Hantering av assistansersättning
SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG Datum Vår beteckning 2015-09-30 Dnr 005773-2015 Socialdepartementet 103 33 Stockholm Hantering av assistansersättning – Försäkringskassans arbete för att få bättre kontroll och större rättssäkerhet i administrationen av assistansersättningen återrapportering av regeringsuppdrag Postadress Besöksadress Telefon 103 51 Stockholm LM Ericssons väg 30, Hägersten 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521 Försäkringskassans redovisning av vilka åtgärder som vi har genomfört för att säkerställa en bättre kontroll och en mer rättsäker hantering av assistansersättning Denna rapport beskriver de åtgärder som Försäkringskassan har genomfört eller påbörjat för att säkerställa en bättre kontroll och en mer rättsäker hantering av assistansersättning enligt plan (dnr 2628-2014). Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Ann-Marie Begler i närvaro av vikarierande överdirektör Ann Persson Grivas, försäkringsdirektörerna Birgitta Målsäter, Laura Hartman och Lars-Åke Brattlund, IT direktör Stefan Olowsson, vikarierande rättschef Kjell Skoglund, verksamhetsområdeschef Therese Karlberg, analytiker Magnus Arnek och verksamhetsutvecklare Signe Holmlund Armerin, den senare som föredragande. Ann-Marie Begler Signe Holmlund Armerin 2 Innehåll 1. Påbörjade och genomförda åtgärder för att minska risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande av assistansersättningen ......................................................................... 5 IT-stöd för assistansersättning med maskinella kontroller ........................................5 Betalning efter det att assistansen har utförts ..........................................................5 Enhetlig modell för beräkning ....................................................................................6 Modell för att bedöma och analysera kvalitetsutvecklingen i verksamheten ...........6 Uppföljningar av handläggningen ..............................................................................7 Rätt beslut från början ...............................................................................................7 Information till privatpersoner och samarbetspartners ............................................7 2. Vidtagna åtgärder för att åstadkomma en likformig och rättvis tillämpning av assistansersättningen ................................................ 8 3. Arbetet med att höja kvaliteten i de medicinska underlagen ..... 12 Granskning av medicinsk information ................................................................. 12 Ta fram blankett för läkarutlåtande för assistansersättning ............................... 13 Fördjupade utredningar inom assistansersättning ............................................. 13 Samverka med hälso- och sjukvården ................................................................. 14 4. Försäkringskassans fortsatta arbete med assistansersättning 15 3 Sammanfattning Denna rapport beskriver de åtgärder som Försäkringskassan har genomfört eller påbörjat för att säkerställa en bättre kontroll och en mer rättsäker hantering av assistansersättning. Utöver vidtagna åtgärder kommer vi även fortsättningsvis att ha fokus på åtgärder för att säkerställa en bättre kontroll av assistansersättningen. Åtgärderna som redovisas här omfattar 1) Åtgärder för att minska risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande (åtgärder för bättre kontroll) 2) Åtgärder som kan minska regionala skillnader relaterade till Försäkringskassans handläggning 3) Åtgärder för att höja kvaliteten i de medicinska underlagen för att stärka rättssäkerheten i besluten. För att få statistik inom nya områden har en enhetlig modell för beräkning införts. Parallellt har en ny teknisk lösning driftsatts för att öka kunskapen om hur antalet timmar fördelar sig. En av de viktigaste åtgärderna mot felaktiga utbetalningar är arbetet med ett utvecklat IT stöd som inkluderar så kallade smarta kontroller. Detta driftsätts i december 2015. Vi har även utökat informationsutbytet med andra myndigheter för att bättre kunna fånga upp riskbeteenden runt anordnarna. Dessa kontroller bygger på bred erfarenhet från den stora kontrollsatsning som har gjorts under åren 2011 – 2015, där resultatet har blivit ett antal fällande domar. Arbetet med att införa efterskottsbetalning pågår. Assistansersättningens utformning med dess övergripande syfte att ge möjligheter till ”att leva ett liv som alla andra” innebär ett stort bedömningsutrymme för handläggningen. Genom införandet en förbättrad modell för att följa upp och säkerställa att kvaliteten i verksamheten är god, finns verktyg för att analysera skillnader mellan olika handläggare, enheter och regioner och därmed öka enhetligheten. En viktig del i arbetet att minska felaktiga utbetalningar är att höja kvaliteten i de medicinska underlagen. Arbete pågår med att ta fram en blankett för ett läkarutlåtande för assistansersättning som kommer att testas i slutet av 2015 av läkare. En pilotverksamhet pågår också med teambaserade utredningar inom assistansersättning. 4 1. Påbörjade och genomförda åtgärder för att minska risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande av assistansersättningen Försäkringskassan redovisade i april 2014 en plan för att genomföra åtgärder tillsammans med förslag på ändrade regler i socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan bedömde att åtgärderna och de ändrade reglerna skulle minska risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande av assistansersättningen. I detta avsnitt redovisas påbörjade och genomförda åtgärder. En del av de genomförda åtgärderna har lett till att vi har identifierat ytterligare förbättringsområden. Bedömningen av effekten av vidtagna åtgärder återkommer vi till i årsredovisningen. IT-stöd för assistansersättning med maskinella kontroller Samtliga kontroller som idag sker i handläggningen av assistansersättningen är manuella. En av de viktigaste åtgärderna mot felaktiga utbetalningar är framtagandet av ett nytt IT-stöd och införandet av maskinella kontroller. Det nya IT stödet kommer dessutom att innehålla ett nytt handläggningsstöd. De maskinella kontrollerna är både kontroller utifrån lagkrav som sker i handläggningen men också så kallade smarta kontroller. Smarta kontroller är kontroller som Försäkringskassan utvecklat utifrån olika sorters riskprofiler. Vi har även utökat informationsutbytet med andra myndigheter för att bättre kunna fånga upp riskbeteenden runt anordnarna. Dessa kontroller bygger på bred erfarenhet från den stora kontrollsatsning som har gjorts under åren 2011 – 2015, där resultatet har blivit ett antal fällande domar. Det nya IT-stödet kommer att levereras successivt på grund av tekniska skäl. Uppdatering har även skett av befintliga IT-system. I april 2015 driftsattes en teknisk lösning för att kunna få statistik inom nya områden. Systemet för så kallade smarta kontroller driftssätts i december 2015. Försäkringskassan planerar att sätta det nya handläggningsstödet i drift i olika delleveranser, den första i september 2016 och ytterligare två under det första halvåret 2017. Efter driftsättningen av handläggningsstödet kommer det nya statistiksystemet vara utvecklat, vilket innebär att både nya uppgifter och statistik med högre kvalitet kommer kunna levereras. Betalning efter det att assistansen har utförts Utbetalningen av assistansersättningen har sedan assistansersättningen infördes 1994 betalats ut i förskott. Möjligheten med förskottsbetalning infördes främst med tanke på de försäkrade som själva anställde sina assistenter men är nu det sätt som assistansersättningen utbetalas även i de fall som en försäkrad anlitar en anordnare. För att tydliggöra att en grundläggande förutsättning för att utbetalning ska ske är att assistansen verkligen utförts och därtill är korrekt redovisad bör någon utbetalning av assistansersättning i normalfallet inte ske förrän assistansen är utförd och redovisad. Ytterst är detta en fråga om allmänhetens förtroende för assistansersättningen; en redovisning som ges in i efterhand och således inte påverkar utbetalningen för den tid som redovisats framstår lätt för en utomstående som poänglös. Efterskottsbetalning är också mer förenlig med bidragsbrottslagens konstruktion som utgår från att en oriktig uppgift lämnats vilket sedan leder till fara för en felaktig utbetalning. En förskottsbetalning kan sägas innebära motsatt ordning; först en utbetalning och sedan en felaktig 5 uppgift. Även om de regelrätta återkraven i assistansen idag är få eftersom det stora flertalet av underskottet regleras som kvittning på kommande betalningsperioder skulle efterskottsbetalning minska antalet återkrav. Dessutom skulle slutavräkningarna i praktiken försvinna. För närvarande bereder Försäkringskassan övergången till efterskottsbetalning. I Försäkringskassans arbete med övergången har vi uppmärksammat att det för vissa situationer kan behövas ändringar i förordningen. Enhetlig modell för beräkning Från 2015 gäller en enhetlig modell för beräkning av antalet assistanstimmar. Att alla handläggare använder samma modell förväntas medföra en mer enhetlig tillämpning och bidra till minskade geografiska skillnader vad gäller det genomsnittliga antalet beviljade timmar per vecka. En teknisk lösning driftsattes i april 2015 för att kunna registrera beviljade assistanstimmar för varje grundläggande hjälpbehov, dubbelassistans, väntetid, beredskap och andra personliga behov. Vi kommer att ta fram statistik inom dessa områden som kan användas för att analysera regionala skillnader och öka kunskapen om vilka behov som assistansersättning beviljas för. Modell för att bedöma och analysera kvalitetsutvecklingen i verksamheten Sedan 2015 har Försäkringskassan en ny modell för att följa upp och säkerställa att kvaliteten i verksamheten är god. Modellen bygger på en kombination av att kvaliteten följs upp lokalt, utifrån fastställda kvalitetsindikatorer och genom fördjupade rättsliga granskningar. De olika delarna av modellen har successivt implementerats i verksamheten. Handläggningen följs upp lokalt genom att handlagda ärenden gås igenom kontinuerligt och systematiskt för att identifiera styrkor och utvecklingsområden. Uppföljningen används för kvalitetsutveckling för den enskilde medarbetaren men även för en arbetsgrupp eller ett större område. Den indikatorbaserade kvalitetsuppföljningen bygger på indikatorer som tillsammans bedöms fånga kvaliteten i verksamheten. I avsnitt 2 återkommer vi till en av kvalitetsindikatorerna som finns inom området korrekt och likformig handläggning, nämligen beviljandegraderna. Den tredje delen av Försäkringskassan kvalitetsuppföljningsmodell är fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar. Till skillnad från de lokala och indikatorbaserade kvalitetsuppföljningarna är den fördjupade rättsliga uppföljningen inte kontinuerlig. I en fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning som genomfördes 2014 visades att kvaliteten i beslut vid förstagångansökningar om assistansersättning är mycket god. 1 Det gäller både avslag och beviljanden. Det finns ett visst utrymme för att förbättra likformigheten i bedömningar av de grundläggande behoven, hjälp med att kommunicera med andra och annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper. Det finns även utrymme för förbättringar i hur vi motiverar bedömningen av tid för de grundläggande behoven i besluten. 1 Uppföljningen handlade om bedömningen av grundläggande rekvisiten för assistansersättning - personkrets och grundläggande behov. Rättslig uppföljning 2015:2 6 En ny rättslig kvalitetsuppföljning pågår. Den uppföljningen syftar till att ge en fördjupad kunskap om kvaliteten i bedömningarna av antal assistanstimmar som beviljas. Resultatet av uppföljningen kommer att redovisas i slutet av 2015. En samlad analys och en bedömning av kvalitetsutvecklingen för assistansersättning under året kommer att redovisas i årsredovisningen. Uppföljningar av handläggningen För att ytterligare minska risken för felaktiga utbetalningar och för att öka enhetligheten har vi genomfört uppföljning av delar av produktionsprocessen och av hur handläggningen av högre timbelopp och egna arbetsgivare fungerar. Vi har följt upp hur specifika arbetsmoment som sker innan ersättningen betalas ut i ett ärende utförs. De arbetsmoment som har följts upp har betydelse för rättsäkerheten och enhetligheten i handläggningen. Genom att följa upp dessa specifika arbetsmoment har vi identifierat områden som vi behöver förbättra. Vi har även följt upp hur handläggarna upplever nuvarande stöd som finns för att kunna bedöma rätten till ett högre timbelopp och den särskilda kostnadsredovisning som sker både vid högre timbelopp och i de situationer som den försäkrade är egen arbetsgivare. En gemensam problematik som framkommer är att det är svårt att upprätthålla och vidareutveckla kompetensen hos handläggarna på grund av att dessa ärenden är sällan förekommande. Utifrån resultaten av uppföljningarna behöver vi fortsätta att genomföra åtgärder för att säkerställa att Försäkringskassan har kontroll över den assistansersättning som vi betalar ut. Vi har inlett en översyn av på vilket sätt vi bäst organiserar handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar. Rätt beslut från början Olika kontroller görs i handläggningen i syfte att eliminera risker för fel. Vår kontrollstruktur för assistansersättning bygger på särskilda nyckelkontroller, dvs. områden som har bedömts speciellt riskutsatta inom handläggningen. Utifrån nyckelkontrollerna görs årliga riskanalyser. En av flera åtgärder som identifierades vid 2014 års riskanalys var att det fanns behov av att utveckla behovsbedömningsstödet som används vid utredningen om rätten till assistansersättning. Att grundbeslutet är rätt från början är en förutsättning för att minska felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Sedan februari 2015 används ett omarbetat behovsbedömningsstöd. En ny version av vägledningen med förtydliganden av de olika stegen i handläggningen, bland annat bedömning och beräkning, gäller från samma datum. Information till privatpersoner och samarbetspartners Under 2014 har informationen som finns på vår webbplats forsakringskassan.se skrivits om och anpassats efter livssituationerna. Vi har både förbättrat texterna om assistansersättning så att de tydligare svarar på kundens frågor och gjort om informationsstukturen så att det är lättare att hitta informationen. Vi har bland annat sorterat informationen utifrån de steg som personen går igenom när han eller hon ansöker om assistansersättning. På webbplatsen finns information om att den som har assistansersättning ska meddela förändringar och att det ska göras inom 14 dagar efter att han eller hon har fått reda på dem. Genom den här informationen hjälper vi personen att göra 7 rätt från början. Efter att vi arbetat om informationen och ändrat strukturen på forsakringskassan.se har kundnöjdheten med webbplatsen ökat. Genom projektet En Enklare vardag har vi fokuserat på att öka insyn och delaktighet, bland annat genom att utveckla en digital guide som lanserades i mars 2015 på vår webbplats. I guiden kan personer med funktionsnedsättning få veta vilka ersättningar som kan vara aktuella. Personen får svara på några frågor om sin situation och vi presenterar en sida med länkar till de aktuella ersättningarna. Guiden är även tänkt att kunna användas som ett verktyg för anhöriga, ställföreträdare eller personal inom till exempel vården som kommer i kontakt med personer som behöver ersättning från Försäkringskassan. Vi ger även tips på andra aktörer i samhället som kan ge stöd och hjälp. I augusti 2015 hade 46 000 personer testat guiden och 19 000 personer använt den fullt ut. Försäkringskassan har även etablerat ett samarbete med Riksförbundet Gode Män och Förvaltare (RGMF). En viktig del av det samarbetet är att vi ska informera om socialförsäkringen. Vi ser att information och kommunikation om reglerna inom socialförsäkringen till privatpersoner och samarbetspartners är en viktig del i arbetet med att förebygga överutnyttjande och minska risken för felaktigheter. 2. Vidtagna åtgärder för att åstadkomma en likformig och rättvis tillämpning av assistansersättningen Försäkringskassan hade förra året i uppdrag att följa upp och analysera utvecklingen av regionala skillnader i försäkringsutfall gällande assistansersättning. Försäkringskassan skulle utifrån analysen även ge förslag på indikatorer som ska göra det möjligt att förstå var det kan finnas problem och vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att säkerställa likformighet och rättvisa i regeltillämpningen, dvs. utfallsrättvisa. Försäkringskassan har i år uppdrag att redovisa vilka åtgärder som har vidtagits på basis av de genomförda analyserna. Kort kan Försäkringskassans arbete med att åstadkomma utfallsrättvisa inom assistansersättningen och resultatet av detta arbete sammanfattas i följande tre punkter: En ökad insikt i organisationen om att tillämpningen kan skilja sig mellan olika medarbetare och olika kontor, vilket i sin tur riskerar att leda till olikformiga försäkringsutfall, har inneburit ett större fokus på utfallsrättvisa, Av flera skäl har i dag Försäkringskassan bättre förutsättningar men också större kunskap om hur man bäst bör arbeta för att säkerställa en så likformig och rättvis tillämpning av assistansersättningen som möjligt, Ett antal konkreta åtgärder i hanteringen av assistansersättningen har vidtagits, åtgärder som av allt att döma snabbt gett positiva resultat. 8 En ökad insikt i organisationen om att tillämpningen kan skilja sig mellan olika medarbetare och olika kontor, vilket i sin tur riskerar att leda till olikformiga försäkringsutfall, har inneburit ett större fokus på utfallsrättvisa Frågan om utfallsrättvisa eller en likformig tillämpning av socialförsäkringens olika ersättningar har under lång tid varit en viktig fråga för socialförsäkringsadministrationen. Men också en svår fråga. För det första är det inte enkelt att avgöra i vilken utsträckning tillämpning av en viss ersättning är likformig. För det andra är det ofta svårt att leda i bevis vad det är som ger upphov till att reglerna ibland tillämpas olika. Många olika faktorer kan spela roll. Detta gäller i synnerhet en ersättning som assistansersättning där utgångspunkten är att assistansen ska göra det möjligt för individen att så långt som möjligt kunna leva sitt liv som andra personer, som inte har en funktionsnedsättning. Det betyder att handläggningen måste utgå från den enskilda individens behov av stöd och insatser, men också från hans eller hennes uppfattning om vad det innebär att leva ett liv som andra. Som framgick i förra årets återrapportering finns indikationer på att Försäkringskassan inte alltid handlägger assistansersättning på ett enhetligt sätt. Det är svårt att förklara att antalet beviljade assistanstimmar över tid skiljer sig mellan vissa delar av landet på något annat sätt än att Försäkringskassan handlägger assistansersättning och fattar beslut på olika sätt vid olika kontor. Olikartad handläggning är sannolikt inte den enda orsaken till att antalet beviljade assistanstimmar skiljer sig regionalt men att tillämpningen av reglerna bidrar till skillnaderna är högst sannolikt. De analyser och diskussioner om utfallsrättvisa inom assistansersättningen som förts inom Försäkringskassan det senaste året, bland annat till följd av resultatet av förra årets analyser av regionala skillnader, har stärkt bilden av att assistansersättningen kan handläggas mer enhetligt. Denna insikt tillsammans med utfallsrättvisans stora betydelse för allmänhetens förtroende för Försäkringskassan har skapat ett ökat fokus inom myndigheten på att åstadkomma utfallsrättvisa och att fortsätta identifiera och eliminera systematiska skillnader i handläggningen. Av flera skäl har i dag Försäkringskassan bättre förutsättningar men också större kunskap om hur man bäst bör arbeta för att säkerställa en så likformig och rättvis tillämpning av assistansersättningen som möjligt Försäkringskassan kan konstatera att det i dag finns bättre förutsättningar än tidigare att åstadkomma utfallsrättvisa i handläggningen av assistansersättningen. Det finns flera skäl till detta. Ett skäl är den omorganisation som Försäkringskassan genomförde under år 2014, då funktionsnedsättningsförmånerna koncentrerades till en egen organisatorisk enhet inom myndigheten. Redan i förra årets återrapportering framhölls att denna omorganisering med största sannolikhet skulle förbättra Försäkringskassans förutsättningar att arbeta mot ökad likformighet och rättvisa i tillämpningen av ersättningarna inom funktionshindersområdet. Genom att samla dessa ersättningar inom en och samma organisatoriska enhet uppnås en ökad specialisering och kompetensuppbyggnad som gynnar personer med en funktionsnedsättning som behöver stöd och hjälp från Försäkringskassan. Det innebär även fördelar ur administrativ synvinkel inte minst genom att hanteringen av ersättningarna blir lättare att följa upp. 9 Försäkringskassans uppfattning är att omorganiseringen de facto har ökat våra förutsättningar att arbeta mot en likformig och rättvis tillämpning av ersättningarna. Ett annat skäl till att förutsättningarna för att åstadkomma utfallsrättvisa har förbättrats är att kvalitetsfrågorna inom Försäkringskassan fått ökad tyngd. Det har skapats bättre förutsättningar för att arbeta systematiskt med kvalitetsutveckling, inte minst till följd av den nya modell för kvalitetsuppföljning som tagits fram och som nu implementeras på bred front inom Försäkringskassan. Denna uppföljning bygger på att det för respektive ersättning tas fram ett antal kvalitetsindikatorer som följs på såväl nationell som lokal nivå. Fyra kvalitetsindikatorer som ur ett likformighets- eller rättviseperspektiv är särskilt intressanta att följa upp inom assistansersättningen är beviljandefrekvensen, dvs. antalet nya ansökningar om assistansersättning som beviljas av Försäkringskassan, antalet timmar assistans som beviljas, andelen personer som beviljas s.k. dubbelassistans, andelen personer som beviljas högre timbelopp. Genom att kontinuerligt följa upp hur dessa indikatorer faller ut för olika kontor erhålls ständigt ny kunskap om i vilken utsträckning skillnader i försäkringsutfall föreligger. Denna kunskap kommer i sin tur att kunna ligga till grund för analyser av om avvikelserna i försäkringsutfall beror på bristande likformighet i tillämpningen eller är slumpmässig variation. För närvarande är det bara den första indikatorn som går att följa upp via kvalitetsuppföljningsmodellen. Övriga kräver fortfarande en manuell hantering, vilket komplicerar uppföljningen. Det är emellertid inte bara förutsättningarna för att åstadkomma utfallsrättvisa som har förbättrats. Minst lika viktigt är att kunskaperna om hur man ska arbeta för att nå största möjliga utfallsrättvisa har ökat inom myndigheten. Även detta faktum hänger samman med myndighetens systematiska kvalitetsutvecklingsarbete. En hörnpelare i kvalitetsutvecklingsarbetet är att arbeta systematiskt med ett samspel mellan uppföljning, analys av utfall samt vidtagande av åtgärder. I den aktuella kontexten betyder det att genomförda åtgärder för att öka likformigheten i utfall mellan olika kontor, eller mellan medarbetare på samma kontor, systematiskt följs upp och analyseras. Vi kan konstatera att Försäkringskassans tidigare arbete med att åstadkomma utfallsrättvisa inom assistansersättningen inte i tillräcklig utsträckning baserats på en systematisk uppföljning av försäkringsutfallet. Sammanfattningsvis finns det i dag på Försäkringskassan bättre förutsättningar för att åstadkomma utfallsrättvisa eftersom vi bedömer att det finns mer kunskap om vikten av systematiska uppföljningar av försäkringsutfallet och en modell för systematisk kvalitetsutveckling. Konkreta åtgärder i hanteringen av assistansersättningen har vidtagits, åtgärder som av allt döma snabbt gett positiva resultat. Redan under förra året påbörjades inom Försäkringskassan en satsning på att öka utfallsrättvisan inom ersättningarna inom funktionshinderområdet, inklusive assistansersättningen. Det var dels en konsekvens av regeringsuppdragets analyser och slutsatser att det sannolikt fanns brister 10 rörande utfallsrättvisa inom assistansersättningen. Men det var också en konsekvens av ett pilotprojekt rörande utfallsrättvisa inom funktionsnedsättningsförmånerna generellt som påbörjades i början av år 2014. Projektet gick i korthet ut på att beviljandefrekvenser för ett antal kontor i västra Sverige följdes upp och analyserades. Uppföljningen visade att det för bland annat assistansersättning fanns betydande skillnader i beviljandegrad mellan olika kontor. Dessa observationer bedömdes kunna bero på problem med bristande utfallsrättvisa. Utifrån uppföljningen påbörjades därför ett arbete tillsammans med de aktuella kontoren i syfte att försöka förstå de observerade skillnaderna. Dessa analyser visade att det fanns skillnader mellan kontoren i hur de arbetade med de aktuella ersättningarna. Bland annat hade beslutsfattarna delvis olika roller och uppdrag på de olika kontoren. Det visade sig också att det fanns olika kulturer på kontoren som i sin tur resulterade i olika förhållningssätt till faktorer som tillämpning av regelverk, utredningsskyldigheten, den särskilda beslutsordningen samt tilliten till medborgaren. Det fanns med andra ord grund för att tro att de observerade skillnaderna i beviljandegrad mellan olika handläggande enheter – handläggare och beslutsfattare – till en del kunde bero på skillnader i hantering mellan olika kontor. Mot bakgrund av denna slutsats påbörjades ett arbete för att åstadkomma en större samstämmighet och mer enhetlig hantering av ersättningarna på de olika kontoren. Arbetet resulterade i att ett antal olika åtgärder vidtogs. Bland annat koncentrerades alla beslutsfattare i det aktuella området till en enhet med en gemensam enhetschef. Som framgår av rubriken förefaller det som att de vidtagna åtgärderna har gett resultat. När beviljandegraderna följdes upp under andra halvan av 2014 visade det sig att skillnaderna mellan kontoren minskat. Detta resultat ska givetvis tolkas med stor försiktighet. Det går inte att säga med säkerhet att de minskade skillnaderna i utfall beror på de vidtagna åtgärderna. Men resultatet är i linje med vad man skulle förvänta sig efter ett systematiskt arbete inriktat på att medvetandegöra och synliggöra skillnader i hur man bedömer komplicerade ärenden för att åstadkomma mer likartade bedömningar. Detta gör att Försäkringskassan osäkerheten till trots bedömer att de vidtagna åtgärderna har gett effekt. Förfarandet illustrerar också det arbetssätt som generellt bedöms vara nödvändigt för att Försäkringskassan uthålligt ska kunna säkerställa en god utfallsrättvisa: uppföljning av försäkringsutfall, analys av utfallet, genomförande av åtgärder, uppföljning av försäkringsutfall osv. Försäkringskassan har utifrån de goda erfarenheterna från detta arbete påbörjat en koncentration av beslutsfattarna inom avdelningen för funktionsnedsättning. I vart och ett av de sex regionala områden där ersättningarna handläggs ska beslutsfattarna inom en snar framtid organisatoriskt ligga under en enhetschef inom varje område. En annan konkret åtgärd som vidtagits för att öka utfallsrättvisan inom assistansersättningen är det förbättrade stödet för att bedöma föräldraansvaret. Under 2014 arbetade Rättsavdelningen vid Försäkringskassan som ett led i arbetet med rättslig styrning och rättsligt stöd fram en rättsfallsöversikt. Syftet med rättsfallsöversikten ”Rättslig uppföljning 2015:1, Rättsfallsöversikt – personlig assistans (föräldraansvar)” är att ge stöd i handläggningen i frågor 11 som rör föräldraansvaret inom assistansersättningen. Rättsfallsöversikten publicerades i början av 2015. Kort efter det kom en ny version av vägledning 2003:6 om assistansersättning som förtydligade i vilket steg av handläggningen som bedömningen av föräldraansvaret ska göras. I maj 2015 kom ytterligare förtydliganden i form av ett rättsligt ställningstagande om bedömningen av föräldraansvarets omfattning vid kommunikation i vanliga sociala sammanhang. Det pågår för närvarande ett arbete med att ytterligare förtydliga föräldraansvaret genom att ta fram rättsliga ställningstagande om föräldraansvarets omfattning för de grundläggande hjälpbehoven; måltider, klä av och på sig och kommunikation vid kontakter med myndigheter. Dessa förtydliganden bedöms bidra till en mer enhetlig tillämpning och därmed mer likformiga och rättvisa försäkringsutfall. Sammanfattningsvis bedömer Försäkringskassan att utfallsrättvisan inom assistansersättningen kan öka. Ett arbete har satts igång för att åstadkomma detta. Detta arbete bedöms kunna ge önskvärt resultat. Verktygen för att systematiskt kunna följa upp försäkringsutfallet är nu på plats i en första version. Det finns också kunskap om vad som kan och behöver göras för att stärka utfallsrättvisan. Senare versioner av verktygen kommer att ytterligare förbättra möjligheterna till uppföljning. Då det nya IT-stödet för assistansersättningens handläggning kommer på plats ökar möjligheterna ytterligare till uppföljning. 3. Arbetet med att höja kvaliteten i de medicinska underlagen Försäkringskassan redovisade i juni 2014 vilken medicinsk information som behövs inom assistansersättningen. Utöver de analyser och redovisningar som efterfrågades föreslog Försäkringskassan att det införs ett krav i Förordningen (1993:1091) om assistansersättning om att ett läkarutlåtande ska bifogas ansökan om assistansersättning. Försäkringskassan behöver medicinsk information som underlag för att bedöma om sökande har rätt till assistansersättning. Eftersom Försäkringskassan ser detta som en central åtgärd i arbetet med att fatta rätt beslut har önskemål om krav på läkarutlåtande skickats till regeringen vid flera tillfällen bland annat i Försäkringskassans förslag för minskat krångel, senast i december 2014 (Dnr 9030-2014). I detta avsnitt redovisar vi det arbete som pågår med att höja kvaliteten i de medicinska underlagen i syfte att stärka rättssäkerheten i besluten. Granskning av medicinsk information Under hösten 2014 genomförde Försäkringskassan en granskning av läkarutlåtanden i ärenden om assistansersättning.2 Syftet med granskningen var att beskriva i vilken omfattning läkarutlåtandet innehöll den medicinska information som Försäkringskassan behöver för att kunna besluta om rätten till assistansersättning. Granskningen syftade också till att ge en bild av i vilken utsträckning Försäkringskassan kompletterar de medicinska underlagen. 2 En granskning av kvalitet i läkarutlåtanden inom aktivitetsersättnings- och assistansersättningsärenden Dnr 059759-2014 12 I granskningen har begreppet ”god kvalitet” definierats med utgångspunkt i DFA-kedjan (Diagnos, Funktionsnedsättning och Aktivitetsbegränsning). DFA-kedjan är ett känt begrepp inom vården och ger Försäkringskassan den medicinska grundinformation som behövs för att göra försäkringsmedicinska bedömningar. För att begreppet god kvalitet skulle anses uppfyllt i de läkarutlåtanden som granskades krävdes att DFA-kedjan var såväl logisk som tydlig och att en prognos för funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsningar fanns med. Resultatet av granskningen visar kvalitetsbrister i de granskade utlåtandena. Majoriteten av de granskade läkarutlåtandena innehöll visserligen uppgifter om diagnos, funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar, men trots det saknades tillräcklig medicinsk information. Framförallt var aktivitetsbegränsningarna inte tillräckligt väl beskrivna och det saknades uppgift om diagnoskod i de flesta ärendena. Granskningen visade också att Försäkringskassan sällan begär kompletterande uppgifter av läkaren och att Försäkringskassan i liten utsträckning begär kompletterande uppgifter från övriga yrkesprofessioner inom hälso- och sjukvården. Genom granskningen har vi fått ytterligare kunskap om vilken medicinsk information Försäkringskassan behöver och vilken information som hälso- och sjukvården har svårigheter att lämna. Ta fram blankett för läkarutlåtande för assistansersättning Försäkringskassan arbetar nu intensivt med att ta fram en blankett för ett läkarutlåtande för assistansersättning. Utgångspunkten är att läkarutlåtandet ska ge Försäkringskassan den grundinformation som behövs om den försäkrades diagnos, funktionsnedsättning och aktivitetsbegränsningar/förmågor för att vi ska kunna bedöma rätten till assistansersättning. Försäkringskassans granskning av läkarutlåtanden inom assistansersättning visade på svårigheterna att få information om patientens aktivitetsbegränsningar/förmågor. Genom att ta fram en frågeuppsättning kan vi vara tydligare med vilken information vi behöver från hälso- och sjukvården eftersom det blir konkret inom vilka områden som individens aktivitetsbegränsning visar sig. Försäkringskassan behöver även ta tillvara information från andra professioner inom hälso- och sjukvården i högre utsträckning, till exempel kunskap som finns hos sjukgymnaster, arbetsterapeuter och psykologer. Ett läkarutlåtande kommer att testas av läkare i slutet av 2015 och vi har för avsikt att publicera ett läkarutlåtande under 2016. Fördjupade utredningar inom assistansersättning Det förekommer att de medicinska underlagen trots kompletteringar inte är tillräckliga för att Försäkringskassan ska kunna bedöma personkrets, behovet av personlig assistans för de grundläggande behoven och annat som ingår i bedömningen av rätten till assistansersättning. Många av de medicinska underlagen saknar tillräckliga uppgifter om graden och omfattningen av en persons funktionsnedsättningar och aktivitetsbegränsningar. I vissa intyg kan det vara svårt att avgöra vad som är medicinskt verifierat genom en undersökning och vad som är en återberättelse 13 från en anhörig, ett ombud eller den försäkrade. Det här gäller oavsett om det är en nyansökan eller att det sker en prövning av rätten till assistansersättning för en person som redan är beviljad ersättning. Inom sjukförsäkringen finns idag en organisation hos Försäkringskassan och landstingen för fördjupade medicinska utredningar. Det finns ingen motsvarande struktur för fördjupade utredningar inom assistansersättningen. De ekonomiska medel och överenskommelser som finns inom sjukförsäkringen har sprungit ur sjukskrivningsmiljardensaknas inom assistansersättningen. Inom assistansersättningen har det därmed inte heller tagits fram särskilda utlåtanden, metoder och verktyg anpassade efter förmånens villkor. Behovet av fördjupade utredningar har dock varit känt länge inom Försäkringskassan, något som också har lyfts fram i ett antal skrivningar. Därför startades under våren 2014 en pilotverksamhet med teambaserade utredningar tillsammans med Region Skåne. Verksamheten är ett försök med teamutredningar och syftar till att utveckla sättet att arbeta med medicinska underlag för att bedöma rätten till assistansersättning. Försöket omfattar vuxna personer med komplexa funktionsnedsättningar vars intyg är knapphändiga eller motstridiga, vilket gör det svårt för Försäkringskassan att bedöma rätten till assistansersättning. Personerna har erbjudits en teambaserad utredning under 27 timmar på Hässleholms sjukhus. På sjukhuset får personen träffa en läkare, en arbetsterapeut, en psykolog, en undersköterska och en fysioterapeut som bedömer personens funktionsnivå. Hittills har 25 personer varit på en teambaserad utredning. Försöket pågår året ut och följs upp parallellt under hösten 2015. Uppföljningen ska bland annat ge svar på frågor om vilken information som tillförts ärendet genom teamutredningen, om antalet timmar ökat eller minskat vid utredning inför 2-årsuppföljning, om metoden med 27- timmars utredning är lämplig för att få fram informationen samt vilket stöd handläggarna behöver i processen från urval och beställning till beslut. Lärdomarna från uppföljningen kommer att ligga till grund för det fortsatta utvecklingsarbetet med fördjupade utredningar inom assistanersättningen under 2015 och 2016. Utredaren för SOU 2015:17 ”För kvalitet – Med gemensamt ansvar” tryckte särskilt på behovet av att utveckla utredningsverktyg för utredning av komplexa och svårbedömda fall inom assistansersättningen. Samverka med hälso- och sjukvården Inom ramen för utvecklingsprojektet En enklare vardag har överenskommelser ingåtts med vården för att kunna ge stöd till föräldrar med svårt sjuka barn eller barn med funktionsnedsättning. Föräldrar som har ett svårt sjukt barn eller ett barn med en funktionsnedsättning kan få stöd av oss på det sjukhus eller den habilitering som de har kontakt med. Vi vet att dessa familjer ofta har en komplex livssituation med många myndighetskontakter. Försäkringskassan har idag en överenskommelse om att möta upp föräldrar till svårt sjuka barn eller barn med funktionsnedsättning på barnkliniker eller habiliteringar på i dagsläget 24 platser. Vår förhoppning är att utöka antalet platser framöver. Försäkringskassan kommer även att se över och utveckla ytterligare strukturer för samverkan mellan hälso- och sjukvården och Försäkringskassan inom funktionshindersområdet. 14 Som stöd för utvecklingen av det försäkringsmedicinska området kommer en Försäkringsmedicinsk koordinator med det nationella ansvaret för funktionshindersområdet tillsättas och tillträda den 1 oktober 2015. 4. Försäkringskassans fortsatta arbete med assistansersättning Under hösten 2015 slutför Försäkringskassan fler rapporter som ger ytterligare underlag för att säkerställa en bättre kontroll av assistansersättningen. Inom kort kommer Internrevisionen att redovisa resultatet efter att ha granskat den interna styrningen och kontrollen inom processen för handläggning och utbetalning av assistansersättning samt huruvida kontrollerna inom assistansersättningen är ändamålsenliga och effektiva. Vi kommer även att få ytterligare kunskap om orsaker till volymökningar inom assistansersättningen utifrån resultatet av det regeringsuppdrag som ska redovisas i december 2015. 15
© Copyright 2024