Sandra Abrahamsson & Minna Norrman
Sveriges lantbruksuniversitet Fakulteten för skogsvetenskap Institutionen för skogens produkter, Uppsala Organisatorisk beredskap och förändring vid naturkatastrofer hos Sveriges Länsstyrelser Organizational readiness and changes due to natural disasters in the Swedish County Councils Sandra Abrahamsson & Minna Norrman Projektarbeten 2015 Sveriges lantbruksuniversitet Fakulteten för skogsvetenskap Institutionen för skogens produkter, Uppsala Organisatorisk beredskap och förändring vid naturkatastrofer hos Sveriges Länsstyrelser Organizational readiness and changes due to natural disasters in the Swedish County Councils Sandra Abrahamsson & Minna Norrman Nyckelord: Reaktivt förändringsarbete, krishantering, kommunikation, Länsstyrelse, samordning Projektarbete, 7,5 hp Avancerad nivå i organisations- och affärsutveckling (FÖ0385) Jägmästarprogrammet 11/16 Handledare/examinator, SLU: Torbjörn Andersson Sammanfattning Målet med studien var att undersöka huruvida krishanteringsorganisationen vid olika Länsstyrelser i Sverige förändras vid naturkatastrofer. Studien genomfördes med hjälp av telefonintervjuer med medarbetare från sju stycken Länsstyrelser. Resultatet visade på ett relativt homogent utfall men en del Länsstyrelser var mer inriktade på andra typer av krishantering än den för naturkatastrofer. Vidare poängterades vikten av kommunikation och samarbete, både internt och med andra aktörer. Resultatet kunde även påvisa en efterfrågan på fler och mer omfattande övningstillfällen. Nyckelord: Reaktivt samordning förändringsarbete, krishantering, kommunikation, Länsstyrelse, Abstract The aim of this Study was to investigate whether the Crisis management organization at various County Councils in Sweden changed due to Natural Disasters. The Study was conducted using Telephone interviews with Employees from seven County Councils. The result showed a relatively homogeneous outcomes though some County Councils were more focused on other types of Crisis management than that of natural disasters. Further, the importance of communication and collaboration both internally and with other actors. The result could also demonstrate a demand for further and more extensive exercises. Keywords: Reactive change management, crisis management, communication, County Councils, coordination 1 Förord Detta projektarbete utgör kursen Organisations- och affärsutveckling, projektarbete 7,5 hp, och ges inom ramen för Jägmästarprogrammet vid Institutionen för skogens produkter, Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala. Tack riktas till Länsstyrelser runt om i Sverige och dess medarbetare som tagit sig tid att ställa upp på intervjuer och på så sätt möjliggjorde detta projektarbete. Tack riktas också till handledare Torbjörn Andersson vid Institutionen för skogens produkter. 2 Innehållsförteckning Sammanfattning Abstract Förord Innehållsförteckning .............................................................................................................. 3 1 Inledning ............................................................................................................................... 4 1.1 Naturkatastrofer .............................................................................................................................. 4 1.2 Länsstyrelsen .................................................................................................................................. 4 1.3 Regeringsutredning ........................................................................................................................ 5 1.4 Syfte ............................................................................................................................................... 5 1.4.1 Frågeställning ......................................................................................................................... 6 2 Teori ...................................................................................................................................... 7 2.1 Krishantering .................................................................................................................................. 7 2.2 Organisation ................................................................................................................................... 8 2.2.1 Organisationsstruktur ............................................................................................................. 8 2.2.2 Organisationsförändring ........................................................................................................ 9 2.2.3 Förändringsstrategier och drivkrafter .................................................................................... 9 2.3 Hierarki........................................................................................................................................... 9 2.4 Samordning och relationer ........................................................................................................... 10 2.5 Kommunikation ............................................................................................................................ 10 2.5.1 Formell och informell kommunikation .................................................................................. 11 3 Metod .................................................................................................................................. 12 3.1 Fallstudie ...................................................................................................................................... 12 3.2 Subjektivt urval ............................................................................................................................ 12 3.3 Intervjumetodik ............................................................................................................................ 12 3.4 Telefonintervjuer .......................................................................................................................... 13 3.5 Urval och avgränsningar .............................................................................................................. 13 3.6 Genomförande .............................................................................................................................. 14 3.7 Etiska överväganden..................................................................................................................... 15 4 Resultat och analys ........................................................................................................... 16 4.1 Västernorrland .............................................................................................................................. 16 4.2 Jämtland ....................................................................................................................................... 17 4.3 Gävleborg ..................................................................................................................................... 19 4.4 Örebro........................................................................................................................................... 20 4.5 Östergötland ................................................................................................................................. 22 4.6 Kronoberg..................................................................................................................................... 24 4.7 Halland ......................................................................................................................................... 25 4.8 Sammanfattning av analys............................................................................................................ 27 5 Diskussion ......................................................................................................................... 28 5.1 Resultatdiskussion ........................................................................................................................ 28 5.2 Metoddiskussion........................................................................................................................... 30 5.3 Förslag till framtida studier .......................................................................................................... 30 5.4 Slutsatser ...................................................................................................................................... 30 Referenser ............................................................................................................................. 32 Bilagor ................................................................................................................................... 33 3 1 Inledning “De första tecknen på att något var fel kom redan på eftermiddagen den 8 januari då vi tappade kontakten med SOS Alarm. Sedan bröt alla samband ihop, strömmen försvann sedan telefon och mobilförbindelser. Vi försökte hålla vägarna farbara så länge det gick. Efter ett tag var vi tvungna att enbart prioritera utryckningar som syftade till att ambulans och hemtjänstpersonal skulle kunna ta sig fram. Till slut kunde ingen ta sig fram alls.”(Deltér, 2005) Citatet är hämtat från Sveriges kommuners och landstings sammanställning efter stormen Gudrun som drog in över södra Sverige januari 2005. Citatet representerar även grunden i detta arbete - hur ser krishanteringen ut hos Länsstyrelser vid naturkatastrofer i Sverige? 1.1 Naturkatastrofer En naturkatastrof definieras av Nationalencyklopedin som en ”katastrof orsakad av naturliga händelser med allvarliga följder för samhälle och miljö” (NE, 2015). I detta arbete ligger tyngdpunkten på skogligt relaterade naturkatastrofer. Sommaren 2014 förstördes 1,4 miljoner skogskubikmeter virke i samband med branden som drabbade Västmanland (Skogsstyrelsen, 2014). Skogsbranden är den största i Sverige i modern tid och det tog elva dagar att få branden under kontroll. Länsstyrelsen i Västmanland blev efter ett par dagar ansvarig för att leda och samordna räddningsinsatsen (Länsstyrelsen, 2014). Detta var den särdeles största branden som drabbat Sverige, men landet är inte skonat från vare sig skogsbränder eller andra katastrofer. Stora stormar har under de senaste decennierna orsakat skada och förödelse över både norra och södra Sverige. Två stormar som lämnat stora avtryck i södra delarna av landet är Gudrun och Per som drog in över Götaland i januari 2005 respektive januari 2007. Under dessa stormar fälldes miljontals kubikmeter skog, flera människor miste livet och de orsakade stor skada på elnätet och vägnät (MSB, 2007; Westling, 2006). Stormarna Dagmar (2011), Hilde (2013) och Ivar (2013) drabbade Svealand och Norrland på samma sätt som stormarna i södra Sverige (Skogsstyrelsen, 2012;2013;2014b). Förutom stormarna har Sverige även drabbats av flera skogsbränder och översvämningar. Länsstyrelsen i drabbad region är den myndighet som blir ansvarig i dessa krissituationer. 1.2 Länsstyrelsen Länsstyrelsen i Sverige är uppdelad i enskilda styrelser som representerar Sveriges 21 län. De är regeringens företrädare i länen. Länsstyrelsen har till uppgift att de mål som är uppsatta av riksdagen och regeringen uppnås men samtidigt ta hänsyn till länets specifika förutsättningar. (Länsstyrelsen, 2015a) Varje länsstyrelse leds av den regeringsutsedde landshövdingen. Även landshövdingens närmaste medarbetare i länsrådet eller länsöverdirektören är regeringsutsedd. (Länsstyrelsen, 2015b) Länsstyrelsens roll vid krissituationer är att agera som en länk mellan lokala och regionala aktörer samt verka på den nationella nivån. Länsstyrelsen ska vara den som tar initiativet till sektorsövergripande samverkan och målet är att uppnå en god förmåga till krishantering i länet. Grunden med den svenska krisberedskapen är att samhället ska vara kapabelt att hantera konsekvenser av såväl omfattande olyckor som andra extra ordinära händelser. Här definieras kris som en händelse som är så omfattande och komplex att den kräver snabba och stora insatser för att skadeverkningarna ska kunna hanteras. Krisberedskap definieras som förmågan att hantera konsekvenserna av sådana händelser, men även att förbereda åtgärder som kan 4 krävas vid kris eller för att förhindra att kris uppstår. Den ska även finnas för att begränsa skadeverkningarna av en kris samt följa upp erfarenheterna efter en kris. För att kunna åstadkomma en god och effektiv samordning och resursutnyttjande har regeringen tillsammans med länsstyrelser och kommuner något som kallas för geografiskt områdesansvar. Detta ansvar innebär att man inom sitt geografiska område ska samverka och se till att samordning för att uppnå en samlad krishanteringsförmåga och effektivt utnyttjande av samhällets resurser sker vid en eventuell krissituation. Länsstyrelsens geografiska områdesansvar innefattar att de har en samordningsroll gällande förberedelser vid kris, insatser under en kris samt efter en kris. Sammankallande av aktörer sker av Länsstyrelsens tjänsteman i beredskap (TiB). (Länsstyrelsen, 2007) TiB, har enligt skriven förordning ett åliggande om att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma samt informera vid både svårartade olyckor och kriser som länet berörs utav. TiB måste vara tillgänglig under dygnets alla timmar och måste genast kunna rycka in i tjänst om situationen kräver det. Det är TiB som först blir larmad och därefter görs en bedömning av det aktuella läget och fakta insamlas. I det fall TiB behöver förstärkning av andra personer ur krisorganisationen eller från externa experter kallas dessa in. (Länsstyrelsen, 2015c) 1.3 Regeringsutredning Regeringen avlade år 2005 slutsatsen att den lokala och regionala nivån är väl fungerande gällande krishantering men att den nationella samordningen i Sverige behöver utvecklas för att kunna bistå både på den lokala och den regionala nivån. Det krävs en tydligare nationell ledning och samordning vid kriser med en tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning samt en fungerande central organisation. De kom även fram till att Sverige måste utveckla förmågan att ta emot internationella förstärkningsresurser och förbättra samarbetet med andra länder för att kunna förmedla en övergripande lägesinformation. (Riksdagen, 2005) Vid krissituationer krävs oftast insatser från flera aktörer samtidigt, till exempel Länsstyrelser, räddningstjänst och Polis. Dessa aktörer är starkt beroende av varandra och det är därför viktigt att samordningen mellan dem fungerar. Samverkan måste fungera i alla situationer, även de som inte kan identifieras i förväg. Aktörerna måste vara förberedda att hantera händelser präglade av osäkerhet och krav på krishanteringsarbete som sträcker sig över flera samhällssektorer. (Riksdagen, 2005) Länsstyrelserna fick år 2005 kritik av regeringen, de borde utveckla förmågan att efter beslut av regeringen reagera, prioritera, fördela och rikta de resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelserna bör även verka för att samordna de ingående parterna och på ett effektivt sätt kommunicera med både allmänhet och media. Regeringen framkom i samma proposition att snabbhet i informationsdelning, larm och agerande är viktigt vid krissituationer. Detta kan uppnås om det finns tjänstemän i beredskap vid myndigheterna när krisen bryter ut. Finns en befattningshavare med rätt att påbörja eventuella insatser kan krishanteringen påbörjas tidigt. Flera myndigheter har i dagsläget ett krishanteringssystem som är tillgängligt dygnet runt. Dock anser regeringen också att denna tillgänglighet bör kombineras med en viss rätt till delegerat beslutsfattande för myndighetens räkning. (Riksdagen, 2005) 1.4 Syfte Syftet med projektarbetet är att, ur ett organisationsteoretiskt perspektiv, redogöra för hur organisationen kring krissituationer ser ut för Länsstyrelsen, om organisationen kring krisberedskap förändrats efter en naturkatastrof. För att kunna konkretisera arbetets syfte ställdes följande frågor upp. 5 1.4.1 Frågeställning Har Länsstyrelsen valt att omorganisera sin krishantering med utgångspunkt från den senaste naturkatastrofen? Hur upplevde Länsstyrelsen själv att organisationen kring krishanteringen i samband med den senaste naturkatastrofen fungerade? Vad saknas fortfarande naturkatastrofer? i Länsstyrelsens 6 krishanteringsorganisation vid 2 Teori 2.1 Krishantering Enligt Skoglund (2002) är definitionen av en kris att det är en händelse som i direkt mening utgör hot mot människor, materiella och immateriella värden. Hotet mot människor kan vara av olika art, alltifrån fara för livet till hot mot välbefinnandet. Enligt Hammerskog (2005) är kris "en oförutsedd händelse som riskerar att orsaka stor skada- eller negativ händelse vi hade kunnat förutse men som är mycket större än vi kan hantera med normala resurser." I krishantering tas två typer av kriser upp; traumatiska kriser och utvecklingskriser. Den förstnämnda definieras som en plötslig händelse och kan vara olyckor eller dödsfall. En utvecklingskris är en sådan kris där ett flertal mindre händelser, som först inte verkar utgöra något större hot, ansamlas. Vid en traumatisk kris råder oftast inga tveksamheter över att en kris råder. Vid en utvecklingskris är detta istället betydligt svårare. (Hammerskog, 2005) Hammerskog (2005) menar att för vissa branscher är krisberedskap en del av vardagsrutinerna och hon menar vidare att det är ett direkt tjänstefel att inte ha en utarbetad och god krisberedskap om man verkar inom en riskbransch. För att kunna bestämma vilken nivå på krisberedskapen ett företag skall ha är det enligt Hammerskog (2005) klokt att ställa sig frågan "Vad förväntar sig omgivningen och vi själva att vi ska klara av?". Om ett företag agerar på fel sätt i samband med en kris blir eftermälet ofta hårt. (Hammerskog, 2005) De förberedelser som kan göras inför en kris ska alltid bestå av dels förberedelser, vilka innebär att kunskap om vad som skall göras samt hur detta skall göras, alltså en kris- eller beredskapsplan som skall besvara praktiska frågor. Praktiska förberedelser kan också utgöras av att genomföra krisövningar. En krisplan förbättrar avsevärt de förutsättningar som lätt uppstår i en krissituation: tankarna blockeras lätt och stressen är ofta ett faktum. Det är viktigt att den krisplan som utarbetas är känd för medarbetarna för att i det fall krisberedskapen behöver sättas i verket, blir effekten av krishanteringen större om fler känner till den. Krisplanen skall utan undantag finnas hos ledningen, men även de medarbetare som har kontakt utåt, såsom exempelvis receptionister och telefonister. (Hammerskog, 2005) Det som skall ingå i den mer kompletta krisplanen för riskbranscher är enligt Hammerskog (2005) att olika riskscenarion skall tas fram. Sedan skall planer för olika händelseförlopp tas fram, och i samband med detta utses ansvariga. Därefter är det dags att testa planeringen och genomföra övningar där både planerna och de utsedda personerna får tränas i krisberedskap. Slutligen skall planerna revideras. Då detta är gjort skall steg två genomföras, vilket är ett mer genomarbetat material som oftast sker i form av en pärm med bra fliksystem och logisk uppdelning av innehållet. En utarbetad krisplan är ofta tvådelad: Ett, en pärm som bladen är utbytbara i. Det är av största vikt att en person som aldrig tidigare granskat pärminnehållet kan hitta det som eftersöks i denna. Pärmen ska innehålla hela krishanteringsplanen. Två, ofta finns en liten lapp med specifikt utvald information som behövs initialt i en krishantering, såsom telefonnummer och en liten kom-i-håg-lista. Denna lapp skall under alla omständigheter bäras av de som har ansvar för företagets krishantering. Ett förslag på en krisplan i mycket förkortad version kan se ut enligt följande: Samtliga telefonnummer till ledningsgruppen 7 Ansvarsområden, vem ansvarar för vad under en krissituation? Punktlista med de åtgärder som har högst prioritet vid en krissituation. Telefonnummer och e-postadresser till de medier som är viktigast för företaget Ett par viktiga regler för hur företaget skall kommunicera vid kris Namn på den som är ansvarig för uppgifterna på lappen samt datum för när denna senast uppdaterades. Förberedelserna skall också bestå av mentala förberedelser, för att kunna klara av de praktiska förberedelserna. Om det praktiska förberedelserna utarbetats på ett välbetänkt sätt och där samtliga medarbetare varit med vid utformningen, fås de mentala förberedelserna ofta med på köpet. (Hammerskog, 2005) Hammerskog (2005) påtalar de risker som finns med dagens moderna teknik. Det kan vara förenat med livsfara att enbart ha kontaktuppgifter i exempelvis mobiltelefonen, det kan bli fel på datorn eller mobiltelefonen och det kan bli strömavbrott eller problem med de webbaserade tjänsterna man behöver använda sig av i krisberedskapen. Hur snabbt krishanteringen kommer igång samt att man agerar på rätt sätt från början är avgörande för hur framgångsrik krishanteringen kommer att bli. Hammerskog (2005) benämner “den gyllene timmen”, vilket åsyftar till den ungefärliga tidsangivelse som är viktig i inledningen av en kris. Vidare menar Hammerskog (2005) att snabbt skaffa tillräckligt med information, att våga avgöra när tillräckligt med information insamlats, att fatta beslut utifrån den tillgängliga informationen och att våga göra beslutsförändringar då ny information finns att tillgå är grundstenarna i krishanteringens inledningsfas. Under den gyllene timmen är målet att hinna med följande tre steg: för det första ta ditt ansvar, för det andra visa empati och för det tredje visa på en lösning. (Hammerskog, 2005) De viktigaste grupperna att kommunicera med då det råder en kris är anställda, anhöriga och medier (Hammerskog, 2005). 2.2 Organisation 2.2.1 Organisationsstruktur Organisationsstruktur syftar till att påverka beteendet hos de anställda. De tre olika effekterna som eftersträvas är stabilitet, begränsning och koordinering. Stabilitet önskas för att samma arbetsroll ska vara kontinuerlig i tiden oberoende av vem som innehar rollen för tillfället. Man vet vad som ska ske och vad som förväntas. En avgränsande inverkan åsyftar att begränsa individens valmöjligheter genom att definiera arbetsuppgiften samt hur denna ska lösas. Koordinering gör att synergieffekter uppstår i organisationen, ett samarbete mellan två individers arbete ger ett högre resultat än summan av deras individuella prestationer. (Jacobsen & Thorsvik, 2002) Strukturella typologier är ett sätt att beskriva en organisations uppbyggnad. Jacobsen och Thorsvik (2002) beskriver hur Mintzberg (1979) framhåller fem huvuddelar som utgör organisationer. Andelen som respektive huvuddel utgör varierar mellan olika organisationer och branscher. En vanligt förekommande organisationsform är den divisionaliserade organisationen. Indelningen är främst baserad på att divisionerna drivs som egna enheter. En fördel med denna indelning är att fokus läggs på den egna enheten. De nackdelar som kan uppträda är dubbelarbete eller att man blir så upptagen av de egna målen att organisationens övergripande mål inte ges tillräckligt med fokus. (Jacobsen & Thorsvik, 2002) 8 2.2.2 Organisationsförändring En förändring är en empirisk observation av skillnader i form, kvalitet eller tillstånd hos en organisation under en längre tid (Jacobsen, 2013). Det finns två typer av organisationsförändringar; inkrementella och strukturella. Den förstnämnda härleds till organisationsförändringar som på något sätt förbättrar det redan befintliga i organisationen, exempelvis produkter, processer och rutiner. Strukturella förändringar handlar om att strukturellt omskapa organisationen genom att exempelvis förändra organisationsformen. Strukturella förändringar karaktäriseras även av att dessa görs i större skala och ofta är radikala. Dessa förändringar är kopplade till större risk men också till större potential. (Bruzelius & Skärvad, 2011). Enligt Jacobsen & Thorsvik (2010) och Jacobsen (2011) kan organisationer anpassa sig till förändring under två olika typer av förhållanden. I en proaktiv organisationsförändring försöker organisationer arbeta förebyggande och anpassar sig efter förväntningar på förändringar i omvärlden/internt. En reaktiv organisationsförändring sker i de fall då en organisation genomgår en förändring som ett gensvar på förändringar i omvärlden. Om en organisation lyckas anpassa sig proaktivt kan organisationen ha en beredskap inför till exempel naturkatastrofer. (Jacobsen & Thorsvik, 2010; Jacobsen, 2011) 2.2.3 Förändringsstrategier och drivkrafter Jacobsen (2013) beskriver två huvudstrategier vid organisatoriska förändringar. Strategi E (där E står för Economic) syftar till att skapa ett ökat ekonomiskt värde i företaget, detta i form av ökad avkastning. Fokus ligger på att organisationens formella strukturer och system samt att förändringen ska vara planerad. Den formella planeringen och förändringen delas in i olika faser som efterföljer varandra tidsmässigt. Initiativtagare till en strategi E förändring är ofta den formella ledningen eller styrelsen, förändringen är således av förändringstyp “topdown”. För att bedöma huruvida organisationsförändringen varit lyckosam eller ej fokuserar man på objektiva indikatorer, exempelvis ett förbättrat resultat. Vid arbete efter strategi O (där O står för organization) ligger fokus på att förändra de mänskliga resurserna inom organisationen. Arbetet ligger i att förändra organisationskulturen och skapa ett större engagemang. Målen ska arbetas fram med hjälp av människorna i organisationen och den lärande organisationen som utgörs av medarbetarna. De anställda är en del av förändringsstrategin och är själva med och påverkar organisationsförändringen. Jämfört med strategi E är strategi O mindre planerad och sker över ett längre tidsspann. (Jacobsen, 2013) För att förstå varför en organisation genomför en förändring måste organisationens drivkrafter till denna eftersökas (Jacobsen, 2013). Bakomliggande faktorer vid en planerad förändring är att en analys av situationen har gjorts där resultatet visat att det finns förbättringsmöjligheter eller outnyttjade möjligheter. Någon form av lösning har arbetats fram och slutligen implementeras denna lösning i organisationen. En utvärdering av implementeringen görs sedan efter hand. (Jacobsen, 2013) 2.3 Hierarki Då en uppgift skall delas upp i flera arbetsoperationer uppstår behovet av samordning av de enskilda arbetsuppgifterna (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Det finns olika metoder kring samordning av arbete. En vanligt förekommande metod är den som refereras till direkt tillsyn, vilket är en formell hierarki av befattningar. Det finns överordnade befattningar i organisationen som ger befogenhet för de personer som sitter på dessa att delegera ut arbete och ansvar till andra med underordnade befattningar. Det är en ledare som samordnar arbetets tempo och därmed styr denne hur arbetet skall fortskrida. En vertikal arbetsfördelning uppstår 9 och den formella ledaren kan genom dennes befogenhet fordra underordnade att göra det som denne anser vara nödvändigt, det utövas alltså direkt tillsyn. (Jacobsen & Thorsvik, 2008) Ett annat sätt att samordna kallas för horisontella samarbetsarrangemang. Detta används då en situation är så pass komplex att den kräver samarbete mellan personer som besitter olika slags kompetenser. Grunden i denna typ av samordning är att förbättra kommunikation och koordinering mellan olika enheter som befinner sig på samma nivå i en organisation. Det finns olika sätt att uppnå ett horisontellt samarbetsarrangemang: det kan bland annat bildas formella grupper, eller “team”, som är sammansatt från olika avdelningar, rotation av personal mellan olika enheter, fysisk samlokalisering eller genom informationstekniska nätverk, vilket åsyftar att det finns möjlighet till datorkommunikation mellan avdelningar. (Jacobsen & Thorsvik, 2008) 2.4 Samordning och relationer Enligt Jacobsen & Thorsvik (2008) är integration mellan likställda organisationer ett slags samarbetsarrangemang. Avsikten är att samla ihop resurser för att på ett betryggande sätt kunna genomföra uppgifter som organisationerna inte är kapabla till att lösa på egen hand. Individer i olika organisationer kan integreras med varandra genom något som kallas för personliga nätverk. Det finns ingen formalisering bakom dessa nätverk utan de uppstår på grund av personliga preferenser, gemensamma normer och tillit till varandra. (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Enligt Skogslund (2002) innebär dåliga relationer till medarbetare att det är svårare att realisera förändringsarbete. Självklart råder även det motsatta förhållandet, det vill säga att goda relationer medför att förändringsarbete går både effektivt och smidigt. Platta nätverk är nätverk där organisationer samarbetar utan att någon part har en starkare ställning än någon av de andra. De ingående organisationerna karaktäriseras av att de är självständiga och likställda med varandra. Studier som gjorts på området kring dessa nätverk har kartlagt en del kännetecken för att platta nätverk ska vara i balans. För det första måste organisationerna vara överens om de respektive områdena som var och en skall ansvara för. Organisationerna bör också vara ideologiskt överens, vilket innebär att man är ense om vad själva uppgifter går ut på samt vilka åtgärder som är lämpligast att tilltaga. Organisationerna bör också se varandra som en tillgång samt att arbetssamordningen är god. (Jacobsen & Thorsvik, 2008) 2.5 Kommunikation Definitionen av kommunikation är enligt Bloisi et al. (2007) ett skeende när en person skickar ett meddelande till en annan person med syftet att få respons. Kommunikation definieras av Jacobsen och Thorsvik (2008) som en process där enskilda individer och grupper utbyter eller skickar information. Kommunikation kan även innefatta begrepp som idéer, attityd samt de känslor som sker mellan individer och grupper. Kommunikation, både internt och externt i och mellan organisationer, är en process som både upprätthåller och förändrar en organisation kontinuerligt (Jacobsen & Thorsvik, 2008). Skillnaden mellan de två definitionerna gäller responsen, enligt Bloisi et al. (2007) kan inte kommunikation uppstå om inte svar erhålles. Kommunikation kan beskrivas som en process med en fastställd handlingsföljd av informationsöverföring. En sändare formulerar det som ska förmedlas och väljer sedan en kanal för att skicka budskapet. Mottagaren tolkar och skapar sig därefter en bild av den mottagna informationen och återkopplar sedan med ett svar till sändaren. När detta sker blir 10 sändaren mottagare och tvärtom, processen kan därefter börja om och kallas då för tvåvägskommunikation. (Jacobsen & Thorsvik, 2008) 2.5.1 Formell och informell kommunikation Formell kommunikation är planerade aktiviteter för informationsförmedling, samarbete kring dessa samt koordinering av dem. Det som räknas till formell information har, med få undantag, samband med det hierarkiska system som utgör organisationsstrukturen. Den formella kommunikationen kan enligt Jacobsen och Thorsvik (2008) indelas i två kategorier, vertikal och horisontell kommunikation. Den vertikala kommunikationen äger rum mellan de hierarkiska nivåerna inom organisationen och den horisontella kommunikationen sker inom samma hierarkiska nivå, mellan olika avdelningar. (Jacobsen & Thorsvik, 2008) Bloisi et al. (2007) refererar formell kommunikation till en uppdelning i tre enheter; uppåtgående, nedåtgående och horisontell kommunikation. I den uppåtgående kommunikationen sker informationsförflyttningen till en högre nivå i hierarkin för tolkning. Vid nedåtgående kommunikation skickas informations från högre steg i hierarkin nedåt för att informera. I den horisontella kommunikationen kommunicerar enheter och individer inom samma hierarkiska nivå för att samordna insatser och lösa problem. (Bloisi et al., 2007) Informell kommunikation utgör grunden i en gemensam social styrka för medarbetare, den utvecklar sociala relationer och skapar den kulturella stämningen inom organisationen. Informell kommunikation kan leda till att främja lärande, socialisera nyanställda men även leda till grupperingar. (Jacobsen och Thorsvik, 2008) 11 3 Metod Studien är utformad som en kvalitativ fallstudie med subjektivt urval av sju stycken deltagande Länsstyrelser, studien är baserad på semistrukturerade intervjuer. 3.1 Fallstudie En fallstudie fokuserar på förekomster av ett specifikt fenomen för att djupgående kunna redogöra för de fallspecifika erfarenheter, processer, händelser eller förhållanden som fallet berör. Fallstudier är vanligt förekommande vid småskaliga undersökningar. En fallstudie är fokuserad på en undersökningsenhet för att på djupet kunna skaffa värdefulla och unika insikter. Fokus ligger på relationer och processer för att återspegla komplexiteten i fallet. Fallstudier tillåter forskaren att använda flera olika typer av data och forskningsmetoder i undersökningen. (Denscombe, 2009) Vid fallstudier utses inte fallet slumpmässigt utan av kända attribut. Ingående enheter har utgångspunkt i utmärkande drag och ska vara representativ för ingående faktor som sammanhänger med studerade variabeln. De utmärkande dragen för en fallstudie blir en noga övervägd utgångspunkt med synnerligen signifikanta kännetecken för de problem eller teoretiska fråga som forskaren vill undersöka. (Denscombe, 2009) 3.2 Subjektivt urval Vid ett subjektivt urval består undersökningen av ett antal handplockade objekt. Denna urvalsmetod används vid de tillfällen då forskaren har en viss kännedom om de händelser eller personer som skall undersökas. De objekt som forskaren väljer att undersöka blir utvalda eftersom forskaren tror att dessa är mest relevanta för undersökningen och således förväntas ge mest värdefull data. Denscombe (2009) menar att forskaren ställer följande fråga då denna bestämmer sig för att genomföra ett subjektivt urval: “Mot bakgrund av det jag redan vet om undersökningstemat och de människor eller företeelser som jag studerar, vem eller vad kommer sannolikt att ge den bästa informationen?”. Ofta kan det subjektiva urvalet vara både mer ekonomiskt och med informativt än andra typer av urval eftersom ett subjektivt urval i högre utsträckning görs då forskaren önskar undersöka extremfall. (Denscombe, 2009) 3.3 Intervjumetodik Arbetet vilar till stor del på intervjuer. Professionella intervjuer ska enligt Lantz (1993) möjliggöra resultat som är tillräckligt tillförlitliga och giltiga för att kunna komma till nytta och vara användbara för andra samt att de ska kunna komma andra till del. Det finns olika former av intervjuer och för att kunna ta ställning till vilken metod som bör används i arbetet utreddes vilken information som eftersträvades. Olika intervjuformer ger olika sorters information och kan även därför mer eller mindre uppfylla kraven på reliabilitet och validitet (Lantz, 1993). Kvalitativa intervjuer är de intervjuer som används vid kvalitativ forskning. Dessa skiljer sig från de kvantitativa intervjuerna genom att tillvägagångssättet är mindre strukturerat. Den kvantitativa metoden avser att få så hög reliabilitet och validitet som möjligt för att mäta begrepp. I kvalitativa intervjuer betonas intervjupersonernas egna uppfattningar och synsätt. (Bryman & Bell, 2003) Det finns tre huvudtyper av intervjuer. Strukturerade intervjuer innebär att forskaren har en tydlig styrning över frågorna och även svarens utformning. Forskaren har en färdig lista med frågor och begränsade svarsalternativ. Denna typ av intervju passar bra då forskare vill samla stora mängder data från ett stort urval av respondenter. (Denscombe, 2009) Ostrukturerade 12 intervjuer innefattar forskaren introducerar ett ämne och sedan ingriper så lite som möjligt och låter den intervjuade personen själv att utveckla tankar och idéer. Detta passar då forskaren är ute efter svar i mer komplexa frågor. (Denscombe, 2009) Detta arbete bygger på semistrukturerade intervjuer. Enligt Bryman och Bell (2003) finns då ett förhållandevis specificerat tema för frågorna men där intervjupersonen ändå har stor frihet att utforma svaren själv. Intervjuprocessen är flexibel och tongivande blir hur intervjupersonen uppfattar frågorna och hur denne förstår och förklarar händelser, mönster och beteenden. Vanligt förekommande vid semistruktuerade intervjuer är att intervjuaren har en intervjuguide där frågeställningar och områden som ska beröras är nedskrivna. (Bryman & Bell, 2003) Intervjuerna är personliga, vilket innebär ett möte mellan forskare och informant. Detta har tre fördelar; det är enkelt då det är få personer som ska kunna närvara, de uppfattningar och synpunkter som kommer till uttryck härstammar från en källa (den intervjuade) samt att det är relativt enkelt att kontrollera en personlig intervju, forskaren har enbart en persons idéer att sätta sig in i och att ledsaga genom intervjun. (Denscombe, 2009) 3.4 Telefonintervjuer Enligt Denscombe (2009) är telefonintervjuer både billigare och smidigare än de intervjuer som sker rent fysiskt. Tidigare ifrågasattes reliabiliteten i det data som inhämtas från telefonintervjuer. Människor antas vara precis lika uppriktiga i en telefonintervju som en fysisk intervju. Personer som annars hade behövts uteslutas på grund av kostsamma resor kan nu med fördel intervjuas med hjälp av telefon. (Denscombe, 2009) Alla intervjuer i detta arbete är genomförda med hjälp av telefon. 3.5 Urval och avgränsningar För att få en spridning av de drabbade länen i både tidsaspekt och typ av naturkatastrof gjordes ett selektivt urval, se figur 1. Län som drabbats av stora skogsrelaterade naturkatastrofer de senaste 15 åren valdes ut. För att kunna se eventuell kunskapsspridning samt för att se huruvida krisförberedelserna skiljer sig mellan län som är hårdare drabbat av naturkatastrofer än de som är lindrigare drabbade gjordes även ett urval av Länsstyrelser i närliggande men mindre drabbade län. Antalet medverkande Länsstyrelser fick även avgränsas på grund av tids- och resursrelaterade skäl. Länsbokstav Z Y X T E Länsstyrelser Jämtland Västernorrland Gävleborg Örebro Östergötland N Halland G Kronoberg Figur 1. Visar vilka Länsstyrelser som ingår i arbetet, samt deras geografiska placering. 13 För att förtydliga hur utsatta de respektive Länsstyrelserna är av naturkatastrofer visas detta i tabell 1. Författarnas definition av respektive steg beskrivs som: Mindre drabbad - Länet har ej varit utsatt för någon direkt naturkatastrof. Drabbad - Länet har direkt drabbats av naturkatastrofer, men ej i stor omfattning. Hårt drabbad - Länet har drabbats direkt av antingen stora naturkatastrofer eller drabbas frekvent av mindre naturkatastrofer, exempelvis höststormar. Tabell 1. Redogörelse för hur drabbad respektive Länsstyrelse är av naturkatastrofer Länsstyrelse Status Händelser Västernorrland Drabbad Stormarna Hilde, Ivar, Dagmar Östergötland Drabbad Stormarna Gudrun, Per, översvämningar Gävleborg Drabbad Branden i Hassela, stormen Ivar Kronoberg Hårt drabbad Stormarna Gudrun, Per, Simone, Egon Örebro Mindre drabbad Mjältbrandsutbrott Halland Hårt drabbad Stormarna Gudrun, Per, Simone, Egon, samt årliga höststormar Jämtland Drabbad Stormarna Hilde, Ivar, Dagmar 3.6 Genomförande Första kontakten med de Länsstyrelser som medverkade i arbetet skedde via mail (bilaga 1). Där beskrevs arbetet och syftet med intervjuerna. Det gavs tid att återkomma med bekräftelse att deltaga, de som inte återkom via mail kontaktades via telefon för att få besked. Vid detta arbete är inte en intervjuguide utformad utan frågorna som ska besvaras är nedskrivna. De är öppet ställda för att ge intervjupersonen frihet att besvara dem utifrån sitt eget perspektiv. Intervjufrågorna skickades ut via mail till intervjupersonerna dagen innan intervjun genomfördes (bilaga 2). Detta för att personerna skulle ha tid att tänka igenom frågeställningarna och beakta sin egen åsikt kring dem. Ingen återkoppling skedde efter intervjuerna. 14 3.7 Etiska överväganden Forsman (1997) beskriver att de frågor som behandlar forskningsetik bör tas hänsyn till redan vid studiens första fas. Detta ska göras för att forskaren ska undvika att hamna i en etiskt tvivelaktig situation vid senare tillfälle under arbetet. Forskaren ska beakta att denne inte avviker från den ursprungliga frågeställningen utan att först fundera över om nya etiska avvägningar bör göras. (Forsman 1997) Respondenterna har i detta arbete valt att anonymiseras, detta för att inga svar ska kunna härledas till en specifik person. 15 4 Resultat och analys I detta kapitel kommer varje intervju att separat presenteras och analyseras. Frågor och följdfrågor är markerade med fetstil. 4.1 Västernorrland 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? Särskild krishanteringsorganisation som kan aktiveras när det händer en katastrof eller om det är på väg att hända. Tjänsteman i beredskap (TiB) är alltid i tjänst. Kan kalla in krisstaben om det krävs. TiB är larmingången. Roller - är det tydligt vem som kontaktar vem och när? Ja. Tydliga roller i olika funktioner (en för läge, kommunikation mm) är flera personer som jobbar i varje grupp men en tydlig funktionsansvarig. Finns det någon risk att trampa någon annan på tårna? Nej. (refererade till Ivar) Drog inte igång krisstaben. TiB agerade tillsammans med de som i vanliga fall arbetar med krishantering. Alla går då in och arbetar med alla uppgifter. “Tar över krisarbetet.” Hur långt ska det gå innan krisstaben rings in? Det är inte helt klart, finns ingen tydlig gräns. De kallas in när “vi” (de som till vardags arbetar med krishantering) känner att det blir ett långdraget arbete eller när trycket på oss blir för stort. Då fyller vi på med folk allt eftersom. Stormarna kommer och går över på några timmar och konsekvenserna efter dem är inte Länsstyrelsens jobb. Kommun/landsting är de som hanterar äldrevård/vägar/träd mm efteråt. Länsstyrelsen ska vara samordnare. 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? Länet har ändrats lite i kommunikationen. Vi vill ha en samlad bild av länet, ett analysunderlag för agerande. Var ska insatserna sättas in först mm? Vi kräver nu in lägesrapporter mycket tidigare än vad vi gjorde innan. År 2013 förändrades krisorganisationen, då påbörjades ett samarbete mellan länen i norr (Nordsam). Organisationerna likformas för att enklare kunna hjälpa/förstärka varandra. Tanken är att man ska kunna gå in och jobba i annat län men ändå känna igen sig. 3. Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Samarbetet med inblandade. Alla ställer upp. 4. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Fokus på kriskommunikation och information. Mycket information går via media. (Referens Ivar) Sveriges Radio direktsände under hela natten och fick mycket positiv feedback för det. Kriskommunikatörer borde varit i tjänst längre tid efter stormen. 5. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? Nej, vi har aldrig varit prövade ordentligt under min tid. Hoppas att vi slipper… 6. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Samarbetet. Det pratas mer och mer om det för att åstadkomma bästa tänkbara för medborgarna. Organisationen som beskrivs i första frågan går att koppla till det som Hammerskog (2005) beskriver som att organisationen är förberedd på att hantera en kris när den uppkommer. Organisationen är uppdelad där varje person har sina specifika arbetsuppgifter och där en person är ansvarig för att sammankalla vid uppkommen kris. Hammerskog (2005) påtalar vikten av att det finns nedskrivna planer för krishantering vilket kan minska risker. För att minimera risken med brister i kommunikationen eller dylikt krävs det att personerna som 16 arbetar tillsammans eller som avlöser varandra är noggranna med att anteckna det som gjorts under skiftet och det som förväntas fortsättas med. Arbetet kring att snabbare få in lägesrapporter för att fort kunna sätta in och prioritera insatserna från Länsstyrelsens sida kan likställas med det som Bruzelius och Skärvad (2011) kallar för en inkrementell organisationsförändring. Det handlar om att förbättra och förändra en process och rutin som redan existerar men som inte fungerar tillfredsställande nog. Drivkrafterna bakom detta kan vara viljan att till så stor del som möjligt tillvarataga det Jacobsen (2001) beskriver som proaktiva förändringar för att vara ännu bättre förberedda inför nästa krissituation. Att Länsstyrelsen ska agera samordnare, inte bara under krissituationen utan även efteråt som stöd för både landsting och kommuner, påvisar den hierarkiska ordningen som enligt Jacobsen och Thorsvik (2008) existerar. Länsstyrelsen kan beskrivas som ledare som styr hur arbetet ska fortskrida och i vilken riktning detta ska göras. Tillit och personkännedom är två viktiga faktorer för att krishanteringsarbetet ska fungera. I det fall tryggheteten i att vara medveten om vem personen som tar emot samtalet saknas, försvinner en del av tilliten. Integration mellan likställda organisationer (Jacobsen & Thorsvik, 2008) innebär inte vara ett formellt samarbete utan innefattar även personliga nätverk inom dem. Dessa uppstår av gemensamma normer och tillit till varandra, exempelvis Nordsam där intervjupersonen beskrev ett gott samarbete och personkännedom. Integrationen mellan likställda organisationer innebär också att organisationerna går samman för att med samarbete lösa uppgifter som det är problematiskt att lösa var för sig. Att kommunikation och information sätts i första rummet stämmer med Hammerskogs (2005) teorier om vikten av att ha en väl utarbetat krisplan. Förutom listan på vem som ska kontakta vem erbjuder planen också praktiska råd. Finns det fungerande praktiska förberedelser och om även den mentala förberedelsen är god hos medarbetarna ökar potentialen att både kommunikation och information flödar på korrekt sätt. Vikten av informell kommunikation blir här tydlig, enligt Jacobsen och Thorsvik (2008) leder denna kommunikation till ökat trygghet och socialisering mellan medarbetare. För att kommunikationen ska fungera mellan aktörerna är det viktigt att den formella kommunikationen sker i enlighet med den hierarkiska ordning som enligt Bloisi et al. (2007) samt Jacobsen och Thorsvik (2008) finns, både vertikalt och horisontellt. 4.2 Jämtland 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? TiB är alltid igång. (Relaterar efterkommande information till en storm som drog in under juldagen för några år sedan). Funderingar på om man ska kalla in folk just på grund av att det var juldagen. Men valde att ha ett förvarnings-möte innan stormen drog in efter kontakt med Norge (“Norge reagerar inte i onödan”). TiB agerade spontant och ringde in en kollega och en informationschef. Detta blev standard efteråt då arbetssättet visade sig vara mycket uppskattat och effektivt. Byggt upp/förändrat rutinerna därefter, inte själva organisationen. TiB har befogenhet att kalla in de personer som TiB anser vara nödvändiga. Även ett kristeam finns att kalla in om det behövs. TiB ansvarar för allt i början med de befogenheter som nöden kräver. Fyra stycken chefer i krisberedskap står bakom TiB, och kan om så krävs använda sig av sina ännu högre befogenheter. 17 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? Organisationsförändring skedde för några år sedan, det blev då en rejäl översyn över hela krisorganisationen. Man byggde då upp ledningsorganisation enligt NATOstandard. Då kom funktionen “chef i krisberedskap” in. 3. Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? TiB fungerar bra. Det har vi haft nytta av flera gånger, denna funktion är absolut nödvändig för att kunna utföra de skyldigheter vi har. Vi har förstärkt denna beredskap, det är 8-9 personer som roterar. Vi jobbar i vardagen med samordningsmöten, uppcheckningsmöten sker veckovis varje måndag som TiB håller i. TiB blir van att leda möten samtidigt som det är samma dagordning under dessa möten som används i det fall det blir skarpt läge. 4. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Vanan att jobba med inriktningsbeslut. Det håller vi på tittar på nu litegrann: vi tränar oss i att sammanfatta mötet för att få ut en klar “att-göra-lista”. Ett projekt: regional samverkansinriktning (med representanter från kommun, polis, försvarsmakt, Sveriges Radio och Räddningstjänst) har kommit överens om hur vi ska kunna jobba lite mer med rutiner när någonting händer. Mall där kommunerna fyller i saker som ska vara klara till mötet, detta för att göra mötena mer effektiva. 5. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? Händelser med otydligt ägarskap där flera aktörer är engagerade, sådant som är av mer komplex art. Där måste vi jobba mer för att veta vad som är Länsstyrelsens roll i dessa sammanhang. Vår roll är enligt mig att ta ett helhetsansvar, men vi ska inte lägga oss i hur till exempel räddningstjänsten sköter sitt jobb. Där har vi mer att jobba på. Jobba på att bli spindeln i nätet. Framför allt vid naturkatastrofer, inte riktigt där än. Hur fungerar samarbetet med andra länsstyrelser - Nordsam, för er del? Jättebra, vi jobbar för att ha en likadan krisledningsorganisation så att vi kan ta hjälp av varandra och att vi har kontakter över länsgränserna. Det är något vi fått lite klagomål över; de olika länsstyrelserna hade olika möten och det blev problem bland annat eftersom en person skulle närvara på samtliga av dessa möten. Vi hjälper varandra med övningar och utvärderar dessa och så. 6. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Nej. Länsstyrelsen i Jämtland har även de en TiB som alltid är tillgänglig för att kunna rycka in och bistå med det som Hammerskog (2005) beskriver är viktigt i krishanteringens inledningsfas. Länsstyrelsen i Jämtland kan sägas ha gjort en strukturell förändring av deras organisation eftersom Jacobsen (2013) beskriver detta som en förändring av organisationsformen. Vidare kan man enligt Jacobsen & Thorsvik (2010) och Jacobsen (2011) beskriva införandet av NATO-standarden som reaktiv eftersom man analyserat polisens arbetssätt med denna. En av drivkrafterna bakom den nya organisationen som är inspirerad av den modell Polisen använder sig av, NATO-modellen, kan sägas vara en planerad förändring som Jacobsen (2013) beskriver. En analys kring denna modell har gjorts och man har valt att implementera denna även i Länsstyrelsen. En tydlig hierarkisk ordning som bygger på de principer Jacobsen & Thorsvik (2008) nämner finns mellan TiB och “chef i beredskap”. När det gäller samarbete mellan likställda organisationer, så som Jacobsen & Thorsvik (2008) beskriver integration mellan likställda organisationer, anser även Länsstyrelsen i Jämtland att man måste börja arbeta mer med för att på ett tydligare sätt definiera vad som egentligen är Länsstyrelsens roll i 18 sådana situationer. Samarbetet, som kan likställas med det Jacobsen och Thorsvik (2008) benämner platta nätverk, med de andra länsstyrelserna som ingår i Nordsam anses fungera bra. Det som intervjupersonen nämner att de fått klagomål kring tidigare angående dubbelbokningar av möten, hade kunnat undvika om man haft en välfungerande formell kommunikation som överensstämmer med den teori som Jacobsen och Thorsvik (2008) för kring ämnet. 4.3 Gävleborg 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? (Utgår från Hasselabranden 2008). Innan branden fanns en plan för räddningstjänst och kärnteknisk olycka. Länsstyrelsen har roll som samordnare för räddningstjänst och planering och får ibland ta över räddningstjänst. Vi ska vara som en spindel i nätet, vi har ett geografiskt räddningsansvar och ska då sprida information för att ge en regional lägesbild. Dessa roller var klara innan Hasselabranden. Hassela började med att vi tog det geografiska områdesansvaret. Vi arbetade i den organisation vi hade. Vi har tre olika lägen vi kan organisera oss på: tillfällig krisledningsstab, linjeorganisation eller storskalig stab som är helt utbyggd. Vid Hasselabranden valde vi att arbeta med linjeorganisation och tillfällig krisledningsstab. Det var tydligt vem som ansvarade för vad. Räddningschef i räddningstjänst hade ansvaret, vår roll var att stödja kommunerna i detta fall och att eventuellt biträda med förstärkningsresurser. 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? En ny omorganisation är på väg nu. Vi har haft samma krisorganisation som kärnkraftslänen (Uppsala län - Forsmark). Nu är en ny stabsorganisation på gång: NATO-koncept L1-L8, med inspiration från Polisens P1-P8. Olika funktioner som jobbar med olika saker. Vi håller nu på att rekrytera personal till staben. Denna L1-L8 struktur går man in i vid kris. Länsledning fattar beslut om man ska gå in i det eller inte. Länsstyrelserna i Norrland har ett samarbete (Nordsam) om bland annat krisledningsorganisation så att vi kan förstärka varandra vid händelser. Har ni speciellt samarbete mot Uppsala, för exempelvis kärnkraftsolycka? Vi har ett annat samarbete med Uppsala eftersom Gästrike räddningstjänst även ansvarar för Älvkarleby kommun som rent geografiskt ingår i Uppsala län. Vi har även ett samarbete med Stora Enso angående deras industri. Det går bra att komma in i de olika rollerna mellan länssamarbetet. 3. Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Bra förutsättningar innan branden. Vi hade god personkännedom och goda kontakter med länets samtliga räddningstjänster och aktörer. Inga kommunikationsproblem vid Hasselabranden. 4. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Ja, med facit i hand borde vi hört och skapat bättre lägesbild och engagerat informatörer mer. Har ni arbetat med det? Ja det tror jag, jag tror vi har utvecklats dels efter den händelsen, men även efter branden i Västmanland. Vid snökaoset år 1998 fanns inte nuvarande lagstiftning om geografiskt områdesansvar man borde agerat annorlunda då med facit i hand. 5. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? Länsstyrelsen har en jätteroll egentligen, vi ska kunna leda kärnteknisk olycka (räddningstjänst och sanering). Vi är inte övade inför det! Vi behöver mer övning och mer resurser. Vi är inte tillräckligt bemannade inför en sådan händelse. Vi i 19 Gävleborg ligger närmare kärnkraftverket i Forsmark än vad Uppsala stad gör, vi är inget prioriterat län när det kommer till resurser för kärnteknisk beredskap. 6. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Nej, inte vad jag kan komma på. Under intervjun framkom att Länsstyrelsen har varit mer inriktad på krishantering för eventuella kärntekniska olyckor än på naturkatastrofer. I intervjun framhålls just Länsstyrelsens roll som samordnare och samma egenskaper som Hammerskog (2005) beskriver i krishanteringsförmåga lyfts fram, krispärmar och tydliga roller i vem som ska göra vad. Eftersom det var tydligt vem som ansvarade för vad, kan kommunikationen sägas varit god under detta tillfälle. Enligt både Jacobsen och Thorsvik (2008) och Bloisi et al. (2007) finns kommunikation på flera olika nivåer. Dock kan Gävleborgs Länsstyrelses krishanteringsförmåga gällande naturkatastrofer beskrivas som bristande eftersom Hammerskog (2005) poängterar vikten av att ha en utarbetad och god krisberedskap. Däremot blev det också tydligt i intervjun att det saknas resurser och förmåga att hantera stora och/eller utdragna katastrofer. Bristen kan kopplas till att Hammerskogs (2005) åsikter om att en väl utarbetad krishanteringsplan även bidrar till en högre grad av mental förberedelse för medarbetarna som ska hantera krisarbetet. Här anses att Länsstyrelsen inte är tillräckligt förberedd, övningstillfällena räcker inte och organisationen är inte säker i sin förmåga. Även integration mellan organisationer som Jacobsen och Thorsvik (2008) skriver om beskrivs i intervjun, både avsaknaden av den i vissa fall men även när den fungerar, i detta fall Nordsam mellan Länsstyrelserna i norra Sverige. Eftersom Länsstyrelsen i Gävleborg numera arbetar efter NATO-standarden, kan den organisationsförändring som skett i samband med detta införande sägas vara en strukturell förändring enligt Bruzelius och Skärvad (2011). Detta eftersom det är en helt ny organisationsmodell (organisationsstruktur) man arbetar efter. Den drivkraft som kan tänkas ligga bakom denna organisationsförändring är en planerad förändring. Antagligen har man utvärderat polisens arbete som sker efter NATO-standarden och insett att denna går att applicera på Länsstyrelsen i Gävleborg, med förbättringsmöjligheter som följd enligt den teori som Jacobsen (2013) för kring ämnet. 4.4 Örebro 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? Vi är ett litet län som är ganska förskonat från väderrelaterade händelser, vi har inte haft någon storm eller så. Här hanteras andra händelser på ett likartat sätt. Det var en händelse med mjältbrand där över 20 kor dog för några år sedan. Vår organisation utgår från att vi ska genomföra samverkan med andra aktörer i länen, det handlar mycket om att samordna. Mjältbrandhändelsen startade med TiB. TiB ska förstå konsekvenser för län och Länsstyrelsen. Den personen ska kunna tänka ut i förväg vilka möjliga scenarion som kan ske, annars är det stor risk att vi inte kommer in i händelsen. Samverkansmöte ska ske snarast för att stämma av med andra aktörer om hur de ser på saken. Med mjältbranden hade vi samverkansmöte samma kväll med kommun, sjukvård och räddningstjänst eftersom en olycka sällan kommer ensam. Vi har inte någon checklista eftersom varje händelse är unik. Ansvaret ligger på krisorganisationen som skall förstå händelsen. Vi har en generell plan men ingen plan som är specifik för olika typer av händelser. Finns inte risken att saker riskerar att 20 2. 3. 4. 5. 6. hamna mellan stolarna då? Saker hamnar alltid mellan stolarna, oavsett hur bra checklista man har. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? Efter Västmanlandbranden kollade vi på hur Länsstyrelsen drabbades och vad för uppdrag de fick. Vi ska alltid ha vissa funktioner som utgörs av egen personal (nyckelpersoner) och kan vid behov ta hjälp av andra Länsstyrelser. Jag tror att arbetet kommer nog att bli mer intensivt eftersom Västmanlandbranden visade på att det finns ett behov av detta. Vi behöver förstärka varandra eftersom det är få per Länsstyrelse som jobbar med krishantering (3 av totalt 200 anställda i Örebro). Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Informatörer, GIS (Geografiskt Informationssystem) och kriskommunikation sitter på samma avdelning vilket gör att kommunikationen kommer igång från start. Detta är en stor fördel eftersom arbetet kan komma igång på en gång. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Ja, stöd med dokumentation så som minnesanteckningar och loggbok från möten och vad som skall göras. Vi behöver använda oss av mer formella kommunikationsvägar vid kris, som det ser ut nu används exempelvis personliga e-postadresser ibland istället för funktionsbrevlådor, vilket ställer till det om man inte kan komma åt varandras e-postadresser. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? En viktig aspekt är att det finns ett bra kontaktnät och bra relationer när krisen väl är framme. Det är ett stort personberoende och att känna tillit, utan tillit kan inte en god kommunikation existera. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Ingenting angivet. I enighet med den poängtering som Hammerskog (2005) gör angående inledningsfasen i krishanteringen för att på bästa sätt kunna fortskrida krisarbetet, arbetar Örebros länsstyrelse med krishantering. De ser till att anordna ett samverkansmöte för att stämma av med andra aktörer om hur de ser på saken så snart det är möjligt efter att krislarmet når TiB. Länsstyrelsen i Örebro kan sägas ha gjort en proaktiv förändring som Jacobsen & Thorsvik (2008) beskriver. Detta eftersom det är tydligt att de har tagit tillvara en del lärdomar från branden som härjade i Västmanland, och vill således arbeta förebyggande med de eventuella kriser som kan ske i framtiden. I och med att man på något sätt har analyserat den situation som uppstod i samband med branden i Västmanland, kan drivkraften till de förändringar som görs i Örebros Länsstyrelse sägas vara en enligt Jacobsen (2013) planerad förändring. Eftersom TiB är den som skall bedöma läget och fatta beslut kring huruvida extra resurser skall sättas in eller ej, kan man se att den hierarkiska ordning som Jacobsen och Thorsvik (2008) beskriver, är applicerbar även i detta sammanhang. Det som Jacobsen och Thorsvik (2008) nämner om personliga nätverk, det vill säga personliga preferenser och tillit till varandra, tar även Länsstyrelsen i Örebro upp som viktiga faktorer för den dagen krisen är ett faktum. Örebros Länsstyrelse menar att förstärkning av andra Länsstyrelser nog kommer att intensifieras. Det är i deras fall enbart tre av cirka totalt 200 personer som arbetar med krishantering. I sådant fall är det av stor vikt att de faktorer som Jacobsen och Thorsvik (2008) pratar om för ett lyckat samarbete i platta nätverk efterlevs. Dessa faktorer är att organisationerna måste vara överens om de områden 21 man avser samarbeta kring, att man ser varandra som en tillgång och att det finns en god arbetssamordning. Länsstyrelsen i Örebro tycker att just kommunikationen har fungerat bra eftersom krisorganisation och GIS-personal sitter på samma avdelning. I detta fall kan man härleda denna kommunikation till både formell och informell kommunikation enligt Jacobsen och Thorsvik (2008). Dels sker kommunikation mellan dessa olika ansvarsgrupper av rent formella skäl, men i och med att de även verkar på samma avdelning, kan det antas att det råder kommunikation av en mer informell karaktär också. 4.5 Östergötland 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? Mellan 2004-2010 drabbades Östergötland av både bränder, översvämningar och stormarna Gudrun och Per. TiB drog igång larmet och aktiverade så många av kristeamet som behövdes. Länsstyrelsen hade inte en larmstruktur som kunde kontakta alla, man ringde runt för att få en lägesbild. Fanns det risk för otydliga roller och risk att trampa någon på tårna? Nej. Tydlig stab och tydlig TiB där checklista finns. Både en pärm och en iPad där rutinerna finns för olika typer av katastrofer. 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? MSB (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) hade en utredning (2010/11) om samverkan i länen vid stora händelser och olyckor. Även Länsstyrelsen har gått igenom den processen. I april 2014 sjösattes en ny organisation i länet för krisberedskap för alla aktörer i länet, kugghjulsprincip. 30 min efter larm om olycka i länet kallas vakthavande befäl och TiB i de viktigaste aktörerna till möte. Sammankallande är TiB på Länsstyrelsen. Märker man att det är stor händelse sammankallas även polis, räddningstjänst, försvarsmakten med flera in. Vid stor händelse kallas alla kommuner och aktörer till möte två timmar efter larm. Detta är en ny rutin! Nu också möjlighet att bilda en samverkansstab för hela länet. 3. Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Kommunikation, kontakt med ledning och handläggare. Det gavs en bra brief, rätt saker hamnade på rätt plats och hanterades på rätt nivå. Ledningen gav stöd, de tog på sig rätt roll - ansiktet utåt (viktigt symbolvärde!) och höll ihop krisaktörerna. De tog strategiska beslut men gav ändå andra fulla förtroendet att fatta de beslut som krävdes. 4. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Kontaktvägar, samverkan mellan aktörer. Saknade teknisk struktur. Brast i att få in en lägesbild fort eftersom klara kontakt/kommunikationsvägar saknades. Nu larmas det via SOS alarm så alla får samma information direkt. Alla aktörer kommer då med från början. Nu finns också tydliga dagordningar för dessa möten. Bättre verktyg för att klara av krisberedskapsförordningen mm nu. 5. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? Kompetenser och förmågor samt fördelning av resurser måste bli bättre och klarare. Det kan även gå för trögt att få in en lägesbild, saknar förmåga att hantera lägesbildinformationen och att få in en tydlig sådan direkt. Jag blev tillförordnad stabschef efter branden i Västmanland, där såg jag tydligt vilka brister som Länsstyrelserna har vid länsöverskridande arbete. Bland annat saknades inhämtning av snabba lägesbilder och effektiv resursfördelning. Detta måste effektiviseras! Det finns motsvarande samarbete mellan länen som norra länen har, här kallat Ö-sam. 22 Där ingår ledningsgrupper och arbetsgrupper för extraordinära händelser och räddningstjänstfrågor. (Refererar till branden i Västmanland) Behöver hitta gemensamma arbetssätt och metodik. Saknar fortfarande förmåga att gå in i varandras organisationer. Vi måste hjälpas åt i sådana händelser och då måste man prata samma “språk”. Oavsett katastrof gäller det att bilda en tydlig struktur och en stabil grund att stå på. 6. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Samhällsansvar. Det handlar om vilka grundförmågor som måste finnas. Var går gränserna för statens ansvar? Andra dimensioner som finns, skog är någons själ, stöd runt omkring, ringar på vattnet som Länsstyrelsen eller samordnande aktör har. Vem har ansvar för frågor på kort och lång sikt? I denna intervju går det att utläsa att organisationen gjort vad Jacobsen och Thorsvik (2010) kallar för reaktiva organisationsförändringar efter det att krissituationerna uppkommit. Länsstyrelsen hade dock en väl fungerande organisation sedan innan med det Hammerskog (2005) anser vara viktiga med tydliga roller och en utarbetad krisplan. Den organisationsförändring som gjordes under år 2014 kan ses som både reaktiv, då det dragits lärdom av tidigare naturkatastrofer, men även proaktiv då de gjort organisationsförändringen för att ha den senaste tekniken och korta kommunikationsvägar för att vara förberedda inför kommande naturkatastrofer. Man kan se organisationsförändringen som top-downstyrd (Jacobsen, 2013) då initieringen kommer från MSB och i förlängningen då regeringen. Vikten av samarbete och kommunikation betonas. Länsstyrelsen i Östergötland belyser även att ledningen tog på sig “rätt” roll under krishanteringen genom att vara understödjande och beslutsfattande, men ändå visa tillit till medarbetarna och låta dem sköta de operativa besluten. Det kan härledas till Jacobsen och Thorsvik (2002) om vad en organisation är. Denna hierarki ger medarbetare en begränsad valmöjlighet att agera och lösa den definierade arbetsuppgiften men frihet att lösa den inom organisationens uppsatta ramar. Med koordinering i sådana händelser kan synergieffekter uppstå inom organisationen där samarbetet kan ge ett högre resultat än vad de enskilda personernas prestationer gör. Hammerskogs (2005) åsikter om att alla medarbetare ska ha tillgång till och kunskap om krisplanen samt åsikterna om krisberedskap bör vara en vardagsrutin för en organisation som verkar inom riskbranscher stämmer kring diskussionen om samarbete. Genom detta kan organisationen bestämma vilken nivå av krisberedskap som ska sättas in. Enligt Hammerskog (2005) kallas första tiden då en krissituation uppkommer för “den gyllene timmen”. Länsstyrelsen i Östergötland tar genom samarbetet med SOS Alarm fasta på vikten av att snabbt kunna komma i kontakt med de aktörer som blir inblandade. Genom att göra detta kan Länsstyrelsen snabbare få in en aktuell lägesbild av händelsen och genom att tidigt få information kunna sätta in rätt resurs på rätt plats med mindre fördröjning, detta är enligt Hammerskog (2005) en grundsten i krishanteringens inledningsfas. Kommunikationen sker med denna metod genom det som Bloisi et al. (2007) kallar för formell kommunikation då de på förhand uppsatta kommunikationsvägarna nyttjas, man följer den hierarkiska ordningen med kommunikation som flödar nedåt i hierarkin med informationsmeddelanden då TiB kontaktar de aktörer som ska medverka på första mötet. I intervjun framkommer också att det fortfarande är problematik att få in lägesbilden i tid. Med detta brister alltså de platta nätverk som Jacobsen och Thorsvik (2008) talar om. Inom platta nätverk ska självständiga organisationer samarbeta med tydliga områden som de respektive ingående parterna ska ansvara över. Detta görs med syftet att interagera för att lösa uppgifter på ett smidigt sätt. 23 4.6 Kronoberg 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? Efter Gudrun skedde ingen omfattande omorganisation. Länsstyrelsens anställda var “instoppade i sina fack” med arbetsuppgifter, de hade sina upparbetade samarbetspartners. De hade få rutiner kring kris och fokus då låg på länsstyrelsens interna organisation, krishantering ansågs vara en intern fråga. Inga former för att samordna med andra. 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? Nej, omorganisationen kom 2008. Efter Gudrun skapades en larmlista med ingående aktörer. Man var nöjd med hur Gudrun hanterades, fanns möjligheter till förbättring men ingenting ändrades då. Ingen direkt självkritik riktades mot dem. Länsstyrelsen var initiativrik kring krisen. Man hade fullt upp med att vara ute och berätta om stormen, vilket också kan vara en bidragande orsak till varför inte någon organisationsförändring gjordes. 3. Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Många engagerade och rollerna klara, samt initiativförmågan. Kronoberg hade en upplysningsfunktion förberedd med ett telefonnummer inkopplat. Då samordnades denna funktion med andra aktörer och många kommunikatörer sattes till att svara i telefonen. Där fick man feedback på vad folk undrade om och även berättelser om hur det såg ut i länet. 4. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Rutiner, effektivitet. Det geografiska samordningsansvaret fanns inte då, det hade kunnat komma längre. Interna samordningen var bra, men samordningsrollen i stort saknades. 5. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? Uthållighet. Idag är Länsstyrelsen en så slimmad organisation att uthålligheten saknas. De är för få anställda för att kunna täcka upp under lång tid. Även vissa kompetenser saknas, Länsstyrelsen har ett så stort ansvar att det alltid går att förbättra kompetenserna inom områdena. Nu är organisationen inte längre en intern fråga, det geografiska samordningsansvaret gör att vardagen går ut på att få alla aktörer att känna gemensamt ansvar. Det är lätt att helheten faller mellan stolarna, det är Länsstyrelsens ansvar att detta inte sker. Även kunskap om varandra (aktörerna) för att undvika prestige dem emellan, det är bra att göra utvärderingar kring detta. Har hänt väldigt mycket. Men det kan utvecklas mycket mer, framför allt är Länsstyrelsen svag internt, det är få medarbetare och inte en formaliserad samverkan mellan Länsstyrelser runt omkring, dock jobbar alla på liknande sätt. Mycket samarbete som fungerar, jobbar på samma grunder (samverkan/ledarskap). Kan få ut mer av Sydsam, finns för lite tid. Kan bli mycket bättre, det går att samordna sig mycket bättre i alla möjliga frågor. Kan du ge exempel på detta? Det är egentligen en massa frågor som Länsstyrelsen skulle kunna samarbeta om. Det finns ett samarbete nu men det skulle kunna utvecklas mer, till exempel med gemensamma utbildningar, räddningstjänstfrågor, civilförsvar och kompetensutveckling. Gärna mer dialoger om ledning också. Jag tror vi kommer behöva gå i den riktningen i framtiden. 6. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Nej, inte på rak arm. 24 I intervjun framgår det att organisationen kring kris hade en annan inriktning mot ett mer internt synsätt då stormen Gudrun drabbade länet. Organisationsstruktur existerar för att påverka beteendet hos anställda och för att eftersträva stabilitet, begränsning och koordinering (Jacobsen & Thorsvik, 2002). Stabiliteten medför att arbetsrollen ska vara kontinuerlig över tid, vilket i detta fall menas med att det inte skedde någon förändring i rollerna trots omvärldens förändrade krav på Länsstyrelsen, exempelvis ökad förberedelse för liknande katastrofer. När väl omorganisationen gjordes år 2008 var den proaktiv (Jacobsen & Thorsvik, 2008), den genomfördes för att Länsstyrelsen skulle vara bättre förberedd i sin krisorganisation och på så sätt kunna hantera sitt geografiska samordningsansvar som tidigare saknades. Även Jacobsens (2013) strategi O för omorganisation passar in på förändringsarbetet som då skedde. Omorganisationen inom krishanteringen är gjord med syftet att skapa ett större engagemang och detta genom att förändra organisationskulturen. Målet vid denna typ av strategi är att ta hjälp av människorna i organisationen, på så sätt är medarbetarna med och påverkar organisationsförändringen. Vidare framhävs det i intervjun att Länsstyrelsens krisorganisation idag har blivit så åtstramad att förmågan att hantera långdragna kriser har minskat. Det kan därför dras slutsatsen att åtstramningsarbetet som har skett under senare år är förenligt med Jacobsens (2013) strategi E. I denna strategi har direktiven kommit från ledningen och medarbetarna vare sig känner sig involverade eller att ledningen har lyssnat på dem. Intervjupersonen talar om samarbete och kommunikation, det Bloisi et al. (2007) och Jacobsen och Thorsvik (2008) beskriver som kommunikation kan appliceras på detta. Kommunikation innebär att information skickas mellan individer och att mottagaren återkopplar svar till sändaren. Det uppgavs i intervjun att kommunikationen och samarbetet Länsstyrelser emellan borde utvecklas mer. Det går i linje med Jacobsen och Thorsviks (2008) beskrivning av möjligheten att integrera mellan olika likställda organisationer. Det innebär att organisationerna samarbetar för att samla resurser och på så vis kunna genomföra uppgifter som de inte hade varit kapabla att lösa själva. I intervjun framgår det att intervjupersonen har större drivkrafter, som Jacobsen (2013) beskriver som bakomliggande faktorer till förändring, än vad omgivningen har gällande samarbete mellan Länsstyrelser. Intervjupersonens åsikter stämmer överens med det Jacobsen och Thorsvik (2008) skriver angående att samarbete mellan likställda organisationer kan utvecklas för att nå gemensamma mål, vilka ofta är satta av gemensamma normer, referenser och tillit till varandra. 4.7 Halland 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? Innan Gudrun var den krisberedskap som fanns inriktad på att kunna hantera en kärnkraftsolycka. Efter Gudrun insåg flera myndigheter att det krävs ett större ansvar från Länsstyrelsen för att samordna länets befintliga resurser. Efter Gudrun var organisationen lite förberedd för naturkatastrofer, fanns ingen tydlighet och fasta rutiner för hur vi hanterar en naturkatastrof. Efter Tsunamin och Gudrun utvecklade vi egna rutiner, nätverk och på vilket sätt som vi som myndighet (TiB-verksamhet) skall agera vid larmfunktioner, måste kunna nås dygnet runt. Allt med TiB sker digitalt, via iPad och USB-minnen: “annars slutar det med att någon har gamla papper”. Det finns en back-up i form av pärm som TiB innehar med de uppgifter som även finns digitalt. 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap vid den senaste organisationsförändringen? Samverkan med andra aktörer har utvecklats, det finns nu egna planer och rutiner samt en tydligare larmfunktion. Ingen direkt omorganisation har skett efter Gudrun, 25 3. 4. 5. 6. däremot har TiB-funktionen utvecklats. Innan Tsunamin och Gudrun var TiB larmmottagare för kärnkraftsolyckor men inte lika tydligt gentemot andra typer av händelser. Vi utökade det ansvar TiB (hette inte TiB innan tsunamin och Gudrun) hade efter Tsunamin och Gudrun. Vad upplevde du fungerade bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Vi hade mycket personal men rutiner kring naturhändelser saknades. Ett visst tänk för beredskapsuppgifter fanns och en förståelse för att ha en samverkan med andra organisationer fanns (kan se det som ett embryo för dagens samverkan Sydsam). Idag är det väldigt tydligt vem som gör vad inom Länsstyrelsen och det finns specialiserade checklistor för olika typer av händelser. Det finns också en fördel med att vara ett litet län med få och stora kommuner. Ansvarsområdet är en begränsad yta och man åker över länet på några timmar. Vi känner varandra väl, vet vilka alla inblandade är. Vad saknade ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? Rollen i samhället, kunskap om andra organisationer och vilka roller dessa organisationer har. Med tiden har tekniska hjälpmedel tillkommit, nu använder vi radioapparater vilket inte gjordes förut. Samarbetet mellan Länsstyrelser finns nu (Sydsam), vilket är bra samarbete där vi har olika arbetsområden för olika typer av händelser. Om någonting inte fungerar ändrar vi det direkt. Vad saknar ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? Vi lärde oss mycket av det som skedde i samband med Gudrun. Fortsatt erfarenhet behövs, branden i Västmanland kan man också lära sig mycket av. Det tar tid att larma in folk, rutiner saknas kring hur man kallar in folk, fastän folk finns att inkalla. Övningstillfällena är begränsade i tid och är inte alltid adekvata för det vi vill lösa. Övning för samverkan saknas. De övningar som görs borde hålla på under en mer realistisk tid än nu, till exempel under en hel vecka och inte en dag som den övning som vi kommer att hålla i höst. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något extra viktigt? Nej, det vet jag inte vad det kan vara. Precis som Hammerskog (2005) skriver om risker med dagens moderna teknik har Länsstyrelsen i Halland en back-up med pärm om det digitala delarna skulle slås ut vid en kris. Eftersom länsstyrelsen i Halland saknade tydlighet och fasta rutiner innan stormen Gudrun, verkar det som att länsstyrelsen i Halland saknade en del av de faktorer som Hammerskog (2005) tar upp som viktiga i ett initialt skede av en krishantering: att skaffa tillräckligt med information, att våga avgöra när tillräckligt med information insamlats och att fatta beslut utifrån den tillgängliga informationen samt att eventuellt byta riktning när mer information tillkommit. Eftersom TiB-funktionen utvecklats efter de lärdomar som drogs från Gudrun, kan dessa förändringar sägas vara reaktiva enligt den beskrivning Jacobsen och Thorsvik (2010) ger kring dessa. Samtidigt kan även detta sägas vara en proaktiv förändring eftersom Jacobsen och Thorsvik (2010) beskriver detta som att organisationer försöker att arbeta förebyggande inför omvärldsförändringar. Det är också rimligt att hävda att TiBfunktionen är en inkrementell förändring enligt Bruzelius och Skärvad (2011) eftersom de rutiner man hade sedan innan Gudrun förbättrats. Drivkraften bakom den utveckling som gjorts kring TiB-funktionen kan härledas till det som Jacobsen (2013) kallar en planerad förändring eftersom man efter att ha analyserat och tagit lärdomar från arbetet kring Gudrun, insett att det finns förbättringsmöjligheter. Den fördel som finns med att vara ett litet län med få och stora kommuner, är att både den informella och formella kommunikationen, som Jacobsen och Thorsvik (2008) beskriver, 26 underlättas. Påpekandet om att man känner varandra väl är viktigt när det kommer till integration mellan likställda organisationer, i enlighet med det Jacobsen och Thorsvik (2008) skriver. Hallands Länsstyrelse upplever att arbetet med Sydsam, som kan liknas vid det Jacobsen och Thorsvik (2008) benämner platta nätverk, fungerar bra. 4.8 Sammanfattning av analys För att gradera huruvida Länsstyrelsernas krishanteringskapacitet förändrats efter organisationsförändringarna kopplades av de i arbetet använda teorierna samman till en tvådimensionell matris, se figur 2. På den horisontella axeln beskrivs om Länsstyrelsen har genomfört en proaktiv eller en reaktiv organisationsförändring. Med reaktiv förändring avses här att länet genomfört förändringsarbetet i huvudsak till följd av en naturkatastrof. Med proaktiv förändring åsyftas här istället de förändringar som genomförts i huvudsak på grund av lärdomar dragna från drabbade Länsstyrelser. På den vertikala axeln har författarna tagit i beaktande hur väl Länsstyrelsen i dagsläget uppfyller de genomgångna teorierna som behandlar krishantering enligt Hammerskog (2005), kommunikation enligt Jacobsen och Thorsvik (2008), Bloisi et. al (2007) samt samordning och relationer enligt Jacobsen och Thorsvik (2008) och Skoglund (2002). Figur 2. Grafisk illustration av författarnas bedömning av organisationsförändringstyp och uppfyllnadsgrad. I tabell 2 framgår en kortfattad sammanställning av Länsstyrelsernas förändringsarbete och uppfyllnad av genomgångna teorier. Tabell 2. Sammanfattande drag ur respektive Länsstyrelses analys Länsstyrelse G – Kronoberg E – Östergötland Z – Jämtland N – Halland T – Örebro Y – Västernorrland X – Gävleborg Utmärkande drag ur analys Proaktiv förändring, hög erfarenhet av naturkatastrofer samt strävan efter utveckling. Både proaktiv och reaktiv förändring, arbetat aktivt med kommunikation och samordning. Reaktiv förändring, god förberedelse vid storm, behöver öka kommunikation över länsgränser. Reaktiv förändring, vana vid återkommande stormar, god kommunikation. Ingen tydlig organisationsförändring men förändringarna är av proaktiv karaktär. Har generell krishanteringsplan. Reaktivt förbättrat befintlig organisation, förbättringspotential i kommunikationen. Reaktiv förändring, krishanteringsplanering mer utvecklad för industri- och kärnkraftsolyckor än för naturkatastrofer. 27 5 Diskussion I detta avsnitt kommer resultaten från intervjuerna att diskuteras, tänkbara felkällor kommer att beskrivas samt att framtida studier kort kommer att nämnas. 5.1 Resultatdiskussion Under flera av intervjuerna framkom att det sågs som positivt att det gick att ta in fler personer allt eftersom tiden gick eller krissituationen växte. Vad som kan diskuteras är huruvida rollerna utåt sett i så fall blir tydliga. När det kallas in ny personal riskeras att missförstånd kan uppstå då personen inte varit insatt i krissituationen från början, eller att saker faller mellan stolarna då arbetsuppgifter skiftar person. Det som är gemensamt för samtliga av de intervjuade Länsstyrelserna är att TiB är den som först får larmet och därefter skall bedöma situationen för att eventuellt inkalla förstärkning från andra aktörer. Jacobsen och Thorsvik (2008) benämner en typ av samordning som horisontellt samarbetsarrangemang. Denna typ av samarbete används i de situationer där förstärkning av personer med olika kompetenser krävs i och med att situationen är alltför komplex för att kunna lösas på egen hand. Vidare är kärnan en strävan efter en förbättrad kommunikation och koordinering mellan de olika kompetenserna, som befinner sig på samma nivå så som exempelvis TiB och ansvarig för räddningstjänst, emellan. Under arbetets gång har det kunnat konstateras att de kriser som uppstått för Länsstyrelserna enbart är traumatiska kriser, kriser som definieras av Hammerskog (2005) som en plötslig händelse såsom olycka. Denna typ av kris går inte att värja sig emot, men med en gedigen krishanteringsplan kan krisens omfattning snabbt fastställas och man kan på så sätt även inom kort tid planera och hantera efterdyningarna av krisen. Utvecklingskriser där flera mindre händelser ackumuleras till en kris, enligt devisen en olycka kommer sällan ensam, kan utgöra problem att inse att man är utsatt för en kris. Krishanteringsplanerna kan i dessa fall vara svårare att applicera på problemet. Hammerskog (2005) menar att det är ett direkt tjänstefel att inte ha en utarbetad krisplan om man är inom en riskbransch. Vidare uppstår då frågan vad det är som definieras som en riskbransch. När det gäller skogen och vad denna kan drabbas av med avseende på det som i detta arbete avser naturkatastrofer, kan ett rimligt antagande vara att skogen är en “riskbransch”, eftersom väderrelaterade händelser är svåra att styra. Det var inte alla av de Länsstyrelser som intervjuades som hade en direkt utarbetad krishanteringsplan för just naturkatastrofer. Enligt Hammerskogs (2005) bedömning är detta alltså ett tjänstefel och de Länsstyrelser som känner att detta påstående stämmer in skulle behöva säkra upp detta genom att arbeta igenom en sådan. I flera av intervjuerna diskuterades avsaknaden av relevanta övningar för att Länsstyrelsen till fullo ska kunna agera tillfredsställande då en krissituation uppkommer. Det framgick både avsaknad av övningstillfällen och att de övningstillfällen som ges inte är tillräckligt verklighetsförankrade. Vare sig tid eller resurser räcker för att kunna genomföra övningar som till exempel sträcker sig över flera dagar. Övningar som är begränsade till en arbetsdag ses inte som realistiska, kan man inte öva som om det vore skarpt läge missas både mental och praktisk förberedelse. Önskan att utöka antalet kompetenser till Länsstyrelsen finns alltid men med fler övningstillfällen kan de förmågor som redan finns inom Länsstyrelserna ges tillfälle att utvecklas. Länsstyrelsen och de aktörer som de samverkar med kan besitta värdefulla kompetenser men om kommunikationen brister, kan dessa kompetenser ändå inte utnyttjas till fullo. 28 Flera gånger under intervjuerna betonades vikten av goda relationer, både mellan kollegor och med andra aktörer. Känslan av trygghet ökar i samma takt som intervjupersonerna har lärt känna personerna bakom de andra befattningarna. Som genomgånget i teorin visar detta tydligt på att samarbete ökar genom personliga kontakter. Detta bör tillvaratagas och kontakter med andra aktörer vårdas och uppmuntras för att vid krissituation kunna lita på varandra. Ska man se en nackdel med denna personkännedom finns det risker då nya medarbetare kommer in i organisationen, om tilliten ligger på en person och inte på en funktion finns risken att samarbetet inte fungerar fullt ut vid en krissituation om funktionen har bytt personal. Att ha goda relationer inom organisationen kan vara en grundförutsättning för att kunna utföra ett bra förändringsarbete. För att genomföra en positiv förändring sker den oftast genom ett gemensamt arbete där medarbetarna är delaktiga i förändringsarbetet. Med positiva relationer mellan både medarbetare och medarbetare och överordnade förenklas detta arbete och flera positiva synergieffekter kan uppnås med väl genomarbetade omorganisationer som följd. En svårighet med att ställa öppna frågor är att tolkningen av “att det fungerar bra” är svår att tyda. Det hade varit önskvärt att ha en längre telefonintervju och mer utförligt ställda frågor i för att på ett tydligare sätt kunna kartlägga vad intervjupersonen anser fungerar bra. Jacobsen och Thorsvik (2008) beskriver Mintzbergs divisionaliserade organisationsstruktur, vilket är en indelning där varje ingående division drivs som en självständig enhet. I detta fall kan varje Länsstyrelse ses som sin egen enhet under Länsstyrelsen som myndighet. Risken med att ha en så tydlig indelning är risken för dubbelarbete samt att enheten blir så fokuserad på sina egna mål att organisationens övergripande mål kan förbises. Indelningen av de länsöverskridande samarbetena, Nordsam, Ö-Sam och Sydsam, kan möjligen ses som ett första steg i att gå mot att dela in Sverige i tre större regioner istället för dagens 21 egna Länsstyrelser. Fördelar med denna typ av indelning är att regionerna blir mer resursstarka och då kan fördela resurserna där de behövs för tillfället. Nackdelen är att den personliga kontakten som nu finns och är viktigt för att samarbete ska fungera riskerar att gå förlorad om verksamheten skulle centraliseras. Dock finns samordningsvinster att hämta om länen skulle ha kvar sina respektive Länsstyrelser men med skillnaden att det övergripande ansvaret läggs på tre större enheter. Gränsdragningen mellan proaktiv och reaktiv organisationsförändring är tvetydig. I detta arbete är gränsen dragen vid att genomförd organisationsförändring definierats som reaktiv i det fall Länsstyrelsen varit direkt drabbad av en naturkatastrof och med hänsyn till denna valt att genomföra en omorganisation. De Länsstyrelser som i sin tur valt att genomföra en organisationsförändring utan att de själva har varit direkt utsatta för en naturkatastrof betraktas som proaktiva förändringar. Hit räknas också om en drabbad Länsstyrelse genomfört en omorganisation först långt efter att en naturkatastrof skett. Dock kan man se de proaktiva förändringarna som reaktiva om man beaktar att Länsstyrelsen faktiskt har gjort förändringen till följd av att de har dragit lärdom från drabbade län. Det som framkommit i detta arbete är att samtliga deltagande Länsstyrelser har en god krishanteringsförmåga, dock är det inte alltid denna gäller för naturkatastrofer. Studien påvisar att de Länsstyrelser som varit utsatta för någon typ av naturkatastrof har en bättre och mer utvecklad organisation inför kommande naturkatastrofer än de Länsstyrelser som inte varit direkt drabbade. Enbart en Länsstyrelse tog upp att de försökt ta hänsyn till andras erfarenheter. Författarna kunde se att kunskapsspridningen mellan länen för att lära sig av vad andra och mer utsatta Länsstyrelser dragit för lärdomar av erfarenheterna kring naturkatastrofer varit mer begränsad än vad författarna trodde. 29 En avslutande tanke är den som rör de omtalade klimatförändringarna som på olika sätt verkar påverka väderfenomen, kan naturkatastrofer av de slag som legat till grund för detta arbete kanske komma att bli allt vanligare i framtiden. För att underlätta krishanteringen då dessa fenomen blir ett faktum är det av största vikt att Länsstyrelserna verkligen fortsätter att arbeta förebyggande med att samordna sig med andra aktörer och får en fungerande kommunikation med ingående aktörer. 5.2 Metoddiskussion Fråga två visade sig i sin karaktär vara något för ledande ställd. Genom att författarna redan i frågan påstår att organisationen borde ha förändrats vid en naturkatastrof gavs nekande svar från intervjupersonerna. Dock uppfattade författarna denna miss redan under första intervjun och kunde därför påtala att frågan skulle tolkas som att det var när den senaste organisationsförändringen ägde rum och varför, snarare än att utgå från att den skedde vid sista uppkomna naturkatastrof. Det hade varit en fördel om författarna låtit en testperson svara på frågorna innan de skickades ut för att minska risken för missförstånd. Allt eftersom intervjuerna fortlöpte uppfattade författarna att det saknades en fråga i intervjuerna. Det borde även ha varit med en fråga om hur övningsarbetet kring krisberedskap ser ut. Det hade varit en intressant aspekt att beakta hur övningsarbetet påverkar känslan av att vara väl förberedd. Undersökningen avsåg vidare att innefatta ytterligare två Länsstyrelser. Författarna sökte och önskade att Länsstyrelsen i Västmanland skulle ställa upp. Detta med tanke på den omfattande branden som länet var utsatt för under sommaren 2014. Även Länsstyrelsen i Blekinges medverkan önskades i undersökningen för att spegla en Länsstyrelse som inte varit drabbat av naturkatastrofer i närtid. Dock avböjde båda från att medverka. 5.3 Förslag till framtida studier För att få en rikstäckande kartläggning om huruvida Länsstyrelser genomfört någon reaktiv organisationsförändring med avseende på naturkatastrofer, som det definierats i detta arbete, skulle landets samtliga Länsstyrelser ha intervjuats. Det vore också önskvärt att vidareutveckla de frågeställningar som legat till grund för detta arbete, där möjlighet till både längre intervjutid och fördjupning av frågor funnits. Eftersom kommunikation har varit ett återkommande ämne bland samtliga respondenter ur både negativa och positiva aspekter kan det vara av intresse att undersöka huruvida det sker förändringsarbete för att förbättra kommunikationen, både internt och med externa aktörer. En intressant aspekt som framkommit under intervjuerna är hur långt Länsstyrelsernas ansvar sträcker sig. Samhällsansvar är ett stort begrepp och innefattar förutom Länsstyrelsen även landsting och kommuner. En intressant inriktning vore att undersöka var gränsdragningen för samhällsaktörer går. Vem är det som tar över för att hjälpa enskilda medborgare efter en kris? Vem har ansvar för att till exempel stötta en skogsbonde då flera generationers arbete ligger omkullblåst i skogen, eller har uppslukats av elden? 5.4 Slutsatser Generellt har Länsstyrelser valt att genomföra en omorganisation av krishanteringsberedskapen med beaktande av den senaste stora naturkatastrofen som 30 drabbat länet snarare än i direkt samband med naturkatastrofen. Mindre drabbade län tenderar att dra lärdom från andra drabbade län. Krishanteringen har som oftast fungerat väl vid krishanteringssituationer, brister i kommunikation har upplevts som det vanligaste problemet. Funktionen med TiB har alltigenom ansetts vara fungerande. Genomgående uppfattning är att kommunikation fortfarande är största bristen vid krishantering. Bristande sådan ger även följdeffekten att lägesbilden över krisens omfattning fördröjs. 31 Referenser Bloisi, W., Cook, CW., & Hunsaker, PL., 2007, Management and organisational behaviour, andra upplagan, Berkshire: McGraw-Hill education Bruzelius, L.H, Skärvad, P-H., 2011, Integrerad organisationslära. Lund: Studentlitteratur AB Bryman, A., Bell, E., 2003, Företagsekonomiska forskningsgrunder, Upplaga 1:1, ed. Malmö: Liber ekonomi Denscombe, M., 2009, Forskningshandboken - för småskaliga forskningsprojekt inom samhällsvetenskaperna,Upplaga 2:2, Lund: Studentlitteratur AB Forsman, B., 1997, Forskningsetik - En introduktion. Lund: Studentlitteratur Hammerskog, P., 2005, 100 sidor om effektiv krishantering i företag. Stockholm: Redaktionen Jacobsen, D.I., 2013, Organisationsförändringar och förändringsledarskap. Andra upplaga. Lund: Studentlitteratur AB Jacobsen, D.I., Thorsvik, J., 2002, Hur moderna organisationer fungerar, Bergen: Fagbokforlaget Jacobsen, D., & Thorsvik, J., 2010, Hur moderna organisationer fungerar. Uppl. 3. Lund: Studentlitteratur. Jacobsen, D. (2011). Organisationsförändringar och förändringsledarskap. Uppl.1. Lund: Studentlitteratur. Lantz, A., 1993, Intervjumetodik, Lund: Studentlitteratur Länsstyrelsen, 2007, Geografiskt områdesansvar – länsstyrelsens roll i samhällets krisberedskap, https://www.msb.se/Upload/Forebyggande/Krisberedskap/Samverkansomraden/Geografiskt%20omr%C3 %A5desansvar%20-%20l%C3%A4nsstyrelsens%20roll.pdf?epslanguage=sv [2015-03-10] Länsstyrelsen, 2014, Skogsbranden i Västmanland. [Hämtad 2015-02-11] http://www.lansstyrelsen.se/vastmanland/Sv/manniska-ochsamhalle/krisberedskap/skogsbranden/Pages/skogsbranden-i-vastmanland-ny.aspx Länsstyrelsen, 2015a, Om Länsstyrelsen. [Hämtad 2015-03-02] http://www.lansstyrelsen.se/stockholm/Sv/omlansstyrelsen/Pages/default.aspx Länsstyrelsen, 2015b, Landshövding och länsledning. [Hämtad 2015-03-02] http://www.lansstyrelsen.se/ostergotland/Sv/om-lansstyrelsen/landshovding-ochlansledning/Pages/default.aspx Länsstyrelsen, 2015c, Tjänsteman i beredskap. [Hämtad 2015-03-12] http://www.lansstyrelsen.se/stockholm/Sv/manniska-och-samhalle/krisberedskap/krishantering/Pages/tib--tjansteman-i-beredskap.aspx Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2007, Stormen Per, http://ndb.msb.se/ViewCase.aspx?id=24&l=SV&xMax=585263.5372000001&xMin=302379.0586999999 4&yMax=6547524.6186999995&yMin=6227436.966700001 [2015-03-10] Nationalencyklopedin, 2015, Naturkatastrof, http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/naturkatastrof [2015-03-18] Regeringen, 2005, Proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris - en sammanfattning, http://www.regeringen.se/content/1/c6/06/05/71/fb61f905.pdf [2015-02-27] Skogsstyrelsen, 2012, Stormen Dagmar fällde 4-5 miljoner skogskubikmeter, http://www.skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Press-och-information/Pressmeddelanden/Stormen-Dagmarfallde-4-5-miljoner-skogskubikmeter/ [2015-03-10] Skogsstyrelsen, 2013, Västerbottens och Jämtlands län värst drabbat av stormen Hilde, http://www.skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Press-och-information/Pressmeddelanden/Vasterbottens-ochJamtlands-lan-varst-drabbat-av-stormen-Hilde/ Skogsstyrelsen, 2014, Branden i Västmanland i siffror, http://www.skogsstyrelsen.se/Aga-ochbruka/Skogsbruk/Nyhetsarkiv/Skogsbranden-i-Vastmanland---lopande-inf/Branden-i-Vastmanland-isiffor/ [Hämtad 2015-02-11] Skogsstyrelsen, 2014b, 8 miljoner kubikmeter skog fälldes av stormen Ivar, http://www.skogsstyrelsen.se/Myndigheten/Press-och-information/Pressmeddelanden/8-miljonerkubikmeter-skog-falldes-av-stormen-Ivar/ [2015-03-10] Skoglund, T., 2002, Krishantering. Om ledarskap och kommunikation. Stockholm: Erkerlids förlag Westling, L., 2006, Stormen Gudrun, vad kan vi lära av naturkatastrofen? Markstedt kommunikation/Edenvik 32 Bilagor Bilaga 1. Första mailet till Länsstyrelserna Hej! Vi är två Jägmästarstudenter från SLU som läster inriktningen Skogsindustriell ekonomi: I vår nästa kurs, som är ett projektarbete inom Organisations- och affärsutveckling, skall vi skriva en uppsats om ett ämne som berör organisationsförändring och organisationsstruktur. Initialt kom vi att tänka på de stora naturkatastrofer i form av stormar och bränder som drabbat det svenska skogsbruket under de senaste åren och vilka organisatoriska lärdomar man kan dra av arbetet med att hantera dessa händelser. Vi tror dock att det vore fruktbart att lyfta perspektivet lite från rent skogsrelaterade händelser till naturkatastrofer i allmänhet. Vår idé är att kontakta olika Länsstyrelser för att göra intervjuer angående krisplaner och krishantering vid naturkatastrofer. Syftet med arbetet är att se om organisationen förändrats efter en större katastrof, hur den såg ut innan samt vilka lärdomar som är dragna efteråt. Vi vill poängtera att detta inte är ett försök att peka ut syndabockar eller på annat sätt ställa organisationerna i dålig dager, eller mot varandra. Omfattningen för arbetet är ett mindre projektarbete och det är ett kortare intervjutillfälle som vi är intresserade av. Har ni önskemål om sekretess tar vi hänsyn till detta. Vår fråga är om Länsstyrelsen i XXXXX är intresserad av att delta i en telefonintervju angående projektarbetet? Frågorna kommer att mailas till berörd person innan intervjun så att denne kan vara förberedd. Vi önskar få kontakt och intervjua minst två personer med olika positioner inom Länsstyrelsen. Med vänlig hälsning 33 Bilaga 2. Andra mailet till Länsstyrelserna Hej! Nedan följer de frågeställningar som vi önskar få besvarade under intervjuerna. Med naturkatastrof menas den senaste naturkatastrofen som länet var utsatt för, eller blivit varnad för. Har länet inte drabbats av någon naturkatastrof under de senaste 15 åren ska frågorna istället besvaras utifrån om/hur organisationen kring krisberedskap förändrats efter att närliggande län drabbats av en naturkatastrof. 1. Hur såg organisationen kring krisberedskap ut innan naturkatastrofen? 2. Hur förändrades organisationen för krisberedskap efter naturkatastrofen? 3. Vad upplevde Ni var bra i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? 4. Vad saknade Ni i organisationen kring krisberedskap under naturkatastrofen? 5. Vad saknar Ni fortfarande i organisationen kring krisberedskap? 6. Saknar Du något som vi borde fokusera på/ta upp i detta arbete? Något som är extra viktigt? Med vänlig hälsning 34 Distribution Sveriges lantbruksuniversitet Institutionen för skogens produkter Department of Forest Products Box 7008 SE-750 07 Uppsala, Sweden Tfn. +46 (0) 18 67 10 00 Fax: +46 (0) 18 67 34 90 E-mail: sprod@slu.se
© Copyright 2024