1. No category

Rapport
Alternativ för framtida
organisering avjärnvägsunderhållet
Slutrapport 1 april 2015
Titel: Alternativ för framtida organisering avjärnvägsunderhållet
Utgivare: Trafikverket
Utgivningsdatum: 2015-04
Fastställd av: Generaldirektör Torbjörn Suneson
Författare: Pontus Gruhs, Trafikverket
Kontaktperson: Pontus Gruhs, Trafikverket
Produktion: Grafisk form, Trafikverket
Distributör: Trafikverket, 781 89 Borlänge, telefon: 0771-921 921
Tryck: Ineko AB
Denna rapport utgör Trafikverkets svar på regeringens uppdrag att utreda och
redogöra för olika alternativ för organisering av underhållet av den statliga
järnvägsanläggningen. Enligt uppdraget ska följande delar ingå i redovisningen:
■ Analys av alternativa organiseringar inom Trafikverket avseende
underhållet inom järnväg.
■ Vilka för- och nackdelar olika alternativ medför.
■ Vilka effekter olika alternativ får avseende kvalitet, effektivitet och kostnad
för järnvägsunderhållet jämfört med dagens organisation.
■ En redogörelse för åtminstone följande tänkbara alternativ för organisering:
– Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell.
– Trafikverket återtar kontroll- och besiktningsverksamheten.
– Trafikverket återtar underhållet.
– Trafikverket återtar underhållet och genomförande av reinvesteringar.
i
Innehållsförteckning
Sammanfattning ........................................................................................................................... 3
1. Introduktion............................................................................................................................ 11
1.1 Övergripande mål och leveranser ........................................................................... 11
1.2 Ökade förväntningar på den svenska järnvägen...................................................... 12
1.3 Flera faktorer påverkar förutsättningarna att leva upp till förväntningarna ............ 12
1.4 Järnvägen har en relativt god funktion med avseende på uppställda
leveranskvaliteter .......................................................................................................... 14
1.5 Möjliga vägar för att säkerställa en positiv utveckling ........................................... 15
2. Järnvägsanläggningen och dess förutsättningar ..................................................................... 17
2.1 Den svenska järnvägen ........................................................................................... 17
2.2 Fördelning av tilldelade medel ................................................................................ 17
2.3 De senaste årens extrasatsningar ............................................................................. 19
2.4 Prioriteringsmetod................................................................................................... 20
2.5 Internationell utblick ............................................................................................... 20
3. Marknaden för järnvägsunderhåll .......................................................................................... 23
3.1 Konkurrensutsättning av järnvägsunderhållet ......................................................... 23
3.2 Marknaden för järnvägsunderhåll ........................................................................... 24
3.3 Kontraktsformer för underhållet ............................................................................. 27
3.4 Baskontrakten ......................................................................................................... 28
3.5 Utvecklingen för vägunderhåll................................................................................ 29
4. Underhållet i praktiken........................................................................................................... 32
4.1 Process för produktivt underhållsarbete .................................................................. 32
4.2 Utförande ................................................................................................................ 34
5. Utmaningar och förbättringsarbete ........................................................................................ 40
5.1 Utmaningar och förbättringsarbete inom järnvägsunderhållet ................................ 40
ii
5.2 Utmaningarnas koppling till organiseringen ........................................................... 46
6. Möjliga alternativ för organisering ....................................................................................... 47
6.1 Översikt över alternativen ....................................................................................... 47
6.2 Alternativ 1: Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell ............................... 48
6.3 Alternativ 2: Trafikverket stärker kontrollverksamheten (två möjliga lösningar) .. 48
6.4 Alternativ 3: Trafikverket övertar utförande av underhåll ...................................... 53
6.5 Alternativ 4: Trafikverket övertar utförande av underhåll och reinvesteringar ...... 55
7. Utvärdering av alternativen .................................................................................................... 57
7.1 Översikt av utvärderingen ....................................................................................... 57
7.2 Alternativens påverkan på kostnader, effektivitet, kvalitet samt övriga för- och
nackdelar ....................................................................................................................... 58
8. Trafikverkets rekommendation .............................................................................................. 61
8.1
Trafikverkets förslag för organisering av järnvägsunderhållet .................... 61
8.2
Förbättringsarbete för ökad kontroll och produktivitetsutveckling ............. 62
8.3
Ytterligare möjligheter för att säkerställa de transportpolitiska målen........ 64
Appendix .................................................................................................................................... 66
A.1 Utvärdering av alternativens påverkan på kostnader, effektivitet, kvalitet samt
övriga för- och nackdelar .............................................................................................. 66
A.2 Förbättringsarbete för ökad kontroll och produktivitetsutveckling........................ 87
A.3 Kritiska faktorer för ett produktivt underhållsarbete.............................................. 93
A.4 Utmaningar och förbättringsarbete: fördjupning kring aktörers och marknadens
mognadsgrad ................................................................................................................. 95
A.5 Servicefönster......................................................................................................... 98
A.6 Historisk utveckling för säkerhet, punktlighet och kapacitet ................................. 99
A.7 Trafikverkets arbete med Trafiksäkerhet på järnväg............................................ 104
A.8 Milstolpar i övergången från SJ till dagens system.............................................. 105
A.9 Ersättningsformer i kontrakten............................................................................. 106
Källförteckning ........................................................................................................................ 108
iii
Några begrepp och definitioner som används inom järnvägsunderhållet
Besiktning: Samlingsnamn på dels den tillståndskontroll som görs löpande i
järnvägen och dels den tillståndskontroll som görs vid enstaka händelser,
exempelvis när en ny entreprenör ska påbörja sitt arbete eller när ett större jobb
gjorts, till exempel ett spårväxelbyte.
Effektsamband: Effekt är lika med en förändring som inträffar som en följd av en
vidtagen åtgärd som annars inte skulle ha inträffat. Alternativt fås en effekt av
utebliven åtgärd, oftast en negativ effekt. Effektsamband är det verifierade
sambandet mellan den planerade eller genomförda åtgärden och det resultat som
uppnås.
Leveranskontroll: Att löpande kontrollera hur entreprenören efterlever kontraktet
("Beställarens kontroll" enligt AB/ABT). Kontroll av att och hur överenskommet
arbete utförts av upphandlad entreprenör.
Leveranskvalitet: Definierad kvalitet som beskriver transportsystemets funktion
och som har en tydlig koppling till de transportpolitiska målen. Sex mätbara
kvaliteter har utvecklats av Trafikverket i samråd med regeringskansliet: säkerhet,
punktlighet, kapacitet, robusthet, användbarhet samt miljö och hälsa 1. För varje
leveranskvalitet utvecklas indikatorer som beskriver på vilket sätt drift respektive
underhållsverksamheten ska bidra. Det ska finnas en målnivå angiven för varje
indikator. Arbetet med indikatorer är under utveckling, vissa har tagits i bruk.
Livscykel - analys/kostnad: Livscykel för en tillgång, till exempel en järnväg, har
ett antal faser. En livscykel kan sträcka sig från att behovet uppstår och en idé
1 Leveranskvaliteten delar in i sex funktioner som avser transportsystemets förmåga att hantera
kundgruppernas behov av transportmöjligheter: Säkerhet - förmåga att minimera antalet omkomna och
allvarligt skadade; Kapacitet - förmåga att hantera efterfrågad volym av resor och transporter; Miljö och
hälsa - förmåga att minimera negativ påverkan på klimat, landskap och hälsa samt förmågan att främja
den positiva utvecklingen av dessa; Punktlighet - förmåga att uppfylla eller leverera planerade res- och
transporttider samt förmågan att snabbt tillhandahålla rätt information vid störningar; Robusthet - förmåga
att stå emot och hantera störningar
1
formuleras till dess att anläggningen kasseras. Faserna kan vara idé, förstudie,
planering, anskaffning, drift, underhåll, avveckling. Livscykel för en tillgång kan
också vara på komponentnivå (t.ex. ett växeldriv). Definition hämtad från
ISO55000, asset management System (finns tyvärr inte på svenska än).
Systemeffekter: Effekter som får påverkan på stora delar eller hela
järnvägssystemet.
Tillstånd: Anläggningens grad av duglighet, tekniskt och funktionellt,
anläggningens skick/status.
Tillstånds- och leveranskontroll: Tillståndskontroll innebär att man kontrollerar
anläggningens aktuella tillstånd (skick) genom okulär bedömning, alternativt
mätning med maskiner eller instrument.
Uppföljning: Avstämning av aktuellt läge i förhållande till uppställda mål/krav
2
Sammanfattning
Intresset för att resa och transportera gods med järnvägen har aldrig tidigare
varit så stort som nu. Under de senaste 20 åren har trafiken ökat med omkring 50
procent. Allt fler är beroende av en fungerande järnväg vilket höjer
förväntningarna och kraven. Samtidigt har den kraftiga trafikökningen slitit hårt
på anläggningen och underhållet har inte varit på en nivå för att möta
nedbrytningstakten. Ett högt kapacitetsutnyttjande är i sig ett av de stora hindren
för ett effektivt underhållsarbete.
På senare år har det statliga anslaget till järnvägsunderhåll ökat till historiskt
höga nivåer. Ändå tycks åtgärderna inte räcka för att höja järnvägen till den nivå
på tillgänglighet och robusthet som kunderna efterfrågar. Snabba lösningar
efterfrågas från många håll. Samtidigt är just långsiktighet grunden för ett
effektivt underhållsarbete.
I ljuset av detta har Trafikverket på regeringens uppdrag analyserat vilken
organiseringsmodell för järnvägsunderhållet som bäst kan bidra till att lyfta
järnvägens leveransförmåga. Fem alternativ har bedömts utifrån effektivitet,
kostnader och kvalitet, förutom grundkravet att säkerheten hålls på en hög nivå. I
samtliga alternativ ansvarar Trafikverket precis som idag för planering,
förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar.
Trafikverket rekommenderar regeringen att utförandet av underhåll och
reinvesteringar även i fortsättningen ska handlas upp i konkurrens på
marknaden, men att Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt
leveranskontroll och uppföljning.
Förändringen innebär att Trafikverket utvecklar ett arbetssätt som stärker den
egna förmågan att dra slutsatser om vilket skick järnvägen befinner sig i och
vilka underhållsåtgärder som krävs. Konkret innebär det att personal från
Trafikverket i samverkan med entreprenören ska dokumentera anläggningens
skick. Resultatet blir att beställare och utförare får en gemensam bild av vilka
åtgärder som ska vidtas. När åtgärderna är genomförda kontrollerar samma
personal från Trafikverket att arbetet utförts på det sätt som avtalats.
Arbetssättet stöder och utvecklar kompetensen hos både Trafikverket som
beställare och entreprenörerna som utförare. Trafikverket stärker sin förmåga
att arbeta långsiktigt med underhållet. Man får ett bättre grepp om tillståndet i
3
varje del av järnvägen – anläggningens skick – och utvecklar förmågan att följa
upp åtgärder. Samtidigt stöder arbetssättet entreprenörernas förmåga att vidta
rätt underhållsåtgärder utifrån vad anläggningens skick kräver. Totalt sett stärks
samverkan mellan aktörerna.
Trafikverkets övervägande kring de fem alternativen för organisering av
underhållet redovisas sist i sammanfattningen, samt i kapitel 7 och 8.
Underhållsarbetet idag
Från att helt utförts i statens egen regi har underhållsarbetet sedan 2001 steg för
steg flyttats ut till entreprenörer. Sedan december 2013 upphandlas allt
järnvägsunderhåll i konkurrens. Trafikverkets roll är att ansvara för planering,
förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar. Underhållet
upphandlas genom att kontrakt tecknas med entreprenörer. Marknaden är
fortfarande under utveckling och har i dag relativt få aktörer och höga
inträdesbarriärer. De fyra huvudaktörer som utför basunderhållet verkar på en
större marknad för underhåll, reinvesteringar och investeringar. Vid ett beslut om
att låta staten ta tillbaka hela eller delar av underhållet måste man beakta hur
detta skulle påverka denna större marknad.
Trots att marknaden är relativt omogen har staten genom att handla upp
järnvägsunderhåll sänkt sina kostnader med 11 procent, visar en utvärdering som
gjorts av VTI. Långsiktigt är regeringens och Trafikverkets mål att produktiviteten
i branschen ska öka med 2-3 procent årligen. Genom sin nya beställarroll har
Trafikverket utvecklat nya interna arbetssätt och nya affärsformer som frigjort
stora medel till bygg- och underhållsverksamheten. Genom aktiva åtgärder för
ökad produktivitet och innovation beräknas cirka 3,8 miljarder kronor ha frigjorts
under åren 2012-2014. Därutöver har Trafikverket bedrivit ett omfattande
effektiviseringsprogram som inneburit sänkta interna kostnader. Jämfört med den
beräknade kostnadsnivån i verksamheten vid Trafikverkets bildande har
kostnadsnivån sänkts med nästan 2,5 miljarder kronor. Dessa medel har
omfördelats i verksamheten för ökade satsningar i väg- och
järnvägsinfrastrukturen.
För att ett effektivt underhåll ska kunna bedrivas arbetar Trafikverket med att
analysera och kommunicera vilket skick anläggningen befinner sig i, hur dess
förväntade nedbrytningskurva ser ut, vad olika prioriteringar får för
konsekvenser och hur de kan relateras till de leveranskvaliteter som Riksdagen
4
beslutat om, dvs. järnvägens säkerhet, punktlighet, kapacitet, robusthet,
användbarhet samt miljö och hälsa.
Trafikverket bedriver underhållsarbetet i ett antal steg, se Bild A.
Bild A
Process för produktivt underhållsarbete
Förväntningar på
järnvägen från t.ex.
▪ Näringsdepartement
▪ Operatörer
▪ Allmänhet/resenärer
▪ Näringsliv
Mål 2020
▪
Kunskap om
behov och
effekter
Planering av
åtgärder
Beställning av
åtgärder
Utförande av
åtgärder
Uppföljning
och
återkoppling
▪
▪
▪
▪
Punktlighet:
95%
Halvering av
antal omkomna
i trafik
Kundnöjdhet:
80%
Godstonkm:
+1,6% per år
Personkm: +2%
per år
7
Frågan som regeringen ställer och som denna rapport försöker svara på handlar
om hur det fjärde steget – utförande av underhållsåtgärder – ska gå till, men
eftersom de olika stegen hänger samman måste påverkan på övriga steg också tas
i beaktande.
Kontroll på anläggningen
Trafikverket har idag god kontroll på anläggningen på komponentnivå, det vill
säga vilka spår, växlar, signalställverk, etcetera som finns i anläggningen, när de
installerats och hur stort behov av underhåll respektive komponent har. Dock har
Trafikverket idag inte tillräcklig kunskap om effektsamband och systemeffekter,
det vill säga hur en enskild komponents funktion påverkar hela systemets
funktion, eller hur mycket punktligheten i systemet höjs för varje krona som
läggs på olika typer av underhåll av en viss sorts komponenter.
5
Det är också av vikt att kunskaper från utförandet av underhållsåtgärderna tas
tillvara, och därför är samverkan med de som utför underhållet viktigt oavsett
modell för organiseringen.
Utmaningar och förbättringsarbete
Trafikverket ser framförallt tre stora utmaningar med dagens underhåll. Den
första är järnvägens förutsättningar, där ett högre kapacitetsutnyttjande på en
sliten anläggning leder till svåra avvägningar mellan exempelvis trafikering och
tid i spår för underhållsarbete. Den andra är svårigheten att skapa tillförlitlig
kunskap om anläggningens funktion och status och möjligheterna att förutse
avvikelser och fel. Den tredje är aktörernas och marknadens mognadsgrad;
beställar- och utförarrollerna måste utvecklas för att öka möjligheterna för ett
effektivt utförande. Trafikverket bedriver ett omfattande förbättringsarbete för att
hantera dessa utmaningar, exempelvis förbättrat nyttjande av banarbetstider;
utveckling av systemstöd (AnDa - register för samlad och enhetlig
anläggningsdata); samt analys och genomgång av baskontrakten, men det finns
mer att göra. En stor del av problematiken påverkas dock inte av hur
järnvägsunderhållet är organiserat, och skulle därmed inte heller lösas vid en
förändring. Förbättringsarbetet måste därmed fortsätta oavsett organisationsform.
Alternativ som utvärderats
Fem alternativ har utvärderats: de fyra som beskrevs i Trafikverkets uppdrag från
regeringen samt en variant på ett av alternativen som innebär övertagande av
tillstånds- och leveranskontroll i egen regi. I samtliga alternativ står Trafikverket
för planering, förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar.
Alternativ 1: Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell
Alternativ 2A: Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt
leveranskontroll och uppföljning.
Alternativ 2B: Trafikverket övertar besiktningsverksamheten i egen regi
Alternativ 3: Trafikverket övertar utförande av underhåll
Alternativ 4: Trafikverket övertar utförande underhåll och reinvesteringar
6
Utvärdering av alternativen
Trafikverkets utvärdering visar att alternativen 1 och 2A – att fortsätta
utvecklingen inom nuvarande modell, respektive att Trafikverket stärker sin
funktion för tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning – är de som ger
högst effektivitet och innebär minst omställning och kostnader. Samtidigt ger
alternativ 2A förutsättningar för en förbättrad kvalitet genom en ökad direkt
kontroll av att arbetet håller överenskommen kvalitet och ger bättre förutsättningar
för att utveckla beställarförmågan. Dessutom beaktas och bevaras entreprenörens
unika kompetens till fullo då beställaren inte begränsar entreprenörens förståelse
för att vidta rätt underhållsåtgärd utifrån ett visst tillstånd i anläggningen. Detta
alternativ medför en fördyring under några år då personal som ska genomföra
tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning utbildas. Dessutom krävs en
fortsatt utveckling av att implementera ett utvecklat systemstöd i form av ett
anläggningsregister och ett underhållssystem för att bättre systematiskt värdera
och prognosticera tillståndsutvecklingen av infrastrukturen.
Tillstånds- och leveranskontrollen i detta alternativ bör göras i samverkan mellan
utförande och beställande organisation, för att bygga erfarenhet hos både
entreprenör och Trafikverket.
Övriga alternativ (2B, 3 och 4) beräknas alla kunna ge viss en ökning i kvalitet (till
exempel genom minskad risk för kortsiktighet) men kommer att innebära risk för
minskad effektivitet, stora ökningar i löpande kostnader (hundratals miljoner
kronor) och stora omställningskostnader (kan uppgå till miljardbelopp). Dessutom
kommer själva omställningen att kräva mycket arbete under en relativt lång tid.
Huruvida man är villig att bära dessa kostnadsökningar samt vilka övriga
antaganden som görs om framtiden (till exempel utveckling av
entreprenörsmarknaden) är kritiska frågeställningar för valet av alternativ. Se bild
B nedan för en summering av utvärderingen.
7
Bild B
Övergripande bedömning av respektive alternativ
Förklaring
Kostnad
Förbättras Förbättras Förbättras
Alt. 1
Trafikverket fortsätter
att verka i dagens
modell
Alt.
2A
Trafikverket stärker sin Likvärdig
funktion för tillstånds- med alt 1.
samt leveranskontroll
och uppföljning.
Likvärdig
med alt 1.
Alt.
2B
Trafikverket övertar
besiktningsverksamheten i egen
regi
Något
sämre än
alt 1.
Alt. 3
Alt. 4
Effektivitet Kvalitet
Kommentarer
▪
▪
▪
Likvärdig
eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Likvärdig
eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Trafikverket övertar
Klart
utförande av underhåll högre
kostnad
än alt 1.
Klart sämre Likvärdig
än alt 1.
eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Trafikverket övertar
Högst
utförande av underhåll kostnad
och reinvesteringar
Lägst
Likvärdig
effektivitet eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Högre
kostnad
än alt 1.
▪
▪
▪
▪
Fortsatt kostnadsminskning med ytterligare 10%
Fortsatt konkurrenstryck förväntas leda till
innovation och effektivitetsökning
På sikt förbättrad kvalitet med hjälp av pågående
förbättringsarbeten
Kostnadsminskning genom ökad produktivitet
Engångskostnader på maximalt ~5 MSEK
Effektivitet åtminstone likvärdig med alt 1, troligen
högre genom samverkan
Ökad direkt kontroll samt förbättrad mätning och
beställarförmåga
Kostnadsökning på minst ~5-40 MSEK årligen
Engångskostnader på minst ~150-350 MSEK
Minskat helhetsansvar hos entreprenör hämmar
effektiviteten
Garanti att underhållet bedrivs enligt Trafikverkets
experters bedömningar
Kostnadsökning på minst ~200-300 MSEK årligen
Engångskostnader på minst ~600-1 200 MSEK
Minskad effektivitet på grund av förlorat
konkurrenstryck och minskad transparens
Eliminerar risk för kortsiktighet till följd av
kontraktslängd
Kostnadsökning på minst ~300-400 MSEK årligen
Engångskostnader på minst ~1 000-2 000 MSEK
Minskad effektivitet på grund av förlorat
konkurrenstryck och minskad transparens
Eliminerar risk för kortsiktighet till följd av
kontraktslängd
11
Rekommendation
För att underhållet av järnvägen ska vara så effektivt som möjligt och för att
tillgängliga medel ska användas på bästa sätt bedömer Trafikverket att
■ utförandet av underhåll och reinvesteringar även i fortsättningen ska handlas
upp i full konkurrens
■ funktionen för tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning 2 stärks och
utförs i egen regi
■ Trafikverket ska fortsätta att utveckla entreprenadkontrakten
■ Trafikverket ska slutföra införandet av ett utvecklat och ändamålsenligt
anläggningsregister och underhållssystem samt införa ett uppdaterat
styrsystem för asset management för styrning av underhållet
■ Trafikverket ska fortsätta att satsa på utveckling av automatiserad och/eller
maskinell tillståndsmätning av anläggningens tillstånd.
2 Besiktningar, utförda åtgärder, registrering samt dokumentation av utfört arbete i utpekade uppföljningssystem
8
Huvudsakliga motiv till vald rekommendation
Med dessa rekommendationer används tillgängliga medel mest effektivt,
samtidigt som Trafikverkets kunskap om anläggningens status och funktion
stärks. Rekommendationerna ger Trafikverket bättre förutsättningar att bedriva
det nödvändiga förbättringsarbetet för järnvägsunderhållet. Framför allt handlar
det om att stärka förmågan att analysera och beskriva tillståndsutveckling, dvs.
hur anläggningens skick förändras över tid, effektsamband mellan åtgärder och
nedbrytningstakt, etcetera. Likaså att stärka samverkan och
erfarenhetsåterföringen så att samtliga aktörers kompetens till fullo tas tillvara.
Sammantaget säkerställs på så sätt en säker, robust och tillgänglig anläggning
både på kort och på lång sikt, samtidigt som den statliga kontrollen över
anläggningens tillstånd och underhållets utförande ökar.
Det finns flera områden där Trafikverkets arbete kan förbättras: hur kapaciteten
på spåren bäst prioriteras och används; hur ökad kunskap om anläggningen och
bättre beslutstöd kan skapas (till exempel genom ökad förmåga att prognosticera
tillstånd och etablera effektsamband, förmåga att med hög tillförlitlighet beräkna
livscykelkostnader och förmåga att förutsäga systemeffekter). Likaså kan
beställarkompetensen stärkas så att kontrakt och samarbete utformas på bästa sätt
för att ge entreprenörerna rätt incitament för ett långsiktigt och effektivt
utförande. Trafikverket behöver också, tillsammans med andra aktörer, arbeta för
att utveckla marknaden och kulturen i branschen. Trafikverket bedriver
förbättringsarbeten inom dessa områden, men det tar tid innan de får full effekt
och det finns samtidigt mer att göra.
För en djupare beskrivning av rekommendationen, se kapitel 8 i rapporten.
Fortsatt utveckling av järnvägens funktion
Oavsett val av organisering av järnvägsunderhållet måste arbetet med att stärka
järnvägen fortsätta. Trafikverket uppskattar diskussionen om hur
leveranskvaliteterna på järnvägen kan förbättras.
Parallellt med detta uppdrag pågår en översyn av järnvägens hela organisation (dir.
2013:46). Utredaren kommer att lämna en delredovisning av den översynen
samtidigt som denna rapport offentliggörs. Det är två olika uppdrag även om
Trafikverket varit med i arbetsgruppen för en översyn av järnvägens organisation.
Läs gärna delredovisningen parallellt för att få en breddad förståelse för
järnvägens och Trafikverkets utmaningar.
9
Läsanvisning
Rapporten är indelad i åtta huvudkapitel samt ett appendix med fördjupningar.
Kapitel 1 ger en introduktion till Trafikverkets uppdrag och förutsättningar
samt beskriver hur järnvägens leveranser utvecklats över tid.
Kapitel 2 beskriver kortfattat hur Trafikverket prioriterar tilldelade medel för
att underhålla järnvägen och sätter den svenska järnvägen i ett internationellt
sammanhang.
Kapitel 3 redogör för hur konkurrensutsättningen genomförts, hur dagens
leverantörsmarknad ser ut och fungerar samt hur Trafikverket handlar upp
underhållsarbete.
Kapitel 4 ger en översikt av hur underhållet går till i praktiken.
Kapitel 5 ger en bakgrund till hur väl olika alternativ för organisering av
järnvägsunderhållet löser järnvägens problem, de utmaningar som Trafikverket
ser för underhållet, liksom det arbete som pågår för att hantera utmaningarna.
Kapitel 6 beskriver de alternativ för organisering av järnvägsunderhållet som
utvärderas mer i detalj.
Kapitel 7 presenterar utvärderingen av alternativen utifrån analys av effekter på
kostnad, effektivitet, kvalitet samt andra för- och nackdelar.
Kapitel 8 redovisar slutsatsen av utvärderingen och Trafikverkets övergripande
rekommendation för att möta de utmaningar järnvägen står inför.
Appendix innehåller utvärderingen i sin helhet, liksom en mer detaljerad
beskrivning av rekommendationen. I övrigt samlar appendix mer detaljerade
beskrivningar av ett urval av de saker som redovisas i övriga kapitel.
10
1. Introduktion
Intresset för att resa och transportera gods med järnvägen har aldrig tidigare
varit så stort som nu. Trafikutvecklingen har varit positiv de senaste tjugo åren,
med en markant ökning i framför allt persontrafiken. Samtidigt som
förväntningarna på exempelvis järnvägens punktlighet och robusthet har ökat
förekommer utmaningar att uppnå de transportpolitiska målen. Trafikverket har
inte fullt ut lyckats möta de behov som finns och den nivå på tillgänglighet och
robusthet som kunderna efterfrågar. Säkerhet, kapacitetsutnyttjande och
punktlighet har förbättrats, men mycket återstår att göra. Den väg som väljs för
arbetet framöver bör vara den som bäst gör det möjligt för Trafikverket att möta
framtida förväntningar och behov av transporter. En förändrad organisering av
järnvägsunderhållet kan vara en del av denna väg, men det finns flera andra
möjliga lösningar.
1.1 ÖVERGRIPANDE MÅL OCH LEVERANSER
Trafikverkets arbete utgår i grunden från en transportpolitiskt uppsatt
ambitionsnivå, som innebär att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och
långsiktigt hållbar transportförsörjning för såväl medborgare som näringsliv i hela
landet. Till det övergripande målet hör ett funktionsmål och ett hänsynsmål.
Funktionsmålet handlar om att transportsystemets utformning, funktion och
användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god
kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt
ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors
och mäns transportbehov.
Hänsynsmålet handlar om att transportsystemets utformning, funktion och
användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska
också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och till att
miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa.
Trafikverkets arbete syftar till att använda tilldelade medel och resurser så
effektivt som möjligt för att säkerställa att Trafikverkets bidrag till detta mål
uppfylls. En central del i detta arbete är att verka för ökad produktivitet och
innovationsgrad inom anläggningsbranschen, vilket också har varit ett uttalat
uppdrag sedan myndigheten bildandes 2010.
11
1.2 ÖKADE FÖRVÄNTNINGAR PÅ DEN SVENSKA JÄRNVÄGEN
Förväntningarna på den svenska järnvägen ökar, vilket manifesteras i såväl ökad
efterfrågan som ökade krav på järnvägens kvalitet. Den ökade efterfrågan har gett
en trafikökning på cirka 50 procent under de senaste tjugo åren 3 mätt i antal
tågkilometer. Detta beror framför allt på en ökad efterfrågan på persontransporter
– ökningen mätt i persontransportarbete var mellan 1995 och 2013 den näst högst
uppmätta i Europa (efter Storbritannien) 4. Även godstransportarbetet ökade under
samma tidsperiod (med cirka 7 procent), men har på senare år börjat minska.
De ökade förväntningarna på järnvägens kvalitet tar sig framför allt uttryck i en
ökad förväntan på ett punktligt och robust järnvägssystem, men även på
exempelvis bättre komfort, förbättrad trafikantinformation, flexibilitet och kortare
restider.
1.3 FLERA FAKTORER PÅVERKAR FÖRUTSÄTTNINGARNA ATT LEVA
UPP TILL FÖRVÄNTNINGARNA
Att fler reser med järnvägen är positivt och det är Trafikverkets uppgift att,
tillsammans med övriga aktörer, se till att den ökade efterfrågan och de allt högre
kvalitetskraven uppfylls på ett tillfredsställande sätt. Det finns dock ett antal
utmaningar i att lösa denna uppgift:
1. Järnvägsnätets kapacitet är/har inte anpassats till behov och efterfrågan.
Utbyggnaden av järnvägen har inte följt trafikökningen under den senaste
tjugoårsperioden. Detta innebär att vitala sträckor är maximalt utnyttjade och
därmed störningskänsliga. Samtidigt används andra sträckor så lite att kostnaden
för att upprätthålla järnvägsdriften blir hög per transporterad enhet.
2. Trafiken har ökat utan motsvarande ökning av underhållsmedlen.
Järnvägsunderhållet har varit eftersatt under en lång tid, vilket gör att
anläggningen är sliten. Ett högt kapacitetsutnyttjande på en sliten anläggning
innebär att systemet blir känsligt för störningar både lokalt och regionalt och
3 Anger det totala antalet körda tågkilometer av trafiktåg i person- och godstrafik. Tågkilometer på utländsk sträcka
och av tjänstetåg ingår inte. Tågkilometer beräknas som sträckan i kilometer som ett tåg framförts på banan. Källa:
Trafikanalys
4 Enligt International Transport Forum var ökningen i Sverige under denna period ~73 procent och ökningen i
Storbritannien ~99 procent. Mätningen omfattar inte samtliga länder.
12
genom spridningseffekter även nationellt, samtidigt som återställningsförmågan
blir sämre.
3. Järnvägssystemet är komplext vilket ökar störningskänsligheten. Den svenska
järnvägen är komplex med en hög andel enkelspår, en hög växeltäthet och mycket
blandad trafik. Detta ger ett högt underhållsbehov, ökar störningskänsligheten och
leder till större spridningseffekter när störningar uppstår. Enkelspår försvårar
exempelvis omkörningar och blandningen av trafik ger generellt lägre kapacitet än
om en sträcka trafikeras av trafik med samma hastighet.
4. Järnvägssystemet består av en stor mängd aktörer med olika behov och krav.
De olika aktörerna har ibland motstridiga intressen vilket leder till svåra
avvägningar – till exempel i balansen mellan att hålla spåren öppna för trafik och
att frigöra mer tid i spår för underhållsåtgärder. Systemets aktörer och deras
ansvarsområden redovisas i bild 1 nedan
5. Infrastrukturen har inte anpassats till förändrade fordon och fordonssystem. I
takt med den ökade efterfrågan på transporter har fordonen på järnvägen
förändrats. I dag körs tyngre, längre och snabbare tåg än för några decennier
sedan, vilket ställer andra krav på infrastrukturen. Samtidigt som det krävs
reinvesteringar för att anpassa infrastrukturen till de nya tågen kommer sannolikt
den europastandard för järnvägsfordon som numera gäller att öka spårslitaget 5.
6. Kortsiktig medelstilldelning begränsar Trafikverkets möjligheter till optimal
planering. För att underhållsverksamheten ska bli optimal för alla aktörer krävs att
planeringen sträcker sig över flera år, till exempel för att säkra tillgång till tid i
spår, planera och utföra upphandlingar, materialval etcetera. Trafikverket tilldelas
ekonomiska medel i den årliga statsbudgeten med utgångspunkt i den nationella
planen och treåriga budgetramar. Detta begränsar förutsägbarheten. Problemet
späds på av att det till exempel inte finns möjlighet att använda anslagskrediten
över årsskiften. Denna begränsning kan få som konsekvens att ett
reinvesteringsarbete som är planerat att pågå från november till februari men som
ligger före tidplanen tvingas stå stilla i väntan på nya medel efter årsskiftet.
5 Under den senaste tjugoårsperioden har exempelvis fordonseffekten fördubblats. Snabbare och starkare lok ställer
krav på att infrastrukturen byggas ut med fler omformarstationer och förstärkta kontaktledningar. Dessutom kan ett
nytt regelverk för fordonen innebära att spårslitaget ökar: tidigare svensk praxis ställde betydligt hårdare krav på
fordonens spårslitage än vad den nu tillämpade europastandarden gör. Spårslitaget kommer sannolikt att öka i takt
med att fler fordon byggda enligt den mera tillåtande europastandarden sätts in.
13
7 Trafikverkets förmåga är viktig och kan utvecklas. För att säkra en god leverans
utifrån de förutsättningar som finns, måste Trafikverket hela tiden utveckla
kompetenser, arbetssätt, metoder, verktyg, etcetera, speciellt då förväntningar och
kraven som ställs på myndighetens prestation hela tiden ökar
Bild 1
Översikt över järnvägssystemets olika aktörer
Funktion
Upprättande av
ramverk/långsiktig
styrning
Exempel på aktörer
Näringsdepartementet
Översyn och
säkerhet
Långsiktig
planering,
byggande,
förvaltning och drift
Verkställande av
byggnation och
underhåll
Trafikering av
järnvägen
KÄLLA: Riksdagen, Ekonomistyrningsverket
Exempel på ansvarsområden
• Strategi och långtidsplan för järnvägens
utveckling
• Finansiering av infrastrukturen
• Utformande av ramar för banavgifter genom
järnvägslagen
• Fastställande av säkerhetsstandarder
• Tillståndsprövning av fordon/rullande materiel
och infrastruktur
• Tillsyn inom transportområdet
• Planering och upphandling av byggnation samt
underhåll
• Kapacitetsplanering/tilldelning av tåglägen för
•
•
•
•
trafikering och kapacitet för banarbeten
Trafikledning och trafikinformation
Förvaltning av stationsområden
Byggnation och underhåll av infrastruktur
Underhåll av fordon/rullande materiel
• Trafikering av järnvägen på tilldelade tåglägen
• Person- och godstrafik
1
1.4 JÄRNVÄGEN HAR EN RELATIVT GOD FUNKTION MED AVSEENDE
PÅ UPPSTÄLLDA LEVERANSKVALITETER
För att förbättra styrning och uppföljning av Trafikverkets förmåga att leva upp till
de transportpolitiska målen har Näringsdepartementet och Trafikverket utvecklat
ett nytt styrramverk för drift och underhåll. Styrramverket innehåller sex
leveranskvaliteter för drift och underhåll: säkerhet, punktlighet, kapacitet,
robusthet, användbarhet samt miljö och hälsa (se Bild 2). Tillsammans med ett
antal andra indikatorer som införs stegvis ska styrramverket beskriva
Trafikverkets förmåga att säkerställa järnvägens funktion.
Under de senaste 20 åren har säkerheten, punktligheten och kapaciteten generellt
sett utvecklats i positiv riktning. Men i takt med att järnvägen fått ökad betydelse
ställs högre krav på att systemet levererar. Trots den kraftiga ökningen av trafiken
har till exempel punktligheten legat tämligen konstant mellan 1995 och 2014. I
14
appendix A.6 redovisas denna utveckling. För en fullständig sammanställning av
leveranskvaliteterna hänvisas till Trafikverkets årsrapport 2014.
Bild 2
Leveranskvaliteter
Säkerhet
Punktlighet
Kapacitet
Robusthet
Användbarhet
Miljö och hälsa
5
▪
Transportsystemets förmåga att minimera antalet
omkomna och allvarligt skadade
▪
Transportsystemets förmåga att uppfylla eller leverera,
planerade res- och transporttider samt förmågan att
snabbt tillhandahålla rätt information vid störningar
▪
Transportsystemets förmåga att hantera efterfrågad
volym av resor och transporter
▪
Transportsystemets förmåga att stå emot och hantera
störningar
▪
Transportsystemets förmåga att hantera
kundgruppernas behov av transportmöjligheter
▪
Transportsystemets förmåga att minimera negativ
påverkan på klimat, landskap och hälsa samt förmågan
att främja den positiva utvecklingen av dessa
2015-03-10
5
1.5 MÖJLIGA VÄGAR FÖR ATT SÄKERSTÄLLA EN POSITIV
UTVECKLING
Det finns starka åsikter om att något radikalt måste göras för att stärka järnvägen
och säkra en positiv utveckling. Detta bottnar dels i den ökade förväntan på ett
robust och punktligt järnvägssystem som beskrivits ovan. Ofta tar debatten sin
utgångspunkt i järnvägsunderhållets organisering och den omställning som
branschen genomgår. Järnvägsunderhållet har i likhet med vägunderhållet
utvecklats från ett traditionellt produktionsinriktat arbetssätt mot ökat fokus på
målstyrning och produktivitetsutveckling. Staten är i dag genom Trafikverket
beställare av underhåll som handlas upp i konkurrens på en marknad. Genom att
utveckla beställarrollen ska Trafikverket stimulera marknadens aktörer till ökad
produktivitet och innovationsförmåga. Det är en nödvändig, men långt ifrån enkel
15
process där beställare och marknad måste mogna i sina nya roller.
Trafikutvecklingen och medborgarnas förväntningar gör att järnvägen står inför
utmaningar som inte går att jämföra med den tid då staten bedrev allt underhåll i
egen regi.
Trafikverket bedriver ett förbättringsarbete på flera fronter med de medel som
finns till förfogande. Detta arbete måste naturligtvis fortsätta.
Därutöver går det att göra förändringar som innebär större avvägningar. Det är till
exempel möjligt att satsa på kapacitetsutbyggnad, större insatser för att minska
underhållsbehovet eller höja anläggningens status. Systemet skulle kunna bli mer
robust om man ökade andelen dubbelspår där behoven finns eller genom att antalet
växlar reduceras. Det är också möjligt att ändra riktlinjer för trafikering. Med
ökad likriktning av hastighet eller ökad separering mellan gods- och persontrafik
skulle både kapacitet och robusthet kunna ökas. Ändrad prioriteringsmetodik för
underhållsåtgärder skulle också påverka systemets förmåga. Trafikverket
prioriterar i dag utifrån ett systemperspektiv, det vill säga att insatser utförs där de
bedöms få störst positiv påverkan på systemets leveranskvaliteter sett till helheten
(se avsnitt 2.4) 6. Det skulle vara möjligt att prioritera på ett annat sätt, till exempel
att uppnå identiska gränsvärden för leveranskvaliteterna på alla bandelar i
systemet. Detta skulle dock innebära lägre kvalitet på de mest trafikerade delarna.
Slutligen skulle nivåerna på leveranskvaliteterna kunna justeras. Exempelvis
skulle ett ökat fokus på punktlighet men minskat fokus på kapacitet vara möjligt,
vilket skulle leda till färre men mer punktliga tåg. En generell höjning eller
sänkning av nivåerna är också en möjlig väg framåt beroende på hur prioriteringen
mellan olika transportmedel och mellan infrastruktur och andra offentligt
finansierade verksamheter ser ut.
Trafikverket har i ljuset av detta fått i uppdrag från regeringen att analysera olika
modeller för organisering av järnvägsunderhållet. Frågan är komplex: vissa
aspekter av ett gott underhåll påverkas tydligt av vilken aktör som utför
underhållet, medan andra aspekter är oberoende av organisationsformen. Det går
att peka på för- och nackdelar med alla alternativ i denna utredning. I grunden
handlar dock frågeställningen om hur järnvägens leveranser på bästa sätt kan
säkerställas. Denna rapport syftar till att besvara de frågor som ställs i uppdraget,
samt att beskriva Trafikverkets förslag för vägen framåt.
6 Prioriteringen sker med vissa justeringar, för att exempelvis garantera säkerheten
16
2. Järnvägsanläggningen och dess förutsättningar
Järnvägssystemet består av en mängd olika komponenter som förvaltas genom
förebyggande och avhjälpande underhåll. Merparten av tilldelade medel fördelas
till förebyggande underhåll (inklusive reinvesteringar), och Trafikverket arbetar
för att öka denna andel ytterligare för att minska oplanerade störningar och
stärka systemets robusthet.
I internationell jämförelse fördelar Sverige relativt sett mindre medel till
järnvägen än flera andra länder i Europa. Sverige har också en järnväg med högt
kapacitetsutnyttjande och en relativt komplex infrastruktur 7.
2.1 DEN SVENSKA JÄRNVÄGEN
Järnvägssystemet 8 består av en trafikerad bana på drygt 14 000 spårkilometer
(varav drygt 12 000 spårkilometer är elektrifierad och nästan 9 000 spårkilometer
är enkelspår). Förutom banöverbyggnad och spår består infrastrukturen av ett antal
komponenter såsom exempelvis drygt 13 000 spårväxlar, nästan 10 000
spårkilometer betongsliprar och drygt 900 signalställverk. Trafikverket har bland
annat i uppdrag att förvalta denna anläggning. I detta ingår planering, byggande,
förvaltning och koordinering av drift av statlig järnvägsinfrastruktur 9.
2.2 FÖRDELNING AV TILLDELADE MEDEL
Drift, underhåll och reinvesteringar på järnvägen finansieras huvudsakligen genom
statligt tilldelade medel och intäkter från banavgifter, men även via bidrag, övriga
intäkter och lån. Enligt finansieringen i nationella planen anslås 86 miljarder för
perioden 2014–2025 samtidigt som banavgifterna beräknas uppgå till 22,8
miljarder 10.
7 The Nordic State Road and Railway Infrastructure Market, P. Molin & E. Matintupa (Research reports of the Finnish
Transport Agency), 2013. Avser kostnader utan hänsyn till kapacitetsutnyttjande etcetera.
8 Endast järnvägsnätet som förvaltas av Trafikverket. Utöver finns Roslagsbanan, Saltsjöbanan, Inlandsbanan,
Öresundsbron och Arlandabanan.
9 Ett antal anslutande spårnät förvaltas av andra aktörer, exempelvis Arlandabanan och diverse industrispår.
10 Nationell plan för transportsystemet 2014-2025, Prisnivå juni 2013
17
Merparten av dessa medel (cirka 70 procent) fördelas inom två områden:
förebyggande underhåll (inklusive reinvesteringar) och avhjälpande underhåll.
Förebyggande underhåll är underhåll som genomförs med bestämda intervall eller
enligt föreskrivna kriterier i avsikt att minska sannolikheten för fel eller
försämring av en anläggnings funktion. Reinvesteringar är större insatser inom det
förebyggande underhållet, exempelvis spårbyten eller byte av spårväxlar.
Avhjälpande underhåll genomförs efter det att avvikelser eller fel har upptäckts.
Övriga medel (cirka 30 procent) fördelas till drift och andra åtgärder 11 som ligger
utanför fokus för denna rapport. Historisk utveckling för underhållet presenteras i
Bild 3, med reinvesteringar särskilt utbrutna.
11 Övriga medel fördelas till drift (trafikledning, trafikinformation och övrig drift) samt till förutsättningsskapande
åtgärder (till exempel miljö- och säkerhetsstöd, marklösen, forskning och innovation, planering och uppföljning,
entreprenadupphandling och projektering)
18
Bild 3
Verksamhetsvolym för underhållsåtgärder och reinvesteringar
Verksamhetsvolym för underhållsåtgärder och reinvesteringar, 2006 - 20141
Miljarder kronor (löpande priser)
Reinvestering
Underhåll
x
Andel reinvestering
av totala underhållskostnader (%)
7.2
+9% p.a.
3.7
3.8
1.6
1.5
4.3
4.6
5.8
5.0
4.8
1.6
2.0
6.2
2.6
2.4
1.8
1.9
2.2
2.8
3.2
3.7
3.8
4.6
2.1
2.3
2.5
2.6
2006
07
08
09
102
11
12
13
14
43%
40%
42%
42%
44%
34%
36%
38%
35%
1 Data för 2006 – 2014 är hämtad från årsredovisningar 2010-2014
2 Verksamhetsvolym är inte helt jämförbar med följande år
KÄLLA: Årsredovisningar, Trafikverket
25
Ungefär två tredjedelar av underhållet exklusive reinvesteringar är av
förebyggande karaktär 12. Det innebär att den totala andelen förebyggande
underhåll (inklusive reinvesteringar) i dagsläget uppgår till cirka 80 procent.
Trafikverket arbetar enligt den nationella planen för 2014–2025 för att öka
andelen förebyggande underhåll, för att på så sätt öka järnvägsnätets robusthet,
säkerhet och tillförlitlighet.
2.3 DE SENASTE ÅRENS EXTRASATSNINGAR
De senaste åren har flera större satsningar gjorts på järnvägsunderhåll. År 2011
tilldelades Trafikverket 800 miljoner extra och 2012–2013 tilldelades Trafikverket
12 Årsredovisning 2013, Trafikverket
19
medel i den så kallade femmiljarderssatsningen, varav 2,6 miljarder användes
inom järnvägsunderhåll.
De 800 miljonerna satsades på områden där Trafikverket bedömde att störst
positiv påverkan på samhällsnyttan kunde uppnås, det vill säga i och runt
storstäderna, och på de tunga godsstråken (Malmbanan, Norra stambanan och
godstrafiken till Göteborg). Arbeten prioriterades inom tre områden:
■ ökade underhållsinsatser så att slitna komponenter kunde bytas ut innan de
gick sönder och orsakade trafikstörningar (185 miljoner)
■ trimning av systemen så att dagens infrastruktur kan användas effektivare
(160 miljoner)
■ reinvesteringar så att gamla anläggningsdelar i högre takt kunde ersättas med
nya, vilket på sikt leder till lägre underhållskostnader (455 miljoner)
De 2,6 miljarderna som fördelades till järnvägen inom femmiljarderssatsningen
användes till åtgärder på högt trafikerade banor och viktiga godsstråk. Åtgärderna
påverkade punktligheten positivt på exempelvis godsstråket genom Bergslagen
och Västra stambanan. Exempel på åtgärder som kunde tidigareläggas är
spårbyten, broreparationer och trimningsåtgärder för att öka kapaciteten. Medlen
bidrog också till ett tätare underhåll av kontaktledningar, underhåll av växlar och
snabbare felavhjälpning.
2.4 PRIORITERINGSMETOD
Åtgärdsplaneringen fokuserar på trafikintensiva områden såsom storstadsområden,
godsstråk och stråk som binder samman viktiga regioner, där åtgärder får störst
påverkan på systemets leveranser (kapacitet, robusthet och punktlighet
användbarhet, säkerhet samt miljö och hälsa). Se den nationella planen 2014–2025
för en mer detaljerad beskrivning av hur prioriteringen går till.
2.5 INTERNATIONELL UTBLICK
Länder skiljer sig åt när det gäller dels hur järnvägens förutsättningar ser ut och
har utvecklats, dels hur järnvägsunderhållet organiserats. Jämförelser med länder
som har bättre punktlighet eller högre värden på andra leveranskvaliteter måste
därför ta hänsyn till båda dessa faktorer innan säkra slutsatser kan dras.
När det gäller järnvägens förutsättningar finns det skillnader i hur mycket medel
som tilldelas järnvägen, hur mycket kapaciteten används och i hur komplex
20
infrastrukturen är. Enligt LICB anslog Sverige ungefär hälften så mycket medel
till järnvägsunderhåll per (per kilometer järnväg) som genomsnittet för europeiska
länder under 2013. Skillnaden var ännu större (ungefär en tredjedel av
genomsnittet) under 2002 13. Denna jämförelse är justerad för exempelvis
köpkraftsparitet, spårväxeltäthet och andel enkelspår. En ojusterad jämförelse med
grannländerna visar att både Norge och Danmark anslog mer än dubbelt så mycket
medel till järnvägsunderhåll (per kilometer järnväg) som Sverige under 2013 14.
Schweiz, som brukar nämnas som ett positivt exempel, har också historiskt sett
anslagit betydligt större medel till järnvägsunderhåll än Sverige 15.
Sverige har ett högt användande av järnvägen per invånare, både sett till gods och
persontrafik, men Sverige har också en större spårlängd per invånare 16. Järnvägens
komplexitet är svår att jämföra, men den kan skilja sig avsevärt. En jämförelse
mellan Japan och Holland visade att en station i Tokyo hade 28 växlar, medan en
station i Utrecht med jämförbar trafikkapacitet hade 280 växlar, vilket ger en
indikation på hur stor variation som kan förekomma 17. Sverige har enligt LICB en
hög växeltäthet jämfört med andra Europeiska länder, samt en högre andel
enkelspår (trots att antalet dubbel- och flerspåriga banor i Sverige har ökat med 62
procent mellan åren 1998 och 2012) 18. Dessa faktorer gör systemet mer
störningskänsligt. Japan och Schweiz har till exempel en högre andel
hastighetsseparerad trafik, samt spår- och signalsystem som är bättre anpassade för
tät tågtrafik.
När det gäller organisering har de flesta länder historiskt utfört i princip allt
underhåll och en stor del av byggandet i egen regi. Över tid har ett antal länder
valt att öka inslagen av upphandling och konkurrens. I dag utförs byggprojekt som
inte är järnvägsspecifika i de flesta fall av externa aktörer. Även större
järnvägsspecifika byggprojekt handlas relativt ofta upp i konkurrens, vilket är
13 Lasting Infrastructure Costs Benchmarking (LICB) visar den normaliserade kostnadsindex per huvudspår kilometer
med ett urval av 14 länder i Europa år 2002 och 8 länder i Europa år 2013
14 The Nordic State Road and Railway Infrastructure Market, P. Molin & E. Matintupa (Research reports of the
Finnish Transport Agency), 2013. Avser kostnader utan hänsyn till kapacitetsutnyttjande etcetera.
15 OECD International Transport Forum
16 Järnvägens marknad och banavgifterna, KTH, 2014
17 Japanese Inspiration and Dutch Reality, ProRail
18 Järnvägens marknad och banavgifterna, KTH, 2014
21
fallet i exempelvis England, Norden och Nederländerna. Järnvägsspecifikt
underhåll utförs däremot ofta i egen regi, och länder som Sverige och Holland
skiljer sig från mängden. Underhåll som inte är specifikt för järnvägen
(exempelvis markarbeten) utförs i både egen regi och genom externt utförande.
Storbritanniens organisering av järnvägen och dess underhåll tas ofta upp som ett
exempel. Efter konkurrensutsättning av underhållet uppstod i Storbritannien
brister i infrastrukturen och två svåra olyckor inträffade. Samtidigt som detta
exempel måste tas på stort allvar, finns det väsentliga skillnader mellan
organiseringen i Storbritannien under denna period och hur dagens organisering
ser ut i Sverige. Konkurrensutsättningen i Storbritannien gällde inte endast
utförandet utan även infrastrukturen som såväl ägdes som förvaltades av ett privat
bolag. Även ansvaret för tågplaneprocessen placerades hos en privat aktör. Denna
långtgående privatisering kompletterades varken med tillräckliga
kontrollmekanismer eller med incitament som styrde mot att säkerställa
anläggningens status. Dessutom skedde den brittiska privatiseringen i ett slag
1996, medan konkurrensutsättningen i Sverige har skett gradvis under mer än ett
decennium 19. Det är en väsentlig skillnad mellan exemplet Storbritannien efter
1996 och Sverige i dag. Den svenska staten har behållit kontrollen över järnvägen
och förmågan att ha kännedom om anläggningens skick.
19 Railways: Railtrack, 1994-2002, Louise Butcher, 24 March 2010;
Outsourcing Rail Infrastructure Maintenance and Renewal, Nigel Ogilvie and Lindsay Allen, 2003
22
3. Marknaden för järnvägsunderhåll
Sedan 2001 har basunderhållet av järnvägen successivt förts över till en
konkurrensutsatt marknad. Sedan 2014 upphandlar Trafikverkets allt underhåll av
entreprenörer. Marknaden är fortfarande under utveckling och har i dag relativt
få aktörer och höga inträdesbarriärer.
Trafikverket tror på en positiv utveckling för marknaden, baserat på till exempel
erfarenheter från vägunderhållet. Men järnvägsunderhåll är i vissa delar mer
komplext än vägunderhåll. Därför kommer utvecklingen kräva mer tid än den
gjort på vägsidan som konkurrensutsatts på samma sätt.
De fyra huvudaktörer som utför basunderhållet verkar på en större marknad för
underhåll, reinvesteringar och investeringar. Därför måste ett beslut om att ta
över hela eller delar av underhållet beakta vilken effekt detta får på denna större
marknad.
3.1 KONKURRENSUTSÄTTNING AV JÄRNVÄGSUNDERHÅLLET
Fram till slutet av 1980-talet bedrevs banhållningsverksamheten (det vill säga
förvaltning, underhåll, drift och trafikering) inom ramen för Statens Järnvägar
(SJ). Utvecklingen till dagens järnvägssystem har skett genom ett antal
organisatoriska omställningar och genom marknadsreformer (se appendix A.8) 20.
Ett viktigt skäl till dessa förändringar var en önskan att komma till rätta med en
rad problem som järnvägen brottades med, såsom bristande kostnadseffektivitet
(SJ hade under denna period omfattande ekonomiska bekymmer), svårigheter att
hålla tidtabell, otillräcklig spårkapacitet, outvecklad trafikservice och svårigheter
att möta näringslivets ökade krav på snabba, frekventa och tillförlitliga transporter.
Som explicita skäl till konkurrensutsättningen av utförandet angavs att det var ett
medel för att nå de transportpolitiska målen och att man hoppades på en snabbare
effektivisering av såväl beställare som utförare 21. Merparten av underhållet utförs i
dag inom så kallade baskontrakt (se avsnitt 3.4). Dessa kontrakt
konkurrensutsattes gradvis genom successiva upphandlingar av enskilda kontrakt
20 Bland annat separering av förvaltning (Banverket) och trafikering (SJ), separering av produktionsdelen i Banverket
Produktion, konkurrensutsättning av person- och godstrafik, konkurrensutsättning av all ny- och
ombyggnadsverksamhet
21 Mer järnväg för pengarna, SOU 2009:20
23
från 2001. 2014 22 var det första året som allt underhåll utfördes av entreprenörer
som upphandlats i konkurrens.
3.2 MARKNADEN FÖR JÄRNVÄGSUNDERHÅLL
Marknaden för underhåll är ännu i vissa delar omogen och koncentrerad till ett
fåtal aktörer. Det dröjde till 2013 innan samtliga kontrakt för basunderhåll var
upphandlade i konkurrens. För cirka 1/3 av kontraktsområdena löper fortfarande
det först tecknade kontraktet och endast fem kontrakt 23 har upphandlats mer än två
gånger. För basunderhållet finns det för närvarande fyra etablerade företag på
marknaden: Infranord (före detta Banverket Produktion), Strukton Rail, VR Track
och Infratek (se Bild 4). I genomsnitt inkommer 2–3 anbud 24 per upphandling och
dessa kan skilja sig åt väsentligt i pris, vilket indikerar att marknaden befinner sig i
en utvecklingsfas där långsiktiga marknadspriser ännu inte har etablerats.
22 Kontraktet upphandlades under 2013, men togs i bruk 1 september 2014
23 Blekingekustbanan, Jönköpingsbanan, Forsmo-Hoting Dalabanan och Stockholm Syd (tidigare benämnt ÄlvsjöGnesta/Nynäshamn)
24 2005-2014
24
Bild 4
De 34 baskontrakten
Antal kontrakt
2014
Entreprenörskarta 2014
Andel av total årlig
kontraktssumma
Procent
Entreprenörer järnväg
Ej Trafikverket
46%
19
Infranord
Strukton Rail
31%
8
VR-track
Infratek
Infranord/
Strukton Rail
19%
4
NCC
Infratek
2
1
TOTALT
4%
0,6%
34
Infranord är
underleverantör
KÄLLA: Trafikverket
8
Höga inträdesbarriärer är en anledning till att marknaden befinner sig i en
utvecklingsfas. Exempelvis fordras en relativt omfattande maskinpark för att
kunna utföra basunderhåll och upphandlingarna är ofta komplexa, vilket kan göra
det svårt för nya aktörer att ta sig in på marknaden. Dessutom är marginalerna på
marknaden generellt låga (se Bild 5). Strukton är den enda av de fyra aktörerna
som enligt årsredovisningarna i dagsläget levererar ett någorlunda positivt
rörelseresultat (8 procent, jämfört med snittet på cirka 1 procent). Diskussioner om
underhållets framtida organisering kan utgöra en inträdesbarriär i sig, eftersom det
föder en osäkerhet kring de långsiktiga marknadsförutsättningarna.
25
Bild 5
Omsättning och rörelsemarginal för de fyra aktörer som utför
x% Rörelsebasunderhåll
marginal
Omsättning och rörelsemarginal
MSEK, 2012
Infranord
4,542
Infratek
1,529
Strukton
VR
1,227
215
Viktat
medelvärde
Omsättning och rörelsemarginal
MSEK, 2013
0.4%
3,811
1.3%
1,521
4.5%
-5.4%
1,337
368
1%
KÄLLA: Kontraktsanalys Basunderhåll Järnväg
-5.0%
-1.3%
8.3%
1.0%
-1%
2
Marknadskoncentrationen har minskat på senare år. År 2008 ansvarade Infranord
för underhållet på 74 procent av antalet tågspårkilometer på den svenska
järnvägen. Denna andel hade sjunkit till 62 procent år 2014 (motsvarande 46
procent av kontraktssumman). Antalet anbud per upphandling uppvisar ingen
särskild trend över tid, men det är svårt att dra slutsatser från denna datamängd
eftersom antalet anbudsgivare beror på vilket geografiskt område upphandlingen
rör sig om.
Trafikverket arbetar för att sänka inträdesbarriärerna och utveckla branschen.
Exempelvis tillhandahåller Trafikverket järnvägsspecifikt material och utrustning
för att få ned inköpskostnaderna för samtliga aktörer. Trafikverket har däremot
valt att inte tillhandahålla några maskiner (med ett fåtal undantag 25). Det pågår en
översyn av denna maskinstrategi, både ur ett beredskaps- och ett
25 Två snöslungor, två snöplogvagnar, fem snösmältningsmaskiner och en kran för tunga lyft
26
konkurrensperspektiv. Arbetet har accelererats med anledning av att Infranord som
i dag hyr ut vissa maskiner till de andra entreprenörerna har börjat sälja eller
skrota viss utrustning.
Trafikverket förutspår en positiv marknadsutveckling, särskilt om nivåerna i den
nationella planen kan hållas vilket innebär ett stabilt ekonomiskt utrymme som
ligger på en högre nivå än under de första åren. Det är viktigt för branschens
utveckling att skapa uthållighet bland dess aktörer. För stora svängningar i
ekonomiskt utrymme kan skapa tveksamhet och begränsa investeringsviljan.
Det är en något förenklad bild att säga att marknaden för basunderhåll består av
endast fyra aktörer. De anlitar nämligen i olika hög utsträckning
underentreprenörer för att utföra markarbeten eller specialiserade arbeten, eller för
att på annat sätt fylla sina resursbehov. Om perspektivet dessutom breddas till att
omfatta övrigt underhåll samt reinvesteringar och investeringar ingår dessa aktörer
på en större marknad, med fler aktörer. I genomsnitt kommer hälften av de elva
största 26 aktörernas svenska intäkter från underhåll och hälften från reinvesteringsoch investeringsverksamhet. Detta varierar dock mellan företagen.
3.3 KONTRAKTSFORMER FÖR UNDERHÅLLET
Underhållet handlas upp inom tre huvudsakliga typer av kontrakt: baskontrakt,
nationella kontrakt och kontrakt för ”övrigt underhållsarbete”. Tillsammans hade
dessa arbeten 2014 en verksamhetsvolym på 4,6 miljarder kronor. Utöver dessa
arbeten utfördes reinvesteringsåtgärder till ett värde av 2,6 miljarder kronor. Se
Bild 6 för en nedbrytning av verksamhetsvolymen på de olika kontraktstyperna.
Baskontrakten täcker grundläggande underhåll för varsitt geografiskt område. Det
finns i dag 34 baskontrakt och typiska tjänster inom dessa är besiktningar,
förebyggande- och avhjälpande underhåll, samt vintertjänster.
I de nationella kontrakten handlas en entreprenör upp för att utföra en viss typ av
underhåll på hela anläggningen. Ett exempel är rälsslipning.
”Övrigt underhållsarbete” omfattar exempelvis elförsörjningsanläggningar,
trafikinformationsutrustningar, detektorer och extra vinterresurser.
26 De elva största aktörerna inom reinvestering och underhåll
27
Reinvesteringar är större arbeten, till exempel byte av spårväxlar eller
kontaktledningar.
Bild 6
Verksamhetsvolym för underhåll och reinvesteringar, 2014
Miljarder kronor
7,2
2,6
4,6
~3,2
Relaterat till
basunderhållskontrakt1
~0,2
Nationella
kontrakt1
~1,2
Övrigt
underhållsarbete1
Underhåll,
totalt
ReUnderhåll och
investeringar2 reinvesteringar,
totalt3
NOT: Verksamhetsvolymen 2014 skiljer sig åt från den nationella planen. Detta beror på att verksamheten till en liten del finansierats
av andra intäkter (från t.ex. försäljning av träd vid röjning, hyresintäkter från järnvägsfastigheter) och av anslag från investering.
1 Estimerat baserat på andel arbete i baskontrakt ~69%, nationella kontrakt ~5% och övrigt underhållsarbete ~26% av totala kostnader
för leverantörsfakturor * verksamhetsvolym 2014 (4,6 miljarder SEK)
2 Inkluderat ~350 miljoner SEK i förutsättningsskapande åtgärder (t.ex. projektering inom tak, konsultkostnader inom tak)
3 Exkluderat ~1 miljard SEK i förutsättningsskapandeåtgärder som ligger utanför underhållsåtgärder och reinvesteringar, men
innefattas av verksamhetsvolym underhåll järnväg (t.ex. mätningstjänster, projektering, konsultuppdrag entreprenader)
KÄLLA: Agresso; Årsredovisning 2014
4
3.4 BASKONTRAKTEN
Baskontrakten upphandlas i dag på fem år, med en option för Trafikverket att
förlänga kontraktstiden med 1+1 år. Kontrakten skiljer sig åt eftersom lärdomar
successivt har inarbetats i de nya kontrakten och förutsättningarna skiljer sig åt
mellan olika geografier (till exempel storstad kontra lågtrafikerade stråk).
Trafikverket arbetar dock för att utformning och styrning av kontrakten ska ske så
likartat som möjligt. Den vanligaste entreprenadformen som används är
funktionsentreprenad, och som ersättningsform används en blandning av fyra typer
av ersättning.
Baskontrakten innehåller det generella underhållet som behöver göras på järnväg.
I tillägg finns det nischade kontrakt inom till exempel bana och tele, där smalare
specialistkompetens krävs.
28
Det finns två typer av entreprenadformer: funktionsentreprenader och
utförandeentreprenader. Av de 34 kontrakten är 29 i dag upphandlade som
funktionsentreprenader, vilket innebär att entreprenören förbinder sig att bibehålla
befintlig funktion och status i anläggningen under kontraktstiden. I
utförarentreprenaderna ansvarar entreprenören för att utföra ett antal åtgärder som
beställaren beskriver. I funktionskontrakten specificeras anläggningens status
baserat på antalet besiktningsanmärkningar och mätetal för ett antal så kallade
kvalitetsmått, exempelvis QS-tal 27 för spårläge. Dessa värden och mätetal ska vara
desamma vid kontraktets avslut som när det trädde i kraft. För att entreprenören
ska upprätthålla funktionen över hela kontraktstiden gör Trafikverket årsvisa
avstämningar med entreprenören genom så kallade normerande förbesiktningar.
Funktionsentreprenaderna syftar till att driva mot produktivitet genom att skapa
utrymme för entreprenörerna att agera långsiktigt och förebyggande samt att
åstadkomma mesta möjliga effekt på anläggningens tillstånd till lägsta möjliga
kostnad.
Oavsett entreprenadform används i kontrakten en ersättningsmodell som består av
fyra delar: fast pris, fast pris med beloppsgräns, rörlig ersättning samt riktkostnad.
Vilka delar som används för vilka typer av arbeten beskrivs i appendix A.9.
3.5 UTVECKLINGEN FÖR VÄGUNDERHÅLL
Vägunderhållet har varit konkurrensutsatt under en längre period och det kan i
detta sammanhang därför vara intressant att dra paralleller. Vägverket började
successivt handla upp vägunderhåll 1992. Inom väg delas underhållet upp i fler
typer av kontrakt än på järnväg. Kontrakten inom vägunderhåll är nischade. Den
allmänna bilden är att detta leder till att entreprenören vet vilken prissättning som
ger tillräcklig avkastning utan att beställaren betalar ett överpris.
Så kallade baskontrakt väg är servicekontrakt som framför allt rör avhjälpande
underhåll. Dessa innehåller främst vinterröjning, röjning av sly och gräs samt att
klassificera och åtgärda fel, exempelvis nedkörda räcken, gropar i vägen (så
kallade potthål) och nedsmutsade skyltar. Liknande som på järnväg har vissa
specialiserade områden brutits ut i nischade kontrakt. En kontraktstyp är
vägbeläggning och kan klassificeras som förebyggande underhåll. En annan
kontraktstyp är brounderhåll där både förebyggande och avhjälpande hålls ihop i
27 Kvalitetsmått för spårläget som beskriver komfort för resenärer och mäts med maskinell utrustning kopplad till en
mätvagn
29
samma kontrakt. Dessutom finns nischade kontrakt inom infrasystem, till exempel
vägbelysning och trafiksignaler.
Merparten av vägunderhållet styrs genom specificerade funktionskrav exempelvis
maximalt tillåten höjd på gräs och sly, eller en maximal tid innan plogning ska
vara utförd efter snöfall. För beläggningar finns ett antal krav på vägens jämnhet,
bullernivåer och vilken friktion ytan måste erbjuda. Att metod och material inte
föreskrivs innebär att entreprenörerna har möjlighet att öka sin lönsamhet genom
mer produktiva metoder och innovationer. Det har lett till nya metoder och ny
teknik, exempelvis plogar som används i 80 km/tim (jämfört med 30–40 km/tim
tidigare), saltspridningsfordon som automatiskt anpassar saltmängd och spridning
efter vägens utformning, samt asfaltsläggare som samtidigt räfflar vägytan för
ökad trafiksäkerhet. Utveckling av material och metod är intimt beroende av
varandra och exempelvis är utvecklandet av lågtempererad asfalt och
tankbeläggningar en effekt av att entreprenör och materialleverantör arbetat
tillsammans med kravställande myndighet. Dessa två områden har utvecklats av
entreprenörer i samverkan med leverantörer och har resulterat i sänkta kostnader
på cirka 100 miljoner kronor årligen. I tillägg har koldioxidanvändningen minskat
med ca 15 % tack vare dessa innovationer.
Så här har det dock inte alltid sett ut. I början av konkurrensutsättningen styrde
beställaren (Vägverket) valet av material och metod, bland annat eftersom
entreprenörerna själva inte hade något intresse av att ta på sig risken för dessa val.
I dag har också inträdesbarriärerna blivit lägre. I början upplevdes investeringar
som ett stort hinder för marknaden, men numera finns en hyrmarknad för maskiner
och för underentreprenörer som har maskiner. Kostnaderna har påverkats positivt
av konkurrensutsättningen. 1998 konstaterade dåvarande Riksrevisionsverket att
produktionskostnaden för driftverksamheten (dagens baskontrakt väg) hade
minskat med i storleksordningen 25 procent, dock med osäkerhet kring hur mycket
en vikande konjunktur och minskade anslag hade påverkat kostnadsnivåerna. En
annan studie pekade på att kontraktspriserna sjönk med 22–27 procent under
perioden 1992–1997. Trafikverkets egen analys av underhållskontrakt indikerade
en fortsatt produktivitetsutveckling under perioden 2000–2011 på i
storleksordningen 15–20 procent 28. Under hela perioden 1992–2011 uppskattar
Trafikverket att kontraktspriserna för baskontrakt väg, justerat för KPI och
trafikökning, sjönk med 65 procent.
28 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av vägar och järnvägar, Skr. 2012/13:50
30
Trafikverket bedömer att en liknande utveckling är att vänta även för
järnvägsunderhållet, men att det kommer att ta längre tid eftersom
järnvägsunderhåll är mer komplext.
31
4. Underhållet i praktiken
Utförandet av underhållsåtgärder är en del av en längre process som Trafikverket
bedriver för att säkerställa att underhållet blir så effektivt som möjligt, får bästa
effekt på systemet som helhet och håller så hög kvalitet som möjligt. Själva
utförandet bedrivs i form av förebyggande och avhjälpande underhåll – med
besiktningar som en del av det förebyggande underhållet. För såväl förebyggande
som avhjälpande underhåll är tid i spår en kritisk faktor för att underhållet ska
kunna bedrivas så effektivt som möjligt.
4.1 PROCESS FÖR PRODUKTIVT UNDERHÅLLSARBETE
Trafikverket bedriver underhållsarbetet i ett antal steg: kunskap om behov och
effekter, planering av åtgärder, beställning och utförande av planerade åtgärder,
samt uppföljning och återkoppling (se Bild 7). Till varje steg finns ett antal
tillhörande fundamentala faktorer som behöver vara på plats för att säkra kvalitet
och produktivitet i underhållet. Endast ett fåtal av dessa kritiska faktorer påverkas
av hur underhållet är organiserat.
32
Bild 7
Process för produktivt underhållsarbete
Förväntningar på
järnvägen från t.ex.
▪ Näringsdepartement
▪ Operatörer
▪ Allmänhet/resenärer
▪ Näringsliv
Mål 2020
▪
Kunskap om
behov och
effekter
Planering av
åtgärder
Beställning av
åtgärder
Utförande av
åtgärder
Uppföljning
och
återkoppling
▪
▪
▪
▪
Punktlighet:
95%
Halvering av
antal omkomna
i trafik
Kundnöjdhet:
80%
Godstonkm:
+1,6% per år
Personkm: +2%
per år
4
4.1.1 Kunskap om underhållsbehov och effekter av åtgärder
Trafikverkets bedömning av underhållsbehov utgår i grunden från samhällets
framtida transportbehov. Det första steget i ett produktivt underhållsarbete är att ha
kunskap om järnvägsanläggningens status och vilka effekter som olika åtgärder
kan ge.
Därför behöver Trafikverket ha god anläggningskännedom och etablerade
effektsamband. I det ingår att i detalj analysera, beskriva och kommunicera
anläggningens status, hur dess förväntade nedbrytningskurva ser ut, hur olika
åtgärder påverkar anläggningens status och vilka effekter detta i sin tur får på
leveranskvaliteter såsom kapacitet och robusthet. Det är särskilt viktigt att förstå
vilken typ av avvikelser som kan påverka säkerheten.
33
4.1.2 Planering
I planeringssteget tas underhållsplaner för att åtgärda behoven fram, inom det
budgetutrymme som finns. Trafikverket eftersträvar att planera underhållsinsatser
på ett sådant sätt att bästa kombination av livscykelkostnad, tillgänglighet och
samhällsekonomisk effekt uppnås.
Fem faktorer är kritiska för en optimal planering: långsiktiga
planeringsförutsättningar, en väl utvecklad planering av trafik och samverkan
med järnvägsföretag, god kunskap om systemeffekter, väl fungerande intern
samordning samt god förståelse för livscykelkostnader.
4.1.3 Beställning och utförande av åtgärder
De planerade åtgärderna måste därefter beställas och utföras. I dessa två steg är det
avgörande att Trafikverket är en kompetent beställare och att samverkan mellan
entreprenör och beställare är välutvecklad.
4.1.4 Uppföljning och återkoppling
Uppföljning och återkoppling handlar om att förstå effektsambanden – vilka
effekter järnvägens skick och de åtgärder som utförs ger på leveranskvaliteterna
(till exempel punktlighet och robusthet) och på samhällskostnader/samhällsnytta.
Detta är en förutsättning för att kunna utveckla övriga steg i underhållsarbetet på
bästa sätt. Genom denna förståelse kan Trafikverket bättre avgöra hur tillgängliga
medel inom järnvägsunderhållet bör användas. Steget omfattar också
leveransuppföljning av utförda åtgärder samt erfarenhetsåterföring och därmed
kontinuerlig förbättring av underhållsarbetet.
4.2 UTFÖRANDE
Utförande av underhåll delas upp i förebyggande och avhjälpande åtgärder. I det
förebyggande underhållet ingår besiktningar, men de särredovisas i detta avsnitt
eftersom de har koppling till såväl det förebyggande som det avhjälpande
underhållet.
4.2.1 Besiktningsverksamheten
Besiktningar utförs för att säkerställa att järnvägen upprätthåller den avsedda
funktionen och för att identifiera eventuellt underhållsbehov. Avvikelser
34
registreras som besiktningsanmärkningar, som anger när avvikelsen ska vara
åtgärdad. En A-anmärkning anges efter observation av ett fel som medför
omedelbar risk för olycka eller störning och ska därför åtgärdas direkt. En Vanmärkning ska åtgärdas inom 2 veckor, en M-anmärkning inom 3 månader och
en B-anmärkning före nästa besiktningstillfälle. Det finns också Å- och Öanmärkningar som normalt gäller för avvikelser av mildare karaktär (Å = inom 3
år, Ö = vid lämpligt tillfälle).
Två typer av besiktningar har en väldigt nära koppling till basunderhållet:
underhållsbesiktning och säkerhetsbesiktning inom baskontrakt.
Underhållsbesiktningar syftar till att förebygga avvikelser i tidigt skede, medan
säkerhetsbesiktningar ska fungera som en sista barriär för att upptäcka brister som
innebär eller kan leda till säkerhetsfarliga fel eller driftstörningar.
Underhållsbesiktningar har därmed en mer nära koppling till förebyggande
underhåll, medan säkerhetsbesiktningar är mer tätt knutna till avhjälpande
underhåll (gränsdragningen är dock inte exakt). Bild 8 visar en schematisk bild
över en anläggnings tillstånd över tid och när i nedbrytningskurvan de olika
typerna av besiktningarna normalt är relevanta (säkerhetsbesiktningar kommer
längre ut på tidsaxeln än underhållsbesiktningar).
35
Bild 8
Samband mellan tillstånd, besiktningstyp,
anmärkningstyp och åtgärder
Tillståndskontroll och
fortsatt analys av tillståndsförändring
Underhållsbesiktning
Avhjälpande
underhåll
Säkerhetsbesiktning
Anmärkningar från
underhållsbesiktning
Funktionellt tillstånd
Nybyggnadsnivå
Åtgärd
M-anmärkning
V-anmärkning
A-anmärkning
Ökad risk för
driftstörning (drift- eller
Säkerhetsrelaterad)
eller funktionsfel
Händelse
Tid
Ej funktionellt tillstånd
Förebyggande
underhåll
Tekniskt tillstånd
Tillstånd
Tillstånd efter åtgärd
8
Vissa typer av besiktningar upphandlas som nationella kontrak, exempelvis
ultraljudkontroll av spår för att identifiera sprickor i rälen 29. Merparten av dessa
besiktningsarbeten sker med hjälp av spårgående fordon och maskinella
utrustningar.
Slutligen finns det flera typer av entreprenadbesiktningar bland annat:
ibruktagandebesiktning och kontrollbesiktning som syftar till att säkra banan för
trafik efter det att vissa typer av arbete har utförts, samt övertagandebesiktning
och normerande förbesiktning som relaterar till kontrakten.
Övertagandebesiktning utförs vid kontraktsskifte och syftar till att beskriva den
funktion och status som ska upprätthållas under kontraktstiden. Normerande
förbesiktning utförs årligen, för att säkerställa att banans funktion och status
upprätthålls.
Bild 9 illustrerar de typer av besiktningar som finns
29 Så kallad oförstörande provning (OFP)
36
Bild 9
Det finns flera olika typer av besiktning
Typer av besiktningar
Periodisk tillståndskontroll
Parametrar och komponenter som utvärderas vid
besiktningar
Höjdläge,
sidoläge
och slitage
Spårväxel
Höjdläge,
skevning
Sidoläge
Spårvidd
För planering av långsiktiga åtgärder –
utförs av behörig besiktningsman
Säkerhetsbesiktning i
baskontrakt
För upptäckt av fel och säkerhetsrisker –
utförs av besiktningsman
Tillstånds- För upptäckt av fel och säkerhetsrisker
samt planering av åtgärer – kontroll med
och
säkerhets- mätvagn (spårläge, trådläge och
spårkvalitet, m.m.), mätfordon och
mätning i
manuell mätning (OFP), samt
nationella
slipersbesiktning (DEF)
kontrakt
Övrig besiktning (exempel)1
Signal
Räfflor och
vågor
Underhållsbesiktning i
baskontrakt
Ballastprofil
Teknisk besiktning och kontroll av
Ibruktagande nybyggd eller ombyggd anläggning samt
av större underhållsarbeten
besiktning
– utförs av besiktningsman
Kontrollbesiktning
Teknisk besiktning och kontroll av
anläggning efter mindre underhållsarbeten – utförs av besiktningsman
Verifiering vid kontraktsarbetenas
Övertagande påbörjande av anläggningens status och
-besiktning funktion - utförs av beställare och
entreprenör
1 Normerande besiktning är ytterligare en besiktningstyp – denna innefattar dock främst genomgång av besiktningsanmärkningar; anläggningen inspekteras endast i vissa
fall och då genom stickprovskontroller
2 I vissa tolkningar inkluderas även FOMUL – (Fast Objekt Mellan Undersökningssektionens och Lastprofilens begränsningslinjer)
9
KÄLLA: BVF 807.2, TDOK 2013:0143, BVH 807.30, BVR 1809, BVS 807.50
4.2.2 Förebyggande underhåll
Förebyggande underhåll genomförs med bestämda intervall eller baserat på
anläggningens tillstånd. Inom funktionskontrakten för basunderhåll kan vissa
förebyggande åtgärder vara specificerade, exempelvis komponenter i en spårväxel
som kommer att behöva bytas, eller underhåll som ska utföras periodiskt.
Förebyggande åtgärder går att planera in tidsmässigt på ett annat sätt än
avhjälpande, eftersom de inte föregås av en avvikelse. Förebyggande åtgärder som
hanteras som reinvestering planeras ofta med flera års framförhållning 30 in på
tidpunkter när den samhällsekonomiska kostnaden för störningar blir som lägst.
Förebyggande åtgärder som faller inom ramen för baskontrakten har dock ofta
betydligt kortare framförhållning när det gäller åtgärdsplanering, och de utförs på
tågfria tider inom ramen för gällande tågplan (exempelvis på natten). De
servicefönster som Trafikverket håller på att ta i bruk syftar bland annat till att
planera tågfria tider för att underlätta för entreprenörerna att utföra en större andel
30 Större reinvesteringar måste finnas med i järnvägsnätsbeskrivningen för att ingå i tågplaneprocessen.
37
förebyggande åtgärder med god framförhållning och högre effektivitet. Detta
arbete med större avstängningar är något som Trafikverket kommer fortsätta
utveckla. (se appendix A.5).
4.2.3 Avhjälpande underhåll
Till skillnad från förebyggande underhåll initieras avhjälpande underhåll av att
man upptäcker ett fel eller en brist som kan leda till ett fel i närtid1. Brister eller fel
kan upptäckas på olika sätt, till exempel genom besiktningar (akuta anmärkningar
och anmärkningar som ska åtgärdas inom två veckor) eller genom att en
trafikledare, lokförare, annan tågpersonal eller allmänheten upptäcker ett fel. En
stor del av de avhjälpande underhållsåtgärderna är relaterade till vinterdrift, och
behovet är därför normalt sett större under vinterhalvåret.
Förutsättningarna för att planera in avhjälpande underhållsåtgärder vid en optimal
tidpunkt är mycket begränsade och därför är det avgörande att avhjälpningstiden
blir så kort som möjligt. Normalt kan åtgärderna inte planeras in alls. Vid akuta
trafiksäkerhetsfarliga fel stängs banan alltid av direkt i väntan på omedelbar
åtgärd. Detta beslut fattas av trafikledningen på Trafikverket. Trafikverket håller
också kontakt med entreprenören under felavhjälpningen, för att stötta med
tekniskt kunnande och för att få information om förväntad avhjälpningstid.
Vid fel som inte är akuta sker en samordning mellan entreprenören och
trafikplaneringen hos Trafikverket, för att hitta en lämplig tid för utförandet.
Parterna försöker antingen hitta så kallade ”vita tider”, då arbeten kan utföras utan
att störa trafiken, eller hitta tider där arbetet kan samordnas med redan inplanerade
arbeten som kommer att begränsa trafiken. Liksom för förebyggande åtgärder kan
de nya servicefönstren leda till ökad produktivitet om de används även för denna
typ av åtgärder.
4.2.4 Mekanismer för styrning och uppföljning i entreprenaden
Trafikverket har ett antal mekanismer för kontinuerlig, verksamhetsnära styrning
och uppföljning. Exempel på en sådan mekanism är de produktionstekniska möten
och byggmöten som löpande hålls mellan entreprenören och projektledare eller
projektingenjörer från Trafikverkets sida.
Produktionstekniska möten hålls cirka 2 gånger i månaden och under dessa möten
avhandlas tekniska frågor såsom vilken åtgärd som bäst lämpar sig för att avhjälpa
anmärkningar och fel och hur olika praktiska och tekniska problem ska lösas.
38
Trafikverkets projektingenjörer kontrollerar också vilka besiktningsanmärkningar
och fel som är aktuella i Trafikverkets IT-system och stämmer av när och hur
dessa har åtgärdats eller ska åtgärdas.
I byggmötena avhandlas kommersiella och ekonomiska frågor, såsom vilka
åtgärder som ska prioriteras (baserat på underlag från de produktionstekniska
mötena) och hur detta ska ersättas. Mötena dokumenteras i protokoll som
diarieförs med samma ärendenummer som entreprenaden.
För att förstärka kontrollen har Trafikverket börjat införa s.k. leveransuppföljning
över hela landet. Detta beskrivs närmare i avsnitt 5.1.3.
39
5. Utmaningar och förbättringsarbete
Trafikverket ser framför allt tre stora utmaningar med dagens underhåll. Den
första är järnvägens förutsättningar, där ett högre kapacitetsutnyttjande på en
sliten anläggning leder till svåra avvägningar mellan exempelvis trafikering och
tid i spår för underhållsarbete. Den andra är förmågan att skapa tillförlitlig
kunskap om anläggningens funktion och status och möjligheterna att förutse
avvikelser och fel. Den tredje är aktörernas och marknadens mognadsgrad;
beställar- och utförarrollerna måste utvecklas för att öka möjligheterna för ett
effektivt utförande. Trafikverket bedriver ett omfattande förbättringsarbete för att
hantera dessa utmaningar, men det finns mer att göra. En stor del av
problematiken finns där oberoende av hur järnvägsunderhållet är organiserat, och
skulle därmed inte heller lösas vid en förändring. Förbättringsarbetet måste
därmed fortsätta oavsett organisationsform.
5.1 UTMANINGAR OCH FÖRBÄTTRINGSARBETE INOM
JÄRNVÄGSUNDERHÅLLET
Oavsett hur underhållet organiseras finns ett antal utmaningar för järnvägen och
Trafikverket. De utmaningar som Trafikverket bedömer som störst är
■ järnvägens förändrade förutsättningar
■ kunskap om anläggningens funktion och status på systemnivå
■ aktörernas och marknadens mognadsgrad.
Det alternativ man väljer för organisering av underhållet bör vara det som ger bäst
förutsättningar för att hantera dessa utmaningar effektivt och som skapar optimala
förutsättningar för produktivitetsutveckling och innovation.
Trafikverket bedriver redan ett antal förbättringsinitiativ för att hantera
utmaningarna, men det tar tid innan de får full effekt.
5.1.1 Järnvägens förutsättningar
En utmaning för underhållsverksamheten är järnvägens förändrade förutsättningar
(se även avsnitt 1.3).
Det höga kapacitetsutnyttjandet gör att järnvägen bryts ned fort. Det stora behov
av åtgärder som redan finns växer snabbare, samtidigt som det blir svårt att få tid i
40
spår för underhållsarbeten. Detta drar ned effektiviteten eftersom en stor andel av
tiden får ägnas åt nödvändiga kringaktiviteter som att stänga av och säkra spåret.
En av Trafikverkets entreprenörer har beräknat att kostnaden för ett
kontaktledningsbyte skulle kunna sänkas till en femtedel av dagens pris om
entreprenören fick tillgång till en given bansträcka under en veckas tid utan
avbrott.
Bristen på tid i spåren kan också leda till att snabba åtgärder av karaktären ”lappa
och laga” väljs i stället för större långsiktiga åtgärder. Det höga
kapacitetsutnyttjandet ger också, i kombination med en hög andel enkelspår och en
blandning av trafiken, upphov till ett system där ett fel eller en avstängning snabbt
kan få stora spridningseffekter.
En annan viktig del i denna utmaning handlar om Trafikverkets
planeringsförutsättningar. Trafikverket har att förhålla sig till en årlig
budgettilldelning, samtidigt som underhållsverksamheten kräver en längre
framförhållning. Med en längre planeringshorisont kan underhållet bedrivas med
väsentligt ökad produktivitet, eftersom mer optimala avvägningar kan göras. Det
handlar exempelvis om
• att kunna fatta optimala livscykelbeslut,
• att kunna handla upp i ett bra marknadsläge (till exempel när tillgången till
material och resurser är god) och
• att kunna planera tiden i spår på ett bra sätt så att arbetet blir effektivt och
trafikpåverkan blir så liten som möjligt.
I dagens läge skulle ökad möjlighet att fatta beslut som är optimala ur ett
livscykelperspektiv leda till en ökad andel förebyggande åtgärder och att dessa
utfördes tidigare, vilket skulle ge såväl lägre kostnader som en ökad robusthet på
sikt. Dessutom skulle en längre planeringshorisont ge entreprenörer,
materialleverantörer och konsulter bättre förutsättningar för att satsa på
kompetensutveckling samt forskning och utveckling kring metoder och material.
Trafikverket bedriver framför allt tre utvecklingsarbeten för att angripa denna
problematik

Kontinuerlig utveckling av styrramverket. Genom styrramverket förstärker
Trafikverket sin förmåga att kommunicera anläggnings skick, åtgärder samt
förväntade och uppmätta effekter av olika insatser. Genom att bättre kunna
peka på vad olika prioriteringar får för påverkan på leveranskvaliteterna, ökar
förutsättningarna för långsiktig medelstilldelning (se Bild 10).
41
Projektet Optimerad banarbeteshantering – ett 11-punktsprogram för att utnyttja
tiden i spår på ett optimalt sätt. Genom ett bättre nyttjande av banarbetstider kan
järnvägens kortsiktiga kapacitet stärkas, samtidigt som anläggningens robusthet
ökar. Ett exempel på initiativ från arbetet är införandet av så kallade servicefönster
där större avstängningar genomförs för att öka planerbarhet och effektivitet – ett
arbete som Trafikverket kommer utveckla vidare (se appendix A.5).
Samverkansprojektet ”Tillsammans för tåg i tid” syftar till att systematiskt och
långsiktigt förbättra punktligheten. Projektet är ett samarbete mellan Trafikverket
och ett antal aktörer på marknaden, bland annat järnvägsföretag och entreprenörer.
Målet är att 95 procent av såväl persontågen som godstågen ska ankomma till
slutstation på utsatt tid eller maximalt fem minuter efter utsatt tid. Exempel på
åtgärder inom ramen för projektet är förebyggande insatser på spårväxlar i
Stockholm och Hallsberg (områden där problem får stora spridningseffekter), en
insats för att minska antalet spårväxlar som kräver mycket underhåll samt
fortbildning och uppföljning för att korta felavhjälpningstiden vid signalfel.
42
Bild 10
Styrramverk för drift- och underhåll
Pol.
inriktning
Planering
Tillstånd
Åtgärder
Effekter
Strategisk
planering
(kapacitetsutredning)
(>20 år)
Önskat tillstånd
på sikt
Brister i systemet
Beskrivningar
Åtgärdsplanering
(-15 år)
Taktisk planering
för att uppnå
önskat tillstånd
Åtgärdsval i systemet Uppskattningar
Åtgärdsstudier
Samhällsfunktioner
Leveranskvaliteter
Prioriteringar
Nytta/kostnad
Väg- och bantyper
Anläggningstyper
Avtal
Anläggningsindivider
Verksamhets- Prioritering av
Prioriterade åtgärder
planering
tillståndsförändringar i olika trafikslag
(~ 3 år)
i systemet
Genomförande
(årets
verksamhet)
Tillhandahålla
tillstånd för säker
användning
Optimering mellan
alternativ och
konsekvenser för
maximala
systemeffekter
Verkställa prioriterade Optimering av
åtgärder
tekniska lösningar
för maxeffekt
Tillståndsförbättring
2015-03-05
1
1
5.1.2 Kunskap om anläggningens funktion och status på systemnivå
Nästa utmaning avser mätmetoder och modeller som kan fungera som beslutstöd
för att optimera underhållet, det vill säga som kan ge ett precist svar på frågan
”Vad är optimalt att göra och när?”. Bristen på fullt ut etablerade modeller gäller
inom tre områden:
■ förmåga att prognosticera tillstånd och etablera effektsamband (tillstånd-
åtgärd-effekt)
■ förmåga att med hög tillförlitlighet beräkna livscykelkostnader
■ förmåga att förutsäga systemeffekter.
Denna problematik beror inte i första hand på att mätningar saknas, utan på att
järnvägen är komplex och består av en mängd olika komponenter som är
installerade under olika tidsperioder, på olika underlag och med olika metoder.
Långt ifrån alla fel ger någon indikation som är mätbar i förväg. Att byta ut
komponenter vid minsta tendens till förslitning skulle leda till skenande
43
underhållskostnader 31. Därför pågår en ständig sannolikhetsbedömning för att
avgöra vid vilken tidpunkt underhållet bör utföras för att få störst positiv påverkan
på systemet och till lägsta livscykelkostnad.
Ett antal projekt pågår för att förbättra den systematiserade kunskapen om
anläggningen och etablera de effektsamband som framtidens underhåll kräver:
■ Utveckling av systemstöd. De samband som Trafikverket vill ta fram
förutsätter att det finns bra system för att hantera den datamängd som behövs.
Trafikverket arbetar därför på flera fronter med att säkerställa tillgången till
indata och förbättra it-systemmiljön. Grunden är att ta fram ett register för
samlad och enhetlig anläggningsdata (AnDa). Under 2014 infördes också ett
system som samlar enhetliga data om alla genomförda underhållsåtgärder.
Dessa verktyg kan tillsammans förbättra förutsättningarna för att ta fram och
använda livscykel- och effektsamband. För ytterligare beskrivning av detta
arbete och ett förslag på hur det kan förstärkas, se appendix A.2.
■ Förbättrade mätmetoder. ”Mer trafikverkspersonal i spår” anges ofta som
lösningen för att förstärka Trafikverkets anläggningskännedom. Trafikverket
bedömer dock att rätt metod för att öka anläggningskännedomen är genom
objektiva, moderna mätmetoder i stället för erfarenhetsbaserad
anläggningskännedom. Därför pågår kontinuerligt ett arbete för att dra nytta
av nya, förbättrade mätmetoder. För ytterligare beskrivning av detta arbete
och ett förslag på hur det kan förstärkas, se appendix A.2.
■ Studier av tillståndsutveckling och effektsamband pågår i ett antal projekt
(exempelvis ”Effektsamband underhåll”, ”Underhållsprogram spår” och
”Förebyggande underhåll, storstad”) och där studeras faktorer som
nedbrytning, vanliga felorsaker, åtgärder som ger störst effekt på
driftssäkerhet och säkerheten. Det här är en del i Trafikverkets kontinuerliga
förbättringsarbete.
Det tar lång tid att utveckla den här typen av kunskap. Det är av avgörande
betydelse att man kan ta tillvara samtliga aktörers kompetens, såväl i utvecklad
samverkan inom respektive kontrakt som genom branschsamverkan i olika former.
Därför föreslår Trafikverket en sådan modell i sin rekommendation (kapitel 8).
31 Exempelvis kan en helt nyinstallerad kontaktledning rivas ned om ett bristfälligt underhållet tåg som har ett fel på
sin strömavtagare passerar. Ett sådant fel kan inte förutses genom en besiktning av infrastrukturen. Även i fallet då en
kontaktledning har bedömts vara sliten i en besiktning, är det svårt att förutsäga exakt hur många fler tåg den kommer
att kunna hantera.
44
5.1.3 Aktörers och marknadens mognadsgrad
Marknaden är fortfarande relativt ung, och det är viktigt att skapa förutsättningar
för en sund utveckling av en konkurrenskraftig anläggningsindustri (fokus på
järnväg). För att åstadkomma en sådan utveckling måste Trafikverket utveckla sin
beställarkompetens samtidigt som hela branschen måste utveckla arbetssätt och
förmåga att samverka. Utmaningen beskrivs översiktligt nedan och mer utförligt i
appendix A.4.
■ Beställarkompetens handlar exempelvis om att utforma regelverk som
möjliggör produktivitet och innovation, att formulera tydliga beställningar
som ger utföraren incitament att bedriva ett långsiktigt effektivt underhåll,
och att följa upp att det som beställdes levererades till rätt kvalitet.
Trafikverket kan utvecklas inom samtliga dessa områden.
■ Arbetssätt och samverkan i branschen handlar om ett behov av utökad
samverkan genom naturliga kontaktytor mellan beställare och entreprenörer,
och ett behov hos båda parter av att fortsätta utveckla sin affärsmässighet.
Trafikverket utvecklar löpande rollen som beställare genom att förbättra
kontrakten allteftersom de handlas upp. Förbättringar bedrivs framför allt inom
fyra områden:
■ Analys av baskontrakten. En större analys av baskontrakten har nyligen
genomförts med utgångspunkt i Trafikverkets uppdrag, samhällets
förväntningar och hittills vunna erfarenheter hos Trafikverket och omvärlden.
Denna analys beskrivs ytterligare i appendix A.2.
■ Leveranskontroll. Kontrakt har tecknats med externa konsulter som har till
uppgift att genom stickprov kontrollera genomförda besiktningar och
underhållsarbeten 32.
■ Förbättrad samverkan. Dialog sker löpande i form av till exempel
leverantörsforum. Därtill ingår en modell för utökad samverkan genom ökade
naturliga kontaktytor i rekommendationen för denna rapport (kapitel 8).
■ Skapande av mer ändamålsenliga regelverk (översyn regelverk) utifrån att
alla underhållskontrakt nu är konkurrensutsatta. Detta för att uppnå en ökad
tydlighet i roller mellan beställande och utförande organisationer.
32 I maj/juni 2014 upphandlades 28 årsarbeten (~50 konsulter från 4-5 olika konsultföretag) med relevant kompetens
inom Bana, Signal och El, som numera stödjer projektledningen med att kontrollera i fält att entreprenören har
fullföljt sitt åtagande.
45
5.2 UTMANINGARNAS KOPPLING TILL ORGANISERINGEN
De tre stora utmaningarna som Trafikverket pekar ut relaterar sig i olika hög grad
till frågan om hur underhållsverksamheten är organiserad.
Järnvägens förändrade förutsättningar kan bara till liten del relateras till
organiseringen. Det idag största hindret för ett effektivt underhåll är troligtvis det
höga kapacitetsutnyttjandet. Den utmaningen skulle inte vara mindre om
underhållet utfördes i egen regi.
Kunskap om anläggningens funktion och status hör inte heller i första hand ihop
med organiseringen av järnvägsunderhållet. Avsaknaden av etablerade
effektsamband och bristen på kunskap om livscykelkostnader har varit en realitet
under en lång tid – även när underhållet drevs i egen regi. Bristerna var dock inte
lika uppenbara när åtgärderna utfördes internt, eftersom det då inte fanns samma
krav på uttalad styrning, uppföljning eller produktivitet i utförandet.
Också vad gäller aktörers och marknadens mognadsgrad skulle utmaningarna
delvis kvarstå om organiseringen av järnvägsunderhållet ändrades. Den komplexa
underhållsverksamheten måste naturligtvis styras även om utförandet sker i egen
regi. I dagens modell hanteras styrningen genom kontrakt och avtalsuppföljning.
En del i utmaningen är att specificera kontrakten så att entreprenörerna kan utföra
ett samhällsekonomiskt optimalt underhållsarbete samtidigt som de skapar vinst
som de kan återinvestera i kompetens och utveckling av arbetssätt och metoder.
Vid utförande i egen regi skulle utmaningen i stället vara att utveckla interna
incitament för att driva innovation och produktivitet i utförandet. Även de
problemområden som är förknippade med samverkan och arbetssätt skulle kvarstå,
men delvis ta sig andra uttryck.
46
6. Möjliga alternativ för organisering
Fem alternativ har valts ut för utvärdering: de fyra som beskrevs i Trafikverkets
uppdrag från regeringen och en variant på ett av alternativen för att stärka
kontrollverksamheten där Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt
leveranskontroll och uppföljning. I samtliga alternativ står Trafikverket för
planering, förvaltning och koordinering av underhåll och reinvesteringar.
Alternativen där underhåll tas över minskar den upphandlade volymen kraftigt
och ger stora omställningar då cirka 2500–3500 personer behöver anställas på
Trafikverket och lika många sluta hos entreprenörerna. Övriga alternativ innebär
få eller inga personalomställningar men ett fokus på vidareutveckling av
verksamheten.
6.1 ÖVERSIKT ÖVER ALTERNATIVEN
Trafikverket har kompletterat de fyra alternativen som finns med i uppdraget med
ytterligare ett alternativ som bedömts vara relevant att värdera.
■ Alternativ 1. Trafikverket fortsätter att verka i dagens modell
■ Alternativ 2. Trafikverket stärker kontrollverksamheten. Två möjliga
alternativ:
‒ Alternativ 2A: Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt
leveranskontroll och uppföljning.
‒ Alternativ 2B: Trafikverket övertar besiktningsverksamheten i egen
regi
■ Alternativ 3. Trafikverket övertar utförande av underhållet i egen regi
■ Alternativ 4. Trafikverket övertar utförande av underhållet inklusive
reinvesteringar i egen regi
Varken alternativ 3 eller 4 innebär att Trafikverket tar över 100 procent av
underhållet eller reinvesteringarna. De åtgärder som övertas i alternativen är
sådana som är järnvägsspecifika, det vill säga där Trafikverket är den dominerande
men inte enda beställaren av tjänsterna på marknaden. Tjänster där Trafikverket
utgör endast en liten del av efterfrågan (till exempel röjning av vegetation eller
markarbeten) har inte inkluderats i alternativen, eftersom externa aktörer antas ha
bättre möjlighet att få volym i verksamheten och specialisera sig.
47
Verksamhetsvolymer är angivna i samma prisnivå som i den nationella planen
(juni 2013).
6.2 ALTERNATIV 1: TRAFIKVERKET FORTSÄTTER ATT VERKA I
DAGENS MODELL
OMFATTNING AV ALTERNATIV 1
■ Trafikverket fortsätter att verka som beställare av allt underhåll,
inklusive reinvesteringar. Upphandling sker i full konkurrens.
■ Upphandlad verksamhetsvolym: cirka 6,6 miljarder kronor per år.
■ Pågående förbättringsarbete fortskrider.
Dagens modell har införts successivt de senaste 13 åren och nådde sin fulla
omfattning 2014, då det sista kontraktet som inte tidigare hade upphandlats i
konkurrens togs i bruk. Alternativ 1 innebär att denna modell består, och att det
förbättringsarbete som beskrivits i kapitel 5 fortskrider. I alternativet upphandlas
allt underhåll, inklusive reinvesteringar, i full konkurrens. Även
besiktningsverksamheten handlas upp. Trafikverket som förvaltare står för
planering, upphandling, koordinering och uppföljning av underhåll och
reinvesteringar.
En möjlig variant av det här alternativet är att Trafikverket skulle välja att ibland
handla upp underhåll externt och ibland hantera utförandet internt. En sådan
lösning skulle dock minska samordningsvinsterna hos såväl entreprenör som
beställare, samtidigt som osäkerheten på marknaden skulle vara
produktivitetshämmande. Ett sådant alternativ ses därför som mindre optimalt än
en mer renodlad lösning, med antingen internt eller externt utförande. Alternativet
bör dock vara möjligt för Trafikverket att besluta om ifall det finns särskilda skäl.
6.3 ALTERNATIV 2: TRAFIKVERKET STÄRKER
KONTROLLVERKSAMHETEN (TVÅ MÖJLIGA LÖSNINGAR)
Dagens modell, där entreprenörerna står för besiktningarna, innebär att det är
entreprenören som i ett första steg bedömer vad som behöver göras för att hålla
banan säker och tillgänglig, det vill säga i det skick som kontraktet kräver.
Modellen valdes för att främja branschens produktivitetsutveckling, bland annat
48
eftersom val av åtgärd sågs som grundläggande för kompetensuppbyggnad hos
entreprenörerna.
I strävan efter att pressa kostnader hos såväl beställare som entreprenörer har
insatser där parterna samverkar rationaliserats bort i för hög utsträckning. Behovet
av samordning, förtroendebyggande och gemensamt utvecklingsarbete mellan
beställare och entreprenör har med stor sannolikhet underskattats. Detta har
medfört att det har uppstått meningsskiljaktigheter mellan parterna beträffande
kontrakterat och faktiskt utfört arbete.
Trafikverket ser två möjliga lösningar på detta problem. Ett alternativ är att
Trafikverket utvecklar sin funktion för tillstånds- och leveransuppföljning samt
erfarenhetsåterföring. Ett annat alternativ är att Trafikverket tar över
besiktningsverksamheten, i enlighet med det alternativ som inkluderas i uppdraget
från regeringen.
6.3.1 Alternativ 2A: Trafikverket stärker sin funktion för tillstånds- samt
leveranskontroll och uppföljning.
OMFATTNING AV ALTERNATIV 2A
■ Trafikverket genomför tillstånds- och leveransuppföljning i egen regi
och utvecklar därmed kunskapen om anläggningens status och funktion
■ Verksamheten omfattar cirka 35–50 årsarbetskrafter
■ Upphandlad verksamhetsvolym: cirka 6,6 miljarder kronor.
■ Pågående förbättringsprogram fortskrider.
Detta alternativ är utformat för att öka kontaktytorna och förbättra samverkan i
relationen mellan beställare och entreprenör. Genom att samtliga aktörers
kompetens tas till vara kan kunskapsutvecklingen stimuleras hos såväl
Trafikverket (anläggningens tillstånd, effektsamband, incitament som driver mot
produktivitet etcetera) som entreprenör (produktivitet och innovation i utförandet).
Den nya verksamheten inriktas på 2 områden:
1. Tillstånds- och leveransuppföljning i egen regi.
2. Utveckling av samverkansmodell som styr mot ökad produktivitet.
49
I denna modell tar Trafikverket över tillstånds- och leveransuppföljningen i egen
regi och utvecklar ett systematiskt ramverk för uppföljning av utfört arbete och
dess resultat. Med utfört arbete avses såväl besiktningar som underhållsåtgärder
och dokumentation av utfört arbete i ett gemensamt uppföljningssystem.
Utveckling av ramverket sker tillsammans med entreprenörer med särskilt fokus
på incitament som styr mot rätt val av åtgärder och utförande av dessa med rätt
kvalitet och vid rätt tidpunkt. Som en del i ramverket ska stickprovskontroller
ingå, som skulle kunna omfatta både kontroll av entreprenörernas egenkontroll
och kontroll direkt i den fysiska anläggningen. Inom ramen för detta så sker en
tillståndskontroll vilket ökar Trafikverkets direkta kunskap om anläggningen.
Trafikverket bedömer att denna lösning skapar rätt förutsättningar för att stärka
förtroendet mellan beställare och utförare, samtidigt som kompetensen hos alla
aktörer tas till vara på ett naturligt sätt, och en bättre dialog skapas kring val av
åtgärder som beaktar både kort- och långsiktiga utmaningar. En bättre kunskap om
anläggningen ger också möjlighet till en långsiktighet som sträcker sig bortanför
kontraktslängden.
En samverkansmodell ska tas fram inom underhållet. Samverkan ska fokusera på
fyra områden: a) förbättrad förståelse och mätning av tillståndsutveckling, b)
etablering av effekt- och livscykelsamband c) förbättrade incitament och
förutsättningar för produktivitet i utförandet, och d) förbättrad kontinuerlig
erfarenhetsåterföring. Samverkansmodellen kan likna FIA-modellen ”Samverkan
bas” som används i investeringsprojekten, och ska utformas i samarbete med
entreprenörerna. En del i modellen kan vara gemensamma utvecklingsprogram
som kopplas till kontrakten för att till exempel utveckla indikatorer och
mätmetoder för tillståndsmätning och analys. Idag finns det ett stort avstånd
mellan forskningen och de som har underhållsansvaret till vardags och det leder
till att befintliga forskningsresultat endast kommer till begränsad användning i
praktiken. Utvecklingsprogrammen ska baseras på entreprenörernas och
beställarens faktiska behov och bedrivas i samverkan med akademin, leverantörer
och konsulter. Den kunskap som redan finns inom akademin kan därmed komma
till praktisk användning, samtidigt som fortsatt forskning bedrivs med inriktning
på att öka förmågan att bedöma och förutsäga tillstånd. En annan del av
samverkansmodellen bör handla om att skapa roller, rutiner och
uppföljningsprocesser som understödjer en kontinuerlig dialog och
erfarenhetsåterföring in i såväl beställarens som entreprenörernas organisationer.
På så sätt kan lärdomar spridas mellan organisationer och kontrakt, och beställaren
kan kontinuerligt utveckla regelverk och kontraktsvillkor som kan driva på och
möjliggöra produktivitet i utförandet.
50
Funktionen beräknas sysselsätta cirka 10 årsarbetskrafter utöver de
årsarbetskrafter som lyfts över i egen regi. Totalt skulle cirka 35-50
årsarbetskrafter behövas.
6.3.2 Alternativ 2B: Trafikverket övertar besiktningsverksamheten i egen regi
OMFATTNING AV ALTERNATIV 2B
■ Trafikverket tar över utförandet av säkerhets- och
underhållsbesiktningar relaterat till baskontrakten
■ Verksamheten omfattar cirka 250–300 årsarbetskrafter
■ Verksamhetsvolym uppskattas till cirka 120 miljoner kronor.
■ Verksamhet som upphandlas i detta alternativ: cirka 6,5 miljarder
kronor.
■ Pågående förbättringsarbete fortskrider.
Alternativet innebär att Trafikverket tar över de besiktningar där en
trovärdighetsproblematik är tänkbar, det vill säga där besiktningen innehåller ett
visst mått av tolkning och där bedömningar ligger till grund för åtgärder som ska
utföras av samma aktör. Alternativet omfattar därmed de säkerhets- och
underhållsbesiktningar som finns inom baskontrakten. Av samordningsskäl
omfattas även de underhållsbesiktningar som i dag finns inom tilläggskontrakten.
Delning mellan underhållsbesiktningen och utförandet av underhållet i detta fall
skapar överlapp vilket kommer ge ökade kostnader och risk för sämre kvalitet. Ett
exempel är de liftfordon som används både för att underhållsbesikta
elkraftsanläggningen men även åtgärda de fel som upptäcks i samband med denna
underhållsbesiktning. Det är ca 15-20 fordon som används och skulle
underhållsbesiktningen separeras från utförandet av underhållet skulle det krävas
ungefär dubbelt så många fordon samt tillhörande personal.
Dessutom kommer ytterligare tid i spår att krävas då Trafikverket i alternativet
skulle sköta besiktningen med fordon (t.ex. liftvagnar) och entreprenören skulle
felavhjälpa/genomföra underhållet med samma typ av fordon. Båda fordonen
kräver tider i spår men vid olika tider.
51
Besiktningar inom de nationella kontrakten övertas inte eftersom de i hög
utsträckning är maskinella och har en mer indirekt koppling till utförandet av
åtgärder. Till exempel utförs oförstörande provning (OFP) med spårgående fordon
som under gång använder ultraljud för att identifiera sprickor i rälen. Bedömningar
inom de nationella kontrakten görs utifrån styrande dokument där
feltoleransnivåerna är tydligt angivna, liksom vilken anmärkning en avvikelse bör
få. Vidare utförs dessa besiktningar på områden som inte sammanfaller med
områdena för baskontrakten.
Övriga besiktningar anses inte heller vara aktuella för ett övertagande i detta
alternativ eftersom det inte har lyfts någon trovärdighetsproblematik kopplat till
organiseringsformen för dessa.
I detta alternativ behöver Trafikverket rekrytera cirka 250–300 årsarbetskrafter
(främst besiktningsmän men även till exempel signaltekniker och eltekniker).
Dessa skulle rekryteras från entreprenörerna, men det är sannolikt att ett antal
skulle stanna kvar hos entreprenörerna (eller söka annat jobb). Trafikverket skulle
därmed behöva rekrytera och utbilda ett antal personer som är nya i rollen
(uppskattningsvis cirka 20–30 procent av cirka 250–300, det vill säga cirka 50–90
årsarbetskrafter ). Trafikverket skulle dessutom behöva anställa ett antal chefer
(cirka 10 årsarbetskrafter) för att kunna leda besiktningsverksamheten internt.
Alternativet innebär även att Trafikverket behöver köpa in flera
maskiner/underhållsfordon då de som nu används även har andra arbetsuppgifter
hos entreprenörerna, ofta i koppling till annat underhållsarbete. Detta innebär
också att en viss dubblering av kompetens måste till, samt att Trafikverket i det
fallet skulle utöka sin roll som maskinägare vilket innebär att ytterligare
investeringar i vagnhallar, maskinunderhåll, etcetera kan tillkomma.
Det finns en risk att entreprenörernas unika kompetens inte tillvaratas.
Entreprenörens förmåga att utifrån anläggningens tillstånd välja den smartaste
underhållsmetoden skulle inte tillvaratas. Dessutom finns risk för missförstånd om
en part besiktar och den andra ska förstå vilka underhållsåtgärder som krävs,
alternativt att beställaren som besiktar därmed detaljstyr utförandet av underhållet.
Det senare riskerar resultera i att många fler personer måste anställas då det
innebär att entreprenörens kompetens inte till fullo tillvaratas.
För att genomföra övertagandet finns två huvudsakliga möjligheter: successivt
övertagande allteftersom kontrakten löper ut eller ett samlat övertagande där
besiktningarna, efter förhandlingar med entreprenörerna, bryts ut ur befintliga
kontrakt vid en viss tidpunkt.
52
6.4 ALTERNATIV 3: TRAFIKVERKET ÖVERTAR UTFÖRANDE AV
UNDERHÅLL
OMFATTNING AV ALTERNATIV 3
■ Trafikverket tar över utförandet av
‒ järnvägsspecifikt arbete i baskontrakt och tilläggskontrakt
‒ järnvägsspecifika nationella kontrakt, med undantag för de
kontrakt där Trafikverket endast utgör en liten del av efterfrågan
‒ järnvägsspecifikt arbete i kontrakt för ”övrigt underhåll”.
■ Verksamheten som övertas motsvarar cirka 2 430 årsarbeten (cirka
2 000 för baskontrakten, cirka 30 för nationella kontrakt och cirka 400
för övrigt underhåll)
■ Verksamhetsvolymen uppskattas till cirka 3,6 miljarder kronor (cirka
2,8 miljarder kronor för baskontrakten, cirka 60 miljoner kronor för
nationella kontrakt och cirka 780 miljoner kronor för övrigt underhåll).
■ Verksamhet som upphandlas i detta alternativ: cirka 3 miljarder kronor.
Alternativ 3 innebär att Trafikverket tar över underhåll (exklusive reinvesteringar)
där det finns fördelar med att bygga upp en intern kompetens, och där marknaden
till stor del utgörs av efterfrågan från Trafikverket. Detta innebär att utförande av
nästan allt järnvägsspecifikt underhåll exklusive reinvesteringar övertas, det vill
säga cirka 95 procent av innehållet i bas- och tilläggskontrakt, cirka 70 procent av
verksamhetsvolymen för ”övrigt underhåll” samt nationella kontrakt för DEFbesiktning, tillståndsmätning för spår- och kontaktledning samt manuell periodisk
ultraljudskontroll.
Underhåll som inte är järnvägsspecifikt (till exempel röjning av vegetation och
vintertjänster för perronger) övertas inte eftersom det inte finns ett tydligt syfte
med att ta över arbeten där Trafikverket endast utgör en liten del av efterfrågan.
För den typen av arbeten är marknaden mer utvecklad och Trafikverket har inte
expertkunskap eftersom tjänsterna inte är järnvägsspecifika. Således fungerar
Trafikverket bäst som beställare av denna typ av arbeten. Den här typen av
struktur är vanlig internationellt, det vill säga att merparten av det
anläggningsbyggande som inte är specifikt för järnvägen handlas upp.
Ett fåtal järnvägsspecifika arbeten övertas dock inte i detta alternativ: rälsslipning,
FOMUL-mätning samt maskinell mätning för oförstörande provning
53
(ultraljudståg). Anledningen är att Trafikverket utgör endast en liten del av
efterfrågan för dessa arbeten och att ett övertagande därmed skulle leda till
väsentliga produktivitetsförluster (rälsslipningen utförs i dag exempelvis av Speno
International som använder samma utrustning i flera länder).
Vid ett övertagande antas Trafikverket fortsätta att anlita de underentreprenörer
som entreprenörerna i dag använder sig av.
I detta alternativ behöver Trafikverket rekrytera cirka 2 430 årsarbeten
(underhållsarbetare, tekniker, besiktningsmän, arbetsledare/chefer etc.). Dessa
skulle rekryteras från entreprenörerna, men det är sannolikt att ett antal skulle
stanna kvar hos entreprenören (eller söka annat jobb). Trafikverket skulle därmed
behöva rekrytera och utbilda ett antal nya personer (uppskattningsvis cirka 150–
300 årsarbeten ).
För att genomföra övertagandet finns, i likhet med alternativ 2B, två huvudsakliga
möjligheter: successivt övertagande allteftersom kontrakten löper ut eller samlat
övertagande där underhållsarbeten, efter förhandlingar med entreprenörerna, bryts
ut ur befintliga kontrakt vid en viss tidpunkt.
54
6.5 ALTERNATIV 4: TRAFIKVERKET ÖVERTAR UTFÖRANDE AV
UNDERHÅLL OCH REINVESTERINGAR
OMFATTNING AV ALTERNATIV 4
■ Trafikverket tar över utförandet av
‒ järnvägsspecifikt arbete i baskontrakt och tilläggskontrakt
‒ järnvägsspecifika nationella kontrakt, med undantag för de
kontrakt där Trafikverket endast utgör en liten del av efterfrågan
‒ järnvägsspecifikt arbete i kontrakt för ”övrigt underhåll”
‒ järnvägsspecifikt arbete inom reinvestering.
■ Verksamhet som övertas i detta alternativ motsvarar cirka 3530
årsarbeten (cirka 2 430 inom underhåll och cirka 1 100 inom
reinvesteringar)
■ Verksamhetsvolymen uppskattas till cirka 5 miljarder kronor (cirka 3,6
miljarder från underhåll och cirka 1,4 miljarder från BEST-relaterat
reinvesteringsarbete).
■ Verksamhet som upphandlas i detta alternativ: cirka 1,6 miljarder
kronor (inkluderar till exempel röjning av vegetation, vintertjänster för
perronger, materialköp, markarbeten och betongsprutning).
Alternativ 4 innebär att Trafikverket tar över underhåll och reinvesteringar där det
finns fördelar med att bygga upp en intern expertis, och där marknaden till stor del
utgörs av efterfrågan från Trafikverket. Detta innebär ett övertagande av nästan
alla underhålls- och reinvesteringsarbeten som är järnvägsspecifika. För
reinvesteringar utgörs cirka 70 procent av kostnadsmassan av BEST-arbeten 33.
Detta är en uppskattning som skulle behöva förfinas om ett övertagande skulle
beslutas.
Underhåll och reinvesteringar som inte är järnvägsspecifika ingår inte baserat på
samma logik som i alternativ 3. Exempel på tjänster som inte övertas är
markarbeten och betongsprutning. Vidare övertas inte heller de järnvägsspecifika
nationella kontrakt som undantogs ur alternativ 3, baserat på samma logik.
33 Uppskattningen baserar sig på andelen BEST-arbeten av de arbeten som utfördes av de 15 största entreprenörerna
under 2013 (vilka tillsammans utgjorde 90 procent av kostnadsbasen för reinvesteringar 2013)
55
Vid ett övertagande antas Trafikverket fortsätta att anlita de underentreprenörer
som entreprenörerna i dag använder sig av.
I detta alternativ behöver Trafikverket rekrytera cirka 3 530 årsarbeten
(underhållsarbetare, tekniker, besiktningsmän, arbetsledare/chefer etc.). Dessa
skulle rekryteras från entreprenörerna, men det är sannolikt att ett antal skulle
stanna kvar hos entreprenören (eller söka annat jobb). Trafikverket skulle därmed
behöva rekrytera och utbilda ett antal nya personer (uppskattningsvis cirka 200–
400 årsarbeten).
När det gäller övertagandet av verksamheten gäller samma möjligheter som i
alternativ 3 (samlat övertagande eller successivt övertagande). Reinvesteringar är
däremot inte uppbundna i lika långa kontrakt och kan därmed övertas naturligt
genom att nya reinvesteringar utförs av Trafikverket i takt med att den egna
utförarorganisationen kommer på plats.
56
7. Utvärdering av alternativen
Utvärderingen visar att alternativen 1 och 2A – att fortsätta utvecklingen inom
nuvarande modell, eller att Trafikverket utvecklar en egen funktion för tillståndssamt leveranskontroll och uppföljning– är de som ger högst effektivitet och
innebär minst omställning och kostnader. Samtidigt ger alternativ 2A
förutsättningar för en förbättrad kvalitet genom en ökad direkt kontroll av att
arbetet håller överenskommen kvalitet och ger bättre förutsättningar för en
utvecklad beställarförmåga. Övriga alternativ (2B, 3 och 4) värderas alla kunna
ge ökad kvalitet (till exempel genom minskad kortsiktighet) men kommer att
innebära risk för minskad effektivitet, stora ökningar i löpande kostnader
(hundratals miljoner kronor) och stora omställningskostnader (kan uppgå till
miljardbelopp) samt att stort fokus kommer att läggas på omställningen under en
relativt lång tid. Huruvida man är villig att bära dessa kostnadsökningar samt
vilka övriga antaganden som görs om framtiden (till exempel utveckling av
entreprenörsmarknaden) är kritiska frågeställningar för valet av alternativ.
7.1 ÖVERSIKT AV UTVÄRDERINGEN
Utvärderingen baseras på dagens samlade erfarenheter inom Trafikverket och den
förståelse som finns kring framtida utveckling, när det gäller både förväntningarna
på järnvägen och förutsättningarna för att effektivt utföra underhållet.
Utvärderingen baserar sig således inte på en jämförelse med hur det såg ut när SJ
förvaltade infrastrukturen, när förvaltningen separerades ut till Banverket, eller när
Banverket Produktion bildades. Anledningen är att mycket har förändrats sedan
dess, exempelvis kundernas förväntningar, järnvägens trafikering,
infrastrukturförvaltarens kompetensprofil och organisering samt hur underhållet
bedrivs i praktiken.
Alternativen har utvärderats utifrån vilken påverkan de har på kostnader, kvalitet
och effektivitet, samt eventuella andra för- nackdelar (se bild 11). Säkerheten är
den parameter som alltid är överordnad i Trafikverkets prioriteringar och därför
ses det som ett grundkrav och en utgångspunkt att säkerheten hålls på en hög nivå
i samtliga alternativ, speciellt då regelverken är dem samma oavsett
organisationsform.
57
Bild 11
Övergripande bedömning av respektive alternativ
Förklaring
Kostnad
Förbättras Förbättras Förbättras
Alt. 1
Trafikverket fortsätter
att verka i dagens
modell
Alt.
2A
Trafikverket stärker sin Likvärdig
funktion för tillstånds- med alt 1.
samt leveranskontroll
och uppföljning.
Likvärdig
med alt 1.
Alt.
2B
Trafikverket övertar
besiktningsverksamheten i egen
regi
Något
sämre än
alt 1.
Alt. 3
Alt. 4
Effektivitet Kvalitet
Kommentarer
▪
▪
▪
Likvärdig
eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Likvärdig
eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Trafikverket övertar
Klart
utförande av underhåll högre
kostnad
än alt 1.
Klart sämre Likvärdig
än alt 1.
eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Trafikverket övertar
Högst
utförande av underhåll kostnad
och reinvesteringar
Lägst
Likvärdig
effektivitet eller något
bättre än
alt 1.
▪
▪
▪
Högre
kostnad
än alt 1.
▪
▪
▪
▪
Fortsatt kostnadsminskning med ytterligare 10%
Fortsatt konkurrenstryck förväntas leda till
innovation och effektivitetsökning
På sikt förbättrad kvalitet med hjälp av pågående
förbättringsarbeten
Kostnadsminskning genom ökad produktivitet
Engångskostnader på maximalt ~5 MSEK
Effektivitet åtminstone likvärdig med alt 1, troligen
högre genom samverkan
Ökad direkt kontroll samt förbättrad mätning och
beställarförmåga
Kostnadsökning på minst ~5-40 MSEK årligen
Engångskostnader på minst ~150-350 MSEK
Minskat helhetsansvar hos entreprenör hämmar
effektiviteten
Garanti att underhållet bedrivs enligt Trafikverkets
experters bedömningar
Kostnadsökning på minst ~200-300 MSEK årligen
Engångskostnader på minst ~600-1 200 MSEK
Minskad effektivitet på grund av förlorat
konkurrenstryck och minskad transparens
Eliminerar risk för kortsiktighet till följd av
kontraktslängd
Kostnadsökning på minst ~300-400 MSEK årligen
Engångskostnader på minst ~1 000-2 000 MSEK
Minskad effektivitet på grund av förlorat
konkurrenstryck och minskad transparens
Eliminerar risk för kortsiktighet till följd av
kontraktslängd
11
7.2 ALTERNATIVENS PÅVERKAN PÅ KOSTNADER, EFFEKTIVITET,
KVALITET SAMT ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR
Utvärderingen av alternativens påverkan på kostnader, effektivitet och kvalitet har
utgått från följande definitioner:
Med kostnader avses de kostnader som Trafikverket får bära för utförandet av
underhåll, antingen via ersättning i kontrakt eller genom interna kostnader. Såväl
engångskostnader som löpande kostnader utvärderas.
Med effektivitet avses utförarens effektivitet (oavsett vem som är utförare och kan
bero både utförarens egen effektivitet att utföra en enkild uppgift men även de
möjligheter som ges att till exempel samordna aktiviteter när man fått tid i spår).
Med kvalitet avses järnvägens förmåga att uppfylla leveranskvaliteterna på kort
och lång sikt, till exempel genom snabb felavhjälpning eller genom ett successivt
förbättrat tillstånd i infrastrukturen.
Eftersom särskilt alternativ 3 och 4 kan komma att ha stor påverkan på systemets
möjlighet till kostnadseffektivitet på kort sikt (under omställningstiden) studeras
58
samtliga alternativ utifrån både kort sikt och deras möjliga utveckling om ett antal
år, när själva övergången antas vara klar. En del potentiellt större
omställningskostnader är dock inte beräknade i denna analys, och de måste
beaktas om något av alternativen 2B, 3 eller 4 skulle bli aktuellt. Det kan handla
om miljardbelopp beroende på situation, till exempel om alla större kontrakt bryts,
marknaden för investeringar slutar fungera på ett tillfredsställande sätt etcetera. I
tillägg kvantifieras inte den tid och energi som skulle behöva läggas på en större
omställning – den bör antas vara betydande men en exakt kvantifiering skulle
kräva ett för stort inslag av spekulation.
Utvärderingen redovisas i sin helhet i appendix A.1. Nedan följer en kort
summering av antaganden för att välja olika alternativ:
Alternativ 1 bör väljas under antagandet att marknadens konkurrenstryck leder till
högre produktivitet än om Trafikverket utför underhållet i egen regi. Detta innebär
en förväntan om att marknaden kommer att fortsätta utvecklas positivt, liksom den
har gjort inom vägunderhåll, och att kontrakten kan fortsätta att utvecklas så att
entreprenörernas och Trafikverkets incitament i grunden är desamma. Detta
alternativ är också att föredra om man anser att fokus och resurser bör läggas på
förbättringsarbete och inte omställning under de närmaste åren.
Alternativ 2A bör väljas under samma antagande som i alternativ 1, men med
tillägget att en förstärkt tillstånds- samt leveranskontroll och uppföljning i egen
regi skulle öka produktiviteten. Detta alternativ innebär att man ser det som
väsentligt att entreprenörerna har arbetsledningsförmåga och
anläggningskännedom för att kunna planera verksamheten effektivt och för att
kontinuerligt kunna utveckla mer produktiva arbetsmetoder, samt att det är
väsentligt för branschens attraktivitet att entreprenörerna får behålla sin mest
specialiserade kompetens. Detta alternativ stärks också om man antar att
utvecklingen av tillståndsmätningar och effektsamband bäst görs baserat på
branschens samlade kompetens.
Alternativ 2B bör väljas under samma antaganden som i alternativ 1 men om man
därtill anser att en tänkbar trovärdighetsproblematik runt tillståndsmätningar bör
hanteras genom ett övertagande av besiktningsverksamheten. Detta innebär att
man värderar risken som låg att en separering mellan besiktning och utförande
leder till väsentligt sänkt produktivitet, innovationsvilja och attraktivitet i
branschen samt att de engångskostnader som uppstår vid ett övertagande är
motiverade.
59
Alternativ 3 bör väljas under antagandet att Trafikverket kan uppnå en
produktivitetsökning internt som dels överstiger den man skulle få med externt
utförande, dels överstiger de produktivitetsförluster som är att vänta inom
reinvesteringsverksamheten då denna separeras från underhållsverksamheten hos
entreprenörerna. Dessutom måste man anta att alternativ 3 är värt en omfattande
omställning från dagens modell till ett internt utförande, det vill säga att de
framtida fördelarna väger upp både omställningskostnaderna och att Trafikverket
tvingas fokusera på omställning av verksamheten under ett antal år. I tillägg får
detta även konsekvenser på andra infrastrukturförvaltare då
entreprenörsmarkanden minskas.
Alternativ 4 bör väljas under antagandet att produktivitetsökningen internt dels
skulle överstiga den man skulle få med externt utförande, dels överstiger de
produktivitetsförluster som är att vänta inom investering då denna separeras från
reinvesteringsverksamheten hos entreprenörerna. Dessutom bör man anse att
alternativet är värt de marknadsrisker som är att vänta (risk för minskat antal
aktörer på anläggningsmarknaden då denna minskar) och de kostnader och
ändrade fokus som blir följden av en omfattande omställning. I tillägg får detta
även konsekvenser på andra infrastrukturförvaltare då entreprenörsmarknaden
minskas.
60
8. Trafikverkets rekommendation
För att underhållet av järnvägen ska vara så effektivt som möjligt och för att
tillgängliga medel ska användas på bästa sätt, bedömer Trafikverket att utförandet
av underhåll och reinvesteringar även i fortsättningen ska handlas upp i full
konkurrens, samt att funktionen för tillstånds- och leveransuppföljning ska
övertas, stärkas och utföras i egen regi. Detta ger Trafikverket goda
förutsättningar att bedriva det nödvändiga förbättringsarbetet för
järnvägsunderhållet. Trafikverket vill också förstärka utvecklingsarbetet inom tre
områden: 1) utveckling av kontrakten,
2) insatser för att öka förmågan att prognosticera tillstånd och etablera effekt- och
livscykelsamband samt 3) arbete för att utveckla automatiserad eller maskinell
mätning. Trafikverket välkomnar en fortsatt diskussion om hur
leverenskvaliteterna på järnvägen kan förbättras och ser dessutom gärna att den
breddas till att omfatta ett antal andra prioriteringar som är viktiga för järnvägen.
8.1 TRAFIKVERKETS FÖRSLAG FÖR ORGANISERING AV
JÄRNVÄGSUNDERHÅLLET
För att underhållet av järnvägen ska ske så effektivt som möjligt och tillgängliga
medel ska användas på bästa sätt bedömer Trafikverket:
■ att utförandet av underhåll och reinvesteringar även i fortsättningen ska
handlas upp i full konkurrens,
■ att funktionen för tillstånds- och leveransuppföljning ska övertas, stärkas och
utföras i egen regi
Trafikverket bedömer att detta är den väg framåt som allra bäst kan skapa
förutsättningar för produktivitets- och innovationsutveckling, samtidigt som
Trafikverkets kunskap om anläggningens status och funktion stärks. Inriktningen
bedöms ta vara på fördelar från tre områden: marknadens konkurrenstryck,
utvecklad funktion för tillstånds- och leveransuppföljning och
erfarenhetsåterföring, samt bibehållet verksamhetsfokus
Att marknadens konkurrenstryck tas till vara bedöms vara gynnsamt för
produktivitetsutvecklingen. Den positiva påverkan på kostnader som har uppmätts
i samband med konkurrensutsättningen kan fortsatt komma verksamheten till del.
Allteftersom Trafikverket utvecklar sin beställarförmåga och marknaden mognar
61
bör förutsättningar för ytterligare effektiviseringar och kvalitetsförbättringar kunna
ske genom ökad produktivitet och innovation.
En satsning på utvecklad funktion för tillstånds- och leveransuppföljning och
erfarenhetsåterföring förväntas skapa en miljö där samtliga aktörers kompetens
tas till vara. Entreprenörer kommer att fortsatt ha ansvar för att besiktiga
anläggningens tillstånd (baserat på Trafikverkets föreskrifter), vilket är centralt för
deras förmåga att kunna planera sin verksamhet och därmed kunna utveckla sina
arbetsprocesser och förbättra genomförandet av järnvägsunderhållet. Trafikverket
kommer att öka kunskapen om anläggningens funktion och tillstånd, och därmed
kunna planera och styra mot ett mer produktivt utförande. Det som framför allt
kommer att driva på produktiviteten är de ökade kontaktytorna och samverkan
mellan beställare och entreprenörer. Exempelvis kommer resultaten av forskningoch innovationsprojekt för utveckling av tillståndsmätningar (till exempel
maskinella mätningar) samt effekt- och livscykelsamband kunna verifieras mot
kunskaper hos samtliga aktörer, vilket kommer att få en signifikant betydelse för
moderniseringen av järnvägsunderhållet och därmed järnvägssystemet.
Att Trafikverket ges möjlighet till bibehållet verksamhetsfokus i stället för fokus
på omställnings- och organisationsfrågor är viktigt. Trafikverket ser det som
nödvändigt att fortsätta att planera för ett långsiktigt och hållbart
järnvägsunderhåll i stället för att skifta fokus till organisationsfrågor och
omfattande omstruktureringar vilket riskerar ta stor kraft från verksamheten under
lång tid.
8.2 FÖRBÄTTRINGSARBETE FÖR ÖKAD KONTROLL OCH
PRODUKTIVITETSUTVECKLING
Under arbetet med den här utredningen har tre områden utkristalliserats där
Trafikverket behöver förstärka utvecklingsarbetet för att öka kontrollen och driva
på produktivitetsutvecklingen inom järnvägsunderhållet. Därför, i tillägg till
rekommendationerna ovan, föreslås:
■ att Trafikverket ska fortsätta att utveckla entreprenadkontrakten för att öka
förutsättningarna för utveckling av produktivitet, innovation och säkerhet,
■ att Trafikverket ska utveckla förmågan att prognosticera tillstånd och etablera
effektsamband och livscykelkostnader genom att slutföra införandet av ett
utvecklat och ändamålsenligt anläggningsregister och underhållssystem samt
införa ett uppdaterat styrsystem för asset management för styrning av
underhållet,
62
■ att Trafikverket ska fortsätta arbetet med att utveckla automatiserad eller
maskinell mätning av anläggningens tillstånd.
Trafikverket ska fortsätta att utveckla underhållskontrakten för att öka
förutsättningarna för utveckling av produktivitet, innovation och säkerhet. Detta
bör ske dels genom att rulla ut de åtgärder som togs fram när baskontrakten
nyligen analyserades 34, dels genom att undersöka andra möjliga kontraktsformer
som kan styra mot innovation och produktivitet. Exempel på nya kontraktsformer
som bör undersökas är längre kontrakt som styr mot upprustning tidigt under
kontraktstiden och kontrakt där en del av kontraktssumman avsätts till
utvecklingsprojekt.
Trafikverket ska satsa på att utveckla förmågan att prognosticera tillstånd och
etablera effektsamband och livscykelkostnader. Detta bör ske genom att slutföra
införandet av anläggningsregistret AnDa, samt att införa ett uppdaterat styrsystem
för asset management för styrning av underhållet enligt ISO5500x
(Ledningssystem för förvaltning av tillgångar, ny standard från 2014). Asset
management utgör basen i Trafikverkets arbete. Systematiken i styrningen behöver
dock öka över anläggningens hela livslängd, så att de övergripande målen
(leveranskvaliteterna) uppnås på mest kostnadseffektivt sätt. Användning av ISOstandarden möjliggör att Trafikverket systematiskt kan bedöma och förbättra den
egna förmågan, bland annat genom jämförelse och lärdomar från andra
anläggningsägare.
Trafikverket ska också fortsätta arbetet med att utveckla automatiserad eller
maskinell mätning av anläggningens tillstånd. Detta ska göras genom att fortsätta
pågående arbeten, exempelvis projektet som syftar till att ta vara på de
realtidsmätningar som utförs av fordon i trafik. I tillägg ska andra initiativ
undersökas, såsom möjligheterna att handla upp tillståndskontroll som innovation i
samarbete med operatörer.
Dessa områden beskrivs i mer detalj i appendix A.2.
34 Ett förslag från denna analys är exempelvis att till viss del ändra inriktning så att den entreprenadform som bäst
lämpar sig för respektive entreprenad används. Huvudinriktningen med funktionsentreprenader består, men med
tillägget att öka användandet av utförandeentreprenader där det är motiverat. Detta förslag beskrivs ytterligare i
kapitel 5.1.
63
8.3 YTTERLIGARE MÖJLIGHETER FÖR ATT SÄKERSTÄLLA DE
TRANSPORTPOLITISKA MÅLEN
Oavsett val av organisering finns det ett antal viktiga prioriteringar som får stor
påverkan på systemet samt på individuella aktörer och intressenter, men som inte
ligger inom ramen för det uppdrag som behandlas i denna rapport. Trafikverket
vill dock passa på att lyfta fram fyra viktiga prioriteringar som alla kommer att få
stor påverkan på järnvägens förmåga att leva upp till framtida förväntningar:
Kapacitetsprioriteringar, det vill säga hur tillgängliga medel fördelas mellan
utveckling, vidmakthållande, nedläggning eller justerad banstandard, är föremål
för viktiga avvägningar såväl inom järnvägen som mellan olika trafikslag.
Avvägningarna är komplicerade eftersom de olika vägvalen kan får olika påverkan
på transportsystemets kostnadseffektivitet, dess möjligheter att erbjuda transporter,
samt dess störningskänslighet.
Systemprioriteringar, det vill säga hur Trafikverket bör prioritera åtgärder i olika
delar av systemet, får också stor påverkan på det arbete Trafikverket fokuserar på
framåt. I dag följer Trafikverket de prioriteringar som beslutats i den nationella
planen, det vill säga att åtgärder bör utföras på de platser där det kan få störst
positiv påverkan på systemet som helhet. Detta innebär att storstadsområden,
godsstråk och stråk som binder samman viktiga regioner prioriteras. Andra
prioriteringar är dock tänkbara, men kan då komma kräva andra nivåer på anslag
för att möta en förändrad ambitionsnivå.
Avvägningar mellan tågtrafik och tid för arbete i spår. Det finns en inbyggd
strävan från Trafikverket och branschens aktörer att nå ett så högt
kapacitetsutnyttjande som möjligt. Det är dock fullt möjligt att göra en annan
avvägning, exempelvis att trafikintensiteten sänks under några år i syfte att
snabbare och mer kostnadseffektivt rusta upp infrastrukturen för att stärka den
långsiktiga robustheten.
Järnvägens planeringsförutsättningar, det vill säga möjlighet till både
långsiktighet och samtidig flexibilitet som Trafikverket har i planeringen av
insatser, är ännu ett område som skulle kunna ändras för att öka produktiviteten.
Exempelvis skulle en längre period för medelstilldelning kunna styra mot ett mer
produktivt utförande. Behovet av flexibilitet är extra angeläget för att kunna
hantera förändringar i nedbrytningen så länge anläggningens underhåll är eftersatt.
Trafikverket välkomnar diskussioner kring dessa frågeställningar framöver för att
öka transparensen och säkerställa att aktiviteter och resurser prioriteras på ett sätt
som ligger i linje med de politiska prioriteringar som sätts för järnvägen.
64
□
□
□
Sammanfattningsvis gör Trafikverket bedömningen att den föreslagna
inriktningen, med fortsatt upphandling av underhållet kombinerat med stärkt
tillstånds- och leveransuppföljning och erfarenhetsåterföring, skapar bäst
förutsättningar för ett effektivt järnvägsunderhåll. Ett större övertagande är i teorin
möjligt men i praktiken knappt genomförbart, och bedöms framför allt inte vara ett
bättre alternativ för att adressera järnvägens utmaningar. Detta särskilt inte då det
skulle kräva en stor omställning där fokus skulle tas bort från det
förbättringsarbete som verkligen behöver bedrivas inom järnvägen och dess
underhåll. Med detta förbättringsarbete kan Trafikverket öka kontrollen över
anläggningens tillstånd och behov av åtgärder samt driva på
produktivitetsutvecklingen. Analys och utvärdering som inkluderar en öppen
dialog och erfarenhetsåterföring är viktiga för att fortsätta utveckla ett effektivt
vidmakthållande av järnvägen, som en viktig del i det svenska transportsystemet.
65
Appendix
A.1 UTVÄRDERING AV ALTERNATIVENS PÅVERKAN PÅ KOSTNADER,
EFFEKTIVITET, KVALITET SAMT ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR
Utvärderingen av alternativens påverkan på kostnader, effektivitet och kvalitet har
utgått från följande definitioner: Med kostnader avses de kostnader som
Trafikverket får bära för utförandet av underhåll, antingen via ersättning i kontrakt
eller genom interna kostnader. Såväl engångskostnader som löpande kostnader
utvärderas. Med effektivitet avses utförarens effektivitet (oavsett vem som är
utförare och kan bero både utförarens egen effektivitet att utföra en enskild uppgift
men även de möjligheter som ges att till exempel samordna aktiviteter när man fått
tid i spår). Med kvalitet avses järnvägens förmåga att uppfylla leveranskvaliteterna
på kort och lång sikt, till exempel genom snabb felavhjälpning eller genom ett
successivt förbättrat tillstånd i infrastrukturen.
Eftersom särskilt alternativ 3 och 4 kan komma att ha stor påverkan på systemets
möjlighet till kostnadseffektivitet på kort sikt (under omställningstiden) studeras
samtliga alternativ utifrån både kort sikt och deras möjliga utveckling om ett antal
år, när själva övergången antas vara klar. En del potentiellt större
omställningskostnader är dock inte beräknade i denna analys, och de måste
beaktas om något av alternativen 2B, 3 eller 4 skulle bli aktuellt. Det kan handla
om miljardbelopp beroende på situation, till exempel om alla större kontrakt bryts,
marknaden för investeringar slutar fungera på ett bra sätt etcetera. I tillägg
kvantifieras inte den tid och energi som skulle behöva läggas på en större
omställning – den bör antas vara betydande men en exakt kvantifiering skulle
kräva ett för stort inslag av spekulation.
A.1.1 Utvärdering av alternativ 1
KOSTNADER, ALTERNATIV 1
Övergripande visar de analyser som är genomförda att kostnaderna är lägre i
alternativ 1 än i övriga alternativ, undantaget alternativ 2A.
Dessutom uppkommer inga Engångskostnaderna eftersom organiseringen
inte ändras i alternativ 1.
Positiv kostnadspåverkan:
Det är bara VTI som har studerat
Negativ kostnadspåverkan:
En kostnadsnackdel som detta
66
kostnadspåverkan från
konkurrensutsättningen. Studien
visar att nuvarande modell skapar
en kostnadsfördel relativt alternativ
3 och 4. Underhållskostnaderna
under perioden 1999–2011
uppskattas till 11 procent lägre än
om utförandet hade varit internt.
Eftersom ingenting drastiskt har
förändrats i konkurrenssituationen
förväntas skillnaden bestå och
utvecklingen vara fortsatt positiv.
Erfarenheter från vägsidan, där
antalet entreprenörer också är
relativt få, men där upphandlingar i
konkurrens har pågått längre,
understödjer detta resonemang (se
avsnitt 3.5).
alternativ har, framför allt i
förhållande till alternativ 3 och 4, är
att det kräver resurser för att hantera
upphandlingar och eventuella
tvister. Detta resursbehov
uppskattas i dag till cirka 5–6
årsarbeten för upphandlingar och
cirka 3–4 årsarbeten för hantering
av tvister. Utöver detta krävs det
ytterligare resurser för att hantera
upphandlingar, men Trafikverket
bedömer att dessa kommer att
behövas för att hantera beställningar
även vid ett internt utförande.
EFFEKTIVITET, ALTERNATIV 1
Alternativ 1 bedöms ha en positiv påverkan på effektiviteten jämfört med
övriga alternativ (med undantag för alternativ 2A).
Positiv påverkan på effektiviteten:
Negativ påverkan
på effektiviteten:
Tre specifika fördelar som förväntas skapa
förutsättningar för ett effektivt utförande:
Inga väsentliga
nackdelar.
■ Konkurrenstryck som leder till innovativa
arbetssätt. Konkurrenstrycket har bidragit till att
skapa nya arbetssätt och därmed ökad effektivitet.
Exempelvis tog det tidigare 24 timmar för
Infranord att montera ned ett gammalt
signalställverk och montera upp ett nytt. Samma
moment tar i dag cirka 5–6 timmar, med
motsvarande minskning i trafikpåverkan.
67
Eftersom marknaden fortfarande är omogen och
konkurrensen relativt begränsad, så är det ännu
för tidigt att med säkerhet säga att denna typ av
exempel är ett resultat av konkurrensutsättningen
och/eller att det är en utveckling som kommer att
fortsätta. Med entreprenörer som är verksamma i
andra länder än Sverige ökar dock basen för
erfarenheter och innovation. Exempel på
innovationer på vägsidan indikerar också att detta
alternativ har en fördel jämfört med alternativ 3
och 4 (se avsnitt 3.5).
■ Samordningsvinster mellan investeringar och
underhåll. I alternativ 1 får entreprenörerna
behålla en större marknad att lägga anbud på och
kan därmed utnyttja samordningsvinster mellan
investeringar, underhåll och reinvesteringar.
Denna fördel har inte Trafikverket möjlighet att ta
full del av i alternativ 3 eller 4, såvida inte
investeringar också övertas.
■ Förmåga att hantera behovssvängningar (inom
framför allt reinvesteringsverksamheten).
Entreprenörer är typiskt sett snabbare än
Trafikverket på att justera antalet anställda utifrån
faktiskt behov. Risken för överkapacitet är
därmed mindre än vid utförande i intern regi.
Entreprenörer har också möjlighet att bedriva
verksamhet både i andra industrier och i andra
länder, vilket kan underlätta lastbalansering vid
behovsfluktuationer.
KVALITET, ALTERNATIV 1
Kvaliteten har ännu inte studerats tillräckligt, men det finns inga studier som
tyder på att den skulle ha förbättrats eller försämrats sedan
konkurrensutsättningen.
Sedan konkurrensutsättningen har urspårningar legat konstant eller sjunkit
något, trots att trafiken har ökat väsentligt (~40 procent de senaste tjugo åren
68
mätt i antal tågkilometer). Således har denna kvalitetsindikator förbättrats.
Samtidigt visar andra indikationer, såsom utvecklingen av antalet C-fel (C-fel
är avvikelser från det ideala spårläget, och för vissa av dessa uppstår med
tiden urspårningsfarliga fel om de inte åtgärdas) och tågförseningstimmar, att
kvaliteten har försämrats sedan 2009. Denna trend har dock vänt de senaste
åren.
Huruvida dessa resultat, som går i olika riktning vad gäller kvalitet, är
relaterade till organiseringsformen eller beror på andra orsaker (till exempel
att trafikintensiteten har gått upp, hårda vintrar, en sliten anläggning) går
dock inte att med säkerhet säga. Sverige hade 2013 det tredje lägsta antalet
dödade i järnvägsolyckor (i relation till trafikmängd). Organisationsformerna
varierar bland dem som har lägst antal dödade, vilket indikerar att
organiseringsformen i sig inte har väsentlig påverkan på säkerheten.
ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR, ALTERNATIV 1
Fördelar
Nackdelar
■ Trafikverket kan fokusera på
■ Trafikverket måste genom ett
att realisera det
förbättringsarbete som pågår.
■ Kontraktsrelationen
framtvingar transparens och
mätbarhet som kan öka
styrförmågan mot ett
samhällsekonomiskt effektivt
underhåll.
■ Incitament i kontrakten kan
vara ett kraftfullare verktyg än
interna styrningsmekanismer.
kontrakt lyckas ge
entreprenören ekonomiska
incitament för att utföra ett
samhällsekonomiskt optimalt
underhåll.
■ Eventuell trovärdighets-
problematik i och med att
entreprenörerna själva utför de
besiktningar som ligger till grund
för en stor del av de åtgärder de
sedan ansvarar för att utföra.
■ Bristande transparens till var
underhållsåtgärder i realiteten
kostar till följd av strategisk
prissättning. Transparensen bör
dock öka när marknaden
utvecklas.
69
70
A.1.2 Utvärdering av alternativ 2A
Alternativ 2A bedöms få en positiv påverkan på kostnader, effektivitet och
kvalitet.
KOSTNADER, ALTERNATIV 2A
De årliga kostnaderna bedöms minska, till följd av förbättrade förutsättningar
för produktivitetsutveckling och innovation. Engångskostnaderna bedöms
samtidigt vara små.
Positiv kostnadspåverkan:
Uppskattat till cirka 30-40 miljoner
kronor årligen, men troligen mycket
mer omfattande
kostnadsminskningar till följd av
förbättrade förutsättningar för
produktivitetsutveckling och
innovation.
Negativ kostnadspåverkan:
Uppskattat till cirka 30–40 miljoner
kronor årligen, samt maximalt fem
miljoner kronor i engångskostnader.
Fyra områden som ger minskade
kostnader:
Årliga kostnader
■ Accelererad
kunskapsutveckling och
innovationskraft genom
förstärkt samverkan. Samtliga
aktörers kompetens kan tas till
vara i utveckling och verifiering
av tillståndsmätningar och
effektsamband. Detta gör att såväl
Trafikverket som entreprenörer
kan göra mer kostnadseffektiva
val i sin planering. Dessutom
främjas test och införande av
innovationer inom arbetssätt,
logistik och teknik. Ej
kvantifierad.
■ Verksamhetskostnader för
utvecklad funktion för
tillstånds- och
leveransuppföljning i egen regi:
cirka 30–40 miljoner kronor
Engångskostnader:
■ Uppbyggnad av ny organisation
inklusive viss extern rekrytering
och utbildning: cirka 1–5 miljoner
kronor.
■ Utvecklad beställarförmåga.
Trafikverket får en ökad
förståelse för vad som driver
71
produktivitet i utförandet och kan
utveckla incitament och regelverk
som styr mot och möjliggör
kostnadseffektiva lösningar. Ej
kvantifierad.
■ Minskat antal tvister: cirka 1–2
miljoner kronor årligen (1–2
årsarbeten).
■ Minskade konsultkostnader:
cirka 30-35 miljoner kronor
årligen.
EFFEKTIVITET, ALTERNATIV 2A
Alternativ 2A bedöms ha en positiv påverkan på effektiviteten jämfört med
alternativ 1. Skälen är en accelererad kunskapsutveckling och
innovationskraft genom förstärkt samverkan, samt en utvecklad
beställarförmåga (såsom har beskrivits i utvärderingen av kostnaderna ovan).
KVALITET, ALTERNATIV 2A
Alternativ 2A förväntas ha en positiv påverkan på kvaliteten. Detta beror på
direkta och indirekta effekter av den utvecklade tillstånds- och
leveransuppföljningen och erfarenhetsåterföringen.
Positiv påverkan på kvaliteten
Negativ påverkan på kvaliteten
■ Ökad direkt kontroll av att
■ Ingen negativ påverkan
arbetet håller överenskommen
kvalitet samt utökad förståelse för
anläggningens tillstånd och att
uppföljningssystemen används på
rätt sätt genom tillstånds- och
leveransuppföljning.
jämfört med alternativ 1.
■ Förbättrad mätning av kvalitet
genom ökad andel objektiva
72
mätmetoder och högre kvalitet i
uppföljningssystemen.
■ Utvecklad beställarförmåga som
ger en ökad förståelse för vad som
driver mot kvalitet i utförandet.
Trafikverket kommer därmed att
förbättra sin förmåga att formulera
mätbara funktionskrav.
ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR, ALTERNATIV 2A
Fördelar
Nackdelar
■ Inga ytterligare väsentliga
■ Risk för viss dubbelbemanning
fördelar.
innan konsultkontrakt har
avvecklats.
■ Minskad tillgång till lärdomar
från andra branscher och
internationella erfarenheter när
konsultkontrakt ersätts med
internt utförande.
73
A.1.3 Utvärdering av alternativ 2B
Alternativ 2B bedöms leda till något högre kostnader, med väsentlig risk för stora
kostnadsökningar på sikt. Detta är tätt sammankopplat med en förväntad framtida
effektivitetsförlust. Alternativet bedöms få en svagt positiv påverkan på kvaliteten.
KOSTNADER, ALTERNATIV 2B
De årliga kostnaderna bedöms öka med minst cirka 5–40 miljoner kronor.
Troligtvis skulle ökningen vara väsentligt mycket större till följd av
produktivitetsförluster när entreprenörerna fråntas sitt helhetsansvar.
Engångskostnaderna bedöms som lägst uppgå till cirka 150-350 miljoner
kronor.
Positiv kostnadspåverkan:
cirka 0–5 miljoner kronor
årligen.
Negativ kostnadspåverkan: cirka 10–40
miljoner kronor årligen, med en betydande
risk för ökade kostnader till följd av
försämrad produktivitet, samt minst cirka
150–350 miljoner kronor i
engångskostnader.
■ Trafikverket behöver inte
Årliga kostnader
längre betala för
entreprenörernas
vinstmarginaler för
besiktningsverksamheten:
cirka 0–5 miljoner kronor
årligen givet en
vinstmarginal på 2–3
procent. Detta förutsätter
att Trafikverket lyckas
uppnå samma effektivitet i
utförandet som
entreprenörerna.
■ Dubbelbemanning om entreprenörer
behåller viss kompetens internt. Detta
bedöms gälla maximalt 10 procent av
dagens besiktningsstyrka. Kostnad: cirka
0–30 miljoner kronor.
■ Chefer för besiktningsverksamheten
inom Trafikverket. Kostnad: cirka 10
miljoner kronor.
■ Risk för ytterligare (väsentliga)
produktivitetsförsämringar.
Besiktningarna utgör en viktig del i
entreprenörernas planeringsförmåga och
förmåga att bedriva arbetet produktivt.
Dessutom är entreprenörernas
kunskapsuppbyggnad om anläggningen
viktig för att kunna bedriva
utvecklingsarbete. Ej kvantifierad
74
■ Ökade kostnader för
underhållsutrustning i och med den
kostnad som kan tillkomma för
maskinhallar, underhåll etc. när
maskinparken utökas Ej kvantifierad
Engångskostnader
■ Övergångskostnader: cirka 50–150
miljoner kronor. Dessa skulle bestå av
kostnader för utbildning av personal som
måste nyrekryteras (motsvarande den
personal som stannar hos entreprenören),
insatser för att sätta upp en ny
organisation samt kostnader för
utrustning.
■ Kostnad för investering i maskiner:
cirka 100-200 miljoner kronor. Då
maskiner som krävs även nyttjas i andra
arbetsuppgifter av entreprenören
kommer Trafikverket behöva investera i
egna maskiner för att utföra uppdraget.
■ Kostnader för brutna kontrakt.
Övergångskostnaderna skulle kunna bli
betydligt högre vid ett samlat
övertagande, när kontrakt skulle behöva
brytas. Ej kvantifierad.
EFFEKTIVITET, ALTERNATIV 2B
Alternativ 2B bedöms ha en negativ påverkan på effektiviteten. Detta beror
på att en separering av besiktningarna från utförandet bedöms få stora
konsekvenser på utförarens planerings- och innovationsförmåga.
Positiv påverkan på
effektiviteten:
Negativ påverkan på
effektiviteten:
Tre fördelar som är svåra att leda
i bevis och som troligen kan
Fyra nackdelar som sammantaget
bedöms få stor negativ påverkan
på effektiviteten:
75
uppnås även med förbättrad
beställarkompetens:
■ Stärkt anläggningskännedom
hos Trafikverket. När
Trafikverkets egen personal utför
besiktningar bygger de upp en
anläggningskännedom som kan
stärka analys- och
planeringsförmågan. Det finns
dock en risk att incitamenten för
att ha systematik i uppföljningen
minskar, vilket skulle kunna
vända denna fördel till en
nackdel.
■ Samordningsvinster över
geografiska områden. En
begränsad samordningsvinst kan
eventuellt uppnås genom att
arbetet i de geografiska områdena
skulle kunna samordnas bättre.
■ Snabbare utveckling av
regelverk. Det minskade
avståndet mellan dem som tar
fram regelverket och dem som
utför besiktningarna skulle kunna
möjliggöra snabbare utveckling
av regelverken, vilket har
potential att effektivisera
verksamheten.
■ Minskat helhetsansvar hos
entreprenörer, vilket troligen
skulle få stora konsekvenser för
effektiviteten i verksamheten.
Detta beror på att besiktningar är
centrala för entreprenörernas
förmåga att kunna planera sin
verksamhet optimalt och för att
kunna utveckla sina
arbetsprocesser.
■ Minskad anläggningskännedom
hos entreprenörer. Den
kunskapsutveckling om
anläggningen som kommer
entreprenörerna till del vid
besiktningarna är en förutsättning
för att på sikt kunna driva
innovation.
■ Minskad attraktivitet i
branschen när entreprenörerna
fråntas planeringsinitiativ och sin
mest specialiserade arbetskraft.
Svårigheter att attrahera
kompetent personal kan få stor
påverkan på effektiviteten på sikt.
■ Samordningsförluster mellan
besiktning och utförande.
Exempelvis kan besiktningsmän i
dag ingå i arbetslag hos
entreprenörerna, vilket möjliggör
direktkommunikation med de
personer som ska åtgärda
besiktningsanmärkningen, och att
tiden i spår ibland används för
såväl besiktning som utförande av
åtgärder när besiktningsmän och
tekniker går tillsammans.
76
KVALITET, ALTERNATIV 2B
Den sammanlagda påverkan på kvaliteten i alternativ 2B skulle troligtvis vara
positiv.
Positiv påverkan på kvaliteten:
Negativ påverkan på kvaliteten:
■ Besiktningsverksamhet utförd
■ Risk för missförstånd och
enligt Trafikverkets
expertbedömningar.
fördröjning när besiktningsmän
och de som ska utföra åtgärder
tillhör olika organisationer,
vilket eventuellt kan leda till
längre felavhjälpningstider och
felaktiga åtgärder.
■ Minskad kunskap om samband
mellan åtgärder och kvalitet hos
entreprenörer.
ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR, ALTERNATIV 2B
Fördelar
Nackdelar
■ Inga ytterligare väsentliga
■ Omställningen riskerar att ta
fördelar.
fokus från det
förbättringsarbete som bedrivs
inom underhållsverksamheten.
■ Otydligare ansvarsfördelning,
vilket kan ge upphov till tvister,
om fel som uppstår är av sådan art
att de kan ha missats under en
besiktning.
■ Risk att utvecklingen inom
anläggningsindustrin hämmas
om den kunskap och erfarenhet
77
som finns hos de som utför
arbetena inte kommer till
användning.
■ Risk för ökade
övergångskostnader om
Trafikverket inte får med sig
tillräcklig många
besiktningsmän (kostnader för
konsulter och utbildning).
78
A.1.4 Utvärdering av alternativ 3
Alternativ 3 bedöms leda till väsentligt högre kostnader än alternativ 1, liksom en
omfattande negativ påverkan på effektiviteten. Påverkan på kvaliteten bedöms
vara svagt positiv, men effekten är mycket osäker och kan också verka i motsatt
riktning. Övergången kräver ett omfattande och resurskrävande
omorganiseringsarbete som under många år riskerar att flytta fokus från det
förbättringsarbete som underhållet behöver.
KOSTNADER, ALTERNATIV 3
De årliga kostnaderna bedöms öka med minst cirka 200–300 miljoner kronor,
främst orsakat av att kostnadsfördelar från konkurrenstrycket inte längre
kommer Trafikverket till del.
Engångskostnaderna bedöms som lägst uppgå till cirka 600–1 200 miljoner
kronor.
Positiv kostnadspåverkan:
cirka 150–200 miljoner kronor
årligen om Trafikverket lyckas
uppnå samma effektivitet som
entreprenörerna.
Negativ kostnadspåverkan:
åtminstone cirka 400–450 miljoner
kronor årligen, samt som lägst
cirka 600–1 200 miljoner kronor i
engångskostnader.
■ Trafikverket behöver inte
Årliga kostnader
längre betala för
entreprenörernas
vinstmarginaler för
underhållet: cirka 70–100
miljoner kronor årligen givet en
vinstmarginal på 2–3 procent.
Detta förutsätter att Trafikverket
lyckas uppnå samma effektivitet i
utförandet som entreprenörerna.
■ Trafikverket behöver inte
längre betala för
övertagandebesiktning,
normerande förbesiktning eller
leveranskontroll av
baskontrakten, vilket ger en
■ Förlorat konkurrenstryck.
Denna effekt förväntas ge en
kostnadsnackdel på minst cirka
350 miljoner kronor årligen.
Detta bygger på ett antagande om
att Trafikverket skulle gå miste
om en fortsatt kostnadsminskning
som motsvarar den som har
uppmätts till i dag, det vill säga
cirka 10 procent av dagens
kontraktssumma för de arbeten
som övertas (cirka 3,6 miljarder
kronor).
■ Samordningsförluster mellan
underhåll och
reinvestering/investering: cirka
79
besparing på cirka 50–60 miljoner
kronor årligen.
■ Vissa overheadkostnader utgår.
Hos entreprenören utgörs dessa av
personalkostnader kopplade till
anbud och till kontrakts- och
kundansvar. Dessa kostnader
motsvarar cirka 20–25 årsarbeten
(cirka 16–20 miljoner kronor).
Motsvarande gäller på
beställarsidan, där en övertalighet
på cirka 5–6 årsarbeten skulle
uppstå för upphandlingar och
kontrakt, samt cirka 3–4
årsarbeten för hantering av tvister
(cirka 6–8 miljoner kronor).
Totalt cirka 20–30 miljoner
kronor årligen.
50–100 miljoner kronor.
Entreprenörerna har i dag
samordningsvinster mellan
underhållet och andra
verksamheter som bedrivs på
uppdrag av Trafikverket
(reinvestering/investering). De
förlorade möjligheterna till
samordning mellan
underhållsarbeten och
reinvesterings/investeringsarbeten skulle främst
ha effekt på bemanningen.
Omkring 1 100 personer beräknas
arbeta med ban-, el-, signal- telerelaterade reinvesteringsarbeten,
och den styrkan behöver
uppskattningsvis utökas med
omkring 5–10 procent till följd av
det nya gränssnittet mellan
Trafikverket och entreprenörerna.
Engångskostnader
■ Övergångskostnader: cirka 600–
1 200 miljoner kronor. Detta
inkluderar rekrytering och
utbildning av personal,
maskinkostnader, besättning av
ledande positioner under en
förberedande period om cirka 6
månader, uppgradering/byte av
IT-system, omskyltning,
information, extra konsulttjänster
inom ledning, revision och juridik
etcetera.
■ Kostnader för brutna kontrakt.
Övergångskostnaderna skulle
kunna bli betydligt högre vid ett
samlat övertagande när kontrakt
80
skulle behöva brytas. Ej
kvantifierad.
EFFEKTIVITET, ALTERNATIV 3
Sammantaget bedöms alternativ 3 få en negativ effekt på effektiviteten
jämfört med dagens modell.
Positiv påverkan på
effektiviteten:
Negativ påverkan på
effektiviteten:
Två fördelar med begränsad
påverkan:
Tre nackdelar som förväntas vida
överstiga de positiva effekterna:
■ Ökad flexibilitet, när
■ Förlorat konkurrenstryck och
beställningarna inte längre är
uppbundna i femårskontrakt.
■ Bättre utnyttjande av tid i spår
kan eventuellt uppnås till följd av
en bättre samverkan mellan
planeringsverksamheten och
utförandet av underhåll.
samordningsförluster, såsom
nämnts i utvärderingen av
kostnaderna ovan.
■ Minskat tryck på transparens
och uppföljning, vilket kan leda
till försämrad förmåga att styra
mot ett effektivt utförande.
■ Minskad produktivitet på
anläggningsmarknaden. När
underhållsarbetet separeras från
investeringsverksamheten kan
entreprenörernas förståelse för
nedbrytning och
underhållskostnader minska,
vilket kan få omfattande
konsekvenser för förmågan att
föreslå livscykeloptimerande
investeringar och reinvesteringar
(rätt kvalitet vid investeringen har
ofta en avgörande betydelse för
objektets totalkostnader över
livscykeln). Dessutom kan
minskade volymer minska
81
möjligheten att i framtiden
investera i kunskapsutveckling
och innovationsutveckling som
kan driva på
produktivitetsutveckling.
KVALITET, ALTERNATIV 3
Den sammanlagda påverkan på kvaliteten i alternativ 3 skulle troligtvis vara
svagt positiv. Denna effekt är dock mycket osäker och minskad transparens
kan också ge motsatt effekt på kvaliteten.
Positiv påverkan på kvaliteten:
Negativ påverkan på kvaliteten:
■ Eliminerat behov av att via
■ Minskad transparens och
femåriga kontrakt styra mot
långsiktig kvalitet.
uppföljning. En tydligare
beställar/utförar-relation styr ofta
mot transparens och uppföljning,
vilket kan tydliggöra var
kvalitetsbrister finns och
säkerställa att åtgärder utförs på
rätt platser.
ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR, ALTERNATIV 3
Fördelar
Nackdelar
■ En stabil underhållsverksamhet
■ Risk att alternativet får negativ
när det inte längre finns någon
risk att utförare av underhållet
avvecklar verksamhet.
■ Den trovärdighetsproblematik
som är tänkbar med dagens
affärsrelationer försvinner.
påverkan på reinvesterings- och
investeringsmarknaden, det vill
säga att branschen som helhet får
svårt att locka till sig nya aktörer
eller att existerande aktörer
avvecklar verksamhet.
■ Omfattande och
resurskrävande
82
omorganiseringsarbete som
under många år riskerar att
flytta fokus från det
förbättringsarbetet som
underhållet behöver.
A.1.5 Utvärdering av alternativ 4
Alternativ 4 bedöms, liksom alternativ 3, leda till väsentligt högre kostnader,
liksom en omfattande negativ påverkan på effektiviteten. Påverkan på kvaliteten
bedöms vara svagt positiv, men effekten är mycket osäker och kan också verka i
motsatt riktning.
Övergången kräver ett omfattande och resurskrävande omorganiseringsarbete som
under många år riskerar att flytta fokus från det förbättringsarbete som underhållet
behöver. Alternativet innebär dessutom en risk för investeringsmarknadens
fortsatta utveckling.
KOSTNADER, ALTERNATIV 4
De årliga kostnaderna bedöms öka med minst cirka 300–400 miljoner kronor,
orsakat av samma faktorer som i alternativ 3 (men i större omfattning).
Engångskostnaderna bedöms som lägst uppgå till cirka 1 000 –2 000
miljoner kronor.
Positiv kostnadspåverkan: cirka
200–250 miljoner kronor årligen om
Trafikverket lyckas uppnå samma
effektivitet som entreprenörerna.
Negativ kostnadspåverkan: cirka
550–600 miljoner kronor årligen,
med en betydande risk för ökade
kostnader för Trafikverket som
helhet, till följd av försämrat
konkurrenstryck på
investeringsmarknaden.
Engångskostnader på minst cirka
1 000– 2 000 miljoner kronor.
■ Samma faktorer som i
alternativ 3 fast i större
omfattning: Uteblivna
vinstmarginaler (cirka 100–150
Årliga kostnader:
■ Samma faktorer som i
alternativ 3 fast i annan
omfattning: förlorat
83
miljoner kronor årligen),
utebliven övertagandebesiktning,
normerande förbesiktning och
leveranskontroll för baskontrakten
(cirka 50–60 miljoner kronor
årligen) och utgående
overheadkostnader
(cirka 30–40 miljoner kronor
årligen).
konkurrenstryck (cirka 500
miljoner kronor),
samordningsförluster mellan
underhållsverksamheten
(inklusive reinvestering) och
investering (cirka 50–100
miljoner kronor)
■ Ytterligare
samordningsförluster mellan
reinvestering- och investering.
Samma personella och maskinella
resurser kan arbeta inom
reinvesterings- och
investeringsprojekt. I dag
samprojekteras cirka 3/4 av
reinvesteringarna med
investeringsprojekt för att nå
samordningsvinster. Detta innebär
inte per automatik att det är
samma entreprenör som utför
både reinvesterings- och
investeringsåtgärderna, men det
kan vara det i många fall. En aktör
som utför båda arbetena kan
uppnå högre utnyttjandegrad på
kostsamma resurser. Exempel på
kostsamma resurser som bör ha
hög beläggning är ett
spårbyteslag 35 som kostar cirka 2,5
miljoner kronor per dag inklusive
personal. Ej kvantifierad.
Engångskostnader
■ Övergångskostnader: cirka 1
000 –
2 000 miljarder kronor.
35 Spårbytesmaskin, ballastreningsmaskin och spårriktare
84
Kostnadsposterna är desamma
som i alternativ 3, fast har annan
storlek.
■ Kostnader för brutna kontrakt.
Övergångskostnaderna skulle
kunna bli betydligt högre vid ett
samlat övertagande, när kontrakt
skulle behöva brytas. Kostnaderna
är i samma storleksordning som i
alternativ 3 eftersom
reinvesteringar inte är uppbundna
i fleråriga kontrakt. Ej
kvantifierad.
EFFEKTIVITET, ALTERNATIV 4
Sammantaget bedöms alternativ 4 få en negativ påverkan på effektiviteten
jämfört med dagens modell men bättre än alternativ 3.
Positiv påverkan på
effektiviteten:
Negativ påverkan på
effektiviteten:
■ Liknande påverkan som i
■ Liknande påverkan som i
alternativ 3, men med ökad
möjlighet till samutnyttjande av
resurser (inom underhåll och
reinvestering) liksom bättre
användning av tid i spår.
alternativ 3.
KVALITET, ALTERNATIV 4
Den sammanlagda påverkan på kvaliteten i alternativ 4 skulle troligtvis vara
positiv (men begränsad och mycket osäker). De underliggande skälen är
desamma som för alternativ 3.
85
ÖVRIGA FÖR- OCH NACKDELAR, ALTERNATIV 4
Fördelar
Nackdelar
■ En stabil underhålls- och
■ Stor risk att alternativet får
reinvesteringsverksamhet när
det inte längre finns någon risk
att utförare avvecklar
verksamhet.
■ Den trovärdighetsproblematik
som är tänkbar med dagens
affärsrelationer försvinner.
negativ påverkan på
investeringsmarknaden, det vill
säga att branschen som helhet får
svårt att locka till sig nya aktörer
eller att existerande aktörer
avvecklar verksamhet. För vissa
aktörer på investeringsmarknaden
försvinner mer än hälften av
omsättningen om reinvesteringar
övertas.
■ Omfattande och
resurskrävande
omorganiseringsarbete som
under många år riskerar att
flytta fokus från det
förbättringsarbete som
underhållet behöver.
86
A.2 FÖRBÄTTRINGSARBETE FÖR ÖKAD KONTROLL OCH
PRODUKTIVITETSUTVECKLING
Under arbetet med den här utredningen har tre områden utkristalliserats där
Trafikverket behöver förstärka utvecklingsarbetet för att öka kontrollen och driva
på produktivitetsutvecklingen inom järnvägsunderhållet.
■ fortsatt utveckling av entreprenadkontrakten,
■ fortsatt införande av ett utvecklat och ändamålsenligt anläggningsregister och
underhållssystem samt införande av ett uppdaterat styrsystem för asset
management för styrning av underhållet,
■ fortsatt utveckling av automatiserad och/eller maskinell tillståndsmätning.
Dessa beskrivs i mer detalj i detta stycke.
A.2.1 Fortsatt utveckling av entreprenadkontrakten
Med ett ökat fokus på att utveckla entreprenadkontrakten kan Trafikverket ta ett
större grepp kring hur styrning och samverkan kan leda mot ökad produktivitet
och bättre säkerhet i upphandlad verksamhet. I detta ingår två huvudsakliga
arbetsområden:
■ Prioritering och genomförande av de åtgärder som togs fram när
baskontrakten nyligen analyserades.
■ Utvärdering av andra möjliga kontraktsformer som i framtiden kan styra mot
innovation och produktivitet.
Prioritering och genomförande av åtgärder från analys av baskontrakten. En
större analys av baskontrakten har nyligen genomförts med utgångspunkt i
Trafikverkets uppdrag, samhällets förväntningar och hittills vunna erfarenheter
hos Trafikverket och omvärlden. Ett förslag från detta arbete är att till viss del
ändra inriktning så att den entreprenadform som bäst lämpar sig för respektive
arbete och situation används. Huvudinriktningen med funktionsentreprenader
består, men med tillägget att öka användandet av utförandeentreprenader där det är
motiverat 36. På sikt ser Trafikverket att en ökad grad av funktionskrav ska
36 Exempel på situationer där utförandeentreprenader kan vara bättre lämpade än funktionsentreprenader är kontrakt
där beställarens möjlighet att beskriva anläggningens tillstånd är begränsad, där anläggningens nedbrytningshastighet
att svår att förutse, eller då servicefönster inte är tillräckligt väl tilltagna för att entreprenören ska kunna ha flexibilitet
att upprätthålla en överenskommen funktion på ett effektivt sätt. Denna lösning bedöms exempelvis leda till en bättre
riskfördelning mellan parterna, en ökad kalkylerbarhet, en ökad flexibilitet för beställaren att fördela medel mellan
87
användas för att styra mot ökad produktivitet. En förutsättning är dock att
anläggningens tillstånd och nedbrytning samt banans trafikering kan beskrivas
med tillräckligt hög precision. Detta samtidigt som stabiliteten/långsiktigheten i
åtgärdsplaneringen kan säkerställas och stabila kravnivåer omsättas till
kalkylerbara funktionskrav. Ett annat förbättringsförslag från kontraktsanalysen är
ökad användning av incitamentsmodeller som driver på mot ökad säkerhet och
tillgänglighet. Dessa två slutsatser, liksom övriga från analysen, bör nu verifieras
och prioriteras för utrullning i närtid.
Utvärdering av andra möjliga kontraktsformer som kan styra mot innovation och
produktivitet. Trafikverket bör förstärka insatserna för att utveckla kontrakt som
kan styra mot ökad kvalitet, bättre säkerhet, miljö och innovation. Två exempel på
detta kan vara
‒ Längre kontrakt som styr mot upprustning. Exempelvis bör en
lösning med sjuåriga kontrakt som innehåller en treårig
upprustningsbudget undersökas, där även reinvesteringar planeras
tillsammans med entreprenören. Entreprenören skulle då sannolikt
utföra arbetet med bättre kvalitet under de första 3 åren för att slippa
kostsamma åtgärder de nästkommande 4 åren.
‒ Kontrakt som styr mot innovation. Ett koncept som bör testas är att
cirka 5–10 procent av kontraktssumman avsätts till utvecklingsprojekt
inom baskontrakten. Entreprenören ska inom sådana redovisa en
utvecklingsplan för sin verksamhet, och beställaren ska godkänna den.
Tydliga leveranser för utveckling av exempelvis arbetsmetoder,
processer och material ska tas fram i samråd med beställaren,
akademin, leverantörer och konsulter. På detta sätt kan entreprenörer
engageras i utvecklingsfrågor och närma sig akademins sfär. Lösningar
testas i kontrollerade miljöer på högskolor och universitet innan de
verifieras och valideras i fält. Projekt följs upp med hjälp av
Trafikverkets etablerade metoder och verktyg. Verifierade lösningars
användning möjliggörs sedan genom att Trafikverket utvecklar sina
upphandlingskrav. Exempelvis kan kraven på åtgärdstid skärpas om
nya metoder möjliggör förbättrad felavhjälpning på ett
kostnadseffektivt sätt.
underhåll och reinvesteringar (det är lättare att ”gasa och bromsa” i en utförandeentreprenad) och en ökad
kunskapsuppbyggnad kring anläggningens tillstånd.
88
A.2.2 Fortsatt införande av ett utvecklat och ändamålsenligt anläggningsregister
och underhållssystem samt införande av ett uppdaterat styrsystem för asset
management för styrning av underhållet
Med bättre uppföljning av anläggningsdata, utförda åtgärder, och ett uppgraderat
ledningssystem ökar Trafikverkets förmåga att prognosticera tillstånd och etablera
effekt- samt livscykelsamband. Dessutom ökar entreprenörens möjlighet att utifrån
historik prognosticera framtida nedbrytning av anläggningen och därmed köpa in
rätt maskiner och anställa rätt mängd personal under kontraktstiden, vilket
möjliggör bättre anbud. För att öka uppföljnings- och styrförmågan vill
Trafikverket prioritera följande aktiviteter:
■ Fortsatt utveckling av ett utvecklat och ändamålsenligt anläggningsregister,
■ Fortsatt utveckling av underhållsystem,
■ Uppdatering av styrsystem för asset management för styrning av underhållet.
Fortsatt utveckling av ett utvecklat och ändamålsenligt anläggningsregister
handlar om att det arbete som pågår med AnDa bör få fortsatt fokus.
Anläggningsdata finns i dag på olika nivåer i ett antal olika register men inte
samlat. Det nya registret kommer att innehålla tidsstämpling och ge en
uppbyggnad av historik som stärker förmågan att få en helhetsbild över
anläggningen och att prognosticera nedbrytning. Denna kunskap är kritisk för
såväl beställarens förmåga att budgetera och prioritera som entreprenörens
förmåga att produktionsplanera och prissätta.
Fortsatt utveckling av underhållsystem. Under 2014 infördes ett system som
samlar enhetlig data om alla genomförda underhållsåtgärder. Nästa steg i denna
utveckling ska nu tas genom ett projekt som ämnar möjliggöra analys,
underhållsplanering och arbetsorderhantering i ett och samma system.
Genom att införa ett uppdaterat styrsystem för asset management för styrning av
underhållet kan Trafikverket bli en mer effektiv förvaltare, genom att utifrån
styrramverkets mål för leveranskvaliteter, ta fram stråkstrategier som i sin tur styr
mot planering och utförande av rätt åtgärder (och aktiviteter inom drift) till lägsta
möjliga livscykelkostnad. På så sätt är ledningssystemet en operationalisering av
styrramverket, det vill säga en möjlighet att bryta ned politiska intentioner till
tillstånd och åtgärder på en viss anläggningsindivid (till exempel en spårväxel på
Stockholms central eller en sliper på Västerdalsbanan). En skiss över ett
uppgraderat ledningssystem beskrivs i Bild 12. Det uppdaterade styrsystemet bör
baseras på ISO-standarden ISO5500x (Ledningssystem för förvaltning av
89
tillgångar) för att möjliggöra kontinuerlig jämförelse och lärdomar från andra
anläggningsägare.
Ett exempel på positiva erfarenheter från arbete med ett uppgraderat
ledningssystem kan hämtas från Network Rail i Storbritannien. Genom ett
tvärfunktionellt arbete med bland annat stråkstrategier riktat mot de övergripande
målen har Network Rail realiserat stora besparingar, samtidigt som säkerheten har
ökat och antalet förseningstimmar har minskat.
Trafikverket har inlett detta arbete genom att segmentera funktionella stråk utifrån
användning, men det som saknas är en mer systematiserad mekanism för
faktabaserad styrning och uppföljning så att alla aktiviteter inom drift-, underhållsoch investeringsverksamheten koordineras och tillsammans verkar för att uppnå de
övergripande målen (leveranskvaliteterna). Uppdateringen är ett långsiktigt arbete
och det kommer att ta flera år innan vi kan se effekterna.
90
Bild 12
Ramverk för Asset Management, UIC
Mål för järnvägssystemet
Stråkstrategier
Tillgångar
•
•
•
•
•
•
Anläggningsinformation
Verktyg för riskhantering
LCC-verktyg
Verksamhetsprocesser
Kompetenser
Etc.
Förutsättningar
Drift
Strategier för tillgångar
Driftstrategi
Planering per tillgång och
stråk
Driftstrategi per stråk
Planering av genomförande
per stråk
Tidsplanering och
kapacitetstilldelning
Genomförande av åtgärder
Anläggning i drift
Centrala beslut och aktiviteter
• Revisioner
• KPI:er
• Uppfölning av
ledning
• Etc.
Kontroll, uppföljning
14
A.2.3 Fortsatt arbete med att utveckla automatiserad eller maskinell mätning av
anläggningens tillstånd
Trafikverket bedömer att rätt väg framåt för att öka kunskapen om anläggningens
tillstånd och funktion är genom objektiva, moderna mätmetoder i stället för genom
erfarenhetsbaserad anläggningskännedom. Till viss del sker tillståndsmätningar
redan i dag med objektiva mätmetoder, exempelvis spårlägesmätningar som utförs
med mätvagn, och Trafikverket bedriver kontinuerligt ett arbete för att öka
andelen objektiva mätningar. Ett exempel på pågående arbete är ett
samverkansinitiativ mellan Trafikverket, anläggningsindustrin och akademin som
syftar till att öka användningen av de mätvärden som vanliga tåg i trafik fångar
upp. Realtidsdata från exempelvis spår och kontaktledning kan vara användbar
både för Trafikverket och entreprenörer för att förbättra styrning och uppföljning
samt utförande. Aggregerat kan denna datamängd dessutom ge värdefull
91
information om nedbrytning och utfall av olika underhållsåtgärder. Tekniskt är
detta redan möjligt, dock saknas det standarder, regelverk och metoder för
kvalitetssäkring innan lösningar kan tas i bruk. Trafikverket vill stärka denna
verksamhet genom att undersöka ytterligare initiativ för att öka objektiva
mätmetoder, samt fortsätta verka för att överkomma de hinder som finns idag. En
sådan möjlighet som bör analyseras är upphandling av tillståndskontroll som
innovation i samarbete med operatörer och entreprenörer. En mer detaljerad
tidplan för denna förändring är under arbete.
92
A.3 KRITISKA FAKTORER FÖR ETT PRODUKTIVT
UNDERHÅLLSARBETE
Kritiska faktorer för kunskap om underhållsbehov och effekter av åtgärder
■ God anläggningskännedom och etablerade effektsamband. Det är av särskild
vikt att Trafikverket har förmåga att i detalj analysera, beskriva och att tydligt
kommunicera anläggningens tillstånd, hur dess förväntade nedbrytningskurva
ser ut, vad olika åtgärder får för påverkan på tillståndet och vad relationen
mellan olika tillstånd och leveranskvaliteterna är. Av särskild vikt är att förstå
vilken typ av skador som kan vara säkerhetspåverkande. En förutsättning för
denna kritiska faktor är välutvecklade mätmetoder och systematisk
inrapportering av relevant data.
Kritiska faktorer för planering av åtgärder
■ En god förståelse för livscykelkostnader för olika typer av underhållsåtgärder.
Livscykelperspektivet innebär en uppskattning av alla kostnader som
förväntas uppkomma under en anläggnings livstid för att den ska kunna
leverera önskad funktion. Vissa underhållsbehov blir exempelvis mycket
dyrare om de åtgärdas sent och det blir därför mer effektivt med tidigt
underhåll, medan andra potentiella fel kan anstå eftersom dessa brister varken
utgör en risk för säkerheten eller driften och inte heller blir särskilt
kostnadsdrivande om de hanteras efter det att fel uppstått. För att kunna
tillämpa livscykelperspektivet i praktiken behöver dock Trafikverket stabilitet
i planeringsförutsättningarna, vilket hör ihop med nästa faktor.
■ Långsiktiga planeringsförutsättningar hör ihop med långsiktig styrning och
budgettilldelning från Näringsdepartementet. Med en längre
planeringshorisont kan underhållet bedrivas med väsentligt ökad produktivitet
eftersom optimala avvägningar kan göras. Det handlar exempelvis om att
kunna genomföra åtgärder som är optimala ur ett livscykelperspektiv, vilket i
dagens läge betyder en ökad mängd förebyggande underhåll som dessutom
ökar järnvägens driftsäkerhet. Det handlar om att kunna fatta
kostnadseffektiva beslut genom att handla upp arbeten när tillgången till
material och resurser är god. Vidare handlar det om att kunna planera tiden i
spår på ett bra sätt så att arbetet blir effektivt och påverka trafiken i så liten
utsträckning som möjligt.
■ Även god planering av trafik och samverkan med järnvägsföretag är
avgörande för planeringen. Genom bra kommunikation med dessa aktörer kan
tilldelning av tid i spår ske på ett sätt som optimerar samhällsnyttan.
Avvägningen ligger i att avstängningar begränsar kapacitetsutnyttjandet
93
medan de möjliggör – särskilt vid längre avstängningar – ett kostnadseffektivt
underhåll som skapar förutsättningar för ett högre kapacitetsutnyttjande
längre fram. En god samverkan möjliggör också för andra typer av insatser,
såsom exempelvis hastighetsnedsättning eller lastreducering.
■ Vidare kräver effektiv planering god förståelse för systemeffekter, det vill
säga hur hela systemet påverkas av en störning på en viss bandel. På så sätt
kan åtgärder utföras för att minimera störningar som får stora
spridningseffekter.
■ Slutligen är god intern samordning av stor vikt i det här steget, eftersom
åtgärdsplaner då kan utformas med hänsyn till åtgärder inom andra områden,
såsom investeringsprojekt inom järnväg och ibland även väg.
Kritiska faktorer i stegen beställning och utförande av åtgärder
■ För att uppnå produktivitet i utförandet är det av avgörande vikt att
Trafikverket är en effektiv beställare (oavsett utförande part) och att
samverkan mellan entreprenör och beställare är välutvecklad.
94
A.4 UTMANINGAR OCH FÖRBÄTTRINGSARBETE: FÖRDJUPNING
KRING AKTÖRERS OCH MARKNADENS MOGNADSGRAD
Aktörers och marknadens mognadsgrad är en av tre stora utmaningar som
Trafikverket ser för järnvägen och Trafikverket. De övriga två – järnvägens
förändrade förutsättningar samt kunskap om anläggningens funktion och status –
beskrivs i avsnitt 5.1.
Aktörers och marknadens mognadsgrad handlar om utmaningen att skapa
förutsättningar för en sund utveckling av en konkurrenskraftig anläggningsindustri
tillsammans med marknadens aktörer. Grunden för detta är samverkan genom
ökade kontaktytor mellan beställare och utförare. För att åstadkomma en positiv
utveckling måste framför allt beställarkompetens samt arbetssätt och samverkan i
branschen utvecklas.
A.4.1 Beställarkompetens
Trafikverkets beställarkompetens är central för att säkerställa att underhållet
upphandlas och genomförs på rätt sätt. Beställarkompetens omfattar exempelvis
fyra områden, där Trafikverket ser en utvecklingspotential:
■ Regelverk som möjliggör produktivitet och innovation. Regelverken behöver
vara utformade så att entreprenörers, konsulters och materialleverantörers
kompetens till fullo kan tas till vara.
■ Rätt incitament till utföraren att bedriva ett långsiktigt effektivt underhåll.
Det åligger Trafikverket att i kontrakten skapa incitament och
uppföljningsmekanismer som styr mot långsiktigt optimala beslut och
effektivitet i utförandet. Denna utmaning är tätt sammankopplad med
utmaningen ”kunskap om anläggningens funktion och status” (se avsnitt
5.1.2).
■ Tydlighet i kontrakten för att undvika tvistigheter. Denna utmaning handlar
om att upprätta ett tillräckligt tydligt kontrakt så att båda parter är överens om
omfattning, ersättning och övriga villkor, så att tvistigheter inte uppstår. En
utredning från 2013 visar att det då förekom tvistiga frågor i 13 av dagens
totalt 34 baskontrakt. De frågeställningar som ofta ger orsak till tvister
handlar om förändrade regelverk som anses medföra förändrade
förutsättningar för entreprenören, trafikökningar som får effekt på slitage och
tillgängliga banarbetstider, otydlighet i entreprenadbeskrivningen och
funktionsåtagandet vilket leder till oenighet om hur funktionen ska definieras,
samt vilka typer av åtgärder som ingår i kontrakten.
95
■ Uppföljning av arbetet. Brister har utpekats i Trafikverkets uppföljning av
leveransen, det vill säga att i fält kontrollera att avtalat arbete har blivit utfört,
dels att kontrollera att inrapportering har skett i de föreskrivna
uppföljningssystemen.
A.4.2 Arbetssätt och samverkan i branschen
Samverkan genom ökade kontaktytor och gemensam kunskapsutveckling är
grunden för en produktiv anläggningsbransch. Kopplat till detta finns det i dag
vissa arbetssätt som är historiskt betingade och som till viss del försvårar full
utväxling av effektiviteten i utförandet. Detta handlar exempelvis om:
■ Beställarens vana att vara ”teknisk expert”, det vill säga den aktör som bäst
vet hur en åtgärd ska utföras. Detta tenderar leda till att utföraren får väldigt
detaljerade instruktioner, vilket exempelvis kan ta sig uttryck i att beställaren
specificerar vilken metod som bör användas vid snöröjning av en växel 37.
Även om dessa specifikationer inte alltid är tvingande - de är oftast beskrivna
i handböcker - kan de verka hämmande på utförarens innovationsförmåga 38.
Det finns dessutom en historik av att de som arbetar praktiskt ute i
anläggningen inte är de som tillåts vara innovativa. Framtagande av nya
material och nya metoder var historiskt förbehållet huvudkontoret eller
teknikavdelningen regionalt. De personerna finns i viss uträckning kvar på
beställarsidan även i dag. I kombination med att järnvägsentreprenörerna
verkar i en lågmarginalbransch har detta lett till att entreprenörernas
utvecklingsavdelningar har minskat eller helt försvunnit.
■ Behov av att fortsätta utveckla affärsmässighet hos båda parter. Även denna
faktor handlar om ett historiskt arbetssätt med stort fokus på anläggningen ute
i regioner och lokalt. I och med konkurrensutsättningen har nya roller har
etablerats, beställare och utförare. Möjligheter och incitament för innovation
finns men bedömningen är att entreprenörerna i dag inte nyttjar det fullt ut.
Trafikverket har inte heller fokuserat på frågan i tillräcklig omfattning. Detta
kan ha sin grund dels i att Trafikverket överspecificerar beställningarna som
37 I ”Spårväxel Vinterhandbok” anges exempelvis ”växelkvast med pikjärn” som det bästa hjälpmedlet för att snabbt få
igång en nedsnöad spårväxel. Detta kan snäva in lösningen eftersom det i kontrakten står att ”Snöröjning ska göras
enligt TDOK 2013:0655 Spårväxel Vinterhandbok”.
38 Exempelvis skulle den funktion som avses - i detta fall en ”fungerande spårväxel vintertid” - kunna uppnås genom
att installera en teknisk lösning som eliminerar den här typen av underhållsbehov (till exempel induktionsvärme i
växeln) eller genom att utföra en annan typ av åtgärd som har utvecklats på marknaden (till exempel snöröjning med
snösmältningsmaskin).
96
nämnts ovan, men torde också till viss del vara drivet av att entreprenörerna
har en ovana vid att få innovationsutrymme av Trafikverket. Mycket fokus
och kraft har hittills lagts kring att hitta rollspelet som beställare och utförare.
97
A.5 SERVICEFÖNSTER
Servicefönster innebär att entreprenörer garanteras arbetstid i spåret redan i
samband med upphandlingen. Detta har fördelar för såväl entreprenörer som för
järnvägens kunder. För entreprenörerna är tid i spår en förutsättning för
kalkylerbarhet och effektivt utförande. För järnvägens kunder förväntas
servicefönstren leda till en ökad förutsägbarhet genom mindre oplanerade
störningar, och på sikt även en minskad total störningsnivå. Den ökade
förutsägbarheten beror på att åtgärder som behöver utföras i närtid (men inte akut)
kan planeras in inom servicefönstren och att dessa därmed inte behöver orsaka
oplanerade trafikstörningar. En minskad total nivå på störningar är kopplat till att
servicefönstren skapar bättre förutsättningar för entreprenörerna att öka andelen
förebyggande underhåll, vilket på sikt ökar robustheten. Servicefönster införs nu
löpande i de nya kontrakt som handlas upp och det kommer därför att ta tid innan
slutsatser om de fulla effekterna kan dras. Ett exempel på hur servicefönstren kan
specificeras i förfrågningsunderlaget redovisas i Bild 13.
Bild 13
Exempel på hur servicefönster kan specificeras i ett
förfrågningsunderlag
KÄLLA: Källa
12
98
A.6 HISTORISK UTVECKLING FÖR SÄKERHET, PUNKTLIGHET OCH
KAPACITET
I detta stycke redovisas utvecklingen för säkerhet, punktlighet och kapacitet över
tid. För en fullständig sammanställning av leveranskvaliteterna hänvisas till
Trafikverkets årsrapport 2014.
A.6.1 Säkerhet
Tåg ligger i nivå med linjeflyget vad gäller säkerhet, och är därmed väsentligt
mycket säkrare än såväl buss som personbil. Trafik- och elsäkerhet på järnväg
mäts i antalet omkomna respektive antalet allvarligt skadade. Man tittar även på
antal tillbud/olyckor 39. Utvecklingen ser generellt positiv ut för dessa mätetal, med
undantag för suicid som har ökat de senaste åren.
Det totala antalet olyckshändelser vid järnvägsdrift minskade mellan 1991 och
2013 (exklusive suicid) under samma period minskade även antalet urspårningar
vid tågrörelse (Bild ).
39 En olycka innebär en oönskad och icke uppsåtlig plötslig händelse, eller följd av händelser, som får skadliga följder.
Ett tillbud innebär en händelse som under något andra betingelser kunde ha lett till en olycka. Både olyckor och
tillbud kategoriseras som ”allvarliga händelser” eller ”övriga händelser”. Trafik- & säkerhetsrelaterade händelser
delas in i brand, elolycka, kollision, personolycka, plankorsningsolycka, påkörning, urspårning, utsläpp och övrigt.
99
Bild 14
Även antalet allvarligt skadade och avlidna har minskat sedan början av 90-talet
(se Bild 15) 40. Vad gäller säkerheten för dem som arbetar i spår har detta tidigare
inte särredovisats historiskt och trenden är därför svår att bedöma. Sedan 1997 har
antalet allvarliga händelser varierat mellan 20 och 45 stycken per år för händelser
där en entreprenör har varit involverad (vilket borde ge en indikation, men inte
hela bilden över hur säkerheten vid arbete i spår har utvecklats). Under 2013 och
2014 var antalet olyckor och tillbud relaterat till spårarbeten lägre än under 2007,
men däremellan låg nivån högre. Trafikverket har, i tillägg till sitt normala
säkerhetsarbete, genomfört diverse förändringar de senaste åren för att förbättra
säkerheten vid arbete i spår, exempelvis regelförändringar och etablering av
gemensamma forum för att utveckla säkerhet inom järnvägssektorn. Trafikverkets
säkerhetsarbete beskrivs översiktligt i Appendix A.7.
.
40 Exklusive suicid, eftersom detta inte ingick i den fastställda statistiken för järnvägen innan 1997
100
Bild 9
Omkomna och allvarligt skadade i den statliga
spåranläggningen
Omkomna och allvarligt skadade i den statliga spåranläggningen, 1988 – 2014, exklusive suicid 1
Allvarligt skadade
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Omkomna
34
49
26
43
18
38
24
18
26 29
24
27
20
13
25
11
26
39
34
14
19 23
19
18
16
26
15
12
30
19 18 19 16
16
25
21
17 17
23 25 24 22 20 25
16
25
16
17
20
33
17 19 16 17
1988 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 2014
1. Exklusive suicid, eftersom detta inte ingick i den fastställda statistiken för järnvägen innan 1997
Källa: Trafikverket
0
Antalet suicid är det enda mätetalet inom säkerhet som har utvecklats negativt över
tid. Trafikverket och andra parter arbetar ständigt med att försvåra möjligheten till
detta och genomför preventiva åtgärder så långt det är möjligt.
A.6.2 Punktlighet
Punktligheten (det vill säga andelen tåg som ankommer inom + 5 minuter 41 från
planerad ankomsttid) har legat på en relativt konstant nivå för såväl gods- som
persontrafik de senaste 20 åren (se Bild 16). Systemets punktlighet sjönk
väsentligt under de ovanligt hårda vintrarna 2009/10 och 2010/11 och även under
den varma sommaren 2014. Detta indikerar att systemet inte är rustat för den typen
av förutsättningar. Vilken beredskapsnivå som ska finnas i systemet är i grunden
en avvägningsfråga. Ökad beredskap kräver resurser som tas från andra
underhållsåtgärder. Det är möjligt att vi kan förvänta oss mer extrema
vädersituationer i framtiden, vilket innebär skäl till omprövning av den
41 Enligt denna metodik räknas även tåg som inkommer 5 minuter och 59 sekunder efter planerad ankomsttid som ett
tåg i tid.
101
dimensionering av beredskap som funnits. Trafikverket har därför förstärkt
beredskapen för extremväder såväl vintertid som sommartid. Det är även viktigt
att reinvesteringar görs så att robustheten i järnvägssystemet utvecklas.
Den största andelen (cirka 67 procent) av de tåg som blev mer än fem minuter
försenade 2013, inföll inom spannet 6–15 minuter. Detta är en indikation på att tåg
som blir försenade påverkar systemet mer i dag på grund av den allt tätare
trafiken. Cirka 17 procent av förseningstimmarna under 2013 berodde på fel i
infrastrukturen 42.
Bild 16
Punktlighet: historisk utveckling
Andel tåg1 som anländer till slutstation inom 5 (5.59) minuter från tid som angivits i
tidtabell2, Procent
100
Godståg +5.59 min till slutstation
Persontåg +5.59 min till slutstation
Från år 2011 inkluderas akut
inställda tåg i punktlighetsstatistiken för persontåg3
90
80
70
60
50
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1 Statistiken beskriver punktligheten på Trafikverkets, Inlandsbanans och Arlandabanans järnvägsanläggningar samt den svenska delen av Öresundsbron. Således ingår inte
Roslagsbanan, Saltsjöbanan samt privata, kommunala och industrispår i datamängden
2 Data för perioden 1995 - 2000 baseras på grunddata där visst underlag filtrerats bort vilket kan leda till att punktligheten under dessa år överskattas. Från och med 2001 omfattar
underlagen samtliga tåg som registrerats. Vid en jämförelse mellan underlagen för perioden 2001-2008 då båda dataseten finns tillgängliga har det konstaterats att detta är mest
märkbart för godstågen som kan ha överskattats med mer än 2 procentenheter jämfört med dagens redovisningsprincip. Resandetågen omfattas inte av denna i samma
omfattning, där ligger överskattningen normalt på mindre än 0,5 procentenheter.
3 Från och med år 2011 inkluderas även akut inställda tåg hela sin sträcka (tåg ställs in samma dygn eller dygnet innan planerat avgångsdatum från utgångsstation) i den officiella
punktlighetsstatistiken för persontåg. För godståg inkluderas inte akut inställda tåg i statistiken.
KÄLLA: Trafikverket
15
A.6.3 Kapacitet
Leveranskvaliteten kapacitet definieras som transportsystemets förmåga att
hantera efterfrågad volym av resor och transporter. Mellan 1995 och 2013 steg
persontransporterna från drygt sju till tolv miljarder personkilometer (en årlig
ökning på 3 procent), medan godstransporterna ökade från 19 till 21 miljarder
godstonkilometer 43 (en årlig ökning på 1 procent) (se Bild 17). Det svenska
42 Tillsammans för tåg i tid, Trafikverket, 2014
43 Trafikverkets statistikcenter
102
järnvägsnätet hanterar en högre trafikvolym än tidigare, men närmar sig samtidigt
sitt kapacitetstak på ett antal linjedelar, främst i anslutning till storstadsområdena
(åtta av tio tågresor börjar eller slutar på Stockholms central 44).
Bild 17
Transportarbete: historisk utveckling (i relation till trafikerad
spårlängd)
Trafikverkets anläggningar, Index = 1995
Trafikerad spårlängd1
Personkilometer2
Tonkilometer2
x
CAGR 1995-2013
180
170
160
150
140
130
120
110
100
90
80
70
60
50
1995 96
3%
1%
0%
97
98
99 2000 01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
1 Endast huvudtågspår och flerspår, exklusive övriga tågspår, sidospår, kapilärt nät och ej trafikerad spårlängd (p.g.a. otillgänglig data 1995-2000)
2 Uträknat som antal personer/gods multiplicerat med den sträcka dessa personer /gods förflyttats. Persontransportarbete (godstransportarbete) mäts i
personkm (godskm)
KÄLLA: Trafikverket, BIS. Metod och Definitioner enligt rapportering till Sveriges officiella statistik.
1
44 Om Citybanan, Trafikverkets officiella hemsida, 2014
103
A.7 TRAFIKVERKETS ARBETE MED TRAFIKSÄKERHET PÅ JÄRNVÄG
Trafikverket är infrastrukturförvaltare enligt järnvägslagen och ska därför omfattas
av ett säkerhetsstyrningssystem 45. Säkerhetsstyrningssystemet utgörs av den
organisation som införts i kombination med de förfaranden som fastställts för att
trygga en säker verksamhet. Genom säkerhetsstyrningssystemet ska de risker som
verksamheten ger upphov till, inklusive risker hos anlitade entreprenörer, kunna
hanteras på ett betryggande sätt. Med risker avses risk för tågurspårning,
tågkollision, plankorsningsolycka, brand i fordon, obehörigt spårbeträdande och
suicid. Samtliga risker utgör händelser som kan leda till döda och allvarligt
skadade (se Bild 18).
Bild 18
Trafikverkets arbete med trafiksäkerhet järnväg
Grundläggande för säkerhetsarbetet
•
•
•
•
Säkerhetsstyrningssystemet utgör,
tillsammans med tekniska system och
personalens kompetens, barriärer mot att
oönskade händelser inträffar (samspelet
Människa-Teknik-Organisation)
Arbetsuppgifter och arbetssätt som har
påverkan på trafik-säkerheten ska vara kända,
accepterade och tillämpade av alla som
berörs. Processer och arbetssätt ska vara
dokumenterade och gå att återfinna i
säkerhetsstyrningssystemet
(ledningssystemet)
Verksamheten ska utformas så att den blir
motståndskraftig mot mänskliga misstag och
att varje individ ges förutsättningar att utföra
arbetet med en tillräcklig säkerhet.
Trafikverket samarbetar med övriga aktörer
inom järnvägssektorn
Systematiskt säkerhetsarbete
•
•
•
•
Säkerhetsmål, riskanalys
och planerade åtgärder
Övervakning och
systematiskt tillämpade
arbetssätt
Systematisk uppföljning
och analys av säkerhetspåverkande arbete och
anläggningens status
Korrigerande och
återställande åtgärder vid
identifierade risker och
inträffade händelser
KÄLLA: Trafikverket
12 12
45 Kraven anges i Transportstyrelsens föreskrift TSFS 2013:43
104
A.8 MILSTOLPAR I ÖVERGÅNGEN FRÅN SJ TILL DAGENS SYSTEM
Fram till slutet av 1980-talet bedrevs banhållningsverksamheten (det vill säga
förvaltning, underhåll, drift och trafikering) inom ramen för SJ. Utvecklingen till
dagens järnvägssystem har skett genom ett antal organisatoriska omställningar och
genom marknadsreformer. Några milstolpar i denna utveckling redovisas nedan.
■ 1988: Förvaltningen av järnvägsinfrastrukturen separerades från SJ och
Banverket bildades.
■ 1998: Banverkets utförardel organiserades i en egen resultatenhet, Banverket
Produktion. Omorganiseringen syftade till att skapa en tydligare fördelning
mellan förvaltande och producerande enheter (arbetsuppgifter, resultat- och
kostnadsansvar), synliggöra intäkter och kostnader samt åstadkomma en
högre intern effektivitet.
■ 2001: Beslut fattades om att konkurrensutsätta all om- och nybyggnads-
verksamhet, för att öka effektiviteten i verksamheten. Redan innan 2001
utfördes dock en stor del av denna verksamhet externt (1999 utfördes
exempelvis 45 procent av ombyggnationen och 55 procent av nybyggnationen
av externa leverantörer).
■ 2001: Beslut fattades om att konkurrensutsätta underhållsverksamheten.
■ 2010: Banverket Produktion bolagiserades och blev ett fristående, av staten
helägt aktiebolag, Infranord AB. Bolagiseringen syftade till att öka
förutsättningarna för konkurrensneutralitet. Genom konkurrensen skulle
kraven på produktivitets- och effektivitetsutveckling skärpas och
upphandlingsfunktionerna skulle bli mer affärsmässiga. Detta skulle komma
samhället till nytta genom lägre priser och bättre kvalitet
105
A.9 ERSÄTTNINGSFORMER I KONTRAKTEN
En ersättningsmodell bestående av fyra delar används i baskontrakten: fast pris,
fast pris med beloppsgräns, rörlig ersättning samt riktkostnad.
■ Fast pris används normalt för sådana delar i kontraktet där åtgärder ska
utföras på hela anläggningsmassan och där omfattningen av arbetena är
relativt väl känd. Exempel på detta är säkerhets- och underhållsbesiktningar
och förutbestämt underhåll som utförs med ett bestämt tidsintervall oberoende
av anläggningsdelens tillstånd.
■ För att begränsa entreprenörens risk utgår för vissa åtgärder en rörlig
ersättning utöver det fasta priset, det vill säga entreprenören får ersättning för
den överskjutande delen om kostnaderna överstiger en på förhand bestämd
beloppsgräns per åtgärd (beloppsgränsen varierar mellan åtgärder och
kontrakt, men ligger typiskt sett runt 5 000–20 000 kronor). Den minskade
risken för entreprenören syftar till att åstadkomma ett mer fördelaktigt pris för
Trafikverket, då entreprenören inte behöver ta höjd för dessa risker i sin
prissättning. Åtgärdande av besiktningsanmärkningar (A- och Vanmärkningar, det vill säga sådana som ska utföras direkt eller inom två
veckor från besiktningstillfället) samt felavhjälpning är exempel på delar i
kontrakten som ofta ersätts med fast pris med beloppsgräns.
■ Rörlig ersättning – där entreprenören i sitt anbud anger ett à-pris per mängd
(till exempel spårmeter, antal, kvadratmeter) – används för uppdrag vars
omfattning är specifik men vars mängd kan variera. På så sätt får
entreprenören lättare att lämna ett rättvisande pris. Exempel på arbeten med
rörlig ersättning är slipersbyten och rälsbyten. I de fall kontrakten är
upphandlade som funktion ”äger” entreprenören mängden inom det rörliga
priset, vilket formellt betyder att entreprenören får besluta om vilken mängd
åtgärder som behöver utföras för att bibehålla anläggningens funktion, men i
praktiken förs en diskussion med projektledare och projektingenjör från
Trafikverkets sida.
■ Riktkostnad används i dagens baskontrakt för att ersätta vintertjänster.
Entreprenören gör utifrån given statistik en bedömning av kostnaderna för
vintertjänster. Skulle kostnaderna överstiga eller understiga bedömningen,
delar parterna på kostnader/vinster. En fördel med denna typ av
ersättningsmodell är att den gör att entreprenören och Trafikverket får
liknande incitament. Riskdelningen gör att entreprenören kan minska sin
riskpremie i anbudet (jämfört med fast pris) samtidigt som det finns större
106
anledning att hjälpa till att förebygga risker och mildra dess eventuella
konsekvenser om de inträffar (jämfört med ren löpande räkning).
107
Källförteckning
Assessing the cost impact of competitive tendering in rail infrastructure
maintenance services: evidence from the Swedish reforms (1999-2011), VTI, CTS
Working Paper 2014:17
asset management Policy, Network Rail, 2014
Cost impact of competitive tendering in rail infrastructure maintenance services:
Evidence from the Swedish reforms (1999 – 2011), VTI
En enkel till framtiden?, SOU 2013:83
En modern reglering av järnvägstransporter, SOU 2015:9
Ett lyft för järnvägen, Resenärsforum, 2014
Japanese Inspiration and Dutch Reality, ProRail
Järnväg 2050 - en vision om järnvägens framtida roll i samhället, SWECO, 2014
Järnvägen marknad och banavgifterna, KTH, 2014
Järnvägens organisation, Dir 2013:46
Maintenance cost comparison ProRail - Trafikverket, ProRail
Mapping railways maintenance contracts –the case of Netherlands, Finland and
UK, VTI, 2014
Mer järnväg för pengarna, SOU 2009:20
Ny syn på järnvägsunderhållet, SEKO, 2014
Outsourcing Rail Infrastructure Maintenance and Renewal, Promain Progress in
Maintenance & Management of Infrastructure, 2003
Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på
OECD-länderna, Regeringskansliet, 2008
Produktivitet och kostnader för byggande, drift och underhåll av vägar och banor,
VTI, 2010
Produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen, Dir. 2009:92
Railways: Railtrack, 1994-2002, Louise Butcher, 2010
108
Regeringens skrivelse: Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av
vägar och järnvägar, Skr. 2012/13:50
Samhällseffekter av konkurrensutsättning inom drift och underhåll av vägar, KTH
Infrastructure, 2013
The history of outsourcing rail infrastructure maintenance in the Netherlands, Jan
Sieuwert Swier, ProRail, 2012
The Nordic State Road and Railway Infrastructure Market, Research Reports of
the Finnish Transport Agency, 2013
Underhåll av järnväg, RiR 2010:16
Uppföljning och analys av de statliga upphandlarnas åtgärder för att förbättra
produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen, Dir. 2009:92
Utdrag ur databasen ”European Rail Agency (ERA)”, 2012-2013
Utdrag ur databasen ”Lasting Infrastructure Costs Benchmarketing (LICB)”,
2002-2013
Utdrag ur databasen ”OECD International Transportation Forum”, 1991-2014
Utdrag ur databasen "Retriever", 2011-2013
Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i Sverige 1990-2014, KTH, 2014
Årsredovisning, Infranord, 2013
Ändrad verksamhetsform för Banverkets enhet Banverket Produktion, Prop.
2009/10:10
109
TRAFIKVERKET. April 2015. Foto: Moastfotos. tryck: ineko AB.
Trafikverket, 781 89 Borlänge, Besöksadress: Röda vägen 1
Telefon: 0771-921 921, Texttelefon: 010-123 50 00
www.trafikverket.se