EXAMENSARBETE - pure.ltu.se - Luleå tekniska universitet
EXAMENSARBETE Inskränkningar på äganderätt av fast egendom med stöd av miljöbalken Martina Eriksson 2015 Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle Förord Denna uppsats är det sista jag gör under mina studier i Rättsvetenskap vid Luleå Tekniska Universitet. Uppsatsskrivandet har varit roligt och lärorikt men också utmanande och i vissa fall lite klurigt. Ämnesvalet var för mig ganska lätt, då miljörätten har kommit att intressera mig mycket under utbildningens gång. Kopplingen till den speciella fastighetsrätten har även den kommit att intressera mig. Jag vill tacka mina studiekamrater som hjälpt mig att korrekturläsa uppsatsen och funnits där som moraliskt stöd i de stunder jag stött på uppförsbackar i arbetes gång. Främst vill jag dock rikta ett tack till min handledare, Bertil Bengtsson. Det har varit väldigt roligt att ta del av all den kunskap han besitter inom området. Han har varit en bra handledare som gett mig klok feedback och på ett enkelt sätt guidat mig då jag tappat riktningen eller stött på problem. Han har hela tiden fått de frågeställningar som jag stött på och som föranlett problem för mig, att te sig väldigt enkla. Sammanfattning Denna uppsats syftar till att redogöra för möjligheterna för det allmänna att göra intrång på enskilds fasta egendom i syfte att skydda miljön. Denna redogörelse omfattar de olika typerna av intrång som kan göras med stöd av miljöbalken, hur rätten till ersättning med stöd av miljöbalken ser ut och en diskussion kring hur de reella möjligheterna för dessa intrång ser ut. Uppsatsen belyser de konsekvenser rörande miljöskyddet som uppstod i och med lagändringen som genomfördes 2010 gällande ersättningen vid expropriation. Den redogör även något för de i många fall svårtolkade termer och principer som ligger till grund vid bedömning huruvida ersättning ska utgå eller ej med stöd av miljöbalken. I och med denna studie, av de lagar som reglerar vilka situationer en markägare skall berättigas ersättning vid ingripanden av miljöskyddsskäl och den praxis som finns på området, påvisas vid många tillfällen att egendomsskyddet för den enskilde förstärkts. Detta är dock inte helt riskfritt, då skyddet av miljön i mångt och mycket blir en kostnadsfråga. Innehållsförteckning Förkortningar .............................................................................................................. 1 1. Inledning ................................................................................................................. 2 1.1 Syfte och frågeställning ............................................................................................. 2 1.2 Metod ......................................................................................................................... 3 1.3 Avgränsningar .......................................................................................................... 3 2. Äganderätt ............................................................................................................... 4 2.1 Grundlagsskydd .......................................................................................................... 4 2.2 Europakonventionen .................................................................................................. 4 3. Miljöbalkens mål och verktyg ............................................................................. 5 3.1 Hållbar utveckling ...................................................................................................... 5 3.2 Allmänna hänsynsregler ............................................................................................ 6 3.3 Hushållningsbestämmelser i miljöbalken ............................................................. 6 4. Intrång med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel .......................................... 7 4.1 Allemansrätten ............................................................................................................. 7 4.2 Nationalpark ................................................................................................................. 7 4.3 Naturreservat ................................................................................................................ 8 4.4 Kulturreservat och naturminne ................................................................................ 8 4.5 Biotopskyddsområde .................................................................................................. 8 4.6 Djur-‐‑ och växtskyddsområde .................................................................................... 9 4.7 Strandskydd ................................................................................................................. 9 4.8 Miljöskyddsområde .................................................................................................. 10 4.9 Områden i behov av särskilt skydd på grund av internationella krav eller nationella miljömål ......................................................................................................... 10 5. Rätten till ersättning ............................................................................................ 11 5.1 Ersättning i grundlagen ............................................................................................ 11 5.2 Ersättning enligt miljöbalken ................................................................................. 12 5.2.1 Anspråkstagande av mark ................................................................................. 13 5.2.2 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning .................................. 13 5.2.3 Ersättning vid speciella fall ............................................................................... 15 5.2.4 Ackumulerad skada ............................................................................................ 16 5.3 Expropriation .............................................................................................................. 16 5.4 Proportionalitetsprincipen ...................................................................................... 17 6. Slutsatser ................................................................................................................ 19 6.1 Effekten av olika typer av intrång .......................................................................... 19 6.2 Reella möjligheter till intrång ................................................................................ 20 7. Avslutande diskussion ....................................................................................... 23 8. Källförteckning .................................................................................................... 25 Förkortningar Bet. Betänkande BoU Bostadsutskottet EKMR Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ExpL. Expropriationslagen Jfr. Jämför MB Miljöbalken NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning 1 PBL Plan- och bygglagen Prop. Proposition Ref. Referatmål RF Regeringsformen RÅ Regeringsrättens årsbok SFS Svensk författningssamling SOU Statens Offentliga Utredningar SvJT Svensk Juristtidning 1 1. Inledning Äganderätten gällande fast egendom skyddas med stöd av Europakonventionen och grundlagen. När det gäller övriga punkter som regeringsformen tar upp, det vill säga de mänskliga fri- och rättigheterna, finns det inget som är så omdiskuterat så som äganderätten. Det finns ingen politisk oenighet gällande reglerna om opinionsfrihet, diskriminering och förbud mot tortyr med mera.1 Äganderätten till fast egendom skyddas i RF 2:15. Det finns dock undantag i det skydd för fastighetsägaren som finns i regeringsformen 2 kap. 15§. Dessa undantag är bland annat när det finns starka allmänna intressen, ett av dessa är i normala fall skyddet av miljön. I miljöbalkens sjunde kapitel finns det ett antal verktyg som ska användas för att uppnå det mål som ligger till grund för miljöbalken. Detta mål regleras i balkens 1 kap. 1§ och stadgar att balken har som mål att bidra till hållbar utveckling. De olika verktygen är exempelvis inrättandet av naturreservat, nationalparker och kulturreservat. Det finns även mer generella typer av områdesskydd, så som strandskydd och biotopskydd. Allemansrätten återfinns även den i 7 kap. miljöbalken. Denna stadgas inte av miljöbalkens sjunde kapitel men den förutsätts av detta och återfinns även i grundlagen. Allemansrätten syftar till att skydda allmänhetens rätt till natur och friluftsliv, inte miljön i sig. Den som nyttjar allemansrätten har däremot krav på sig att ta hänsyn till miljön. Skyddet för äganderätten och miljöbalkens mål kan alltså i vissa fall kollidera. Detta medför inte bara en rättslig, utan även en politisk debatt om äganderättens skydd och möjligheten att skydda miljön. I uppsatsen kommer begreppen markägare och fastighetsägare användas synonymt. Detsamma gäller begreppen rådighetsinskränkningar, begränsningar av rådigheten, och inskränkningar även de används synonymt i alla de fall den enskilde fastighetsägarens förfoganderätt inskränks. 1.1 Syfte och frågeställning Denna uppsats syftar till att redogöra för de olika typerna av intrång som kan göras på en fastighetsägares rådighet av sin mark/fastighet. Därtill ska den även redogöra för de tillfällen fastighetsägaren har rätt till ersättning och hur detta anspråk behandlas. Syftet motiveras med att många fastighetsägare tycks uppleva att deras äganderätt inte alltid respekteras och jag vill därför undersöka vad som ligger till grund för detta och vad som egentligen är gällande rätt inom området. Frågeställning: Under vilka förutsättningar kan allmänheten/det offentliga göra intrång på fastigheter med stöd av miljöbalken? I vilka fall kan ersättning utgå? I vilka fall utgår det inte ersättning och varför? Hur ser de reella möjligheterna till intrång egentligen ut? T. Bull och F. Sterzel, Regeringsformen en kommentar, s.89 1 2 1.2 Metod Med denna uppsats har jag utrett den nu gällande rätten i frågan. Jag har därför valt att använda mig av vad som vanligtvis kallas för traditionell juridisk metod, den rättsdogmatiska metoden. Jag har använt mig av de traditionella rättskällorna; lagtext, rättspraxis, förarbeten och doktrin. Rättskällorna har studerats och prioriteras utifrån dess dignitet. Jag har använt mig utav främst doktrin men även internetbaserade källor som hjälp för att tolka lagtext och rättspraxis. Jag har valt att i texten lyfta en del av de rättsfall som jag anser kan exemplifiera det som jag kommer fram till i respektive kapitel. 1.3 Avgränsningar Jag har valt att studera de intrång som görs av det allmänna på äganderätten av mark med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel. Jag har även avgränsat mig på så sätt att jag inte behandlat intrång gällande vatten och luft-områden, utan enbart intrång gällande markområden. Jag kommer inte att redogöra fullt ut för övriga intrång som sker med stöd av annan lag, dock ytligt som bakgrund till de jämförelser jag kommer att göra. I den principiella diskussion som jag gör i det sjätte kapitlet kommer jag främst se till ingrepp generellt. 3 2. Äganderätt 2.1 Grundlagsskydd I svensk rätt stadgas rätten till egendom i grundlagen. RF 2 kap. 15§ 1st anger att envars egendom är tryggad genom att ingen ska behöva avstå från denna, om det inte föreligger ett starkt allmän intresse med exempelvis miljöskydd som bakgrund. Inskränkningar ska inte heller behöva tålas, om det inte krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Redan där kan vi utläsa att egendomsskyddet inte är absolut. En viktig förutsättning för inskränkningarna i denna rättighet är dock att det ska ske i ett angeläget allmänt intresse. Detta är dock rimligt med tanke på att total handlingsfrihet knappast torde lett till ett hållbart samhälle då allmänhetens intressen skulle bli svåra att främja.2 2.2 Europakonventionen Sedan 1995 har Europakonventionen grundlagsstatus i Sverige. Detta innebär att lag eller annan författning som strider mot Europakonventionen ska åsidosättas. Det är en tolkning av avgöranden av den Europeiska människorättsdomstolen som styr huruvida lag eller författning är oenig med Europakonventionen.3 EKMR erkänner även ett visst skydd för den enskildes rätt till egendom. EKMR är en rättsligt bindande konvention men skyddet är bara ett minimiskydd. Den enskilda staten kan alltså välja att stärka skyddet i den nationella lagstiftningen. Detta skydd, i likhet med det svenska grundlagsskyddet, är inte heller absolut. I artikeln anges även där att intrång för att främja det allmännas intressen får göras av den enskilda staten genom lagstiftning. Den ger också staten rätt att råda över egendom på så sätt att man kan driva in viten, skatter etc.4 B. Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Allmänna ersättningsprinciper, s. 31 J. Ebbesson, Miljörätt, s. 108 4 EKMR artikel 1, tillägg 1. 2 3 4 3. Miljöbalkens mål och verktyg För att ge en större förståelse för de ingrepp som görs med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel redogörs här kortfattat miljöbalkens mål och verktyg. De verktyg som finns i miljöbalken kan användas för att uppnå det mål som miljöbalken syftar till. 3.1 Hållbar utveckling Miljöbalken ska syfta till att uppnå en hållbar utveckling.5 Hållbar utveckling har tack vare FN-konferensen i Rio de Janeiro fått en mer global förankrad betydelse. 6 Under Brundtlandkommissionen kom man fram till följande definition av begreppet ”hållbar utveckling”; "En hållbar utveckling är en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov". Man delade upp begreppet i tre dimensioner som ska samspela och stödja varandra. Dessa tre dimensioner är ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet.7 Detta kommer till uttryck i svensk rätt redan i RF, där 1 kap. 2§ 3 st RF anger ”Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”. Detta tas även upp i 1kap. 1§ MB, där första stycket stadgar samma mål som RF och andra stycket innehåller fem delmål med avseende på tillämpningen, vilka ska precisera begreppet ”hållbar utveckling”.8 1 kap. 1 § 1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. De fem delmålen är dock inte uttömmande utan vägledning ska även hämtas från Riksdagens nationella miljömål.9 Staten har alltså ett ansvar att säkra miljön även för MB 1:1, 1st Prop. 1997/98:45, del 1, s.155 7 FN:s hemsida www.fn.se, under; FN-‐‑info, Vad gör FN, Utveckling och fattigdomsbekämpning, FN och hållbar utveckling, Rio+20 8 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten,s.93 9 Prop. 1997/98:45, del 2, s.7 5 6 5 kommande generationer. Det är därför viktigt att kunna göra ingrepp för att säkra en god miljö med hjälp av lag för att ha möjlighet att eftersträva målen i MB. 3.2 Allmänna hänsynsregler Ett verktyg för att nå målen med hållbar utveckling är de allmänna hänsynsregler som går att läsa om i miljöbalkens andra kapitel. Hänsynsreglerna ska ange de grundläggande materiella miljökraven, de talar om vad som krävs i sak för att skydda miljön.10 Dessa regler aktualiseras vid prövningar om verksamheter enligt miljöbalken men även enligt annan lag. Då det handlar om ersättning kommer dock inte denna lagstiftning aktualiseras, de krav som ställs med stöd av denna lag utger ingen ersättning. Hänsynsreglerna ställer krav på bland annat den teknik som används, kunskapen hos utövaren, mått av försiktighet och lokaliseringen av verksamheten (med mera).11 3.3 Hushållningsbestämmelser i miljöbalken I miljöbalkens tredje och fjärde kapitel återfinns hushållningsbestämmelserna. De är, precis som hänsynsreglerna, grundläggande materiella regler i miljöbalken. Dessa ska tolkas i ljuset av miljöbalkens mål om hållbar utveckling. Tredje kapitlet handlar om grundläggande bestämmelser om mark och vattenområden och dess användning. Fjärde kapitlet behandlar särskilda bestämmelser om utpekade geografiska områden som ska skyddas. Reglerna i tredje och fjärde kapitlet tillämpas bland annat vid beslut om områdesskydd med mera enligt miljöbalkens sjunde kapitel. De ska också ligga till grund vid planläggning enligt PBL. En viktig begränsning för reglerna är dock att de inte får tillämpas på pågående markanvändning. Detta gör att exempelvis skogsbruk är svåra att påverka med hjälp av dessa bestämmelser då odling av skog ständigt är pågående.12 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 98 B. Bengtsson, Speciell Fastighetsrätt, s. 160 f.f 12 Prop. 1985/86:3 s. 14 och 96 10 11 6 4. Intrång med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel I detta kapitel redogörs allmänt om de olika typer av verktyg som finns i miljöbalkens sjunde kapitel. Dessa olika typer av skydd för naturen har som syfte att användas för att uppnå miljöbalkens mål, hållbar utveckling. 4.1 Allemansrätten Allemansrätten stadgas även denna i grundlagen, dock ges ingen närmare definition av begreppet allemansrätt utan enbart ”tillgång till naturen” anges i RF.13 Det finns ingen egentlig legaldefinition av begreppet utan den finns enbart definierad negativt på tre ställen i svensk lagtext.14 En närmare definition av begreppet anses för svår att göra nog generell och exakt.15 Detta då allemansrätten bygger på en sedvänja som kan skilja sig mellan olika delar av landet. Kärnan i allemansrätten är att naturen ska kunna nyttjas för det rörliga friluftslivet och ger envar rätt att till viss del vistas på privat mark, dock utan att orsaka skada eller störa markägaren.16 Sedvana kan dock vara svårt att söka vägledning i under vissa omständigheter, denna kan variera inte bara i delar av landet utan även för äldre och yngre generationer m.m. Att plocka exempelvis bär eller svamp har ansetts vara godkänt generellt inom allemansrättens ramar. Man får med det sagt däremot inte kränka varken hemfriden eller markägarens ekonomiska intressen.17 Allemansrätten stadgas inte i miljöbalkens sjunde kapitel, däremot förutsätts den av detta kapitel. Allemansrätten syftar till att ge envar rätt att vistas i naturen, men allemansrätten får nyttjas även kommersiellt. En fördel med detta är att svåråtkomlig natur med fördel kan nyttjas under organiserade former. Det är skadan på marken eller olägenheten för markägaren som är avgörande när inskränkningar i rätten påtalas. 18 Kollektivt nyttjande av allemansrätten leder per automatik till att intrånget blir mer påtagligt och på så sätt blir det per automatik svårare att nyttja allemansrätten kommersiellt. 4.2 Nationalpark Nationalparker syftar till att skydda större områden och är det områdesskydd med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel som har högst status. Det är även det mest kostsamma skyddet, det är nämligen alltid staten som är ägare till dessa och beslutet går genom riksdagen men tas av regeringen. De här områdena har som främsta uppgift att bevara orörd natur, friluftsliv är alltså sekundärt även om de som vill nyttja friluftslivet såklart kan dra nytta av dessa områden. Området ska bevaras i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.19 RF 2:15, 4st J. Ebbesson, Miljörätt, s. 179 15 Prop. 1997/98:45, del 1, s. 301 16 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 200-‐‑201 17 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 147 f.f 18 NJA 1996 s.495 19 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 206 13 14 7 4.3 Naturreservat Länsstyrelser och kommuner får bilda naturreservat för att främja starka allmänna intressen. Det är länsstyrelsen eller kommunerna som har bevisbördan att det föreligger ett starkt allmänintresse. Områdena ska verka för att bevara biologisk mångfald, vårda eller bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Detta kan innefatta att bevara exempelvis gammal skog med värdefulla djur- och växtarter, området som är bevarandeområden enligt EU, öppna landskap, geologiska intressanta formationer eller som ett starkt skydd för allemansrätten.20 Ett naturreservat innebär vissa inskränkningar i nyttjandet av marken för att uppnå syftet med reservatet. Markägaren kan förbjudas vissa bebyggelser, tåla anrättandet av vägar och parkeringsplatser etc. Ett naturreservat kan även ligga till grund för att allmänhetens nyttjande av marken begränsas, då kan det ses som en fördel för markägaren som slipper olägenheter av allmänheten. Ett exempel kan vara att allemansrätten begränsas så förbud att tälta och rida på området införs.21 4.4 Kulturreservat och naturminne Dessa två typer av naturskydd bildas likt naturreservat men med olika syften. Ett kulturreservat ska verka för att skydda värdefulla kulturpräglade landskap, så som lövängar och betesmarker. Kulturreservat ska således komplettera bestämmelserna om naturreservat men även fungera som ett skyddsinstrument till kulturminneslagen.22 För att skydda mindre områden som kan innehålla exempelvis märkliga träd eller raukar, så kallade särpräglade naturföremål, används skyddsformen naturminne. Man avgränsar då enbart ett mindre område kring det föremål som man avser att skydda.23 4.5 Biotopskyddsområde Ett annat verktyg för att skydda viktiga livsmiljöer för hotade djur- och växtarter är biotopskyddsområden. Detta är ett snabbare tillvägagångssätt för att upprätta ett skydd jämfört med ett naturreservat och det ger ett mer generellt skydd för de hotade arterna.24 Det rör sig om mer begränsade områden och de delas upp i A- och Bbiotoper, detta för att A-biotoperna kan anges mer generellt och är lättare för markägare att urskilja medan B-biotoperna måste anges för specifika områden.25 MB 7:4 jfr prop. 1997/98:45 del 2, s.71 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 176 22 MB 7:9 23 MB 7:10 24 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 212 25 MB 7:11, prop. 1997/98:45, del 2, s. 80 20 21 8 4.6 Djur-‐‑ och växtskyddsområde För visst djur- och växtskydd får föreskrifter utfärdas som ”begränsar rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området”.26 Detta förbud begränsar dock inte åtgärder inom exempelvis skogsbruk, bebyggelse och liknande, däremot kan denna typ av inskränkning regleras med hjälp av miljöbalkens åttonde kapitel om fridlysning med mera.27 4.7 Strandskydd Strandskyddet inrättades för att ge allmänheten tillgång till stränderna för bad och friluftsliv. Sedan 1994 fick dock strandskyddet ytterligare ett syfte, dock inte förenligt med sitt tidigare, att ”bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och vatten”. Dessa två syften är förstås svåra att kombinera då skyddet förmodligen skulle bli starkare för djur och växtlivet om allmänheten inte gavs tillstånd till att vistas på stränderna.28 Huvudregeln är att strandskyddet sträcker sig 100 meter upp på land och 100 meter i vattnet räknat från strandlinjen. Länsstyrelsen har möjlighet att öka skyddet upp till 300 meter i vardera riktningen, denna ökning kan göras exempelvis för att värna om naturvårdsintressen eller i tätorter där det finns få fria strandytor. 29 Inom strandskyddet gäller ett förbud mot vissa åtgärder; uppföra nya byggnader, ändra befintliga byggnader och dess användning, utföra grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för byggnader, anläggningar eller anordningar samt vidta åtgärder som ”väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- och växtarter”.30 Man kan söka dispens från strandskyddet, det finns även vissa generella undantag. Det finns tre typer av generella undantag, det första är om det gäller näring. Det kan röra sig om bland annat jordbruk, fiske och rennäring. Gemensamma nämnaren är att det ska finnas ett behov att de ligger i närhet till stranden och att de inte avser bostadsändamål. Det kan även vara tillåtelse efter prövning av verksamhet eller komplement till huvudbyggnad. Komplementen ska då uppfylla vissa krav gällande placeringen.31 Är inget av de generella undantagen tillämpliga måste man alltså ansöka om dispens. Dispens kräver särskilda skäl och kan sökas hos kommunen, medgivande beslut kontrolleras dock av Länsstyrelsen, och det finns en uttömmande uppräkning för vad som avses med särskilda skäl.32 Vad som avses vara särskilda skäl är ibland ingen lätt avvägning. Ett äldre exempel på en situation när strandskyddet inte medgett dispens är MÖD 2004:44. En ansökan om MB 7:12 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 215 28 MB 7:13. 29 MB 7:14 samt prop. 1997/98:45, del 2, s.83 30 MB 7:15 31 MB 7:16-‐‑18 32 MB 7:17-‐‑19 26 27 9 strandskyddsdispens för en brygga, som utformats med ett 100 kvm stort bryggdäck, har avslagits eftersom den ansågs få en avhållande effekt på det rörliga friluftslivet i dess närhet. Här ansåg alltså MÖD att det inte förelåg särskilda skäl, då man ansåg att bryggan i betydande utsträckning enbart skulle användas av de som vistades på den närliggande fastigheten. Ett liknande resonemang fördes av MÖD i ett annat fall då det gällde en uppförandet av en stuga i ett fjällområde. Här ansåg man inte heller att det förelåg särskilda skäl som skulle kunna ge dispens.33 Strandskyddet kom dock att ändras efter ovan nämnda fall. År 2009 och 2010 gjorde man vissa förändringar för att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder, begränsa ytterligare byggnation i områden som inte omfattas av lättnader, öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet och effektivisera prövningar av strandskydd.34 4.8 Miljöskyddsområde Ett markområde som är utsatt för föroreningar eller annan påverkan som inte uppfyller miljökvalitetsnormer kan förklaras som ett miljöskyddsområde. Länsstyrelsen meddelar föreskrifter och skyddsåtgärder med mera inom området, för att vidta försiktighetsmått. Föreskrifter inom ett miljöskyddsområde bryter rättsverkan för tillstånd om exempelvis miljöfarlig verksamhet.35 4.9 Områden i behov av särskilt skydd på grund av internationella krav eller nationella miljömål Man ställer krav på medlemsstaterna att utse särskilda skydds- och bevarandeområden genom Fågeldirektivet och Livsmiljödirektivet. Detta inom ramen för det europeiska ekologiska nätverket Natura-2000. Det handlar dels om livsmiljöer för särskilt skyddsvärda arter, dels om vissa naturtyper som är särskilt värdefulla i ett europeiskt perspektiv.36 Förteckningen av områden ska föras både på kommissionsnivå samt på nationell nivå. Detta skydd ger dock ingen garanti för att området i framtiden ska bli exempelvis ett naturreservat, som skyddet syftar till, men det ska i vart fall prioriteras. Däremot måste särskilda skyddsområden, Natura2000-områden, omges med ett mer direkt skydd med omedelbara rättsverkningar.37 Natura2000-områden ska syfta till att skapa ett internationellt nätverk till skydd för livsmiljöer och djur-och växtarter.38 MÖD 2006:33, i detta fall förelåg även andra skäl till nekandet av dispens. Prop. 2008/09:119 s. 33 f 35 MB 7:20 36 MB 7:32 37 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 223 38 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 180 33 34 10 5. Rätten till ersättning I miljöbalken finns två principiellt skilda situationer av ingrepp i förhållande till markägarens rådighet av sin fastighet. Båda situationerna tar sikte på att skydda miljön. Den ena situationen är ett skydd av miljön mot störningar i omgivningen. Då rör det sig om bland annat miljöfarlig verksamhet. I dessa fall är den traditionella grundsatsen i svensk miljörätt att ersättning aldrig ska utgå. I dessa situationer kan det bli kostsamt för företag som måste strukturera om eller ibland till och med begränsa driften eller då de måste uppföra säkerhetsåtgärder till skydd för miljön. Detta är i enlighet med en princip som återfinns i miljöbalken, nämligen den principen att ”förorenaren betalar”. Den andra typen av ingrepp sker på markägarens rådighet av den egna fastigheten. Huvudregeln är att man inte får ersättning i de situationer då myndigheterna hindrar markägaren från att ändra markanvändningen, utan enbart då pågående markanvändning förhindras. Denna typ av ingrepp har för avsikt att göra att bland annat naturskyddet inte ska vara förenat med allt för höga kostnader. Detta kommer att behandlas närmare i kapitel 5.2.2.39 5.1 Ersättning i grundlagen Vi kan konstatera att både i nationell lagstiftning och i EKMR begränsas äganderätten till fördel för allmänna intressen. I grundlagen finns det dessutom enbart stadgat att ersättning ska utgå i de fall som avser exempelvis expropriation. De rådighetsinskränkningar som görs med stöd av Miljöbalken kan alltså markägaren till viss del få tåla utan ersättning. 40 Då även dessa typer av intrång kan leda till ekonomiska förluster för den enskilde markägaren så kan det i vissa fall utgå ersättning, om konsekvenserna anses vara nog stora. På så sätt reduceras den enskildes börda av det allmänna och markägare ställs rimligtvis inte lika negativ till ingrepp.41 I RF 2 kap. 15§ där dessa bestämmelser stadgas har lagstiftaren i paragrafens andra stycke valt att betona att full ersättning enbart ska utgå när någon tvingas att helt avstå från sin egendom. Detta valde man att göra för att tydliggöra att det enbart är tal om ersättning vid rådighetsinskränkningar.42 I paragrafens tredje stycke vill lagstiftaren göra ytterligare ett förtydligande. Här stadgas vad som följer av lag ska gälla i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Man vill förtydliga att grundlagen inte garanterar någon rätt till högre ersättning än vad som framgår av miljöbalken. På så sätt blir kopplingen mellan grundlagen och annan lagtext förenade i sitt syfte.43 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 220 RF 2:15 41 B. Bengtsson, Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Allmänna ersättningsprinciper, s. 31 42 Prop. 2009/10:80 s. 166 se även Bull, Sterzel, Regeringsformen en kommentar .s 90 43 Prop. 2009/10:80 s. 169 f 39 40 11 Skyddet för markägaren i regeringsformen är dock tämligen svagt, när det kommer till ersättning på grund av intrång med miljöintressen. Skyddet för miljön är normalt att se som angeläget allmän intresse. Detta avspeglas i bland annat ett avgörande i Miljööverdomstolen, MÖD 2007:51. Här behandlas ersättning enligt dåvarande regeringsformen 2 kap. 18§. En jordbrukare yrkade ersättning av sin kommun för försvårande av pågående markanvändning. Jordbrukaren har flera år i rad fått antingen avslag eller restriktioner på ansökan om tillstånd för att få sprida bekämpningsmedel inom den inre skyddszonen för att vattenskyddsområde. Miljööverdomstolen kom i denna dom fram till att det var svårt att få ersättning från det allmänna med stöd av dåvarande regeringsformen 2 kap. 18§ när en tillståndsansökan avslagits av starka miljöskäl. Rätten till ersättning återfinns numera i 2:15, vilket togs upp i avsnitt 2.1, och lydelsen i paragrafen är inte helt densamma i den dåvarande 2:18. Resonemanget i rättsfallet ovan är dock fortfarande av intresse. 5.2 Ersättning enligt miljöbalken I miljöbalkens 31 kap. behandlas de frågor som rör ersättning till enskild vid ingripanden av det allmänna. Där tar man i fjärde paragrafen bland annat upp några av de intrång som görs med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel. 31 kap. 4§ Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller 1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör nationalparker, 2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat och kulturreservat, 3. en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med särskilda villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket, om dispensen avser ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1, 4. bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 2, 5. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden, 6. skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b §§, eller 7. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet. En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning. Lag (2009:1322) Frågan om ersättning blir aktuell gällande föreskrifter som meddelas för nationalpark, natur- och kulturreservat, då förbud meddelas alternativt då dispens nekas inom ett biotopskyddsområde samt när tillstånd och verksamheter prövas gällande Natura2000 områden. Denna ersättning utgår vid två tillfällen, det ena är när mark tas i anspråk och det andra är då pågående markanvändning av ett visst område avsevärt försvåras. Värt att nämna är att ersättningsrätt aldrig uppstår i samband med inskränkningar som görs till följd av de krav som ställs på miljöfarlig verksamhet. Inte heller 12 inskränkningar till följd av hantering av kemikalier, avfall med mera. 44 Detta förtydligades genom ändringen av grundlagen 2010. I tidigare bestämmelsen, RF2:18, kunde ordalydelsen tolkas på så sätt att alla inskränkningar skulle ge markägaren rätt till ersättning. Det vill säga, även i de fall som gäller efterlevnaden av miljöbalkens regler om exempelvis miljöfarlig verksamhet. Detta var inte syftet med den ändring som gjordes 1994 (som kom att gälla fram till 2010), utan tanken var att säkerställa gällande rätt i fråga om markägarens rätt till ersättning vid intrång i dennes egendom. Markägaren skulle tillförsäkras att inte komma i sämre läge än enligt gällande lagstiftning.45 I den nu gällande lydelsen i 2 kap 15§ regeringsformen har man därför tydliggjort undantaget att ersättning inte utgår i de fall som rör intrång till följd av efterlevnad av exempelvis kraven på miljöfarlig verksamhet. I NJA 2014 s. 332 exemplifieras detta. I detta fall meddelade regeringen med stöd av bemyndigande i lag en förordning som begränsade fisket i Torne älvs fiskeområde. Bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen i dess lydelse före den 1 januari 2011 (nuvarande 2 kap. 15 §) har ansetts ge uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning för rådighetsinskränkningar i vissa fall. Staten blev i och med denna princip ersättningsskyldig gentemot ett antal fiskare för den ekonomiska förlust som kan ha uppkommit för dem till följd av de restriktioner i fisket som infördes genom förordningen. 5.2.1 Anspråkstagande av mark Det första tillfället, då marken tas i anspråk, ter det sig ganska naturligt att ersättning utgår. Då fastighetsägaren inte får behålla sin mark utan det allmänna (eller annan) tar marken i anspråk på liknande sätt som vid expropriation. Den ersättning som utgår vid anspråkstagande av mark bestäms enligt ersättningsreglerna för expropriation (se MB 31 kap 2§). 46 Expropriation kommer att behandlas närmare i kapitel 5.3. 5.2.2 Avsevärt försvårande av pågående markanvändning Ersättning utgår alltså även i de fall pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Även då utgår ersättning enligt den beräkning som sker vid ersättning för expropriation.47 Detta begrepp är dock inte lika enkelt att begripa samt tolka och har varit ett föremål för diskussion under många år. Begreppet har två funktioner inom miljörätten, det ena är att ange förutsättningarna för ersättning och det andra är att definiera hur långt det allmänna får gå i sin kravställning mot enskild. Formuleringen av denna gräns anger med andra ord toleransnivån för vad markägare kan komma att få tåla i fråga om intrång på rådigheten av sin fastighet trots pågående användning.48 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 428 f B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 227 46 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 220 f 47 MB 31:2 48 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 429 44 45 13 Begreppet i sig behöver redas ut för att kunna tillämpas. Med pågående användning menas mark som används lagligt. Det vill säga nyttjandet av marken inom miljöbalkens och annan lagstiftnings ramar. Är det däremot fråga om olagligt användande av marken utgår förstås ingen ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksamhetsutövaren är förstås alltid skyldig att följa hänsynsreglerna, som togs upp i tredje kapitlet, oavsett om myndigheten ingriper eller inte. Ibland sker ingripanden från det allmänna då ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar även till att möta nyupptäckta hot och på så sätt komma åt de situationer som innebär ingripande från myndigheter på grund av nya upptäckter. Inte heller i dessa fall har därför markägaren rätt till ersättning för att denne tvingas följa gällande regler.49 Med regeln om pågående användning skiljer man också på ändrad och pågående. Den som väljer att ändra typen av användning av marken då det blir tal om intrång, blir även den utan ersättning. Ersättning för intrång till markägaren utgår därför enbart vid normal drift, inte ändrad. Ersättning utgår även när ett område enligt planbestämmelserna i PBL är avsett för viss verksamhet, eller har beviljats bygglov för detta, men markanvändningen har inte påbörjats. Då ska åtgärden/verksamheten betraktas som ett led i pågående markanvändning. Kravet är dock att den tillåtna ändringen objektivt sett ska framstå som aktuell.50 Vid skogsbruk kan moderna skogsbruksmetoder göra att marken inte används hela året, för att kunna återhämta sig, men ersättning utgår i alla fall om markens nyttjande inskränks. I uttrycket pågående användning ingår nämligen metoder som används vid normal rationalisering. Detta gör att exempelvis lantbrukare kan följa med utvecklingen av de lantbruksmetoder som används. Om samma mark åläggs inskränkningar av exempelvis möjligheten att bygga en golfbana, vilket inte görs vid det aktuella tillfället, utgår ingen ersättning.51 Då man väljer att förändra en pågående näringsverksamhet till en annan typ av verksamhet, borde det också alltid utgöra förändrad markanvändning. 52 Vad som avses med ”avsevärt försvårande” och ”berörd del av fastigheten” kan liknas med en typ av kvalifikationsgräns, detta gör att mindre besvärande ingrepp inte ersätts. Någon direkt gräns finns inte att utläsa direkt i lagtexten, men i en del uttalanden i förarbetena. I förarbetena kan man utläsa att en markägare inte ska behöva tåla mer än 10 procent försämring utav markens värde utan ersättning. Detta har behandlats i två äldre rättsfall, NJA 1981 s. 351 I och II, som fortfarande har viss betydelse. Högsta domstolen ansåg då att betraktelsesättet skulle vara relativt och omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Något bestämt procenttal kunde därför inte fastställas generellt. I de behandlade fallen fann domstolen däremot att gränsen gick omkring 10 procent.53 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 550 51 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 554 52 MÖD 2004:82 53 Bet. 1986/87:BoU1, s.150 f 49 50 14 Att skadan ska kunna relateras till berörd del av fastighet innebär att ett intrång som i sig täcker en ganska liten yta ändå kan vara avsevärt om den del av fastigheten som berörs också är liten. Det vill säga man ska göra en bedömning av bruket på just detta område.54 När det kommer till skogsbruk har begreppet berörd del innebörden av ”ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt”. Ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten torde därför bli aktuellt. Med berörd del ansåg man i utskottet istället snarare skulle avse det åkerskifte eller den enhet som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del. Bedömningen av detta ska ske enligt ”fackmannamässiga grunder”. Att en markägare anmält ett område av en fastighet till avverkning är i sig alltså inte avgörande. Av uttalandena kan man också utläsa att bedömningen i sig ska vara objektiv. 55 5.2.3 Ersättning vid speciella fall Kap 31. 5 § Om ett beslut som avses i 4 § första stycket 1, 2, 5 eller 6 innebär att det krävs tillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd, betalas ersättning endast om tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor. Om det enligt 7 kap. 24 § har meddelats ett förbud att vidta en åtgärd utan tillstånd och tillstånd vägras, gäller 4 § första stycket. Lag (2009:1322) Denna regel är tillämpbar på de fall som nämns i miljöbalken 31 kap 4§ p. 1-5, det vill säga bland annat rörande nationalparker, natur- och kulturreservat och biotopskyddsområden. Denna paragraf kan sägas ha som uppgift att också samla upp de fall som faller utanför MB 31 kap. 4§. Regeln är endast tillämplig när föreskrifterna innebär att fastighetsägaren måste söka om tillstånd för att vidta vissa åtgärder inom det skyddade området. Om det då bara finns möjlighet att ge dispens är det därför MB 31 kap. 4§ som ska tillämpas (och ersättning ska utgå). En situation är då föreskrifter för ett skyddat område innebär förbud mot visa åtgärder utan tillstånd. Ersättning utgår inte då föreskrifterna meddelas, utan kan bli aktuell först när fastighetsägaren efter ansökan om tillstånd blivit nekad tillstånd eller fått tillstånd men med visa begränsningar. På så sätt blir rådigheten över fastigheten inskränkt och ersättning kan bli aktuellt. Ersättningen behandlas då utifrån 31 kap. 4§. Ersättning utgår inte fler gånger även om ansökan om tillstånd görs vid upprepade tillfällen, att en ansökan görs av ny fastighetsägare förändrar inte heller ersättningsrätten.56 Paragrafens andra stycke reglerar ersättningsskyldighet vid interimistiska förbud enligt 7 kap. 24§ MB. Ett sådant beslut innebär att vissa åtgärder bara får vidtas efter tillstånd, vilket innebär att frågan om ersättning aktualiseras först vid ett avslag på en tillståndsansökan. Vägras tillstånd tillämpas även här MB 31 kap. 4§. Ersättningen betalas i detta fall med ett visst årligt belopp (se MB 31 kap. 31§). B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 223 Bet. 1986/87:BoU1, s. 150 f. Och prop. 1997/98:45, del 1, s. 555 56 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 321 f 54 55 15 5.2.4 Ackumulerad skada 31 kap. 9 § Vid tillämpningen av 4 och 8 §§ ska hänsyn tas också till andra beslut enligt 7 kap. 3, 5, 6, 9 eller 22 §, förbud enligt 7 kap. 11 § andra stycket, förelägganden och förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket, beslut enligt 18 § skogsvårdslagen (1979:429) samt beslut som avses i 14 kap. 5–7 och 10–13 §§ plan- och bygglagen (2010:900). Detta gäller under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom ska sådan inverkan av hänsynstaganden enligt 30 § skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid uppmärksammas. Om en rätt till talan, ersättning eller inlösen med anledning av ett sådant beslut har förlorats på grund av bestämmelserna i 12 eller 13 § eller motsvarande bestämmelser i plan- och bygglagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas enligt första stycket. Lag (2010:902) Denna paragraf stadgar den så kallade ackumuleringsregeln som ska se till helheten om en fastighetsägare drabbas av flera mindre intrång men vid olika tidpunkter. Denna ska tas hänsyn till vid tillämpningen av reglerna angående ersättning med stöd av miljöbalken. Regeln innebär alltså att man ska ta hänsyn till andra beslut som begränsat användningsområdet för fastigheten då man gör en bedömning av fastighetsägarens rätt till ersättning. Vid denna bedömning tittar man tio år tillbaka i tiden, äldre inskränkningar än så tar man inte hänsyn till. Ackumuleringsregeln har som syfte att hindra myndigheter från att begränsa markanvändningen på en fastighet genom flera skilda restriktioner, genom olika lagar, och på så sätt skulle fastighetsägaren få tåla mer eller större intrång på sin mark än om skadan bedömts i ett sammanhang.57 En förutsättning för att ackumuleringsregeln ska tillämpas är att de skador som uppstår, genom skilda regleringar, berör samma del av en fastighet. Att regleringarna ska beröra samma del av fastigheten gäller även vid bedömningen av inlösen av hela fastigheten (på grund av synnerliga skäl) enligt MB 31:8. Ibland går inte heller den ackumulerade skadan upp till kvalifikationsgränsen och då utgår förstås inte heller någon ersättning. Inskränkningar som bara grundas på de generella hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel behandlas däremot inte i paragrafen. Som tidigare togs upp i kapitel 5.2 så kan man i motiven till miljöbalken utläsa att dessa typer av restriktioner är inom ramen av vad en markägare ska tåla utan ersättning.58 5.3 Expropriation Lagen om expropriation möjliggör för staten att göra ingrepp i enskildas fastigheter, det vill säga enskildas egendom, och då genom tvång ta marken i anspråk. 59 Ingripanden får göras med bakgrund till att främja ett allmänintresse. I ExpL andra kapitel uppställs möjligheterna för expropriation som främst görs med hänsyn till naturen. Här behandlas även expropriation som möjliggörs med hänsyn till att Prop. 1997/98:45 del 2 s. 323 f Prop. 1997/98:45 del 1 s. 551 f., prop. 1997/98:45 del 2 s. 152 f 59 Expropriationslagen 1:1 57 58 16 samhället ska fungera väl, till totalförsvaret med mera. Detta i linje med grundlagsstadgandets förarbeten och kravet på angelägna allmänintressen.60 Hur ersättningen ska bedömas anges i lag och kan ske i olika sammanhang. Det är möjligt att använda olika värderingsregler i olika lagar för olika typer av förluster. Huvudregeln är full ersättning, men denna regel innebär inte bara en 100 procentig ersättning för marknadsvärdet, utan ytterligare 25 procent av detta läggs på som ett schablonmässigt påslag.61 Att det i dagsläget utgår ett påslag på 25 procent är nytt från 2010. Denna ändring gjordes med syfte av att stärka äganderätten mot bakgrunden att expropriationen numera ofta sker för användning av marken i vinstsyfte. Fastighetsägaren som blir av med marken ska då få tal del av denna vinst. Genom påslaget tar man också stor hänsyn till det faktum att fastighetsägaren ofrivilligt blir av med sin fastighet.62 Med en stärkt äganderätt ansåg även den dåvarande regeringen att det skulle stimulera handel och utgöra en garanti till en fungerande och stabil marknadsekonomi.63 Då man räknat fram just påslaget på 25 procent har man utgått från ett så kallat ”individuellt värde”. Med detta menas det värde som fastighetsägaren frivilligt skulle sälja fastigheten för, utan hot om expropriation. Enligt utredningen som gjorts i och med framtagandet av propositionen gällande lagändringen så kom man fram till att 125 procent skulle vara ett rimligt ”individuellt värde”. I propositionen belyser man även att man inte vill göra avsteg från den tidigare principen om att ersättning enbart ska utgå för ekonomisk skada, man vill alltså inte ersätta något affektionsvärde. I och med denna ändring anser man att fastighetsägaren sätts i samma läge som om expropriation inte inträffat utan försäljning skett av frivillighet. Påslaget ska även kompensera för det faktum att expropriationen kan komma att ske vid ett tillfälle då marknadsvärdet är lägre än vid exempelvis en högkonjunktur. 64 Vi remissutlåtanden till propositionen inkom en del förslag om att påslaget inte skulle gälla då rådigheten inskränktes av miljöskäl. Man kom dock fram till att man skulle bortse från detta förslag till förmån för den stärkta äganderätten, med bakgrund av att inte heller denna typ av inskränkning av rådigheten sker på frivillig väg.65 5.4 Proportionalitetsprincipen När det kommer till ingrepp och inskränkningar av det allmänna på enskildas egendom används en så kallad proportionalitetsprincip. Denna princip innebär att ingrepp från det allmänna ska vara både lämpligt och nödvändigt för att uppnå ändamålet med ingreppet. Det är enligt denna princip alltså inte tillåtet att använda tyngre medel än vad som behövs för att ändamålet och syftet med ingripandet ska uppnås. Prop. 1993/94:117 s. 15-‐‑16 och SOU 1993:40 s. 89-‐‑90. Prop. 2009/10:80 s. 166 f 62 Prop. 2009/10:162 63 Prop. 2009/10:162 s. 45 64 Prop. 2009/10:162 s. 66 65 Prop. 2009/10:162 s. 71 60 61 17 Krav ställs också på att det allmännas intresse vägs mot olägenheten som den enskilde orsakas av intrånget. Ett rådighetsinskränkande ska alltså motiveras efter en intresseavvägning. Principen återfinns i miljöbalkens sjunde kapitel, och blir i allra högsta grad tillämpligt vid inskränkningar med sjunde kapitlet som stöd, men även vid andra miljörättsliga prövningar och verksamheter.66 Med denna princip som bakgrund upphävde regeringsrätten i flera domar beslut om skydd av naturen. Dessa beslut var tagna med den då gällande naturvårdslagen men resonemanget kring principen var detsamma som idag. Regeringsrätten ansåg att de äldre besluten inte var tagna med en intresseavvägning mellan det allmännas miljöintresse och den enskildes rätt till egendomen och dennes förlust. Ett exempel på ett av dessa fall är RÅ 1996 ref. 22. Detta mål handlade om just tillämpning av den så kallade proportionalitetsprincipen i rättsprövningsmål angående dispens från bestämmelser om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822).67 Året efter tog man däremot upp ett annat mål, i målet RÅ 1997 ref. 59, prövade man om förutsättningarna för dispens enligt 19 a § naturvårdsförordningen (1976:484) från förbud mot arbetsföretag som kan skada naturmiljön inom en biotop som utgörs av stenmurar i jordbruksmark. I målet ansåg regeringsrätten att skäl till att upprätta ett biotopskyddsområde faktiskt förelåg, även då man tog proportionalitetsprincipen i beaktande. Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 36 f Se även RÅ 1996 ref. 22 samt 56, RÅ 2001 ref. 92. 66 67 18 6. Slutsatser Jag har tidigare redogjort för under vilka förutsättningar det allmänna kan göra intrång på fast egendom samt under vilka förutsättningar det utgår ersättning eller inte. Jag kommer nu att titta närmare på effekten för markägaren vid olika typer av intrång samt hur de reella möjligheterna till intrång egentligen ser ut. Med reella möjligheter menar jag att belysa möjligheterna till intrång i ett vidare perspektiv. 6.1 Effekten av olika typer av intrång I kapitel fyra redogjordes för de olika typerna av intrång med stöd av miljöbalkens sjunde kapitel. Hur ersättningen bedöms och i vilka fall den utgår redogjordes för i kapitel fem. Men hur ser egentligen effekterna ut kopplat till ersättningen? Är alla ingrepp ”rättvisa” kopplat till möjligheterna för markägaren att begära ersättning? De intrång som sker med hjälp av ExpL är som tidigare nämnt acceptabla då markägaren får 125 procent av marknadsvärdet i inlösen för den förlorade marken. Detsamma gäller de tillfällen då marken tas i anspråk eller ersättning utgår då pågående markanvändning faktiskt ansetts vara försvårad. Markägaren ersätts även då med 125 procent av fastighetens marknadsvärde. 68 Övriga intrång då rådighetsinskränkningar kan ske, men ersättning inte utgår, är däremot inte lika enkla att ta ställning till. När det gäller strandskydd innebär förbud ofta ganska stora ekonomiska förluster för markägaren. Detta då strandtomter kan säljas dyrt på många platser runt om i Sverige, och genom ett avslag på tillstånd för bebyggelse på en strandnära tomt, förlorar marken väldigt mycket värde. Däremot kan den markägare som förvägras tillstånd för detta sällan eller till och med aldrig vänta sig någon ersättning.69 Ett annat generellt naturskydd, så som strandskyddet, är biotopskyddsområden. Det generella skyddet gäller då A-biotoper, övrigt biotopskydd måste meddelas genom förordningar. Vad gäller A-biotoper kan ersättningen utgå, men enbart i fråga om uteblivet tillstånd. När det gäller just biotopskyddet är det väldigt sällan ersättning utgår och det är även sällan tillstånd och dispenser i strid med skyddet godkänns. I MÖD 2006:16 behandlas frågan om dispens från ett biotopskyddsområde. En jordbrukare ville lägga igen tre öppna diken för att skapa ett rationellare jordbruk och sökte dispens från biotopskyddet. Miljööverdomstolen fann att syftet med bestämmelsen var att för framtiden bevara växt- och djurliv i biotopen genom att förhindra igenläggning eller andra åtgärder som kunde skada denna miljö. Det var vidare uppenbart att biotopskyddet inte var till sådan nackdel att det enligt proportionalitetsprincipen skulle kunna motivera dispens med hänsyn till den rätt att få ersättning som fanns i 31 kap. miljöbalken. Enbart möjligheten till mer rationell jordbruksdrift kunde inte anses utgöra särskilda skäl för dispens. MB 31:2 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 179 68 69 19 Detta gör att skyddet för biotoperna kan tyckas vara starkt, även det faktum att ersättning sällan utgår stärker i praktiken möjligheten att skydda miljön genom att inrätta ett biotopskyddsområde. Däremot så är området ofta väldigt begränsat. Det gäller främst det enskilda föremålet, exempelvis en rauk, samt ibland även ett väldigt begränsat område kring den skyddade biotopen.70 Ser man till bestämmelserna om ersättning i miljöbalkens 31:a kapitel så går reglerna om ersättning enligt dessa riktlinjer. Ett så begränsat intrång ska markägaren förväntas tåla. 6.2 Reella möjligheter till intrång Hur starkt är då egentligen skyddet för markägaren? Eller kan det allmänna i praktiken enkelt göra intrång med stöd av Miljöbalkens sjunde kapitel? En sådan bedömning är förstås inte helt enkel men det finns en del som tyder på att markägarens säkerhet tryggas mer och mer. Denna fråga har även en stor politisk sprängkraft. Att äganderätten skyddas genom Europakonventionen har fastslagits redan tidigare. Hur starkt skyddet egentligen är i förhållande till skyddet av miljön är svårt att säga. Europadomstolen gjorde en bedömning gällande detta i ett fall från 1991, Fredin mot Sverige. I detta fall ville en fastighetsägare ha ersättning av den svenska staten då man fått ett tillstånd som beviljat en grustäkt indraget med stöd av dåvarande naturvårdslagen. Fastighetsägaren, Fredin, hävdade då att Sverige bröt mot EKMR Art 1 tillägg 1 gällande egendomsskyddet. Europadomstolen fastslog att den indragna dispensen innebar ett Fredin fick minskad möjlighet att nyttja egendomen och att detta medförde ekonomiska konsekvenser. Domstolen kom dock fram till att detta inte var i strid mot EKMR eller att det innebar berövande av egendomen. Domstolen beaktade nödvändigheten av miljöskydd samt att de motsvarade kraven enligt proportionalitetsprincipen och de förutsebarheter som följer av protokollet (angående egendomsskyddet). Domen blev alltså till miljöskyddets fördel. Ett exempel där miljöskyddet fått ett bakslag är lagändringen i Expropriationslagen 2010. Denna ändring innebar det schablonmässiga påslaget på 25 procent, det vill säga, från full (100 procentig) ersättning till 125 procent ersättning vid expropriation. Lagändringen i praktiken innebär att det blir betydligt svårare för det allmänna att skydda naturen genom exempelvis inrättande av naturreservat eller vid ianspråktagande av mark, då kostnaderna ökade drastiskt.71 De som bemöter denna kritik menar på att äganderätten är en så stark demokratisk grundpelare att den måste stärkas, och välkomnade den lagändring som genomfördes 2010. Man menar också att synen på miljön har förändrats. Att numera behöver inte äganderätt och miljöskydd alltid kollidera då äganderätt medför ett ansvar, då även för miljön.72 Den dåvarande regeringen ansåg även att detta påslag inte medförde några beaktningsvärda negativa konsekvenser för miljöskyddet.73 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 214 ff Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 436 72 Fredrik Bonde, SvJT 2011, s. 202 ff 73 Prop. 2009/10:162 s. 47 70 71 20 Att ersättningen numera uppgår till 125 procent av marknadsvärdet är som tidigare nämnt ett sätt att styrka egendomsskyddet. Förslaget fick en del kritik även i remissutredningarna där man ansåg att det bland annat borde finnas ett visst tak för ersättning samt att förslaget i propositionen inte upplevdes genomarbetat. Detta då man bland annat inte tagit i beaktande de konsekvenser som lagändringen medför i annan lagstiftningen som hänvisar till ExpL, hävdade kritikerna.74 Markägandet har stärkts tidigare i historien, 1987 vid ett utskottsbetänkande av PBL som ledde till att markägarens rätt till ersättning förbättrades. Vilket redan då gjorde att naturvården försvårades på grund av ökade kostnader.75 Sedan det blev dyrare att inrätta naturreservat, på grund av ökade ersättningar till markägare, kopplat till de senaste årens sparkrav – har man inte inrättat särskilt många naturreservat.76 Detta är förstås en negativ konsekvens för bevarandet av miljön. Det ställs även höga krav vid inrättandet av naturreservat. Det är väldigt viktigt att instrumenten används på rätt sätt, och kravet på motiveringar av de länsstyrelser som vill inrätta ett naturreservat är således höga. I ett rättsfall från 1996, RÅ 1996 ref. 40, krävde en fastighetsägare att ett beslut om utvidgat naturreservat skulle hävas. Regeringsrätten ansåg att området inte var av den beskaffenhet som krävdes för att ett naturreservat skulle kunna avsättas enligt den då gällande naturvårdslagen. Detta är inte de regler som gäller idag, men principerna är detsamma. Det är förstås viktigt att de efterlevs i en rättssäkerhetsaspekt, men de höga kraven stärker även de markägarens ställning och skyddar dennes egendom. Det intrång som en markägare maximalt kan behöva tåla i pågående markanvändning är mycket litet. Man kan tycka att i och med tillkomsten av miljöbalken borde rätten till ersättning och möjligheterna till intrång bedömas annorlunda. Detta då grunden för miljöbalken som tidigare nämnt är målparagrafen i MB 1 kap. 1§, det vill säga att den ska främja hållbar utveckling. Om det är svårt att använda de verktyg som finns i miljöbalken, bland annat de som redogjorts tidigare om och som återfinns i miljöbalkens sjunde kapitel, så är det svårt att uppfylla målen. De allmänna hänsynsreglerna torde också utmynna i ett stärkt miljöintresse och därmed höja toleranströskeln. 77 Detta har dock inte avspeglats i praxis sedan miljöbalkens tillkomst. Denna avsaknad av förändring exemplifieras i MÖD 2008:3 samt 2008:4. I båda dessa fall bedömde miljööverdomstolen hur rätten till ersättning skulle beräknas vid beslut om biotopskydd respektive beslut att avslå ansökan om tillstånd gällande skogsavverkning inom ett område som skyddas i väntan på att bli ett naturreservat. I domarna bekräftar miljööverdomstolen att alla markägare ska, utan krav på ersättning, följa de generella hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel avseende skydd av miljön. Trots att miljöbalken därmed föreskriver markägare striktare krav än tidigare lagstiftning anser ändock miljööverdomstolen att någon höjning eller sänkning av gränsen av vad som förväntas tålas aldrig åsyftas, med hänvisning till miljöbalkens förarbeten. Slutsatsen i dessa fall är att någon ny formulerad nivå för att bedöma vad 74 Prop. 2009/10:162 s. 65 Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten, s. 434 B. Bengtsson, Speciell fastighetsrätt, s. 176 77 B. Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar, s. 184 f. 75 76 21 som anses vara avsevärt försvårande av markanvändning inte finns. Den tidigare vägledningen ska alltjämt gälla.78 J. Ebbesson, Miljörätt, s. 118 78 22 7. Avslutande diskussion Som framgår av denna redogörelse kan man se att det finns ett skydd för den enskilde fastighetsägaren mot ingripande från det allmänna. Skyddet är dock inte absolut och det finns en del undantag, där skyddet av miljön är ett av dem. Detta kan i mina ögon te sig ganska självklart, då en hållbar utveckling är ett måste för framtida generationer. Den som äger mark tillförsäkras ett skydd som innebär att intrång dels inte kan ske särskilt lättvindigt, utan ett intrång innebär att det ska motiveras väl och en tydlig intresseavvägning med proportionalitetsprincipen som grund. Dels tillförsäkras markägaren att i de fall som intrång sker, kan denna i många fall förvänta sig ersättning för skadan denna åsamkas. Man kunde tidigare se en viss koppling till skadeståndsrätten och expropriation i och med grundprincipen att ersättningen kan högst motsvara den faktiska skadan. Det vill säga markägaren fick full (100 procentig) ersättning för den förlorade marken.79 I och med den lagändring som trädde i kraft 2010 så tillskrivs fastighetsägaren numera inte bara full ersättning, 100 procent, utan ett påslag som innebär 125 procent av den berörda delen av fastighetens marknadsvärde. Detta har, som tidigare nämnts, dels kritiserats och dels välkomnats med öppna armar. Om man ser till den samhällsekonomiska aspekten så är det förstås en viss fördel. Den möjligheten vi har idag att exempelvis låna pengar bygger ofta på att man pantsätter fastigheter som en säkerhet till bankerna. På så sätt kan det för banken vara betryggande att en tvångsinlösen av fastigheten skulle innebära ett visst överskott för den belånade fastighetsägaren och de har stora möjligheter att få tillbaka de utlånade pengarna. Det kan däremot få negativa konsekvenser på marknadsvärdena på fastigheter i de områden som kan komma att exproprieras. Värdena kan då stiga i och med att de eventuellt exproprieras och detta skulle medföra en vinst. Som bakgrund till lagändringen anförde den dåvarande regeringen som tidigare nämnts att man önskade stärka äganderätten. Men man ansåg inte att detta påslag skulle innebära några beaktningsvärda ökade kostnader för naturskyddet, för i så fall skulle det innebära negativa konsekvenser för miljön. Ur ett ekonomiskt perspektiv ställer jag mig dock frågande till om ett sådant påslag är att anse som icke beaktansvärt. Kritiken som förslaget fick i remissutlåtandet var även att lagförslaget upplevdes icke genomarbetat. Om man ser till detta och sedan på det datum när regeringen lämnade över lagförslaget till riksdagen upptäcker läsaren att det sker i slutet på den dåvarande regeringens mandatperiod. Utan att gå djupare i en politisk debatt så kan man lätt tolka detta som ett sätt för den dåvarande regeringen att i sista stund lyckas infria ett vallöfte. Detta ställer sig även en del kritiker sig frågande till.80 Möjligheterna att skydda miljön blir dock sämre i och med ändringen om påslag vid expropriation. För det allmänna att skydda miljön finns, precis som allt annat, en begränsad budget och höjda kostnader för inlösen av mark ger således mer begränsade möjligheter att faktiskt skydda värdefulla naturområden. Den gräns som B. Bengtsson, SvJT 2011, s. 318 ff B. Bengtsson, SvJT 2010, s. 726 ff 79 80 23 anger vilket intrång markägare ska kunna tåla utan rätt till ersättning är inte heller särskilt hög. Detta begränsar också möjligheterna till skyddet av miljön. Med införandet av miljöbalken hoppades många att denna gräns skulle höjas, i och med målparagrafen om hållbar utveckling samt de generella bestämmelserna i miljöbalkens andra kapitel. Vad man däremot kan utläsa av praxis har ingen sådan förändring skett. Man kan alltså, av rättsfallen från 2008 som tidigare diskuterats, inte se att gränsen för vilka intrång fastighetsägarna ska tåla har höjts enligt praxis. Detta är ytterligare ett bakslag för skyddet av miljön, då det inte innebär någon lättnad av kostnader för att införa naturskyddsområden av olika slag. I och med detta blir naturskyddet än mer en kostnadsfråga. Att detta utmynnar i en politisk diskussion är således inte förvånande, denna diskussion är dock inte vad denna uppsats syftar till. Frågan jag däremot ställer mig är hur man ska välja att se på möjligheterna till skydd för natur och miljö? Hur ska man ha möjlighet att bygga ett samhälle genom hållbar utveckling, då de lagreformer som görs allt mer drar sig åt det håll att de ska skydda äganderätten istället för miljön? Införande av miljöbalken har i dagsläget inte fått den genomslagskraft i gällande rätt som man kanske kunnat tro. För mig handlar ibland de restriktioner som en fastighetsägare kan, enligt min uppfattning, få tåla utan ersättning att denne följer de krav som ställs i och med miljöbalkens andra kapitel. De som argumenterar för den förhöjda gränsen för ersättning genom expropriation hävdar att ansvaret för miljön ändå faller inom ramen för vad vi kan förvänta oss av fastighetsägaren. I och med denna argumentation borde inte heller markägaren se det som en stor belastning att exempelvis ett naturreservat med vissa föreskrifter inrättas på dennes mark. I portalparagrafen till miljöbalken anger man att ”naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl”. Detta tycker jag är viktigt att man tar med sig då man jobbar med lagreformer. Båda äganderätten och skyddet av miljön är viktiga frågor, vilket är helt naturligt. Jag tycker att det är tråkigt att man väljer att ta med den expropriation som görs i miljöhänseende i lagändringen om den förhöjda ersättningen. Att de fastighetsägare som får marken tvångsinlöst på grund av exploatering av vinstdrivande verksamheter eller liknande är däremot en helt annan fråga. Jag tycker inte markägare ska känna rädsla för att gå lottlös vid expropriation, så att full ersättning (dvs 100 procent), utgår vid all tvångsinlösen av mark tycker jag är bra. Med kopplingen till skadeståndsrätten är den i mina ögon även helt logisk. För att däremot återkoppla till portalparagrafen i miljöbalken som citerades i föregående stycke, måste vi dela på det ansvar som åligger för att skapa hållbar utveckling. 24 8. Källförteckning Offentliga tryck: Propositioner: Prop. 1985/86:3 – med förslag till lag om hushållning med naturresurser med mera Prop. 1993/94:117 - Inkorporering av Europakonventionen Prop. 1998/98:45 – Miljöbalken Prop. 2008/09:119 – Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden Prop. 2009/10:80 – En reformerad grundlag Prop. 2009/10:162 – Ersättning vid expropriation Statens offentliga utredningar: SOU 1993:40 – Fri och rättighetsfrågor Betänkanden; Bet. 1986/87:BoU1 Rättsfall: Högsta domstolen: NJA 1981 s. 351 I och II NJA 1996 s.495 NJA 2014 s. 332 Miljööverdomstolen: MÖD 2004:82 MÖD 2006:16 MÖD 2006:33 MÖD 2008:3 MÖD 2008:4 Regeringsrätten: RÅ 1996 ref. 22 RÅ 1996 ref. 40 RÅ 1996 ref. 56 RÅ 2001 ref. 92 Litteratur: Bengtsson, Bertil: Ersättning vid offentliga ingrepp 2, Allmänna ersättningsprinciper. Andra upplagan. Norstedt, 1991. ISBN: 91-38-50007-8, 978-91-38-50007-1. Bengtsson, Bertil: Miljöbalkens återverkningar. Första upplagan. Norstedt, 2001. ISBN: 97-89-13900820-0 Bengtsson, Bertil: Speciell fastighetsrätt miljöbalken. Nionde upplagan. Iustus, 2007. ISBN: 978-91-7678-675-8 Bull, Thomas och Sterzel, Fredrik: Regeringsformen - en kommentar. Första upplagan. SNS Förlag, 2010. ISBN 978-91-86203-74-0. 25 Ebbesson, Jonas: Miljörätt. Andra upplagan. Iustus, 2008. ISBN: 978-91-7678-705-2 Michanek, Gabriel och Zetterberg, Charlotta: Den svenska miljörätten. Tredje upplagan. Iustus, 2012. ISBN: 978-91-7678-832-5. Artiklar: Bengtsson, Bertil: Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten. SvJT 2010 s. 726 ff Bengtsson, Bertil: Replik på Fredrik Bondes artikel. SvJT 2011 s. 318 ff Bonde, Fredrik: Professorskritik mot den nya reformen om förhöjd ersättning vid expropriation skjuter över målet. SvJT 2011 s. 202 ff Internetbaserade källor: FN:s hemsida www.fn.se, under; FN-info, Vad gör FN, Utveckling och fattigdomsbekämpning, FN och hållbar utveckling, Rio+20 (kontrollerad 2015-0102). 26
© Copyright 2024