Uppdraget - Försäkringskassan
SVAR PÅ REGERINGSUPPDRAG Datum Vår beteckning 2015-02-17 Dnr 003421-2014 Socialdepartementet 103 33 Stockholm Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott Uppdraget Regeringen har genom regleringsbrevet 2014 gett Försäkringskassan i uppdrag att särskilt redovisa hur myndigheten arbetar med att förebygga fel och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och bidragsbrott motverkas. I redovisningen ska ingå: vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att minska oavsiktliga fel från handläggarna eller den sökande, hur myndigheten arbetar med att stärka kontrollperspektivet i den ordinarie handläggningen (och vilka behov myndigheten ser att stärka detta arbete), hur myndigheten arbetar med att utveckla smarta kontrollsystem. Uppdraget ska redovisas senast 28 februari 2015. Postadress Besöksadress Telefon 126 37 Hägersten LM Ericssons väg 30 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521 1 Sammanfattning Försäkringskassans arbete med att förebygga felaktiga utbetalningar För att skapa ett gemensamt förhållningssätt till arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott har myndigheten en gemensam kontrollpolicy. Policyn beskriver vad kontroller är och hur de ska inriktas samt betonar bland annat vikten av ett riskmedvetet arbetssätt inom hela myndigheten och att kontrollerna ska integreras i handläggningsprocesserna så långt det är möjligt. Försäkringskassan har sedan tidigare år kartlagt de största förmånernas så kallade kontrollstrukturer och har genom dessa fått en tydlig helhetsbild av de kontroller som ska genomföras i handläggningen för att säkra att rätt beslut fattas och felaktiga utbetalningar undviks. Kontrollstrukturerna utgör grunden för vår riskhantering avseende felaktiga utbetalningar. För att få kunskap om kontrollstrukturerna fungerar, det vill säga om kontroller utförs som de ska och om kontrollerna uppnår förväntad effekt måste uppföljning av dessa ske. Under året har ett nytt lokalt kvalitetsuppföljningsverktyg, Väksten, utvecklats som bland annat ska möjliggöra uppföljning av kontrollstrukturerna. Utvecklingsarbetet har skett inom ramen för myndighetens arbete med att införa en ny modell för systematisk kvalitetsutveckling. Ambitionen har under året varit att även inkorporera riskanalysen för felaktiga utbetalningar i den nya modellen. Arbetet med att utveckla och införa Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling har inneburit utmaningar under 2014 och uppföljning och riskanalyser för felaktiga utbetalningar har inte genomförts som planerat. Det har därför inte varit möjligt att på ett samlat och strukturerat sätt bedöma om de förebyggande och upptäckande åtgärder som ska ske enligt kontrollstrukturerna har genomförts och om dessa är effektiva. Det betyder inte att det saknas kontroller för att säkra att rätt beslut fattats och felaktiga utbetalningar undviks i verksamheten. Kontrollerna ingår i beslutade processer samt styrande och stödjande dokument som ska tillämpas i handläggningen. Det finns inte heller några indikationer på förändringar i den rättsliga tillämpningen. Urvalsprofiler (smarta kontroller) Under 2014 har Försäkringskassan fortsatt att utveckla arbetet med urvalsprofiler (ibland kallat smarta eller träffsäkra kontroller). Urvalsprofilerna tar hänsyn till mönster och samband i våra kunddata och kan användas för att sortera fram ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. Samma metodik kan också användas i andra syften, exempelvis för att identifiera kundgrupper som kan antas ha olika slags behov. Detta skapar flera positiva effekter, exempelvis stärkt kvalitet, minskade felaktiga utbetalningar och ökad automatiseringsgrad utan att risktagandet ökar. Vi ser stor potential med arbetet och under 2014 har vi utvecklat ett flertal profiler inom olika områden, exempelvis tillfällig föräldrapenning, sjukpenninggrundande inkomst och assistansersättning. Vi driver även ett ITprojekt, ”Ramverk för bedömning av kundbehov och risk”, som ska skapa 2 bättre tekniska förutsättningar att ta fram och implementera urvalsprofiler i såväl manuella som automatiserade handläggningsprocesser. Projektets förstudie blev klar under 2014 och genomförandet kommer att ske etappvis med en planerad första release i början av år 2016. Myndighetens arbete med att utreda misstänkta bidragsbrott Ur ett förtroende- och rättssäkerhetsperspektiv är arbetet med att utreda misstänkta bidragsbrott viktigt, även om det är en förhållandevis liten del av Försäkringskassans samlade verksamhet. En kontrollutredning startas genom en anmälan från allmänheten, en impuls från en förmånshandläggare, genom underrättelse från annan myndighet eller genom initiativ från Försäkringskassan. Under 2014 inkom 17 579 impulser till kontrollutredning, drygt 40 procent av dessa var från allmänheten. Försäkringskassan har avslutat 17 654 kontrollutredningar, upprättat 1 061 polisanmälningar och i 4 088 kontrollutredningar har det konstaterats en felutbetalning1. Sammanlagt uppgick beslutade återkrav och skadeståndsanspråk till 286 miljoner kronor, och förhindrade framtida utbetalningar uppgick till 680 miljoner kronor. Försäkringskassan vidtog åtgärder2 i 5 715 kontrollutredningar. Resultatet ger en åtgärdsfrekvens på 32,4 procent i förhållande till samtliga avslutade kontrollutredningar. Jämfört med föregående år är detta en ökning med fyra procentenheter, vilket visar på en positiv utveckling ur ett effektivitetsperspektiv. Av de återrapporterade polisanmälningarna från polis, åklagare och domstol ledde drygt elva procent av besluten, 95 ärenden, till en lagföring i form av fällande dom. Det är en lägre andel än föregående år. 1 Detta avser samtliga kontrollutredningar där man antingen ställt ett återkrav eller begärt skadestånd. 2 Med åtgärd avses att en kontrollutredning lett till beslut om avregistrering, avslag, ersättning upphör, minskad ersättning, återkrav, skadestånd, impuls till annan myndighet eller en kombination av dessa. 3 Innehållsförteckning Sammanfattning ............................................................................................................1 Inledning ........................................................................................................................4 Disposition ................................................................................................................................... 4 Förebygga felaktiga utbetalningar ..............................................................................5 Försäkringskassans kontrollpolicy lägger grunden för kontrollarbetet ........................................ 5 Kontrollstrukturer och riskhantering............................................................................................ 6 Systematisk kvalitetsutveckling .................................................................................7 Ny modell .................................................................................................................................... 7 Utveckling av tre uppföljningskomponenter ...................................................................... 8 Urvalsprofiler ............................................................................................................. 11 Pågående utveckling .................................................................................................................. 11 En teknisk möjliggörare - Ramverk för bedömning av kundbehov och risk .................... 11 Urvalsprofiler för en effektivare kontroll ......................................................................... 11 Urvalsprofiler i samband med automatiseringsprojekt ..................................................... 12 Urvalsprofiler mot systematiska bidragsbrott .................................................................. 13 Myndighetens arbete med att utreda misstänkta bidragsbrott ............................ 14 Inkomna impulser till kontrollutredning .................................................................................... 14 Resultat av avslutade kontrollutredningar ................................................................................. 15 Återkrav och besparingsbelopp ........................................................................................ 16 Fortsatt ökad åtgärdsfrekvens........................................................................................... 17 Upprättade polisanmälningar ..................................................................................................... 18 Återrapporterade polisanmälningar ........................................................................................... 18 Regionala skillnader ......................................................................................................... 19 Nedlagda polisanmälningar .............................................................................................. 19 Ärenden i domstol ............................................................................................................ 19 Träffsäkra urvalsprofiler ............................................................................................................ 19 Strategisk inriktning mot felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen ........................... 19 Ett flertal brottsmålsdomar har meddelats ........................................................................ 21 Samverkan ................................................................................................................................. 21 Lokal och regional samverkan ......................................................................................... 22 Samverkan mot grov organiserad brottslighet .................................................................. 22 4 Inledning Att Försäkringskassans kunder får de ersättningar de har rätt till och att utbetalningarna blir rätt är väsentligt för kundernas ekonomiska trygghet samt för förtroendet för socialförsäkringen och Försäkringskassan. Försäkringskassan arbetar därför aktivt för att förhindra felaktiga försäkringsbeslut och därmed felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. För såväl våra kunder som för oss är det enklast och effektivast om fel kan förebyggas och det blir rätt från början. Det innebär att det ska vara lätt för kunderna att göra rätt, bland annat genom att det ska finnas tydlig information, upparbetade kundkanaler och en väl fungerande självbetjäning. Utöver förebyggande åtgärder finns det behov av att upptäcka och åtgärda fel som trots allt uppstår. Den viktigaste delen av kontrollarbetet sker i den ordinarie handläggningen, där fel kan upptäckas och stoppas tidigt innan utbetalning sker, men en del fel upptäcks också genom särskilda granskningar i efterhand. Disposition I rapportens första del beskriver vi de grundläggande principer som gäller för Försäkringskassans kontrollarbete utifrån vår Kontrollpolicy3 och vårt arbete med kontrollstrukturer och riskhantering för felaktiga utbetalningar. Därefter beskrivs hur ovanstående delar länkas samman med vårt utvecklingsarbete avseende en modell för systematisk kvalitetsutveckling. I avsnittet ingår en redogörelse för modellen och hur införandet av modellen fortlöpt under året. Denna del avslutas med att beskriva hur Försäkringskassan arbetat med utvecklingen av urvalsprofiler (även kallat träffsäkra eller smarta kontrollsystem) under 2014 som ett sätt att stödja bland annat minskade felutbetalningar, ökad kundanpassning i handläggningen och effektivare kontroller. I rapportens andra del presenterar vi resultatet av 2014 års arbete med att utreda misstänkta bidragsbrott. Vi redovisar bland annat antal inkomna impulser, antal avslutade kontrollutredningar, summan av felaktiga utbetalningar samt besparingsbelopp. Vidare redogörs för kontrollverksamhetens åtgärdsfrekvens samt antal upprättade och återrapporterade polisanmälningar. Vi jämför årets resultat med föregående års resultat och analyserar förändringarna mellan åren. Slutligen beskrivs det kontrollprojektet inom assistansersättningen och hur Försäkringskassan samverkar med andra myndigheter och aktörer. 3 Kontrollpolicy 2012:01. 5 Förebygga felaktiga utbetalningar I detta avsnitt redovisas inledningsvis de grundläggande principer som gäller för Försäkringskassans kontrollarbete utifrån vår Kontrollpolicy4 och vårt arbete med kontrollstrukturer och riskhantering för felaktiga utbetalningar. Därefter beskrivs hur ovanstående delar länkas samman med vårt utvecklingsarbete avseende en modell för systematisk kvalitetsutveckling. I avsnittet ingår en redogörelse för modellen och hur införandet av modellen fortlöpt under året. Försäkringskassans kontrollpolicy lägger grunden för kontrollarbetet För att skapa ett gemensamt förhållningssätt till arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott har myndigheten en gemensam kontrollpolicy. I policyn definieras kontroll som förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäkringsbeslut och utbetalningar minskar. En av policyns utgångspunkter är att kunderna vill göra rätt för sig, men att vi samtidigt är medvetna om att det finns risk för att socialförsäkringen används felaktigt. För att hantera riskerna för fel betonas bland annat vikten av ett riskmedvetet arbetssätt inom hela myndigheten, att arbeta förebyggande så långt det är möjligt. Det innebär bland annat att vi utför kontroller för att begränsa risker så tidigt som möjligt – integrerat i de olika förmånsprocesserna – och att vi utför fler kontroller i förmåner med stora risker. Vi arbetar också ständigt med att göra det enklare för våra kunder att göra rätt, till exempel utifrån de kundsynpunkter som kommer in och kunskap om vanligt förekommande fel. Det kan exempelvis handla om att förtydliga informationen i våra blanketter och broschyrer, samt utveckling av självbetjäning, webbplats och elektroniska tjänster. Våra kontroller ska också genomföras på olika sätt beroende på orsaken till att kunden gör fel, vilket illustreras av figur 1 nedan. Systematiskt felaktigt utnyttjande av socialförsäkringen behöver exempelvis mötas med andra åtgärder än fel som uppstår på grund av slarv och okunskap. Att göra omfattande kontroller i handläggningen för att minska fel som uppstår på grund av okunskap skapar inte förtroende och är inte effektivt, samtidigt som det inte är realistiskt att förebygga systematiskt utnyttjande genom att ge bättre information om socialförsäkringsregler. 4 Kontrollpolicy 2012:01. 6 Kontrollstrukturer och riskhantering För att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte sker och att rätt beslut fattas i handläggningen genomförs en rad kontroller i en förmåns beslutskedja5. Försäkringskassans kontrollstrukturer är beskrivningar av sammansättningen av de kontroller som alltid ska utföras. Vilka kontroller som utförs, och hur de utförs, varierar mellan förmåner eftersom förmånslagstiftningen ställer olika krav på vad om ska vara uppfyllt för att en person ska ha rätt till ersättning. På så sätt har varje förmån en egen kontrollstruktur. Av de förmåner som handläggs av Försäkringskassan har 22 förmåner kartlagda kontrollstrukturer.6 Exempel på aktiviteter som ska ske inom de olika förmånerna är IT-baserade kontroller och manuella bedömningar i handläggningen. De viktigaste kontrollerna benämns nyckelkontroller. Kontrollstrukturerna är nulägesbeskrivning och besvarar inte hur kontrollstrukturen fungerar i praktiken, det vill säga om alla kontroller utförs som de ska, eller om kontrollerna uppnår förväntad effekt. För att veta det behövs uppföljning och systematisk analys av kontrollstrukturen.7 Fram till och med 2012 följdes nyckelkontrollerna primärt upp genom den så kallade kontinuerliga kvalitetskontrollen, vilken följde den rättsliga kvaliteten i handläggningen och majoriteten av de manuella nyckelkontrollerna i kontrollstrukturerna. Den kontinuerliga kvalitetskontrollen lades ner inför 2013 och ett arbete startade för att utveckla ett nytt sätt att följa kvaliteten i verksamheten Arbetet har resulterat i en ny modell för systematisk kvalitetsutveckling. Målsättningen med modellen är att få ökad kunskap om vad som skapar värde för våra kunder. Kunskapen ska ge underlag för arbete med ständiga förbättringar, hantering av kvalitetsavvikelser och effektivare flöden. Målet är även att den kunskaps- och informationsöverföring som modellen syftar till också ska ge oss en bild av om vi tillämpar reglerna korrekt. Inom ramen för modellen har det under året pågått ett arbete där kontrollstrukturerna inkorporeras i ett nytt lokalt uppföljningsverktyg, Väksten, som bland annat kan ge svar på om nyckelkontroller genomförs. Utifrån kontrollstrukturen för respektive förmån ska riskanalyser genomföras som beskriver och värderar de risker som kvarstår trots de kontroller som utförs. Riskanalyserna identifierar framförallt oavsiktliga fel, dvs både oavsiktliga fel från Försäkringskassan och felaktig eller utebliven information från kund. Under 2014 har ett arbete startat för att inkorporera även riskanalysen för felaktiga utbetalningar i modellen för systematisk kvalitetsutveckling. Under 2014 har Försäkringskassan gjort en riskanalys gällande avsiktliga fel, se kapitlet om arbetet med bidragsbrott. 5 Med beslutskedjan menas de kontroller som utförs från att ansökan kommer in till att beslut om rätten till ersättning fattas. 6 De 22 förmånerna svarar tillsammans för cirka 95 procent av Försäkringskassans totala utbetalningar. Under 2014 har inga nya kontrollstrukturskartläggningar genomförts. 7 Se Riktlinjer 2012:08 för Försäkringskassans arbete med kontrollstrukturerna och riskhantering gällande felaktiga utbetalningar i handläggningen. 7 Systematisk kvalitetsutveckling Det har tidigare nämnts att Försäkringskassan 2012 beslutade att lägga ner den kontinuerliga kvalitetskontrollen. Under 2013 genomfördes en förstudie med syftet att föreslå hur Försäkringskassan ska följa kvaliteten på ett sätt som ligger i linje med vår vision, verksamhetsidé och verksamhetsstrategi. Förstudien visade att många av de kvalitetsmätningar som genomfördes upplevdes ha ett kontrollerande syfte och ofta skedde i efterhand, långt från dem som mötte kunderna. Resultaten och återkoppling från uppföljningarna uppfattades inte ge en rättvisande bild och bidrog inte till en förståelse och ett lärande kring hur kvaliteten kunde utvecklas. Förstudien resulterade i ett beslut om att utveckla en ny modell för att på ett mer systematiskt sätt följa upp, analyserar och åtgärda kvalitetsavvikelser som en integrerad del i det dagliga arbetet.8 Försäkringskassans målsättning är att skapa en modell för systematisk kvalitetsutveckling som genererar lärande och kunskap som leder till att kvaliteten utvecklas i enlighet med den gemensamma kvalitetsdefinition som beslutades gälla från och med 2014. Ny kvalitetsdefinition Grunden för Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling är vår gemensamma kvalitetsdefinition. Med kvalitet avses att, inom ramen för en korrekt tillämpning av gällande lagstiftning, möta kundernas behov och överträffa förväntningarna på service, bemötande och kompetens. God kvalitet innebär att vi måste ha en betryggande rättstillämpning. Det innebär att de beslut vi fattar ska vara rätt och lätta att förstå, att de utbetalningar vi gör stämmer överens med beslutet, och att vi bedömer människor i liknande situation på liknande sätt. Samtidigt ska vi i varje kundmöte och i varje ärende som handläggs sträva efter att möta kundernas unika behov och de förväntningar som finns när det gäller service, bemötande och kompetens. Att vi följer att vi har en betryggande rättstillämpning är med andra ord av stor betydelse för vår kunskap om hur väl vårt kontrollarbete för att säkra att felaktiga utbetalningar inte sker fungerar, så att vi kontinuerligt kan utveckla vårt arbete. Ny modell Kvalitetsmodellen består av tre uppföljningskomponenter som samverkar för att kunna analysera kvaliteten utifrån ett lärandeperspektiv, vilket bidrar till att vi kan identifiera och hantera kvalitetsavvikelser. En kvalitetsavvikelse kan exempelvis vara en risk för att det kan ske en felaktig utbetalning. Det är viktigt att kunskapen från uppföljningskomponenterna analyseras och förs vidare från de olika nivåerna i verksamheten på ett systematiskt sätt så att utvecklingsinsatser vidtas i rätt del av verksamheten. 8 Se förstudierapport ”Systematisk kvalitetsuppföljning för lärande och utveckling ur ett kundperspektiv – resultat av en förstudie” (dnr 007549-2013). 8 Figur 2 Ny modell för systematisk kvalitetsutveckling Utveckling av tre uppföljningskomponenter Utvecklingen av de tre samverkande uppföljningskomponenterna som startade 2013 har fortsatt under 2014. Den första komponenten är lokala kvalitetsverktyg som ska ge stöd för lärandet i den kundnära verksamheten och generera kunskap om rättstillämpningen. Primärt är det kvalitetsverktyget Väksten, som tagits fram under året, som ska användas för lokal uppföljning, återkoppling och dialog kring kvalitet. Verktyget har testats inom tio ärendeslag i livssituationerna Leva med funktionsnedsättning, Varaktigt nedsatt arbetsförmåga samt Ny i Sverige eller arbetssökande 9. Om exempelvis medsittning eller medlyssning genomförs kan även kunskap från denna typ av uppföljning användas i återkoppling och dialog kring kvaliteten. I Väksten följs tillämpningen av den förmånsspecifika lagstiftningen, förvaltningslagen och kundmötet kopplat till våra kundlöften upp. De delarna i Väksten som avser den förmånsspecifika förmånslagstiftningen tar sin utgångspunkt i förmånernas kontrollstrukturer. Detta säkerställer att vi kan följa och utvärdera om merparten av de kontroller och nyckelkontroller som ska göras i handläggningen genomförsså att besluten blir rätt och att felaktiga utbetalningar inte sker. Kvalitetsuppföljning med stöd av lokala kvalitetsverktyg ska ske i dialog med den enskilde medarbetaren och teamet. Dialogen ska ge möjlighet till reflektion kring styrkor och utvecklingsområden samt om medarbetarna har rätt förutsättningar. Uppföljning och dialog ska bidra till att vi kan förebygga och 9 Aktivitetsersättning, aktivitetsstöd, assistansersättning, arbetsskador, bilstöd, bostadstillägg till aktivitets- och sjukersättning, handikappersättning, sjukersättning, utvecklingsersättning och vårdbidrag. 9 upptäcka risker för felaktiga utbetalningar och andra kvalitetsavvikelser i ett tidigt skede.10 Den andra uppföljningskomponenten är kvalitetsindikatorer. Dessa ska ge kompletterande information om kvalitetsavvikelser som kan vara svåra att upptäcka genom lokala kvalitetsverktyg. En indikator kan exempelvis avse skillnader i avslagsfrekvens mellan olika enheter eller mellan män och kvinnor, vilket kan tyda på att vi inte bedömer personer i liknande situation på samma sätt. En indikator ska inte ses som ett resultatmått, utan ger tillsammans med andra indikatorer signaler om hur verksamheten fungerar och upplevs av våra kunder. Uppföljning av kvalitetsindikatorer kommer ske löpande i alla led i verksamheten för att snabbt kunna fånga upp kvalitetsavvikelser. Genom att analysera avvikelser kan grundorsaken till avvikelserna identifieras och utvecklingsåtgärder vidtas i rätt del av verksamheten. Under 2014 har vi kartlagt befintliga och nya kvalitetsindikatorer. I slutet av året startade utvecklingen för att kunna presentera indikatorer på ett lättillgängligt sätt. Den tredje och sista komponenten i modellen utgörs av fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar. Dessa ska ge mer djupgående kunskap inom områden där det, bland annat baserat på utfallet från de två första komponenterna, finns tecken på brister i rättstillämpningen. En plan för riktade uppföljningar ska tas fram av Rättsavdelningen varje år. Under 2014 har vi genomfört en fördjupad uppföljning av korta sjukfall och uppföljningar av sjukpenning, sjukersättning och assistansersättning pågår. Systematisk kvalitetsanalys och utveckling För att få underlag för styrning och utveckling av verksamheten behövs en löpande kvalitetsanalys av utfallet från kvalitetskomponenterna så att spridning av kunskap i alla led av verksamheten kan ske. Genom analysen kan vi få reda på hur väl vi förmår möta kundernas behov utifrån det handlingsutrymme lagstiftningen ger. Analysen ger oss även kunskap om de konsekvenser som bristande rättstillämpning, service, bemötande och kompetens kan medföra. Analysen ska ge underlag för att sprida kunskap och hantera kvalitetsavvikelser som identifieras i olika led i verksamheten.11 Under året har ett arbete startat för att inkorporera riskanalysen för felaktiga utbetalningar i kvalitetsanalyserna, eftersom risker för felaktiga utbetalningar till största del är risker för rättsliga kvalitetsbrister i förmånerna. Avsikten har varit att riskanalyserna för felaktiga utbetalningar ska utgöra ett underlag till respektive livssituations kvalitetsanalyser, där kunskapen från kvalitetsuppföljningarna på ett strukturerat sätt värderas och ger kunskap om kontrollstrukturerna är ändamålsenliga och följts. 10 Som stöd för dialogerna finns det bland annat beskrivningar i Väksten av varför det är viktigt att genomföra olika handläggningsmoment och vilka konsekvenser det kan få för kunden, och verksamheten, om det inte blir rätt från början. 11 Im 2014:101 Kvalitetsanalyser av Försäkringskassans handläggning under hösten 2014. 10 Införande av modellen för systematisk kvalitetsutveckling Arbetet med att utveckla och införa Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling har inneburit utmaningar under 2014. Problem med arbetets styrformer, organisationsförändring samt att områdets komplexitet har underskattats har lett till förseningar och uteblivna leveranser av både uppföljningskomponenter och analyser.12 På grund av ovanstående orsaker har riskanalyser för felaktiga utbetalningar inte genomförts inom flera livssituationer och det har funnits brister bland annat avseende dokumentation under 2014. Det har därför inte varit möjligt att samlat och strukturerat bedöma om de förebyggande och upptäckande kontroller som ska ske enligt kontrollstrukturerna har genomförts och om dessa varit verkningsfulla.13 Det är samtidigt positivt att de så kallade kompensatoriska indikatorerna14 som finns för att följa den rättsliga kvaliteten inte visar på några förändringar i rättstillämpningen. Dessa är dock inte tillräckliga för att vi ska kunna uttala oss om kvaliteten i rättstillämpningen i sin helhet. Till detta kan tilläggas att internrevisionen genomfört en granskning i syfte att utvärdera ändamålsenligheten och effektiviteten i de manuella och automatiska nyckelkontrollerna inom föräldrapenning. Den övergripande bedömningen i denna granskning är att kontrollerna fungerar tillfredställande.15 För att skapa större tydlighet kring analysarbetet beslutades om nya riktlinjer för den systematiska kvalitetsutvecklingen i slutet av året. Riktlinjerna ska tillsammans med metodstöd göra det tydligt vad som krävs för att vi som myndighet ska kunna skapa kunskap om kvaliteten vår verksamhet och utveckla den på alla nivåer.16 I syfte att öka kunskapen om kvaliteten, och inte minst risker för felaktiga utbetalningar, och utveckla kvaliteten kommer kvalitetsmodellen i sin helhet att införas för ett tjugotal av Försäkringskassans förmåner under 2015. För att komma till rätta med de brister som funnits avser vi att lägga fokus och resurser på alla nivåer i myndigheten. Införande kommer att ske i två etapper. I den första etappen ska modellen förankras djupare i verksamheten och utveckling, test och utvärdering av komponenter och metoder ska ske i liten skala. I etapp två införs modellen som helhet brett i organisationen. Dessutom ska formerna för att analysera, ta till vara på och agera på den kunskap som genereras i uppföljningarna på ett systematiskt och strukturerat sätt utvecklas. 12 Internrevisionsrapport 2014:6 Implementering av Försäkringskassans nya kvalitetsutvecklingsmodell. 13 Gemensam kvalitetsanalys (dnr 058190-2014). 14 Indikatorerna avser resultat från Försäkringskassans utbetalningskontroll, återbetalningsverksamhet, omprövningar, överklaganden, skadestånd och JO-anmälningar. 15 Internrevisionsrapport 2014:9 Automatiserade och manuella kontroller i föräldrapenning. 16 Riktlinjer 2014:107 avseende Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling. 11 Urvalsprofiler I det här avsnittet beskriver vi Försäkringskassans arbete med urvalsprofiler (ibland kallat smarta eller träffsäkra kontroller). En urvalsprofil kan beskrivas som en matematisk sammanvägning av indikatorer som påverkar hur Försäkringskassan hanterar ett ärende. Urvalsprofilerna tar hänsyn till mönster och samband i våra kunddata och kan användas för att sortera fram ärenden där risken för felaktiga utbetalningar är hög. Sådana ärenden genomgår då en fördjupad granskning i handläggningen. Samma metodik kan också användas i andra syften, exempelvis för att sortera fram kundgrupper som kan antas ha vissa behov. Urvalsprofilering är därför en viktig del i vår utveckling mot en ökad differentiering och kundanpassning i handläggningen, ur flera perspektiv än kontrollperspektivet. I februari 2014 lämnade Försäkringskassan en beskrivning av vårt arbete med urvalsprofiler, där vi redogjorde för de metoder och verktyg vi använder och de tillämpningsområden vi ser (se Dnr 003421-2014). Här fokuserar vi istället på den mest centrala utvecklingen som har skett under 2014 och på det som planeras under det kommande året. Pågående utveckling Under det senaste året har vi arbetat både med utvecklingen av våra tekniska verktyg och med implementeringen av konkreta urvalsprofiler. Vi bedömer att det finns stor potential med arbetet och efterfrågan är stor inom flera delar av Försäkringskassan. För att kunna tillgodose behoven och driva utvecklingen framåt har vi inrättat en särskild analysfunktion där vi bygger upp den samlade kompetensen som kommer att behövas under de kommande åren. En teknisk möjliggörare - Ramverk för bedömning av kundbehov och risk För att förbättra de tekniska möjligheterna att skapa urvalsprofiler och implementera dem i handläggningen arbetar Försäkringskassan med ett ITprojekt kallat ”Ramverk för bedömning av kundbehov och risk”. Projektet handlar om att knyta samman analysverktyg, relevanta informationskällor och ärendehanteringssystem. Ramverket ska fungera som en slags ”differentieringsmotor” som kan användas för att anpassa hanteringen av initierade, pågående och avslutade ärenden och andra kundkontakter. Projektets förstudie är nu klar och genomförandet kommer att ske i flera etapper. Utvecklingen av den första etappen påbörjas inom kort med beräknad första release i början av 2016. Urvalsprofiler för en effektivare kontroll Under 2014 har vi utvecklat eller påbörjat utvecklingen av ett flertal olika urvalsprofiler. Inom tillfällig föräldrapenning, sjukersättning och bostadstillägg har vi arbetat med profiler som ska bidra till att befintliga kontroller effektiviseras. Inom dessa områden har en stor del av kontrollerna antingen skett helt slumpmässigt eller utifrån ett fåtal grova kriterier. I vissa fall har samtliga kunder genomgått omfattande kontroller. Det finns därför stor potential att göra bättre prioriteringar av vilka ärenden som bör granskas noggrannare och därigenom effektivisera kontrollerna och undvika att kontrollera kunder som gjort rätt. Inom tillfällig föräldrapenning har vi utvecklat en urvalsprofil med hjälp av statistiska metoder (prediktiva modeller), som ska kompensera för avskaffandet av frånvarointyg från förskola/skola. Profilen används för att särskilja ärenden 12 med hög risk från ärenden med låg risk för felaktiga anspråk. Ambitionen var att tidigt upptäcka omfattande och återkommande fel samt att förebygga kommande fel. Urvalsprofilen testades under hösten 2013 och träffsäkerheten bedömdes vara god. En relativt hög andel av ärendena gick vidare till en kontrollutredning och resulterade i en polisanmälan. Profilen sattes i produktion under hösten 2014. Under 2014 påbörjade vi även ett pilotarbete inom sjukersättning där syftet var att utreda om efterkontrollerna (förnyade utredningar) kan effektiviseras med hjälp av urvalsprofiler. Varje år gör Försäkringskassan ett stor antal förnyade utredningar, under 2015 planeras exempelvis 26 500 stycken. Arbetet är resurskrävande samtidigt som det sällan leder till att personer återfår sin arbetsförmåga eller får ändrad grad av ersättning. Sedan de första förnyade utredningarna började göras sommaren 2011 har ändringsgraden legat på under två procent. Generellt sett är sannolikheten att en person återfår sin arbetsförmåga efter ett beslut om sjukersättning mycket låg. Därför behövs verktyg som underlättar differentiering av utredningarna, exempelvis verktyg för bättre urval. Den urvalsprofil som togs fram skulle undersöka om efterkontrollerna kan effektiviseras genom att identifiera ärenden där sannolikheten för återgång i arbete är högre. De preliminära resultaten visar att urvalsprofilen har potential att underlätta arbetet med att identifiera ärenden där mer omfattande utredning av inkomst- och arbetsförhållanden krävs. Den kan även hjälpa handläggarna att peka ut vilka omständigheter som behöver utredas närmare. Inom bostadstillägg utvecklar vi en urvalsprofil som ska bedöma risken att fel belopp betalas ut till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls. Den 1 november 2012 infördes nya regler som innebär att beslut om bostadstillägg kan fattas tillsvidare, utan krav på återkommande ansökningar. De kontroller som Försäkringskassan genomför för att fånga upp förändringar i rätten till ersättning har inneburit att relativt stora resurser har lagts på efterkontroller. Kontrollerna har granskats av bland andra Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) som konstaterat att det finns möjligheter att skapa en bättre differentiering av kontrollarbetet (rapport 2014:14). ISF rekommenderade Försäkringskassan att se över möjligheterna att effektivisera kontrollerna genom att analysera vilka grupper som kan antas ha en lägre benägenhet att anmäla ändrade förhållanden. Den urvalsprofil som nu utvecklas tar hänsyn till en mängd olika aspekter som kan påverka rätten till bostadstillägg eller tilläggets storlek. Ett inledande test planeras till våren 2015. Urvalsprofiler i samband med automatiseringsprojekt Inom flera områden ökar Försäkringskassan automatiseringsgraden i handläggningen. Det innebär att kontroller som tidigare var beroende av handläggares förmåga att upptäcka fel måste kompenseras med maskinella urval. Även här handlar arbetet med urvalsprofiler om att skapa en mer effektiv kontroll, men det kan även bidra till en ökad automatiseringsgrad samtidigt som man behåller en acceptabel risknivå. Genom att göra mer välgrundade prioriteringar av vilka ärenden som ska kontrolleras och granskas manuellt, kan mindre riskfyllda ärenden hanteras helt automatiserat. 13 Just nu driver Försäkringskassan ett utvecklingsprojekt för att öka beslutskvaliteten och automatiseringsgraden i handläggningen av sjukpenninggrundande inkomst. I samband med detta utvecklar vi prediktiva modeller som ska särskilja ärenden där risken för ett felaktigt beslut är hög. Modellerna väger samman flera olika perspektiv och tar bland annat hänsyn till hur stor den framtida skadan av ett felaktigt beslut kan bli. De första versionerna av modellerna utvecklades under 2014 och implementeringen kommer att ske etappvis under 2016. Under 2015 kommer vi även utveckla urvalsprofiler för att stödja handläggningen av ersättning för höga sjuklönekostnader. Automatiseringsgraden i handläggningen kommer att öka till följd av regeländringar som innebär att Försäkringskassan beslutar om rätten till ersättning utifrån upplysningar om sjuklöne- och lönekostnader som företagen lämnar till Skatteverket. Detta kommer innebära förenklingar för de företag som är berättigade ersättning, men det innebär också att risken för felaktiga utbetalningar kommer att öka i vissa avseenden. Urvalsprofilen ska användas för att bedöma risken att underlagen är felaktiga. Urvalsprofiler mot systematiska bidragsbrott Sedan hösten 2013 bedriver Försäkringskassan ett analys- och utvecklingsarbete som är inriktat mot olika typer av systematiska bidragsbrott. Vi vill öka vår kunskap om sådana brott som omfattar flera försäkringar eller nätverk av personer, och vi vill utveckla vår förmåga att upptäcka och stoppa dem på ett effektivt sätt. Ambitionen är att utveckla träffsäkra urvalsprofiler som upptäcker riskbeteenden oavsett vilken eller vilka förmåner man försöker utnyttja felaktigt. Avsikten är att dessa profiler också ska kunna anpassas efterhand utifrån hur de som systematiskt utnyttjar socialförsäkringen förändrar sitt beteende. Detta kräver förstås ett kontinuerligt utvecklingsarbete. En första version av en urvalsprofil testades i mindre skala under 2014 och ett större test kommer att genomföras under 2015. Försäkringskassan har under de senaste åren även riktat betydande insatser mot felaktiga utbetalningar och systematiskt utnyttjande inom assistansersättning. Nu driver vi ett utvecklingsprojekt för att ta fram ett nytt IT-stöd i handläggningen, där det finns ett stort fokus på att minska de felaktiga utbetalningarna. Inom ramen för projektet utvecklar vi urvalsprofiler som ska bedöma risken att den assistans som redovisas inte har utförts. Urvalsprofilen får anses vara avancerade då den väger samman relativt mycket information om flera olika slags aktörer för att få en så rik och sammanvägd riskbild som möjligt. Målsättningen är att bland all inkommen redovisning tidigt upptäcka och förebygga systematiskt utnyttjande av förmånen. I december 2014 påbörjades ett mindre test av de mest centrala delarna i profilen. Den fullskaliga implementeringen planeras till hösten 2015. 14 Myndighetens arbete med att utreda misstänkta bidragsbrott Tidigare i denna rapport har Försäkringskassans förebyggande arbete för att säkerställa rätt beslut och utbetalning beskrivits. I den här delen beskrivs vårt arbete för att motverka bidragsbrott. Arbetet utgör en förhållandevis liten del av Försäkringskassans verksamhet, men är viktigt ur ett förtroende- och rättssäkerhetsperspektiv. Fokus för Försäkringskassans kontrollutredningsverksamhet är, i enlighet med Kontrollpolicyn, främst att utreda impulser som riktar sig mot systematiska fel, det vill säga individer och nätverk som återkommande och avsiktligt utnyttjar försäkringen och överträder socialförsäkringslagstiftningen. En kontrollutredning kan upplevas som ingripande och ur ett kundperspektiv är det viktigt att fel så långt som möjligt förebyggs. Kontrollutredningsverksamheten bidrar till detta genom systematisk återföring av kunskap (om vad man ser i utredningarna) till den ordinarie handläggningen. Vi vill öka vår förmåga att upptäcka bidragsbrott utan att behöva förlita oss till externa impulser. Tidigare har Försäkringskassan gjort enkla och tidsbegränsade riktade kontroller med ett fåtal indikatorer. Nu arbetar vi för att utveckla mer träffsäkra urvalsprofiler som löpande kan generera impulser till kontrollutredning. Dessa impulser styr mot systematiska fel. Under året har Försäkringskassan haft ungefär 150 medarbetare som arbetat med kontrollutredning. Sedan den 1 november tillhör kontrollutredningsverksamheten verksamhetsområde Kontroll inom den nya avdelningen Gemensamma försäkringsfrågor. Den nya organisationen ger förutsättningar för förbättrad ledning och styrning. Försäkringskassans impulser, kontrollutredningar och polisanmälningar räknas i statistiken per förmån och inte per person. Om exempelvis en person vid ett och samma tillfälle utreds avseende tre olika förmåner så statistikförs de som tre kontrollutredningar. All redovisning i denna rapport bygger på denna statistikföring. Inkomna impulser till kontrollutredning En utredning om misstänkt bidragsbrott startas genom en anmälan från allmänheten, en impuls från en förmånshandläggare, eller genom en underrättelse från annan myndighet. En utredning kan även startas genom exempelvis ett uttag av ärenden utifrån en urvalsprofil. En impuls är en inkommen handling till Försäkringskassan med information som leder till en kontrollutredning. Under 2014 tog Försäkringskassan emot 17 579 impulser till kontrollutredning. Av dessa kom 7 52517 impulser, 43 procent, från allmänheten. Det är en minskning med drygt 700 stycken jämfört med året innan. Under 2014 inkom totalt 4 994 interna impulser från handläggare. Andelen handläggarimpulser av det totala antalet impulser är 17 En impuls kan resultera i att flera kontrollutredningar startas på en och samma person om personen har flera ersättningar där man misstänker fel utbetalningar. 15 fortfarande relativt hög, men antalet minskade med 593 från föregående år18. Störst antal interna impulser om medvetna försök att systematiskt nyttja socialförsäkringen felaktigt kom inom bostadsbidrag, som står för ungefär en femtedel av alla interna impulser. Övriga förmåner med relativt högt inflöde av interna impulser är underhållsstöd, sjukpenning, barnbidrag, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Antalet impulser från andra myndigheter uppgick till 616 stycken under 2014, vilket är en ökning med 89 impulser jämfört med föregående år. Kommunerna och A-kassorna stod tillsammans för drygt hälften av dessa impulser. Diagram 1 Inkomna impulser till kontrollutredning Under avsnittet om åtgärdsfrekvens nedan redovisas vilka åtgärder olika impulstyper lett till. Resultat av avslutade kontrollutredningar Antalet avslutade kontrollutredningar uppgick under året till 17 654, vilket är en minskning från föregående år med närmare 2 400 utredningar. Minskningen beror först och främst på att Försäkringskassan under år 2014 valt att inte göra riktade insatser. Vi ser därför en minskning av förmåner som tidigare varit föremål för riktade insatser, såsom exempelvis sjukersättning och sjukpenning. Siffrorna visar också på en minskning av antalet anonyma anmälningar. Orsaken till denna minskning är okänd. De kontrollutredningar som har ökat är främst utredningar gällande tillfällig föräldrapenning (pilotprojekt med riskprofil) och barnbidrag (ökad samverkan med skolor). 18 Alla impulser som handläggare hör av sig till kontrollutredarna registreras inte om kontrollutredaren i ett tidigt stadium kan se att ärendet inte är aktuellt för kontrollutredning utan ska handläggas i den ordinarie handläggarprocessen. 16 Tabell 1 Antal avslutade kontrollutredningar Kvinnor Män Totalt19 2012 2013 2014 11 551 7 634 19 564 12 047 7 672 20 026 10 880 6 473 17 654 Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga har skyddade personuppgifter), men i totalsiffran ingår samtliga kontrollutredningar. Återkrav och besparingsbelopp Försäkringskassan stoppar eller minskar ersättningen om någon fått ersättning som hen inte har rätt till, detta oavsett om felet är oavsiktligt eller avsiktligt. Under 2014 ställdes återkrav och skadestånd i 4 088 kontrollutredningar. Det är något färre ärenden, drygt 41 stycken, jämfört med föregående år. Det totala återkravs- och skadeståndsbeloppet uppgick 2014 till cirka 285,6 miljoner kronor, vilket är 33,4 miljoner kronor mindre än föregående år. Den beloppsmässiga minskningen var störst inom sjukersättning, där minskningen var 41 miljoner kronor. Förmånerna assistansersättning, sjukersättning, föräldrapenning och tandvårdsstöd stod för drygt två tredjedelar av det totala beloppet av återkrav och skadestånd. Medianen för samtliga återkrav efter en kontrollutredning var under 2014 cirka 17 100 kronor. Många kontrollutredningar leder till att ersättning betalas ut med ett lägre belopp eller helt dras in. Under 2014 ledde 3 087 utredningar till avslag, minskning eller beslut om att ersättningen skulle upphöra. Beloppet som skulle ha betalats ut felaktigt bedömdes uppgå till cirka 680 miljoner kronor. Försäkringskassan benämner detta belopp som besparingsbelopp.20 Besparingsbeloppet har minskat med 80,1 miljoner kronor jämfört med 2013. Inom sjukersättning har minskningen varit 70,9 miljoner kronor och inom assistansersättning åtta miljoner. Vi ser alltså en minskning i såväl felaktigt utbetalt belopp som besparingsbelopp. Medelvärdet för återkravs- och besparingsbeloppet per genomförd utredning har dock ökat från 53 905 kronor 2013 till 54 905 kronor 2014. Tabell 2 Felaktiga utbetalningar som lett till återkrav eller skadestånd samt besparingsbelopp vid kontrollutredningar, miljoner kronor 2012 Kvinnor Män Totalt 1 2013 2014 Återkrav/ skadestånd Besparingsbelopp Återkrav/ skadestånd Besparingsbelopp Återkrav/ skadestånd Besparingsbelopp 122,1 136,8 411,4 306,5 147,4 162,9 473,0 284,9 146,0 113,1 447,2 229,7 270,4 724,1 319,0 760,5 285,6 680,4 Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga har skyddade personuppgifter), men i totalsiffran ingår samtliga utredningar 20 Besparingsbeloppet är en bedömning av hur mycket ersättning som skulle ha gått ut felaktigt om ersättningen inte hade avslagits, satts ned eller stoppats. Besparingsbeloppet beräknas utifrån för hur lång tid kunden skulle ha fått den aktuella förmånen om den inte hade stoppats. Om det belopp som kunden skulle ha fått inte är känt används ett schablonbelopp som grund för beräkningen. Det innebär att tidsbegränsade ersättningar beräknas på den tid som det är kvar av den beviljade tiden, om den inte hade stoppats. 17 Storleken på det felaktigt utbetalade beloppet och besparingsbelopp varierar beroende på vilken förmån det gäller. I kontroller som omfattar sjukersättning, aktivitetsersättning, sjukpenning samt assistansersättning upptäcks ofta stora felaktiga utbetalningar. För underhållsstöd och barnbidrag beräknas besparingsbeloppet till och med det år då barnet fyllt 18 år vilket medför att beloppen kan bli relativt höga i dessa ärenden. Fortsatt ökad åtgärdsfrekvens Under 2014 vidtog Försäkringskassan åtgärder i 5 715 kontrollutredningar. Flest åtgärder genomfördes inom barnbidrag, bostadsbidrag och tillfällig föräldrapenning som tillsammans stod för närmare 50 procent av åtgärderna. Med åtgärd avses att en kontrollutredning lett till beslut om avregistrering, avslag, ersättning upphör21, minskad ersättning, återkrav, skadestånd, impuls till annan myndighet eller en kombination av dessa. Resultatet gav en åtgärdsfrekvens på drygt 32,4 procent i förhållande till samtliga avslutade kontrollutredningar. Jämfört med 2013 är detta en ökning med fyra procentenheter, vilket visar på en positiv utveckling ur ett effektivitetsperspektiv. De vanligast förekommande åtgärderna som Försäkringskassans kontrollutredningsverksamhet beslutar om är att stoppa eller minska pågående ersättning samt beslut om återkrav. Under 2014 har kontrollutredningsenheterna även avregistrerat personer från socialförsäkringen i 219 utredningar. I nästan samtliga fall har personen flyttat från Sverige utan att anmäla detta till Försäkringskassan. Tabell 3 Kvinnor Män Totalt Andel Åtgärdsfrekvens (kontrollärenden med en åtgärd) 2012 2013 2014 3 075 2 055 5 239 3 370 2 218 5 675 3 525 2 082 5 715 26,8 % 28,3 % 32,4 % Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga har skyddade personuppgifter), men i totalsiffran ingår samtliga kontrollutredningar. Kontrollutredningar som startat genom en underrättelse från en annan myndighet innehåller ofta verifierade uppgifter och beslut som redan vunnit laga kraft, vilket generellt sett genererar en relativt hög åtgärdsfrekvens, 43,2 procent. Den högsta åtgärdsfrekvensen har impulser från skolorna där över hälften av alla impulser (52,1 procent) leder till någon form av åtgärd hos Försäkringskassan. Under 2014 har Försäkringskassans samarbete med kommuner och skolor fortsatt. En möjlig orsak till den ökande åtgärdsfrekvensen under året är att interna impulser från förmånshandläggare som ovan nämnt fortsatt ligger på relativt höga nivåer. Av denna impulstyp ledde närmare 45 procent till åtgärd. Kontrollutredningar som startar efter impuls från allmänheten innehåller ibland mycket relevant information som kan leda till en åtgärd. Drygt åtta av tio av denna slags impulser är dock anonyma och innehåller bristfällig information som är svår att följa upp och få verifierad. Detta medför att endast 14 procent av impulserna från allmänheten genererade en åtgärd under 2014. Genom att systematiskt analysera innehållet i impulserna utifrån data och kunskap som 21 Tidigare benämnde vi åtgärden ”ersättning upphör” som ”indragning” 18 finns inom Försäkringskassan skulle vi i framtiden kunna skapa en mer effektiv prioritering bland dessa impulser och fokusera på ”rätt” impulser. Av de återstående 11 828 kontrollutredningar som inte lett till någon åtgärd har vi i de flesta fallen konstaterats att personen haft rätt till ersättning. I 1797 ärenden har dock personen i fråga inte haft någon ersättning och i 92 fall har utredaren inte lyckats identifiera vem impulsen avser. Ärenden där personen inte har någon ersättning eller där Försäkringskassan inte ens lyckas identifiera vem impulsen avser är oftast impulser som inkommit från allmänheten. Vidare har det misstänkta brottet hunnit preskriberas22 i sju utredningar och avskrevs av den orsaken. Upprättade polisanmälningar Antalet upprättade polisanmälningar har minskat jämfört med föregående år, men andelen av alla avslutade utredningar som lett till polisanmälan ligger på ungefär samma nivå som de senaste åren. Tabell 4 Antal polisanmälningar Kvinnor Män Totalt Andel polisanmälningar 2012 2013 2014 594 615 1220 763 706 1479 558 479 1061 6,2 7,4 6,0 Uppgift om kön saknas i ett fåtal fall (exempelvis på grund av att personen i fråga har skyddade personuppgifter), men i totalsiffran ingår samtliga utredningar. Återrapporterade polisanmälningar Under 2014 fick Försäkringskassan återkoppling från polis, åklagare och domstol gällande 838 polisanmälningar,23 vilket är färre än föregående år. Av de återrapporterade besluten ledde elva procent, det vill säga 95 ärenden, till en lagföring i form av fällande dom. Det är en lägre andel än under 2013. Under 2014 har även 22 polisanmälningar lett till förundersökningsbegränsning. Det innebär att man begränsar en brottsutredning till att enbart omfatta de mest väsentliga delarna, eller att vissa brott inte alls utreds. Om polis och åklagare avstår från att utreda ett brott, det vill säga använder sig av förundersökningsbegränsning, så handlar det oftast om att en och samma person är misstänkt för många brott och att straffet inte skulle påverkas av om man utreder ännu ett. Dessa inkluderas inte som åtgärd hos polis, åklagare och domstol då personen inte lagförts för det misstänkta bidragsbrottet. 22 23 Försäkringskassan beslutar om återkrav tio år tillbaka i tiden enligt socialförsäkringsbalken. Försäkringskassan följer upp resultatet av de polisanmälningar som upprättas. Hanteringen med att lämna och ta emot dessa beslut från polis/åklagare och domstol sker manuellt vilket innebär att det finns en risk för att Försäkringskassan inte får kännedom om alla beslut. Vilket i sin tur innebär att statistiken över resultatet av polisanmälningarna har ett visst mått av osäkerhet. 19 Regionala skillnader Det finns regionala skillnader för hur stor andel av Försäkringskassans polisanmälningar som leder till lagföring. Generellt håller våra polisanmälningar god kvalitet. Det vi kan bli bättre på är att ta fram underlag som styrker uppsåt. Ett väl fungerande lokalt samarbete är mycket viktigt för ett bra resultat. Även polisens aktuella prioriteringar påverkar resultatet. Tabell 5 Beslut från polis, åklagare och domstol 2012 Kv. Antal återrapporterade beslut 592 Antal avskrivna ärenden 473 Antal strafförelägganden 23 Antal åtalsunderlåtelser 22 Antal förundersökningsbegränsningar – Antal fällande domar 86 Antal friande domar 11 Andel avskrivna ärenden 79,9% Andel fällande domar 14,5 % 2013 Man Tot. Kv. 605 385 32 45 – 156 19 63,6% 25,8 % 1 201 595 861 500 55 17 68 6 – 4 242 70 30 16 71,7% 84,0% 20,1 % 11,8 % 2014 Man Tot. Kv. Man 560 418 22 17 4 105 16 74,6% 18,8 % 1 164 925 39 23 8 177 32 79,5% 15,2 % 414 346 3 13 7 43 5 83,6% 10,4% 838 421 673 324 5 2 34 21 22 15 95 52 14 9 77,0% 80,3% 12,4% 11,3% Nedlagda polisanmälningar Av de återrapporterade besluten från polis, åklagare och domstol blev nära fyra femtedelar av alla polisanmälningar avskrivna, vilket motsvarade 673 stycken. Den främsta orsaken till beslut om avskrivning var att brott ej kunde styrkas, 363 fall. Detta indikerar att det finns en svårighet med att styrka uppsåt även med stöd av bidragsbrottslagen. Drygt en femtedel av samtliga återrapporterade polisanmälningar (155 stycken) avskrivs på grund av att den misstänkta personen inte längre befinner sig i landet. Detta förekommer främst inom barnbidrag och till viss del även inom föräldrapenning, underhållsstöd och bostadsbidrag. Ärenden i domstol Det är en relativt hög andel fällande domar när ärendena väl tas upp i domstol. Av de 104 ärenden som avgjordes i domstol ledde 86 procent till en fällande eller delvis fällande dom. Merparten av påföljderna resulterade i villkorlig dom och böter. I åtta domar blev påföljden ett fängelsestraff. Träffsäkra urvalsprofiler Under slutet av 2013 och början av 2014 har Försäkringskassan, som ovan nämnts under avsnittet om urvalsprofiler, testat en urvalsprofil gällande tillfällig föräldrapenning. Den har använts inom ordinarie handläggning, men har i pilotform lett till 63 polisanmälningar samt 5,3 miljoner kronor i återkrav. I november föll en dom i Halmstads tingsrätt där ett par dömdes till villkorlig dom och 80 dagsböter. De hade felaktigt anmält vård av barn till ett värde av nära 270 000 kronor. Försäkringskassan har, utöver urvalsprofilen inom tillfällig föräldrapenning samt en särskild satsning inom assistansersättning, valt att inte göra några andra riktade kontroller under 2014 inom kontrollutredningsverksamheten. Strategisk inriktning mot felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen Försäkringskassan har under de senaste åren riktat betydande insatser mot felaktiga utbetalningar och systematiskt utnyttjande inom assistansersättning. Tot. 20 Försäkringskassan inledde i början av 2011 en nationell kontrollsatsning för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar av assistansersättning, det så kallade assistansprojektet. Projektet bedrivs i samverkan med polis, åklagare, Skatteverket och andra myndigheter inom ramen för regionala underrättelsecenter (RUC). Fakta – Assistansersättning Under 2014 betalades cirka 28,6 miljarder kronor ut i assistansersättning fördelat på ungefär 16 200 brukare. Den genomsnittliga utbetalningen var cirka 149 000 kronor per månad och brukare. Försäkringskassan stod för sammanlagt 23,8 miljarder kronor medan kommunerna stod för resterande 4,8 miljarder kronor av den totala summan. Diagram 2 nedan visar antal impulser gällande assistansersättning som inkommit till kontrollutredningsenheterna under tidsperioden 2010 - 2014. Antalet impulser till utredning har minskat. Diagram 2 Antal impulser till kontrollutredning inom assistansersättning Under 2014 avslutades 596 kontrollutredningar, varav 105 ledde till polisanmälan. Ställda återkrav och begärda skadestånd uppgick sammantaget till 80 miljoner kronor. Även 93 miljoner kronor i framtida felaktiga utbetalningar uppskattas ha förhindrats. Tabell 6 Resultat för kontrollutredningar inom assistansersättning Återkrav/Skadestånd (Mkr) Besparingsbelopp (Mkr) 1 Polisanmälningar Avslutade kontrollutredningar 1 2012 2013 2014 34 62 43 81 102 103 80 93 105 596 1048 596 Besparingsbeloppet för assistansersättning räknas t o m 2 år fram i tiden då Försäkringskassan enligt 51 kap 12 § SFB, omprövas rätten till assistansersättning två år från senaste prövning och vid väsentligt ändrade förhållanden. 21 Försäkringskassans kontrollverksamhet har under det gångna året beslutat om återkrav, skadestånd, avslag, minskning eller helt innehållande av assistansersättning i 143 utredningar.24 Ett flertal brottsmålsdomar har meddelats Under året har ett flertal brottmålsdomar som rör bidragsbrott med assistansersättning meddelats. Dessa domar kan delas in i mål där brukaren medvetet har överdrivet sitt hjälpbehov och mål där brukaren visserligen har rätt till assistansersättning, men där assistenterna har redovisat att assistans utförts, trots att så inte har skett. De flesta domar där brukare åtalats för att ha överdrivit sitt hjälpbehov har resulterat i fällande domar. Oftast finns bevisning i form av filminspelningar av brukaren som polisen gjort under spaning. Läkare har också vittnat om att de förmågor som brukarna uppvisar på inspelningarna inte är förenliga med de besvär/symtom som brukaren uppvisat vid läkarundersökningar. Frågan om en assistent har gjort sig skyldig till bidragsbrott när denne felaktigt redovisat att hen utfört assistans har varit betydligt mer komplicerad. I processen mot assistansanordnaren ATS i Örebro har både tingsrätt och hovrätt (Göta hovrätt) friat de åtalade, trots att dessa erkänt att de på tidsredovisningen felaktigt angivit att de utfört assistans. Domstolarna har motiverat de frikännande domarna med att det inte går att bortse från de åtalades invändningar att någon annan person har utfört assistans och att brukarna således har fått den assistans de haft rätt till. Försäkringskassan har konsekvent hävdat att lagen ställer krav på att brukaren har köpt assistans för att assistansersättning ska betalas ut och att ett köp också inbegriper att assistansen redovisats korrekt. Assistans som inte redovisats korrekt kan alltså inte berättiga till assistansersättning. I december beslöt Riksåklagaren att överklaga hovrättens dom till Högsta domstolen för att få ett klarläggande i frågan. Högsta domstolen beslut den 26 januari 2015 att inte meddela prövningstillstånd i målet. Samma fråga är dock föremål för prövning i en process i Svea hovrätt där dom väntas under våren 2015, se nedan. Eftersom Högsta domstolens beslut inte innebär något ställningstagande i sak är rättsläget fortfarande inte klarlagt. I juni 2014 föll domen i Södertälje tingsrätt angående assistansanordnaren Elma. Totalt 35 personer – ägarna till bolaget, assistenter och gode män – stod åtalade för grovt bedrägeri, grovt bidragsbrott, grovt bokföringsbrott samt grov urkundsförfalskning. I målet dömdes 34 av de 35 åtalade. 20 av de åtalade fick fängelse på mellan 1 år och 6 år. 13 personer fick villkorlig dom med samhällstjänst och en åtalad fick villkorlig dom och böter. Försäkringskassan fick skadestånd med drygt 26 miljoner kronor. Domen har överklagats till Svea hovrätt, som väntas meddela dom under våren 2015. I målet aktualiseras den fråga som för närvarande ligger i Högsta domstolen. Samverkan Försäkringskassan bedriver kontinuerlig samverkan med andra myndigheter och andra samverkanspartner för att förhindra felaktiga försäkringsbeslut och 24 Dessa utredningar resulterar ofta även i att Försäkringskassan innehåller, minskar och ställer återkrav inom andra förmåner som direkt eller indirekt påverkas av assistansersättningen. Däribland sjukersättning, sjukpenning, handikappsersättning, vårdbidrag, bilstöd och bostadstillägg. 22 utbetalningar. Det handlar både om övergripande samverkan och om samverkansinsatser som är knutna till hanteringen av specifika förmåner. Under året har Försäkringskassan samverkat med Inspektionen för vård och omsorg gällande informationsutbyte i ärenden som rör legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal. Försäkringskassan har även en regelbunden samverkan med olika försäkringsbolag och Larmtjänst, som ägs av Försäkringsförbundets Serviceaktiebolag (FSAB). I november genomfördes en samverkanskonferens med syfte att utbyta erfarenheter och kunskaper. Lokal och regional samverkan Lokalt och regionalt har Försäkringskassans kontrollutredare regelbundna möten med flera olika myndigheter. Vilka myndigheter det handlar om varierar från ort till ort. De vanligaste är Skatteverket och Kronofogdemyndigheten samt den (tidigare) lokala polis- och åklagarmyndigheten. Ett exempel på lokal samverkan är en samarbetsgrupp i Skåne mellan Skatteverket och Försäkringskassan som arbetar med metoder för att fastställa adress för en persons bosättning när detta innebär svårigheter för båda myndigheterna. En riktig folkbokföringsadress behövs för att säkerställa att ersättningar beviljas på korrekt grund. De bidrag som omfattas av gruppens arbete är främst föräldrapenning, bostadsbidrag, underhållsstöd och barnbidrag. Samverkan mot grov organiserad brottslighet Försäkringskassan deltar i samverkan mot grov organiserad brottslighet. Representanter från Försäkringskassan deltar i möten inom regionala underrättelsecenter (RUC) samt det nationella underrättelsecentret (NUC). I RUC bedrivs regional samverkan på åtta orter25 med bland annat Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polisen, SÄPO, Tullverket, Kriminalvården, Migrationsverket, Kustbevakningen och Länsstyrelsen. Syftet med myndighetssamarbetet är att fokusera på nyckelpersoner och andra stödjande personer inom den organiserade brottsligheten och i förlängningen försvåra för den organiserade brottsligheten genom samordnade insatser. Försäkringskassan har under de sista åren blivit allt mer delaktig i arbetet mot grov organiserad brottslighet – från att ha varit en myndighet som delgett information till att nu göra alltfler administrativa åtgärder i ärenden, det vill säga ta beslut i förmån. Som ovan nämnt föll domen i Södertälje tingsrätt angående assistansanordnaren Elma i juni 2014. Ärendet var unikt då bidragsbrottet var i fokus och de samverkande myndigheterna la stora resurser på att utreda och komma till åtal gällande just bidragsbrott. Under året har Försäkringskassan även deltagit i strategiska aktiviteter såsom Ekobrottmyndighetens regeringsuppdrag om myndighetssamverkan för brottsutbytesfrågor, samt polisens utvärdering av satsning på grov organiserad brottslighet. 25 Malmö, Göteborg, Norrköping, Örebro, Stockholm, Uppsala, Sundsvall och Umeå. 23 Beslut om detta yttrande har fattats av tf. generaldirektör Ann Persson Grivas i närvaro av rättschef Eva Nordqvist, avdelningschef Laura Hartman, avdelningschef Lars-Åke Brattlund, t.f. verksamhetsområdeschef Daniel Johansson, verksamhetsområdeschef Britt-Marie Sandberg, verksamhetsansvarig Ulrika Larsson, verksamhetsansvarig Charlotta Bunner Källberg, verksamhetsutvecklare Ulf Söderström och föredragande t.f. områdeschef Joacim Danielsson. Ann Persson Grivas Ulrika Larsson Joacim Danielsson Charlotta Bunner Källberg
© Copyright 2024