrstva za obrambo ni zahtevalo odzivnega poročila, ker so bile že med revizijskim
postopkom, kjer je bilo mogoče, odpravljene razkrite nesmotrnosti oziroma sprejeti ustrezni popravljalni
ukrepi. Ministrstvo za obrambo je pripravilo načrt aktivnosti za pripravo strategije razvoja storitev
komunikacijskih in informacijskih sistemov, pregled projekta uvedbe celovite rešitve in odločitev o
njegovem zaključku ter načrt aktivnosti za prenos izkušenj, ki jih je pridobilo pri izvajanju projekta uvedbe
celovite rešitve, na vodenje preostalih projektov.
5
6
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
KAZALO
1. UVOD
8
1.1
1.2
1.3
PREDMET IN CILJ REVIZIJE ..................................................................................................................... 8
PREDSTAVITEV MINISTRSTVA ZA OBRAMBO ...................................................................................... 9
PREDSTAVITEV PODROČJA REVIZIJE .................................................................................................. 10
1.3.1
1.3.2
Procesi logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo ................................................................... 10
Celovita rešitev informacijskega sistema SAP ERP .......................................................................... 13
1.4
REVIZIJSKI PRISTOP ............................................................................................................................... 14
2. UGOTOVITVE
17
2.1
NAČRTOVANJE PROJEKTA .................................................................................................................... 17
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5
2.1.6
2.1.7
Namen in cilji projekta........................................................................................................................... 17
Priprava investicijske dokumentacije ................................................................................................... 20
Opredelitev uporabniških zahtev ......................................................................................................... 23
Študija izvedljivosti projekta ................................................................................................................. 24
Mejniki izvedbe projekta ....................................................................................................................... 25
Ocena tveganj za izvedbo projekta ...................................................................................................... 28
Povzetek ugotovitev ............................................................................................................................... 29
2.2
IZVAJANJE IN SPREMLJANJE NAPREDOVANJA PROJEKTA ............................................................... 30
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.2.4
2.2.5
2.2.6
Razpisna dokumentacija ........................................................................................................................ 30
Pogodba o nakupu celovite rešitve ...................................................................................................... 32
Projektna organizacija ............................................................................................................................ 38
Spremljanje napredovanja projekta ...................................................................................................... 42
Ukrepanje ob ugotovljenih odstopanjih od napredovanja projekta ............................................... 45
Povzetek ugotovitev ............................................................................................................................... 47
2.3
UPORABA CELOVITE REŠITVE.............................................................................................................. 48
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
Zaključek projekta in uporaba celovite rešitve................................................................................... 48
Doseganje namena in ciljev projekta ................................................................................................... 53
Ugotavljanje odgovornosti za izvedbo projekta ................................................................................ 54
Povzetek ugotovitev ............................................................................................................................... 55
2.4
UČINKOVITOST UVAJANJA CELOVITE REŠITVE................................................................................ 55
2.4.2
Povzetek ugotovitev ............................................................................................................................... 64
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
3. MNENJE
4. PRIPOROČILA
65
68
7
8
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
1. UVOD
Revizijo uspešnosti in učinkovitosti uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema logistike in kadrov na
Ministrstvu za obrambo smo izvedli na podlagi Zakona o računskem sodišču1 in Poslovnika Računskega
sodišča Republike Slovenije2. Sklep o izvedbi revizije je bil izdan 24. 6. 2014 in dopolnjen 27. 11. 2014.3
Pristojnost računskega sodišča je na podlagi izvedene revizije podati opisno mnenje o uspešnosti in
učinkovitosti uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema logistike in kadrov na Ministrstvu za
obrambo v obdobju od priprave investicijske dokumentacije za izvedbo projekta (1. 1. 2000) do
30. 9. 2014. Revizijo smo načrtovali in izvedli v skladu z mednarodnimi revizijskimi standardi, ki jih določa
Napotilo za izvajanje revizij4, tako da smo pridobili zadostna in ustrezna zagotovila za izrek mnenja.
Za uspešnost in učinkovitost uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema logistike in kadrov na
Ministrstvu za obrambo je odgovoren minister v skladu s svojimi pristojnostmi.
1.1 Predmet in cilj revizije
Predmet revizije je bila uspešnost in učinkovitost uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema logistike
in kadrov na Ministrstvu za obrambo v obdobju, na katero se nanaša revizija.
Cilj revizije je bil izrek mnenja o uspešnosti in učinkovitosti uvedbe celovite rešitve informacijskega
sistema logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo v obdobju, na katero se nanaša revizija.
Da bi lahko izrekli mnenje, smo si zastavili naslednje glavno revizijsko vprašanje, ali je bila uvedba celovite
rešitve informacijskega sistema logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo uspešna in učinkovita.
Odgovor na glavno vprašanje oblikovali s pomočjo odgovorov na naslednja podvprašanja:
•
•
•
•
1
2
3
4
ali je načrtovanje projekta omogočalo uspešno uvedbo celovite rešitve;
ali je izvajanje projekta omogočalo uspešno uvedbo celovite rešitve;
ali se celovita rešitev uporablja, kot je bilo načrtovano;
ali je Ministrstvo za obrambo obvladovalo stroške izvedbe projekta glede na obseg in kakovost
celovite rešitve.
Uradni list RS, št. 11/01, 109/12.
Uradni list RS, št. 91/01.
Št. 320-9/2014/2 in št. 320-9/2014/13.
Uradni list RS, št. 43/13.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
1.2 Predstavitev Ministrstva za obrambo
V skladu s 35. členom Zakona o državni upravi5 Ministrstvo za obrambo opravlja naloge na področjih
obrambnega sistema in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Ministrstvo za obrambo6
opravlja upravne in strokovne zadeve, ki se nanašajo na obrambni načrt države; razvoj, organizacijo,
opremljanje, delovanje in vodenje Slovenske vojske; pripravo civilne obrambe, upravne zveze in
kriptografsko zaščito v obrambnem sistemu; vojaško šolstvo; organizacijo, pripravo in izvajanje sistema
varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami ter pravice in dolžnosti državljanov na obrambnem področju
ter v zaščiti in reševanju.
Generalštab Slovenske vojske je organ v sestavi Ministrstva za obrambo, ki opravlja vojaške strokovne
naloge na področjih razvoja, načrtovanja, organizacije, usposabljanja in delovanja Slovenske vojske7.
Slovensko vojsko sestavljajo Generalštab Slovenske vojske in njemu podrejena poveljstva, enote in
zavodi8. Glede na namen je Slovenska vojska sestavljena iz sil za posredovanje, glavnih in dopolnilnih sil9.
Naloge Slovenske vojske so izvajanje vojaškega izobraževanja in usposabljanja za oborožen boj in druge
oblike vojaške obrambe; zagotavljanje potrebne ali zahtevane pripravljenosti; ob napadu na državo
izvajanje vojaške obrambe; sodelovanje pri zaščiti in reševanju ob naravnih in drugih nesrečah; izvrševanje
obveznosti, ki jih je država sprejela v mednarodnih organizacijah in z mednarodnimi pogodbami10.
Ministrstvo ustanavlja, organizira, popolnjuje in opremlja poveljstva, enote in zavode Slovenske vojske v
skladu s splošnim dolgoročnim programom razvoja in opremljanja vojske11. Minister določa načrtovanje in
opremljanje, vrsto oborožitve in druge vojaške opreme, ki jo uporablja vojska, organizacijo materialne in
zdravstvene oskrbe, programe usposabljanja, vojaško strokovno literaturo, izdaja strokovna navodila in
ureja druga upravna in strokovna vprašanja organizacije ter dela vojske12. Za opravljanje upravnih in
strokovnih zadev ministrstvo organizira enoten in avtonomen informacijski ter telekomunikacijski sistem,
ki obsega tudi potrebe vojske13.
Organizacija ministrstva je v obdobju, na katero se nanaša revizija, temeljila na treh uradih oziroma
direktoratih (v letu 2000 so bili to Urad za vojaške zadeve, Urad za obrambne zadeve in Urad za logistiko,
v letu 2014 pa Direktorat za obrambno politiko, Direktorat za obrambne zadeve in Direktorat za
5
6
7
8
9
10
11
12
13
35. člen Zakona o državni upravi, Uradni list RS, št. 113/05-UPB4, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14.
V nadaljevanju bomo z besedo Ministrstvo za obrambo označevali celotno Ministrstvo za obrambo z organi v
sestavi, z besedo ministrstvo pa le ministrstvo v ožjem smislu.
Ostali organi v sestavi Ministrstva za obrambo na dan 30. 9. 2014 so bili Uprava Republike Slovenije za zaščito in
reševanje, Inšpektorat Republike Slovenije za obrambo (v nadaljevanju: inšpektorat za obrambo) in Inšpektorat
Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami; Uredba o organih v sestavi ministrstev,
Uradni list RS, št. 58/03, 45/04, 138/04, 52/05, 82/05, 17/06, 76/06, 132/06, 41/07, 64/08, 63/09, 69/10,
40/11, 98/11, 17/12, 23/12, 82/12, 109/12, 24/13, 36/13, 51/13, 43/14.
Prvi odstavek 39. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju: ZObr), Uradni list RS, št. 103/04-UPB1.
Prvi odstavek 40. člena ZObr.
Prvi odstavek 37. člena ZObr.
Sedmi odstavek 39. člena ZObr.
Drugi odstavek 42. člena ZObr.
Prvi odstavek 102. člena ZObr.
9
10
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
logistiko) in Sekretariatu generalnega sekretarja14. Direktorat za logistiko ministrstva je med drugim
pristojen za izvajanje nalog logistične podpore ministrstva, uresničevanje programov in projektov
opremljanja, izvajanja naročil in nalog kakovostnega in količinskega prevzema materialno-tehničnih
sredstev in storitev, skladiščnega poslovanja, obrambne standardizacije in kodifikacije materialnih
sredstev15. Delo Urada za logistiko je bilo v letu 2000 organizirano v Sektorju za opremljanje, Službi za
javna naročila, Službi za načrtovanje z obrambnimi viri in za standardizacijo ter Sektorju za finance, plan
in analize, v letu 2014 pa je bilo delo Direktorata za logistiko organizirano v Sektorju za opremljanje,
Sektorju za gospodarjenje z nepremičninami, Sektorju za nabavo ter Sektorju za upravljanje materialnih
sredstev.
Odgovorne osebe Ministrstva za obrambo v obdobju, na katero se nanaša revizija, in med izvajanjem
revizije so bile:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
dr. Franci Demšar, minister, do 7. 6. 2000;
Janez Janša, minister, od 7. 6. do 30. 11. 2000;
dr. Anton Grizold, minister, od 30. 11. 2000 do 3. 12. 2004;
Karl Viktor Erjavec, minister, od 3. 12. 2004 do 21. 11. 2008;
dr. Ljubica Jelušič, ministrica, od 21. 11. 2008 do 10. 2. 2012;
Aleš Hojs, minister, od 10. 2. 2012 do 20. 3. 2013;
Roman Jakič, minister, od 20. 3. 2013 do 18. 9. 2014;
Janko Veber, minister, od 18. 9. 2014 do 9. 4. 2015;
mag. Dejan Židan, začasno odgovoren za vodenje ministrstva, od 9. 4. do 13. 5. 2015;
Andreja Katič, ministrica, od 13. 5. 2015.
1.3 Predstavitev področja revizije
1.3.1 Procesi logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo
Strateški pregled obrambe 2002/2003 z vizijo razvoja do leta 201516 (v nadaljevanju: Strateški pregled
obrambe) navaja, da logistika z učinkovitim upravljanjem virov omogoča izvajanje temeljnih funkcij in
poslanstva obrambnega sistema. Vojaška logistika je sestavina obrambne logistike, ki se ukvarja z
zagotovitvijo materialnih sredstev in storitev za delovanje vojaških sil v določenem času in prostoru. Cilj
vojaške logistike je vzdrževati načrtovane zmogljivosti sil s pravočasno, popolno in neprekinjeno
logistično podporo. Vojaška logistika se deli na proizvodno in uporabno logistiko (logistiko porabe).
Proizvodna logistika, katere nosilec je Direktorat za logistiko, vključuje raziskovanje, razvoj, tržne
raziskave, proizvodnjo, nabavo in sprejem materialnih sredstev. Pri pridobivanju materialnih sredstev za
uporabnika zagotavlja standardizacijo, interoperabilnost, enotno kodifikacijo, kakovostni menedžment,
14
15
16
Poleg Sekretariata generalnega sekretarja je bilo v letu 2000 delo ministrstva organizirano v Službi za organizacijo
in kadre, Pravni službi, Službi za splošne zadeve in Službi za publicistiko. V letu 2014 so bile v okviru Sekretariata
generalnega sekretarja organizirane Služba za finance, Služba za računovodstvo, Služba za informatiko in
komunikacije, Služba za poslovno planiranje, Pravna služba, Služba za kadrovske zadeve, Služba za splošne
zadeve in Glavna pisarna ministrstva.
17. člen Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest Ministrstva za obrambo z organi v
sestavi, št. 0070-8/2011-19 z dne 25. 2. 2011 s spremembami.
Št. 802-00-15/2003-19 z dne 13. 5. 2004.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
nadomestne dele, varnostne standarde, testiranje, posodobitve ter potrebno dokumentacijo. Nosilec
uporabne logistike je Slovenska vojska (za uporabno logistiko se uporablja tudi izraz logistična podpora
Slovenske vojske). To je dejavnost, s katero se zagotovijo sposobnosti za delovanje in ohranjanje
vzdržljivosti sil za vse načine in vrste delovanja. Materialna sredstva po koncu njihove življenjske dobe ter
v primeru uničenja ali poškodovanja prejme proizvodna logistika, ki jih izloči, tako da jih odproda, uniči ali
podari17.
V Strateškem pregledu obrambe je Ministrstvo za obrambo navedlo, da naj bi logistični sistem zagotavljal
izvajanje naslednjih funkcij:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
upravljanje z materialno-tehničnimi sredstvi v okviru celotnega življenjskega cikla (razvoj, nabava,
uporaba, vzdrževanje, odpis in izločitev);
oskrba (hrana, strelivo, gorivo, ostali materiali) in skladiščenje;
vzdrževanje materialno-tehničnih sredstev in infrastrukture;
zagotavljanje splošnih storitev (administrativna podpora, čiščenje);
upravljanje premikov in transporta enot ter drugih vojaških zmogljivosti;
zagotavljanje in upravljanje infrastrukturnih zmogljivosti;
zagotavljanje zdravstvene oskrbe;
nabava v ožjem pomenu – izvajanje nabavnih postopkov, sklepanje in nadzor izvajanja pogodb;
upravljanje proračuna in izvajanje finančnih funkcij.
Članstvo Republike Slovenije v Severnoatlantski pogodbeni zvezi18 (v nadaljevanju: NATO) in
profesionalizacija vojske19 sta pomenila zmanjšanje obsega vojne sestave in prestrukturiranje sil za
izvajanje nalog Slovenske vojske. Ministrstvo za obrambo je zato nameravalo vzpostaviti nov model
organiziranosti logistike. Izvedlo naj bi prehod iz logistične organiziranosti po službah na organiziranost
po funkcionalnih področjih (oskrbovanje, premiki in transport, vzdrževanje materialnih sredstev,
zdravstvena oskrba, vojaška infrastruktura ter finančna zagotovitev). Prav tako naj bi oblikovalo celovit
informacijski sistem logistike, ki bi omogočal večjo odzivnost vojaške logistike, kompatibilnost in
izmenjavo podatkov ter informacij znotraj obrambnega sistema Republike Slovenije in z informacijskimi
sistemi NATO20.
Informacijski sistem naj bi uporabljali dve veliki skupini uporabnikov – ministrstvo in Slovenska vojska.
Ministrstvo za obrambo je ugotovilo, da sta imeli v začetku obdobja, na katero se nanaša revizija, obe
skupini uporabnikov različno dinamiko razvoja, nabor zahtevanih informacijskih storitev in način njihove
uporabe. Ministrstvo je razpolagalo z znatnim naborom aplikativnih rešitev in šibko mobilnostjo,
17
18
19
20
Doktrina vojaške logistike, št. 804-22/2008-3 z dne 7. 10. 2008.
Zakon o ratifikaciji Severnoatlantske pogodbe, Uradni list RS – mednarodne pogodbe, št. 5/04, Uradni list RS,
št. 21/04.
S spremembo dveh zakonov na področju obrambe v letu 2002 se je spremenil sistem popolnjevanja vojske in
določil prehod na poklicno vojsko s prostovoljno rezervo, Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o
obrambi, Uradni list RS, št. 47/02 in Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o vojaški dolžnosti, Uradni
list RS, št. 86/02.
Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske, Uradni list RS, št. 89/04,
poglavje 3.8.1. Koncept logistike. Podobno navaja tudi Obrambna strategija Republike Slovenije, Vlada
Republike Slovenije, št. 820-00/2001-1 z dne 20. 12. 2001.
11
12
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Slovenska vojska pa z večjo mobilnostjo in močno okrnjenim naborom (NATO primerljivih) aplikativnih
rešitev. Za obvladovanje logističnih procesov se je večinoma uporabljala aplikativna rešitev MFERAC –
enoten računalniško podprt računovodski sistem za izvrševanje državnega proračuna (v nadaljevanju:
MFERAC), dopolnjevale pa so jo še številne strogo namenske aplikacije, ki niso bile integrirane v
podatkovno in procesno povezan sistem. Prav tako je aplikativna rešitev MFERAC s svojimi moduli
državni proračun Slovenije, kadri in osnovna sredstva21 pokrivala temeljna področja načrtovanja
obrambnih virov in izdatkov v povezavi s pripravo proračuna.
Ministrstvo za obrambo je ugotovilo, da številne aplikativne rešitve, ki so se uporabljale v logističnih
procesih na ministrstvu in v Slovenski vojski, niso bile povezane med seboj, poleg tega pa so bile
tehnološko zastarele ter neprilagojene potrebam moderne logistike. Posledice takšnega sistema so bili dolgi
cikli procesov, številne napake pri vnosih ali prenosih podatkov med različnimi aplikativnimi rešitvami ter
velika poraba časa zaradi večkratnih vnosov istih podatkov ali napak, ki so se pojavljale zaradi tega.
Ministrstvo za obrambo je ugotovilo tudi, da informacije niso bile na voljo tistim, ki so jih potrebovali22,
obenem pa so številne različne informacijske rešitve zahtevale večje stroške vzdrževanja23, kot bi jih
zahtevalo vzdrževanje enega informacijskega sistema.
S celovito informacijsko rešitvijo bi Ministrstvo za obrambo povezalo različne obstoječe aplikativne
programske rešitve in zbirke podatkov24 ter obstoječe podatke pretvorilo v vsebinsko urejene informacije,
ki bi bile v pomoč pri dnevnem vodenju in izvajanju procesov ne le na področju logistike, ampak tudi na
področju kadrov25. Kadrovske naloge se tako kot logistične izvajajo na ministrstvu (Služba za organizacijo
in kadre v letu 2000 oziroma Služba za kadrovske zadeve v letu 2014) in od leta 2008 tudi v Slovenski
vojski (Sektor za kadre), celovita informacijska rešitev bi podprla oba uporabnika. Uvedba celovite
informacijske rešitve logistike in kadrov naj bi se izvedla skupaj s preoblikovanjem poslovnih procesov na
Ministrstvu za obrambo26 in naj bi podprla in povezala naslednjih pet procesov:
•
oskrba ali načrtovanje materialnih potreb in nabava – NMP (proces naj bi med drugim zagotovil vpogled v
stanje in popolnjenost enot Slovenske vojske z materialnimi sredstvi, možnost načrtovanja in
določanja prioritet nabave sredstev ter izboljšanje sistema poročanja in analiziranja);
21
Modul MFERAC za osnovna sredstva do leta 2010 ni bil izkoriščen, v njem se je vodilo manjše število osnovnih
sredstev. Od leta 2010 pa se uporablja za vsa osnovna sredstva na Ministrstvu za obrambo.
Vsem oddelkom in vsem ravnem odločanja na Ministrstvu za obrambo, ki bi informacije potrebovali za
odločanje, načrtovanje nabav, načrtovanje misij in podobno.
Informacijski sistem logistike SV in MO, Investicijski program, verzija 2 (popravljena), Celovita rešitev
ISLOG SV in MO, Šifra 809-00-11/2003-4 z dne 30. 6. 2003 (v nadaljevanju: investicijski program), str. 5.
Investicijski program je pripravila projektna skupina, imenovana s Sklepom o imenovanju projektne skupine in
podprojektnih skupin za izvedbo projekta Informacijski sistem logistike SV in MO, št. 471-00-2/01-19 z dne
18. 1. 2002 in s Sklepom o zamenjavi vodje in namestnika projektne skupine projekta Informacijski sistemi
logistike SV in MO, št. 471-00-2/01-48 z dne 19. 2. 2003. Sklep o potrditvi dopolnjenega investicijskega
programa za projekt ISLOG SV in MO, št. 809-00-11/2003-23 je bil izdan 11. 8. 2003.
Na primer zbirke podatkov MFERAC, vojaška evidenca, dnevno poročanje, register vozil, kadrovske evidence
(investicijski program, str. 3).
Ministrstvo za obrambo je v Strateškem pregledu obrambe navedlo, da namerava preiti na nov model izvajanja
kadrovske funkcije, vzporedno s tem prehodom pa je treba zagotoviti ustrezno informacijsko podporo (str. 79).
V investicijskem programu je Ministrstvo za obrambo predvidelo, da bodo procesi preoblikovani med uvedbo
celovite rešitve.
22
23
24
25
26
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
•
•
•
•
skladiščno poslovanje in materialno knjigovodstvo – MSP (proces naj bi spremljal postopke dela od prihoda
materialnega sredstva ali oborožitvenega sistema v Slovensko vojsko ali na ministrstvo ter
obvladovanje stanja tega sredstva v vseh fazah njegovega življenjskega cikla do končne izločitve);
vzdrževanje materialnih sredstev – VZD (proces naj bi omogočal predvidevanje motenj in nudil podporo
ukrepom, ki so potrebni za zagotavljanje dela operativnih sistemov (naprav, orožja); zagotavljal naj bi
tudi podporo analizam posrednih stroškov ali izvedenih nalog skupine, ki je odgovorna za
vzdrževanje);
finance in kontroling – FIN (proces naj bi obsegal dva ločena sestavna dela – finance in kontroling;
finance naj bi zagotavljale informacije o stroških in prihodkih, kontroling pa podporo za odločanje pri
poslovanju, ki temelji na jasnih ciljih, poteh za doseganje teh ciljev in na strogem presojanju
uresničevanja zadanih nalog; zajemal naj bi med drugim tudi analize stroškov pri načrtovanju razvoja
sil) in
upravljanje s kadri – KAD (proces naj bi obsegal rekrutiranje kadrov, administracijo, ugodnosti, razvoj
kadrov, upravljanje službenih potovanj, izobraževanje in usposabljanje ter upravljanje nadomestil).
1.3.2 Celovita rešitev informacijskega sistema SAP ERP
Celovite programske rešitve27 (v nadaljevanju: ERP) sestavljajo medsebojno povezani in na poslovnem
modelu temelječi uporabniški programi, ki podpirajo ključne procese organizacije in omogočajo centralno
načrtovanje in uporabo njenih virov. Gre za standardne rešitve, ki imajo vnaprej pripravljene različice za
posamezne panoge in nudijo možnost prilagoditve rešitve brez programiranja. Današnji sistemi ERP lahko
pokrivajo široko paleto funkcij (kadrovska evidenca, oskrbovalna veriga, finance, proizvodnja, nabava,
prodaja, servis, upravljanje skladišč), ki so umeščene v en sistem (sistem ERP) in povezane v eno(tno)
zbirko podatkov. Tako je lahko uvedba sistema ERP tudi način za integracijo podatkov in procesov
organizacije v enoten sistem.
Ministrstvo za obrambo se je odločilo za uvedbo poslovnega informacijskega sistema SAP28 ERP. To je
informacijska rešitev za celovito upravljanje virov in podporo organizacijskim procesom, zgrajena na
integrirani zbirki podatkov. Ministrstvo za obrambo je za uvedbo izbralo posebno verzijo sistema SAP, ki
je namenjena obrambnim strukturam in vključuje funkcionalnost DFPS29. Procesi te verzije sistema SAP
naj bi bili namreč najbolj podobni procesom Ministrstva za obrambo. Za uporabo izbranega sistema SAP
bi bile potrebne najprej določene prilagoditve procesov Ministrstva za obrambo sistemu SAP. Prav tako
pa bi bilo treba prilagoditi izbrane standardne rešitve sistema SAP30 posebnostim procesov Ministrstva za
obrambo in zakonodaji, ki ureja njegovo poslovanje.
27
28
29
30
Angl.: Enterprise Recourses Planning Systems (ERP).
Angl.: Systems, Applications and Products in Data Processing.
Angl.: Defence Forces and Public Security.
Sistem SAP ponuja številne funkcionalnosti v okviru različnih modulov, na primer v okviru modula vzdrževanje
(angl.: PM – Plant Maintenance) med drugim ponuja funkcionalnosti kurativno vzdrževanje, preventivno
vzdrževanje, razgradnja in podobno, v okviru modula nabava (angl.: MM – Material Management) med drugim
ponuja funkcionalnosti kreiranja in pregleda naročil, najavo dobave, kakovostni prevzem in podobno.
13
14
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
SAP se običajno uvaja s pomočjo metodologije ASAP31. Namen te metodologije je uvedba
informacijskega sistema SAP na čim bolj učinkovit način, pri katerem se optimizira poraba tako človeških
kot tudi časovnih in stroškovnih virov ter zagotovi optimalna kakovost uvedbe. Metodologija ASAP
obsega naslednjih pet zaporednih projektnih faz, od katerih sta prvi dve načrtovalni, ostale tri pa
izvedbene:
•
•
•
•
•
1. faza – priprava izvedbe projekta: v tej fazi se zagotovi priprava strategije uvedbe informacijskega
sistema in tehničnih zahtev ter organizacija projekta, okvirno se oceni potreben obseg dela glede na
potrebne spremembe sistema SAP in povezave med SAP in drugimi aplikacijami, ki se uporabljajo,
končni rezultat te faze je med drugim izdelan načrt izvedbe projekta;
2. faza – poslovni načrt: v tej fazi se izdela načrt prihodnjih poslovnih procesov na podlagi analizirane
dokumentacije in pridobljenih informacij na delavnicah in z intervjuji; na tej podlagi se uskladijo
prvotni cilji in terminski načrt projekta, ocena potrebnih virov ter izvedbeno zaporedje, določijo se
potrebe po dokumentaciji in strokovnem usposabljanju ključnih uporabnikov; končni rezultat te faze
je med drugim opis ciljnih procesov;
3. faza – realizacija: v tej fazi se opravi razvoj sistema in povezav v skladu z zahtevami naročnika in
poslovnim načrtom iz 2. faze ter izvede integracijski test; končni rezultat te faze je med drugim
uspešno zaključen integracijski test razvitega sistema;
4. faza – končna priprava: namen te faze so končne priprave na zaključek projekta, ki vključujejo
pripravo produkcijskega sistema in izvedbo končnega testiranja, usposabljanje končnih uporabnikov,
končne nastavitve sistema in pripravo načrta za prehod 'v živo', izvede se tudi polnjenje sistema s
potrebnimi podatki; rezultat te faze je zaključni test celotnega sistema in
5. faza – prehod 'v živo' in podpora: v tej fazi se informacijski sistem prične uporabljati v celoti, kar
pomeni, da je v celoti nameščen, da podpira delovne procese in da so uporabniki usposobljeni za
njegovo uporabo, odpravljajo se manjše pomanjkljivosti ter nudi podpora pri uporabi informacijskega
sistema; končni rezultat te faze je delujoč informacijski sistem in iz prejšnjega informacijskega sistema
preneseni podatki.
1.4 Revizijski pristop
Zadostna in ustrezna zagotovila za izrek mnenja o uspešnosti in učinkovitosti uvedbe celovite rešitve
informacijskega sistema logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo smo pridobili na podlagi
pregledovanja, preverjanja, primerjanja in presoje različnih dokumentov ter s pomočjo intervjujev s
predstavniki revidiranca.
V reviziji nismo preverjali ustreznosti izbire celovite rešitve, pač pa smo privzeli dejstvo, da je bila izbrana
optimalna rešitev, osredotočili smo se na uspešnost in učinkovitost uvedbe izbrane rešitve.
Potek projekta smo razdelili na tri faze – načrtovanje in izvajanje projekta ter uporabo pridobljene rešitve.
Pri vsaki od teh faz smo preverili elemente, ki so bistveni za uspešno izvedbo projekta (slika 1). Na
podlagi presoje teh elementov smo ocenili uspešnost izvedbe celotnega projekta. Navedene elemente smo
iskali v investicijski dokumentaciji, ki jo je moralo Ministrstvo za obrambo pripraviti na podlagi Uredbe o
31
Angl.: Accelerated SAP. Navedeno metodologijo uvedbe informacijskega sistema SAP je predvidelo tudi
Ministrstvo za obrambo v investicijskem programu.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
enotni metodologiji za izdelavo programov za javna naročila investicijskega značaja32 (v nadaljevanju:
uredba o enotni metodologiji) in Pravilnika o metodologiji in postopkih opremljanja z namensko
investicijsko opremo33 (v nadaljevanju: pravilnik o metodologiji). Navedeno investicijsko dokumentacijo
prav tako prikazujemo na sliki 1, in sicer za vsako fazo projekta posebej.
Slika 1: Faze izvedbe projekta, bistveni elementi, ki so potrebni za uspešno izvedbo celotnega projekta po
posameznih fazah, ter dokumentacija, ki jo določata uredba o enotni metodologiji in pravilnik o
metodologiji
Načrtovanje projekta:
•
•
•
•
•
•
določitev namena in ciljev projekta
priprava investicijske dokumentacije
opredelitev uporabniških zahtev
priprava študije izvedljivosti projekta
določitev mejnikov projekta
analiza tveganj za izvedbo projekta
Dokumenti po
pravilniku o metodologiji/uredbi o enotni metodologiji:
•
•
•
•
taktična študija/zahtevnik/DIIP*
koncept projekta/investicijska zasnova
investicijski program/investicijski program
Izvajanje projekta:
•
•
•
•
•
priprava razpisne dokumentacije
sklenitev pogodbe z izvajalcem
delo projektne organizacije
spremljanje napredovanja projekta
ukrepanje ob ugotovljenih odstopanjih
Uporaba celovite rešitve:
•
•
•
zaključek projekta in uporaba rešitve
doseganje namenov in ciljev projekta
odgovornost za izvedbo projekta in
dokumentiranje izkušenj
Dokumenti po
pravilniku o metodologiji/uredbi o enotni metodologiji:
•
•
•
•
poročilo o izvajanju /poročilo o izvajanju
programa opremljanja investicijskega projekta
oz. poročilo o izvajanju
projekta
Dokumenti po
pravilniku o metodologiji/uredbi o enotni metodologiji:
•
•
•
•
poročilo o izvajanju in/poročilo o spremljanju
spremljanju učinkov učinkov investicije
projekta oz. poročilo o
spremljanju opreme v uporabi
Opomba: *DIIP – dokument identifikacije investicijskega projekta.
Vira: pravilnik o metodologiji in uredba o enotni metodologiji.
32
33
Uradni list RS, št. 82/98, 86/98, 43/99. Veljavnost od 19. 12. 1998 do 16. 6. 2006 in uporaba od 1. 9. 1999 do
16. 6. 2006. Od 17. 6. 2006 je uredbo o enotni metodologiji nadomestila Uredba o enotni metodologiji za
pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (Uradni list RS, št. 60/06, 54/10), ki
v 32. členu določa, da se postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo te uredbe, vodijo in dokončajo na podlagi
uredbe o enotni metodologiji. V reviziji smo tako upoštevali določila uredbe o enotni metodologiji in Pravilnika o
metodologiji in postopkih opremljanja z namensko investicijsko opremo.
Št. 017-02-11/99 z dne 22. 6. 1999 s spremembami in dopolnitvami št. 017-02-11/99 z dne 15. 10. 1999 in
št. 017-02-20/2002-21 z dne 3. 5. 2004.
15
16
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Pri presoji uspešnosti smo upoštevali tudi priročnik Metodologija vodenja projektov v državni upravi za
projekte informacijske tehnologije34 (v nadaljevanju: metodologija vodenja projektov). Metodologija
vodenja projektov opisuje postopke, ki se uporabljajo pri načrtovanju, vodenju in izvajanju projektov;
izdelke, ki so rezultat projektov; dokumente, ki se uporabljajo pri vodenju; in način organizacije projektov.
Namenjena je vsem, ki sodelujejo pri projektih informatizacije državne in lokalne uprave, še posebej
vodjem omenjenih projektov. Ker pa se lahko projekti informatizacije med seboj zelo razlikujejo po
velikosti, kompleksnosti, tehnološki naprednosti in drugih lastnostih, se lahko metodologija vodenja
projektov uporablja glede na lastnosti posameznega projekta. To pomeni, da se bodo pri izvajanju projekti
razlikovali po organizacijski strukturi, različnih dokumentih ali celo po različnih podatkih v dokumentih
(seveda vse v okvirih metodologije). Prav tako se lahko razlikujejo postopki izvajanja projektov. Kljub
razlikam med projekti pa lahko v življenjskem ciklu projekta najdemo skupne faze, ki so v metodologiji
vodenja projektov razdeljene na: pripravo projekta, vzpostavitev projekta, izvajanje projekta in zaključek
projekta. V reviziji smo prvi dve fazi upoštevali kot načrtovalni fazi projekta (načrtovanje na sliki 1), drugi
dve pa kot izvedbeni fazi projekta (izvajanje na sliki 1).
V četrtem podvprašanju revizije smo se osredotočili na presojo učinkovitosti uvedbe celovite rešitve
informacijskega sistema logistike in kadrov. V okviru tega podvprašanja smo ugotavljali, kako se je v
obdobju, na katero se nanaša revizija, spreminjal načrtovani obseg in kakovost celovite rešitve
informacijskega sistema logistike in kadrov ter kako so se spreminjali stroški in roki za izvedbo projekta.
34
MVPDU-IT, Ljubljana, maj 2001 in september 2010, več avtorjev.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
2. UGOTOVITVE
2.1 Načrtovanje projekta
Pri pregledu investicijske dokumentacije projekta nas je zanimalo, ali je Ministrstvo za obrambo določilo
namen in cilje projekta, ali je pri načrtovanju projekta upoštevalo ustrezne pravne podlage, jasno določilo
uporabniške zahteve in pripravilo študijo izvedljivosti projekta. Preverili smo tudi, ali je načrtovalo
izvedbo projekta v obliki obvladljivih in jasno definiranih korakov ter ali je analiziralo tveganja za izvedbo
projekta.
2.1.1 Namen in cilji projekta
2.1.1.a
Uvedba celovite rešitve informacijskega sistema je bila uvrščena v dolgoročne in srednjeročne
dokumente načrtovanja35, Ministrstvo za obrambo pa projekta pred izvedbo ni uvrstilo tudi v strategijo
razvoja storitev komunikacijskih in informacijskih sistemov, čeprav naj bi se v skladu z dobro prakso
razvoj informacijskega sistema začel z izdelavo strateškega načrta razvoja takega sistema.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Uvedba celovite rešitve je bila uvrščena v Strategijo razvoja storitev komunikacijskih in informacijskih sistemov v letu 2010,
ki pa ni bila potrjena36.
Ukrep Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo je pripravilo načrt priprave in potrditve Strategije izgradnje in zagotavljanja delovanja
komunikacijskih in informacijskih sistemov Ministrstva za obrambo v obdobju 2016–2021, ki vsebuje seznam aktivnosti,
njihovih nosilcev in roke za izvedbo posameznih aktivnosti. Navedeni načrt je 7. 10. 2015 potrdil kolegij ministrice.
35
36
Resolucija o splošnem dolgoročnem programu razvoja in opremljanja Slovenske vojske in Obrambna strategija
Republike Slovenije (povezava s točko 1.3.1 tega poročila). Prav tako je bila uvedba celovitega informacijskega
sistema logistike vključena v Srednjeročni obrambni program 2005–2010 (št. Z 802-00-1/2004-95-17805 z dne
15. 7. 2005) in v Srednjeročni obrambni program 2007–2012 (št. 803-2/2006-58 z dne 27. 11. 2006), ki v točki
4.4 določa, da bodo za podporo obrambnemu načrtovanju osnovne rešitve dograjene s funkcionalnostjo
načrtovanja sil, kadrov in financ ter povezane z ostalimi aplikativnimi rešitvami. Skladno z razpoložljivimi viri se
bo izvajala nadgradnja celovite rešitve za podporo mobilnim vojaškim enotam, zagotavljala povezljivost s
stacionarnim sistemom in z možnostjo izmenjave podatkov s poslovnimi partnerji in drugimi državnimi organi.
Strategija razvoja storitev komunikacijskih in informacijskih sistemov MORS za obdobje 2010–2016 z dne 6. 4. 2010,
poglavje 4.3 Program poslovni informacijski sistem Ministrstva za obrambo.
17
18
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
2.1.1.b
Projekt uvedbe celovite rešitve naj bi pripomogel k modernizaciji procesov na Ministrstvu za
obrambo in s tem tudi k prenovi njegove organizacijske strukture. Ministrstvo za obrambo je navedlo, da
je bil namen projekta uvedbe celovite rešitve povezava ter izboljšanje učinkovitosti naslednjih procesov:
•
•
•
•
•
načrtovanje materialnih potreb in nabava (NMP),
skladiščno poslovanje in materialno knjigovodstvo (MSP),
vzdrževanje materialno-tehničnih sredstev (VZD),
finance in kontroling (FIN) ter
upravljanje s kadri (KAD).
V investicijskem programu je navedlo, da je bil namen projekta:
•
•
•
zagotovitev avtomatizacije delovnih postopkov pri upravljanju s kadrovskimi viri, v oskrbi,
vzdrževanju in ostalih dejavnostih logističnih procesov ter upravljanja;
zagotovitev učinkovite izmenjave podatkov med programskimi rešitvami v sistemu in izven sistema
ter
možnost upoštevanja in uresničevanja logistične doktrine Slovenske vojske.
Ministrstvo za obrambo je torej v investicijskem programu zapisalo splošen namen, ki naj bi ga doseglo z
izvedbo projekta, podrobneje pa ga je obrazložilo v obliki zahtev in potreb za pet procesov, ki naj bi jih
celovita rešitev podprla, da bi se izboljšalo obstoječe stanje (številne nepovezane in zastarele programske
rešitve, neuporaba obstoječih programskih rešitev, neuvedba programskih rešitev). Namen projekta je bil s
tem jasno določen.
2.1.1.c
Ministrstvo za obrambo je v besedilu investicijskega programa navedlo naslednje cilje projekta
uvedbe celovite rešitve in merila uresničevanja ciljev:
•
•
•
•
•
doseganje boljših učinkov v poslovanju organizacije (operativni kazalci učinkovitosti logistike,
zmanjšanje stroškov, razbremenitev kadrovskih virov);
doseganje boljših rezultatov pri izvajanju procesov (zmanjšanje procesnih stroškov, povečanje
kakovosti izvajanja procesov);
pozitivna ocena ustreznosti in povezljivosti informacijskega sistema logistike po merilih NATO;
zagotavljanje mobilnosti mrežnih rešitev za mobilne enote, povezljivosti s stacionarnim sistemom in
možnosti izmenljivosti podatkov s poslovnim okoljem in drugimi ministrstvi;
zagotavljanje baze strokovnega kadra za vzdrževanje uvedenih sistemov ter zagotavljanje delovanja
sistema na ravni 99,9 odstotka.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
Tabela 1: Merila uresničevanja ciljev
Cilj
Merilo
Ciljna vrednost
Učinkovitost
logistike
Razpoložljivost zalog
Število odpovedi do 5 odstotkov/leto
Razpoložljivost tehničnih sistemov
Odstopanje do 5 odstotkov od ciljnih
vrednosti
Vrednost zalog
Zmanjšanje vrednosti zalog za 30 odstotkov
v prvem letu
Skrajšanje procesnih ciklov
Za 20 odstotkov
Povezanost procesov
Povezanost ključnih procesov
Odprava presežkov in manjkov
Na raven 1 odstotka
Zmanjšanje števila nezaključenih
transakcij
Pod 0,5 odstotka
Zmanjšanje stroškov transakcij
Za 2 odstotka
Delovanje v pogojih premika
Za bataljon in brigado
Razpoložljivost delovanja
99,9 odstotka
Učinkovitost
procesov
Uporabnost
rešitve
Razpoložljivost vpogleda v vse podatke 100 odstotkov
sistema Ministrstva za obrambo
Vir: investicijski program.
Cilji projekta, ki jih je Ministrstvo za obrambo navedlo v besedilu investicijskega programa, so se delno
skladali s cilji, ki jih je navedlo v tabeli (prav tako v investicijskem programu), zato pri vseh ciljih ni
popolnoma jasno, kateri so tisti, ki si jih je Ministrstvo za obrambo zastavilo.
Nekateri izmed ciljev v investicijskem programu niso bili določljivi (na primer doseganje boljših rezultatov
pri izvajanju procesov), drugi niso bili merljivi (na primer povezanost ključnih procesov), poleg tega za
cilje niso bile navedene začetne vrednosti, saj so bili navedeni cilji predvideni za vse procese in aktivnosti
na Ministrstvu za obrambo skupaj in ne za vsakega posebej. Tako ni mogoče oceniti, kako naj bi se zaradi
izvedbe projekta izboljšal posamezen proces. Večina ciljev tudi ni bila časovno določena (na primer
učinkovitost logistike, ki bi jo merili z razpoložljivostjo tehničnih sistemov – ta bi morala doseči
odstopanje do 5 odstotkov od ciljnih vrednosti). Cilji, ki jih je Ministrstvo za obrambo navedlo v
investicijskem programu, niso bili v celoti določljivi, merljivi, dosegljivi, pomembni in časovno določeni37,
zato po koncu izvedbe projekta ne bi bilo mogoče natančno meriti uspešnosti doseganja vseh ciljev
projekta, ki jih je Ministrstvo za obrambo navedlo v investicijskem programu. Ministrstvo za obrambo je
nameravalo kazalnike, ki bodo merili uresničevanje ciljev, določiti med izvedbo projekta38, vendar v
37
38
Kriteriji za določanje ciljev po metodi SMART (angl.: Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timed).
Dopis o popravku investicijskega programa, št. 809-00-11/2003-3 z dne 30. 6. 2003.
19
20
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
obdobju, na katero se nanaša revizija, ni postavilo ciljev, ki bi bili v celoti določljivi, merljivi, dosegljivi,
pomembni in časovno določeni39, niti njihovih kazalnikov.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
V investicijskem programu so bila določena merila in ciljne vrednosti posameznih ciljev, vendar pa vseh ciljev glede na
kompleksnost projekta v fazi priprave investicijske dokumentacije ni bilo mogoče natančno in številčno opredeliti.
2.1.2 Priprava investicijske dokumentacije
2.1.2.a
Ministrstvo za obrambo je v investicijskem programu predvidelo, da bo vrednost investicije z
uvedbo celovite rešitve znašala 4.092.552 evrov40. Glede na predvideno vrednost investicije bi Ministrstvo
za obrambo moralo v skladu z uredbo o enotni metodologiji in s pravilnikom o metodologiji v fazi
načrtovanja projekta pripraviti naslednjo investicijsko dokumentacijo:
•
•
•
•
39
40
41
42
43
44
45
taktično študijo, ki je podlaga za opredelitev potrebe po opremi (med drugim vsebuje analizo lastnih
zmogljivosti in pomanjkljivosti, študijo tujih rešitev, izbor novih sredstev v oborožitvi in vojaški
opremi z utemeljitvijo ter vrsto, količino in dinamiko popolnitve)41;
zahtevnik42 (ustreza dokumentu identifikacije investicijskega projekta v uredbi o metodologiji), ki
vsebuje podatke za določitev investicijske namere in njenih ciljev ter funkcionalnih zahtev projekta
(med drugim vsebuje opredelitev potreb po opremi na podlagi nalog, tehnična in ekonomska
predvidevanja, merila učinkovitosti izvedbe investicije in predlog različic investicije);
koncept projekta43 (ustreza predinvesticijski zasnovi v uredbi o metodologiji), ki obravnava vse
različice, za katere je verjetno, da bi izpolnile cilje iz zahtevnika (med drugim opredeljuje cilje projekta,
analizira obstoječe stanje, alternative na podlagi raziskave trga, opredeli načrt izvedbe projekta44 ter
organizacijo projekta in stroške v življenjskem ciklu; vsebuje tudi predlog najustreznejše alternative in
opredeli potrebo po študiji izvedljivosti);
investicijski program45, ki podrobno razčlenjuje izbrano različico investicije (med drugim vsebuje
organizacijsko in finančno konstrukcijo investicije, predlog razpisne dokumentacije in meril za izbor
ponudnika).
Tudi pri izvedbi 1. faze projekta je Ministrstvo za obrambo ugotovilo, da je treba jasno opredeliti dolgoročne in
kratkoročne cilje projekta (povezava s točko 2.1.6.b tega poročila).
Pri pripravi investicijskega programa je Ministrstvo za obrambo uporabilo tečaj zamenjave 1 evro je 232,27 tolarja
in upoštevalo stroške vzdrževanja celovite rešitve v obdobju od leta 2005 do leta 2011, njihov preračun vrednosti
investicije znaša 950.318.423 tolarjev. Če bi vrednost investicije preračunali po tečaju zamenjave 1 evro je
239,640 tolarja (na podlagi Zakona o uvedbi eura, Uradni list RS, št. 114/06), znaša vrednost investicije
980.739.245 tolarjev.
Uredba o enotni metodologiji taktične študije ne zahteva.
Zahtevnik se mora izdelati, ko je vrednost projekta nad 208.646 evrov (50.000.000 tolarjev).
Koncept projekta je treba izdelati, ko je vrednost projekta nad 2.086.463 evrov (500.000.000 tolarjev).
Načrt izvedbe projekta je popis vseh potrebnih dejavnosti in rokov za izvedbo projekta, tudi dejavnosti za
uvedbo sredstev v uporabo.
Investicijski program je treba izdelati za projekte nad vrednostjo 417.293 evrov (100.000.000 tolarjev).
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
V skladu s pravilnikom o metodologiji in uredbo o enotni metodologiji bi morala investicijska
dokumentacija vsebovati vse potrebne elemente in izračune, tako da je na njeni podlagi mogoče
vsestransko oceniti finančno-tržne, ekonomske in druge posledice odločitve o investiciji46.
Ministrstvo za obrambo nam taktične študije za projekt uvedbe celovite rešitve ni predložilo. Predložilo pa
je zahtevnik47 in več konceptov podprojektov za posamezna področja logistike, med drugim za
materialno-skladiščno poslovanje, oskrbo in vzdrževanje48. V konceptih podprojektov je bila predvidena
nabava različnih programskih proizvodov s posameznega področja49, opredeljeno je bilo tudi, da morajo
biti različna področja (materialno-skladiščno poslovanje, oskrba in vzdrževanje) med seboj povezljiva.
Zahtevnik in navedeni trije koncepti podprojektov so vsebovali vse elemente, ki jih določata uredba o
enotni metodologiji in pravilnik o metodologiji, vendar se noben od njih ni nanašal na uvedbo celovite
rešitve, saj ob njihovi pripravi uvedba celovite rešitve50 še ni bila predvidena. Ocenjujemo, da bi bilo treba
za izvedbo projekta celovite rešitve pripraviti novo investicijsko dokumentacijo, saj bi Ministrstvo za
obrambo na ta način lahko bolje načrtovalo projekt51.
2.1.2.b
Ministrstvo za obrambo se je leta 2003 odločilo za uvedbo celovite rešitve52 in je na podlagi
zahtevnika in konceptov podprojektov, ki so se nanašali na posamezna področja logistike, pripravilo
investicijski program53 za uvedbo celovite rešitve informacijskega sistema, ki bo pokrival vsa področja
logistike in kadrov. Investicijski program vsebuje vse elemente, kot jih določata uredba o enotni
46
47
48
49
50
51
52
53
9. člen pravilnika o metodologiji in drugi odstavek 7. člena uredbe o enotni metodologiji.
Št. Z809-00-14/99-51 z dne 20. 6. 2000, odobren je bil s sklepom št. 809-00-1/97-4576 z dne 24. 10. 2000.
Koncept podprojekta Materialno-skladiščno poslovanje (št. projekta 990572020 z dne 10. 10. 2001), ki je bil
potrjen na sestanku projektne skupine 18. 10. 2001; Koncept podprojekta Oskrba (št. 809-00-1/97-5827 z dne
25. 5. 2001) in Koncept podprojekta Vzdrževanje (št. 809-00-1/01-13 z dne 30. 5. 2001). Za Koncept
podprojekta Oskrba in Koncept podprojekta Vzdrževanje Ministrstvo za obrambo ni posredovalo odobritve.
V Konceptu podprojekta Oskrba je bilo navedeno, da v mednarodnem prostoru programski produkti, ki
zajemajo celotno integrirano problematiko informacijske podpore procesov oskrbe, ne obstajajo.
Projekt je skozi obdobje, na katero se nanaša revizija, v različnih dokumentih različno imenovan – projekt
'informacijski sistem logistike Slovenske vojske', projekt 'logistično informacijski sistem kadrovskih in materialno
tehničnih operativnih evidenc (ISLOG I)', projekt 'informacijski sistem logistike Slovenske vojske in Ministrstva
za obrambo (ISLOG II)', projekt 'C4I – informacijski sistem logistike' in podobno.
Tudi nekateri zaposleni na Ministrstvu za obrambo so predlagali, da bi bilo treba ponovno izdelati taktično
študijo in zahtevnik, ki bosta predstavljala kakovosten vhod za nadaljnje faze procesa (dopis Sektorja za
informatiko in komunikacije z dne 21. 6. 2001).
Na 11. sestanku projektne skupine Informacijski sistemi logistike SV in MO 13. 6. 2002 so bile predstavljene
mogoče strategije izvedbe izgradnje Informacijskega sistema logistike SV in MO, med drugim nakup in uvedba že
obstoječe celovite rešitve. Na 15. sestanku projektne skupine in vodij podprojektnih skupin 4. 10. 2002 je
projektna skupina potrdila uvedbo celovite rešitve projekta Informacijski sistemi logistike SV in MO. Nato je
bila 23. 6. 2003 na 21. seji operativnega kolegija ministra potrjena strategija za nabavo celovite rešitve (zapisnik
št. 017-05-33/2003-4).
Ministrstvo za obrambo je v investicijskem programu sicer navedlo, da je nastal na podlagi Zahtevnika za projekt
Informacijski sistem logistike Slovenske vojske in Ministrstva za obrambo ter Konceptov podprojektov, vendar
številk teh dokumentov ni navedlo, zato zgolj sklepamo, na podlagi katerih konceptov podprojektov je
investicijski program pripravljen.
21
22
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
metodologiji in pravilnik o metodologiji54. V investicijskem programu je Ministrstvo za obrambo navedlo,
da se je odločalo med tremi alternativami za uvedbo celovite rešitve, in sicer:
•
•
•
lasten razvoj celotnega sistema s pomočjo zunanjih izvajalcev;
uvajanje parcialnih rešitev po področjih (oskrba, vzdrževanje, finančna zagotovitev, skladiščno-materialno
poslovanje) ali
uvajanje celovite programske rešitve za celotno področje logistike z rešenimi vprašanji medsebojne
povezljivosti.
Kot najboljšo različico je izbralo tretjo možnost, torej uvedbo celovite rešitve informacijskega sistema z
rešenimi vprašanji medsebojne povezljivosti. Ministrstvo za obrambo se je za tretjo možnost odločilo na
podlagi različnih kazalcev, na primer vzporedno preoblikovanje procesov in dvig učinkovitosti, poznana
vrednost investicije, načrtovan čas uvedbe rešitve. Kot navajamo v točki 2.1.5.c tega poročila je bil čas
uvedbe rešitve načrtovan nerealno, zato sklepamo, da nekaterih od navedenih kazalcev, ki so bili podlaga
za odločanje, dejansko ni bilo mogoče oceniti.
Ministrstvo za obrambo je v investicijskem programu tudi analiziralo takratno stanje. Med drugim je
navedlo, da proces podpore odločanja ni bil zadovoljiv zaradi pomanjkanja podatkov o logističnih
aktivnostih; materialno knjigovodstvo je uporabljalo rešitev, ki ni ustrezala zakonskim in operativnim
zahtevam logistike, zaradi nepovezanosti programskih rešitev na področju skladiščnega poslovanja in
materialnega knjigovodstva je prihajalo do razhajanja podatkov v evidencah, rešitev za podporo procesa
vzdrževanja ni bila v uporabi, rešitev za podporo oskrbe ni bila uvedena in rešitev za optimiranje uporabe
sredstev v logistiki ni bila razvita, zato so analitiki porabili 80 odstotkov časa samo za zbiranje podatkov,
namesto za njihovo analizo. V investicijskem programu ni bilo natančno opredeljeno55, katere od
navedenih težav bodo z investicijo v celovito rešitev odpravljene in kakšne bodo koristi investicije.
2.1.2.c
Ministrstvo za obrambo je septembra 2009 pripravilo Novelacijo investicijskega programa
projekta celovite rešitve56 (v nadaljevanju: Novelacija investicijskega programa). Novelacija investicijskega
programa se v skladu s pravilnikom o metodologiji oziroma uredbo o enotni metodologiji57 izdela, če se
spremenijo ključne predpostavke iz investicijskega programa (na primer sprememba tehnologije,
terminskega plana izvedbe, virov financiranja, spremembe na tržišču in podobno) v takem obsegu, da se
54
55
56
57
Povzetek koncepta projekta in študije izvedljivosti; uvodno pojasnilo s povzetkom investicijskega programa, ki
vsebuje cilj investicije, opis upoštevanih različic in izbor najboljše različice, organizacijo za izvedbo investicije,
prikaz vrednosti investicije s predvideno finančno konstrukcijo; analizo stanja z vidika predmeta investiranja s
prikazom zahtev in potreb, ki jih bo zagotavljala investicija; tehnično-tehnološki del; načrt kadrovskih potreb;
načrt izvedbe projekta; finančno konstrukcijo – ocena dinamike plačil; oceno stroškov in koristi ter priloge:
predlog razpisne dokumentacije za izbor najugodnejšega ponudnika in predlog meril za izbor najugodnejšega
ponudnika.
Koristi projekta so bile opredeljene splošno – kot pričakovani učinki uvedbe celovite rešitve v obliki povečanja
produktivnosti za 30 odstotkov, zmanjšanja zalog za 50 odstotkov, izboljšanega internega nadzora in
pospeševanja logističnih procesov za 30 odstotkov. V dopisu o popravku investicijskega programa je zapisano, da
na podlagi navedb v investicijskem programu ni mogoče opredeliti natančnega izračuna povračila investicije, kar
bo sicer storjeno v 2. fazi projekta.
Potrjen s sklepom št. 385-12/2007-223 z dne 5. 10. 2009.
8. člen pravilnika o metodologiji in 6. točka 6. člena uredbe o enotni metodologiji.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
bodo najmanj za 15 odstotkov spremenili stroški ali koristi investicije. Glede na to, da se je Ministrstvo za
obrambo že v letu 2007 odločilo za spremembo izvajanja projekta in se za to tudi pravno zavezalo58,
ocenjujemo, da bi moralo Novelacijo investicijskega programa pripraviti že prej, torej v letu 2007.
2.1.3 Opredelitev uporabniških zahtev
2.1.3.a
Ministrstvo za obrambo je v investicijskem programu (v predlogu ponudbene dokumentacije, ki
je bila priloga investicijskega programa) navedlo, kaj obsega investicija, s katero bo doseglo določen namen
in cilje projekta. Navedlo je, da investicija obsega programsko opremo (licence aplikacije in baze
podatkov) za pokrivanje področij skladno z Opisom predmeta59 in izdelavo vmesnikov za izmenjavo
informacij z ostalimi programskimi rešitvami Ministrstva za obrambo. Navedlo je tudi, da bo programska
oprema prilagojena procesom, kot so določeni v Opisu predmeta in so predmet preoblikovanja v fazi
načrtovanja izvedbe. Določilo je, da predmet naročila vsebuje naslednje elemente:
•
•
•
•
•
potrebno licenčno programsko opremo SAP skupaj za 480 uporabnikov razen operacijskih sistemov60;
potrebna prilagajanja in uvajanje rešitev za modernizacijo delovnih postopkov, opisanih v Opisu
predmeta;
integracijo z obstoječim informacijskim sistemom MFERAC;
usposabljanje tehničnega kadra in uporabnikov;
vodenje projekta.
V investicijskem programu so bili opisani procesi logistike in kadrov, ki jih bo celovita rešitev povezala in
podprla (oskrba, skladiščno poslovanje in materialno knjigovodstvo, vzdrževanje materialnih sredstev,
finance in kontroling ter upravljanje s kadri). Navedeno je bilo tudi, da bo v 1. fazi izvedbe projekta med
drugim realno ocenjen obseg funkcionalnosti, ki jih bo pokrila celovita rešitev; natančno bodo definirane
potrebne povezave med celovito rešitvijo in informacijskim sistemom Ministrstva za obrambo; ocenjen bo
obseg potrebnih sprememb procesov in organizacije; pripravljena bo natančna ocena vseh potrebnih
(kadrovskih, finančnih, infrastrukturnih) virov za izvedbo projekta. Zahteve naročnika naj bi se med
izvajanjem projekta tudi spreminjale.
Ministrstvo za obrambo torej uporabniških zahtev v investicijskem programu ni natančno opredelilo, pač
pa se je odločilo, da jih bo opredelilo do zaključka 2. faze uvedbe celovite rešitve oziroma ob pripravi
poslovnega načrta. Tudi v predlogu ponudbene dokumentacije za oddajo naročila, ki je priloga
investicijskega programa, je predstavljen le osnutek potreb, ki je bil izdelan glede na trenutne procese in
organizacijo Ministrstva za obrambo, ki naj bi se kasneje spremenili61. Tako naj bi se v 2. fazi uvedbe
58
59
60
61
16. 5. 2007 je Ministrstvo za obrambo sklenilo Aneks 2 (št. 809-00-57/2007-9) k pogodbi o nakupu celovite
rešitve (št. 015-05A z dne 20. 10. 2005). Z Aneksom 2 je spremenilo način izvajanja projekta in izvajalca odvezalo
obveznosti dobaviti vseh pet faz celovite rešitve (povezava s točko 2.2.2.b tega poročila). Prav tako se je odločilo,
da ne bo pokrilo vseh procesov z izbranimi funkcionalnostmi in moduli sistema SAP, ampak najprej le del teh
procesov (povezava s točko 2.4.1.b tega poročila).
Razdelek Opis predmeta v predlogu razpisne dokumentacije še ni bil pripravljen.
Podrobneje naj bi bila delovna mesta, organizacijske enote in lokacije prikazane v prilogi št. 3, ki pa je v
investicijskem programu ni bilo (investicijski program, str. 34).
Investicijski program predvideva tudi možnost, da se po 2. fazi uvedbe projekta sprejme odločitev o nadaljevanju
projekta (str. 42).
23
24
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
celovite rešitve na novo določilo (zmanjšalo) tudi število uporabnikov celovite rešitve in s tem potrebnih
licenc (povezava s točko 2.2.1.a tega poročila).
2.1.3.b
V investicijskem programu je bila navedena tudi strojna oprema, ki bi jo bilo treba kupiti samo
za namene uvedbe celovite rešitve. Za navedeno strojno opremo so bile uporabniške zahteve v
investicijskem programu opredeljene, vendar je ta predstavljala le manjši del vrednosti investicije62.
Ministrstvo za obrambo pa se je nato odločilo63, da strojno opremo za uvedbo celovite rešitve (razvojni
strežnik, strežnik za zagotavljanje kakovosti, produkcijski strežnik, podporne rešitve, sistem za
shranjevanje podatkov) izloči iz razpisa za nakup celovite rešitve, saj bi s skupnim nakupom strojne
opreme in celovite rešitve lahko omejilo nabor potencialnih ponudnikov. Poleg tega bi ob zgodnejšem
nakupu strojne opreme težje obvladovalo tveganje določitve neustreznih zahtevanih zmogljivosti strojne
opreme. Nakup te opreme se je izvedel ločeno v letu 2003 in ponovno v letu 2006 (povezava s
točko 2.3.1.e tega poročila).
2.1.4 Študija izvedljivosti projekta
2.1.4.a
Pravilnik o metodologiji v 14. členu določa, da se potreba po študiji izvedljivosti opredeli v
konceptu projekta, in sicer za zahtevne investicijske projekte, ki ne vključujejo že znanih tehnoloških
rešitev. Študija izvedljivosti naj bi vsebovala naslednje elemente:
•
•
•
•
•
analizo možnosti vključevanja slovenske industrije,
analizo pričakovanih stroškov in učinkovitosti,
analizo finančnih in kadrovskih virov do uvedbe in med uporabo,
analizo tveganj,
analizo načrta izvedbe projekta.
Ministrstvo za obrambo je v konceptih podprojektov Vzdrževanje in Oskrba ugotovilo, da bi bilo treba
zanju izdelati študijo izvedljivosti, v Konceptu podprojekta Materialno-skladiščno poslovanje pa je
ocenilo, da je predmet koncepta projekta že znana in izvedena tehnološka rešitev, zato študija izvedljivosti
ni potrebna. V skladu z metodologijo vodenja projektov je študija izvedljivosti formalna raziskava potreb
in zahtev z namenom ugotoviti, ali so cilji dosegljivi z obstoječo tehnologijo, z viri financiranja in z
razpoložljivimi kadri. To je predprojekt, s katerim se razišče, ali je določen projekt mogoče izvesti v okviru
danih omejitev. Daje nam odgovore na vprašanja, ki so ključnega pomena pri načrtovanju projekta, in
izboljša odločanje o vzpostavitvi projekta.
Ministrstvo za obrambo ni pripravilo študije izvedljivosti projekta, kar je ugotovil tudi inšpektorat za
obrambo, ki je v letu 2007 opravil inšpekcijski nadzor izvajanja projekta uvedbe celovite rešitve64.
Ministrstvo za obrambo se je odločilo, da bo šele s pomočjo izbranega izvajalca realno ocenilo obseg
funkcionalnosti, ki jih bo pokrila celovita rešitev, in pripravilo natančno oceno vseh potrebnih
(kadrovskih, finančnih, infrastrukturnih) virov za izvedbo projekta. To pomeni, da je Ministrstvo za
62
63
64
9 odstotkov od nabavne vrednosti investicije (193.404 evre od 2.186.060 evrov) oziroma 5 odstotkov od
vrednosti investicije skupaj s stroški vzdrževanja za 7 let (193.404 evre od 4.092.552 evrov).
Zapisnik 22. sestanka projektne skupine, št. 809-00-11/2003-32 z dne 23. 3. 2004.
Inšpekcijski zapisnik št. 0610-78/2007-6-27508 z dne 31. 12. 2007 (v nadaljevanju: inšpekcijski zapisnik).
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
obrambo nameravalo projekt načrtovati skupaj z izvajalcem oziroma izvajalcu oddati naročilo tako za
načrtovanje kot tudi za izvedbo projekta.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
V nekaterih konceptih podprojektov, na primer v Konceptu podprojekta Oskrba in v Konceptu podprojekta
Materialno-skladiščno poslovanje, je Ministrstvo za obrambo vključilo posamezne elemente študije izvedljivosti. Tudi
investicijski program vsebuje posamezne elemente študije izvedljivosti projekta, na primer predvideno organizacijo za izvedbo
projekta, predvidene finančne vire in oceno dinamike plačil, načrtovane faze izvedbe projekta in splošno oceno stroškov in
koristi.
Glede na to, da se koncepti podprojektov niso nanašali na celovito rešitev, in glede na kompleksnost
projekta, ki je predvideval tudi spremembe procesov in organizacijske spremembe, ocenjujemo, da bi
Ministrstvo za obrambo moralo pripraviti študijo izvedljivosti projekta uvedbe celovite rešitve, in sicer v
fazi načrtovanja projekta. Kakovostno izdelana študija izvedljivosti projekta lahko namreč v veliki meri
pripomore k uspešni izvedbi projekta in pomaga pri odločanju o izvedbi projekta. Z navedbo zgolj
posameznih elementov študije izvedljivosti v investicijskem programu pa Ministrstvo za obrambo ni
moglo doseči namena priprave študije izvedljivosti kot celote, torej pred izvedbo projekta ni moglo
ugotoviti, ali je projekt mogoče izvesti v okviru danih omejitev in ali so izpolnjeni vsi predpogoji za
njegovo izvedbo.
2.1.5 Mejniki izvedbe projekta
2.1.5.a
Mejniki predstavljajo glavne nadzorne točke, ki so zaznamovane z dokumenti in/ali izdelki. Na
nadzornih točkah se sprejemajo najpomembnejše odločitve v zvezi s projektom. Ministrstvo za obrambo
je v investicijskem programu predvidelo, da bodo pri uvajanju celovite rešitve uporabljeni preizkušeni
pristopi uveljavljenih metodologij, ki omogočajo uvedbo v načrtovanih časovnih in stroškovnih okvirih.
Projektna metodologija naj bi vsebovala pet faz od priprave projekta do prehoda 'v živo' in podpore, ki so
navedene v tabeli 2. Za izvedbo teh faz je bilo v investicijskem programu predvideno obdobje enega leta,
kot je razvidno iz tabele 2, načrti izvedbe posameznih faz pa naj bi se pripravljali sproti – po vsaki končani
fazi za naslednjo fazo. To pomeni, da dokumenti in/ali izdelki, ki so potrebni za doseganje posameznega
mejnika, v investicijskem programu niso bili določeni, določali naj bi se sproti med izvajanjem projekta.
Glede na to, da osnovne dokumente posameznih faz okvirno določa metodologija ASAP65, lahko
ugotovimo, da so bili osnovni dokumenti za doseganje mejnikov okvirno določeni – z odločitvijo o
uporabi metodologije.
65
V 1. fazi so ti dokumenti med drugim projektna organizacija (organigram), listina projekta, standardi in postopki
na projektu in projektni plan; v 2. fazi načrt poslovanja z modeli procesov, organizacijsko strukturo, seznamom
transakcij, seznamom in opisom vlog, sistemom avtorizacij in predlogom strategije izobraževanja končnih
uporabnikov; v 3. fazi končni integracijski test, koncept izobraževanja končnih uporabnikov in gradivo za končne
uporabnike; v 4. fazi prehod v produkcijo, prehod 'v živo' in izobraževanje končnih uporabnikov; v 5. fazi
organizacija kratkoročne in dolgoročne podpore končnih uporabnikov in dokumentacija o sistemu.
25
26
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Tabela 2: Načrtovani roki izvedbe posameznih faz projekta v skladu z investicijskim programom
Faza projekta
Trajanje
Rok izvedbe
1. faza – Priprava izvedbe projekta
3 tedne
julij 2003
2. faza – Poslovni načrt
8 tednov
september–oktober 2003
3. faza – Realizacija
16 tednov
november 2003–marec 2004
4. faza – Končna priprava
5 tednov
april–maj 2004
5. faza – Prehod 'v živo' in podpora
4 tedne
junij–julij 2004
Vir: investicijski program.
2.1.5.b
Dokument Listina projekta islog.cr; Celovita rešitev informacijskega sistema logistike in kadrov
(v nadaljevanju: listina projekta), ki je bil pripravljen v začetku leta 200666, je vseboval enake mejnike kot
investicijski program, roki za izvedbo mejnikov pa so bili spremenjeni. Za vsakega od mejnikov so bili
navedeni tudi dokumenti in/ali izdelki, ki bodo zaznamovali izvedbo mejnika (v tabeli 3 navajamo le
glavne dokumente). Prav tako so bile popisane aktivnosti za izvedbo 1. in 2. faze projekta, in sicer v prilogi
listine projekta67. Predvideno je bilo, da bodo aktivnosti za izvedbo vseh ostalih faz projekta popisane pred
izvedbo vsake naslednje faze oziroma ob zaključku vsake predhodne faze.
66
67
Št. 024-1/2006-12 z dne 15. 2. 2006. Listina projekta se je kasneje dopolnjevala, zato jo v nadaljevanju navajamo
z datumom v opombah, če gre za dopolnjeno verzijo. Pripravila sta jo Ministrstvo za obrambo in izbrani
izvajalec.
V skladu s 15. členom pravilnika o metodologiji naj bi bil načrt izvedbe projekta popis vseh potrebnih aktivnosti
in rokov za izvedbo projekta. Načrt izvedbe je lahko tudi sestavni del investicijskega programa. Uredba o enotni
metodologiji načrt izvedbe programa imenuje študija izvedbe investicije (12. člen).
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
Tabela 3: Načrtovani roki izvedbe posameznih faz projekta v skladu z listino projekta
Faza
Rok izvedbe
Glavni izdelki
1. faza
od 14. 12. 2005 do 14. 2. 2006
Listina projekta
Plan projekta
Standardi in postopki
Poročilo kontrole kvalitete
2. faza
od 15. 2. do 19. 7. 2006
Tehnična zasnova
Poslovni načrt
Poročilo kontrole kvalitete
3. faza
od 17. 7. 2006 do 18. 1. 2007
Osnovna konfiguracija in potrditev
Končna konfiguracija in potrditev
Končni integracijski test
Poročilo kontrole kvalitete
4. faza
od 18. 1. do 16. 3. 2007
Prehod v produkcijo
Odločitev o prehodu 'v živo'
Poročilo kontrole kvalitete
5. faza
od 16. 3. do 11. 5. 2007
Revizija projekta68
Vir: listina projekta.
2.1.5.c
Ministrstvo za obrambo je za revizijo pripravilo pregled časa, ki so ga za uvedbo
informacijskega sistema SAP potrebovala ministrstva, pristojna za obrambo, v različnih državah.
Prikazujemo ga v tabeli 4.
68
Za 5. fazo niso bili navedeni predvideni izdelki, ampak najpomembnejše naloge: podpora produkciji, dodatno
izobraževanje, izdelava dolgoročnih planov in revizija projekta.
27
28
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Tabela 4: Roki za uvedbo informacijskega sistema SAP na ministrstvih, pristojnih za obrambo, v petih
državah
Država
Začetek projekta
Prehod 'v živo' za manjši del
organizacije
Končana uvedba SAP
Nizozemska
2003
2010
2014
Nemčija
2000
2004
(predvideno 2022)
Kanada
1999
2003
(predvideno 2020)
Danska
1998
2003
2011
Norveška
2000
2003
(predvideno 2018)
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
Glede na pregled, ki ga je pripravilo Ministrstvo za obrambo, ocenjujemo, da roki za izvedbo posameznih
faz projekta, niso bili realno načrtovani. Ministrstvo za obrambo je namreč glede na podatke iz
investicijskega programa načrtovalo uvedbo sistema SAP v enem letu, glede na podatke v listini projekta
pa v letu in pol. Ministrstvo za obrambo se je že v letu 2003 zavedalo dolgih rokov za uvedbo sistema
SAP v nemške oborožene sile, prav tako pa se je zavedalo, da druge države uporabljajo sistem SAP le za
manjši del organizacije69 in ne za celotna ministrstva.
2.1.6 Ocena tveganj za izvedbo projekta
2.1.6.a
Pred izvedbo projekta je treba obvezno analizirati in oceniti tveganja – pri tem se najprej
določijo dejavniki tveganja, nato se izvede analiza verjetnosti nastopa posameznih dogodkov tveganja in
oceni sprejemljivost posameznih dogodkov tveganja. Na podlagi analize tveganj se oceni tveganost
projekta in določijo ustrezni ukrepi za odstranitev dejavnikov tveganja ali ublažitev možnih posledic
nastalih dogodkov tveganja. Rezultati analize tveganja se dokumentirjo Ministrstvo za obrambo v
investicijskem programu ni dokumentiralo analize tveganj70.
2.1.6.b
Ministrstvo za obrambo je v listini projekta navedlo, da je upravljanje s tveganji kritično pri
zagotavljanju uspeha projekta, ter navedlo naslednja tveganja in ukrepe za njihovo zmanjšanje:
•
•
•
69
70
velike spremembe za zaposlene: treba je vključiti in informirati zaposlene o spremembah;
kompleksnost zahtev in posledično razhajanje med poslovnimi zahtevami in standardno
funkcionalnostjo SAP: treba je pravočasno reševati to problematiko;
obremenjenost ključnih zaposlenih: zaposlene, ki delajo na projektu, je treba razbremeniti na njihovih
delovnih mestih;
Dokument The New Zealand Defence Force and SAP.
Tveganja je dokumentiralo v nekaterih konceptih podprojektov (na primer v Konceptu podprojekta Oskrba in v
Konceptu podprojekta Materialno-skladiščno poslovanje), ki pa se niso nanašali na uvedbo celovite rešitve.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
•
•
•
•
•
•
•
•
•
razvoj vmesnikov je tvegan zaradi nepoznavanja obsega in tehnologije: v 2. fazi uvedbe projekta je
treba identificirati vse aplikacije in dobavitelje, sprejeti strategije za povezovanje ter sproti nadzorovati
izdelavo vmesnikov71;
kakovost prenosa podatkov: pravočasno je treba načrtovati strategijo prenosa in čiščenja podatkov;
obsežnost projekta: treba je natančno načrtovati in izvajati načrt projekta;
nepoznavanje metodologije in standardov dela na projektu: treba je ustrezno usposobiti projektne
skupine;
odhod člana projektne skupine med trajanjem projekta: ni predvidenega ukrepa;
morebitne nadgradnje sistema SAP med trajanjem projekta: taka odločitev se lahko sprejme samo po
temeljiti analizi vplivov in tveganj;
nerazpoložljivost svetovalcev med projektom: ni predvidenega ukrepa;
sodelovanje z drugimi projekti in njihovo pravočasno vključevanje v projekt: ni predvidenega ukrepa;
drugi dejavniki tveganja in predvideni ukrepi: na primer vključitev vodstva (v ključnih trenutnih bodo
potrebne hitre odločitve vodstva, zato mora biti informirano o projektu) in jasno je treba definirati
dolgoročne in kratkoročne cilje projekta.
Ocena tveganj bi morala biti priložena listini projekta, vendar priloga ni bila pripravljena, zato ni razvidno,
ali so bila tveganja ocenjena in vrednotena. Poleg tega pri nekaterih zaznanih tveganjih niso bili navedeni
predvideni ukrepi, pri drugih pa ukrepi niso bili natančno določeni (na primer druga alineja prejšnjega
odstavka: treba je pravočasno reševati to problematiko, osma alineja prejšnjega odstavka: ni predvidenega
ukrepa). Prav tako niso bili določeni roki in osebe, odgovorne za izvedbo ukrepov.
2.1.6.c
V Novelaciji investicijskega programa iz leta 2009 je Ministrstvo za obrambo pripravilo analizo
glavnih tveganj projekta, vendar tudi v tem dokumentu ni določilo rokov in oseb, odgovornih za izvedbo
ukrepov.
2.1.7 Povzetek ugotovitev
Pri preverjanju načrtovanja projekta uvedbe celovite rešitve smo ugotovili, da je Ministrstvo za obrambo
določilo namen projekta v obdobju, na katero se nanaša revizija, vendar pa vseh ciljev, ki jih je navedlo v
investicijskem programu, ni opredelilo tako, da bi bili v celoti določljivi, merljivi, dosegljivi, pomembni in
časovno določeni. Prav tako v fazi načrtovanja projekta ni pripravilo vse investicijske dokumentacije, ki jo
je določal pravilnik o metodologiji. Pripravilo je zahtevnik in več konceptov podprojektov za posamezna
področja logistike, na tej podlagi pa še investicijski program, v katerem je podrobneje opredelilo projekt
uvedbe celovite rešitve, ki naj bi podprla in povezala pet procesov logistike in kadrov. V letu 2009 je
pripravilo Novelacijo investicijskega programa, čeprav se je za spremembo projekta, zaradi katere jo je bilo
treba pripraviti, odločilo že leta 2007. Ministrstvo za obrambo v investicijskem programu ni natančno
opredelilo uporabniških zahtev za celovito rešitev informacijskega sistema logistike in kadrov. Opredelilo
je le uporabniške zahteve za strojno opremo, ki pa jo je kasneje izvzelo iz postopka naročila celovite
rešitve. Prav tako ni pripravilo študije izvedljivosti projekta, čeprav je ugotovilo, da bi bilo za določene
71
Z investicijskim programom je bila predvidena prioritetna izdelava dveh vmesnikov – vmesnika med
informacijskim sistemom SAP in informacijsko rešitvijo MFERAC ter vmesnika med informacijskim
sistemom SAP in N-CORE (N-CORE je programski produkt, ki omogoča izvajanje kodifikacijskega
sistema NATO ter izdelavo in sprejem mednarodnih podatkovnih transakcij; proizvod N-CORE je kodifikacijska
številka NATO, ki vsebuje do 250 atributov za sredstva, ki so v uporabi v obrambnih sistemih).
29
30
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
procese to potrebno. Za izvedbo projekta je definiralo pet mejnikov oziroma pet faz izvedbe projekta, ki
so predstavljale glavne nadzorne točke pri izvedbi projekta. Dokumenti oziroma izdelki, ki bi zaznamovali
izvedbo vsake od petih faz projekta, so bili okvirno določeni z izbrano metodologijo za izvedbo projekta,
podrobneje pa naj bi bili določeni sproti med izvajanjem projekta. Ministrstvo za obrambo ni določilo
realnih rokov za izvedbo projekta. V investicijskem programu, torej pred oddajo naročila, tudi ni
dokumentiralo analize tveganj, tveganja in nekatere potrebne ukrepe za zmanjšanje tveganj je navedlo v
listini projekta iz leta 2006, v kateri pa ni določilo rokov in odgovornih oseb za izvedbo ukrepov.
2.2 Izvajanje in spremljanje napredovanja projekta
Ministrstvo za obrambo je na podlagi investicijskega programa pripravilo razpisno dokumentacijo in
izvedlo razpis ter z izbranim ponudnikom sklenilo pogodbo o nakupu celovite rešitve. Pri pregledu
razpisne dokumentacije, pogodbe z dobaviteljem in dokumentov o spremljanju izvajanja pogodbe smo
ugotavljali, ali je razpisna dokumentacija omogočala izbor izvajalca, ki je bil usposobljen za uspešno
izvedbo projekta, in ali je bila z izbranim ponudnikom podpisana ustrezna pogodba. Preverili smo
določitev odgovornosti in pristojnosti različnih skupin, ki so sestavljale projektno organizacijo. Preverili
smo tudi, kako je Ministrstvo za obrambo spremljalo napredovanje projekta in kako je ukrepalo ob
ugotovitvi odstopanj od načrtovane izvedbe projekta.
2.2.1 Razpisna dokumentacija
2.2.1.a
Ministrstvo za obrambo je izdelalo povabilo za oddajo naročila72 in ga sredi leta 2004
posredovalo štirim ponudnikom73, za katere je v investicijskem programu ocenilo, da bi lahko ponudili
zahtevano celovito rešitev. Naročilo je bilo izvedeno po postopku za naročila zaupne narave iz sredstev
temeljnih razvojnih programov74. V povabilni dokumentaciji zahteve Ministrstva za obrambo o celoviti
rešitvi niso bile dovolj natančno določene. Predmet naročila je bil zelo splošno opredeljen, zato so bile
tudi ponudbe potencialnih ponudnikov zelo splošno opisane in med seboj težko primerljive, kar izhaja
tudi iz ugotovitev strokovne komisije75, ki je pregledala in ocenila ponudbe76. Ministrstvo za obrambo je
10. 9. 2004 z vsemi ponudniki, ki so prejeli povabilno dokumentacijo, organiziralo informativni sestanek,
72
73
74
75
76
Povabilo k oddaji ponudbe MORS-919/2003 TRP, šifra: Z404-08-238/2003/-14-14074 z dne 31. 8. 2004.
IBM Slovenija, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju: IBM Slovenija), S&T Hermes Plus, d. d., Ljubljana,
IDS Scheer, d. o. o., Ljubljana in SAP Slovenija, d. o. o., Ljubljana (v nadaljevanju: podjetje SAP Slovenija).
Ponudbe so oddali prvi trije ponudniki.
V skladu s 4. točko 2. člena Zakona o javnih naročilih (ZJN-1, Uradni list RS, št. 36/04-UPB1) in Uredbo o
oborožitvi, vojaški opremi, specialni operativni tehniki in naročilih zaupne narave (Uradni list RS, št. 76/01,
19/05, 24/05, 58/05, 97/05, 4/06) so nakup oborožitve, vojaške opreme in specialne operativne tehnike ali
drugo naročilo zaupne narave (4. točka 2. člena) izvzeti iz sistema javnega naročanja. Zakon o zagotavljanju
sredstev za realizacijo temeljnih razvojnih programov obrambnih sil Republike Slovenije v letih 1994–2007
(Uradni list RS, št. 13/94, 97/01) med drugim ureja zagotavljanje sredstev, potrebnih za nadaljevanje programov
organizacije in opremljanja sil za posredovanje Slovenske vojske.
Strokovna komisija je bila imenovana s Sklepom o začetku postopka oddaje naročila zaupne narave in
imenovanju strokovne komisije št. MORS-919/2003-TRP, šifra: Z404-08-283/2003-7824 z dne 2. 9. 2003.
Poročila o pregledu in oceni ponudb za uvedbo celovite rešitve IS logistike v SV in MO, šifra: 404-08-283/2003-39
z dne 6. 1. 2005.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
vendar so kljub sestanku ponudbe ponudnikov močno odstopale glede razumevanja zahtev Ministrstva za
obrambo ter glede obsega storitev, ki so jih ponudili. To se je kazalo tudi v cenovnih odstopanjih –
ponujene cene uvedbe celovite rešitve so se po posameznih segmentih razlikovale tudi za več kot
100 odstotkov. Ne glede na to je strokovna komisija ocenila, da vse prispele ponudbe ustrezajo zahtevam
Ministrstva za obrambo, vendar presegajo predvidena finančna sredstva za izvedbo projekta. Predlagala je,
da se pogajanja nadaljujejo z vsemi tremi ponudniki, ki so oddali ponudbo, in sicer na vsebinskem in
cenovnem področju. Ministrstvo za obrambo naj bi še natančneje opredelilo predmet naročila in na ta
način doseglo primerljivost ponudb77.
Ker je strokovna komisija ugotovila, da predmeta naročila vsebinsko in finančno ne bo mogoče natančno
določiti do zaključka 2. faze projekta, je podala možnost, da bi Ministrstvo za obrambo v prvem delu
prevzelo pogodbene obveznosti do zaključka 2. faze projekta, ko bi lahko ponudnik na podlagi
pridobljenih informacij in analize stanja natančneje podal stroškovni del ponudbe. Šele nato bi se
Ministrstvo za obrambo odločilo o izvedbi 3. do 5. faze projekta. Tak pristop uporabljajo ponudniki tudi
pri uvedbi sistema SAP v druga zahtevna in kompleksna okolja. Ministrstvo za obrambo se je kljub
mnenju strokovne komisije odločilo, da odda naročilo za izvedbo vseh petih faz uvedbe celovite rešitve
skupaj in sklenilo pogodbo s ponudnikom IBM Slovenija.
Ker vsebinsko in finančno nenatančno določen predmet naročila v razpisni in ponudbeni dokumentaciji
onemogoča realno oceno obsega, kompleksnosti, trajanja in cene projekta, Ministrstvo za obrambo ni
obvladovalo tveganja glede povečevanja pogodbene vrednosti. Ocenjujemo, da bi fazni pristop k izvajanju
projekta zagotavljal večje možnosti za njegovo uspešno izvedbo. Na ta način bi projekt razdelili na faze, za
katere bi bilo mogoče z razpoložljivimi informacijami realno oceniti potrebne vire za izvedbo projekta.
Prav tako fazni pristop k projektu omogoča, da se izvajanje projekta prekine brez dodatnih stroškov, ko se
oceni, da nadaljevanje projekta ni mogoče oziroma bodo predvideni stroški za dokončanje projekta preveliki.
2.2.1.b
Ministrstvo za obrambo je v razpisnih pogojih v prilogi investicijskega programa predvidelo, da
bo pogoj za izbiro ponudnikov med drugim dokazilo, da ima ponudnik za izvedbo celovite rešitve
ustrezne izkušnje s področja uvajanja sistema SAP. V razpisu je to upoštevalo kot merilo za izbiro
ponudnika. Neizbrani ponudnik je po izbiri izvajalca Ministrstvo za obrambo opozoril78, da je edini izmed
ponudnikov, ki ima reference v javnem sektorju v Republiki Sloveniji, posebej je poudaril, da je dogradil
standardni paket SAP za funkcionalne zahteve, ki so na področju financ in kontrolinga specifične glede na
predpise, uredbe in navodila za javni sektor. Ker je neizbrani ponudnik za uvedbo celovite rešitve postavil
višjo ceno kot ostali ponudniki, cena ponujenih storitev pa je predstavljala glavno merilo za izbiro
ponudnika, navedeni ponudnik ni bil izbran.
2.2.1.c
Strokovna komisija je pri ocenjevanju zmogljivosti ponudnikov za izvedbo projekta dodelila
vsem trem ponudnikom, ki so oddali ponudbo (torej tudi izbranemu ponudniku), nič točk pri zahtevi, da
je izvedbeni načrt uresničljiv v načrtovanih rokih in zahtevani kakovosti. Torej nobeden od ponudnikov
(na podlagi razpoložljivih informacij) ni ocenil, da je izvedba projekta z danimi zahtevami in omejitvami
mogoča v načrtovanih rokih in zahtevani kakovosti (povezava s točko 2.1.5.c tega poročila).
77
78
Dopolnilni sklep za izvedbo naročila št. MORS-919/2003-TRP, šifra 404-08-283/2003-47 z dne 4. 4. 2005.
Dopis IDS Sheer z dne 8. 12. 2005 – Pritožba na obrazloženo obvestilo o oddaji naročila zaupne narave
št. MORS-919/2003-TRP.
31
32
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Strokovna komisija je v poročilu o pregledu in oceni ponudb po opravljenih pogajanjih s ponudniki79
opozorila, da cenovno najugodnejša ponudba izvajalca IBM Slovenija temelji na naslednjih predpostavkah
in omejitvah, ki so bistvene pri odločanju o sprejemljivosti ponudbe in pri izvedbi projekta:
•
•
•
•
•
•
vsi procesi Ministrstva za obrambo ustrezajo standardnim procesom sistema SAP; v primeru
razhajanja med procesom Ministrstva za obrambo in procesa SAP bo treba z reorganizacijo
spremeniti poslovanje Ministrstva za obrambo in se prilagoditi standardnemu procesu SAP; če se to
ne bo zgodilo, bo lahko vplivalo na čas, obseg, stroške in tveganje za izvedbo projekta;
Ministrstvo za obrambo bo zagotovilo člane projektnega tima z ustreznimi izkušnjami, pooblastili in
razpoložljivostjo na projektu;
Ministrstvo za obrambo bo vzpostavilo učinkovit sistem odločanja, tako da bo lahko katerokoli
vprašanje razrešeno v roku treh delovnih dni od dne, ko je vprašanje nastalo;
dokumentacijo na projektu bodo izdelali ključni uporabniki na Ministrstvu za obrambo (poslovni
načrt, dokumentiranje procesov, dokumentacijo za končne uporabnike);
podatki so ustrezno prečiščeni in pripravljeni za prenos v sistem SAP;
na koncu 2. faze izvedbe projekta (poslovni načrt80) bo ocenjena izvedba projekta in v primeru potreb
po velikih spremembah si izvajalec pridržuje pravico do spremembe cene.
Ocenjujemo, da predpostavke in omejitve, na katerih je temeljila najugodnejša ponudba, niso bile
izpolnjene, zato je bila izvedba projekta ogrožena že pred sklenitvijo pogodbe z izbranim dobaviteljem. Na
neizpolnjenost predpostavk in omejitev so pred sklenitvijo pogodbe opozarjali tudi različni oddelki
Ministrstva za obrambo. Direktorat za logistiko je opozoril vodjo sveta projekta, da časovno zaporedje
posameznih korakov izvedbe naročila za izvedbo projekta celovite rešitve ni ustrezno. Navedel je, da bi
bilo pred sklenitvijo pogodbe smiselno ugotoviti, v kolikšni meri so procesi Ministrstva za obrambo
usklajeni s procesi sistema SAP, namesto da bo to ugotovljeno šele v 1. ali 2. fazi uvedbe projekta. Med
pogajanji s ponudnikom je bilo namreč ugotovljeno, da standardni proces SAP, ki pokriva nabavo in je bil
ponujen v ponudbi, ne ustreza nabavnemu procesu, ki se izvaja na Ministrstvu za obrambo v skladu s
predpisi, ki urejajo postopke javnega naročanja, zato bodo za razvoj rešitve potrebna dodatna finančna
sredstva. Direktorat za logistiko je opozoril tudi na možnost pojavljanja dodatnih stroškov med izvedbo
pogodbe, ker so ponudniki znižali svoje prvotne ponudbe (ki vključujejo tudi obseg človek/dni) tudi za
50 odstotkov. Služba za računovodstvo je opozorila, da ne bo mogoče zagotoviti zadostnih kadrovskih
virov s področja financ v projektni skupini. Član strokovne komisije pa je opozoril, da bo pri reševanju
vprašanj integracije sistema SAP in MFERAC potrebno sodelovanje z Ministrstvom za finance, zato je rok
treh dni za odločanje o nerazrešenih vprašanjih prekratek, poleg tega sta Slovenska vojska in ministrstvo
dinamični organizaciji, podvrženi številnim spremembam tako na področju kadrovske politike kot tudi
financ, procesi sistema SAP pa bi morali po uvedbi ostati isti.
2.2.2 Pogodba o nakupu celovite rešitve
2.2.2.a
Pogodbo z izbranim ponudnikom IBM Slovenija (v nadaljevanju: pogodba o nakupu celovite
rešitve) je Ministrstvo za obrambo sklenilo 20. 10. 2005 po izvedenih pogajanjih s ponudniki, torej več kot
leto dni po objavi razpisa. Predmet pogodbe je bil nakup celovite rešitve informacijskega sistema logistike
79
80
Poročila o pregledu in oceni ponudb za uvedbo celovite rešitve IS logistike v SV in MO po izvedenih pogajanjih,
šifra: 404-08-283/2003-81 z dne 14. 7. 2005.
Angl.: BBP – Business Blueprint.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
in kadrov (ISLOG.CR), ki naj bi se izvedel v petih fazah, kot prikazuje tabela 5. Končni rok za izvedbo
vseh petih faz projekta je bil 17. 11. 2006, skupna pogodbena vrednost pa 2.786.466 evrov81. Pogodbena
vrednost naj bi se izplačevala po opravljenih in prevzetih fazah projekta v dogovorjenem obsegu
človek/dni oziroma prevzemih licenc, če pa bi bilo potrebnih več svetovalnih človek/dni, kot jih je
predvidel izvajalec za posamezno fazo uvedbe projekta, bi jih Ministrstvo za obrambo tudi več plačalo.
Tabela 5: Predmet pogodbe o nakupu celovite rešitve in pogodbeni roki
Faza
Trajanje
dni
1. faza – priprava izvedbe projekta
40
Rok izvedbe82
29. 12. 2005
– prva dobava licenc83
Znesek
v evrih
69.074
180.576
2. faza – poslovni načrt (BBP)
111
19. 4. 2006
364.789
3. faza – realizacija
131
28. 8. 2006
453.715
– druga dobava licenc
1.512.196
4. faza – končna priprava
41
8. 10. 2006
139.253
5. faza – prehod 'v živo' in podpora
40
17. 11. 2006
66.863
Skupaj storitve
1.093.694
Skupaj licence
1.692.772
Skupaj
2.786.466
Vir: pogodba o nakupu celovite rešitve.
Pogodbena cena je vključevala84:
•
•
•
•
•
81
82
83
84
nakup in pravico uporabe SAP programske opreme za 480 uporabnikov;
prilagoditev SAP programske opreme zahtevam Ministrstva za obrambo;
razvoj in uvajanje povezave celovite rešitve z obstoječima informacijskima rešitvama Ministrstva za
obrambo (MFERAC in N-CORE);
ostale storitve integracije, ki vključujejo vmesnike, poročila, uporabniške izhode ali druge programske
izvedbe, ki so potrebne za doseganje ciljev projekta zaradi kasneje ugotovljenih potreb, ki jih
standardne rešitve SAP ne zagotavljajo, v skupnem obsegu do 60 človek/dni;
usposabljanje uporabnikov in tehničnega osebja;
667.748.636 tolarjev, preračunano po tečaju zamenjave 1 evro je 239,640 tolarja.
Rok izvedbe je bil določen v obliki: 1. faza: D + 40 (D = datum podpisa pogodbe + 30 delovnih dni za priprave
začetka izvajanja aktivnosti = 19. 11. 2005), 2. faza: D + 151, 3. faza: D + 282, 4. faza: D + 323, 5. faza: D + 363.
Prva dobava licenc pomeni dobavo 50 uporabniških licenc ter razvojne in sistemske licence, druga pa dobavo
430 uporabniških licenc, skupaj 480 uporabniških licenc ter razvojne in sistemske licence.
13. člen pogodbe o nakupu celovite rešitve.
33
34
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
•
•
uvedbo programske opreme SAP v uporabo in
podporo v fazi uporabe za dobo 30 dni.
Moduli in funkcionalnosti, ki naj bi jih pokrila celovita rešitev, ob sklenitvi pogodbe še niso bili natančno
določeni, pač pa naj bi se določili v 1. ali 2. fazi projekta85.
Poleg določitve predmeta pogodbe in pogodbene vrednosti ter roka izvedbe smo preverili, ali je pogodba
vsebovala ustrezno določene mejnike izvedbe projekta, odgovornosti Ministrstva za obrambo in izbranega
izvajalca, določila za zagotavljanje kakovosti ter merila za prevzem oziroma predajo projekta, določila o
pogodbenih kaznih in skrbniku pogodbe. Mejniki so bili v pogodbi grobo določeni s fazami izvedbe
projekta, določene so bile tudi obveznosti Ministrstva za obrambo in izvajalca ter pogodbene kazni.
Ministrstvo za obrambo si je v pogodbi pridržalo pravico odstopiti od pogodbe kadarkoli med izvajanjem
pogodbe. Pogodba je določala, da Ministrstvo za obrambo z nakupom licenčne programske opreme
pridobi lastninsko pravico in pravico uporabe te programske opreme, če jo uporablja v skladu z licenčnimi
pogoji SAP in navodili proizvajalca ter v skladu s predpisi. Načrti prevzemnih testiranj v pogodbi niso bili
določeni, izvajalec naj bi jih predložil sproti za vsako posamezno fazo pred pričetkom faze. Kot skrbnik
pogodbe je bil določen vodja projekta, poleg tega je bil kot oseba za nadzor nad izvajanjem naročila
določen tudi predsednik komisije za sprejem, prevzem in predajo opreme v uporabo na Ministrstvu za
obrambo. Ni pa bil določen komercialni skrbnik pogodbe, čeprav bi v skladu z določili notranjih aktov
Ministrstva za obrambo moral biti določen86. Za vsebinsko in finančno kontrolo je bila tako v pogodbi
navedena le ena oseba.
Ukrep Ministrstva za obrambo
Komercialni skrbnik pogodbe je bil določen 16. 5. 2007 ob sklenitvi Aneksa 2 (št. 809-00-57/2007-9) k pogodbi o
nakupu celovite rešitve.
2.2.2.b
K pogodbi o nakupu celovite rešitve je bil 11. 4. 2006 sklenjen Aneks 187, ker se je med
izvajanjem pogodbe spremenila dinamika dobave posamezne opreme in struktura svetovalcev izvajalca88.
Z Aneksom 1 so ostali roki dobave in skupna pogodbena vrednost enaki.
Ministrstvo za obrambo je ugotovilo, da predvidenih rokov izvedbe posameznih faz uvedbe sistema SAP
v obsegu, kot je bil določen v pogodbi, ne bo mogoče doseči. Poleg tega je prišlo med izvajanjem pogodbe
do odločitve o spremembi izvajanja projekta. Sredi leta 2007 je zato sklenilo Aneks 2 k pogodbi o nakupu
celovite rešitve. Z Ankesom 2 se je spremenila vsebina predmeta dobave – izvajalec naj bi opravil dodatna
dela v obliki pomoči pri pripravi dokumentacije za končne uporabnike, pomoči pri procesu prenosa
85
86
87
88
Zunanja kontrola kakovosti je pri pregledu izvedene 1. faze projekta ugotovila, da v tej fazi še ni bil opredeljen
obseg modulov SAP, ki jih bo Ministrstvo za obrambo uvedlo (povezava s točko 2.2.4.b tega poročila).
41. člen Opomnika o postopkih naročil zaupne narave v notranji organizacijski enoti za opremljanje v
Direktoratu za logistiko, št. 017-03-12/2004-2 z dne 28. 4. 2005.
Št. 809-00-57/2005-5-21513.
V prvi sklop licenc so bile dodane še delne licence: Industry – planning & support deployed operations, SAP XI Base
Engine 50GB/mes, Environm, health & safety. Iz listine projekta je razvidno, da je prišlo pri seznamu licenc za delno
dobavo ob zaključku 1. faze projekta do napake, ob kateri so bile pri ponudbi izpuščene tri ključne postavke za
instalacijo in uporabo licenc SAP, zato jih je bilo treba z aneksom dodati k prvi dobavi.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
matičnih podatkov v sistem SAP89 in dodatnega potrebnega razvoja na projektu90 zaradi nenatančno
določenega predmeta naročila (povezava s točko 2.2.1.a tega poročila) in zaradi neizpolnjenosti pogojev,
pod katerimi je bila sklenjena pogodba (povezava s točko 2.2.1.c tega poročila). Ministrstvo za obrambo je
Vladi Republike Slovenije poročalo91, da so se že pri pripravi osnovne pogodbe zavedali, da vanjo niso
vključena vsa potrebna dela, predvsem tista, ki se nanašajo na razvoj nestandardnih izpisov in poročil,
specifičnih za Ministrstvo za obrambo, vendar na začetku projekta teh izpisov in poročil še niso znali
definirati. Zvišala se je tudi pogodbena vrednost za dodatna dela v znesku 287.232 evrov.
Z Aneksom 2 se je spremenil tudi način uvajanja sistema SAP na Ministrstvu za obrambo, in sicer
namesto načrtovanega in v pogodbi določenega načina uvedbe sistema SAP (torej uvedbe vseh v pogodbi
opredeljenih funkcionalnosti sistema SAP v vse organizacijske enote Ministrstva za obrambo92) v
postopen način uvedbe. Najprej naj bi se v omejen nabor organizacijskih enot Ministrstva za obrambo
uvedla pilotna postavitev sistema SAP, ki bi zajemala le del funkcionalnosti sistema SAP, nato pa bi sledila
uvedba sistema SAP z več funkcionalnostmi in z več (kadrovskimi in materialnimi) podatki še v drugih
organizacijskih enotah. Z Aneksom 2 sta se izvajalec in Ministrstvo za obrambo dogovorila, da izvajalca
nič več ne obvezujejo določila pogodbe o nakupu celovite rešitve, ki se nanašajo na predmet in rok dobave
ter prevzem in kakovostni prevzem 4. in 5. faze uvajanja celovite rešitve, med drugim tudi zaradi razlogov
na strani Ministrstva za obrambo93. Spremenil se je tudi način plačevanja izvajalcu. Po podpisu Aneksa 2
tako Ministrstvo za obrambo izvajalcu ni več plačevalo po koncu vsake opravljene faze projekta, ampak
glede na opravljene svetovalne ure, kar pomeni, da plačilo ni bilo več odvisno od zaključka posamezne
faze projekta, ampak od števila opravljenih ur, zato Ministrstvo za obrambo od tedaj ni obvladovalo
tveganj glede pravočasnega in ustreznega dokončanja faze projekta. Izvajalec pa tudi ni bil več zavezan, da
Ministrstvu za obrambo dobavi vseh pet faz celovite rešitve. Predmet pogodbe so postale storitve
izvajalca, to so definiranje uporabniških vlog, avtorizacij in pomoč pri izvajanju testiranja sistema SAP na
Ministrstvu za obrambo. Rok veljavnosti Aneksa 2 je bil določen 31. 12. 2007, rok izvedbe projekta pa ni
bil več jasno določen. S spremembami pogodbe Ministrstvo za obrambo torej ni več ustrezno obvladovalo
tveganj za neuspešen zaključek projekta.
2.2.2.c
Ministrstvo za obrambo je v obdobju, na katero se nanaša revizija, sklenilo še več pogodb, ki se
nanašajo na uvedbo celovite rešitve in vzdrževanje licenc SAP. Prikazane so v tabeli 6 (pogodbe 1–5 z
89
90
91
92
93
Ministrstvo za obrambo je ugotovilo, da je bil način priprave matičnih podatkov nedorečen, podatke pa je bilo
treba pred izvozom v sistem SAP tudi prečistiti.
Kot dodatni razvoj na projektih SAP se štejejo vse aktivnosti, ki zagotovijo potrebne funkcionalnosti
sistema SAP, ki jih ta v svojem standardnem delovanju ne omogoča.
Dokument št. 4301-19/2007-2 z dne 26. 4. 2007.
Ta pristop uvajanja sistema ERP se imenuje tudi pristop 'velikega poka' (takšen pristop je bil načrtovan z
metodologijo ASAP, katere zadnja faza je prehod 'v živo'), zanj je značilen prehod 'v živo' za vse module in
organizacijske enote naenkrat. Obstaja še fazni pristop k uvajanju sistema ERP, pri katerem se prehod 'v živo'
izvede postopoma ali po posameznih modulih ali po posameznih organizacijskih enotah. Kombinacija obeh
pristopov pomeni fazno uvajanje sistema v nekaterih organizacijskih enotah in uvajanje sistema v skladu s
pristopom 'velikega poka' v drugih organizacijskih enotah (2011 ERP Report, A Panorama Consulting Group Research
Report).
Neprečiščeni podatki, nejasna strategija uvedbe sistema SAP, nejasen obseg modulov SAP, ki jih bo Ministrstvo
za obrambo uvedlo, preobremenjenost in prerazporejanje članov projektnih skupin na druge naloge (povezava s
točko 2.2.4.b tega poročila).
35
36
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
aneksi se nanašajo na uvedbo in vzdrževanje celovite rešitve, pogodbi 6 in 7 z aneksi pa se nanašata na
vzdrževanje licenc SAP).
Tabela 6: Pogodbe za uvedbo in vzdrževanje celovite rešitve ter vzdrževanje licenc SAP z izbranim
izvajalcem v obdobju, na katero se nanaša revizija
Datum pogodbe in
zaporedna številka
Predmet pogodbe
Končni rok
Vrednost
v evrih
20. 10. 2005
(Pogodba 1)
Nakup celovite rešitve
17. 11. 2006
2.786.466
-
11. 4. 2006
(Aneks 1 k pogodbi 1)
Nakup celovite rešitve
17. 11. 2006
2.786.466
-
16. 5. 2007
(Aneks 2 k pogodbi 1)
Nakup celovite rešitve
23. 11. 2007*
3.073.698
3.073.698
Svetovanje in izvajanje opravil
na področju avtorizacij
31. 3. 2008
47.520
47.520
23. 11. 2007
(Pogodba 2)
Izplačila
v evrih
25. 4. 2008
(Pogodba 3)
Redna in investicijska
nadgradnja CR**
30. 11. 2008
495.000
260.004
30. 9. 2009
(Pogodba 4)
Redna in investicijska
nadgradnja CR
30. 11. 2010
289.428
289.428
16. 3. 2011
(Pogodba 5)
Vzdrževanje s funkcionalnimi
spremembami CR
30. 11. 2012
354.576
339.565
26. 9. 2006
(Pogodba 6)
Vzdrževanje licenc***
31. 12. 2006
342.580
-
30. 4. 2007
(Aneks 1 k pogodbi 6)
Vzdrževanje licenc
31. 12. 2007
****327.912
327.912
25. 7. 2008 (Pogodba 7)
Vzdrževanje licenc
31. 12. 2008
257.328
257.328
Skupaj
4.595.455
Opombe: *
Porabljeno je bilo število svetovalnih dni po pogodbi.
** CR pomeni celovita rešitev.
*** Vzdrževanje licenc pomeni plačevanje licenčnine.
**** Pogodbena vrednost se je zmanjšala.
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
Ugotovili smo, da so bila po pogodbah, ki so se nanašale na redno in investicijsko vzdrževanje,
vzdrževanje s funkcionalnimi spremembami celovite rešitve in svetovanje ter izvajanje opravil na področju
avtorizacij, opravljena dela, ki so bila potrebna za uvajanje celovite rešitve, vendar niso bila opravljena po
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
pogodbi o nakupu celovite rešitve94 oziroma jih ob sklenitvi pogodbe še niso znali določiti, gre za
zagotavljanje vseh poročil, izpisov in oblik, ki jih je Ministrstvo za obrambo potrebovalo za delovanje in
nadgraditev standardnih funkcionalnosti sistema SAP, in njihovo prilagoditev Ministrstvu za obrambo.
Dodatno so bila opravljena dela na področju sistema avtorizacij in vlog, pri čemer so bili za posameznika
ali skupine uporabnikov določeni obseg izvajanj transakcij in pravice dostopa do podatkov95. Pogodbi o
vzdrževanju licenc sta bili sklenjeni za nazaj, kar pomeni kršitev vsakokratnega pravilnika o postopkih za
izvrševanje proračuna96. Ministrstvo za obrambo se je z izvajalcem dogovorilo, da od leta 2009 licenčnine
oziroma vzdrževanja licenc ne plačuje več.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo je po ugotovitvi, da predvidenih rokov izvedbe posameznih faz uvedbe sistema SAP v obsegu, kot je
bil določen v pogodbi, ne bo mogoče doseči, ter po odločitvi o spremembi izvajanja projekta s spremembami pogodbe poskušalo
obvladovati tveganja na projektu – tako od leta 2009 ni več plačevalo stroškov vzdrževanja licenc. Politika podjetja
SAP Slovenija (in večine večjih proizvajalcev programske opreme) je, da se morajo licence neprekinjeno vzdrževati od nakupa
naprej. V primeru prekinitve vzdrževanja in ponovni sklenitvi vzdrževalne pogodbe za licence je treba plačati vzdrževalnino
za nazaj do prekinitve, poleg tega pa še kazen zaradi prekinitve. Ministrstvo za obrambo se je uspelo s ponudnikom
dogovoriti, da bo plačalo vzdrževalnino za nazaj, kazni zaradi prekinitve vzdrževanja licenc pa mu ni bilo treba plačati.
2.2.2.d
Inšpektorat za obrambo je v letu 2007 v inšpekcijskem zapisniku poročal tudi o nekaterih
nepravilnostih v zvezi z izplačili po pogodbi, in sicer so bili delovni nalogi, ki so bili podlaga za izplačilo
svetovalnih dni, nepopolni, ker niso vsebovali vseh podpisov in niso imeli ustrezno navedenih svetovalnih
dni. Inšpektorat za obrambo je kot enega od ukrepov v inšpekcijskem zapisniku navedel, da mora vodja
projekta pisno poročati o ugotovitvah neodvisne skupine oseb o ugotovljenih dveh napakah pri
evidentiranju svetovalnih dni v obdobju od 27. 12. 2006 do 31. 1. 2007 ter o odpravi ugotovljenih
nepravilnosti. Neodvisna skupina oseb je ugotovila, da so se pogodbene obveznosti do 16. 5. 2007
obračunavale po pavšalu, zato ugotovljene neskladnosti pri delovnih nalogih ene od skupin ne vplivajo na
končno število obračunanih svetovalnih ur/dni v tem obdobju.
94
95
96
V skladu s Pogodbo o redni in investicijski nadgradnji informacijskega sistema logistike in kadrov – ISLOG.CR
(SAP sistem) z dne 25. 4. 2008 (pogodba 3 v tabeli 6) redna nadgradnja sistema SAP obsega naloge
diagnosticiranja, analize in odprave prijavljenih napak pri delovanju sistema. Pod investicijsko vzdrževanje spada
zagotavljanje novih funkcionalnosti sistema SAP, s katerimi Ministrstvo za obrambo povečuje obseg
funkcionalnosti sistema s posodabljanjem obstoječih funkcionalnosti in širjenjem funkcionalnosti sistema SAP na
ostala področja poslovanja Ministrstva za obrambo.
Ministrstvo za obrambo je v dopisu št. 809-00-57/2005-11 z dne 18. 9. 2007 navedlo, da naj bi samo
implementiralo koncept avtorizacij in vlog, vendar pa zaradi odhoda zaposlene nič več ne razpolaga z ustrezno
izobraženimi kadrovskimi viri, zato je dela oddalo izvajalcu celovite rešitve.
130. člen Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 13/06),
veljavnost do 6. 6. 2007 in 142. člen Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije
(Uradni list RS, št. 50/07, 61/08), veljavnost od 7. 6. 2007, določata, da morajo neposredni uporabniki skleniti
pogodbo pred začetkom opravljanja storitve ali nabave blaga.
37
38
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
2.2.3 Projektna organizacija
2.2.3.a
Ministrstvo za obrambo je za izvedbo projekta uvedbe celovite rešitve v investicijskem
programu predvidelo projektno organizacijo, kot je prikazana na sliki 2. Člani projektne organizacije naj bi
bili iz različnih organizacijskih delov ministrstva in Slovenske vojske, vanje pa naj bi bili vključeni tudi
predstavniki izvajalca uvedbe celovite rešitve.
Slika 2: Projektna organizacija, predvidena v investicijskem programu
Nadzorni svet projekta
Projektna skupina ISLOG
Projektna pisarna
Infrastruktura
(projektna podskupina)
Kodifikacija
(projektna podskupina)
Načrtovanje opremljanja
Vodstvo projekta
(izvedbena podskupina ISLOG.CR)
Analize in poročanje
Nabava
Oskrba
Skladiščno in materialno poslovanje
Vzdrževanje
Kadri
Finance in integracija z MFERAC
Tehnološke osnove
Vir: povzeto po investicijskem programu97.
Ministrstvo za obrambo je predvidelo, da bo nadzorni svet projekta98 skupni organ naročnika in izvajalca, ki
bo postavljal prioritete, odobraval spremembe obsega projekta in reševal težave na ravni Ministrstva za
obrambo ter na področju odnosov med naročnikom in izvajalcem. Vodja projekta bo odgovoren za
vzpostavljanje in izvajanje projektnega načrta skladno s cilji projekta (na sliki 2 ni umeščen). Projektna
97
98
Ker organigram projektne organizacije in njen opis v investicijskem programu nista skladna, smo povzeli sliko po
opisu v besedilu investicijskega programa.
Že v investicijskem programu je Ministrstvo za obrambo uporabljalo različna imena za nadzorni svet projekta, na
primer poleg navedenega še svet projekta in nadzorni odbor projekta.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
skupina ISLOG pa bo sestavljena iz delovnih skupin in podskupin ter vodstva projekta99. Delovne skupine bodo
imele od 4 do 11 članov, ki bodo pripravili podroben koncept nalog ter uvedli standardno programsko
opremo kot podporo poslovnim procesom. Vodstvo projekta pa bo zadolženo za vodenje projekta,
koordinacijo delnih projektov ter nadzor vodij delnih projektov (oziroma delovnih skupin in podskupin).
Vodstvo projekta bo sodelovalo z nadzornim svetom projekta, v njem pa bodo tudi vodje vseh delovnih
skupin.
V obdobju, na katero se nanaša revizija, je imela organizacijska struktura projekta uvedbe celovite rešitve
obliko, kot je prikazana na sliki 3. Skozi celotno obdobje so obstajali nadzorno telo (nadzorni svet, projektni
svet, Svet za spremljanje ključnih investicij na Ministrstvu za obrambo), vodstvo projekta (ali vodstvo
projektnega tima) in delovne skupine (ter podskupine), imena teh skupin in njihovi člani pa so se stalno
spreminjali. V obdobju od leta 2005 do leta 2007 je deloval tudi svet sponzorjev100, ki je imel med drugim
naloge opredeljevanja prioritet, obsega in reševanja težav delovanja procesov, za katere so pristojni kot
funkcijski vodje, ter oblikovanja ciljnega modela poslovnih procesov in načrtovanja uvedbe sprememb
obstoječih procesov z vodji delovnih skupin ter promocije projekta na Ministrstvu za obrambo.
Slika 3: Organizacija projekta v obdobju, na katero se nanaša revizija
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
99
100
Tudi za vodstvo projekta je Ministrstvo za obrambo uporabljalo različna imena, na primer izvedbena podskupina
ISLOG.CR, vodstvo projektnega tima.
Svet sponzorjev je bil imenovan 6. 10. 2005 s Sklepom o imenovanju projektnega sveta in sveta sponzorjev za
usmerjanje projektne skupine ISLOG, št. 809-00-50/2005-2 in ukinjen s Sklepom o nalogah, sestavi in delovanju
Strokovnega sveta za spremljanje izvedbe ključnih investicij v Ministrstvu za obrambo (v nadaljevanju: SSKI),
št. 012-21/2007-1 z dne 19. 7. 2007. Sklep je med drugim določil, da bo strokovni svet pod vodstvom državnega
sekretarja spremljal izvedbo ključnih investicij na Ministrstvu za obrambo, katerih vrednost presega
2,5 milijona evrov, in pri tem obravnaval ključne mejnike investicij ter o tem poročal ministru. S tem sklepom je
strokovni svet prevzel tudi funkcije projektnega sveta in sveta sponzorjev, ki sta do tedaj usmerjala in odločala o
projektu celovite rešitve.
39
40
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Nadzorno telo pa ni bilo sestavljeno, kot je določal 45. člen pogodbe o nakupu celovite rešitve, iz dveh
vodstvenih delavcev Ministrstva za obrambo in dveh vodstvenih delavcev izvajalca. Projektni svet tako ni
odločal, kot bi moral v skladu s pogodbo o nakupu celovite rešitve – s soglasjem na podlagi poročanja
obeh projektnih vodij. Projektni vodji naročnika in izvajalca v skladu s pogodbo ne bi smela biti člana
nadzornega telesa, kljub temu pa smo ugotovili, da je bil vodja projekta na Ministrstvu za obrambo v
letih 2005 in 2006101 tudi član nadzornega telesa, kar pomeni, da je bil odgovoren za izvajanje in nadzor
projekta. Navedeno pomeni, da je Ministrstvo za obrambo slabše obvladovalo tveganje za neuspešno
izvedbo projekta.
2.2.3.b
Ugotovili smo, da je bilo v obdobju, na katero se nanaša revizija, nadzorno telo seznanjeno s
potekom projekta. Na sliki 4 prikazujemo število sestankov, na katerih je nadzorno telo obravnavalo
projekt uvedbe celovite rešitve. Poleg nadzornega telesa so projekt obravnavala tudi druga telesa (Odbor
za finance in investicije, širši kolegij ministra, kolegij državnega sekretarja). Vsako od teh teles je proučilo
trenutno poročilo o izvajanju projekta in sprejelo določene sklepe, vendar se ni vedno prepričalo, ali so bili
sklepi dejansko izvedljivi ali so se dejansko izvajali102. Naloge in vloge posameznih delovnih teles, ki so
obravnavala poročila o izvajanju projekta, niso bile povsem jasne, zato je širši kolegij ministra za obrambo
v letu 2009103 sprejel sklep, da je treba izdelati pregled nalog in vlog različnih posvetovalnih organov
(Odbor za finance in investicije, Svet za spremljanje ključnih investicij, nadzorni svet) v zvezi z izvajanjem
projekta uvedbe celovite rešitve, ki pa ni bil realiziran.
101
102
103
Sklep o imenovanju projektnega sveta in sveta sponzorjev za projekt ISLOG, št. 809-00-11/2003-54 z dne
18. 10. 2005, Sklep o imenovanju projektnega sveta in sveta sponzorjev za usmerjanje projektne skupine
Informacijski sistem logistike SV in MO, št. 809-00-50/05-15 z dne 22. 12. 2005 in Sklep o imenovanju
projektnega sveta in sveta sponzorjev za usmerjanje projektne skupine Informacijski sistem logistike SV in MO,
št. 4301-12/2006-29 z dne 16. 10. 2006.
Kot primer navajamo imenovanje članov podskupin za izvajanje aktivnosti na projektu, ki se kasneje odrejenih
sestankov, delavnic in podobnih aktivnosti niso udeleževali bodisi zaradi preobremenjenosti z opravljanjem
tekočih nalog bodisi zaradi premestitev na druga delovna mesta ali zaradi drugih razlogov.
23. seja širšega kolegija ministra za obrambo z dne 25. 5. 2009.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
Slika 4: Število sestankov nadzornih teles, na katerih so ta obravnavala projekt (po letih)
9
8
7
6
5
Število sestankov
4
3
2
1
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
2.2.3.c
Od aprila do novembra 2006 se nadzorno telo projekta, ki naj bi odločalo in usmerjalo projekt,
ni sestalo, zato se Ministrstvo za obrambo ni odzvalo na opozorilo izvajalca projekta, da obstaja resno
tveganje, da se projekt ne bo izvedel pravočasno in uspešno104.
2.2.3.d
Naloge in odgovornosti projektnih skupin in podskupin ter nadzornih teles so bile določene v
sklepih o njihovem imenovanju. Organizacijska struktura projekta pa je hitro postala nepregledna zaradi
številnih menjav članov in vodij projektnih skupin in podskupin105 predvsem zaradi številnih
prerazporeditev in zamenjav v Slovenski vojski. Nenehno menjavanje članov delovnih skupin pa je
vplivalo na hitrost in kakovost dela na projektu. Na hitrost in kakovost dela na projektu je vplivalo tudi
dejstvo, da vsi člani delovnih skupin niso aktivno sodelovali pri projektnem delu, saj so se morali
prednostno ukvarjati s svojimi rednimi delovnimi nalogami. Pri projektu pa so sodelovali tudi člani, ki niso
bili formalno imenovani v projektne skupine in podskupine, kar je razvidno iz inšpekcijskega zapisnika.
Ministrstvo za obrambo je tudi ugotovilo, da je v projektnih skupinah primanjkovalo strokovnih oseb, ki
bi dobro poznale temeljne procese, ki naj bi jih podprla celovita rešitev106, torej Ministrstvo za obrambo ni
ustrezno sestavilo projektnih skupin.
104
105
106
Dopis izvajalca, št. 809-00-57/2005-7 z dne 30. 10. 2006.
V obdobju 14 mesecev (od 23. 1. 2006 do 8. 3. 2007) je bilo na primer skupaj sprejetih kar šest sklepov, ki so
spreminjali in dopolnjevali organizacijsko in kadrovsko strukturo projekta (inšpekcijski zapisnik).
Dopis Službe za računovodstvo, št. 016-02-35/2004-13 z dne 12. 8. 2005.
41
42
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
2.2.4 Spremljanje napredovanja projekta
2.2.4.a
Ministrstvo za obrambo, Strokovna skupina za kakovostni in količinski prevzem
informacijskega sistema logistike in kadrov107 (v nadaljevanju: strokovna skupina za prevzem) je prve tri
faze uvedbe celovite rešitve po pogodbi prevzela v naslednjih rokih:
•
•
•
•
107
108
109
110
111
112
113
16. 2. 2006 je strokovna skupina za prevzem potrdila količinski in kakovostni prevzem
(50 uporabniških licenc108 ter razvojne in sistemske licence109), ki je bil predviden v 1. fazi projekta
(priprava projekta); poleg tega je potrdila, da je bila pripravljena dokumentacija in izvedene aktivnosti,
ki so bile predvidene za uvedbo 1. faze projekta110 – med drugim oblikovanje izvedbene strategije
projekta, vzpostavitev listine projekta, vzpostavitev standardov za izobraževanje uporabnikov,
zagotovitev informacijske podpore, vzpostavitev ostalih delovnih pogojev in transformacija delovanja
projektnih skupin v timsko delo;
28. 7. 2006 je strokovna skupina za prevzem potrdila, da je bil pripravljen del dokumentacije in
izveden del aktivnosti, ki so bile predvidene za uvedbo 2. faze projekta (priprava poslovnega načrta),
med drugim dopolnitev listine projekta, načrt delavnic za pripravo poslovnega načrta, izobraževanje
članov projektnega tima in načrt usposabljanj končnih uporabnikov; strokovna skupina za prevzem je
ugotovila tudi nekatere pomanjkljivosti pri izvedbi 2. faze projekta – obseg izvedbe projekta ni bil
jasen; vloge v sistemu niso bile jasno opredeljene, zlasti ne tiste, ki bodo zahtevale spremembo
organizacije Ministrstva za obrambo; realizacija ciljev ni bila jasna, ker ni bila izdelana ocena
uresničljivosti povečanja učinkovitosti; kakovost izdelkov in njihovo preverjanje pa ni bilo dobro
načrtovano;
27. 9. 2006 je strokovna skupina za prevzem po odpravi pomanjkljivosti pregledala in dokončno
prevzela dokumentacijo za 2. fazo projekta in pregledala načrt poslovanja;
23. 2. 2007 je strokovna skupina za prevzem potrdila količinski in kakovostni prevzem preostalih
430 licenc111 in potrdila, da je bil pripravljen del dokumentacije in izveden del aktivnosti, ki so bile
predvidene za uvedbo 3. faze projekta (realizacija), med drugim osnovna konfiguracija sistema, razvoj
programov in povezav, integracijski test ter šolanje uporabnikov112; strokovna skupina za prevzem je
ugotovila, da niso bile izpolnjene pogodbene obveznosti za nekatere glavne podporne procese113;
ugotovila je tudi, da predvidena dela, ki niso bila izvedena (med drugim tudi funkcionalni test na ravni
Imenovana je bila s sklepom št. 4301-2/2006-36 z dne 15. 2. 2006. Prevzem 1. faze je dokumentiran z
Zapisnikom o kakovostnem in količinskem prevzemu, št. 4301-2/2006-39 z dne 16. 2. 2006.
45 licenc SAP profesionalni uporabnik in 5 licenc SAP omejeni profesionalni uporabnik.
5 licenc SAP razvojni uporabnik, 1 licenco EHS, DFPS, XI specific option (engine), 1 licenca Industry planning&support
(engine) in 1 licenca SAP razvojni uporabnik.
Dokument Implementors Tasks, ki je priloga Zapisnika o količinskem in kakovostnem prevzemu, in Poročilo o
realizaciji projekta islog.cr do maja 2006, št. 024-1/2006-37 z dne 16. 5. 2006.
373 licenc SAP profesionalni uporabnik, 57 licenc SAP omejeni profesionalni uporabnik in 1 vmesnik med SAP
in N-CORE.
V skladu s poročilom o poteku projekta, št. 024-1/2006-70 z dne 13. 10. 2006, bi moral biti SAP v 3. fazi
projekta pripravljen za izvajanje procesov v skladu z načrtom poslovanja, pripravljeni bi morali biti del
vmesnikov za povezavo z obstoječimi informacijskimi sistemi, gradiva za usposabljanje uporabnikov, matični
podatki za prenos v celovito rešitev, seznam končnih uporabnikov bodočega sistema in koncept avtorizacij ter
uporabniških vlog za te uporabnike in izvedeno obsežno testiranje rešitve.
Infrastruktura in okolje, logistika in zdravstvena oskrba.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
uporabnika), ne vplivajo bistveno na realizacijo projekta in na plačilo računa, zato se je z izvajalcem
dogovorila, da svoje obveznosti izpolni do aprila oziroma novembra 2007 v skladu z Načrtom
ukrepov za odpravo pomanjkljivosti 3. faze.
Ministrstvo za obrambo je za vsako od navedenih faz sproti določilo prevzemna merila114. Določena bi
morala biti tako, da bi bilo mogoče enoznačno določiti, ali je merilo izpolnjeno ali ne. Ker to ni bilo
mogoče, ocenjujemo, da prevzemna merila niso bila oblikovana dovolj natančno115. Navedeno potrjuje
tudi ugotovitev Ministrstva za obrambo – pred podpisom Aneksa 2 k pogodbi je namreč ugotovilo, da so
bile izvedene prve tri faze projekta uvedbe celovite rešitve, rezultati posameznih faz so bili formalno
zadostni, niso pa bili vsebinsko dovolj dobri (na primer nekakovostni podatki), da bi lahko uvedli
sistem SAP v operativno uporabo116.
V skladu s 45. členom pogodbe o nakupu celovite rešitve bi moralo nadzorno telo (projektni svet)
potrjevati posamezne faze projekta ter morebitne spremembe projekta. Ugotovili smo, da spremljanje
projekta s pomočjo projektnega sveta ni bilo povsem ustrezno, ker projektni svet ni potrdil prevzemnih
zapisnikov prvih treh faz projekta, čeprav je bil z njimi seznanjen.
Od spremembe pogodbe o nakupu celovite rešitve z Aneksom 2 prevzemni zapisniki niso bili več
pripravljeni v obliki seznama opravljenih del po fazah metodologije ASAP, ampak le v obliki seznama
opravljenih svetovalnih dni, zato prevzemni zapisniki niso bili več podlaga za spremljanje napredovanja
projekta po določenih mejnikih projekta.
2.2.4.b
Drugi način spremljanja projekta so bila poročila zunanjih kontrol kakovosti117. Te so bile
predvidene v listini projekta v skladu z metodologijo ASAP, izvedel pa naj bi jih specialist SAP po vsaki
izvedeni fazi projekta. Ministrstvo za obrambo nam je posredovalo poročilo o izvedeni zunanji kontroli
kakovosti ob prevzemu 1. faze izvedbe projekta in dve poročili kontrole kakovosti proizvajalca ob
prevzemu 2. in 3. faze izvedbe projekta. Glavne težave, ki sta jih zaznali zunanja kontrola kakovosti in
kontrola kakovosti proizvajalca, navajamo v nadaljevanju.
114
115
116
117
V investicijskem programu je navedlo, da je ključna naloga projektne skupine oblikovanje prevzemnih meril za
končno oceno in prevzem celovite rešitve.
Na primer dobro definirano prevzemno merilo za uporabniški vmesnik za vnos podatkov je shematska slika
vmesnika, kjer je enostavno preveriti, ali končna izvedba ustreza merilu. Slabo definirano prevzemno merilo pa bi
bil zapis v obliki Izdelava uporabniškega vmesnika za vnos podatkov, kjer praktično kakršenkoli vmesnik zadošča
postavljenemu merilu. Metodologija vodenja projektov v točki 3.D.2 podrobneje opisuje, kaj naj bi zajemala
vzpostavitev sistema kakovosti na projektu.
Dokument št. 4301-19/2007-2 z dne 26. 4. 2007.
SAP Project Review. Poleg zunanjega zagotavljanja kakovosti (ki med drugim obsega zunanje revizije kakovosti
specialista SAP ob mejnikih projekta) naj bi bilo zagotavljanje kakovosti tudi notranje (vodstvo projekta in
projektna skupina naj bi med drugim revidirala listino projekta, poslovni načrt, načrt izobraževanja in načrt
testiranj).
43
44
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Ob izvedbi 1. faze projekta je zunanjo kontrolo kakovosti118 izvedel strokovnjak podjetja SAP Slovenija.
Revidiral je status projekta, organizacijo projekta, vodenje projekta, poslovni obseg, poslovno organizacijo
in procese ter tehnično okolje. Med drugim je ugotovil, da:
•
•
•
•
•
•
v listini projekta strategija uvedbe sistema SAP ni jasna, tudi potrebe niso dovolj razdelane in tehnični
plan ni pripravljen;
ni jasen obseg modulov SAP, ki jih bo Ministrstvo za obrambo uvedlo;
je organizacijska shema usklajena z organizacijo Ministrstva za obrambo, ne pa s potrebami
projekta SAP;
je obseg potrebnega dela in integracije prevelik, zato obstaja tveganje, da do predvidenega roka ne bo
končan, če se upoštevajo tudi posebnosti (vojaško področje) projekta;
so zaposleni na projektu preobremenjeni, člani delovnih skupin pa so večkrat prerazporejeni na druge
naloge in lokacije še pred zaključkom svojih nalog in
pri izvajalcu ni dovolj usposobljenega kadra (predvsem bi potrebovali izkušenega svetovalca na
področju DFPS, ki jih pri nas ni).
Zunanja kontrola kakovosti je podala več priporočil za nadaljevanje projekta, med drugim naj se revidira
obseg projekta, obseg potrebnega dela in terminski načrt ter načrt izobraževanj, pripravi naj se fazni načrt
implementacije, v projekt pa naj se vključi tudi izkušeni tuji svetovalec na področju DFPS.
Ob izvedbi 2. faze projekta je kontrolo kakovosti119 izvedel skrbnik pogodbe pri izvajalcu, zunanja
kontrola kakovosti pa ni bila izvedena. Skrbnik pogodbe pri izvajalcu je ugotovil, da je integracija
sistema SAP na ključnih segmentih obdelana in pregledno opisana, vendar pa vmesniki na drugih
aplikacijah niso podrobno tehnično specificirani. Navedel je, da na nekaterih področjih manjka opis
konverzij za prenos matičnih in transakcijskih podatkov ter da bo treba bolj natančno definirati vrzeli med
standardnimi in zahtevanimi funkcionalnostmi, saj bo le tako mogoče pripraviti načrt potrebnega
programiranja. Ugotovil je, da je načrt poslovanja nedokončan, in podal priporočila za nadaljnje delo na
projektu.
Ob izvedbi 3. faze projekta je kontrolo kakovosti120 prav tako izvedel skrbnik pogodbe pri izvajalcu,
zunanja kontrola kakovosti pa ni bila opravljena. Ugotovil je, da je pri zagotavljanju infrastrukture prišlo
do večje zamude (to je bila naloga Ministrstva za obrambo), zato je zamujala tudi namestitev testnega
okolja ERP (SAP). Posledica zamud je bila zamuda pri nekaterih funkcionalnih testiranjih. Produkcijsko
okolje še ni bilo nameščeno, pripravljen pa je bil načrt za pravočasno namestitev. Ugotovitev kontrole
kakovosti je bila tudi, da produkcijsko okolje za več modulov sistema SAP ni bilo nameščeno in da
podrobni načrt prehoda 'v živo' ni bil pripravljen. Prav tako niso bili dokončno prečiščeni podatki o
materialih. Nastavitve za razvoj vmesnikov niso bile v celoti postavljene, zamujali sta priprava in izvedba
integracijskega testa, ki je bil zato prestavljen v 4. fazo izvedbe projekta.
118
119
120
Dokument Project Review z dne 15. 2. 2006, ki je priloga Zapisnika o količinskem in kakovostnem prevzemu.
Interni pregled kakovosti načrta poslovanja ISLOG.CR, julij 2006, ki je priloga Zapisnika o kakovostnem in
količinskem prevzemu z dne 28. 7. 2006.
Interni pregled faze realizacije na projektu ISLOG.CR, februar 2007, ki je priloga Zapisnika o kakovostnem in
količinskem prevzemu z dne 23. 2. 2007.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
Ministrstvo za obrambo ni predložilo dokazov, da je nadzorno telo projekta (projektni svet) obravnavalo
izsledke zunanje kontrole kakovosti. Ker projektni svet ni potrjeval prevzemov projekta po posameznih
fazah, del prevzemov pa so bila tudi poročila zunanje kontrole kakovosti, ocenjujemo, da spremljanje
projekta s pomočjo teh poročil ni bilo ustrezno. Po podpisu Aneksa 2 k pogodbi o nakupu celovite rešitve
ni bilo več zunanje kontrole kakovosti projekta v skladu z metodologijo ASAP.
2.2.4.c
Ministrstvo za obrambo bi moralo v fazi izvajanja projekta najmanj enkrat letno pripravljati tudi
poročilo o izvajanju investicijskega projekta121. To je namenjeno pravočasnemu ugotavljanju odstopanj od
načrtovane izvedbe projekta ter ukrepom za odpravo teh odstopanj. Poročilo o izvajanju investicijskega
projekta naj bi vsebovalo najmanj primerjavo realiziranega terminskega načrta izvedbe projekta z
načrtovanim v investicijskem programu, primerjavo dejanske porabe finančnih sredstev s predvideno v
investicijskem programu ter vzroke in posledice morebitnih odstopanj in ukrepe za njihovo odpravo.
Ugotovili smo, da je Ministrstvo za obrambo med izvajanjem projekta pripravljalo poročila o izvajanju
projekta, ki so jih obravnavala nadzorno telo projekta in druga nadzorna telesa (Odbor za finance in
investicije, širši kolegij ministra, kolegij državnega sekretarja – povezava s točko 2.2.3.b tega poročila) tudi
več kot enkrat letno. Poročila so v večini primerov vsebovala realiziran terminski načrt, dejansko porabo
finančnih sredstev, navajala so področja zastojev na projektu in predloge ukrepov. V večini primerov niso
vsebovala primerjave načrtovanega (v investicijskem programu) in realiziranega terminskega načrta
izvedbe projekta in primerjave načrtovane (v investicijskem programu) in realizirane porabe finančnih
sredstev122. Ocenjujemo, da bi bila preglednost poročil večja, če bi njihova struktura vsebovala podatke, ki
jih določata uredba o enotni metodologiji in pravilnik o metodologiji.
2.2.5 Ukrepanje ob ugotovljenih odstopanjih od napredovanja projekta
2.2.5.a
Prevzemni zapisniki, poročila zunanje kontrole kakovosti in kontrole kakovosti izvajalca ter
poročila nadzornemu telesu projekta in drugim nadzornim telesom so Ministrstvu za obrambo omogočali
ukrepanje ob ugotovljenih odstopanjih pri napredovanju projekta. Ugotovili smo, da je nadzorno telo
poročila vodje projekta večinoma obravnavalo na svojih sejah, razen v primeru občasnih zastojev v
delovanju nadzornega telesa projekta (povezava s točko 2.2.3.c tega poročila). Kljub obravnavanju poročil
o napredovanju projekta pa bistvene težave, ki so se pojavile med uvajanjem celovite rešitve, niso bile
rešene z ustreznim ukrepanjem123. V nadaljevanju navajamo nekatere od nerešenih težav pri izvajanju
projekta.
121
122
123
Pripravo poročil o izvajanju investicijskega projekta določajo 7. člen in 13. člen uredbe o enotni metodologiji ter
18. člen in 29. člen pravilnika o metodologiji. Pravilnik o metodologiji navedeno poročilo imenuje poročilo o
izvajanju programa opremljanja oziroma projekta. Pripravi ga vodja projekta.
Primerjava načrtovanih in porabljenih finančnih sredstev za izvedbo projekta je bila pripravljena na primer v
Novelaciji investicijskega programa v letu 2009.
Navedeno je ugotovil tudi inšpektorat za obrambo, ki je v inšpekcijskem zapisniku navedel, da so se med
trajanjem pogodbe pojavili določeni dejavniki tveganja, ki jih je vodstvo projekta dalj časa zaznavalo, o njih redno
poročalo projektnim organom odločanja, vendar se nastale težave kljub temu niso dovolj uspešno reševale.
Enako je navedel izvajalec, ki je Ministrstvo za obrambo opozoril, da delo na projektu poteka brez ustrezno
sprejetih usmeritev in odločitev (dopis izvajalca z dne 30. 10. 2006).
45
46
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Projekt uvedbe celovite rešitve je od Ministrstva za obrambo zahteval spremembo procesov, kot so bili do
tedaj uveljavljeni na ministrstvu in v Slovenski vojski, in s tem reorganizacijo precejšnjega števila
organizacijskih enot Ministrstva za obrambo. Kljub ugotovitvam prevzemnih zapisnikov in poročil
zunanje kontrole kakovosti ter kontrole kakovosti izvajalca pa se Ministrstvo za obrambo ni odločilo
ustrezno spremeniti procesov v notranjih organizacijskih enotah (na primer ugotovitev, da vloge v sistemu
niso bile jasno opredeljene, zlasti ne tiste, ki bodo zahtevale spremembo organizacije Ministrstva za
obrambo – povezava s točko 2.2.4.a tega poročila, in ugotovitev, da je organizacijska shema usklajena z
organizacijo Ministrstva za obrambo, ne pa s potrebami projekta SAP, ter opozorilo, da bo treba bolj
natančno definirati vrzeli med standardnimi in zahtevanimi funkcionalnostmi SAP – povezava s
točko 2.2.4.b tega poročila). Ministrstvo za obrambo je ugotovilo, da je pripravljenost za organizacijske
spremembe premajhna124 oziroma da je bila ocena zmožnosti dejanskega prilagajanja procesov Ministrstva
za obrambo sistemu SAP nerealna125. Naloge sveta sponzorjev, ki je bil ustanovljen v letu 2005, so bile
predvsem povezane s spreminjanjem procesov na Ministrstvu za obrambo, zato sklepamo, da se je
Ministrstvo za obrambo zavedalo pomena spreminjanja procesov. Zato tudi ni povsem jasno, zakaj je bil
svet sponzorjev v letu 2007 ukinjen.
Naslednja težava, ki med izvajanjem projekta uvedbe celovite rešitve glede na svojo kompleksnost ni bila
deležna vseh ustreznih ukrepov, je bila povezava sistema SAP s sistemom MFERAC. Ministrstvo za
obrambo se je že pred izvedbo projekta zavedalo, da je treba ohraniti in upoštevati tudi stare rešitve, kot je
MFERAC126, k čemur ga je zavezoval tudi sklep Vlade Republike Slovenije iz leta 1995127. Ker je
Ministrstvo za obrambo na mnogih področjih, na primer tudi na področju materialnega in skladiščnega
poslovanja uporabljalo informacijski sistem MFERAC, bi moralo kljub uvedbi celovite rešitve, ki bi
podprla materialno in skladiščno poslovanje, uporabljati obstoječe šifrante MFERAC (šifrant poslovnih
partnerjev, šifrant organizacijskih enot) in integrirati podatke iz sistema SAP v sistem MFERAC128, iz
sistema MFERAC pa bi bilo treba ob začetku delovanja sistema SAP uvoziti podatke. V investicijskem
programu je Ministrstvo za obrambo zato predvidelo, da bo ponudnik programske rešitve podal tudi način
integracije s sistemom MFERAC129, kar je bilo dogovorjeno z izvajalcem v pogodbi o nakupu celovite
rešitve130. Služba za računovodstvo je večkrat opozarjala na težave v zvezi z uvedbo SAP ter integracijo
124
125
126
127
128
129
130
Zapisnik 3. seje projektnega sveta ISLOG SV in MO, št. 809-00-11/2003-41 z dne 31. 3. 2005.
Poročilo o stanju in realizaciji načrta uvedbe celovite rešitve ISLOG.CR verzija 1.1, št. 385-15/2011-75 z
dne 16. 11. 2012 (v nadaljevanju: poročilo o stanju 2012).
Zapisnik 15. sestanka projektne skupine in vodij podprojektnih skupin z dne 4. 10. 2002. Konec leta 2003 je
Ministrstvo za obrambo pripravilo način integracije celovite rešitve in MFERAC in ga poslalo Ministrstvu za
finance (Poročilo o delu in realizaciji projekta ISLOG SV in MO, dopis št. 471-03-1/2003-85 z dne 1. 12. 2003).
Na tej podlagi je bil 4. 5. 2004 sklenjen Dogovor o sodelovanju Ministrstva za finance pri uvajanju celovite
informacijske rešitve za podporo logističnim procesom v Slovenski vojski in upravnem delu Ministrstva za
obrambo (št. 38-9/2004/2), 16. 2. 2007 pa še Politika povezovanja celovite rešitve v Ministrstvu za obrambo z
drugimi informacijskimi rešitvami (št. 385-16/2006-79).
Vlada Republike Slovenije je na predlog Ministrstva za finance sprejela sklep (št. 401-01/95-9/1-8; 1995), da se
pristopi h gradnji enotnega računalniško podprtega sistema za izvajanje vseh nalog v finančnih in računovodskih
službah pri vseh neposrednih uporabnikih državnega proračuna.
Poročilo o delu projektne podskupine Materialno-skladiščno poslovanje v obdobju 22. 11. 2002–6. 3. 2003 z dne
6. 3. 2003.
Razpisna dokumentacija, ki je bila priloga investicijskega programa.
Na 3. seji projektnega sveta 8. 3. 2005 je bilo potrjeno, da je potreben vmesnik med sistemom SAP in MFERAC.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
SAP in MFERAC, ki pa jim niso sledili ustrezni ukrepi za njihovo odpravo131. Ministrstvo za obrambo je v
letu 2012 tudi samo ugotovilo, da je bila ocena zmožnosti prilagajanja procesov sistema SAP Ministrstvu
za obrambo nerealna.
Ministrstvo za obrambo je sklenilo pogodbo o nakupu celovite rešitve pod predpostavko, da so podatki
ustrezno prečiščeni in pripravljeni za prenos v sistem SAP (povezava s točko 2.2.1.c tega poročila). Že
pred sklenitvijo pogodbe so se pojavljala opozorila, da podatki niso ustrezno pripravljeni, enaka opozorila
pa so se pojavljala med izvajanjem projekta132. Ministrstvo za obrambo torej ni ustrezno hitro začelo z
reševanjem težav. V letu 2012 je ugotovilo, da je bil eden izmed ključnih vzrokov, zakaj je bila uvedba
celovite rešitve na Ministrstvu za obrambo neuspešna, tudi nizka kakovost matičnih podatkov o materialih
in kadrih133.
Med izvajanjem projekta je bilo veliko opozoril namenjenih stalnim menjavam članov projektnih skupin,
pomanjkanju kadrovskih virov za izvedbo projekta, ker članom projekta ni bil zagotovljen potreben čas za
delo na projektu134, ter neustrezni strokovni usposobljenosti članov projektnih skupin, kar je vplivalo na
uspeh izvedbe projekta. Ministrstvo za obrambo ni posvetilo dovolj pozornosti tem opozorilom in ni
sprejelo ukrepov za odpravo težav ali blažitev njenih posledic.
Nekateri ukrepi so bili kljub temu izvedeni, na primer projekt je bil popolnoma spremenjen ob podpisu
Aneksa 2 k pogodbi o nakupu celovite rešitve, imenovani so bili drugi člani nadzornih teles projekta in
nova nadzorna telesa, člani novih delovnih skupin in podskupin ter vodje projekta. Zamenjali so se tudi
svetovalci, ki jih je ponudil izvajalec. Ocenjujemo, da je bil projekt uvedbe celovite rešitve na Ministrstvu
za obrambo zelo kompleksen, med drugim tudi zaradi predvidenih organizacijskih sprememb, zato bi bilo
treba v fazi izvajanja veliko več truda vložiti v sprejemanje ustreznih ukrepov za odpravo ugotovljenih
tveganj ter spremljanje izvajanja teh ukrepov.
2.2.6 Povzetek ugotovitev
Pri preverjanju izvajanja projekta uvedbe celovite rešitve logistike in kadrov smo ugotovili, da razpisna
dokumentacija ni bila pripravljena na način, ki bi zagotavljal uspešno izvajanje projekta, ker predmet
131
132
133
134
V elektronskem sporočilu z dne 27. 9. 2006 je Služba za računovodstvo opozorila, da SAP za delovanje
posameznih modulov zahteva polno uvedbo finančnega modula, ki je že podprt s sistemom MFERAC. Ker je
MFERAC zakonsko predpisan sistem za poročanje, bi se z uvedbo SAP uvedel vzporeden način evidentiranja
poslovnih dogodkov oziroma vzporedno vodenje poslovnih knjig Ministrstva za obrambo. Pri tem bi bilo
potrebno vodenje dvojnega računovodstva tudi v primeru uvedbe vmesnikov. Navedla je tudi, da so zahteve
uporabnikov informacij le splošne, treba bi jih bilo natančneje opredeliti. Poudarila je, da brez ustreznega
oblikovanja vnosov podatkov tudi ustreznih izpisov ne bo; poleg tega tudi MFERAC omogoča bistveno večji
obseg informacij, če bi bili vnosi in obdelave opredeljeni. Iz zapisnika sestanka skupine SAP FI z dne 29. 5. 2008
je razvidno, da je Služba za računovodstvo poudarila, da je treba natančno opredeliti vlogo obeh primarnih
informacijskih sistemov (MFERAC in SAP).
Zapisnik 3. seje projektnega sveta ISLOG SV in MO, št. 809-00-11/2003-41 z dne 31. 3. 2005, inšpekcijski
zapisnik.
Poročilo o stanju 2012.
Zapisnik 3. seje projektnega sveta ISLOG SV in MO, št. 809-00-11/2003-41 z dne 31. 3. 2005, inšpekcijski
zapisnik, poročilo o stanju 2012.
47
48
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
naročila in s tem zahteve Ministrstva za obrambo o celoviti rešitvi niso bili dovolj natančno določeni in so
jih zato tudi ponudniki različno razumeli. Ministrstvo za obrambo je pri izbiri ponudnika upoštevalo
merilo ustreznih izkušenj s področja uvajanja sistema SAP. Pri oddaji naročila pa se je odločilo, da odda
naročilo za izvedbo vseh petih faz uvedbe celovite rešitve skupaj, kljub temu da naj bi vsebinsko in
finančno predmet naročila natančno določilo šele do zaključka 2. faze projekta. Prav tako ni upoštevalo
opozoril o neizpolnjenosti predpostavk in omejitev, na katerih je temeljila cenovno najugodnejša ponudba.
V pogodbi je bil določen rok za izvedbo vseh petih faz projekta ter skupna pogodbena vrednost. Pogodba
ni vsebovala določil o komercialnem skrbniku pogodbe, od sklenitve Aneksa 2 k pogodbi o nakupu
celovite rešitve pa tudi rok dokončanja projekta ni bil več določen, zato Ministrstvo za obrambo ni več
ustrezno obvladovalo tveganj neuspešne izvedbe pogodbe. Organizacijska struktura projekta uvedbe
celovite rešitve je bila v obdobju, na katero se nanaša revizija, nepregledna in se je hitro spreminjala
predvsem zaradi številnih prerazporeditev v Slovenski vojski, vsi člani delovnih skupin tudi niso aktivno
sodelovali pri projektnem delu zaradi opravljanja rednih delovnih obveznosti. Nadzorno telo projekta ni
bilo sestavljeno, kot je določala pogodba, in se v letu 2006 ni odzvalo na ugotovljena tveganja glede
možnosti neuspešne izvedbe projekta, sicer pa je bilo ves čas seznanjeno s potekom projekta. Ministrstvo
za obrambo je prve tri faze uvedbe celovite rešitve prevzelo v pogodbeno določenih rokih, strokovna
skupina za prevzem pa je ugotovila, da niso bile izpolnjene pogodbene obveznosti v celoti. Prevzemna
merila niso bila oblikovana dovolj natančno, rezultati posameznih faz (prevzeti dokumenti in opravljena
dela) niso bili vsebinsko dovolj dobri, da bi lahko uvedli sistem SAP v operativno uporabo. Projektni svet
tudi ni potrdil prevzemnih zapisnikov prvih treh faz projekta, čeprav je bil z njimi seznanjen. Poročilo
zunanje kontrole kakovosti je bilo pripravljeno le za prevzem 1. faze projekta, potem pa ne več.
Ministrstvo za obrambo je med izvajanjem projekta pripravljalo poročila o izvajanju projekta, katerih
preglednost pa bi bilo mogoče izboljšati. Poročila o izvajanju projekta so obravnavala nadzorno telo
projekta in druga nadzorna telesa, kljub temu pa nekatere bistvene težave, ki so se pojavile med uvajanjem
celovite rešitve, niso bile rešene z ustreznim ukrepanjem. Ministrstvo za obrambo na primer ni izvedlo
ustreznih organizacijskih sprememb, glede na kompleksnost ni dovolj hitro reševalo povezljivosti
sistema SAP s sistemom MFERAC in ni dovolj zgodaj pripravilo podatkov za prenos v sistem SAP.
2.3 Uporaba celovite rešitve
Ministrstvo za obrambo je navedlo, da je v letu 2010 uvedlo v operativno uporabo verzijo celovite rešitve
informacijskega sistema logistike in kadrov (ver 1.0), in sicer v 74. motoriziranem bataljonu za potrebe
vzdrževanja oklepnikov 8x8135. V uporabo naj bi bila uvedena funkcionalnost odpiranja novih
materialov, pregledovanja in analize podatkov v povezavi s programskim produktom N-CORE. V
reviziji smo ugotavljali, od kdaj in v kolikšni meri se uporablja celovita rešitev ter v kolikšni meri so bili
doseženi namen in cilji projekta. Preverili smo, ali je Ministrstvo za obrambo pripravilo zaključno poročilo
o projektu ali vsaj o delu projekta, ki je bil uveden v uporabo, ter ali je ugotavljalo odgovornost za izvedbo
projekta.
2.3.1 Zaključek projekta in uporaba celovite rešitve
2.3.1.a
Ministrstvo za obrambo smo zaprosili, da navede, kakšen del sistema SAP se uporablja in v
katerih organizacijskih enotah. Ministrstvo za obrambo je navedlo, da se del funkcionalnosti sistema SAP
135
Srednja kolesna oklepna vozila 8x8.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
uporablja v dveh organizacijskih enotah v Slovenski vojski ter z njima povezanih enotah, pripravlja pa se
uvedba v uporabo še v eni organizacijski enoti Slovenske vojske, in sicer:
•
•
•
v letu 2010 je bila z ukazom136 uvedena v operativno uporabo celovita rešitev ISLOG.CR ver. 1.0137 v
74. motoriziranem bataljonu za potrebe vzdrževanja oklepnikov 8x8; po preoblikovanju Slovenske
vojske naj bi se navedena rešitev uporabljala v 157. logističnem polku;
15. 1. 2013 je bila v uporabo uvedena funkcionalnost odpiranja novih materialov, pregledovanja in
analize podatkov; s tem so bili zagotovljeni pogoji za identifikacijo sredstev v okolju SAP v povezavi s
programskim produktom N-CORE, ki se uporablja za kodifikacijo sredstev preskrbe;
poteka pa dokončanje razvoja in uvajanja modula za vzdrževanje zrakoplovov v operativno uporabo v
Slovenski vojski.
Preverili smo, v kakšni meri se sistem SAP uporablja v navedenih organizacijskih enotah, in ugotovili, da
se je celovita rešitev ISLOG.CR ver. 1.0 uporabljala v 74. motoriziranem bataljonu za potrebe vzdrževanja
oklepnikov 8x8 do konca leta 2013. V uporabo je bil uveden modul vzdrževanje ter določene
funkcionalnosti drugih modulov, brez katerih modul vzdrževanje ne bi deloval138. Procesi nabave,
vzdrževanja in materialno-skladiščnega poslovanja so bili integrirani le do te mere, da je deloval modul
vzdrževanja. V reviziji smo ugotovili, da se od preoblikovanja Slovenske vojske v letu 2013 sistem SAP v
157. logističnem polku ne uporablja več, vendar Ministrstvo za obrambo tega ni zaznalo.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Po preoblikovanju Slovenske vojske bi se morali podatki, ki so bili preneseni iz sistema MFERAC v sistem SAP,
sinhronizirati. Verzija 1.0 sistema SAP ne omogoča avtomatske sinhronizacije podatkov, zato bi jih bilo treba posodobiti
ročno.
Uvedeno funkcionalnost odpiranja novih materialov, pregledovanja in analize podatkov Ministrstvo za
obrambo uporablja za odpiranje identov139 novih materialnih sredstev v sistemu SAP, ti pa predstavljajo
vhodni podatek v druge module sistema SAP. Pri vzpostavitvi podatkovne baze o materialih v
sistemu SAP so bili podatkom o materialnih sredstvih iz registra materialno-tehničnih sredstev dodani še
podatki o kodifikaciji teh sredstev iz N-CORE, in sicer prek vmesnika med sistemom SAP in N-CORE.
Ugotovili smo, da v funkcionalnosti odpiranja novih materialov niso vpisani vsi podatki za posamezno
materialno sredstvo140, ampak le osnoven oziroma nujno potreben nabor teh podatkov. Zato bo treba
pred morebitno uporabo in integracijo funkcionalnosti z drugimi moduli sistema SAP vanjo vnesti še
precejšnjo količino podatkov.
136
137
138
139
140
Ukaz za uvajanje in uporabo verzije SAP ISLOG.CR 1.0, št. 385-16/2006-327 z dne 26. 7. 2010.
Celovita rešitev ISLOG.CR verzija 1.0 obsega module vzdrževanje, nabava in materialno-skladiščno poslovanje
ter posamezne dele drugih modulov, ki so nujno potrebni za delovanje navedenih treh modulov (povezava s
točko 2.4.1.b tega poročila).
Preneseni so bili na primer podatki o materialni formaciji (identi, zaloge, opis) in kadrovski formaciji.
Ident je enotna številka posameznega materialnega sredstva (osnovno sredstvo, drobni inventar, potrošni
material, rezervni del), ki omogoča njegovo enoznačno evidentiranje.
Niso vpisane kodifikacijske številke NATO pri vseh sredstvih; prav tako niso vpisani drugi atributi posameznih
sredstev, na primer proizvajalec, teža in podobno.
49
50
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Z uvedbo funkcionalnosti odpiranja novih materialov v sistemu SAP je bil zagotovljen predpogoj za uspešno delovanje
celovite rešitve, saj brez urejenih matičnih podatkov o materialih sistema SAP ni mogoče uvesti. Osnovni nabor podatkov je
bil po čiščenju in pripravi podatkov prenesen iz obstoječih informacijskih sistemov (na primer SKEV, N-CORE), ostali
podatki pa so bili vsebinsko določeni kot začetni nabor podatkov, katerega dopolnitev je predvidena skladno s potrebami in
zahtevami uporabnikov sistema SAP. Vnašanje vseh podatkov, preden se verzija celovite rešitve razvije do ustrezne mere, ni
smiselno.
2.3.1.b
Uredba o enotni metodologiji je v fazi uporabe nabavljenih izdelkov (ali obratovanja investicije)
določala pripravo poročila o spremljanju učinkov investicije. Namen poročila o spremljanju učinkov
investicije je ugotavljanje dejanskih učinkov investicije v primerjavi z učinki iz investicijskega programa141.
Enako je določal pravilnik o metodologiji, ki navedeno poročilo imenuje poročilo o spremljanju učinkov
projekta oziroma poročilo o spremljanju opreme v uporabi. Poročilo o spremljanju učinkov projekta naj bi
pripravil uporabnik, ki je upravljavec investicije v teku, najmanj enkrat letno142. Ministrstvo za obrambo
poročila o spremljanju učinkov investicije ni pripravilo, čeprav je celovito rešitev že začelo uporabljati v
74. motoriziranem bataljonu, zato ni zaznalo, da se celovita rešitev v obliki, v kateri je bila uvedena v
uporabo, ne uporablja več.
2.3.1.c
Ugotovili smo, da Ministrstvo za obrambo od sklenitve Aneksa 2 k pogodbi o nakupu celovite
rešitve nima določenega končnega roka za izvedbo projekta. Prav tako se ni odločilo projekta začasno ali
dokončno zaustaviti, čeprav traja že več kot 10 let. V obdobju, na katero se nanaša revizija, pa je
Ministrstvo za obrambo večkrat odločalo o tem, kako naj se projekt nadaljuje143.
Ukrep Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo je pripravilo pregled realizacije projekta uvedbe celovite rešitve, s katerim se je 7. 10. 2015 seznanil
kolegij ministrice, ki je sprejel sklep o zaključku projekta uvedbe celovite rešitve. V skladu s tem sklepom naj bi se projekt
zaključil z uvedbo informacijske rešitve za vzdrževanje zrakoplovov v operativno uporabo do 22. 12. 2015.
V letu 2012 je Ministrstvo za obrambo izvedlo končno uporabniško testiranje celovite rešitve z okrnjenim
naborom modulov in funkcionalnosti144 in okrnjenim naborom podatkov145, s katerim uporabniki
preverijo ustreznost celotnega sistema in podatkov. Glede na to, da niso bile testirane vse funkcionalnosti
in v sistem niso bili vneseni vsi podatki, je Ministrstvo za obrambo predvidelo, da bo uporabniško
testiranje treba opraviti ponovno. Na podlagi testiranja je ugotovilo številne manjše nepravilnosti in dve
večji pomanjkljivosti, ki sta za uporabnike ključni. Ker teh pomanjkljivosti ni bilo mogoče odpraviti z
141
142
143
144
145
7. člen in 14. člen uredbe o enotni metodologiji.
19. člen in 30. člen pravilnika o metodologiji.
Poročilo o stanju 2012.
Celovita rešitev ISLOG.CR verzija 1.1 (povezava s točko 2.4.1.b tega poročila).
Poročilo iz uporabniškega testiranja ISLOG.CR verzija 1.1, št. 385-15/2011-36 z dne 31. 8. 2012.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
razpoložljivimi finančnimi sredstvi, Ministrstvo za obrambo z uvajanjem celovite rešitve z izbranim
ponudnikom ni nadaljevalo do konca obdobja, na katero se nanaša revizija146.
2.3.1.d
Ministrstvo za obrambo se je nato na podlagi potreb in finančnih zmožnosti odločilo za uvedbo
sistema SAP v omejenem obsegu, in sicer samo za vzdrževanje zrakoplovov147. V letu 2014 je s
ponudnikom Processi, d. o. o., Ljubljana sklenilo pogodbo148 za izvajanje podpore ključnim uporabnikom
pri uporabi programskega sistema za podporo vzdrževanju rešitve glede na uvedene funkcionalnosti tega
projekta v letalski bazi, kot je navedeno v povabilni dokumentaciji. Izvajalec bo v skladu s pogodbo
Ministrstvu za obrambo nudil naslednje vrste podpore:
•
•
•
•
pomoč ključnim uporabnikom pri uporabi rešitve programskega sistema za podporo vzdrževanja;
optimizacija in dodelava procesov;
vzdrževanje strojne in aplikativne opreme ter
vzdrževanje baz.
V skladu z Načrtom implementacije informacijskega sistema SAP, programskega sistema za podporo
vzdrževanja zrakoplovov149 gre pri izvajanju pogodbe za uvedbo dela sistema SAP, in sicer modula za
vzdrževanje zrakoplovov v 15. polku vojaškega letalstva150. Okvirna pogodbena cena je 58.000 evrov,
pogodba pa je veljala do konca leta 2014151.
Na končnem uporabniškem testiranju (povezava s točko 2.3.1.c tega poročila) v letu 2012 je Ministrstvo
za obrambo med drugim ugotovilo, da proces vzdrževanja, kot je bil zastavljen, ne ustreza popolnoma
potrebam vzdrževanja zrakoplovov, zato obstoječa rešitev ne bo nudila ustrezne podpore vzdrževanju
zrakoplovov. Ministrstvo za obrambo se je zato odločilo, da je treba nadaljevati z razvojem procesov
posebej za vzdrževanje zrakoplovov – razvili naj bi modul za vzdrževanje zrakoplovov. Preverili smo, v
146
147
148
149
150
151
Iz Zapisnika sestanka ministra (št. 385-15/2011-77 z dne 21. 11. 2012) izhaja, da bi bilo treba za uvedbo celovite
rešitve ISLOG.CR verzija 1.1 dopolniti obstoječo rešitev z manjkajočimi funkcionalnostmi, odpraviti napake,
ugotovljene na končnem uporabniškem testiranju, in izvesti ponovno uporabniško testiranje, preoblikovati
organizacijsko strukturo Ministrstva za obrambo, ponovno določiti število uporabnikov in potrebnih licenc ter
zagotoviti finančna sredstva za nakup novih licenc.
Zapisnik kolegija državnega sekretarja, št. 900-18/2013-2 z dne 14. 9. 2013.
Št. 4300-68/2014-1 z dne 6. 3. 2014. Iz dopisa št. 385-15/2011-96 z dne 27. 9. 2013 je razvidno, da Slovenska
vojska lahko še naprej zagotavlja naloge s področja logistike v obstoječih informacijskih rešitvah, še posebej zato
ker je bila istočasno z razvojem sistema SAP izvajana tudi nadgradnja obstoječih programskih produktov, med
njimi tudi aplikacije za skladiščno poslovanje SKEV. Edino področje, ki brez sistema SAP ne more delovati, je
vzdrževanje letalsko-tehničnih sredstev in zrakoplovov, zato je bil predlagan in sprejet sklep, da se sistem SAP
uvede le za vzdrževanje letalsko-tehničnih sredstev.
Načrt implementacije informacijskega sistema SAP, programskega sistema za podporo vzdrževanja zrakoplovov
(PSPV), Modul za vzdrževanje zrakoplovov SV – Vzdrževalni procesi v 1.0.0., april 2014.
Posamezne funkcionalnosti modula za vzdrževanje zrakoplovov bodo uporabljale tudi druge organizacijske
enote, katerih delo je povezano z delom 15. polka vojaškega letalstva.
Izplačila po pogodbi so do konca obdobja, na katero se nanaša revizija, znašala 37.700 evrov (povezava s
tabelo 9).
51
52
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
kateri fazi uvedbe je bil modul za vzdrževanje zrakoplovov ob koncu obdobja, na katero se nanaša revizija,
in ugotovili, da je bil v 2. fazi uvedbe152.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo je v letu 2015 nadaljevalo z aktivnostmi za uvajanje modula za vzdrževanje zrakoplovov, prehod
'v živo' naj bi bil končan do 22. 12. 2015. Za uvedbo modula za vzdrževanje zrakoplovov se je Ministrstvo za obrambo
odločilo, ker vzdrževanje zrakoplovov ni ustrezno informacijsko podprto, obenem pa se pričakuje, da bo uvedba sistema SAP v
15. polku vojaškega letalstva najhitreje povrnila stroške investicije – sistem SAP bo namreč pokril vzdrževanje dragih in
kompleksnih tehničnih sistemov. Prav tako bo podlaga za nadaljnje uvajanje celovite rešitve v druge enote in poveljstva
Slovenske vojske. Uvedba modula za vzdrževanje zrakoplovov bo lažja, kot bi bila v celotnem Ministrstvu za obrambo, ker
je:
•
•
•
•
•
organizacijska struktura poveljstev in enot, ki sodelujejo v procesu vzdrževanja zrakoplovov dokaj stabilna;
vzdrževanje na 2. stopnji centralizirano v eni enoti in na eni lokaciji;
proces skladiščnega poslovanja v tej enoti lažje obvladljiv;
proces nabave centraliziran in
koncept avtorizacij ter vlog v sistemu relativno enostaven.
Največji učinki uvedbe modula za vzdrževanje zrakoplovov se bodo pokazali v razpoložljivosti zrakoplovov, tako za bojno
pripravljenost enote kot tudi v sistemu zaščite in reševanja (helikopterska reševanja, posredovanje ob naravnih nesrečah,
sodelovanje na vajah v tujini in podobno). V absolutnih številkah bi koristi od uvedbe modula in opisane učinke, ob
predpostavki letnih stroškov vzdrževanja 6 milijonov evrov, ocenili na približno 5 do 7 odstotkov letnih stroškov
vzdrževanja, kar pomeni do 420.000 evrov letno.
2.3.1.e
Ministrstvo za obrambo je samo za uvedbo celovite rešitve kupilo šest računalniških strežnikov –
štiri v letu 2003 in dva v letu 2006, ki sta nadomestila strežniške sisteme, kupljene v letu 2003. Skupaj je za
strežnike plačalo 1.392.940 evrov. Strojne opreme, ki je bila kupljena v letu 2003, Ministrstvo za obrambo
ni uporabilo za namen, za katerega je bila oprema kupljena.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Štirje strežniki, ki so bili kupljeni v letu 2003, so se do pričetka uvedbe sistema SAP uporabljali za druge namene,
navedeni strežniki so zaradi tehnološke zastarelosti že odpisani. Dva strežnika, kupljena v letu 2006, sta nadomestila
obstoječe štiri – na teh dveh strežnikih je Ministrstvo za obrambo vzpostavilo razvojno, testno, šolsko in produkcijsko
okolje za uvedbo sistema SAP ter produkcijsko okolje za pilotno postavitev v 14. inženirskem bataljonu, za podporo
vzdrževanju v 74. motoriziranem bataljonu in za odpiranje materialov. V letu 2012 je Ministrstvo za obrambo nabavilo
sistem strežniških rezin in okolje SAP preselilo na del strežniških rezin, kjer potekajo tudi ostale informacijske rešitve, saj
sta bila strežnika, nabavljena v letu 2006, tehnološko zastarela.
152
Testni podatki so bili preneseni na klient 220 – razvojni strežnik, sledil naj bi prenos dejanskih podatkov na
klient 270, nato prenos podatkov na klient 300 in usposabljanje uporabnikov ter integracijski test, na koncu pa še
prenos podatkov na klient 400 in prehod 'v živo'. Iz Zapisnika kolegija državnega sekretarja (št. 900-18/2013-2 z
dne 14. 9. 2013) izhaja, da bi bilo treba za uvedbo modula za vzdrževanje zrakoplovov celovite rešitve
ISLOG.CR verzija 1.1: prilagoditi modul vzdrževanje in organizacijsko strukturo Ministrstva za obrambo,
dodatno proučiti funkcionalnosti delovanja modula glede na obstoječe rešitve (SKEV, MFERAC), ponovno
določiti število uporabnikov licenc ter kupiti nove licence.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
2.3.2 Doseganje namena in ciljev projekta
2.3.2.a
Ob zaključku projekta mora Ministrstvo za obrambo v skladu z metodologijo vodenja
projektov pripraviti poročilo o zaključku projekta, ki podaja oceno izvajanja celotnega projekta in
primerjavo s cilji, ki so bili postavljeni v vzpostavitvenem dokumentu projekta153. Vendar pa Ministrstvo
za obrambo v obdobju, na katero se nanaša revizija, ni postavilo ciljev, ki bi bili v celoti določljivi, merljivi,
dosegljivi, pomembni in časovno določeni (povezava s točko 2.1.1.c tega poročila) – to velja za cilje, ki so
bili postavljeni v investicijskem programu in drugih dokumentih, ki so nastajali med izvajanjem projekta
(na primer v listini projekta). Zato natančno ugotavljanje doseganja ciljev projekta po uvedbi celovite
rešitve ne bo mogoče.
Ministrstvo za obrambo je kljub temu izdelalo oceno izboljšav za področje vzdrževanja
materialno-tehničnih sredstev zaradi uporabe modula vzdrževanje materialno-tehničnih sredstev, ki je
predstavljena v tabeli 7.
Tabela 7: Ocena izboljšav zaradi uvedbe modula vzdrževanje materialno-tehničnih sredstev
Funkcija/dejavnost
Ocena izboljšave
Administrativni časi – načrtovanje
Z 8 tednov na 2 do 3 dni
Administrativni časi – odobritev
S 5 dni na 0,5 do 2 uri
Logistični časi – dobava storitev – naročilo, pogodba
Sedaj pred načrtovanim datumom
Število dokumentov v vzdrževanju, nabavi
S 14 na 3 dokumente
Število zaposlenih v administraciji – načrtovanje
Zmanjšano za približno 75 odstotkov
Število zaposlenih v administraciji – vzdrževanje
Zmanjšano za približno 60 odstotkov
Število ravni odločanja o načrtovanju, vzdrževanju
Zmanjšano za približno 50 odstotkov
Število odprtih šifer materiala
Zmanjšano na tretjino
Poraba zalog
Povečano z 0,5 do 0,7 na 2,0 do 2,5
Vir: poročilo o stanju 2012.
Pri tej oceni izboljšav ni razvidno, kako so bile določene začetne vrednosti posameznih kazalcev (torej
pred uvedbo modula vzdrževanje materialno-tehničnih sredstev) in kako je Ministrstvo za obrambo po
uvedbi modula ocenilo čas za izvedbo posameznih funkcij (dejavnosti) oziroma izboljšave, saj nam
podrobnejše dokumentacije in izračunov ocene izboljšav ni posredovalo. Zaradi neobstoja podrobnejše
dokumentacije in izračunov ni mogoče potrditi, da so bile izboljšave izvedene. Glede na izbrane kazalce v
tabeli 7 ocene izboljšav tudi ni mogoče neposredno primerjati s cilji, ki si jih je Ministrstvo za obrambo
postavilo pri načrtovanju projekta uvedbe celovite rešitve (povezava s točko 2.1.1.c tega poročila).
153
14. člen uredbe o enotni metodologiji je v fazi uporabe nabavljenih izdelkov (ali obratovanja investicije) določal
pripravo poročila o spremljanju učinkov investicije, katerega namen je ugotavljanje dejanskih učinkov investicije v
primerjavi z učinki iz investicijskega programa. 19. člen pravilnika o metodologiji navedeno poročilo imenuje
poročilo o spremljanju učinkov projekta oziroma poročilo o spremljanju opreme v uporabi.
53
54
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
2.3.2.b
Namen projekta, ki je bil določen v investicijskem projektu, je bil povezava ter izboljšanje
učinkovitosti procesov: načrtovanja materialnih potreb in nabave, skladiščnega poslovanja in materialnega
knjigovodstva, vzdrževanja materialno-tehničnih sredstev, financ in kontrolinga ter upravljanja s kadri.
Ministrstvo za obrambo ni ugotavljalo, v kolikšni meri je bil namen projekta dosežen. Ocenjujemo, da
njegov namen do konca obdobja, na katero se nanaša revizija, ni bil dosežen, saj se ne uporablja
informacijski sistem, ki bi izboljšal učinkovitost procesov ter jih povezal med seboj.
2.3.3 Ugotavljanje odgovornosti za izvedbo projekta
2.3.3.a
Projekt uvajanja celovite rešitve na Ministrstvu za obrambo traja že več kot 10 let in je bil
večkrat spremenjen (povezava s točko 2.4 tega poročila). V tem obdobju Ministrstvo za obrambo ni
ugotavljalo odgovornosti za izvedbo projekta (na primer po vsaki od sprememb projekta). Odgovornosti
za izvedbo projekta prav tako pred uvajanjem sprememb niso ugotavljali nadzorna telesa ter vodstvo
projekta in vodji projekta (povezava s točko 2.2.3 tega poročila), ki so vplivale na zamenjavo oseb,
odgovornih za izvedbo projekta. Sprotno ugotavljanje odgovornosti za uspešnost izvedbe projekta ob
vsakem večjem odklonu od načrtovanega projekta bi lahko Ministrstvu za obrambo pomagalo bolje
načrtovati spremembe v projektni organizaciji – tako bi povečalo verjetnost za uspešno izvedbo projekta.
2.3.3.b
Metodologija vodenja projektov predvideva pripravo poročila o pridobljenem znanju, ki je
lahko del zaključnega poročila o projektu, ali pa se pridobljeno znanje in izkušnje dokumentirajo na
drugačen način. Zapisi o pridobljenem znanju in izkušnjah so namenjeni izboljšanju postopkov,
dokumentov in organizacije prihodnjih projektov. Glede na dolgo dobo trajanja projekta in številne
slabosti, ki so se pri tem pokazale, menimo, da bi bilo smiselno pridobljene izkušnje in znanje zapisati že
med izvajanjem projekta in uveljaviti spremembe, ki so potrebne, da do podobnih slabosti ne bo prihajalo
tudi pri izvajanju drugih projektov. Primer je nakup 480 uporabniških licenc ter razvojne in sistemske
licence SAP v 1. in 3. fazi uvedbe projekta (pri tem 3. faza projekta ni bila ustrezno izvedena – povezava s
točkama 2.2.4.a in 2.2.4.b tega poročila). Ministrstvo za obrambo je za pripravo sistema SAP za uvajanje v
operativno uporabo uporabilo le razvojne in sistemske licence, uporabniške licence pa so ostale
neuporabljene. Kljub temu je zanje plačevalo licenčnino od leta 2006 do konca leta 2008. Navedeno
izkušnjo bi bilo smiselno upoštevati pri izvajanju drugih projektov informatizacije, vendar je Ministrstvo
za obrambo ni nikjer evidentiralo. Na tem področju je prišlo tudi do zakonodajnih sprememb, ki so
privedle do sprememb notranjih predpisov Ministrstva za obrambo. V spremembah notranjih predpisov
pa ni razvidna jasna povezava z izkušnjami, ki jih je Ministrstvo za obrambo pridobilo pri izvajanju
projekta uvedbe celovite rešitve.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Pri izvajanju projekta uvedbe celovite rešitve je Ministrstvo za obrambo pridobilo naslednje izkušnje, ki bi jih bilo smiselno
uporabiti pri drugih podobnih projektih:
•
•
za izvajanje tako kompleksnih projektov, kot je uvedba celovite informacijske rešitve, matrični tip projektne
organizacije ni primeren; treba je zagotoviti stabilno projektno strukturo s formalno projektno organizacijsko enoto,
opredeljeno v sistemizaciji, zagotoviti ustrezne kadre v projektnih skupinah s polnim delovnim časom za celotno obdobje
trajanja projekta in preprečiti oziroma kar najbolj zmanjšati fluktuacijo članov projekta in končnih uporabnikov; treba
je zagotoviti projektne skupine, ki smejo imeti le projektne zadolžitve;
uvedba celovite rešitve pomeni povezovanje in znatno prilagajanje poslovnih procesov organizacije procesom in postopkom,
ki so že opredeljeni v celoviti rešitvi, zato morajo take projekte voditi lastniki glavnih procesov in ne informatik;
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
•
•
•
informacijski sistem je namenjen uporabnikom oziroma lastnikom glavnih procesov za uresničitev njihovih zahtev, zato
morajo lastniki glavnih procesov prevzeti odgovornosti in pristojnosti za prilagoditev procesov in uvedbo takega sistema;
obseg in kompleksnost uvedbe morata biti skrbno pretehtana in prilagojena organizacijski in funkcionalni zrelosti
organizacije;
prilagajanje mora biti nadzorovano in usklajeno z najvišjim vodstvom organizacije; ključno vlogo ima sponzor projekta
oziroma vodja projektnega sveta, ki mora biti stalna funkcija za ves čas trajanja projekta z dovolj formalne moči, da
uresniči spremembe;
za zagotavljanje dnevne tehnično-operativne podpore projektom mora poskrbeti projektna pisarna z zadostnim številom
usposobljenih sodelavcev in ne priložnostno oblikovane skupine znotraj projekta.
Ukrep Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo je pripravilo Načrt aktivnosti za prenos izkušenj, ki jih je pridobilo pri izvajanju projekta uvedbe
celovite rešitve, na vodenje preostalih projektov, ki ga je 7. 10. 2015 potrdil kolegij ministrice.
2.3.4 Povzetek ugotovitev
Pri preverjanju uporabe celovite rešitve smo ugotovili, da je bila uvedena funkcionalnost odpiranja novih
materialov v sistemu SAP, ki je predpogoj za delovanje celovite rešitve, del funkcionalnosti sistema SAP se
je od leta 2010 do leta 2013 uporabljal v organizacijski enoti Slovenske vojske in povezanih enotah za
vzdrževanje oklepnikov 8x8. Celovita rešitev se v obdobju, na katero se nanaša revizija, ni uporabljala.
Prav tako se strojna oprema, ki je bila v letu 2003 kupljena za uvedbo celovite rešitve, ni uporabila za ta
namen. Ministrstvo za obrambo ni pripravilo poročila o spremljanju učinkov investicije, zato ni zaznalo,
da se celovita rešitev v obliki, v kateri je bila uvedena v uporabo, ne uporablja več. Ministrstvo za obrambo
se ni odločilo projekta začasno ali dokončno zaustaviti, čeprav traja že več kot 10 let. Namen projekta v
obdobju, na katero se nanaša revizija, ni bil dosežen, natančno ugotavljanje uspešnosti projekta po uvedbi
celovite rešitve pa ne bo mogoče, ker pred izvedbo projekta vsi cilji niso bili opredeljeni tako, da bi bili v
celoti določljivi, merljivi, dosegljivi, pomembni in časovno določeni. Odgovornosti za izvedbo projekta
Ministrstvo za obrambo ni ugotavljalo, prav tako ni posebej popisalo znanja in izkušenj, ki jih je pridobilo
z izvajanjem projekta.
2.4 Učinkovitost uvajanja celovite rešitve
Ugotavljali smo, kako je Ministrstvo za obrambo obvladovalo stroške izvedbe projekta glede na obseg in
kakovost celovite rešitve. V ta namen smo najprej preverili, ali je Ministrstvo za obrambo ocenilo stroške
in koristi projekta, nato pa smo pripravili pregled glavnih sprememb projekta uvedbe celovite rešitve v
obdobju, na katero se nanaša revizija, to so spremembe v načrtovanem roku izvedbe projekta, načrtovani
stroških izvedbe projekta in načrtovani obseg funkcionalnosti, ki naj bi jih ponudila celovita rešitev.
Primerjali smo jih z dejansko doseženim rokom uvedbe dela celovite rešitve in s stroški, ki jih je
Ministrstvo za obrambo imelo z izvedbo projekta.
2.4.1.a
Ministrstvo za obrambo je v investicijskem programu ocenilo stroške projekta uvedbe celovite
rešitve v višini predvidene nabavne vrednosti celovite rešitve (2.186.060 evrov) in stroškov v življenjskem
ciklu, to je skupaj 4.092.552 evrov. Navedlo je, da bodo pričakovani učinki investicije povečanje
55
56
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
produktivnosti, zmanjšanje zalog, izboljšan interni nadzor in pospeševanje logističnih procesov154, vendar
teh koristi še ni moglo oceniti155 in zanje ni pripravilo natančnejših izračunov.
Med izvajanjem projekta je pripravilo pregled dotedanjih stroškov projekta v Novelaciji investicijskega
programa v letu 2009, koristi projekta pa je ocenilo v obliki ocene izboljšav za področje vzdrževanja
materialno-tehničnih sredstev zaradi uporabe modula vzdrževanje materialno-tehničnih sredstev (tabela 7),
ki pa jih ni ovrednotilo. Ocene vseh stroškov in koristi projekta do določenega datuma pa v obdobju, na
katero se nanaša revizija, ni pripravilo.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo je ocenilo, da so bile glavne koristi uvajanja celovite rešitve naslednje:
•
•
•
•
•
•
vzpostavljeno računalniško strojno in sistemsko programsko okolje (vzpostavljeni so trije glavni sistemi: razvojni
(K200), testni (K300) in produkcijski (K400) ter sistem (XI) za povezavo z ostalimi informacijskimi rešitvami);
izdelani modeli procesov do tretje ravni;
povečan obseg in kakovost matičnih zapisov o materialnih sredstvih;
uvedba pilotne rešitve v 14. inženirskem bataljonu Slovenske vojske, s čimer so bili rešeni garancijski zahtevki v
ocenjeni vrednosti 1.539.000 evrov (Poročilo in analize napak pri uporabi oklepnikov 8x8 za obdobje od 4. 8. 2009
do 31. 12. 2013) zaradi takojšnjega poročanja in sprotnega reševanja ugotovljenih napak na vozilih ter ugotovljene
kritične napake na vozilih, zato je mogoče optimizirati stroške nabav nadomestnih delov;
uvedba in uporaba ožje verzije celovite rešitve v 74. motoriziranem bataljonu v obdobju od leta 2010 do leta 2013 in
testirana širša verzija celovite rešitve (verzija 1.1).
2.4.1.b
Projekt uvedbe celovite rešitve, kot je bil kupljen s pogodbo o nakupu celovite rešitve, je bil v
obdobju, na katero se nanaša revizija, večkrat spremenjen. S pogodbo o nakupu celovite rešitve je bilo
dogovorjeno (enako velja za investicijski program) naslednje156 (povezava s tabelo 8):
•
uvedba celovite rešitve bo obsegala 11 osrednjih funkcionalnosti oziroma modulov in funkcionalnost
MPM – matični podatki materialov (ki je bila vključena v ostale module) ter njihovo integracijo:
-
154
155
156
DFPS – oblikovanje zmogljivosti,
HRM – upravljanje s kadrovskimi viri,
MM – upravljanje z materialnimi viri (nabava, skladiščenje),
PM – vzdrževanje,
FM – upravljanje s finančnimi viri,
FI-CO – kontroling,
FI – finančno knjigovodstvo,
FI-AA – osnovna sredstva,
PS – upravljanje s projekti,
Investicijski program, str. 46 in 47.
Dopis o popravku investicijskega programa, št. 809-00-11/2003-3 z dne 30. 6. 2003. Natančen izračun povračila
investicije naj bi bil pripravljen v 2. fazi projekta, vendar to ni bilo izvedeno.
S sklenitvijo pogodbe je bila oddana tudi 1. in 2. faza izvedbe projekta, torej načrtovanje projekta, zato ni mogoče
oceniti, katere funkcionalnosti in moduli SAP so bili predmet pogodbe. Obseg modulov in funkcionalnosti, ki je
bil predviden s pogodbo o nakupu celovite rešitve, smo zato povzeli tako, kot je naveden v poročilu o
stanju 2012, dodali smo le funkcionalnost MPM – matični podatki materialov.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
- QM – upravljanje z minsko-eksplozivnimi sredstvi,
- TRA – upravljanje z vozili;
•
•
•
vse navedene funkcionalnosti oziroma moduli naj bi bili uvedeni v organizacijskih enotah ministrstva
in Slovenske vojske naenkrat; predvideno je bilo prilagajanje procesov (načrtovanje materialnih potreb
in nabava, skladiščno poslovanje in materialno knjigovodstvo, vzdrževanje materialno-tehničnih
sredstev, finance in kontroling, upravljanje s kadri) in s tem organizacije Ministrstva za obrambo
procesom, ki jih uporablja sistem SAP; predvidena sta bila tudi dva vmesnika, in sicer med
sistemom MFERAC in SAP ter med sistemom SAP in programskim produktom N-CORE;
predvideni stroški uvedbe celovite rešitve in nakupa 480 uporabniških licenc ter razvojnih in
sistemskih licenc SAP so znašali 2.786.466 evrov; poleg tega je bilo za vzdrževanje v naslednjih
sedmih letih v investicijskem programu predvideno še 1.906.492 evrov;
predvideni zaključek projekta je bil 17. 11. 2006.
57
58
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Tabela 8: Načrtovani moduli oziroma funkcionalnosti sistema SAP, ki naj bi jih Ministrstvo za obrambo
uvedlo, v obdobju, na katero se nanaša revizija
Pogodba o nakupu
celovite rešitve
Celovita rešitev,
verzija 1.0
DFPS – oblikovanje
zmogljivosti
DFPS – delno
DFPS – delno
DFPS – delno
HRM – upravljanje s
kadrovskimi viri
HRM – delno
HRM – delno
HRM – delno
MM – upravljanje z
materialnimi viri (nabava,
skladiščenje)
MM – skladiščno
poslovanje, nabava
MM – skladiščno
poslovanje, nabava
MM – skladiščno
poslovanje, nabava
PM – vzdrževanje
PM – vzdrževanje
PM – vzdrževanje
PM – vzdrževanje
FM – upravljanje s
finančnimi viri
-
-
-
FI-CO – kontroling
Celovita rešitev,
verzija 1.1
Modul za vzdrževanje
zrakoplovov
FI-CO – podporne
FI-CO – podporne
FI-CO – podporne
funkcije za ostale module funkcije za ostale module funkcije za ostale module
FI – finančno knjigovodstvo
-
-
-
FI-AA – osnovna sredstva
-
-
-
PS – upravljanje s projekti
-
-
-
QM – upravljanje z
minsko-eksplozivnimi sredstvi
-
QM – kakovost,
prevzem, skladiščenje
-
TRA – upravljanje z vozili
-
-
-
MPM – matični
podatki materialov
MPM – matični
podatki materialov
MPM – matični
podatki materialov
3 vmesniki
20 vmesnikov
3 vmesniki
*
2 vmesnika
11 modulov ter
funkcionalnost MPM
2 modula in MPM
v celoti
3 moduli delno
2 modula in MPM
v celoti
4 moduli delno
2 modula in MPM
v celoti
3 moduli delno
Opomba: * Funkcionalnost MPM – matični podatki materialov je bila vključena v ostale module.
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
S sklenitvijo Aneksa 2 k pogodbi o nakupu celovite rešitve se je spremenil način izvajanja projekta –
namesto uvedbe vseh funkcionalnosti oziroma modulov sistema SAP naenkrat na Ministrstvu za obrambo
in v Slovenski vojski naj bi bil postopoma uveden ožji nabor funkcionalnosti oziroma modulov glede na
prvotno določene – celovita rešitev ISLOG.CR verzija.1.0 (povezava s tabelo 8):
•
obsega:
- PM – vzdrževanje,
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
- MM-WM157 – skladiščno poslovanje in MM – nabavo,
- del funkcionalnosti ostalih modulov (matični podatki materialov, manjši del kadrovskega in
finančnega modula ter modula DFPS);
•
•
•
z Aneksom 2 k pogodbi o nakupu celovite rešitve je bila predvidena drugačna uvedba celovite rešitve,
kot je bila načrtovana v pogodbi o nakupu celovite rešitve – najprej uvedba omejenega nabora
modulov v omejen nabor organizacijskih enot Ministrstva za obrambo v obliki pilotnega projekta,
kasneje pa naj bi se razširil tako nabor funkcionalnosti oziroma modulov kot tudi nabor
organizacijskih enot, kjer naj bi bila uvedena celovita rešitev;
z Aneksom 2 je bila pogodbena vrednost zvišana za 287.232 evrov;
v pogodbi od tedaj naprej ni bilo določenega roka izvedbe projekta.
V letu 2008 sta bila navedena dva modula (nabava in skladiščno poslovanje, vzdrževanje materialno-tehničnih
sredstev) ter posamezne funkcionalnosti ostalih modulov, ki so bili pilotno uvedeni v 14. inženirski
bataljon Slovenske vojske. V letu 2010 je bil del celovite rešitve verzija 1.0, torej del omejenega nabora
modulov oziroma funkcionalnosti, uveden v operativno uporabo v 74. motorizirani bataljon Slovenske
vojske, in sicer se je za vzdrževanje oklepnikov 8x8 do konca leta 2013 uporabljal modul vzdrževanje.
Ministrstvo za obrambo je ob tem ugotovilo, da gre za zahtevno aplikacijo – sistem zahteva delovanje
celotne verige uporabnikov, kar se v praksi težko zagotavlja zaradi slabe kadrovske popolnitve, zahteva
tudi urejeno matično bazo podatkov. Pozitivne strani uporabe sistema SAP so bile, da omogoča stalen
vpogled v stanje in razpoložljivost materialnih sredstev v enoti ter avtomatizira proces načrtovanja in
poročanja.
Ministrstvo za obrambo je skupaj z izvajalcem celoviti rešitvi ISLOG.CR verzija 1.0 dodajalo nove
funkcionalnosti oziroma module v skladu s pogodbami o redni in investicijski nadgradnji celovite rešitve158
in v letu 2012 izvedlo uporabniško testiranje celovite rešitve verzija 1.1 (povezava s tabelo 8), pri čemer:
•
celovita rešitev verzija 1.1 obsega okrnjen nabor modulov oziroma funkcionalnosti glede na določene
v pogodbi o nakupu celovite rešitve:
- PM – vzdrževanje,
- MM-WM – skladiščno poslovanje in MM – nabavo ter
- del funkcionalnosti ostalih modulov (matični podatki materialov, manjši del kadrovskega in
finančnega modula ter modula DFPS);
•
•
•
157
158
je obseg navedenih modulov in funkcionalnosti širši kot v celoviti rešitvi ISLOG.CR verzija 1.0,
vendar manjši od načrtovanega v pogodbi o nakupu celovite rešitve; obsega pa tudi več vmesnikov;
uveden naj bi bil v več organizacijskih enotah kot celovita rešitev ISLOG.CR verzija 1.0;
stroški razvoja celovite rešitve ISLOG.CR verzija 1.1 obsegajo vsa izplačila, ki so navedena v tabeli 6,
skupaj 4.595.455 evrov (če ne upoštevamo še drugih stroškov, ki so navedeni v točki 2.4.1.c tega
poročila);
rok dokončne uvedbe celovite rešitve ISLOG.CR verzija 1.1 ni določen.
Modulov ni mogoče enostavno primerjati med seboj zaradi sprememb med izvajanjem projekta in ker lahko en
modul pokriva več funkcionalnosti in obratno. Ministrstvo za obrambo je v tem primeru zamenjalo
funkcionalnosti, za katere se je odločilo – zato se pojavljajo tudi razlike med oznakami, na primer MM – nabava
in MM-WM – skladiščno poslovanje namesto MM – upravljanje z materialnimi viri.
Pogodbe 2–5 v tabeli 6.
59
60
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Ministrstvo za obrambo se je odločilo del celovite rešitve ISLOG.CR verzija 1.1 prilagoditi za podporo
vzdrževanja zrakoplovov (povezava s tabelo 8) v 15. polku vojaškega letalstva, in sicer:
•
rešitev (modul za vzdrževanje zrakoplovov) bi obsegala okrnjen nabor modulov oziroma
funkcionalnosti glede na module, določene v pogodbi o nakupu celovite rešitve:
- PM – vzdrževanje zrakoplovov,
- MM-WM – skladiščno poslovanje za vzdrževanje zrakoplovov in MM – nabavo za vzdrževanje
zrakoplovov ter
- del funkcionalnosti ostalih modulov (matični podatki materialov, manjši del kadrovskega in
finančnega modula ter modula DFPS);
•
•
pogodbena vrednost za dokončanje in uvedbo modula za vzdrževanje zrakoplovov v uporabo je bila
določena v obsegu dodatnih 58.000 evrov;
predvideni rok dokončne uvedbe modula za vzdrževanje zrakoplovov je december 2015.
Načrtovana celovita rešitev se je v obdobju, na katero se nanaša revizija, spreminjala iz pogodbeno
dogovorjene verzije celovite rešitve do celovite rešitve ISLOG.CR verzija 1.0, celovite rešitve ISLOG.CR
verzija 1.1 in prilagojene celovite rešitve ISLOG.CR verzija 1.1 za vzdrževanje zrakoplovov. Spremembe
prikazujemo na slikah 5 in 6.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
Slika 5: Spreminjanje načrtovanega števila modulov oziroma funkcionalnosti in procesov, ki naj bi jih
pokrila celovita rešitev v obdobju, na katero se nanaša revizija, ter načrtovani roki za izvedbo
projekta
Celovita rešitev
(rok: november 2006)
• uporaba 11 modulov informacijske rešitve in
funkcionalnosti MPM* v celoti
• podpora in povezava 5 procesov
Celovita rešitev verzija 1.0
(rok: ni določen)
• uporaba 2 modulov informacijske rešitve in
funkcionalnosti MPM v celoti
• podpora in povezava 3 procesov
Celovita rešitev verzija 1.1
(rok: ni določen)
• uporaba 2 modulov informacijske rešitve in
funkcionalnosti MPM v celoti
• podpora in povezava 3 procesov
Modul za vzdrževanje zrakoplovov
(rok: april/maj 2015)
• uporaba 2 modulov informacijske rešitve in
funkcionalnosti MPM v celoti
• podpora in povezava 3 procesov
Opombi: * MPM – matični podatki materialov.
Na sliki ni navedeno število modulov, ki naj bi bili razviti le delno. Podatek o številu načrtovanih
modulov, ki naj bi bili delno razviti, je v tabeli 8.
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
Ministrstvo za obrambo je v obdobju, na katero se nanaša revizija, načrtovalo in uresničevalo vedno manj
učinkovit projekt uvedbe celovite rešitve – celovita rešitev je namreč vključevala vedno manj modulov,
podpirala vedno manj procesov, rok za izvedbo projekta se je podaljševal oziroma ni bil več določen159,
stroški izvedbe projekta pa so še vedno nastajali (slika 6). Za manjšo učinkovitost se je Ministrstvo za
obrambo odločilo tudi zato, ker ni izvedlo določenih sprememb procesov in organizacijskih sprememb, s
katerimi bi se prilagodilo standardnim postopkom sistema SAP, in ni ukinilo nekaterih aplikacij
(predvidena je bila na primer ukinitev aplikacije za skladiščno poslovanje SKEV), ampak je načrtovalo
izgradnjo vmesnikov do teh aplikacij.
159
Poročilo o stanju 2012.
61
62
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Ministrstvo za obrambo ocenjuje, da bi bilo ob predvideni vzpostavitvi enotnega sistema za elektronsko javno naročanje
neracionalno izvajati spremembe procesov in prilagajanje standardnim postopkom sistema SAP, saj bi bilo treba ponovno
iskati rešitve v izgradnji vmesnikov.
2.4.1.c
Ugotovili smo, da so bili stroški uvajanja celovite rešitve dejansko višji od zneskov, ki jih je
Ministrstvo za obrambo izplačalo po pogodbi o nakupu celovite rešitve, pogodbah za redno in
investicijsko nadgradnjo celovite rešitve ter pogodbah o vzdrževanju licenc z izbranim izvajalcem (skupaj
4.595.455 evrov, povezava s točko 2.2.2.c tega poročila). Nekatere od dodatnih stroškov je bilo mogoče
natančno določiti in so navedeni v tabeli 9, skupaj pa so ti stroški v obdobju, na katero se nanaša revizija,
prikazani na sliki 6.
Tabela 9: Stroški, povezani z uvedbo celovite rešitve v obdobju, na katero se nanaša revizija
v evrih
Vrsta stroška
Pogodba z dvema aneksoma
Znesek
3.073.698
Pogodbe za redno in investicijsko nadgradnjo ter svetovanje (skupaj)
936.517
Pogodbe o vzdrževanju licenc
585.240
Svetovanje pri modeliranju procesov
309.027
Program za modeliranje procesov
112.542
Nakup strojne opreme
216.716
Čiščenje podatkov (pomoč zunanjih izvajalcev)
Pogodba o uvedbi modula za vzdrževanje zrakoplovov
Skupaj
24.108
37.700*
5.295.548
Opombe: * Del pogodbene vrednosti, ki je bil že izplačan.
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
Pojasnilo Ministrstva za obrambo
Program za modeliranje procesov je bil kupljen z namenom, da se zagotovi informacijska podpora za analiziranje,
načrtovanje, dokumentiranje in optimizacijo poslovnih procesov ministrstva. Zaradi specifičnih možnosti, ki jih ponuja, pa se
je program uporabljal tudi za podporo pri uvajanju projekta SAP. Orodje in modele procesov uporabljajo organizacijske
enote za podporo pri delu, predvsem na področju kadrov in organizacije. Računalniška strojna oprema se je uporabljala tudi
za druge namene.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
12
6.000.000
10
5.000.000
8
4.000.000
6
3.000.000
4
2.000.000
2
1.000.000
0
0
v evrih
Število modulov in število procesov
Slika 6: Letni stroški, povezani z uvedbo celovite rešitve, kumulativa stroškov uvedbe celovite rešitve ter
spremembe števila načrtovanih in uvedenih modulov celovite rešitve v obdobju, na katero se
nanaša revizija
Leto
Letni stroški, povezani z uvedbo celovite rešitve*
Načrtovano število modulov celovite rešitve
Načrtovano število procesov, ki naj bi jih pokrivala celovita rešitev
Število modulov celovite rešitve, ki se uporabljajo**
Število procesov, ki jih pokriva celovita rešitev
Kumulativa stroškov, povezanih z uvedbo celovite rešitve*
Legenda:: * Prikazani so le stroški, ki jih je bilo mogoče natančno določiti (navedeni so v tabeli 9), ne pa tudi drugi
stroški.
** Navedeni moduli so se uporabljali le za eno materialno sredstvo – oklepnike 8x8.
Opombi: Niso prikazani moduli, ki so bili le delno razviti, in funkcionalnost MPM – matični podatki materialov, saj
so namenjeni predvsem delovanju ostalih modulov (prikazani so v tabeli 8).
Načrtovani moduli niso popolnoma enaki uvedenim, ker so se med izvajanjem projekta spreminjale
funkcionalnosti, ki naj bi jih posamezen modul pokrival, in njihova poimenovanja.
Vir: podatki Ministrstva za obrambo.
Poleg navedenih stroškov pa stroške uvedbe celovite rešitve (tabela 9) sestavljajo tudi stroški, ki jih ni bilo
mogoče natančno izmeriti, ker ne obstajajo ustrezne evidence o spremljanju stroškov projekta, in sicer:
•
•
•
delo zunanjega svetovalca za zagotovitev boljše kontrole kakovosti in priprave testnih scenarijev;
stroški dela zaposlenih, ki so sodelovali pri projektu (vodje in člani nadzornih teles ter delovnih skupin
in podskupin);
udeležba zaposlenih na izobraževanjih (pridobljeno znanje kasneje ni bilo uporabljeno, ker celovita
rešitev ni bila uvedena, kot je bila načrtovana s prvotno pogodbo o nakupu celovite rešitve);
63
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
64
•
stroški službenih poti v tujino na sejme in oglede, na katerih so se predstavniki Ministrstva za
obrambo seznanjali z delovanjem sistema SAP (Nizozemska, Nemčija, Luksemburg).
2.4.2 Povzetek ugotovitev
V obdobju, na katero se nanaša revizija, Ministrstvo za obrambo ni pripravilo ocene vseh stroškov in
koristi projekta. V tem obdobju je načrtovalo in uresničevalo vedno manj učinkovit projekt uvedbe
celovite rešitve, saj se je odločalo za uvedbo vedno manjšega obsega modulov in funkcionalnosti ter vedno
manjšega števila procesov, ki naj bi jih pokrilo s sistemom SAP. Prav tako se je podaljševal rok za izvedbo
projekta oziroma celo ni bil več določen, stroški izvedbe projekta pa so še naprej nastajali. Stroški,
povezani z uvedbo celovite rešitve, so obsegali stroške uvedbe celovite rešitve in vzdrževanja licenc SAP v
skupni vrednosti 4.595.455 evrov ter stroške drugih dobaviteljev, od katerih je Ministrstvo za obrambo
kupilo program za modeliranje procesov, svetovanje pri modeliranju procesov, strojno opremo in
pripravo podatkov v skupni vrednosti 700.093 evrov. Poleg tega so bili z uvedbo celovite rešitve povezani
tudi stroški, ki jih ni bilo mogoče natančno izmeriti zaradi neobstoja ustreznih evidenc, na primer delo
zunanjega svetovalca za pripravo testiranja, stroški dela zaposlenih, ki so sodelovali pri projektu in
sodelovali na izobraževanjih, ter stroški službenih poti v tujino na sejme in oglede, na katerih so se
predstavniki Ministrstva za obrambo seznanjali z delovanjem sistema SAP.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
3. MNENJE
Revidirali smo uspešnost in učinkovitost uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema logistike in
kadrov na Ministrstvu za obrambo v obdobju od priprave investicijske dokumentacije, to je od 1. 1. 2000
do 30. 9. 2014. Glavno revizijsko vprašanje je bilo, ali je bila uvedba celovite rešitve informacijskega
sistema logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo uspešna in učinkovita. Odgovor na glavno
vprašanje smo oblikovali s pomočjo odgovorov na naslednja podvprašanja: ali je načrtovanje projekta
omogočalo uspešno uvedbo celovite rešitve; ali je izvajanje projekta omogočalo uspešno uvedbo celovite
rešitve; ali se celovita rešitev uporablja, kot je bilo načrtovano; ter ali je Ministrstvo za obrambo
obvladovalo stroške izvedbe projekta glede na obseg in kakovost celovite rešitve.
Menimo, da uvedba celovite rešitve informacijskega sistema logistike in kadrov na Ministrstvu za obrambo v obdobju,
na katero se nanaša revizija, ni bila uspešna in učinkovita.
Načrtovanje projekta na Ministrstvu za obrambo ni omogočalo uspešne uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema
logistike in kadrov. Ministrstvo za obrambo je določilo namen projekta. V obdobju, na katero se nanaša
revizija, pa vseh ciljev projekta, ki jih je navedlo v investicijskem programu, ni opredelilo tako, da bi bili v
celoti določljivi, merljivi, dosegljivi, pomembni in časovno določeni. Prav tako v fazi načrtovanja projekta
ni pripravilo celotne investicijske dokumentacije, določene z notranjimi akti – ni pripravilo taktične študije
projekta. Pripravilo je zahtevnik in več konceptov podprojektov za posamezna področja logistike, na tej
podlagi pa še investicijski program, v katerem je prvič podrobneje opredelilo projekt uvedbe celovite
rešitve, ki naj bi podprla in povezala pet procesov logistike in kadrov. V letu 2009 je pripravilo Novelacijo
investicijskega programa projekta celovite rešitve, čeprav se je za spremembo projekta, zaradi katere jo je
bilo treba pripraviti, odločilo že leta 2007. Ministrstvo za obrambo v investicijskem programu ni natančno
opredelilo uporabniških zahtev. Prav tako ni pripravilo študije izvedljivosti projekta, čeprav je ugotovilo,
da bi bilo za določene procese to potrebno. Za izvedbo projekta je definiralo pet mejnikov oziroma pet
faz izvedbe projekta, ki so predstavljale glavne nadzorne točke pri izvedbi projekta. Dokumenti oziroma
izdelki, ki bi zaznamovali izvedbo vsake od petih faz projekta, so bili okvirno določeni z izbrano
metodologijo izvedbe projekta, podrobneje pa naj bi se določali sproti med izvajanjem projekta.
Ministrstvo za obrambo je načrtovalo, da bo projekt izvedlo v roku enega leta, vendar pa ocena glede na
podatke, dostopne v letu 2003, ni bila realna. V investicijskem programu Ministrstvo za obrambo ni
dokumentiralo analize tveganj, tveganja in nekatere potrebne ukrepe za zmanjšanje tveganj je zapisalo šele
v letu 2006 po oddaji naročila izbranemu izvajalcu, pri tem pa ni določilo rokov in odgovornih oseb za
izvedbo ukrepov.
Izvajanje projekta na Ministrstvu za obrambo ni omogočalo uspešne uvedbe celovite rešitve informacijskega sistema logistike
in kadrov. Razpisna dokumentacija ni bila pripravljena na način, ki bi zagotavljal uspešno izvajanje projekta,
ker zahteve Ministrstva za obrambo glede celovite rešitve v povabilni dokumentaciji niso bile dovolj
natančno določene in so jih zato tudi ponudniki različno razumeli. Pri izbiri ponudnika je Ministrstvo za
obrambo upoštevalo merilo ustreznih izkušenj s področja uvajanja sistema SAP, naročilo pa je oddalo,
65
66
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
preden je natančno opredelilo, kaj naj bi celovita rešitev omogočala. Prav tako ni upoštevalo opozoril o
neizpolnjenosti predpostavk in omejitev, na katerih je temeljila cenovno najugodnejša ponudba. Pogodba
o nakupu celovite rešitve je bila sklenjena 20. 10. 2005 – več kot leto dni po objavi razpisa. V njej je bil
določen rok za izvedbo vseh petih faz projekta ter določena skupna pogodbena vrednost. Pogodba ni
vsebovala določil o komercialnem skrbniku pogodbe, od sklenitve Aneksa 2 k pogodbi o nakupu celovite
rešitve tudi rok dokončanja projekta ni bil več določen, plačilo pa ni bilo več odvisno od zaključka
posameznih faz projekta, s čimer Ministrstvo za obrambo ni več ustrezno obvladovalo tveganj za
neuspešno izvedbo projekta. Organizacijska struktura projekta uvedbe celovite rešitve je bila v obdobju,
na katero se nanaša revizija, nepregledna in se je hitro spreminjala, vsi člani delovnih skupin niso aktivno
sodelovali pri projektnem delu zaradi opravljanja rednih delovnih obveznosti, pri sestavi projektnih skupin
in podskupin tudi ni bila ustrezno upoštevana strokovna usposobljenost njihovih članov. Nadzorno telo
projekta ni bilo sestavljeno, kot je določala pogodba o nakupu celovite rešitve, in se v letu 2006 ni odzvalo
na ugotovljena tveganja glede možnosti neuspešne izvedbe projekta, sicer pa je bilo ves čas seznanjeno s
potekom projekta. Ministrstvo za obrambo je prve tri faze uvedbe celovite rešitve prevzelo v pogodbeno
določenih rokih, strokovna skupina za prevzem pa je ugotovila, da niso bile izpolnjene pogodbene
obveznosti v celoti. Prevzemna merila niso bila oblikovana dovolj natančno, rezultati posameznih faz
(prevzeti dokumenti in opravljena dela) zato niso bili vsebinsko dovolj dobri, da bi lahko uvedli
sistem SAP v operativno uporabo. Projektni svet tudi ni potrdil prevzemnih zapisnikov prvih treh faz
projekta, čeprav je bil z njimi seznanjen. Poročilo zunanje kontrole kakovosti je bilo pripravljeno le za
prevzem 1. faze projekta, potem pa ne več. Ministrstvo za obrambo je med izvajanjem projekta
pripravljalo poročila o izvajanju projekta, katerih preglednost pa bi bilo mogoče izboljšati. Poročila o
izvajanju projekta je obravnavalo nadzorno telo projekta in druga nadzorna telesa, kljub temu pa nekatere
ključne težave, ki so se pojavile med uvajanjem celovite rešitve, niso bile rešene z ustreznim ukrepanjem.
Ministrstvo za obrambo na primer ni izvedlo ustreznih organizacijskih sprememb, glede na kompleksnost
težave ni dovolj hitro reševalo povezljivosti sistema SAP s sistemom MFERAC in ni dovolj zgodaj
pripravilo podatkov za prenos v sistem SAP.
Celovita rešitev informacijskega sistema logistike in kadrov se ob koncu obdobja, na katero se nanaša revizija, ne uporablja,
kot je bilo načrtovano. Uvedena je bila funkcionalnost odpiranja novih materialov v sistemu SAP, ki je
predpogoj za delovanje celovite rešitve. Del funkcionalnosti sistema SAP se je od leta 2010 do leta 2013
uporabljal v organizacijski enoti Ministrstva za obrambo in povezanih enotah za garancijsko vzdrževanje
oklepnikov 8x8. Sicer se celovita rešitev na Ministrstvu za obrambo v obdobju, na katero se nanaša
revizija, ni uporabljala. Prav tako se za uvedbo celovite rešitve ni uporabila strojna oprema, ki je bila v
letu 2003 kupljena za uvedbo celovite rešitve. Ker Ministrstvo za obrambo ni pripravilo zaključnega
poročila o projektu ali vsaj delu projekta, ki je bil uveden v uporabo, ni ugotovilo, da se ta ne uporablja
več. Ministrstvo za obrambo se ni odločilo projekta začasno ali dokončno zaustaviti, čeprav traja že več
kot 10 let. Namen projekta v obdobju, na katero se nanaša revizija, ni bil dosežen, saj se informacijski
sistem, ki bi izboljšal učinkovitost procesov na Ministrstvu za obrambo in bi jih povezal med seboj, ne
uporablja. Natančno ugotavljanje doseganja vseh ciljev projekta po uvedbi celovite rešitve ne bo mogoče,
ker vsi cilji projekta niso bili opredeljeni tako, da bi bili v celoti določljivi, merljivi, dosegljivi, pomembni in
časovno določeni. Odgovornosti za izvedbo projekta Ministrstvo za obrambo ni ugotavljalo, prav tako v
obdobju, na katero se nanaša revizija, ni posebej popisalo znanja in izkušenj, ki jih je pridobilo z
izvajanjem projekta.
Ministrstvo za obrambo v obdobju, na katero se nanaša revizija, ni obvladovalo stroškov izvedbe projekta glede na obseg in
kakovost celovite rešitve informacijskega sistema logistike in kadrov. V tem obdobju ni pripravilo ocene vseh
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
stroškov in koristi projekta. Načrtovalo in uresničevalo je vedno manj učinkovit projekt uvedbe celovite
rešitve, saj se je odločalo za uvedbo vedno manjšega obsega modulov in funkcionalnosti, ki bi jih pokrilo s
sistemom SAP. Prav tako se je podaljševal rok za izvedbo projekta oziroma celo ni bil več določen, stroški
izvedbe projekta pa so še naprej nastajali. Stroški, povezani z uvedbo celovite rešitve, so obsegali stroške
uvedbe celovite rešitve in vzdrževanja licenc SAP v skupni vrednosti 4.595.455 evrov ter stroške
svetovanja pri modeliranju procesov, programa za modeliranje procesov , nakupa strojne opreme in
priprave podatkov ter razvoja modula za vzdrževanje zrakoplovov v skupni vrednosti 700.093 evrov.
Poleg tega so bili z uvedbo celovite rešitve povezani tudi stroški, ki jih ni bilo mogoče natančno določiti,
na primer delo zunanjega svetovalca za pripravo testiranja, stroški dela zaposlenih, ki so sodelovali pri
projektu in se udeležili izobraževanj, ter stroški službenih poti v tujino na sejme in oglede, na katerih so se
predstavniki Ministrstva za obrambo seznanjali z delovanjem sistema SAP.
67
CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV | Revizijsko poročilo
68
4. PRIPOROČILA
Ministrstvu za obrambo priporočamo, naj:
•
•
•
pripravi pregled projektov, ki trajajo že več kot pet let in še niso zaključeni, ter pripravi načrt
aktivnosti za sprejem odločitev o njihovem nadaljevanju ali prekinitvi;
prouči, na kakšen način bi bilo mogoče zagotoviti stalnost vodje in članov projektne organizacije med
izvajanjem posameznega projekta;
prouči, na kakšen način bi bilo mogoče pri izvajanju projektov zagotoviti temeljito spremljanje
izvedbe ukrepov za odpravo tveganj, ki so se pri posameznem projektu pojavila.
Pravni pouk
Tega poročila na podlagi tretjega odstavka 1. člena Zakona o računskem sodišču ni dopustno izpodbijati
pred sodišči in drugimi državnimi organi.
Tomaž Vesel,
generalni državni revizor
Poslano:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Ministrstvu za obrambo, priporočeno;
dr. Franciju Demšarju, priporočeno;
Janezu Janši, priporočeno;
dr. Antonu Grizoldu, priporočeno;
Karlu Viktorju Erjavcu, priporočeno;
dr. Ljubici Jelušič, priporočeno;
Alešu Hojsu, priporočeno;
Romanu Jakiču, priporočeno;
Janku Vebru, priporočeno;
mag. Dejanu Židanu, priporočeno;
Državnemu zboru Republike Slovenije, priporočeno;
arhivu.
Revizijsko poročilo| CELOVITA REŠITEV INFORMACIJSKEGA SISTEMA LOGISTIKE IN KADROV
69
Bdimo nad potmi
javnega denarja
Računsko sodišče Republike Slovenije
The Court of Audit of the Republic of Slovenia
Slovenska cesta 50, 1000 Ljubljana, Slovenija
tel.: +386 (0) 1 478 58 00
fax: +386 (0) 1 478 58 91
sloaud@rs-rs.si
www.rs-rs.si