Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement
Forvaltningsrevisjon 2015 Utarbeidet av Hedmark Revisjon IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Hedmark Fylkeskommune Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement med utgangspunkt i: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-13 i Hedmark Postboks 84, 2341 Løten Telefon: 62 43 58 00 www.hedmark-revisjon.no E-post: post@hedmark-revisjon.no Org.nr: 974 644 576 MVA HEDMARK REVISJON IKS Likebehandling, oppfølging og politisk styring Målanalyse Evaluering av Sverige-Norge programmets resultater og effekter for Hedmark Side 1 Forord Det har vært spennende å få lov å beskjeftige seg med Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement og Sverige-Norge programmet i Hedmark. Det er sjeldent det gjennomføres reelle effektevalueringer innenfor forvaltningsrevisjonen. Vi kan ikke forestille oss en case hvor det er mer relevant enn for dette programmet som er både omfattende, veldokumentert og hvor det er skrevet og ment mye. Vi håper at denne evalueringen kan gi et oversiktlig bilde av fylkeskommunens utbytte av satsningen. I tillegg håper vi at den samlede rapporten kan bidra til læring for fylkeskommunens administrative og politiske nivå i deres daglige og overordnede forvaltning, måling og oppfølging av dette programmet. Vi vil dermed gjerne si takk til kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune for oppdraget. Oppdragsansvarlig revisor Utøvende revisor Jo Erik Skjeggestad Christina Haulrich Klausen HEDMARK REVISJON IKS Løten, den 29 mai 2015 Side 2 FORORD 2 SAMMENDRAG FOR ALLE PROBLEMSTILLINGER 6 KONKLUSJONER PÅ RAPPORTENS PROBLEMSTILLINGER 8 ANBEFALINGER TIL VEIEN VIDERE 12 BAKGRUNN, OPPBYGGING OG REVISJONSKRITERIER BAKGRUNN FOR PROSJEKTET OPPBYGGING AV DEN SAMLEDE RAPPORTEN REVISJONSKRITERIER 14 14 15 15 1 GENERELL INTRODUKSJON TIL SVERIGE-NORGE PROGRAMMET INTERREG-PROGRAMMENE FYLKESKOMMUNENS ENGASJEMENT I SVERIGE-NORGE PROGRAMMET SEKRETARIATET FOR SVERIGE-NORGE PROGRAMMET FINANSIERING ORGANISERING AV SVERIGE-NORGE PROGRAMMET BEHANDLINGSFLOW FOR EN SØKNAD: FYLKESKOMMUNEN, RPP OG STYRINGSKOMITEEN UTARBEIDELSE AV NYE PROGRAMMER 16 16 17 19 20 20 22 22 2 LIKEBEHANDLING, OPPFØLGING OG POLITISK STYRING 23 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER OPPBYGGING AV INNHOLD 24 25 LIKEBEHANDLING 25 METODE, AVGRENSNINGER OG REVISJONSKRITERIER METODE AVGRENSNINGER REVISJONSKRITERIER 25 25 25 26 DATAGRUNNLAG, ANALYSE OG VURDERING KUNNGJØRING LIK ADGANG TIL RÅDGIVNING KRITERIEBASERTE VURDERINGER OG BEGRUNNEDE AVSLAG HABILITET OG KLAGEADGANG 26 26 28 30 34 OPPFØLGING OG POLITISK STYRING 37 METODE, AVGRENSNINGER OG REVISJONSKRITERIER METODE AVGRENSNINGER SOM FØLGE AV DIALOG MED FYLKESKOMMUNEN REVISJONSKRITERIER 37 37 37 38 DATAGRUNNLAG, ANALYSE OG VURDERING TILSLUTNING TIL PROGRAMMET FYLKESRÅDETS ROLLE FYLKESTINGETS ROLLE 39 39 39 41 HEDMARK REVISJON IKS Innhold Side 3 KOMITE FOR KOMPETANSE OG KULTUR ANDRE KILDER TIL INFORMASJON OM SVERIGE-NORGE PROGRAMMET INSPIRASJON FRA ØSTFOLD FYLKESKOMMUNE VÅR VURDERING – DELKONKLUSJON OPPFØLGING OG POLITISK STYRING 46 48 48 50 KONKLUSJON - LIKEBEHANDLING, OPPFØLGING OG POLITISK STYRING SIKRES DET LIKEBEHANDLING AV SØKERE? MULIGHET FOR OPPFØLGING OG POLITISK STYRING? 54 54 54 ANBEFALINGER LIKEBEHANDLING, OPPFØLGING OG POLITISK STYRING 55 3 MÅLANALYSE 57 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER OPPBYGGING AV RAPPORTEN 57 57 METODE, AVGRENSNINGER OG REVISJONSKRITERIER METODE AVGRENSNINGER REVISJONSKRITERIER 57 57 58 58 DATAGRUNNLAG, ANALYSE OG VURDERING HEDMARK FYLKESKOMMUNES STRATEGI OG MÅL FOR INTERNASJONAL ENGASJEMENT MÅL I SVERIGE-NORGE PROGRAMMET SAMMENHENGEN MELLOM REGIONALE MÅL OG SVERIGE-NORGE PROGRAMMETS MÅL ØVRIGE FORVENTEDE EFFEKTER OG ANDRE FORHOLD DESIGN FOR EVALUERING AV PROGRAMMET 59 59 65 71 72 77 KONKLUSJON MÅLANALYSE SAMSVAR I MÅLSETTINGER FOR SVERIGE-NORGE PROGRAMMET? ER SVERIGE-NORGE PROGRAMMET MULIG Å EVALUERE? 79 79 79 ANBEFALINGER MÅLANALYSE 81 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER OPPBYGGING AV RAPPORTEN 83 83 METODE, AVGRENSNINGER OG REVISJONSKRITERIER METODE AVGRENSNINGER REVISJONSKRITERIER 84 84 86 87 DATAGRUNNLAG, ANALYSE OG REVISORS VURDERING 88 PORTEFØLJEANALYSE PROSJEKTER OG MIDLER I SVERIGE-NORGE PROGRAMMET TEMAER FOR PROSJEKTENE PROSJEKTDELTAGERNE FORDELING AV PROSJEKTLEDERE OG PROSJEKTER SAMARBEIDSAVTALE 88 88 91 92 92 95 HEDMARK REVISJON IKS 4 EVALUERING AV INTERREG SVERIGE-NORGE PROGRAMMETS RESULTATER OG EFFEKTER FOR HEDMARK 83 Side 4 REGIONAL UTVIKLINGSAKTØR 98 KONKLUSJON PORTEFØLJEANALYSEN 99 PROSJEKTRESULTATANALYSE PROSJEKTENES MÅLOPPNÅELSE PROGRAMMETS RESULTATINDIKATORER GRENSENS MERVERDI EKSEMPLER PÅ PROSJEKTENES RESULTATER KORT OM FYLKESKOMMUNENS MEDFINANSIERING 101 101 104 105 107 111 KONKLUSJON - PROSJEKTRESULTATANALYSE 111 PROGRAMRESULTATANALYSE PROGRAMMETS TEMAER OG EFFEKTOMRÅDER ÅPENHET OG MANGFOLD INNOVASJON OG UTVIKLING BÆREKRAFTIG UTVIKLING KOMPETANSE VEKST OG SYSSELSETTING BEFOLKNINGSVEKST 113 114 116 118 121 123 126 133 KONKLUSJON PROGRAMRESULTATANALYSE DISKUSJON - VAR DE SAMME RESULTATENE OG EFFEKTENE OPPNÅDD UTEN PROGRAMMET? 137 141 KONKLUSJON PÅ EVALUERINGEN 142 VEDLEGG A FYLKESKOMMUNENS HØRINGSSVAR 144 VEDLEGG B LITTERATURLISTE 148 VEDLEGG C – LISTE OVER GJENNOMFØRTE MØTER OG INTERVJU 150 VEDLEGG D – SPØRREGUIDE OG SPØRRESKJEMA 151 VEDLEGG E INDIKATORER OG MÅL FOR HELE SVERIGE-NORGE PROGRAMMET 2007-2013 (FOR ALLE TRE DELOMRÅDER) 154 155 HEDMARK REVISJON IKS VEDLEGG F UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER Side 5 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Sammendrag for alle problemstillinger Enhet for Internasjonalt Samarbeid I Hedmark Fylkeskommune har en rekke aktiviteter på det internasjonale området. Denne revisjonen vil fokusere på Sverige-Norge programmet som er et av Interreg-programmene fra EU. Dette programmet er et av de største programsamarbeidene Norge har med EU og samtidig er programmet med et samlet budsjett på omlag ½ milliard SEK/NOK det klart økonomisk tyngste programmet som fylkeskommunens internasjonale enhet er involvert i. Vi har observert at mange anser disse programmene som vanskelig tilgjengelige og vanskelig helt å få grep på. I likhet med andre EU-programmer hviler Sverige-Norge programmet på et finmasket regelverk, på omfattende og detaljerte krav og kriterier, en regionalt involverende og potensielt komplisert beslutningsstruktur, mange involverte prosjektledere med prosjekter med ulike formål, budsjetter, resultater og effekter. For ikke å snakke om alle de involverte deltagerne – ca. 8 % av befolkningen i Hedmark har på ulike måter vært i kontakt med prosjektene. For å skape større klarhet har Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune ønsket å få belyst forhold ved Sverige-Norge programmet som kan deles opp i to formål. På den ene siden er formålet å kartlegge og vurdere de delene av administrasjonen av prosjektet som kan utgjøre en risiko. Hedmark fylkeskommune er både forvalter av programmet og kan selv søke midler fra programmet. Derfor vil rapporten undersøke om betingelsene for å sikre likebehandling er til stede (se problemstilling 1 under). Samtidig tilsier programmets mange komponenter at det kan være vanskelig å få en ordentlig oppfølging av programmet. Det kan bli en utfordring å sikre politikerne tilstrekkelig med oversikt over programmet til å kunne styre programmet så regionale målsetninger oppnås. Derfor blir det satt fokus på oppfølging og politisk styring (se problemstilling 2). En viktig avgrensning er at kontrollutvalget har vært interessert i å se effektene for Hedmark isolert sett. Dette betyr at vi så å si har tatt bort prosjekter, resultater og effekter som ikke berører Hedmark. Sverige-Norge programmet er et samarbeidsprogram og den svenske siden er helt essensiell for at et program skal komme i stand og lykkes. Derfor må vi også forvente at det er noen prosjekter som kanskje har størsteparten av resultater og effekter på den svenske siden av grensen og at resultatene kanskje er svakere i Hedmark. Når vi allikevel holder fast i denne avgrensningen er det fordi kontrollutvalget har uttrykt et klart ønske om dette. Vi vurderer også selv at det kan være nyttig for fylkeskommunens politikere og administrasjon å få dette avgrensede bildet. Og det er vårt håp at elementer av resultatene også kan brukes på en meningsfull måte i videre erfaringsoppsamling og forvaltning av disse grenseregionale programmene. HEDMARK REVISJON IKS På den andre siden har kontrollutvalget ønsket å få vurdert om det er en fornuftig sammenheng mellom midler og ressurser som føres inn i programmet og de effektene som programmet leder til. Hedmark fylkeskommune har medfinansiert prosjekter for 38,3 mill. kr i perioden og har i tillegg noen utgifter til drift av programmet. Det er derfor relevant å vurdere hva fylkeskommunen oppnår ved sin medfinansiering (se problemstilling 4). En forutsetning for å kunne vurdere effektene og måloppnåelse for prosjektene og programmet er at vi først kartlegger hva målene med programmet er. Det forutsetter en analyse av om det er overensstemmelse mellom regionale målsettinger og målsettinger i Sverige-Norge programmet. Dette har vi benevnt Målanalyse (se problemstilling 3). Side 6 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Med bakgrunn i formålene og fastsatte avgrensninger er problemstillingene for denne forvaltningsrevisjonen å vurdere: 1. I hvilken grad utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet? 2. I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring? 3. Målanalyse: a. I hvilken grad er målsettingene for Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet? b. I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark? 4. Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter: a. Hva er effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark på kort og lang sikt? b. I hvilken grad kan effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale strategi og målene med Sverige-Norge programmet? Problemstilling 1 og 2 besvares i Kapittel 2, problemstilling 3 i Kapittel 3 og problemstilling 4 i Kapittel 4. For å besvare problemstillingene har vi gjennomført to oppstartsmøter med fylkeskommunen. Først med deltagelse av fylkesdirektøren og fylkessjef for Internasjonalt Samarbeid. På det andre møtet deltok to medarbeidere i Sekretariatet for Indre Skandinavia i Sverige-Norge programmet. Dessuten har vi gjennomført intervju med to personer i fylkesrådet og tre personer i Komite for kultur og kompetanse, samt utdypende intervju med sekretariatsmedarbeiderne. Vi har også intervjuet to medarbeidere fra Østfold fylkeskommune som har gitt oss informasjon om administrasjonens og politikernes arbeid med å sette mål for det internasjonale arbeidet og hvordan de følger opp på disse målene. Østfold fylkeskommunes strategiarbeid er med som et eksempel på det vi anser som god praksis i forhold til målsetting, oppfølging og politisk fylkeskommunal styring av det internasjonale området. Vi har via målanalysen etablert en modell for evaluering av Sverige-Norge programmet. Modellen baserer seg på fylkeskommunens mål og programmets mål med Sverige-Norge programmet og er grunnlag for evalueringen. Evalueringens funn baserer seg på eksisterende konsulentanalyser og forskningsrapporter. Dessuten har vi gjennomført en spørreskjemaundersøkelse blant de prosjektledere som er ansvarlige for de 41 store prosjektene vi har vurdert som relevante for Hedmark. Svarprosenten i undersøkelsen er 90 %. I det omfang det er relevant har vi inkludert funn fra alle prosjektenes sluttrapporter og tilgjengelig informasjon på nettet. I det følgende presenteres rapportens vesentligste konklusjoner og funn. HEDMARK REVISJON IKS Vi har studert en rekke dokumenter fra perioden 2007-13 blant annet fylkeskommunens strategier på området, økonomiplaner (og årsbudsjetter), årsrapporter, fylkesrådets vedtak i forbindelse med medfinansiering, Sverige-Norge programmets sentrale dokumenter, internasjonale strategier i andre fylkeskommuner med videre. Side 7 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Konklusjoner på rapportens problemstillinger Sikres det likebehandling av søkere? Overordnet sett vurderer vi at det skjer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet som behandles i RPP og Styringskomiteen. Programmet kunngjøres bredt til og av relevante aktører. Det er en omfattende men også veldig grundig manual med klare kriterier for tildeling. Samtidig får Sekretariatet for Indre Skandinavia i Hedmark fylkeskommune gode skussmål i deres veiledning av søkere. Vi ser i vår gjennomgang at deres saksbehandling er detaljert, klart formulert og grundig. Kriteriene for tildeling er klare og avslag begrunnes. Det er prosedyrer for å sikre en upartisk saksbehandling for de søknader som skal til RPP og Styringskomiteen. Og i disse organene er det prosedyrer for å vurdere egen habilitet. Eneste mindre kommentar er at det mangler en opplysning om at avslag ikke kan påklages i avslagsbrevene. Vi ser at det ikke er et så finmasket og gjennomtenkt system når det kommer til den regionale medfinansieringen. Det er forskjellige forestillinger hos ulike aktører om hva som ligger til grunn for tildeling av regionale midler. Samtidig vurderer vi at de overordnede strategiene som Fylkesplanen og Regional planstrategi er for bredt formulerte til å kunne danne et effektiv kriteriegrunnlag/klart målbilde for hvilke prosjekter som fylkesrådet bør finansiere. Det skjer henvisning til de strategiene som passer til prosjektene i stedet for at fylket har definert tydelige mål som prosjektene skal innfri. Sekretariatet har ikke rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader fra Hedmark fylkeskommune som ønsker medfinansiering. Dette er uhensiktsmessig fordi sekretariatet både betjener det politiske nivået i fylkeskommunen og skal være en upartisk saksbehandler av søknadene. Mulighet for oppfølging og politisk styring? Overordnet sett er det en rekke positive momenter i den politiske styringen av Sverige-Norge programmet. Samtidig er det noen mangler i forhold til å sikre relevant og oversiktlig informasjon om programmet samt fylkestingets mulighet for å følge opp overfor fylkesrådet og for fylkesrådets egen oversikt. Allikevel vurderer vi at de fylkestingspolitikere og medlemmer av fylkesrådet vi har hatt intervju med, ikke har oversikt over prosjektene som Hedmark er involvert i. Dette må ses i sammenheng med at fokuset i målsetningene for programmet ikke er på den informasjonen som vi vurderer må legges fram for å kunne følge opp fylkesrådets aktiviteter. I økonomiplan og årsrapporter mangler det oversikt over de prosjektene Hedmark fylkeskommune medfinansierer, størrelse på medfinansiering det enkelte år og samlet sett, de regionale målene man forventer prosjektene skal innfri og om prosjektene oppnår målene. Samtidig mangler det klare mål for hvilke politikkområder fylkeskommunen vil satse på i det internasjonale samarbeidet og en strategi for hvordan disse HEDMARK REVISJON IKS Vi vurderer at det sikrer en solid politisk regional forankring av programmet, at det er medlemmer av fylkesrådet som er oppnevnt som medlemmer av programmets gjennomføringsorganisasjon. Programmet har et sett resultatindikatorer som det løpende og systematisk følges opp på. Resultatindikatorene er gode men med visse mangler. Vi ser at resultatene fra programmet løpende formidles til fylkestinget gjennom årsrapport, fylkestingsmeldinger og i sluttevalueringen av programmet. Side 8 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 områdene skal nås. Vi ser samtidig at den internasjonale strategien ikke blir brukt som grunnlag for å tildele regional medfinansiering. Mellom økonomiplaner og årsrapporter har det vært svært få saker relevant for Sverige-Norge programmet som er behandlet i Komite for kultur og kompetanse og i fylkestinget. Likevel har fylkesrådet og forvaltning gitt informasjon på befaringer og i komite og fylkesting. Vi har sett at Østfold fylkeskommune har mål for den internasjonale innsatsen, tildeler midler ut fra målene og følger opp på målene to ganger årlig til politiske fora og fylkestinget samt i de generelle styringsdokumentene (økonomiplan, tertialrapport, årsrapporter). Vi mener dette kan tjene som inspirasjon for arbeidet i Hedmark. Samsvar i målsettinger for Sverige -Norge programmet? De fylkeskommunale målsettingene for Sverige-Norge programmet og Sverige-Norge programmets egne målsettinger samsvarer i tilfredsstillende grad med hverandre. De fokuserer på forskjellige ledd i programmet. Det fungerer bra på den måten at det ikke er noen motsetninger mellom de enkelte målsettingene. Det er samtidig også samsvar i målsettingene en del steder. De mål som brukes i praksis i fylkeskommunens økonomiplaner fokuserer i overveiende grad på rammene og innsatsfaktorene for programmet. Det hadde bidratt til større tydelighet om hva programmet gir til fylkeskommunen, hvis det var økt fokus på resultater og effekter av programmet. Det er ikke formulert mål for hvilke regionalpolitiske emner og områder Sverige-Norge programmet skal løfte. Det blir dermed uklart hvordan Sverige-Norge programmet konkret og bevisst skal leve opp til målsettingen om å være et verktøy til å forsterke satsninger i fylket og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. Er Sverige-Norge programmet mulig å evaluere? Det er etter vår vurdering mulig å evaluere Sverige-Norge programmet ut fra de resultatindikatorer som fylkeskommunen og Sverige-Norge programmet selv har formulert. Men evalueringen vil være mere helhetlig hvis den inkluderer de manglene som finnes i de eksisterende resultatindikatorer. Når man sammenholder resultatindikatorer fra fylket og programmet er det likevel noen mangler i forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Det mangler mål for effektene av satsningen. Vi har forsøkt å presisere målene i Fylkesplan for Hedmark 2009-12 og bruker dette som utgangspunkt for Hedmark fylkeskommunes intensjoner med Sverige-Norge programmet ved programmets start i 2007-8. Vi har fått det inntrykk at de fylkeskommunale målene ikke er satt i sammenheng med programmets mål på en tydelig måte. Fylkeskommunen bruker forskjellige resultatindikatorer i økonomiplaner og årsmeldinger fra år til år. Dette kan etter vår oppfatting tyde på at fylkeskommunen i lite grad har fokusert på å definere konsistente målsettinger og resultatindikatorer for programmet som varer hele programperioden. HEDMARK REVISJON IKS Generelt utfyller fylkets og programmets resultatindikatorer hverandre på en god måte fordi de fokuserer på forskjellige ledd av programmet. Det er en logisk sammenheng fra de overordnede målsettingene til resultatindikatorer som i prinsippet godt kan danne grunnlag for evalueringen av Sverige-Norge programmet. Side 9 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Evaluering av Interreg Sverige-Norge programmets resultater og effekter f or Hedmark Det er 41 store prosjekter i Hedmark med et samlet budsjett på omlag 420 mill. NOK/SEK. Herav har Hedmark fylkeskommunen medfinansiert 38,3 mill.kr. Det er en stor grad av sammenheng mellom forventningene til effekter man beskrev i Fylkesplanen 2009-12(20), og det som i dag, 7-8 år senere er realisert. Selv om Hedmark fylkeskommune kun finansierer omkring 9 % av prosjektenes samlede budsjetter er denne finansieringen avgjørende for å realisere prosjektene på grunn av den spesielle finansieringsmodellen. Vi vurderer også at fylkeskommunen via sin medfinansiering har en unik mulighet for å påvirke utviklingen i Hedmark. Det er vår vurdering at programmet legger seg som et utviklende lag ut over Hedmark. Vi har estimert at 60 000 personer, omlag 8 % av befolkningen i Hedmark har vært i kontakt med et av prosjektene i programperioden. Alle programmets resultatmål er oppnådd og mange med en god margin. Vi mener at det generelt er resultater som vitner om prosjekter med høy aktivitet. Særlig volumet av institusjonelle samarbeider (127) og nye klynger og nettverk (72) sier noe om at eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på tvers av landegrenser. Samtidig vurderer vi det også som positivt at antallet av studenter i fellesutdanninger og praksisplasser/hospitering er høyt og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land som følge av prosjektet. Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som ikke har lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er godt egnet til å nå de mål de har fastsatt og til å få samarbeidet til å fungere. Nesten alle prosjektledere vurder at samarbeidet har vært nødvendig for å nå prosjektenes mål og at det har bidratt til bedre resultater. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater. Vi vurderer at programmet har hatt stor betydning for å heve kompetansenivået på en rekke områder. Det gjelder for de som har deltatt i de utdanninger som programmet har etablert (ca. 10 nye utdanninger) og de utallige konferanser, nettverksmøter, samlinger, messer mm. som har involvert befolkningen. Men det gjelder også for de medarbeiderne som prosjektmidlene har sysselsatt i perioden. Vårt estimat er at programmets midler i seg selv har sysselsatt 100 medarbeidere i 3 år i en gjennomsnittlig stilling på 44 %. Kompetansen er økt på en rekke ulike områder som for eksempel innen: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge, kommunal ledelse, mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikkentreprenørskap og -utdanning, katastrofe- og kriseberedskap med mer. Det er også noe verdifullt på gang når det gjelder miljø/klima satsningen i fylket. Med Hedmarks engasjerte andel i FEM-prosjektet er man med i en ambisiøs utvikling med mål om å bli globalt ledende klimaaktør/klynge. Det bør legges til at både naturbevaringsprosjekter og energiprosjekter er kjennetegnet ved å ha en tett kobling til næringslivet. Enten i form av private aktører innen energi- HEDMARK REVISJON IKS Vi ser at store miljøprosjekter og turismeprosjekter som løper over flere prosjektperioder har gitt flest konkrete resultater og størst effekt i forhold til sysselsetting og utvikling i næringslivet. Dette skjer i form av økt omsetning i næringslivet, nyetablerte bedrifter og antall varige arbeidsplasser. Det er vårt estimat at programmet har ført til 36 varige arbeidsplasser i Hedmark fordelt på 21 årsverk og at 5 nye bedrifter er etablert. Side 10 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 og teknologiområdet eller ved å koble naturvern til turisme. Turisme og attraktivitet er også et område der vi ser en vesentlig relevans og effekt av prosjektene på næringslivet. Vi vurderer at programmet har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter, særlig i relasjonen til Sverige. Til gjengjeld vurderer vi at programmet ikke i vesentlig grad har bidratt til et bedre levemiljø innen kultur og miljø. Vi vurderer samlet sett at det politiske nivå bør vurdere hvordan man kan formulere mål for prosjekter som skal arbeide for å opprettholde og tiltrekke befolkning til regionen, hvis dette fortsatt er et prioritert område framover. Vi vurderer at prosjektene har forankring i hele Hedmark da det har vært gjennomført prosjekter i alle kommunene i Hedmark. Naturlig nok er det kommunene med de største byene som har mest aktivitet og det er også her det er flest prosjektledere. Samtidig ser vi at det ikke alltid har noe med størrelse å gjøre, hvor stor aktiviteten er. Trysil, Engerdal og Rendalen kommuner er for eksempel særdeles aktive, selv om de er små Vi vurderer at både målsettingen om etablering av samarbeidsavtaler mellom hedmarkregionen og Dalarna og Värmlands Län er nådd. Vi vurderer også at sekretariatet for Sverige-Norge programmet er en proaktiv regional utviklingsaktør. Til slutt må vi påpeke at vi savner en større involvering av det politiske nivået i arbeidet med aktivt og bevisst å gjøre Sverige-Norge programmet til et program som oppnår regionalpolitiske mål. Grunnlaget for å vurdere effektene av dette programmet har vært generelt (forventninger i fylkesplanen) og vi savner mer detaljerte og målbare mål for hva fylkeskommunens politikere vil med denne regionalstrategiske satsningen. Evalueringens vurderinger er mer uklare og vanskelige å konkludere på fordi det har manglet klare mål og en klar strategi for hva man vil oppnå med SverigeNorge programmet i Hedmark fylkeskommune. Det er vår vurdering at de enkelte prosjektene gjennomgående har skapt gode resultater for Hedmark. Programmet har nådd effekt på de områdene hvor man politisk hadde forventninger til effekter. Nytten av programmet er høy fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at fylkeskommunen kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at bare de arbeidsplasser som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige arbeidsplasser) alene har en verdi for Hedmark som er noe høyere enn de 38,3 mill. kr. som fylkeskommunen investerer i hele programmet. Vi vurderer dermed at Sverige-Norge programmet har høy produktivitet og høy effektivitet for Hedmark Fylkeskommune. Vår samlede vurdering er dermed at Hedmark fylkeskommune får god nytte ut av Sverige-Norge programmet. HEDMARK REVISJON IKS Vi må også stille oss selv spørsmålet om programmets resultater og effekter ville blitt oppnådd uten programmet? Eller er det til og med slik at programmet kanskje har vært med på å forhindre at andre «naturlige» tiltak ville oppstått? Samlet sett er det vår vurdering at Sverige-Norge programmet er et politisk program og et politisk virkemiddel. Bestemmer man seg for å benytte et slik politisk virkemiddel er dette programmet en «lav-risiko» investering fordi fylkeskommunen kun går inn med 9 % av de samlede budsjettmidler. I gjennomsnitt kommer 25 % av finansieringen av budsjettene fra de deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er en god indikator på at dette er et program som aktører i samfunnet ser relevansen av. Samtidig vurderer vi at samarbeidsrelasjoner med Sverige gir resultater og effekter som initiativ i Hedmark alene ikke hadde oppnådd. Side 11 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Anbefalinger til veien videre Anbefalinger vedrørende likebehandling, oppfølging og politisk styring Av hensyn til likebehandling av søkere i forbindelse med den regionale medfinansieringen anbefaler vi at fylkesrådet sikrer: Diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering Det er vesentlig å ha en politisk drøftelse av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av regionale midler til Sverige-Norge programmet og de internasjonale programmene generelt. Rutiner for habilitet ved medfinansiering Sekretariatet bør innføre rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader om medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Overvei å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet Vi vurderer at det nok er mulig å øke antallet av søkere hvis det holdes flere større kunngjøringer etter programmet har vært i gang i et par år. Samtidig er bedrifter en ny målgruppe i programmet 2014-20 som kanskje skal ha mer hjelp til å komme i gang. Vi er oppmerksomme på at styringen av Sverige-Norge programmet er komplekst og anbefalingene må ses i lys av dette. For å sikre en bedre politisk styring, bør fylkesrådet sikre: Klare mål for den internasjonale innsatsen Med klare mål for hvilke politikkområder den internasjonale innsatsen skal løfte blir det lettere å følge opp fylkesrådets arbeid. Involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og relevante komiteer om Sverige-Norge programmet Selv om Indre Skandinavia dekker et større geografisk område enn Hedmark så har fylkeskommunen et behov for å få informasjon og oppfølging på bruk av egne midler. Samtidig kan involvering av Komiteen for kultur og kompetanse i strategiarbeidet på det internasjonale området bidra til økt politisk eierskap og engasjement. HEDMARK REVISJON IKS Side 12 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Anbefalinger vedrørende målanalysen Den vesentligste anbefalingen er at fylkesrådet i sin mål- og resultatstyring bør: Beskrive hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder Det bør formuleres tydelig hvordan Sverige-Norge programmet skal bidra til å løfte regionale visjoner og mål. Dette kan for eksempel skje ved å formulere hvordan programmet bidrar til relevante satsningsområder i fylkets strategidokumenter. I det konkrete arbeidet med mål- og resultatstyring anbefaler vi fylkesrådet å vurdere følgende forhold: Så vidt mulig utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start Å definere fylkets målsettinger så tidlig som mulig i programmets levetid bidrar til å sikre politisk engasjement og styring av programmet. Det kan også gi en klar retning for hvilke prosjekter fylkeskommunen skal gi medfinansiering til. Sikre at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer Fylkeskommunen bør særlig presisere sine forventninger til effektene av programmet for å kunne vurdere et kommende program sin samlede måloppnåelse. HEDMARK REVISJON IKS Vi har ikke formulert anbefalinger knyttet til evalueringen. Vår vesentligste kritikk er allerede beskrevet i anbefalingene til målanalysen. Side 13 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 Bakgrunn, oppbygging og revisjonskriterier Bakgrunn for prosjektet I henhold til kommuneloven § 77 fjerde ledd skal kontrollutvalget påse at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i fylkeskommunen. Plan for forvaltningsrevisjon i Hedmark fylkeskommune 2013 – 2015 ble behandlet i kontrollutvalget 13. november 2012, sak nr. 30/2012. Det fremgår av planen at internasjonalt samarbeid er et av temaene som er prioritert for forvaltningsrevisjon. I sak 13/2014 19. juni 2014 fattet kontrollutvalget følgende enstemmige vedtak: Kontrollutvalget bestiller en foranalyse/prosjektplan innen temaet internasjonalt samarbeid som gir forslag til spissing av utvalgets undersøkelse ut fra en risiko- og avgrensing i forhold til fylkeskommunens egen vesentlighetsvurdering og gjennomgang av temaet. Prosjektplanen presenteres kontrollutvalget høsten 2014. Foranalysen ble presentert i møte 14. oktober 2014, sak 23/2014. Her ble problemstillingen snevret inn til å fokusere på Sverige-Norge programmet: Kontrollutvalget vedtok på møtet prosjektets problemstillinger og gav spesielt uttrykk for at de ønsket en vurdering av den varige effekten av prosjektene som er igangsatt. Kontrollutvalget var spesielt interessert i å få evaluert resultater og effekter i forhold til fylkeskommunale målsettinger. Det ledet til en ytterlig revidering av problemstillingen som ble presentert i møte i kontrollutvalget 18. november 2014, sak 28/2014. Kontrollutvalget i Hedmark Fylkeskommune godkjente på dette møtet den reviderte problemstillingen. Det har skjedd språklige rettelser og tilføyelser til problemstillingene som vi vurderer ligger innenfor de formålene som Kontrollutvalget i Hedmark Fylkeskommune har vedtatt for forvaltningsrevisjonen. Samtidig er det skjedd presisering av problemstilling 2 på bakgrunn av høringssvaret fra fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommune. Det er kommet en tilføyelse til problemstilling 3 hvor vi søker å identifisere de konkrete målene som kan danne grunnlag for en evaluering. Disse tilføyelsene er Kontrollutvalget orientert om ved prosjektets midtveisstatus 10. februar 2015. Problemstillingene lyder som følger: HEDMARK REVISJON IKS Formålet med revisjonen er som beskrevet i prosjektplanen, å kartlegge og vurdere om: Hedmark fylkeskommune følger opp visjon, mål og prioriterte områder slik disse fremkommer i Program - Europeiskt Territorielt Samarbete – Interreg 2007 – 2013 og Interreg Sverige – Norge 2007 – 2013 – programmanual, samt inngått partnerskapsavtale med Akershus og Østfold fylkeskommune. Hedmark fylkeskommune følger opp føringer gitt i statsbudsjettets programkategori 13.50 retningslinjer for kap 551, post 60 – Tilskudd til fylkeskommuner for regional utvikling. Hedmark fylkeskommune lever opp til grunnleggende prinsipper for god forvaltningsskikk. Hedmark fylkeskommunes har tilfredsstillende rutiner og oppfølging av rapporteringene. Side 14 Forvaltningsrevisjon: Interreg Sverige-Norge programmet 2007-2013 i Hedmark 2015 1. 2. 3. 4. I hvilken grad utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet? I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring? Målanalyse: a. I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet? b. I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark? Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter: a. Hva er effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark? b. I hvilken grad kan effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale strategi og målene med Sverige-Norge programmet (som definert i målanalysen)? Oppbygging av den samlede rapporten Kapittel 1 gir en generell introduksjon til Sverige-Norge programmet og fylkeskommunens involvering i programmet. Problemstillingene om Likebehandling og Oppfølging og politisk styring behandles i kapittel 2. Heretter følger Målanalysen i Kapittel 3 og til slutt Evalueringen av programmet i Kapittel 4. Revisjonskriterier Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/formålstjenlig/effektivt (Norges Kommunerevisorforbund: 2005). Revisjonskriteriene velges ut med bakgrunn i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvordan tilstanden bør være på området, er kriteriene også med på å danne utgangspunktet for revisors anbefalinger. HEDMARK REVISJON IKS Revisjonskriteriene framgår under de relevante problemstillingene samt i vedlegg. Side 15 1 Generell introduksjon til Sverige-Norge programmet Interreg-programmene Interreg er EUs program for å fremme sosial og økonomisk integrasjon over landegrensene gjennom regionalt samarbeid. Programmet ble etablert i 1990 for å styrke samarbeidet mellom naboregioner som var delt av nasjonale grenser innenfor og på grensen av EU. Norge har deltatt i Interregsamarbeidet siden 1995 (www.interreg.no). I løpet av de 20 årene Norge har vært med har i alt over 1000 prosjekter hatt norske partnere. De statlige tilsagnene har økt fra 60 millioner kroner årlig i 1998 til nesten det dobbelte i dag. For programperioden 2007-13 var det statlige bidraget samlet på om lag 730 millioner kroner. Det gjør Interreg til et av de største programsamarbeidene som Norge har med EU (NOU 2012: s. 535). Interregprogrammene er delt opp i tre nivåer som dekker hvert sitt geografiske området. I denne sammenhengen ser vi på Hedmarks involvering i Interreg A programmene. Hedmark fylkeskommune er en del av Sverige-Norge i delområdet Indre Skandinavia (markert med fet skrift i boksen under). Hedmark er også med i Interreg B og C programmer. Interreg A – Grenseregionalt samarbeid A-programmene handler om grenseregionalt samarbeid, det vil si samarbeid mellom regioner som ligger langs eller på hver sin side av en nasjonalgrense. For Norge betyr dette samarbeid med grenselandene; Sverige, Finland, Russland og Danmark. A-programmene som norske aktører kan delta i, lar seg gruppere i 8 ulike geografiske områder:1 Sverige-Norge Grenseløst Samarbeid Sverige-Norge Indre Skandinavia Sverige Norge Nordens Grønne Belte Botnia-Atlantica Kolarctic Nord Nord Sapmi Kattegat-Skagerrak. Interreg C – Internasjonalt samarbeid C-programmene handler om interregionalt samarbeid, det vil si samarbeid mellom regionale og lokale aktører i alle EUs regioner. 1 2 http://www.interreg.no/IREG/Web.nsf/ABOUT?OpenForm&TM=ABOUTKAT001 http://www.interreg.no/IREG/Web.nsf/ABOUT?OpenForm&TM=ABOUTKAT002 HEDMARK REVISJON IKS Interreg B – Transnasjonalt samarbeid B-programmene handler om regionalt samarbeid, det vil si samarbeid mellom regioner som har geografisk nærhet til hverandre, og som møter felles utfordringer. B-programmene som norske aktører kan delta i er2: Nordlig periferi Nordsjøregionen Østersjøregionen Side 16 Tabell 1 Oversikt over EUs Interreg programmer EU har igangsatt disse territorielle programmene og spesifikt grenseprogrammene som et verktøy til å redusere barrierer mellom land. Formålet er at man gjennom felles samarbeid og finansiering fra flere ulike kilder kan finne felles løsninger på regionenes sosiale og økonomiske utfordringer. Fylkeskommunens engasjement i Sverige-Norge programmet Fylkeskommunenes internasjonale engasjement har betydelig fokus på deltakelse i EUs Interregprogrammer. Hedmark fylkeskommune har siden 1995 deltatt i tre programperioder av Sverige-Norge programmet. Man var første gang med i Sverige-Norge programmet INTERREG IIA i perioden 1995-1999. Heretter fulgte INTERREG IIIA fra 2000-2006 og denne rapporten er rettet mot det siste gjennomførte programet INTERREG IVA 2007-2013. Sverige-Norge programmet fordeler seg over et så stort geografisk område at det er delt opp i tre delområder. Hedmark er en del av delområdet Indre Skandinavia (se kart og tekst under). Hedmark fylke har en 40 mil lang grense mot Värmland og Dalarna som også utgjør EUs ytre grense til Norge. Det gir Hedmark en geostrategisk viktig posisjon i forhold til Sverige-Norge programmet. Kart over Sverige-Norge programmets tre delområder De tre delområdene Nordens Grønne Belte (BRUN): Jämtlands län i Sverige, Nord-Trøndelags fylke og SørTrøndelags fylke i Norge. Grenseløst Samarbeid (RØD): Fyrbodalområdet i Västra Götalands län i Sverige (kommunene Strömstad, Tanum, Sotenäs, Munkedal, Lysekil, Uddevalla, Orust, Trollhättan, Vänersborg, Färgelanda, Mellerud, Åmål, Bengtsfors samt Dals-Ed.). I Norge inngår kommunene Halden, Moss, Sarpsborg, Fredrikstad, Hvaler, Råde, Rygge, Våler og Rakkestad i Østfolds fylke samt kommunene Vestby, Ski, Ås, Frogn, Nesodden, Oppegård og Enebakk i Akershus fylke. Kilde: Program for Sverige-Norge programmet 2007-13, s. 7 HEDMARK REVISJON IKS Indre Skandinavia (ORANGE): Värmlands og Dalarnas län i Sverige. I Norge inngår Hedmark fylke, kommunene Askim, Skiptvet, Eidsberg, Trøgstad, Marker, Rømskog, Aremark, Hobøl og Spydeberg i Østfolds fylke, kommunene Hurdal, Nannestad, Gjerdrum, Eidsvoll, Ullensaker, Nes, Skedsmo, Lørenskog, Nittedal, Rælingen, Fet, Sørum og Aurskog-Høland i Akershus fylke. Side 17 Organisering og oppgaveområder i Enhet for Internasjonalt Samarbeid Enhet for Internasjonalt Samarbeid (heretter EIS) ble opprettet i 2005 som svar på behovet for en mer samordnet og offensiv fylkeskommunal internasjonal satsning. EIS består iht. opplysninger på www.hedmark.org av sju ansatte med bred kompetanse innenfor internasjonal prosjektutvikling og prosjektdeltakelse. Vi ser på organisasjonskartet under at enheten er et fylkessjefsområde plassert under fylkesdirektørens ansvar. Figur 1 Organisasjonskart for Hedmark fylkeskommune, Enhet for Internasjonalt Samarbeid (EIS) markert med sirkel 3 Ulike typer programmer, herunder Sverige-Norge programmet, Euromontana som omfatter fjellregioner i hele Europa, herunder også fjellregionen i Hedmark/Sør-Trøndelag, Baltic Sea State Subregional Co-operation (BSSSC) mv. Medlemskap i ulike organisasjoner, herunder Assembly of European Regions (AER) hvor fylkesordfører er Vice-President i en av komiteene, Association of European Border Regions (AEBR) hvor Fylkesråd Lasse Juliussen er Hedmark fylkeskommunes representant i lederkomiteen3, Osloregionens Europakontor, Østlandssamarbeidet, Osloregionsamarbeidet mv. Bilateralt samarbeid med regioner i Europa, herunder Sverige http://www.hedmark.org/Hedmark-fylkeskommune/Nyheter/Lasse-Juliussen-valgt-inn-i-AEBR HEDMARK REVISJON IKS I oppstartsmøte 3. september 2014 fikk vi opplyst at internasjonalt samarbeid omfatter: Side 18 Prosjekter som involverer en rekke tjenesteområder i Hedmark fylkeskommune, herunder regional utvikling Videre fikk vi opplyst at EIS yter tjenester i form av veiledning, bistand og hjelp til å skrive søknader mv. til andre aktører. Øvrige enheter i Hedmark fylkeskommune er også viktige aktører i internasjonalt samarbeid. Eksempel på dette er: Kultur og kompetanse i forbindelse med Nord/Sør-programmet og Namibia-prosjektet Enhet for næringsutvikling Videregående opplæring og de videregående skolene Videregående opplæring samarbeider med Oppland fylkeskommune om internasjonalt lærlingekontor, og rundt 60 lærlinger får 3 – 4 måneder av sin læretid ute i en bedrift i et EU-land. Dessuten er en ansatt knyttet til arbeidet i Grensekomiteen Hedmark-Dalarna som det står mere om i evalueringskapittelet. Sekretariatet for Sverige-Norge programmet Hedmark fylkeskommune er av daværende Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) tillagt rollen som norsk forvaltende organisasjon i delområdet Indre Skandinavia. Som forvalter skal sekretariatet stå til rådighet for spørsmål fra norske søkere i delområdet i forhold til søknad og gjennomføring av prosjektene. Det finnes et tilsvarende sekretariat for svenske søkere i Karlstad. Sekretariatet har også ansvaret for innledende saksbehandling og vurdering av søknader. Sekretariatet forbereder saker om finansiering fra Sverige-Norge programmets gjennomføringsorganisasjon samt saker til fylkesrådet om fylkeskommunal medfinansiering. Vi har fått opplyst at det benyttes to årsverk på sekretariatsfunksjonen for Sverige-Norge programmet. To seniorrådgivere er ansatt 80 % i programmet, programadministrasjon og ledelse, mens en medarbeider er dedikert 40 % til programmet til kontrollerfunksjon og utbetaling av midler til prosjektene. I årsregnskapet for 2013 fremkommer følgende utgifter og inntekter til sekretariatsfunksjonen for Sverige-Norge programmet i hovedtjeneste 6, post 630: Tjenestegruppe Regnskap 2013 Revidert Regnskap 2012 Budsjett 2013 Utgifter 3 587 968 3 132 900 4 712 690 Inntekter -3 296 187 -2 237 300 -4 142 304 Netto 291 781 895 600 570 386 Hver fylkeskommune skal innbetale en andel av felleskostnader til drift av hovedsekretariatet. Det er budsjettert med årlige felleskostnadene på om lag 1,3 mill. kr. Fordeling av kostnadene sees i Tabell 2. Vi går ikke dypere inn i ressursanvendelsen i sekretariatet da det ikke ligger innenfor prosjektets fokus. HEDMARK REVISJON IKS 630 Interreg Side 19 Tabell 2 Fordeling av utgifter til sekretariatsfunksjon Statlige interreg finansiering Kr. 663 600 Regional medfinansiering Hedmark fylkeskommune Kr. 356 400 Akershus fylkeskommune Kr. 253 200 Østfold fylkeskommune Kr. Sum regional medfinansiering Kr. 663 600 Sum statlig finansiering i alt Kr. 1 327 200 og 54 000 regional Kilde: Partnerskapsavtale mellom Akershus, Østfold og Hedmark fylkeskommuner Finansiering Sverige-Norge programmet og Interreg-programmene generelt er ikke omfattet av EØS-avtalen, i motsetning til de fleste andre EU-programmene som Norge deltar i. I stedet har Norge en form for uformell stående invitasjon til å delta, og betaler selv direkte for egen deltagelse uten at det går gjennom EU (NOU 2012, s. 534). Slik bidrar den norske staten med de såkalte Interreg-midler (IRmidler) som er motsvaret til de svenske EU-midlene (Programmanual til Sverige-Norge programmet, s. 6). Det er et krav at den regionale medfinansieringen skal være minst like stor som det beløpet det søkes av IR-midler (norske søkere) eller EU-midler (svenske søkere). I perioden 2007-2013 har Kommunalog Regionaldepartementet (KRD) tildelt Hedmark fylkeskommune 5,94 mill. kr. årlig i IR-midler.4 Over en syvårig periode beløper det seg til 41,6 mill. kr. Hedmark fylkeskommune har selv satt av et tilsvarende beløp til regional medfinansiering av prosjekter i Interreg-programmene i perioden. I praksis har 38,3 mill. kr. gått til prosjekter i Sverige-Norge programmet. Slik anvendes omkring 90 % av de samlede midler til fylkeskommunens medfinansiering i Interreg-programmene på prosjekter i Sverige-Norge programmet. Sammen med andre kilder til medfinansiering og finansieringen fra de svenske partnere blir det samlede budsjett for de prosjekter som Hedmark er involvert i omlag 420 mill. SEK/NOK.5 Fylkestinget oppnevner representanter fra fylkesrådet til Sverige-Norge programmets tre komiteer: Regionalt prioriterende partnerskap (RPP), Styringskomiteen og Overvåkningskomiteen. Samlet sett hadde Hedmark fylkeskommune mulighet for å oppnevne 5 politiske representanter i gjennomføringsorganisasjonen: 2 i RPP, 2 i Styringskomiteen og 1 i overvåkningskomiteen. Reelt var det bare to representanter fra fylkesrådet i Hedmark fylkeskommune samtidig i perioden 2007-2013. 4 Kapittel 551, post 60, Tilskot til fylkeskommunar for regional utvikling. Hedmark fylkeskommune mottar som sekretariat for Sverige-Norge programmet i alt 11,06 mill. kr årlig til programmets IR-midler. Disse midlene fordeler seg slik: 5,94 mill. kr til fordeling i Hedmark fylkeskommune, 4,22 mill. kr til Akershus fylkeskomune og 0,9 mill. kr til Østfold fylkeskommune. 5 Vi tar her utgangspunkt i de 41 prosjekter som er relevante for Hedmark. For hele Indre Skandinavia er det samlede budsjettet 472 mill. kr. HEDMARK REVISJON IKS Organisering av Sverige-Norge programmet Side 20 Det skyldes at det er etablert et prinsipp om gjennomgående representasjon for å styrke programmets gjennomføringskompetanse og kunnskapsoverføring mellom ulike komiteer og partnerskap. Derfor deltar den samme representanten fra fylkesrådet i flere komiteer. Fra neste program vil det også bli en representant fra fylkeskommunens opposisjon i gjennomføringsorganisasjonen. I det følgende beskriver vi oppgavene og representantskapet i de tre komiteene. Regionalt prioriterende partnerskap Hver av de tre delområdene i Sverige-Norge programmet har sitt eget Regionalt prioriterende partnerskap (RPP). Formålet med RPP er å sikre regional innflytelse på de prosjektene som får støtte. RPP treffer beslutning om fordeling av de statlige norske Interregmidlene. Dessuten gis anbefalinger til Styringskomiteen om hvilke prosjekter denne bør støtte. Det er kun prosjekter som er gitt positiv tilslutning og IR-midler fra delområdene i RPP som blir behandlet i Styringskomiteen. RPP skal dessuten foreslå evt. forandringer i programmet til Styringskomiteen, følge og bidra til programmets utvikling og måloppnåelse samt gjøre relevant materiale tilgjengelig for resten av gjennomføringsorganisasjonen (Arbeidsordning for RPP 2008). Av Hedmark fylkeskommunes nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011 fremgår at RPPgruppen for Indre Skandinavia har 16 representanter – 8 svenske og 8 norske. De norske representantene fordeles slik (de politiske representantene fra Hedmark fylkeskommune fremhevet): Hedmark fylkeskommune 2 representanter Fylkesmannen i Hedmark 1 representant KS Hedmark 1 representant Akershus fylkeskommune 2 representanter Østfold fylkeskommune 1 representant Kommunene i Akershus/Østfold 1 representant Styringskomiteen Hedmark fylkeskommune 2 representanter Fylkesmannen i Hedmark 1 representant Akershus fylkeskommune 1 representant Overvåkningskomiteen Overvåkningskomiteen er ansvarlig for overvåkning og oppfølging av gjennomføring av programmet blant annet ved å godkjenne felles utvalgskriterier, overvåke måloppnåelse for programmet, HEDMARK REVISJON IKS Styringskomiteen skal behandle søknader til prosjekter i alle delområder. Det er her EU-midlene fordeles. Styringskomiteen skal blant annet foreslå evt. forandringer i programmet til Overvåkningskomiteen, følge og bidra til programmets utvikling og måloppnåelse samt gjøre relevant materiale tilgjengelig for resten av gjennomføringsorganisasjonen (Arbeidsordning for Overvåkningskomiteen 2012). Styringskomiteen består av 24 representanter – 12 norske og 12 svenske. For Indre Skandinavia betyr dette 4 norske representanter fordelt slik: Side 21 godkjenne årsrapporter og sluttrapporter og evalueringer i forskjellige faser av programmet mv (Arbeidsordning for Overvåkningskomiteen 2007, Fylkesdirektørens høringssvar 2015). Overvåkningskomiteen skal bestå av 26 representanter - 13 norske og 13 svenske representanter. Fra norsk side er det 1 representant for hver av de nevnte: Nord-Trøndelag fylkeskommune, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune, Akershus fylkeskommune, Østfold fylkeskommune samt Kommunal- og regionaldepartementet. Øvrige representanter og fordeling er etter drøftinger med berørte fylkeskommuner: Fylkesmannen, Universitet/høgskoler, Miljøvernorganisasjoner, Barn- og ungdomsråd, Nord-Trøndelag barn- og ungdomsråd, NHO Østfold og Innovasjon Norge Oslo/Akershus (HFK nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011). Behandlingsflyt for en søknad: fylkeskommunen, RPP og Styringskomiteen Rekkefølgen for en søknad om finansiering av et prosjekt illustreres i Figur 2. Sekretariatet mottar og registrerer søknadene. Søknader som ønsker medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune behandles i fylkesrådet. Når minimum 50 % medfinansiering er på plass kan søknaden behandles i RPP hvor det tildeles norske IR-midler. Kun søknader som har fått tildelt midler av RPP kan behandles i Styringskomiteen hvor de svenske EU-midlene tildeles. Figur 2 Rekkefølge for søknad om finansiering av prosjekt i Sverige-Norge programmet Fylkesrådet tildeler evt. regionale midler fra Hedmark fylkeskommune RPP tildeler statlige IR-midler (norske søkere) Styringskomiteen innstiller EUmidlene (svenske søkere) På bakgrunn av dette følger Hedmark fylkeskommune opp prosjektet og betaler ut midler til norsk prosjektleder. Dersom prosjektet ikke gjennomføres som planlagt, kan det bli aktuelt å avkorte tilskuddet til prosjektet. Sekretariatet mottar halvårlige og noen ganger tertiale rapporteringer på alle prosjekter mens de er i gang. Når prosjektet avsluttes, blir det gjennomført en sluttevaluering. Et samarbeidsprogram som Sverige-Norge programmet blir til i en lengre prosess der prioriterte tema, finansielle ressurser og politisk beslutningsstruktur drøftes og avklares mellom de involverte forhandlingsnivåene. Det vil si fylkeskommuner/län, stat/regjering og EU. Programmene tar utgangspunkt i nå-situasjonen i grenseregionene, uttrykt ved blant annet økonomiske og sosiale variabler. En analyse av samhandlingen og utviklingstrekk i grenseregionene gjennomføres for å gi beslutningstakere på begge sider av grensen en god og felles forståelse av hva som er de viktigste sakene, behovene og problemene grenseregionene har og står overfor. På bakgrunn av identifiserte saker, behov og problemer forhandler grenseregionene seg fram til felles mål for en programperiode på syv år. Når et program er vedtatt er det ikke lenger mulig å påvirke innholdet. Vi har nå presentert sentrale elementer i programmet. Vi fortsetter med de første to problemstillingene: Likebehandling, oppfølging og politisk styring i Sverige-Norge programmet. HEDMARK REVISJON IKS Utarbeidelse av nye programmer Side 22 Likebehandling, oppfølging og politisk styring 23 2 Likebehandling, oppfølging og politisk styring Formål og problemstillinger Vi vil i det følgende se på to aspekter av Sverige-Norge programmet. Vi ser på likebehandling av søkere og vi ser på oppfølging og politisk styring av programmet. Vi ønsker å se om forutsetningene for likebehandling er til stede og om søkerne opplever at det skjer likebehandling. En av årsakene til at kontrollutvalget har valgt å fokusere på denne problemstillingen er at Hedmark fylkeskommune har en dobbeltrolle som både forvalter av midlene og som søker i programmet. Det skaper en risiko for at Hedmark fylkeskommune får en mere positiv behandling og prioriteres høyere enn andre søkere. Samtidig er likebehandling et viktig prinsipp som må ivaretas i forvaltning av offentlige midler, uansett om søkerne er interne eller eksterne. Vi ønsker også å vurdere om det sikres mulighet for politisk oppfølging og styring av programmet. De 34 prosjektene som Hedmark fylkeskommune har vært med å medfinansiere fra 2007-2013 har til formål å oppnå regionale politiske målsettinger. For at politikerne skal kunne navigere i programmets mange komponenter og ha et oversikt over resultat og måloppnåelse må det være gode rutiner for oppfølging og rapportering av prosjektene og programmet til det politiske nivået. Vurderinger av om programmet er på rett vei i forhold til de fastsatte regionale mål må være løpende så de gir mulighet for politisk styring og risikohåndtering.6 Løpende informasjon om prosjektene og programmet kan i tillegg til politisk styring bidra til å sikre politisk eierskap til et ressurstungt og av den grunn, omdiskutert program. Formålene med å vurdere likebehandling, oppfølging og politisk styring av Sverige-Norge programmet kan oppsummeres til: - å kartlegge og vurdere i hvilken grad Hedmark fylkeskommune sikrer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet i kunngjøring, saksbehandling og vurdering av søknadene. - å vurdere om det sikres mulighet for politisk styring av Sverige-Norge programmet. Det må skje ved å levere tilstrekkelig og relevant informasjon om programmets og herunder prosjektenes resultater. Problemstillingene som er utarbeidet i prosjektplanen er som følger: 1. Utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet, herunder I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere i saksbehandling og vurderingene av søknadene 2. I hvilken grad gir rapporteringen på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring? 6 Innenfor de rammer det er for styring av et program hvor mye av beslutningskompetansen er delegert til en gjennomføringsorganisasjon. Se avsnitt Organisering av Sverige-Norge programmet i rapportens innledning. 24 Oppbygging av innhold I det følgende gjennomgår vi metode, avgrensninger, revisjonskriterier, datagrunnlag, analyse og vurdering av likebehandling. Deretter gjelder det oppfølging og politisk styring. Til slutt konkluderer vi på analysen for begge problemstillingene og gir anbefalinger til veien videre. Likebehandling Metode, avgrensninger og revisjonskriterier Metode For å belyse temaet om likebehandling har vi intervjuet de to medarbeiderne i sekretariatet for Sverige-Norge programmet omkring deres rutiner for saksbehandling. Dessuten har vi intervjuet to personer i fylkesrådet. Den ene er en del av gjennomførselsorganisasjonen og den andre som står utenfor. Den personen som har sittet i RPP og Styringskomiteen bidro med innspill om saksbehandlingsrutiner og rutiner omkring habilitet og klager i RPP og Styringskomiteen. Begge medlemmer av fylkesrådet kunne gi innspill om tilsvarende prosesser i forbindelse med behandling av søknader om medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Vi har i tillegg analysert 9 av fylkesrådets vedtak om medfinansiering til søknader i programmet. Vi har analysert relevante programdokumenter knyttet til Sverige-Norge programmet. Dessuten har vi i en spørreskjemaundersøkelse spurt prosjektledere for prosjekter relevante for Hedmark i SverigeNorge programmet, om deres opplevelse av likebehandling. Det er 41 prosjekter i undersøkelsen og svarprosenten er 90 % hvilket er høyt (se mer i metodeavsnittet for evalueringen). Det skal i den forbindelse nevnes at vi av ressursmessige årsaker ikke har inkludert prosjektledere på prosjekter som har fått avslag i undersøkelsen. Det hadde vært et viktig innspill. Vi vurderer likevel at vår resultater er systematiske og baserer seg på relevante kriterier for likebehandling. Samtidig anvender vi flere metoder til å belyse problemstillingen. På den bakgrunn vurderer vi at vi har fått et rettvisende bilde av likebehandlingen i programmet av prosjektene i Hedmark i perioden 2007-13. Avgrensninger Ved problemstillingen om likebehandling ser vi alene på saksbehandlingen og beslutninger truffet inntil midlene er fordelt. Fasene rundt tilskuddsforvaltning og oppfølging/kontroll blir ikke vurdert fordi fokuset er om det skjer forskjellsbehandling i forhold til de som oppnår prosjektstøtte. Opprinnelig ville vi se på saker fra 2009-10. Men av hensyn til dokumentasjonsmengden i prosjektet og presset på sekretariatet for Sverige-Norge programmet har vi fokusert på de sakene som ligger offentlig tilgjengelig på fylkeskommunens hjemmeside av behandlede saker. Det ligger 9 saker om behandling av medfinansiering offentlig tilgjengelig her. Vi vurderer at disse sakene gir et dekkende et bilde av kriteriene som blir anvendt som utgangspunkt for medfinansiering. Med «sekretariatsfunksjon» henvises til den rollen Hedmark fylkeskommune er tillagt av KRD som sekretariatsfunksjon for hele delområdet Indre Skandinavia. I revisjonen vil det bli vurdert om det skjer likebehandling når Fylkesrådet fordeler regionale midler som en del av prosjektenes medfinansiering. 50 % av prosjektets økonomi må basere seg på 25 regionale midler og fylkeskommunen kan i den forbindelse gi en økonomisk håndsrekning til relevante aktører. Vi har funnet at 41 prosjekter er relevante for Hedmark i perioden 2007-13. Av disse har Hedmark fylkeskommune medfinansiert 34 prosjekter. Dessuten vil vi vurdere forutsetningene for likebehandling når det tildeles midler fra RPP (tildeler nasjonale midler) og Styringskomiteen (tildeler EU-midler). Revisjonskriterier Revisjonskriteriene for problemstilling 1 om likebehandling vil vurdere (for utledning av revisjonskriteriene se vedlegg F): I hvilken grad er det transparens (gjennomsiktighet) i søknadsprosessen, herunder 1. Skjer det en bred kunngjøring av programmet til potensielle støttemottakere om: a) formål med ordningen b) målgruppe c) kriterier for måloppnåelse d) kriterier for tildeling e) krav til rapportering f) informasjon om maksimal støtte/støttesats g) informasjon om hvilken form søknaden skal ha h) informasjon om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde a) søknadsfrist b) prosedyrene for behandling av søknader om støtte og saksbehandlingstiden 2. Formidles informasjon av relevant aktør I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere om midler, herunder 1. Lik adgang for alle søkere til rådgivning? 2. Baserer anbefalinger og vurderinger seg på kriterier? 3. Begrunnes avslag? 4. Er det formell adskillelse av søker og person som vurderer søknaden i prosjektorganisasjonen? 5. Har sekretariat og medlemmer av prosjektorganisasjonen rutiner for å vurdere egen habilitet? 6. Har sekretariat rutiner for behandling av eventuelle klager? Vi starter med analysen for likebehandling. Datagrunnlag, analyse og vurdering Vi undersøker problemstillingen om likebehandling av søkere under følgende overskrifter: kunngjøring, lik adgang til rådgivning, kriteriebaserte vurderinger og begrunnede avslag, samt habilitet og klageadgang. Kunngjøring Likebehandling av søkere forutsetter at det er en gjennomsiktig kunngjøringsprosess der sentral informasjon legges åpent fram for alle søkere av en relevant aktør. 26 Programmet fra 2007-2013 hadde sin første utlysning i 2008. Det ble holdt en stor lansering for delområdet Indre Skandinavia i Karlstad 8. januar 2008. Invitasjonen var sendt til nøkkelaktører: interessenter, politikere, kommuner, KS, NHO, LO, arbeidstagerorganisasjoner, regionale institusjoner, museer, høgskoler, fylkesmenn, næringshager/kunnskapsparker, frivillig sektor og representanter fra regionaldepartementet. Lanseringen ble kunngjort ved nettutlysning og målrettet e-post. Det deltok om lag 250 deltagere fra fem regioner. I presentasjonen ble det informert om de vesentligste dokumentene: Interreg Sverige-Norge programmet, programmanualen, søknadsskjemaet og prosjekthåndboken. Interreg Sverige-Norge programmet beskriver programmet i sin helhet. Prosjekthåndboken gir gode råd til hvordan man arbeider prosjektorientert fra start til slutt. Programmanualen er målrettet søker og søknadsprosessen og beskriver programmets hovedmål, de prioriterte målområdene, mulige typer av prosjekter, hvem som kan søke, kriterier for måloppnåelse, utvalgsprosessen, gjennomføring av prosjektet og rapportering etterpå. Ved lanseringen berørte man hvilke kriterier søknadene må leve opp til, tildeling av midler, samt formelle krav som alle søknader må leve opp til for å kunne bli realitetsbehandlet i RPP og Styringskomiteen. Programlanseringen inneholdt blant andre ting også presentasjon av to gjennomførte prosjekter og en gjennomgang av programutviklingsprosessen og målene for programmet: Attraktivitet og økonomisk vekst gjennom grenseoverskridende samarbeid. Hver utlysningsrunde har en fast søknadsfrist. Den første fristen var 28. februar 2008. I tillegg til arrangementet i Karlstad dro sekretariatet fra Hedmark fylkeskommune på rundtur i hedmarksregionen. De fire regionrådene var vertskap i Hedmark fylke og inviterte mange forskjellige aktører fra deres respektive områder. Østlandsforskning var invitert med til å legge fram statistikk og forskning om de enkelte regioners tilstand og om hva de enkelte områdene burde fokusere på. Eksempelvis burde Fjellregionen fokusere på komparative fortrinn som turistopplevelser og lokalmat. Formålet var at de som deltok skulle lære noe nytt om sin egen region på disse møtene og at dette kunne inspirere til å finne på nye prosjekter. Spørreskjemaundersøkelsen viser at 40 % av alle prosjektledere har deltatt i et generelt informasjonsmøte. På de regionale møtene var presentasjon av programmet mer dybdegående. Her ble formelle krav presentert ytterligere, og sekretariatet informerte om “poeng” systemet som vurderer innhold og gjennomføringsevne. Det er et 24 punkters vurderingsskjema som ender i en samlet karakter. Alle programdokumenter lå dessuten på nettet www.interreg.no. Og det lå en online guide på nettet. Utover dette ble det ikke holdt noen flere store utlysningsarrangementer ved de halvårlige utlysningene i perioden 2007-2013. Opplysningene om programmet har da vært å finne på interreg.no og derfra kan aktører selv ta kontakt og be om et møte med sekretariatet. Vi ser at antallet av søknader som kom inn var størst i 2008 (68 søknader). Heretter faller antallet til 22 i 2009, 16 i 2010, 22 i 2011 og 10 i 2012.7 Samtidig ser vi at det har vært få avslag på søknader fra 2009–12. Bare 6 ut av 70 søknader fikk avslag. Det store antall søkere i 2008 har sekretariatet forklart med at det hadde opparbeidet seg et stort antall ubehandlede søknader på grunn av pause i programmet. 7 Vi har ikke tall etter 2012. Tallene er basert på en powerpoint presentasjon fra oppstartsmøtet med sekretariatet. 27 Vår vurdering – delkonklusjon «Kunngjøring» Vi vurderer at det skjer en bred kunngjøring av programmet til potensielle støttemottakere ved de store åpningsarrangementene i starten av hver periode. Heretter kan søkerne selv ta kontakt med sekretariatet. Kunngjøringen inneholder de vesentligste opplysningene som søkerne skal bruke for å komme seg i gang med sin søknad. Vi vurderer at det er hensiktsmessig at sekretariatet selv drar ut og presenterer programmet. Det er en gevinst at de tar med seg Østlandforskning til å gi et interessant kunnskapsgrunnlag i det området som presentasjonen foregår. Vi finner at Sverige-Norge programmet har en finmasket programmanual som veileder søker i alle faser av søknaden. Søkeren blir dessuten hjulpet på vei ved at det er en prosjekthåndbok målrettet søkere i Sverige-Norge programmet og som gir veiledning i å utarbeide og gjennomføre prosjekter. Vi vurderer at det kan ha betydning for antallet av søkere etter 2009 at det ikke ble holdt flere store offentlige presentasjoner av programmet i løpet av perioden. Sekretariatet kan kanskje vurdere å holde enda en rundtur etter at programmet har vært i gang i et par år. Dette kan bidra til å sikre et høyere antall søkere og skjerpe konkurransen om midler. Samtidig vil det øke bevisstheten om programmet for flere nye potensielle søkere. Dette er særlig aktuelt i den nye programperioden 2014-20 hvor det nå er lov for bedrifter å søke midler. Dette er dermed en ny målgruppe for programmet. Lik adgang til rådgivning Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt om hyppighet og type av kontakt til sekretariatet i Hedmark fylkeskommune. Samtidig har vi spurt om de opplever likebehandling i rådgivningen. Figur 3 viser at alle prosjektledere har vært i kontakt med sekretariatet. 38 % har deltatt på de generelle informasjonsmøtene. Nesten alle, 86 % har holdt fysiske møter med sekretariatet. 78 % har vært i kontakt via e-post og 59 % telefonisk. Figur 3 Prosjektledernes kontakt med sekretariatet i fylkeskommunen (Respondenter=37) 100% 86% 78% 80% 60% 40% 20% 0% 59% 38% 14% 8% 0% 3% I Figur 4 ser vi at over halvdelen av prosjektlederne har vært i kontakt med det norske sekretariatet over 7 ganger, mens 24 % har vært i kontakt med sekretariatet 4-6 ganger. Det er 14 % som svarer 28 «vet ikke» og dette er ofte fordi de som svarer på spørreskjemaet ikke har vært med i den innledende fasen av prosjektet. Disse prosjektene har relativ stor utskiftning på prosjektledersiden da stillingene ofte er prosjektansettelser. Figur 4 Hyppighet for kontakt med det norske sekretariatet for Sverige-Norge programmet (Respondenter=37) 60% 54% 40% 24% 20% 14% 8% 0% 1-3 4-6 Over 7 ganger Vet ikke Vi har i spørreskjemaet også spurt om prosjektledernes opplevelse av likebehandling i forhold til rådgivning av søkere. Prosjektlederne scorer sekretariatets likebehandling av søkere til 4,3 på en skala fra 1 til 5 hvor 1 er slett ikke og 5 er i høy grad. En tredjedel har dog sagt «vet ikke» til dette spørsmålet. En portugisisk forskergruppe har i 24 kvalitative intervju spurt prosjektlederne om hvordan de opplever sekretariatet for Indre Skandinavia som sitter i Hedmark fylkeskommune og som også har en svensk avdeling. Prosjektlederne uttrykker tilfredshet med det norske sekretariatet og gir det gode skussmål som: profesjonelle, rask tilbakemelding og gode råd, det er etablert en tillitsrelasjon med sekretariatet, små problemer blir løst med fleksibilitet, og de er klar til å hjelpe hvis det er bruk for endringer, lette å komme i kontakt med, god kommunikasjon. Samtidig blir det svenske sekretariatet beskrevet som mer byråkratisk. Det etterspørres av noen av prosjektlederne at dialogen med sekretariatet kunne være hyppigere når prosjektet er i gang (Medeiros, s. 125-139). Vår vurdering – delkonklusjon «Lik adgang til rådgivning» Vi vurderer at det vitner om et svært aktivt sekretariat når 78 % av alle prosjektledere har vært i kontakt med sekretariatet 4 ganger eller mer, og med hovedvekt på de som har vært i kontakt over 7 ganger. Dessuten har nesten alle holdt fysiske møter (86 %) og supplert dette med e-post (79 %) og telefonsamtaler (59 %). Prosjektlederne gir en relativ høy score til likebehandling ved rådgiving av søkere. Samtidig bidrar den portugisiske undersøkelsen også med gode skussmål til rådgiving av søkere. 29 Kriteriebaserte vurderinger og begrunnede avslag For å sikre likebehandling er det viktig at det ikke er personlige skjønn som er avgjørende for tildeling av midler. Anbefalinger og vurderinger må basere seg på kriterier. Et fast sett kriterier for tildeling av midler skaper gjennomsiktighet og forutsigbarhet for søkeren. Samtidig må avslag begrunnes så søker tydelig vet hva som er årsaken til et avslag og hva som skal til for å oppnå midler. Vi ser at det er to prosesser som er relevante å se på i denne forbindelse. For det første er det den generelle søknad om midler fra Sverige-Norge programmet som skal behandles i RPP og Styringskomiteen. For det andre er det en ekstra søknadsprosess for de søkere som ønsker at Hedmark fylkeskommune skal medfinansiere prosjektet. Programmets kriterier Forskerteamet fra Portugal har også sett på evalueringskriteriene i Indre Skandinavia programmet som de beskriver som både detaljerte og grundige. Når sekretariatet skal vurdere en søknad skjer det på seks kriterieområder. Det dreier seg om: Kvaliteten av prosjektets innhold A. Prosjektets relevans for programmet B. Prosjektets indre sammenhengskraft C. De forventede resultatene Prosjektledernes gjennomføringskapasitet D. Gjennomføringsevne E. Partnerskapets styrker og kvaliteter F. Økonomi Hvert kriterieområde er presisert i 2-6 spørsmål som belyser forskjellige aspekter av kriteriet. I tillegg til disse kriteriene sjekker man at medfinansiering er på plass, at det ikke skjer konkurransevridning, at søknaden bidrar med noe nytt og at søknaden er komplett. Kriterieområdene blir vurdert på en skala fra 1 – 4, der 4 er et meget godt prosjekt, 3 er et godt prosjekt, 2 er et tilfredsstillende prosjekt og 1 er et svakt prosjekt (Medeiros, s. 62-64). Hvert prosjekt ender på denne måten med en samlet score som prosjektene kan rangeres etter. Sekretariatet beskriver en prosess i hver utlysningsrunde/ kunngjøring (hver halve år) der alle saker blir drøftet med sekretariatene i de fem regionene i delområdet Indre Skandinavia. Her har man en samtale om alle søknadene hvor man sammen vurderer styrker og svakheter ved alle søknadene, punkt for punkt. Kriterier for regional medfinansiering I søknaden om medfinansiering er det også viktig at søkeren er klar over hvilke mål, kriterier eller prinsipper som ligger til grunn. En søker kan søke om regionale midler fra Hedmark fylkeskommune. Disse må søkes om og bevilges i en separat prosess. Søker legger et ekstra vedlegg til den generelle søknaden. Vedlegget er en separat søknad om å få andel i de regionale midlene. Det er fylkessjef ved EIS som utarbeider sak og 30 innstiller overfor fylkesrådet om bruken av disse midlene. Vedtak fattes i fylkesrådets ordinære vedtaksmøter (se mer avsnittet Finansiering i innledningen). En av sekretariatsmedarbeidene forteller at i de første par år av programperioden ble medfinansiering vedtatt i et møte mellom EIS og fylkesrådet. I starten vurderte man prosjektene som man innstilte til medfinansiering, ut fra programmets mål og fylkeskommunens egne mål. Her rangerte man prosjektene etter poengmodellen som brukes i Sverige-Norge programmet (som nettopp beskrevet). Etter 2009-10 begynte sekretariatet å vurdere søknader om medfinansiering i forhold til om prosjektet stemte overens med den regionale planstrategien. Sekretariatsmedarbeideren vurderer at man likevel samtidig har skjelet til programmets mål. Fylkesrådet har siden 2008 lagt de sakene som har vært til politisk behandling på fylkeskommunens offentlige møtekalender. Her ligger 9 behandlede saker om regional medfinansiering som fylkesrådet har behandlet.8 Til grunn for søknad om medfinansiering ligger den saksbehandlingen som allerede er gjennomført ut fra programmets kriterier. I tillegg har sekretariatet skrevet en side som er beregnet på fylkesrådet. 2 av de tilgjengelige søknadene fikk avslag mens 7 av søknadene fikk tildelt midler. Fylkesrådet innleder alle 7 tildelinger med en formulering om at «prosjekt X er forenlig med Fylkesplanen og Regionalt utviklingsprogram9». Fylkesrådet skriver en begrunnelse for tildeling hvor vi vil forvente å finne de konkrete regionale målene som er mest sentralt for fylkeskommunens medfinansiering. En opptelling viser likevel at det henvises til mål i forskjellige strategidokumenter. Det henvises to ganger til fylkesplanen og en gang til følgende: Fylkesdelplan Reiseliv, fylkestingets mål generelt, Fylkets energi- og klimaplan, Sverige-Norge programmets delmål. Videre er det en tildeling uten henvisning til strategier ut over den innledende formulering om å være forenlig med Fylkesplanen og Regionalt utviklingsprogram. Begrunnelsene baserer seg ofte på generelle mål som at «Fylkesplan for Hedmark 2009-12 legger vekt på at internasjonalt samarbeid gir økt kulturkompetanse som er viktig i et flerkulturelt samfunn» eller «Et positivt bidrag til utviklingen av framtidens Hedmark». I vårt intervju med en av sekretariatsmedarbeidene vurderte denne at Regional planstrategi er politisk og veldig generell slik at man alltid kan finne et tema som prosjektet passer inn under. Det er ikke motsetning mellom de regionale målene og programmets mål. De to respondentene fra fylkesrådet gir begge et bilde av at det er de helt overordnede målene for fylket som «befolkningsvekst» som er de vesentligste målene når de tildeler regional medfinansiering. Den ene tilføyer at denne også vurderer programmets mål når det dreier seg om regional medfinansiering. En av respondentene fra fylkesrådet fremhever at saksutredningen fra Enhet for Internasjonalt Samarbeid alltid inneholder en ganske detaljert beskrivelse av prosjektene som skal finansieres. Vedtakene blir truffet ut fra en grundig og ryddig beskrivelse. Respondenten vurderer at sakene er godt gjennomarbeidet og henger godt sammen med de målene som eksempelvis finnes i regional planstrategi. Det er få saker som har fått avslag på medfinansiering, hvis noen. 8 Det vil si at det mangler en del søknader i møtekalenderen. Det ble behandlet mange søknader i 2008 hvilket kan være årsaken til at det ligger så få på møtekalenderen. 9 Fra 2011 blir Regionalt utviklingsprogram for Hedmark erstattet av Samarbeidsprogram for Hedmark. Begge er Fylkesplanens (senere Regional Planstrategi) handlingsdel. 31 I spørreskjemaundersøkelsen har vi spurt prosjektlederne om de vurderer at kriteriene for tildeling av midler har vært klart opplyst. Prosjektlederne har svart på en skala fra 1 til 5, hvor 5 er «i høy grad» og 1 «slett ikke». Nesten halvdelen gir scoren 4 i forhold til at kriteriene har vært opplyst klart. Men det er også verd å bemerke at 14 % av prosjektlederne plasserer seg på 3. Figur 5 Prosjektledernes vurdering av om kriterier for tildeling av midler var klart opplyst (Respondenter=37) 60% 49% 50% 40% 30% 30% 20% 10% 14% 8% 0% Vet ikke 5 I høy grad 4 3 0% 0% 2 1 Slett ikke Dessuten har vi spurt prosjektlederne om de opplever likebehandling av søkere når det gjelder tildeling av midler fra Hedmark fylkeskommune til regional medfinansiering og tildeling av statlige midler og EU-midler. Dette ses i Figur 6 og Figur 7. Figur 6 Likebehandling av søkere ved tildeling av midler fra HFK til regional medfinansiering (Respondenter=37) 50% 38% 40% 32% 30% 24% 20% 10% 3% 3% 0% 0% Vet ikke 5 I høy grad 4 3 2 1 Slett ikke For begge spørsmål plasserer hovedparten seg på scoren 4 eller 5, men det er verd å bemerke at to respondenter har en vurdering på henholdsvis 2 og 3. Samtidig svarer en fjerdedel «vet ikke» på spørsmålet. 32 Figur 7 Likebehandling av søkere ved tildeling av statlige midler / EU-midler (Respondenter = 37) 50% 38% 40% 30% 30% 27% 20% 10% 3% 3% 0% 0% Vet ikke 5 I høy grad 4 3 2 1 Slett ikke Begrunnes avslag? Fylkesrådet behandler all regional medfinansiering av prosjekter i en løpende prosess gjennom året. Omlag 50-60 % av prosjektene med partnere fra Hedmark søker regional medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Ofte stoppes prosjektet hvis regional medfinansiering ikke innvilges og prosjektsøkeren ikke selv kan reise de nødvendige midlene. To av de søknadene om regional medfinansiering som ligger offentlig tilgjengelig, har fått avslag. Hedmark kunnskapspark har i 2011 søkt om medfinansiering til prosjektet «ISI-nett». Fylkesrådets vurdering og konklusjon beskriver søknadens innhold og framhever positive aspekter i søknaden. Vi ser at årsaken til den får avslag er en for liten andel medfinansiering fra søker selv. Den andre søknaden som fikk avslag i 2010 er prosjektet «Nye vinger» søkt av Nord-Østerdal videregående skole. Begrunnelsen for avslaget er at det er utydelig hvordan bestemte målgrupper skal inngå i prosjektet, kost-nytte og at det ikke er tilstrekkelig merverdi ved samarbeid over grensen. Vår vurdering – delkonklusjon «Kriteriebaserte vurderinger og begrunnede avslag» Vi får et bilde av at programmets kriterier er presise og veldefinerte. Sekretariatene for Sverigeprogrammet på begge sider av grensen har utarbeidet en velfungerende og grundig manual til å gå igjennom prosjektene og rangere dem i forhold til hverandre. Dette synes å være velfungerende og virker betryggende i forhold til å sikre at RPP og Styringskomiteens vurderinger kan basere seg på kriterier. Vi vurderer at avslag begrunnes. I begge cases er det en tydelig begrunnelse for avslag som peker ut avslagets årsaker. Vi har overordnet sett inntrykk av en grundig og ryddig saksforberedelse i forhold til de søknadene som søker om medfinansiering. De baserer seg på sekretariatets vurdering av søknadene ut fra programmets kriterier. Det er samtidig uklart hva kriteriene for fylkeskommunens medfinansiering er. 33 Hovedparten av prosjektlederne vurderer at kriteriene for tildeling av midler i overveiende eller høy grad har vært klart opplyst, men det er også en gruppe som plasserer seg i en lavere kategori. Med få unntak har prosjektlederne også en god vurdering av likebehandlingen av søkere i tildeling av midler fra fylkeskommunen og i programmets gjennomføringsorganisasjon. Det er verd å bemerke at vi ikke har spurt de som har fått avslag på prosjektet deres. Vi må forvente at disse stiller seg mer kritisk til disse spørsmålene. Sekretariatet har i begynnelsen av programperioden foretatt et skifte fra å fokusere på Sverige-Norge programmets mål til å fokusere på fylkets mål i den regionale medfinansieringen. Det er målene i Fylkesplanen og i Regional utviklingsprogram som det har vært intensjonen at henvise til. Fordi de regionale målene er så generelle er det risiko for at tildelingen av midler blir ufokusert og lite målrettet. Vi kan se at saksforberedelsen tar utgangspunkt i ulike strategidokumenter i fylket. Samtidig ser vi at de to avslagene er basert på Sverige-Norge programmets kriterier (medfinansiering, målgrupper, kost-nytte, grensens merverdi) og ikke på fylkeskommunale mål. Når vi spør fylkesrådet hva de legger vekt på i deres tildeling av midler så får vi et inntrykk av at det er et overordnet mål om befolkningsvekst og at de tildeler midler til nesten alle prosjekter som blir innstilt som støtteverdige. Det er samlet sett vår vurdering at grunnlaget for fordeling av regionale midler bør gjennomgås og vurderes. Vi oppfatter det slik at det ikke er tatt politisk stilling til om det er programmets målsettinger, de generelle målsettingene i Regional Planstrategi eller andre av fylkeskommunens strategiområder som er grunnlaget for å tildele regionale midler. Det er vesentlig å være klar på grunnlaget for medfinansiering for at tildelingen ikke skal basere seg på personlig skjønn. Generelle mål i regional planstrategi betyr at prosjektene kan spre seg over mange områder. Dette skaper risiko for at prioriteringer av den internasjonale innsatsen blir for ufokusert. Det er samtidig vanskelig å følge opp på om målene med de tildelte midler er oppnådd hvis de regionale målene er for diffuse og generelle. Man kan forestille seg at en internasjonal strategi kunne være et godt utgangspunkt for tildeling av midler hvis den var spisset med konkrete temaområder, mål og strategier for hva fylket vil satse på innen for det internasjonale området. Vi vurderer at det må være klart hva grunnlaget er, slik at det er mulig å velge prosjekter ut fra dette. Dette er også avgjørende for om det er mulig å følge opp de prosjektene man har investert i. Habilitet og klageadgang I utlysningsrunden hver halve år blir alle søknader drøftet med sekretariatet fra de fem regionene i delområdet Indre Skandinavia. I den forbindelse har man en samtale om alle søknadene hvor man sammen vurderer styrker og svakheter, punkt for punkt (som beskrevet i avsnittet om Programmets kriterier). Deretter blir sakene fordelt ut fra habilitet, geografi og kompetanse. Den primære saksbehandleren på en søknad fra Hedmark fylkeskommune er alltid en person fra det svenske sekretariatet. Den sekundære saksbehandler er imidlertid fra sekretariatet i Hedmark fylkeskommune. En av sekretariatsmedarbeidene har fortalt at det drøftes administrativt i Interreg Sverige-Norge programmet om man bør be sekretariater fra andre fylker behandle de søknader som kommer fra samme fylkeskommune som sekretariatet jobber i. Formålet er å skape ytterligere armlengdes avstand mellom søker og sekretariat. I søknadsrunden 2007-2013 er det særlig to saker som er iøynefallende. Prosjektene «TRUST» og «Regional Digital agenda». Begge prosjekter har medarbeidere fra Enhet for Internasjonalt 34 Samarbeid i Hedmark fylkeskommune som norske prosjektledere. Det vil si at Sekretariatet for Sverige-Norge programmet har jobbet på samme kontor som disse prosjektlederne. Disse to søknadene har som alle andre blitt gjennomgått i fellesskap og den primære saksbehandleren er fra sekretariatet i Sverige. Sekretariatet for Sverige-Norge programmet i Hedmark fylkeskommune har likevel saksbehandlet søknaden om regional medfinansiering til «TRUST» prosjektet på kr. 2,5 mill. kr. som ble bevilget. Sekretariatet har ikke vurdert om de selv er habile til å saksbehandle disse søknadene om medfinansiering. En av sekretariatsmedarbeidene sier han ikke ser et habilitetsproblem i forhold til dette. Selv når man oppnår midler regionalt vil jo søknaden stadig skulle godkjennes i RPP og Styringskomiteen før den har sitt budsjett på plass og kan igangsettes. Dessuten nevner medarbeideren at man kanskje i noen tilfeller ofte er mere kritisk til søknader fra eget hus. Medarbeiderne i sekretariatet for Sverige-Norge programmet er opptatt av å være et sekretariat for hele Indre Skandinavia og ser seg i den forbindelse, som uavhengige av Hedmark fylkeskommune. Vi har vært i kontakt med en Interreg-medarbeider i Østfold fylkeskommune (delområdet Grenseløst Samarbeid). Denne fortalte at sekretariatet for Interreg her ikke er involvert i saksbehandlingen om regional medfinansiering og man jobber ikke opp mot det politiske nivået i fylkeskommunen i det hele tatt. Det har i Østfold fylkeskommune vært viktig å skille mellom Interreg-sekretariat og fylkeskommunen. Medarbeideren forteller det nettopp er ut fra en tankegang om at hvis koblingen mellom sekretariat og fylkeskommunen blir for tett kan det gå ut over habiliteten når man behandler søknader fra fylkeskommunen. For å sikre upartiskhet og habilitet i saksbehandlingen av alle søknader har man derfor valgt å plassere seg i en armslengde fra fylkeskommunen og overlate behandling av saker om regional medfinansiering til andre. Formelt sett er det rådmannen som innstiller saker om medfinansiering til fylkesutvalget. Det er næringsavdelingen som forbereder saken som tar utgangspunkt i målene i Handlingsprogrammet for internasjonal samarbeid (Svarer Internasjonal strategi). I forhold til habilitet i gjennomførselsorganisasjonens behandling, da er dette emnet et fast punkt på alle beslutningsmøter i RPP og i Styringskomiteen. Prinsippet er at man selv må melde fra før saken behandles hvis man vurderer seg selv som inhabil i behandlingen av en sak. Det fylkesråd som har sittet i RPP og Styringskomiteen forteller at han var inhabil de få gangene det var søknader fra Hedmark fylkeskommune. En sekretariatsmedarbeider har fortalt at det ikke er klageadgang i forbindelse med søknad av disse EU-midlene. Dette har imidlertid ikke vært opplyst om i programmet eller i avslagsbrev til søkerne. Det er ikke klart om dette også er gjeldende for søknader om medfinansiering. Vår vurdering – delkonklusjon «Habilitet og klageadgang» Det er vårt inntrykk at det sikres en rettferdig behandling av søkerne når det dreier seg om behandlingen i RPP og Styringskomiteen. Det sikres ved at alle sekretariatene gjennomgår søknadene i fellesskap og her sammen gir poeng til de enkelte prosjektene. Samtidig er det med på at sikre habiliteten at det alltid er en svensk saksbehandler som er primær i forhold til å håndtere søknader fra Hedmark fylkeskommune. Dessuten er det klare prosedyrer for å si ifra om inhabilitet for de som vurderer søknadene i RPP og Styringskomiteen. Det har vi fått bekreftet at fungerer i praksis og det er vårt inntrykk at det sikrer en adskillelse av søker og de som vurderer søknaden. Det er ikke klageadgang på disse søknadene og det bør etter vår vurdering opplyses i avslagsbrevet. 35 I forhold til saksbehandlingen rundt medfinansiering vurderer vi at sekretariatet mangler rutiner for å vurdere egen habilitet. Vi kan se at man i Østfold fylkeskommune har tatt konsekvensen av denne problemstillingen og adskilt Interreg-sekretariatet fra betjeningen av det politiske nivået. Vi vurderer at en slik adskillelse i større grad vil sikre ryddighet i forhold habilitet. Fylkeskommunen bør etter vår vurdering også ta stilling til om det bør være klageadgang når det gjelder avslag på medfinansiering. Før vi konkluderer samlet på problemstillingen om likebehandling ser vi nå på problemstillingen om oppfølging og politisk styring. Konklusjoner og anbefalinger for begge problemstillinger følger etter dette. 36 Oppfølging og politisk styring Metode, avgrensninger og revisjonskriterier Metode For å belyse temaet oppfølging og politisk styring har vi også basert våre funn og vurderinger på de nevnte intervju. Det har vært fruktbart at et fylkesrådsmedlem er en del av gjennomførselsorganisasjonen og et står utenfor. Vi ville undersøke om det er avgjørende å være en del av programmet eller om man er like velinformert når man er en del fylkesrådet. I tillegg bruker vi datagrunnlaget fra to oppstartsmøter som er holdt med sekretariatet og dets ledelse i september 2014 samt et oppstartsmøte med sekretariatet november 2014. For å få perspektivet på oppfølging og politiske styring fra en alminnelig fylkespolitikers vinkel har vi også intervjuet tre medlemmer av fylkestinget. Disse tre medlemmene er alle medlemmer av Komite for kultur og kompetanse i Hedmark fylkeskommune hvor de fleste saker om internasjonalt samarbeid blir sendt, diskuteret og forberedt før det går videre til vedtak i fylkestinget. Våre respondenter er valgt ut fra ønsket om så lang erfaring i eget parti som mulig, spredning på partifarge og prominent plassering i eget parti (poster, ledelse av parti). Vi har ønsket å få deres beskrivelse, dels ut fra deres rolle som komitemedlem og dels ut fra rollen som fylkestingsmedlem. Vi har gjennomført intervjuer blant komitemedlemmene fordi vi vet at det internasjonale området ikke er en kjerneoppgave for fylkestinget. Det var viktig for oss å intervjue politikere som kunne forventes å vite noe om dette området og samtidig få innsikt i hvor mye og hvilken informasjon som flyter til komiteen og som går videre til fylkestinget. To av respondenter er fra opposisjon og en er fra posisjonen. Vi har uten å lykkes forsøkt å komme i kontakt og få avtaler i stand med flere fra posisjonen. Vi har også hatt intervju med to medarbeidere fra Østfold fylkeskommune som har fortalt om politikernes arbeid med å sette mål for det internasjonale arbeidet og hvordan de følger opp på disse målene. Østfold fylkeskommunes strategiarbeid er med som et eksempel på velfungerende praksis i forhold til målsetting, oppfølging og politisk fylkeskommunal styring av det internasjonale området. Intervjupersonene sa uavhengig av hverandre at internasjonalt samarbeid ikke må være et mål i seg selv men må være et redskap til å styrke regionale målsettinger. I tillegg har vi studert økonomiplaner, årsbudsjetter og årsrapporter/beretninger samt sentrale plandokumenter i Hedmark fylkeskommune som Regional planstrategi og Internasjonal strategi 2010-13. Kombinasjonen av analyse av de sentrale dokumentene og intervju med berørte respondenter har gitt oss et solid bilde av innholdet i og omfang av informasjonsstrømmer om Sverige-Norge programmet til det politiske nivået i Hedmark fylkeskommune. Avgrensninger som følge av dialog med fylkeskommunen Fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommune har gitt innspill i høringssvaret på revisjonskriteriene som i særlig grad vedrør oppfølging og politisk styring. Det framheves at EU’s forordning 1083/2006 er styrende for hvordan Sverige-Norge programmet 2007-2013 utvikles, organiseres i partnerskap, 37 hvilke rapporterings- og styringsprosesser som skal foreligge og hvilke finansielle forutsetninger for programperioden som skal ligge til grunn. Det følger av denne forordningen at ved å delta i SverigeNorge programmet blir Hedmark fylkeskommune en av flere likeverdige partnere og overlater til styrende komiteer å fastsette programmets utforming og gjennomføring. Fylkesdirektøren framhever at Hedmark fylkeskommune delegerer planlegging og gjennomføring av programmet til gjennomførselsorganisasjonen. Den fylkeskommunale innflytelsen sikres fordi fylkesrådet er representert i alle organer. Det leder til spørsmålene: Har fylkesrådet og fylkestinget i det hele tatt en oppfølging- og styringsrolle på fylkeskommunens vegne i Sverige-Norge programmet? Eller, Ligger ansvaret alene på gjennomførselsorganisasjonen hvor det via fylkestinget er oppnevnt politiske representanter? Vi er enige i at planlegging, gjennomføring, overvåking og politisk styring av Sverige-Norge programmets mål sikres i gjennomførselsorganisasjonen; det vil si i det Regionalt Prioriterende Partnerskap (RPP), Styringskomiteen og Overvåkningskomiteen. Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har gitt oss i oppdrag å vurdere oppfølgingsrutinene for programmet med fokus på regionale mål og føringer. Vi vurderer at når det gjelder fylkeskommunal medfinansiering av prosjekter så har fylkesråd og fylkestinget en oppfølgings- og styringsrolle. Det følger av føringer fra tidligere Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) at «Fylkeskommunane skal forvalte midlane (de regionale utviklingsmidler, som SverigeNorge programmets finansiering er en del av, revisors tilføyelse) etter prinsippa for mål- og resultatstyring. Det inneber mellom anna at dei sjølve må lage eit mål- og resultatstyringssystem med indikatorar og resultatkrav som svarer til måla for regional utvikling og deira eigne plandokument» (Tilskuddsbrev 2012 s. 7). Med andre ord må regional medfinansiering skje med utgangspunkt i de fylkeskommunale mål og det må skje en oppfølging av om fylkets målsettinger blir innfridd. For å sikre intern kontroll med bruk av midler har vi en forventning om at fylkesråd og/eller fylkesting står i spissen for de overordnede beslutningene om programmet, såsom generell tilslutning til programmet, økonomisk ramme for programmet, spissing av regionale mål med programmet og nominering av politiske kandidater til programmets gjennomførselsorganisasjon. Høringssvaret peker på at revisjonen ikke skal utføre en «gjennomgang som i utgangspunktet ligger innenfor Overvåkningskomiteens mandat å ivareta». Vi vil fokusere særlig på fylkesrådets og fylkestingets oppfølging og politisk styring av de 34 regionalt finansierte prosjekter og de syv prosjektene som vi også vurderer kommer Hedmark fylke til gode i Sverige-Norge programmet. Revisjonskriterier Revisjonskriteriene for problemstilling 2 om oppfølging og politisk styring vil vurdere (se utledning i vedlegg F): I hvilken grad det sikres tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag til det politiske nivået i Hedmark fylkeskommune, herunder: 38 I hvilken grad gjøres det oppfølging: 1. I forhold til fastsatte mål og resultatkrav? 2. Ut fra informasjonsrutiner for rapportering? 3. I forhold til øvrig informasjon som har betydning? 4. Minimum årlig på prosjektenes mål- og resultatoppnåelse? 5. På den løpende måloppnåelse for det samlede programmet? 6. På programmets samlede mål- og resultatoppnåelse minimum i slutten av hver programperiode? Datagrunnlag, analyse og vurdering I det følgende beskriver vi hvordan fylkeskommunen tilslutter seg Sverige-Norge programmet. Heretter gjennomgår vi fylkesrådets og fylkestingets roller i relasjon til programmet. Vi analyserer informasjon om programmet i sentrale styringsdokumenter. Til slutt besvares revisjonskriterienes spørsmål og vi konkluderer og gir anbefalinger til videre handling. Tilslutning til programmet Det er fylkesrådet som treffer vedtak om å delta i Interreg-programmene, som Sverige-Norge programmet hører under (fylkesrådets sak 21/06). Regjeringen oppfordrer fylkeskommunene til å delta og en av sekretariatsmedarbeidene vurderer at det nok er en klar forventning fra regjeringens side om at fylkeskommunene deltar. En av sekretariatsmedarbeidene beskriver at det er etablert gode politiske relasjoner mellom de norske og svenske partnerregionene. I Fylkesrådets (Ap og Sp) tiltredelseserklæring fra 2012 er det tydelig at man ønsker samarbeid med Värmland, Dalarna, Akershus og Østfold. Dessuten utarbeidet man mellom alle fem regioner et «Posisjonsdokument». Dette dokumentet var siktet inn mot regjeringen ved daværende Kommunal- og Regionaldepartementet (KRD) og et hovedbudskap var at Sverige-Norge programmet var viktig for fylkeskommunene og herunder fylkesrådet i Hedmark. Størrelsen på medfinansieringen vedtas i den ordinære budsjettprosessen i fylkeskommunen. Interreg-programmene har en kontrakt mellom EU, staten og regionen. Regionen skal motsvare statens finansiering i hvert prosjekt med minimum 50 %. En av sekretariatsmedarbeidene beskriver at det kontinuerlig har vært politisk fokus på Sverige-Norge programmet. Slik har Hedmark fylkeskommune siden starten av Sverige-Norge programmet stilt med politisk toppledelse i programmets gjennomførselsorganisasjon. Fylkesrådets rolle Representanter i gjennomførselsorganisasjonen Fylkesrådet spiller en vesentlig rolle i forhold til Sverige-Norge programmet. For det første er to av fylkesrådets medlemmer en del av programmets gjennomførselsorganisasjon. For det andre er fylkesrådet delegert kompetanse til å tildele regional medfinansiering til prosjekter i programmet.10 10 Fylkesrådets vedtakskompetanse er hjemlet i FT-sak 22/08, der «Reglement for delegert myndighet i Hedmark fylkeskommune» ble vedtatt 39 Formålet med to politisk oppnevnte representanter er å sikre regional innflytelse på hvilke prosjekter som tildeles midler. I programmet 2007-13 var den ene representant i RPP og Styringskomiteen, mens den andre var representant i RPP, Styringskomiteen og Overvåkningskomiteen (HFK nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011). Fylkestinget nominerer de politiske representantene fra Hedmark fylkeskommune. Det er et vilkår i demokratiske systemer at politikere må velges minimum hvert fjerde år og fylkesrådet kan skiftes ut i perioden (som det skjedde i 2012 da noen fylkesrådsmedlemmer gikk av før tid). Det betyr at det i løpet av en programperiode høyest sannsynlig vil være forskjellige politiske representanter i gjennomførselsorganisasjonen. Vi har hatt intervju med to fra fylkesrådet og den ene har vært aktiv i RPP og Styringskomiteen fra 2012, på grunn av en ny konstituering av fylkesrådet. Denne forteller at man får innsikt i programmets organisasjon og styring gjennom deltakelse i gjennomførselsorganisasjonen. Samtidig blir man løpende presentert for sluttrapporter i prosjektet, de løpende evalueringer og analyser som utarbeides samt resultatene for programmets overordnede resultatindikatorer. Fordi denne fylkesråden først ble involvert fra 2012 har vedkommende ikke oversikt over alle sluttrapporter i Indre Skandinavia. En annen vesentlig kilde til informasjon om prosjektene er gjennom det enkelte fylkesråds nettverk. Det fremheves at det er vanskelig å få kunnskap om prosjektenes langsiktige effekter for regionen. Utover at de konkrete prosjektene er viktige, så blir det opplevd som en gevinst at det i gjennomførselsorganisasjonen oppnås tettere kontakt og samarbeid med ledende politikere fra andre fylker og län. Tildeling av og oppfølging i forhold til bruk av regionale midler En annen vesentlig rolle som er tillagt fylkesrådet er tildeling av regionale midler fra Hedmark fylkeskommune. For å komme i betraktning i RPP må alle søknader dokumentere regional medfinansiering. Hvis fylkesrådet sier nei til en søknad om medfinansiering må søker vurdere om de selv vil finansiere den manglende regionale biten eller revidere prosjektet sitt. Ofte skrinlegges prosjektet hvis regional medfinansiering ikke innvilges. Fylkesrådet behandler al regional medfinansiering av prosjekter i en løpende prosess gjennom året. Dette må det søkes om og det bevilges i en separat prosess, der søker legger et ekstra vedlegg til sin søknad. Det er sekretariatets vurdering at ca. 50-60 % av prosjektene med partnere fra Hedmark søker regional medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Vi har funnet 41 prosjekter som er vesentlige for Hedmark i Sverige-Norge programmet. 34 av disse prosjektene er medfinansiert av Hedmark fylkeskommune, en vesentlig andel. I alt har Hedmark fylkeskommunen bevilget omlag 38,3 mill. kr. over fylkeskommunens eget budsjett.11 Det er sekretariatet for Sverige-Norge programmet som saksbehandler søknader om regionale midler. I Akershus og Østfold fylkeskommuner har Interreg sekretariatet valgt ikke å betjene det politiske nivået. Her er det egne ansatte i disse fylkeskommunene som saksbehandler søknadene og finansiering vedtas i politiske utvalg. I forbindelse med analysen om likebehandling vurderte vi 9 vedtak om regional medfinansiering. Analysen viste at det er forskjellige forestillinger i sekretariat og fylkesråd om hva som er grunnlaget for å tildele medfinansiering. Samtidig er målene som fylkesrådet sikter seg inn mot er brede og generelle. Vi fikk inntrykk av at Internasjonal Strategi ikke var retningsgivende i forhold til å tildele 11 Se avsnittet om Finansiering i innledningen av rapporten for å se prosessen for tildeling av midler. 40 regional medfinansiering men at fylkesrådet i høyere grad brukte overordnede målsettinger i Fylkesplanen og Regional planstrategi i kombinasjon med programmets kriterier som grunnlag for deres tildelinger av midler. Det fylkesrådsmedlemmet som vi har intervjuet og som ikke er representert i gjennomførselsorganisasjonen nevner at medfinansieringsprosessen er en vesentlig kilde til informasjon om prosjektenes resultater. Spesielt for de søknadene som bygger videre på et tidligere prosjekt, men i endret form. I den forbindelse inneholder søknaden mye informasjon om resultatene fra det tidligere prosjekt. Ellers får vedkommende informasjon fra årsbudsjett, årsrapport og økonomiplanen om programmet og fra den saken som legges fram til fylkestinget når programperioden er over. Dette medlemmet av fylkesrådet framhever også at det er vanskelig å få tak i de langsiktige effektene av programmet. Det pekes også på at det internasjonale feltet har sin egen terminologi som kan være komplekst å sette seg inn i. Fylkestingets rolle Styring i den parlamentariske modell Det har betydning for fylkestingets mulighet for å følge opp Sverige-Norge programmet at Hedmark fylkeskommune har en parlamentarisk styreform. Med parlamentarisme er det fylkestinget som velger et fylkesråd som utgjør den øverste ledelse for den samlede fylkeskommunale administrasjonen. Fylkesrådet utgår fra det politiske flertallet i fylkestinget. Fylkesrådet er delegert en rekke oppgaver fra fylkestinget i overensstemmelse med gjeldende delegasjonsreglement. Fylkesrådet er ansvarlig for å påse at de sakene som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet og at de vedtak som er truffet blir iverksatt. Fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll (Kommunelovens § 20 andre ledd). Muligheten for kontroll forutsetter at det er en overordnet oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. I forhold til Sverige-Norge programmet innebær det at fylkeskommunen må følge grunnleggende styringsprinsipper. Det vil si å: fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, at ressursbruken er effektiv (...) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag (jf. § 4 i Reglement for økonomistyring i staten, se utledning av revisjonskriterier) For den alminnelige fylkespolitikeren i Hedmark som ikke har en rolle i gjennomførselsorganisasjonen for Sverige-Norge programmet eller fylkesrådet, er muligheten for å utøve innflytelse eller «styre» Sverige-Norge programmet begrenset av den parlamentariske modellen. Man har delegert kompetansen til å velge ut prosjekter til medfinansiering til fylkesrådet. I tillegg vil den politiske representasjon i programmets gjennomførselsorganisasjon bli valgt ut blant fylkesrådets medlemmer.12 12 Fra neste programperiode 2014-20 vil det imidlertid også bli en representant fra opposisjonen i den nye Styringskomiteen (nytt organ som er en sammensmeltning av RPP og Styringskomiteen). 41 Men hvordan kan fylkestinget da utøve kontroll over fylkesrådet på dette området? Vi kan dele fylkestingets muligheter for å følge opp fylkesrådet i tre kategorier: - Generell styring gjennom mål og strategier i sentrale styringsdokumenter - Behandling av saker i komiteer og fylkestinget - Etterspørre informasjon i komitearbeidet og via spørsmålsinstitusjonen i fylkestinget Vi gjennomgår nå fylkestingets informasjon om Sverige-Norge programmet via sentrale styringsdokumenter. Formålet er å vurdere om fylkestinget er sikret tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag om Sverige-Norge programmet. Heretter ser vi kort på de sakene som har vært til behandling og spørsmål som er stilt i fylkestinget. Til slutt beskriver vi informasjonsstrømmer til komiteer og fylkestingspolitikere. Oppfølging gjennom sentrale styringsdokumenter I et parlamentarisk system skal fylkestinget trekke opp mål og strategier for å gi retning og rammer for virksomheten med fylkesplanleggingen og økonomiplanen som sentrale virkemidler. Hvis fylkesrådet gis handlingsrom i form av vide fullmakter, blir det desto viktigere for fylkestinget å føre tilsyn og kontroll med fylkesrådets virksomhet og disposisjoner. Fylkestingets tilsyn og kontroll med politikken som utøves vil slik sett være avgjørende for å kunne utøve funksjonen som overordnet styringsorgan. Kontrollbehovet må balanseres mot hensynet til fylkesrådets behov for handlingsrom og styringseffektivitet (Sak nr. 94/99 om Parlamentarisk modell for Nordland fylkeskommune, s. 7).13 Utgangspunktet for en god styring er klare mål for et område. Vi må derfor identifisere målene for internasjonalt samarbeid i de overordnede strategidokumenter som f.eks. Fylkesplan/Regional Planstrategi, Regionalt Utviklingsprogram/Samarbeidsprogram og Internasjonal strategi. Formålet med Målanalysen (senere i rapporten) er nettopp å vurdere hvilke mål som er satt for det internasjonale området i disse strategidokumentene. Fylkesplanen var fylkets overordnede strategidokument fram til 2012 inntil Regional Planstrategi 2012-15 tok over. Internasjonal strategi 2010-13 er måldokumentet for politikkområdet Internasjonalt samarbeid. Målanalysen viser at særlig den internasjonale strategien danner grunnlag for de målene som fastsettes i økonomiplanen og følges opp i årsrapportene. I det følgende analyserer vi innholdet i disse dokumentene. Mål og oppfølging i økonomiplan, årsbudsjett og årsrapporter Leder for Enhet for Internasjonalt Samarbeid opplyste ved første oppstartsmøte at økonomiplan og budsjett er et viktig grunnlag for hva som skal oppnås med den internasjonale innsatsen. Han fortalte at dokumentene omhandler strategier og mål for internasjonalt samarbeid og behandles av fylkestinget. Vi ser at økonomiplanene er blitt brukt til å fastsette mål for Sverige-Norge programmet. Vi kan således gå gjennom hva Fylkesrådet har satt som mål for Sverige-Norge programmet14 i økonomiplanene de enkelte årene. 13 Flere evalueringer har dokumentert at man langt på vei har lykkes med å realisere de sentrale målsettingene med å innføre parlamentarisme i fylkeskommunene, slik som tydeliggjøring av ansvar, klarere politiske skillelinjer og økt folkevalgt styring. Baksiden av medaljen synes imidlertid å være en utbredt frustrasjon blant politikere i opposisjon (Bukve 2011, s. 2). 14 Se i øvrig Målanalysen Tabell 5 for en mere komplett oversikt 42 Tabell 3 Mål for Sverige-Norge programmet i økonomiplanene Fra Økonomiplanene 2011-14 og 2012-201515 er målene: - Å inngå i en samarbeidsavtale med region Värmlands og region Dalarna i Sverige. - Å delta i Sverige-Norge programmet med 50 prosjekter16 Fra Økonomiplanene 2013-2016 og 2014-17 (inkl. årsbudsjett begge perioder) er målene: - Tilførte program- og prosjektmidler må være 450 Mill NOK totalt og 50 Mill NOK fra fylkeskommunen - Det må være 8 prosjekter hvor Hedmark fylkeskommune deltar eller er medfinansiør (alle internasjonale programmer) - Det må oppnås 50 kompetanse- og utviklingsnettverk (alle internasjonale programmer) Disse målene fokuserer på rammevilkår og innsatsfaktorer for programmet (se også Målanalysen). Årsbudsjettene beskriver aktivitetene i prosjektene og i en viss grad prosjektenes resultater. Årsbudsjett 2011 og 2012 beskriver utviklingen i samarbeidsavtaler og antallet av prosjekter. Det gis også eksempler på et utvalg av prosjekter og de resultater som forventes. Årsbudsjettene 2012 illustrerer forventet utfall av prosjektene ut fra programmets egne mål og det beskrives at et nytt program er under utvikling. Fra 2013 er årsbudsjett og økonomiplan samlet i et dokument. Årsrapportene følger noen år opp målene som er fastsatt i økonomiplanen og andre år fokuseres det mer på å rapportere i forhold til programmets mål. Tabell 4 Årsrapportenes oppfølging av mål for Sverige-Norge programmet i økonomiplanene I årsrapport 2010 følges målsetningene opp slik: - Investeringer i mill. NOK per politikkområde i Sverige-Norge programmet - Informasjon om investering i klimatiltak, fokus på Reiselivsbransjen - Informasjon om forsterkninger av samarbeidet mellom Hedmark og Dalarna I årsrapport 2011 følges målsetningene opp slik: - Beskrivelse av oppnådde midler - Beskrivelse av 7 prosjekter i programmet - En tabell som viser programmets måloppnåelse i forhold til indikatorer for måloppnåelse i Sverige-Norge programmet. 15 Det er tatt utgangspunkt i disse økonomiplanene fordi de har ligget offentlig tilgjengelig. Revisor har ikke en forventning om å finne mål med vesentlig annet innhold i tidligere økonomiplaner og årsberetninger. 16 40 prosjekter i 2011-14 43 I årsrapport 2012 følges målsetningene opp slik: - Beskrivelse av programmets politikkområder - Beskrivelse av prosjektet Green2020 - Hedmark-Dalarna samarbeidsprosjektet. I årsberetning 2013 følges målsetningene opp slik: - Oppsamling på at oppnådde tildelte midler er 30 % høyere enn målsatt i 2007 - Forteller om overstått programperiode; det var 71 prosjekter, fylkeskommunens andel er 40 Mill NOK og andre partnere har bidratt med 431 Mill NOK - Oppsamling på hovedmålene i økonomiplan 2013-16. Vi ser at det i årsrapportene er oppfølging på målene i økonomiplanen om ramme- og innsatsfaktorer (tildelte midler, samarbeidsavtaler). Dessuten er det beskrivelser av utvalgte prosjekter enkelte år. Det er også oppfølging i forhold til Sverige-Norge programmets resultatindikatorer for alle prosjekter i Indre Skandinavia. Det gis ikke en oversikt over de prosjektene som Hedmark fylkeskommune finansierer eller ressursforbruket på prosjekter de enkelte årene. En del av oppfølgingen handler om hvorvidt fylkeskommunens politiske nivå får kjennskap til resultater og effekter av det samlede Sverige-Norge programmet. Programmet har formulert et sett resultatmål og indikatorer som gir indikasjoner på om målene for programmet er godt på vei (Se vedlegg E).17 Vi ser at fylkestinget i årsrapporten fra 2011 s. 59 får følgende oppdatering på programmets mål: 17 Disse målene gjelder alle tre delområder i Sverige-Norge programmet. Hedmark Fylkeskommune er i delområdet Indre Skandinavia og fra fylkeskommunens rapportering ser det ut til at målet for Indre Skandinavia er om lag en tredjedel av målsettingen som blir beskrevet her. 44 Årsbudsjett 2012 henviser også til disse målene og de forventede resultatene. 2. desember 2013 holdt fylkessjef for Internasjonalt samarbeid en presentasjon for fylkestinget med resultater fra prosjektene i blant annet Sverige-Norge programmene. Her fortalte han om hvilke emneområder prosjektene i programmet var innenfor, og om prosjektenes budsjetter. Og han ga også en status på resultatene i Sverige-Norge programmet ut fra programmets resultatmål. Videre redegjorde fylkesrådet for programmets samlede resultater i Fylkestingsmelding 7/2014: «Interreg Sverige-Norge har ført et stort antall mennesker sammen på tvers av grensen i årene 2007-2013 og bidratt til omfattende kompetansevekst; 35.000 ungdommer, 36.000 barn og voksne og 600 studenter har deltatt. Interreg stimulerer næringsliv og offentlig tjenesteproduksjon; 5.800 virksomheter har deltatt, og Interreg bygger ned grensehindre; 112 grensehindre er bearbeidet. Interreg knytter sammen små og mellomstore byer over grensen; 72 klynger og nettverk er etablert, 127 institusjonelle samarbeider er opprettet og norske og svenske parter har i fellesskap utviklet 12 nye metoder for å arbeide med bygde- og byutvikling.» Sekretariatet for Sverige-Norge programmet har fortalt at det utover økonomiplan, årsbudsjett og årsrapport ikke foreligger rutiner for at fylkestinget Hedmark skal få løpende rapportering om prosjektenes resultater. Tanken er at representantene i RPP fra fylkesrådet kan formidle programmets resultater i sin politiske kontekst, som f.eks. fylkesråd og fylkestinget i Hedmark fylke. Samarbeidsprogrammet 20 12 I strategiene, økonomiplanene og årsrapportene er det ikke systematisk oppfølging av de prosjekter i Sverige-Norge programmet som angår Hedmark. Det er likevel et unntak. I 2010-2012 ble fem18 av 18 Export4seasons, Foretaksomhet i hele skolen, Ny i Indre Skandinavia, Nordens beste innlandsregion, FEM2 45 Sverige-Norge programmets store prosjekter beskrevet i Samarbeidsprogram for Hedmark 2012. Samarbeidsprogrammet omtaler store prosjekter som samfunnsaktører i Hedmark anser som vesentlige, strategiske prosjekter for å virkeliggjøre fylkets mål og ambisjoner. Prosjektene blir fulgt opp halvårlig av prosjektstyret og det utarbeides en årlig rapportering til fylkestinget på prosjektenes framdrift og resultater. I forbindelse med en omorganisering av partnerskapet er aktiviteten i Samarbeidsprogrammet for øyeblikket lav. Som vi beskrev tidligere har fylkestinget mulighet for å etterspørre informasjon om Sverige-Norge programmene i komitearbeidet og i forbindelse med spørsmålsinstitusjonen. I det følgende vil vi beskrive i hvilken grad disse kanalene har vært utnyttet og hvordan tre politikere i Komite for kompetanse og kultur (to opposisjonspolitikere og en fra posisjonen) oppfatter informasjonsstrømmer og oppfølgingsrutiner i forbindelse med det internasjonale arbeidet. Saker til komiteen og fylkestinget om Sverige -Norge programmet Fylkeskommunens møtekalender viser hvilke saker som fylkestinget og de saksforberedende komiteene har behandlet siden 2008.19 Vi ser at det har vært tre saker i fylkestinget fra 2008-2014 med relevans for Sverige-Norge programmet. Komiteen for kultur og kompetanse har deltatt i to av sakene hvor de selv har initiert den ene. Den første saken er behandlingen av den internasjonale strategien i 2010. Den andre er at Erik Ringnes (V) I forbindelse med at Internasjonal strategi utløp etterspurte en gjennomgang av den internasjonale aktiviteten og en rullering av Internasjonal Strategi 2010-13 (Sak 33/14). Det har ledet til at fylkesrådet i første omgang leverte en fylkestingsmelding i desember 2014 (07/14). Fylkestinget behandlet budsjettet denne dagen, noe som er en omfattende sak i fylkestinget. Man ønsket i tillegg en mere utførlig beskrivelse som ble lagt fram i april 2015 (25/15). Den tredje saken i fylkestinget er oppnevning av representanter i styringskomiteen i 2014-2020 som ble vedtatt i 2014. Dessuten har det vært en presentasjon av det internasjonale samarbeidet i fylkestinget 2. desember 2013. Komite for kompetanse og kultur I Hedmark fylkeskommune har man nedsatt tre komiteer som ivaretar oppgavene med å forberede behandlingen i fylkestingets plenum gjennom å avgi innstilling i saker fylkesrådet legger frem. Komiteens politiske sammensetning gjenspeiler sammensetningen i fylkestinget. Komiteen for kompetanse og kultur forbereder i hovedsak alle saker innen for det internasjonale området. Som ledd i komitéenes arbeid har medlemmene anledning til å stille spørsmål til fylkesrådet og be om redegjørelser i saker som er til behandling. De skal også kunne avholde høringer for å få en bredere belysning av saker. På møtene forholder komiteens medlemmer seg til en saksliste som er fastsatt av fylkesrådet og det foregår en debatt om sakene med utgangspunkt i fylkesrådets innstilling til vedtak. Komiteen vil avspeile det sittende politiske flertall i fylkestinget og vil ved uenighet stemme om innstillingen til fylkestinget. Det er vanligvis en av Fylkesrådene som deltar på møtene. Komiteens medlemmer har ansvar for å holde seg orientert på sine områder. Det betyr at komiteen drar på befaring og besøk. Vi har gjennomført intervju med to komitemedlemmer som sitter i opposisjon og en som sitter i posisjon. De vurderer alle at det ikke er kommet spesielt mange saker på det internasjonale området 19 Søkeord: internasjonal, Interreg, Sverige 46 i perioden. De to i opposisjon nevner behandling av Internasjonal Strategi 2010-13 som eneste eksempel, mens medlemmet i posisjonen ikke kan komme med konkrete eksempler på tidspunktet for intervjuet. Ønsket om en evaluering av programmet i 2014 kom fra komiteen selv. Og i 2013 orienterte sjefen for Enhet for Internasjonal Samarbeid om arbeidet i blant annet Sverige-Norge programmet etter henvendelse fra komiteen. Formålet var at komiteen ønsket å oppnå en bedre oversikt over fylkeskommunens internasjonale engasjement. De to i opposisjonen vurderer at man i fylkestinget og komiteene sitter langt fra Enhet for Internasjonalt Samarbeid og at informasjonen herfra er mangelfull og for lite, størrelsen på innsatsen tatt i betraktning. Både medlemmer av komiteen i posisjon og opposisjon vurderer at det er mindre informasjon om det internasjonale området enn på andre fagfelt i fylkeskommunen. Samtidig mener en at det generelt er blitt mere åpenhet for opposisjonens muligheter for å delta i internasjonale fora. Det er samtidig vedkommendes inntrykk at «Interreg vil fylkesrådet og administrasjonen ha for seg selv» og vedkommende gir uttrykk for å føle seg avskåret fra informasjon, særlig omkring Sverige-Norge programmet. Det andre medlemmet av opposisjonen opplever at fylkestinget er på utsiden og ikke involvert i det internasjonale arbeidet. Dette bilde kan posisjonsmedlemmet ikke kjenne igjen og vurderer at det er mulig å etterspørre informasjon hvis det er noe man lurer på. Det er ikke opplevelsen hos noen av de vi har intervjuet at de som sitter i posisjon i komiteen har mere kunnskap om det internasjonale området. Forskjellen oppstår mellom fylkesrådet og administrasjonen som har tilgang til informasjon, og komiteen og fylkestinget som ikke har tilgang på informasjon. Det ene fylkesråd vurderer også at det ikke har å gjøre med partifarge hvor mye man vet om internasjonalt samarbeid, men mer om personlig interesse og engasjement for området. Det ene medlemmet av komiteen har i sitt arbeid med det internasjonale området gjennomgått den internasjonale strategien. Medlemmet vurderer at den internasjonale strategien for 2010-13 burde være utgangspunktet for oppfølging av de internasjonale aktivitetene. Det har manglet oppfølging på strategien. Det etterspørres at den internasjonale aktiviteten støtter opp under regionale mål, for eksempel mål for videregående opplæring. Samtidig ønsker medlemmet at det internasjonale programmet skal være en integrert del av fylkeskommunens samlede virksomhet, hvilket vedkommende ikke opplever at er tilfellet i dag. Det pekes på at regional planstrategi er det øverste dokumentet i fylkeskommunen og at internasjonalt arbeid bør kobles til dette dokumentet. 15. og 16. september 2014 var fylkestingets fagkomiteer i Arvika, Sverige. Den 16. september var det presentasjoner fra Østlandsforskning om sysselsetting, befolkningsutvikling og interaksjon over grensen. Sekretariatet fra Sverige-Norge programmet fortalte om programmet 2014-20 og om Hedmarks samarbeidsavtaler med Värmland og Dalarna. De tre komitemedlemmene deltok på dette møtet og fikk informasjonen. Det er vårt inntrykk at ingen av de tre medlemmene i komiteen har oversikt over prosjektene i Sverige-Norge programmet. Noen av disse er ikke i stand til å nevne et prosjekt. Vi har også spurt fylkesrådet om de tror at fylkestinget føler seg tilstrekkelig informert om SverigeNorge programmet og internasjonalt samarbeid. Den ene fylkesråden svarer at det nok er slikt at fylkestinget opplever en viss distanse til det som skjer i den parlamentariske styringsformen. Men det er måter som fylkestinget kan engasjere seg på innen dette området; politisk behandling av saker (den internasjonale strategien blir nevnt som eksempel), spørretimer hvor fylkestinget møter fylkesrådet og orienteringer i komiteene. Alt i alt har fylkestingsmedlemmene disse redskapene til å etterspørre informasjon. Og forvaltningen har stilt opp som ønsket, vurderer fylkesråden. Det er 47 samtidig fylkesrådens oppfatning at det i årsrapportene skal være et grunnlag for å vurdere programmet. Og det har ifølge fylkesrådet vært tilstrekkelig med informasjon i årsrapportene. Samtidig har fylkestinget lov til å gi signaler hvis man ønsker endringer. Det andre medlemmet av fylkesrådet peker på at det i opposisjonen har vært motforestillinger i forhold til det internasjonale arbeid for eksempel omkring ressursforbruk og reiseaktivitet. Det har vært forsøk på å informere om området, og det er brukt relativt mye tid på internasjonalt arbeid i forhold til de andre områder i Komiteen for kompetanse og kultur (som eksempelvis vdg. opplæring og kultur). Medlemmet vurderer at det forventelig er et sprik fra noen som føler seg godt informert (i komiteen) til noen som ikke er det (i fylkestinget). Andre kilder til informasjon om Sverige-Norge programmet Vi har funnet en brosjyre fra 2010/11 som heter «Internasjonalt samarbeid i Hedmark: Vekst og utvikling, bærekraft og global solidaritet» som beskriver en rekke prosjekter i Sverige-Norge programmet og deres resultater. Denne brosyren er så vidt vi er informert ikke utdelt til den sittende komite for kultur og kompetanse eller det sittende fylkestinget. Det finnes også en velfungerende prosjektside som heter www.interreg.no. Her kan man finne alle prosjekter og en beskrivelse av de enkelte prosjekters innhold. Det er også mulig å søke fram prosjekter som er relevante for Hedmark. Denne siden har medlemmer av komiteen for kultur og kompetanse ikke vært oppmerksomme på. På fylkeskommunens egen hjemmeside over «internasjonalt samarbeid» finner man også beskrivelser og redgjørelser fra de forskjellige internasjonale programmer og prosjekter. Siden er imidlertid ikke oppdatert siden 2012. Inspirasjon fra Østfold fylkeskommune For å gi inspirasjon til arbeidet med oppfølging og politisk styring innenfor internasjonalt samarbeid presenterer vi Østfold fylkeskommunes arbeid med dette området. 20 I Østfold fylkeskommune har man involvert politikerne i målsetting, oppfølging og styring av det internasjonale arbeidet. Man startet med å definere en rekke mål som internasjonalt samarbeid skal løfte. Vi har i den forbindelse hatt dialog med en internasjonal rådgiver fra fylkeskommunen som har fortalte oss om arbeidet. I 2009 arrangerte man en konferanse om internasjonalt samarbeid for fylkestingspolitikerne. Konklusjonen på konferansen var at de folkevalgte ønsket en spissing av temaene for det internasjonale arbeidet for å få mere konkrete resultater på det internasjonale området. Man ønsket at internasjonalt samarbeid skulle være et virkemiddel for å nå målene i fylkesplanen. Ved å spisse innsatsen inn mot konkrete emner kunne man få nytte av å jobbe internasjonalt på de arenaene hvor man allerede var. Man utarbeidet derfor «Østfold fylkeskommunes handlingsprogram for internasjonalt samarbeid 2012-15» (dvs. tilsvarende Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi). Her har man definert en rekke satsningsområder/politiske temaer som man ville jobbe med i perioden. Strategien er delt opp i tre deler: 20 Vi har sett på politiske prosesser og internasjonale strategier i Akershus, Trøndelag og Østfold fylkeskommuner. Alle har satt spesifikke regionale mål for den internasjonale innsatsen. Vi framhever likevel Østfold fordi vi vurderer at de er langt framme i arbeidet med målsetting, oppfølging og politisk styring. Samtidig er deres arbeid lagt ut på fylkeskommunens hjemmeside og framstår dermed som gjennomsiktig. 48 1. Et handlingsprogram som viser fylkeskommunens roller og hvilke typer internasjonale samarbeider som prioriteres 2. Utvalgte satsningsområder for internasjonalt samarbeid + internasjonale satsningsområder i øvrige regionale handlingsplaner 3. Beskrivelse av internasjonale virkemidler, hvor Interreg-programmene er et vesentlig virkemiddel. De spissede temaene for det internasjonale arbeid er: • Regionale flyplasser • Kunnskapsbasert forebyggende og helsefremmende arbeid • Redusering av ”drop-out” i videregående skole • Ungt entreprenørskap • Kultur, klima og energi • Vannkvalitet i vassdrag og sjøområder • Opplevelsesnæring • Stedsutvikling og fortetting, • Vei og jernbane på strekningene Oslo-København og Oslo- Stockholm • Hav møter land. Kilde: Østfold fylkeskommunes handlingsprogram for Internasjonalt samarbeid 2012-15 Den internasjonale rådgiveren forteller at de prioriterte områdene i handlingsprogrammet er hovedmålene for det internasjonale arbeidet. Det er disse målsettingene man hovedsakelige følger opp. Det er et langsiktig arbeid hvor det kan være vanskelig å se resultater. Men de gjør hva de kan for å måle, følge opp og gi informasjon til det politiske nivået. Vi har også hatt et intervju med en medarbeider fra Interreg-sekretariatet i fylkeskommunen (herunder Sverige-Norge programmet) for å få en ide om hva fylkesutvalget i Østfold fylkeskommune bruker som grunnlag for å tildele fylkeskommunale midler (medfinansiering) til Sverige-Norge programmet. Medarbeideren vurderer at handlingsprogrammets mål fungerer som et redskap til å tildele regionale midler og at det er lykkes å følge opp målsettinger og prosjekter overfor det politiske nivået. Vi kan ut fra fylkeskommunens planer se at Sverige-Norge programmet har en rolle i forhold til målene om Vei- og jernbanestrekningen mellom Oslo, Gøteborg og København med prosjektet COINCO North. Og dessuten har man arbeidet med Vannkvalitet i vassdrag og sjøområder i prosjektet Hav møter land.21 Samtidig er det medarbeiderens vurdering at det fortsatt er rom for å konkretisere målene og få en enda tettere kobling mellom fylkets satsningsområder og det internasjonale området. 21 Sak 2009/3310, « Fylkeskommunens internasjonale engasjement - spissing av arbeidet på de nordiske arenaene » 49 Budsjettet for den regionale medfinansieringen av EU-prosjekter i Østfold fylkeskommune er på 2 millioner kr. årlig (til sammenligning med Hedmark fylkeskommune som har 6 mill kr. årlig). Interregmedarbeideren anser det som naturlig at fylkeskommunene tildeler regionale midler ut ifra fylkeskommunale mål. Fordelingen må ut fra vedkommendes mening støtte områder som er viktige for organisasjonen. Medarbeideren forteller at deres samarbeidspartner i Västra Götalands län har et enda strengere regime i forhold til tildeling av regionale midler. Hvis prosjektene ikke treffer klokkerent på de regionale målsettingene så får prosjektet ingen midler. På den måten er det forskjellige krav til hvor mye prosjektene må være i tråd med regionale mål i forskjellige fylker/län. I forhold til oppfølging på bruk av midler og målene i strategien har Østfold etablert et Internasjonalt forum (hvor fylkesutvalget er representert). Dette forumet møtes to ganger årlig og har drøftinger/får informasjon. Fylkestinget får også rapportering to ganger årlig på måloppnåelse i forhold til handlingsplanen. Dette har vært en praksis fra 2010-11. Målsetninger og oppfølging av temaene fremgår samtidig i økonomiplaner, årsbudsjett, tertialrapportering og årsrapport. I tillegg har man også evaluert arbeidsprosessene rundt internasjonalt samarbeid to ganger i perioden 201014. Går man inn på Østfold fylkeskommunes hjemmeside kan man se en oversikt over de pågående prosjektene i Sverige-Norge programmet som fylkeskommunen er med på.22 Begge medarbeiderne vi har intervjuet opplever at fylkespolitikerne føler seg engasjert og har eierskap til arbeidet med det internasjonale samarbeid. Den ene nevner at det er klart at det er mange ulike spor i det internasjonale arbeidet og det er vanskelig å få formidlet dette på en fullstendig måte. Når man velger ut politikere til de forskjellige komiteene har man i fylkeskommunen vært oppmerksom på å få både posisjon og opposisjon representert. Det bidrar til kontinuitet i det internasjonale arbeidet selv om det blir nye politiske konstellasjoner og det gir et godt politisk eierskap på tvers av partifarger til det internasjonale området. I en rapport fra 2011 konkluderte rådmannen i Østfold fylkeskommune følgende om arbeidet: «Det kan se ut til at fylkeskommunen oppnår mer og får mer konkrete resultater ut av et spisset internasjonalt arbeid hvor man har fokus på utvalgte satsingsområder, og så lenge den internasjonale aktiviteten er tett knyttet til fylkesplanens mål og delmål, bidrar det internasjonale arbeidet til at målene og delmålene nås helt eller delvis.» (statusrapport til fylkesutvalget 20. september 2012, Saksnr 2012/5) Vår vurdering – delkonklusjon oppfølging og politisk styring Vi har lagt fram fylkesrådet og fylkestingets roller og vi har analysert informasjonsstrømmer. Til slutt har vi sett et eksempel fra Østfold fylkeskommune på det vi anser som god praksis for målsetting, oppfølging og politisk styring av det internasjonale området ut fra regionale mål. Før vi konkluderer endelig på analysen vurderer vi revisjonskriterienes spørsmål ett om gangen. I hvilken grad rapporteres i forhold til fastsatte mål og resultatkrav? Vi vurderer at det ved å plassere ledende fylkeskommunale politikere som en sentral del av gjennomførselsorganisasjonen gir gode forutsetninger for at programmets midler kommer en regionalpolitisk dagsorden til gode. Det politiske nettverket og samarbeidet på tvers av fylker framheves som en positiv sidegevinst ved å delta i gjennomførselsorganisasjonen. 22 http://mobil.ostfoldfk.no/modules/module_123/proxy.asp?I=21207&C=349&D=2 50 Medlemmer av fylkesrådet treffer også vedtak om medfinansiering og har i den forbindelse mulighet til å vurdere hvilke prosjekter som understøtter fylkets målsettinger best. Som vi beskrev i kapittelet om likebehandling vurderer vi at det må være en diskusjon av hva grunnlaget for den fylkeskommunale medfinansiering skal være. Vi vurderer at det påvirker kontinuiteten og kunnskapsnivået om Sverige-Norge programmet at fylkespolitikerne skiftes ut med jevne mellomrom. Valgperiodene kjører uavhengig av programmets periode og dette gjør at politikerne blir involvert i programmet på forskjellige tidspunkter i programmets levetid. Dette dilemmaet kan ikke løses. Men vi mener at dette er en god grunn til å ha generell oppmerksomhet og løpende informasjon om programmet til den brede krets av politikere i fylkestinget. Hvis man hever den generelle kunnskapen om Interreg-programmene og skaper økt involvering av komiteen for kompetanse og kultur og den brede krets av politikere i fylkestinget, blir det sannsynligvis lettere å gå inn i dette arbeidet. Samtidig vil man redusere frustrasjonen over det opplevde informasjonsunderskuddet og man kan kanskje øke eierskapet til det internasjonale området og Sverige-Norge programmet. Dette kan bidra til at fylkespolitikerne i høyere grad blir ambassadører for programmet. Det er krevende å få oversikt over programmets komponenter og det krever også en innsats fra fylkespolitikerne selv. I økonomiplanen er det fastsatt mål og resultatkrav for hva fylkeskommunen ønsker å oppnå ved å delta i programmet. Disse målene rapporteres det mere eller mindre systematisk på i årsberetningene. Selv om det skjer en årlig rapportering på målene så har fylkestingspolitikere og medlemmer av fylkesrådet som vi har gjennomført intervju med, ikke oversikt over Hedmarks portefølje av prosjekter i programmet. I fylkesrådet har de kunnskap om enkeltprosjekter hvis de har tildelt finansiering, enten i fylkeskommunen eller i programmets gjennomførselsorganisasjon. De har også kunnskap om enkeltprosjekter fra deres nettverk. Det fylkesrådsmedlemmet som deltok i gjennomførselsorganisasjonen hadde best oversikt over programmet. Men fordi vedkommende først ble med i programmet fra 2012 hadde heller ikke denne full oversikt over prosjektene i Hedmark. Vi ser at det på Østfold fylkeskommunes hjemmeside er lenker til de pågående prosjekter som fylkeskommunen finansierer. Dette kan være en metode til å skape oversikt. Vi har notert at komitemedlemmene opplever at det er mindre informasjon om det internasjonale området i forhold til andre av komiteens ansvarsområder. Noe av opposisjonspolitikernes frustrasjon over dette området kan skyldes den parlamentariske modellen fordi det delegeres mange oppgaver til fylkesrådet. Noe kan skyldes at det internasjonale området er komplekst. Men vi vurderer også at det har betydning at fokuset i målsetningene for programmet ikke er på den informasjonen som vi vurderer er mest relevant for fylkeskommunen. I den årlige målsetting og rapportering hadde det vært relevant med oversikt over hvilke prosjekter som Hedmark fylkeskommune medfinansierer, hvor mye man medfinansierer det enkelte år og samlet sett, hvilke regionale mål man forventer prosjektene skal innfri og om man gjennom prosjektene oppnår målene. Vi har beskrevet hvordan man i Østfold fylkeskommune har arbeidet med å sette regionale mål og sikre politisk involvering, oppfølging og styring av den internasjonale innsatsen. Dette eksemplet kan gi Hedmark fylkeskommune og fylkesrådet inspirasjon til sitt strategiske arbeid med dette området. Ser vi til Østfold fylkeskommune, bruker de aktivt handlingsprogrammet (deres internasjonale strategi) til å velge ut prosjekter som skal medfinansieres og det følges opp med hensyn til resultater i to årlige rapporteringer. Dette i tillegg til generelle styringsdokumenter som tertialrapporter, 51 økonomiplan/årsbudsjetter og årsberetninger. Det er her opplevelsen at politikerne føler seg involverte og engasjerte i det internasjonale arbeidet. Vi er klar over at det oppstår dilemmaer med å sette regionalpolitiske mål for et program som varer 7 år når en politisk valgperiode bare varer 4 år. Det betyr at eventuelle regionale mål som blir formulert for det internasjonale området må være i tråd med de internasjonale programmers mål. Samtidig må man bestrebe seg på å sette regionale mål i starten av en valgperiode så disse målene kan fungere uten endringer over en lengere periode. I 2015 skal Hedmark fylkeskommune både rullere den internasjonale strategien og det skal velges nytt fylkesting. Vi ser dette som en mulighet for at den nyvalgte politiske ledelsen arbeider for å skape klare mål for det internasjonale området. Er det informasjonsrutiner for rapportering? Informasjonsrutiner skal sikre at viktig og pålitelig informasjon av betydning for måloppnåelsen kommuniseres på en effektiv måte. Vi har sett at det er informasjonsrutiner i økonomiplan og årsrapporten. Samtidig vurderer vi at sentral informasjon om programmet i større grad bør formidles til komiteen for kultur og kompetanse og fylkestinget. I perioden 2007-13 har fylkesrådet kun tatt initiativ til to saker. Vi vurderer dette som svært få saker i en så lang periode. Komiteen og fylkestinget har selv i 2013 etterspurt informasjon om det internasjonale engasjementet. Her har fylkesrådet og Enhet for Internasjonalt Samarbeid stillt opp. Samtidig har det vært presentasjoner av programmet på en befaring som alle komiteene i fylkeskommunen deltok på i september 2014. Sekretariatet for Sverige-Norge programmet har fortalt at det utover økonomiplan, årsbudsjett og årsrapport ikke foreligger rutiner for at fylkestinget i Hedmark skal få løpende rapportering om resultater. Tanken er at representantene i RPP fra fylkesrådet kan formidle programmets resultater i sin politiske kontekst, som f.eks. fylkesråd og fylkestinget i Hedmark fylke. Vi vurderer at dette er vanskelig fordi fylkesrådet også er skiftet ut i perioden så de heller ikke har komplett oversikt over prosjektene. Dessuten må representantene i gjennomførselsorganisasjonen forholde seg til hele Indre Skandinavia mens fylkespolitikerne mest naturlig er interesserte i de prosjekter som er finansiert av Hedmark og/eller relevante for Hedmark. Det er et vanskelig program å ha oversikt over fordi det består av mange forskjellige prosjekter og et omfattende regelverk. Derfor må fylkesrådet sikre at den tilgjengelige informasjonen er oversiktlig og relevant for seg selv og for fylkestinget. Vi mener det forutsetter at fylkeskommunen blir mer bevisst om hva målene med og satsningsområder for den internasjonale innsatsen skal være i det hele tatt. Kommuniseres øvrige relevant informasjon? I det omfang det utarbeides evalueringer, rapporter og analyser om Sverige-Norge programmet er det vår inntrykk at disse blir videreformidlet i gjennomføringsorganisasjonen for programmet. Herfra er det opp til de enkelte medlemmer å sette seg dypere inn i dette. Vi har funnet en brosjyre fra 2010/11 som beskriver innhold og resultater i en rekke prosjekter i Hedmark. Komitemedlemmene kan ikke huske at denne er utdelt til komite eller fylkesting. Dessuten er det informasjon å hente på programmets hjemmeside www.interreg.no og på sidene for Internasjonalt samarbeid på fylkeskommunens egen hjemmeside. Komitemedlemmene har ikke vært oppmerksomme på www.interreg.no. Rapporteres det minimum årlig på prosjektenes mål - og resultatoppnåelse? 52 Fylkesrådet skal sikre at fastsatte mål- og resultatkrav oppnås på en effektiv måte ved å planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv. Det har ikke vært en systematisk tilbakemelding i årsrapportene på relevante prosjekters mål og resultatoppnåelse. Her er relevante prosjekter definert som de prosjektene som Hedmark er involvert i. Fylkestinget er blitt presentert for alle prosjektene i Indre Skandinavia i 2013 da fylkessjefen presenterte disse. Han ga eksempler på prosjekter og deres effekter. Vi vurderer at det er systematiske tilbakemeldinger av denne typen informasjon men som også er spisset mot Hedmark, som er nødvendig. I hvilken grad rapporteres det på den løpende og samlede måloppnåelse for programmet? Dette kriteriet legger opp til at det skjer en løpende og samlet rapportering på programmets måloppnåelse. Hele programområdet har ved inngangen til programmet definert en rekke forventninger og resultatkrav til hva som samlet sett skulle oppnås. Dette er presisert i en rekke mål og resultatindikatorer. Vi har i Målanalysen i Kapittel 3 beskjeftiget oss dypere med disse målene og kommet fram til at det finnes gode indikatorer som er anvendt systematisk. Men samtidig mangler det blant annet resultatindikatorer for programmets effekter. Resultatene sier noe om hva alle fem involverte fylker/län i delområdet Indre Skandinavia får ut av prosjektene på utvalgte parametere. Det er vårt inntrykk at de to fylkesrådsmedlemmene som er representert i gjennomførselsorganisasjonen er sikret mulighet for et mere dyptgående innblikk i programmets samlede resultater på tross av at representantene løpende skiftes ut som følge av nye personkonstellasjoner etter et valg. Det er vår opplevelse at det i gjennomførselsorganisasjonen gjøres en innsats for å informere om prosjekter og inkludere representantene i de prosessene som pågår i programmet. Vi vurderer at det samlet har vært både en løpende og en avsluttende oppfølging på Sverige-Norge programmets samlede resultatmål som er kommunisert til fylkestinget. Vi ser at det i noen årsbudsjetter, årsplaner, i en fylkestingsmelding og ved en presentasjon i fylkestinget er blitt kommunisert hva resultatene på de forskjellige indikatorer har vært. I 2016-17 vil det komme en samlet evaluering av programmets resultater og effekter som blir gjennomført på oppdrag av programmets Overvåkningskomite. Til slutt vil vi tilføye at det er en svært krevende øvelse å vurdere nytten av et tiltak og det er mange forskjellige tiltak på det internasjonale området. Det gjelder ikke bare for Hedmark fylkeskommune men også for nabofylkene i Østfold, Akershus og Sør-Trøndelag. Alle disse fylkeskommunene har mange og spredte internasjonale aktiviteter. Det er en vedvarende utfordring for de som administrerer Interreg-programmene og annen internasjonal innsats, at de må forholde seg til føringer fra internasjonal, nasjonal og regional nivå. Styringen av programmet må tilfredsstille ulike informasjonsbehov og gi mulighet for styring fra regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Dessuten er Sverige-Norge programmet underlagt et relativt omfattende regelverk og en tilhørende styringsorganisasjon. Vi er oppmerksomme på at alt dette bidrar til at styringen av Sverige-Norge programmet er komplekst. 53 Konklusjon - Likebehandling, oppfølging og politisk styring Sikres det likebehandling av søkere? Overordnet sett vurderer vi at det skjer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet som behandles i RPP og Styringskomiteen. Programmet kunngjøres bredt til og av relevante aktører. Det finns en omfattende men også svært grundig manual med klare kriterier for tildeling. Samtidig får Sekretariatet for Indre Skandinavia i Hedmark fylkeskommune gode skussmål i deres veiledning av søkere. Vi ser i vår gjennomgang at deres saksbehandling er detaljert, klart formulert og grundig. Kriteriene for tildeling er klare og avslag begrunnes. Det er prosedyrer for å sikre en upartisk saksbehandling for de søknader som skal til RPP og Styringskomiteen. Og i disse organene er det prosedyrer for å vurdere egen habilitet. Eneste mindre kommentar er at det mangler en opplysning om at avslag ikke kan påklages i avslagsbrevene. Vi ser at det ikke er et så finmasket og gjennomtenkt system når det kommer til den regionale medfinansieringen. Det er forskjellige forestillinger hos ulike aktører om hva som ligger til grunn for tildeling av regionale midler. Samtidig vurderer vi at de overordnede strategiene som Fylkesplanen og Regional planstrategi er for generelt formulerte til å kunne danne et effektivt kriteriegrunnlag/klart målbilde for hvilke prosjekter som fylkesrådet bør finansiere. Det er vår oppfatning at det skjer henvisning til de strategiene som passer til prosjektene i stedet for at fylket har definert tydelige mål som prosjektene skal innfri. Sekretariatet har ikke rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader fra Hedmark fylkeskommune som ønsker medfinansiering. Dette er etter vår oppfatning uhensiktsmessig fordi sekretariatet både betjener det politiske nivået i fylkeskommunen og skal være en upartisk saksbehandler av søknadene. Mulighet for oppfølging og politisk styring? Overordnet sett er det en rekke positive momenter i den politiske styringen av Sverige-Norge programmet. Samtidig er det noen mangler i forhold til å sikre relevant og oversiktlig informasjon om programmet samt fylkestingets mulighet for å følge opp overfor fylkesrådet og for fylkesrådets egen oversikt. Vi vurderer at det sikrer en solid politisk regional forankring av programmet, at det er medlemmer av fylkesrådet som er oppnevnt som medlemmer av programmets gjennomføringsorganisasjon. Programmet har et sett resultatindikatorer som det løpende og systematisk følges opp på. Resultatindikatorene er gode men med visse mangler. Vi ser at resultatene fra programmet løpende formidles til fylkestinget gjennom årsrapport, fylkestingsmeldinger og i sluttevalueringen av programmet. Allikevel vurderer vi at de fylkestingspolitikere og medlemmer av fylkesrådet vi har hatt intervju med, ikke har oversikt over prosjektene som Hedmark er involvert i. Dette må ses i sammenheng med at fokuset i målsetningene for programmet ikke er på den informasjonen som vi vurderer må legges fram for å kunne følge opp fylkesrådets aktiviteter. I økonomiplan og årsrapporter mangler det oversikt over de prosjektene Hedmark fylkeskommune medfinansierer, størrelse på medfinansiering det enkelte år og samlet sett, de regionale målene man forventer prosjektene skal innfri og om prosjektene oppnår målene. Samtidig mangler det klare mål for hvilke politikkområder fylkeskommunen vil satse på i det internasjonale samarbeidet og en strategi for hvordan disse 54 områdene skal nås. Vi ser samtidig at den internasjonale strategien ikke blir brukt som grunnlag for å tildele regional medfinansiering. Mellom økonomiplaner og årsrapporter har det vært svært få saker relevant for Sverige-Norge programmet som er behandlet i Komite for kultur og kompetanse og i fylkestinget. Likevel har fylkesrådet og forvaltning gitt informasjon på befaringer og i komite og fylkesting. Vi har sett at Østfold fylkeskommune har mål for den internasjonale innsatsen, tildeler midler ut fra målene og følger opp på målene to ganger årlig til politiske fora og fylkestinget samt i de generelle styringsdokumentene (økonomiplan, tertialrapport, årsrapporter). Vi mener dette kan tjene som inspirasjon for arbeidet i Hedmark. Anbefalinger vedrørende likebehandling, oppfølging og politisk styring Anbefalinger vedrørende likebehandling, oppfølging og politisk styring Av hensyn til likebehandling av søkere i forbindelse med den regionale medfinansieringen anbefaler vi at fylkesrådet sikrer: Diskusjon av grunnlaget for fylkeskommunens medfinansiering Det er vesentlig å ha en politisk drøftelse av hvilket grunnlag som skal gjelde for tildeling av regionale midler til Sverige-Norge programmet og de internasjonale programmene generelt. Rutiner for habilitet ved medfinansiering Sekretariatet bør innføre rutiner for vurdering av egen habilitet i forhold til søknader om medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune. Overvei å gjennomføre flere større kunngjøringer av programmet Vi vurderer at det nok er mulig å øke antallet av søkere hvis det holdes flere større kunngjøringer etter programmet har vært i gang i et par år. Samtidig er bedrifter en ny målgruppe i programmet 2014-20 som kanskje skal ha mer hjelp til å komme i gang. Vi er oppmerksomme på at styringen av Sverige-Norge programmet er komplekst og anbefalingene må ses i lys av dette. For å sikre en bedre politisk styring, bør fylkesrådet sikre: Klare mål for den internasjonale innsatsen Med klare mål for hvilke politikkområder den internasjonale innsatsen skal løfte blir det lettere å følge opp fylkesrådets arbeid. Involvering, samt oversiktlig og relevant informasjon til fylkestinget og relevante komiteer om Sverige-Norge programmet Selv om Indre Skandinavia dekker et større geografisk område enn Hedmark så har fylkeskommunen et behov for å få informasjon og oppfølging på bruk av egne midler. Samtidig kan involvering av Komiteen for kultur og kompetanse i strategiarbeidet på det internasjonale området bidra til økt politisk eierskap og engasjement. 55 Målanalyse 56 3 Målanalyse Formål og problemstillinger Forutsetningen for evaluering av Sverige-Norge programmet er at vi vet hva vi måler opp imot. De regionale målsettingene og programmets målsettinger er relevante som måleindikatorer. Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har gitt signaler om, at det ønsker at en evaluering av Sverige-Norge programmet særlig fokuserer på om fylkeskommunens målsettinger innfris. Spørsmålet er da hvordan Hedmark fylkeskommunes målsettinger på det internasjonale område henger sammen med Sverige-Norge programmets målsettinger? Målsettingene skal leve opp til prinsippene for mål- og resultatstyring, der overordnede mål blir konkretisert i målbare resultatindikatorer. I hvilken grad er det mulig å identifisere et samlet sett av gode resultatindikatorer for måling av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse? Formålet er å få vurdert sammenhengen mellom de fylkeskommunale målsettinger for internasjonal arbeid og målene for Sverige-Norge programmet. Dessuten er det et formål å vurdere om målene er tilstrekkelig presise slik at de kan danne grunnlag for en evaluering av programmets resultater, effekter og måloppnåelse for Hedmark fylke. Det er i prosjektplanen utarbeidet følgende problemstilling for delprosjektet: I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet? I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmet? Oppbygging av rapporten Først gjennomgår vi kort metode, avgrensninger og revisjonskriteriene. Analysen består av en gjennomgang av fylkeskommunens målsettinger for Sverige-Norge programmet og programmets egne målsettinger. Heretter sammenlignes de to sett med målsettinger og det følger et avsnitt om de manglene som finnes i de eksisterende mål, i forhold til å gjennomføre en evaluering. Manglene resulterer i at vi tilføyer mål for forventede effekter av programmet og øvrige forhold som er relevante å ha mål for i evalueringen. Analysen leder samlet sett fram til en helhetlig modell for evaluering av programmet. I konklusjonen vurderes målsettingene for Sverige-Norge programmet i forhold til revisjonskriteriene i konklusjonen. Vi kommer til slutt med anbefalinger til fylkeskommunens mål- og resultatstyring i programperioden fra 2014-2020. Metode, avgrensninger og revisjonskriterier Metode Metoden til å dekke problemstillingen er dokumentanalyse av politisk vedtatte dokumenter i fylkeskommunen og Sverige-Norge programmet. Disse dokumentene er vedtatt av fylkestinget i Hedmark fylkeskommune og utgjør dermed en autoritativ kilde for å gjennomføre en evaluering. 57 Dialog med revidert enhet om mål- og resultatstyring EIS har påpekt over for oss at arbeidet med mål- og resultatstyring har endret seg gjennom de 7-8 årene Sverige-Norge programmet har vært gjennomført. Dette er forklaringen på hvordan den fylkeskommunale rapporteringen har blitt utformet og endret over tid. I tillegg må det gjøres svært strenge valg på hva som skal rapporteres inn i et mål- og resultatstyringssystem. På to sider i en årsrapport eller i økonomiplanen må det til en streng prioritering når det gjelder hva som skal rapporteres. Det blir i den forbindelse ansett som urimelig å skulle forvente fulle sett av løpende effektindikatorer på alle program og tiltak. Både ut fra en ressursmessig og en metodisk betraktning. Vi er på mange måter enige i disse betraktningene. Det er en utfordring å implementere mål- og resultatstyring på dette området, fordi den internasjonale innsatsen spenner over ulike satsninger som rommer forskjellige prosjekter med ulikt innhold og omfang. Man må derfor vurdere hvordan man kan måle resultatene best og hva som er mest relevant å rapportere til det politiske nivået. Samtidig er det en del av den politiske virkeligheten at det ikke er mye plass å rapportere denne veldig store mengden av informasjon på. Hver fylkeskommune må finne sitt system for å arbeide med mål- og resultatstyring. Formålet med våre anbefalinger er å gi innspill til hvordan fylkeskommunen kan vurdere å arbeide med å forbedre sin mål- og resultatstyring av den kommende periode av Sverige-Norge programmet. Avgrensninger Resultatet av denne revisjonen er et evalueringsdesign som kan danne utgangspunkt for vurderingen av Sverige-Norge programmets resultater og effekter for Hedmark fylkeskommune. Det er derfor alene Hedmark fylkeskommunes målsettinger med å gå inn i programmet som er i fokus, i kombinasjon med de konkretiserte målene i programmet. Revisjonskriterier Problemstillingen skal besvares med utgangspunkt i mål- og resultatstyring som det beskrives av Senter for statlig økonomistyring i deres veileder «Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten». For utledning av revisjonskriterier se vedlegg. Revisjonskriteriene summeres her opp til: I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet og er de mulige å bruke i en evaluering av Sverige-Norge programmet, herunder: 1. Finnes det en klar og logisk resultatkjede fra sentrale mål og strategier til resultatindikatorer? 2. Dekker resultatindikatorene målene på det internasjonale området helhetlig og fokusert? a) Hvilke emner innenfor Sverige-Norge programmet er resultatindikatorene på? b) Hvilke områder er resultatindikatorene på? (Kroner/volum, produktivitet, kvalitet, effekter og effektivitet) c) Hvilke ledd av resultatkjeden måler de? (Innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter) 3. Er resultatindikatorene målbare? 58 Datagrunnlag, analyse og vurdering Grunnlaget for å besvare problemstillingen er de deler av fylkeskommunens strategi- og måldokumenter innenfor det internasjonale området som er relevante for Sverige-Norge programmet. Det vil si: Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement 2010-2013 Økonomiplanene og årsberetninger i perioden Fylkesplanen for Hedmark 2009-12 (20) Regional planstrategi 2012-2015, Hedmark fylkeskommune Program Europeiskt Territoriellt Samarbete - Interreg 2007-2013 (Sverige-Norge programmet) Først vurderes fylkeskommunens målsettinger for Sverige-Norge programmet ut fra revisjonskriteriene. Deretter vurderes programmets egne målsettinger ut fra revisjonskriteriene. De to sett målsettinger sammenlignes og det vurderes hvor det er styrker og svakheter i forhold til å gjennomføre en evaluering av programmet. Det vil bli vurdert om det er noen områder der det ikke finnes mål, men hvor vi kanskje bør forvente å se et resultat. Dette benevnes som de øvrige forventede effekter av programmet. Til sist vil vi sammenfatte en modell for evaluering av SverigeNorge programmets resultater og effekter for Hedmark fylke. Hedmark Fylkeskommunes strategi og mål for internasjonal engasjement I Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement 2010-2013 fremgår, at: «Hovedtyngden av Hedmark fylkeskommunenes internasjonale engasjement har som motivasjon å understøtte regional utvikling og fylkeskommunens øvrig virksomhet. Dette innebærer at fylkeskommunen benytter internasjonalt samarbeid som et verktøy for å forsterke satsninger i eget fylke og for å nå målsettinger på ulike politikkområder» (s. 7). Som foranalysen til denne revisjon viste, så har Hedmark fylkeskommune et internasjonalt engasjement, som sprer seg over en del forskjellige aktiviteter. Strategien for fylkets internasjonale engasjement inkluderer dermed mange satsninger og aktiviteter som Figur 8 viser. Her ses at SverigeNorge programmet (Interreg IVA) er et verktøy i Hedmark fylkeskommunes internasjonale aktiviteter. 59 Figur 8 Oversiktsbilde over Hedmark fylkeskommunes internasjonale aktiviteter Kilde: Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement, s. 7. Det er en utfordring å avgrense hvilke strategier som er målrettet Sverige-Norge programmet og hvilke som vedrører andre internasjonale aktiviteter i fylkeskommunen. Her er tatt med de strategier og mål som direkte nevner programmet eller hvor innholdet gir mening i sammenheng med SverigeNorge programmet. I strategien beskrives målsettinger og strategier for det internasjonale engasjement. Følgende målsettinger har relevans for Sverige-Norge programmet: Internasjonalt samarbeid skal bidra til å styrke fylkets konkurransekraft, kompetanse og medvirkningsevne. Internasjonalt samarbeid skal bidra til å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og understøtte fylkeskommunens andre oppgaver (s. 8). Disse strategiene har relevans for Sverige-Norge programmet: I. ... gjennomføre nåværende Interreg Sverige-Norge 2007-2013 og ta en førende rolle i utvikling og implementering av fremtidige grenseoverskridende Interreg V programmer (2014-2020) II. Benytte og spre kunnskap om mulighetene for erfaringsutveksling, kompetanseheving og utveksling av kulturuttrykk som ligger i Interreg Sverige-Norge programmet.... III. ... IV. Bygge og opprettholde gode samarbeidsrelasjoner og partnerskap med internasjonale partnere (s. 8). Vi vurderer at Strategipunkt III ikke er relevant fordi den vedrører mål i forhold til globalisering. I det følgende beskrives Hedmark fylkeskommunes mål med relevans for Sverige-Norge programmet under hvert strategiområde. 60 Strategipunkt I Under strategi I er Sverige-Norge programmet et verktøy til å nå målsettingene om verdiskaping og bærekraftig vekst i fylket og det er et mål å bli en ledende regional utviklingsaktør. Hovedmål i strategipunkt I: - Aktivt ivareta vårt oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet som forvaltende organisasjon, sekretariat, kontrollerende - og utbetalende myndighet i Interreg SverigeNorge. Delta i utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming i det grenseregionale partnerskapet med Akershus, Østfold, Värmland og Dalarna - Sammen med europeiske partnere delta i strategiske samarbeids-prosjekter som har som målsetting å bidra til regional utvikling. - Arbeide for deltakelse i prosjekter finansiert gjennom EUs programmer for regional utvikling (Interreg A Sverige-Norge programmet, B og C) (s. 9). Strategipunkt II I Strategipunkt II beskrives hvordan blant andre Sverige-Norge programmet utgjør en pott med midler som norske aktører har mulighet til å søke på. Hovedmål i strategipunkt II: - Arbeide for å heve kompetanse i egen organisasjon gjennom deltakelse i europeiske/internasjonale samarbeidsprosjekter og nettverk - Som organisasjon ha et bevisst forhold til prosjektdeltakelse og programmer på områder relevante for fylkeskommunens direkte ansvarsområder ved siden av regional utvikling (Kultur, miljø, planlegging, utdanning og kompetanse mm) (s. 11). Strategi IV Strategipunkt IV handler om å bygge og opprettholde gode samarbeidsrelasjoner og partnerskap. Hovedmål i strategipunkt IV: - Samarbeide med og følge opp samarbeidsavtalen med Värmland. - Samarbeide med Dalarna og bygge opp samarbeidsrelasjonen i lys av statusen som samarbeidsregion via Nordisk ministerråd. - Samarbeide med norske nabofylker om utvikling og gjennomføring av de grenseoverskridende Interreg-programmene (s. 15). Sammenfattende kan vi i Hedmark fylkeskommune sin strategi for internasjonalt samarbeid finne følgende overordnede mål for Sverige-Norge programmet. 61 Oppsummering Mål avledet av motivasjonen for internasjonalt samarbeid: 1. Verktøy for å forsterke satsninger i eget fylke og for å nå målsettinger på ulike politikkområder 2. Styrke fylkets konkurransekraft, kompetanse og medvirkningsevne Mål avledet av strategipunktene I, II og IV: 3. Fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør 1. Som organisasjon ha et bevisst/strategisk forhold til prosjektdeltakelse og programmer på områder relevante for fylkeskommunens direkte ansvarsområder 2. Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming 3. Heve kompetanse i egen organisasjon 4. Samarbeidsrelasjoner: Bygge og opprettholde Dalarna og Värmland og norske nabofylker som samarbeidspartnere I mål- og resultatstyringstankegangen (se utledning av revisjonskriterier, Vedlegg F) må strategier og overordnede mål konkretiseres til målbare resultatindikatorer. Hedmark fylkeskommune konkretiserer sine mål for Sverige-Norge programmene i sine økonomiplaner. Økonomiplanene det tas utgangspunkt i er for 2011-2014, 2012-2015, 2013-2016 og 2014-2017. I økonomiplanene blir strategier og mål konkretisert slik det er beskrevet i tabell 1. Av de fire hovedmål i tabell 1 er det bare mål 3 om fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og mål 4 om å etablere samarbeidsrelasjoner med Dalarnas- og Värmlands Län som var målbart på et tidlig stadie av programmet. Det var resultatindikatorer for disse målene i Økonomiplanen 20112014, som er skrevet i 2010, dvs. to-tre år etter programmets oppstart i 2007-08. Hovedmål 1 om at programmet skal understøtte fylkets andre oppgaver og mål 2 om konkurransekraft, kompetanse og medvirkningskraft har vært hovedmålsettinger i programmet fra start men er først blitt konkretisert i målbare resultatindikatorer og måltall sent i programmet. Disse fremgår første gang av økonomiplanene i 2013-16. Det betyr at de er formulert i 2012 som er et år før programmets avslutning. Det er dermed først sent i programmet at fylkeskommunen setter opp et samlet sett av resultatindikatorer. Denne forskjell i målsettinger fra år til år viser seg i årsrapportene. Årsrapportene fra 2010, 2011, 2012 og 2013 har forskjellige måter å oppsummere prosjektenes resultater. I 2010 og 2012 fortelles kvalitativt om prosjektene i programmet. I 2011 følges det opp på programmet i forhold til programmets egne resultatindikatorer, mens det i 2013 er de regionale resultatindikatorene som er formulert i 2012, som det følges opp på. Dette kan tyde på at det har vært lite fokus på at fylkeskommunens får definert konsistente målsettinger som det rapporteres på i hele programperioden. 62 Tabell 5 Fylkeskommunens målsettinger for Sverige-Norge programmet 2007-2013 Hovedmål Delmål Resultatindikatorer Evt. måltall 1. Internasjonalt samarbeid skal styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør og understøtte 23 fylkeskommunens andre oppgaver 1.1. Fremme regionale utviklingsmål gjennom deltagelse i og utnyttelse av interreg Sverige-Norge-programmet, øvrige Interreg-programmer, nordiske ordninger og EUs Sektorprogrammer 1.1.1. Tilførte program- og prosjektmidler. Akkumulerte programmidler, Hedmark fylkeskommunes andel akkumulert Måltall 2013 1.1.2. Midler til næringsutvikling" 200 mill. satsningsområdet "kompetanse og 450 mill. HKF 50 mill. 1.1.3. Midler til satsningsområdet "attraktivitet" 115 mill. 1.1.4. Midler til satsningsområdet "energi og klima" 135 mill. 1.2. Internasjonalisering av regionale utviklingsaktører, FoU-aktører og kommuner gjennom samhandling i europeiske prosjekter (ved dette mål formodes alle internasjonale satsninger i HFK å bidra) 1.2.1. Antall europeiske samhandlingsprosjekter mellom HFK/FoU-aktører/kommuner (hvor HFK deltar eller har rollen som medfinansiør) 8 2. Internasjonalt samarbeid skal styrke fylkets konkurransekraft, kompetanse 24 og medvirkningskraft 2.1 Fremme regional utvikling, kompetanse og verdiskaping gjennom europeiske prosjekter (ved dette mål formodes alle internasjonale satsninger i HFK å bidra) 2.1.1. Antall kompetanse- og utviklingsnettverk gjennom europeiske og nordiske prosjekter 50 3. Fylkeskommunens rolle 25 26 regional utviklingsaktør 3.1. Aktivt utnytter de muligheter som Hedmark har i forhold til EU/EØS avtalen (Som organisasjon ha et bevisst/strategisk forhold til prosjektdeltakelse og programmer på områder relevante for fylkeskommunens direkte ansvarsområder) 3.1.1. Deltakelse i Interreg Sverige-Norge 40/50 prosjekter 3.1.2. Involvere de sentrale regionale utviklingsaktørene i Hedmark til prosjektsamarbeid Ikke presisert 3.2. Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming Ikke presisert 3.3. Heve kompetanse i egen organisasjon Ikke presisert 4.1. Partnerskap og samarbeid utvikles over tid og er dynamiske prosesser 4.1.1. Samarbeidsavtale mellom Hedmark fylkeskommune og Region Värmland som 4. Samarbeidsrelasjoner. Bygge og opprettholde Dalarna og Värmland og norske nabofylker som 27 samarbeidspartnere 4.1.2. Samarbeidsavtale fylkeskommune/Fylkesmannen Dalarna/Länsstyrelsen i Dalarna i mellom Hedmark og Felles løpende oppfølging og evaluering Hedmark Region 23 Hovedmål, delmål, resultatindikatorer og måltall uredigert hentet fra Økonomiplan 2013-2016 24 Hovedmål, delmål, resultatindikatorer og måltall uredigert hentet fra Økonomiplan 2013-2016 25 Hovedmål hentet fra Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi, delmål 3.1. og tilhørende resultatindikatorer og måltall hentet fra Økonomiplan 2011-2014 26 Hovedmål hentet fra Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi, delmål 3.1. og tilhørende resultatindikatorer og måltall hentet fra Økonomiplan 2012-2015 – eneste forskjell fra året før er et økt måltall på 50 prosjekter. 27 Hovedmål hentet fra Hedmark fylkeskommunes internasjonale strategi, delmål 4.1. og tilhørende resultatindikatorer og måltall hentet fra Økonomiplan 2011-2014 og Økonomiplan 2012-2015 63 Vår analyse Det finnes en klar og logisk resultatkjede fra fylkeskommunens sentrale mål og strategier for programmet til resultatindikatorer. Dette sees blant annet ved at nesten alle feltene fra hovedmål til resultatindikatorer er utfylt i tabell 1. Unntaket er to delmål som er hentet fra fylkeskommunens internasjonale strategi. Det har ikke blitt formulert resultatindikatorer på: 3.2. Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming og 3.3. Heve kompetanse i egen organisasjon. Resultatindikatorene måler generelle forhold som: oppnådde midler, antall prosjekter, antall nettverk, etablering av samarbeidsavtale og involvering av aktører. Det måles ikke på prosjektenes innhold eller emner i Sverige-Norge programmet. Man har altså ønsket å måle et volum eller faktorer rundt satsningen i stedet for konkrete politikkområder. Vi vurderer det som en svakhet at SverigeNorge programmets mål ikke relaterer seg til konkrete fylkeskommunale mål, når fylkeskommunen selv skriver at de «benytter internasjonalt samarbeid som et verktøy for å forsterke satsninger i eget fylke og for å nå målsettinger på ulike politikkområder» (Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement 2010-2013, s. 7). Resultatindikatorene kan måle forskjellige deler av resultatkjeden. Det vil si innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter. Figur 9 illustrerer hvor i programmet disse parameterne finnes. De fylkeskommunale resultatindikatorer er kjennetegnet ved at de spesielt måler innsatsfaktorer. Oppnådde midler, rollen som regional utviklingsaktør og konsolidering av samarbeidsavtalen er i sammenheng med Sverige-Norge programmet en innsatsfaktor eller et rammevilkår for programmet. Antall prosjekter kan ses både som en innsatsfaktor og som en aktivitet. Det er likevel en indikator som retter seg mot produkter/tjenester, nemlig antall utviklings- og kompetansenettverk. Her planlegger man å telle antallet av nettverk som er kommet ut av prosjektene. Sammenfattende er det et overveiende fokus på innsatsfaktorer og rammevilkår, lite fokus på aktivitet og produkter/tjenester og ingen fokus på bruker- og samfunnseffekter i de fylkeskommunale mål for Sverige-Norge programmet. Fylkeskommunen måler hva de legger inn i programmet men ikke hva det kommer ut i form av resultater og forventede effekter. Figur 9 Fylkeskommunens resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet Oppnådde midler - Regional utviklingsaktør - Samarbeid savtale Antall prosjekter - Antall utviklings + kompetanse nettverk - 64 Resultatindikatorene kan deles opp i fem hovedgrupper: Kroner/volum, produktivitet, kvalitet, effekter og effektivitet. De fylkeskommunale resultatindikatorene for programmet måler kroner/volum og i mindre grad kvalitet. De som måler kroner/volum er: oppnådde midler, antall prosjekter, antall nettverk. Involvering av aktører og samarbeidsavtalen kan være uttrykk for måling av kvalitet. Men det beskrives ikke på hvilken måte man vil inkludere aktører og samarbeidspartnere. Når har disse relasjonene kvalitet? Resultatindikatorene måler ikke produktivitet, effekter eller effektivitet. Resultatindikatorene er i overveiende grad målbare. I overveiende grad i form av kvantitative mål (tall mål). Samarbeidsavtalen er gjenstand for «Felles løpende oppfølging og evaluering» men det er uklart hva som er kriteriet for at samarbeidsavtalen er vellykket. På samme måte er det ikke satt mål for delmålene omkring fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Vår vurdering - Delkonklusjon Fylkeskommunens mål- og resultatstyring for Sverige-Norge programmet Det finnes i det store og hele en klar og logisk resultatkjede fra fylkeskommunens sentrale mål og strategier for programmet til resultatindikatorer når man samler de forskjellige kilder. Resultatindikatorene har blitt til på forskjellige tidspunkter og relativt sent i programmets levetid. Det betyr at fylkeskommunen anvender forskjellige resultatindikatorer i økonomiplaner og årsmeldinger fra år til år. Resultatindikatorene er i overveiende grad målbare og dermed gode i forhold til å rapportere på. Vi vurderer at de fylkeskommunale resultatindikatorer i liten grad måler Sverige-Norge programmet helhetlig og fokusert. Det er ensidig fokus på innsatsfaktorer og kr/volum. Det er en svakhet i forhold til styring og evaluering av programmet at det nesten ikke er fylkeskommunale resultatindikatorer i forhold til programmets produkter/tjenester eller bruker- og samfunnseffekter og det er i liten grad fastsatt mål om kvalitet. Resultatindikatorene måler generelle forhold som ikke sier noe om innholdet i prosjektene. Det er særlig viktig å få med mål for prosjektenes innhold for å koble fylkeskommunens mål på andre politikkområder sammen med Sverige-Norge programmet. Denne integreringen er etter vår oppfatting en forutsetning for at programmet kan være et verktøy for å forsterke satsninger internt i fylket og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. Mål i Sverige-Norge programmet Sverige-Norge programmet har tre prioriterte områder - økonomisk sterk region (56 % av ressursene), attraktivt livsmiljø (38 % av ressursene) og administrasjon/teknisk assistanse (6 % av ressursene). Målene har blitt til i en prosess med involvering av de 14 fylker/län som deltar i SverigeNorge programmets tre delområder. Programmets mål fastlegges for en syvårig periode (Programmet for Sverige-Norge programmet 2007-2013 s. 7-8 og s. 47). Tabell 6, 7 og 8 under viser Sverige-Norge programmets målstruktur. Fra hovedmål, satsningsområde, delmål til aktivitet-/resultatindikatorer. Programmet er skrevet på svensk, men blir av hensyn til leservennligheten oversatt til norsk. Figuren viser at visjonen for Sverige-Norge programmet er: «Gjennom grenseoverskridende samarbeid skal regionens attraktivitet og konkurransekraft styrkes.» (Program, s. 46) 65 Det realiseres gjennom to hovedmål: 1. En økonomisk sterk region 2. Et attraktiv livsmiljø (også kalt Attraktivitet) Alle prosjekter i Sverige-Norge programmet skal bidra til at disse to hovedmålene nås. Dette gjøres ved å splitte opp hovedmålene i en rekke delmål. Hvert delmål ligger innenfor et satsningsområde som eksempel grensehindringer eller infrastruktur. 66 Tabell 6 Sverige-Norge programmets målstruktur - del I Hovedmål Innsatsområde Delmål Aktivitets/resultatindikatorer Evt. måltall 1. En økonomisk sterk region Grensehindringer 1.1. En økt tilgjengelighet til og innenfor regionen 1.1.1. Antall formelle grensehindringer som prosjektene bidrar til å fjerne (som resulterer i endringer i lover og regler) 5 1.1.2. Antall opplevde grensehindringer som er fjernet (opplevde grensehindringer eller grensebarrierer som vanskeliggjør samarbeid etc. men som ikke er av formell karakter i form av lover eller regelverk) 50 1.1.3. Antall prosjekter som forbedrer tilgjengeligheten til transport, IT nettverk og tjenester (forbedre tilgjengelighet for mennesker og virksomheter) - 1.2.1. Antall personer som deltar i felles utdannelser og praksis (retter seg mot almenfaglig utdannelse, yrkesutdannelse, videreutdannelse, kurs og praksis) 6000 1.2.2. Antall studenter som studerer deler av sin utdannelse i det andre landet (retter seg mot høgskole- og universitetsnivå) 120 1.2.3. Antall prosjekter m. sikte på forbedre forhold for næringsliv, entreprenørskap, FoU og innovasjoner - 1.2.4. Antall prosjekter med nye utdannelsesprogrammer og ny utdannelsesinfrastruktur (som gir studenter mulighet til å studere på tvers av grensen) - 1.2.5. Antall prosjekter som utvikler nye metoder og modeller for kompetanseutvikling - 1.2.6. Antall prosjekter med fokus på et integrert arbeidsmarked (aktiviteter for samordning av arbeidsmarkedssatsninger) - 1.3.1. Antall nyetablerte og videreutviklede grenseoverskridende klynger (en klynge utgår fra et geografisk avgrenset område der virksomheter og andre aktører innenfor samme eller liknende bransje samarbeider/interagerer) 100 1.3.2. Antall prosjekter med fokus på miljøtilpasning i virksomheter (som skaper forutsetninger for blant annet miljøsertifisering) - 1.3.3. Antall prosjekter for utvikling eller økt anvendelse av fornybar energi (utvikling av produkter og tjenester koblet til fornybar energi) - 1.3.4. Antall prosjekter som sikter på å utvikle arenaer og møteplasser for og mellom virksomheter og prospektive virksomhetseiere - 1.3.5. Antall prosjekter som utvikler større felles idretts- og kulturbegivenheter - Infrastruktur Kompetanseutvikling og FoU Utvikling av virksomheter, bransjer og entreprenørskap 1.2. Et integrert arbeidsmarked med en konkurransedykti g arbeidskraft 1.3. Økt antall konkurransedykti ge virksomheter med attraktive arbeidsmiljøer Kilde: Kapittel 6 Visjon, mål og strategi i Program for Sverige-Norge programmet, s. 44-69 (måltallene gjelder alle tre delområder, dvs. Indre Skandinavia skal nå ca. 1/3 av de kvantifiserte måltall) 67 Tabell 7 Sverige-Norge programmets målstruktur - del II Hovedmål Satsningsområde Delmål Aktivitets/resultatindikatorer Evt. måltall 2. Et attraktiv livsmiljø Alle satsningsområder under Attraktiv livsmiljø til sammen 2.1. Etablerte institusjonelle samarbeider 2.1.1. Antall formelle grenseoverskridende samarbeidsstrukturer mellom organisasjoner som følge av prosjektene 30 Naturressurser 2.2. Forbedret utnyttelse, forvaltning og utvikling av natur- og kulturressurser 2.2.1. Antall prosjekter som stimulerer til og forbedrer et felles miljøvern og miljøforvaltning (institusjonelt samarbeid for utvikling av felles planer og felles forvaltning) - 2.3. Forbedret samarbeid for å minske negative miljøeffekter 2.3.1. Antall prosjekter med fokus på forebyggelse av naturbetinget risiko (institusjonelt samarbeid for samfunnsplanlegging av forebygging av naturbetingede risiko og klimaforandringer) - Kultur og kreativitet 2.4. Økt kulturell mangfoldighet og livskvalitet 2.4.1. Antall prosjekter der kultur og kulturarv ivaretas og utvikles (inklusiv spredning av kulturhistorie) - By- og bygdeutvikling 2.5. Utviklede metoder og samvirke for lokal utvikling og byutvikling 2.5.1. Antall nye og videreutviklede metoder for by- og bygdeutvikling 30 2.6. Forbedret samfunnsservise 2.6.1. Antall prosjekter som utvikler samarbeid over grensen for å oppnå en effektiv samfunnsservise - 2.7. Forbedret samarbeid for å forbedre helse, forebygge risiko og øke sikkerheten 2.7.1. Antall prosjekter med fokus på folkehelse (utvikling av metoder og modeller for fysisk og psykisk velbefinnende) - 2.7.2. Antall prosjekter med fokus på arbeidsmiljø (utvikling av metoder og modeller for et godt arbeidsmiljø) - Folkehelse Kilde: Kapittel 6 Visjon, mål og strategi i Program for Sverige-Norge programmet, s. 44-69 (måltallene gjelder alle tre delområder, dvs. Indre Skandinavia skal nå ca. 1/3 av de kvantifiserte måltall) 68 Tabell 8 Sverige-Norge programmets målstruktur - del III Hovedmål Satsningsområde Delmål Aktivitets/resultatindikatorer Evt. måltall A. For begge hovedmål gjelder A.1. Kjønnsfordeling A.1.1. Antall kvinner og menn som deltar i prosjektaktivitetene 20000 (minst 8000 kvinner / 8000 menn) A.2. Ungdom A.1.2. Antall unge i alderen 15-24 år som deltar i prosjektaktivitetene 3000 (15 % av total antall deltagere) A.3. Virksomheter A.1.3. Antall deltagende virksomheter i prosjektaktivitetene 3000 (virksomhets-eier fordelt på kjønn) Deltakelse i prosjektet Kilde: Kapittel 6 Visjon, mål og strategi i Program for Sverige-Norge programmet, s. 44-69 (måltallene gjelder alle tre delområder, dvs. Indre Skandinavia skal nå ca. 1/3 av de kvantifiserte måltall) 69 Vår analyse Vi vurderer at det finnes en klar og logisk resultatkjede fra visjoner og hovedmål til delmål og resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet. Det er et klart hierarki i målene. De er brutt ned til resultatindikatorer og i noen tilfelle måltall. Resultatindikatorene i tabell 6 og 7 er målrettede aktiviteter og produkter/tjenester i resultatkjeden som det illustreres i Figur 10. Programmet har en rekke aktivitetsindikatorer som oppsummerer hvilke prosjekter og satsningsområder som får tildeling av midler. I tabellene vises aktivitetsindikatorer som «Antall prosjekter» innenfor et område. Det er ikke måltall for aktivitetsindikatorene fordi man ikke på forhånd vet hvilke prosjekter som får tildelt midler. Det er det derimot for resultatindikatorene. De resultatindikatorene som måler aktiviteter i programmet er: Informasjonen om deltagerne (kjønnsfordeling, andel unge og antall virksomheter) og antallet av prosjekter innenfor hvert satsningsområde. Dessuten er det resultatindikatorer og måltall på produkter/tjenester som prosjektene skal produsere. Eksempelvis måltall i forhold til å redusere formelle og opplevde grensehindre. Det er ingen resultatindikatorer på innsatsfaktorer, bruker- og samfunnseffekter. Figur 10 Sverige-Norge programmets egne resultatindikatorer Sterk region: Reduserte grensehindringer, stud.mobilitet , klynger Attraktivitet: Samarb.strukturer, metoder byutvikl. Antall prosjekter på X område _ Deltakere: kjønn, alder, virksomheter - Resultatindikatorene har ensidig fokus på å måle volum i form av antallet av nettverk, antallet av grensehinder som er fjernet, antallet av studenter som er mobile, antallet av klynger etc. Det betyr at vurderingen av programmets suksess blir en telleøvelse, hvor det er antallet (volumet) og ikke kvaliteten av det enkelte nettverk eller utdanningsprogram som blir målt. Vi erkjenner at det er lettere å måle og rapportere et antall og at det er vanskelig å måle og rapportere på kvalitet, og antar det er en del av forklaringen på denne prioriteringen. Men det betyr at man ikke fanger opp hva som gjemmer seg bak eksempelvis et stort antall studenter, som har studert i begge land eller hva virksomhetene får ut av klyngesamarbeid. Resultatindikatorene måler heller ikke effekter, produktivitet eller effektivitet. Til gjengjeld er alle målbare. 70 Hovedmålet om en økonomisk sterk region har tre delmål som alle er tilknyttet et eller to målbare resultatindikatorer. Vi vurderer at resultatindikatorene kan gi relevant informasjon om hvorvidt delmålene innfris. Det er likevel noen vesentlige områder som ikke måles. I delmålet om et integrert arbeidsmarked med konkurransedyktig arbeidskraft måler man prosjektets måloppnåelse ved å se på studenters mobilitet i utdannelsesprogrammer. Men delmålet handler også om selve arbeidsmarkedet og de menneskene som allerede er på arbeidsmarkedet. Derfor hadde det vært et pluss hvis det var resultatindikatorer i forhold til hva man ville oppnå for arbeidsmarkedet og arbeidstagere i fylket. I delmålet Økt antall konkurransedyktige virksomheter med attraktive arbeidsmiljøer måler man antall etablerte klynger. Men energi, miljø og igjen arbeidsmarked/virksomheter fyller også en del innenfor dette emnet. Derfor hadde det for disse temaene også vært relevante å formulere resultatindikatorer . Hovedmålet om et attraktiv livsmiljø er oppdelt i seks delmål med bare en resultatindikator som knytter seg til Metoder for by- og bygdeutvikling. Det betyr at det for fem områder ikke er satt målbare indikatorer opp for måloppnåelse. Det dreier seg om miljøvern- og forvaltning, kultur og kulturarv, bedre samfunnsservise, folkehelse/arbeidsmiljø. Til gjengjeld er det et måltall for hvor mange samarbeidsstrukturer de seks delmålene skal lede til. Oppsummerende er det flere huller i det samlede sett av resultatindikatorer for hovedmålet Attraktiv livsmiljø enn for Økonomisk sterk region. Delkonklusjon - Mål- og resultatstyring i Sverige-Norge programmet Det finnes en klar og logisk resultatkjede fra visjoner til resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet. De er i overveiende grad målbare og dermed gode å rapportere i forhold til. De dekker i noen til vesentlig grad helheten i Sverige-Norge programmet. Det finnes likevel huller. Spesielt i forhold til målet om Attraktiv livsmiljø: miljøvern- og forvaltning, kultur og kulturarv, samfunnsservise, folkehelse/arbeidsmiljø. Man kunne også vurdere å tilføye et par resultatindikatorer under hovedmålet Økonomisk sterk region: energi/miljø og arbeidsmarked. Resultatindikatorene måler både innsats, aktiviteter og produkter/tjenester. Det blir imidlertid ikke foretatt målinger på effektene i samfunnet og hos brukerne. Samtidig blir resultatene målt på antall hvilket ikke sier noe om kvaliteten i resultatet. Det svenske Tilväxtverket fikk i 2010 gjennomført en evaluering av om det er gode indikatorer for å vurdere programmets resultater og effekter. I tråd med denne revisjonen ble det anbefalt å fremme en mere balansert fordeling av resultatindikatorer på programmets to hovedområder. Dessuten ble det kritisert at ingen av effektmålene i programmet er kvantifiserte og at det ikke blir gitt noen anvisninger for hvordan man skal vurdere endringer som følge av programmet (Tilväxtverket 2010, s. 64). Sammenhengen mellom regionale mål og Sverige-Norge programmets mål Vi vil i det følgende sammenligne de fylkeskommunale mål for Sverige-Norge programmet med programmets egne målsettinger. Generelt utfyller de to settene av målsettinger hverandre på en god måte. De regionale målsettingene har fokus på hva som legges inn i programmet i form av økonomiske midler og hva rammevilkårene for satsningen er. Sverige-Norge programmets egne målsettinger fokuserer på innholdet i prosjektene og de produkter og tjenester som kommer ut av programmet. Målhierarkiene er logiske og det samlede sett av resultatindikatorer er målbart og 71 meningsfullt for innholdet i prosjektene og programmet. Dermed kan resultatindikatorene godt danne grunnlag for en evalueringen av Sverige-Norge programmet. Samtidig er det mangler i forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Det er noen temaer i programmet, som ikke blir dekket av resultatindikatorer. Dessuten er det ingen indikatorer som forsøker å avdekke kvaliteten av en satsning. Det er heller ikke mål eller resultatindikatorer for effektene av innsatsen rettet mot innbyggere og samfunn. En effekt er en forandring i tilstand hos brukerne eller i samfunnet som har oppstått som følge av programmets tiltak (Veiledning: Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 55). For å kunne kalle noe en effekt, må vi altså første kunne registrere en endret tilstand hos brukerne eller i samfunnet. Deretter bør man kunne påvise eller sannsynliggjøre at det er et årsak-virkning forhold mellom prosjektet og den endringen i tilstand som har oppstått. Vi anser det som en svakhet, at det ikke er en kobling til de regionalpolitiske fokusområder som Sverige-Norge programmet skal løfte i fylkeskommunens strategi- og økonomiplaner. Det blir uklart, hvordan Sverige-Norge programmet konkret og bevisst er et verktøy til å forsterke satsninger i fylket og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. Vi vurderer at det må være de enkelte fylkeskommunene som sørger for å sikre samsvar i målene med Sverige-Norge programmet og egne fylkeskommunale målsettinger med programmet. Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har ønsket at evalueringen av Sverige-Norge programmet særlig fokuserer på hvordan programmet innfrir de fylkeskommunale målene. I det følgende vurderes det derfor hvordan en evaluering kan inkludere de regionalpolitisk prioriterte emnene som Sverige-Norge programmet kan tenkes å være et verktøy til å løfte i Hedmark fylke. Øvrige forventede effekter og andre forhold I en måloppnåelsesevaluering er kvaliteten og omfanget av målene avgjørende for resultatet. I den sammenlignende analysen av målsettinger for Sverige-Norge programmet så vi at det til tross for et sammenhengende målhierarki var huller og mangler i resultatindikatorene. Vi vil forsøke å fylle hullene og fange opp vesentlige øvrige forventede resultater og effekter i programmet. Med dette mener vi de mål som ikke har vært formulert på forhånd, men som det uansett er en politisk forventning om at prosjektet bidrar til. Bruker- og samfunnseffekter Hedmark fylkesting vedtok i desember 2008 Fylkesplan for Hedmark 2009-12 (20). Den har en langsiktig (12 år) og strategisk karakter. Fylkesplanen er et verktøy for å få større effekt ut av de økonomiske, administrative og kunnskapsmessige ressurser som finnes i fylket (s. 3). Vi vurderer det som relevant å inkludere fylkestingets forventninger som de ble formulert i strategien for Hedmark fylke på det tidspunktet som Sverige-Norge programmet ble satt i gang. Vi beskrev tidligere at det mangler resultatindikatorer i forhold til programmets samlede effekter for innbyggere og samfunn. I avsnittet Politikk for internasjonalt samarbeid og kunnskapsutvikling kan vi lese intensjoner og forventninger til effektene av det internasjonale engasjementet (herunder Sverige-Norge programmet) for innbyggere og samfunnet i Hedmark fylke. De har vi samlet i Tabell 9 under. 72 Tabell 9 Fylkesplanens Hovedmål og forventninger til Sverige-Norge programmet Hovedmål/forventninger Delmål Vurderingsparameter Målemetode 1. Verdiskaping og utvikling gjennom internasjonalt samarbeid 1.1. Gjennom internasjonalt samarbeid får næringsliv og øvrige samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og utvikling Vurderer ledende aktører i programmet selv at de har fått erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og utvikling? Spørreskjema til prosjektledere Evt. Andre kilder Har prosjektet bidratt til innovasjon og utvikling til nytte for samfunnet? 2. Internasjonalt samarbeid fremmer åpenhet og mangfold 3. Internasjonalt samarbeid gir kompetanseløft 2.1. Internasjonalt samarbeid innebærer økt kulturkompetanse som er av stor betydning i et flerkulturelt samfunn. Samarbeid gjør at aktører fra Hedmark får innsikt i og forståelse for andre kulturer og tenkemåter Har prosjektets ledende deltagere fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter? Spørreskjema til prosjektledere Har prosjektet bidratt til et godt levemiljø for den enkelte innbygger gjennom norsk-svensk samarbeid innen for kulturliv og miljø? Evt. Andre kilder 3.1. Internasjonalt samarbeid styrker miljøer i Hedmark gjennom kompetanseutvikling og kompetanseoverføring. Miljøene som deltar i internasjonalt samarbeid bidrar positivt til vekst og sysselsetting Har prosjektet bidratt positivt til vekst? Spørreskjema til prosjektledere Har prosjektet bidratt til etablering av nye virksomheter? Evt. Andre kilder Har prosjektet bidratt til etablering av nye arbeidsplasser? Har prosjektet bidratt til mere kvalifisert arbeidskraft i fylket? 4. Internasjonalt miljøsamarbeid er nødvendig for å løse felles miljøutfordringer 4.1. Fylkeskommunen har som mål å øke andelen egenprodusert energi fra biobrensler som et bidrag til regional og lokal verdiskaping for å redusere tilførselen av karbon fra fossilt brensel til atmosfæren Kun i relevante prosjekter med fokus på energireduksjon: Spørreskjema til prosjektledere Hvor stor andel reduksjon i CO2 utledning har prosjektet ført til? Evt. Andre kilder Hvilke andre miljøgevinster har prosjektet ført til? 5. Befolkningsvekst i Hedmark fylke 5.1. Visjonen: Framtidstro og optimisme skal prege hele Hedmark 220 000 i 2020. Erklæringens hovedlinje er å føre en politikk som skal sikre en befolkningsutvikling som fører til at det er 220 000 innbyggere i Hedmark i løpet av kort tid. Hvor mange mennesker har bosatt seg i Hedmark fylke som følge av prosjektet? Spørreskjema til prosjektledere Evt. Andre kilder Kilde: De to kolonner til venstre, punkt 1-5 Fylkesplan for Hedmark 2009-2012 (20), s. 7-8, punkt 5 Regional planstrategi 2012-2015, s. 73 Målene er kjennetegnet ved at de fokuserer på effekten av internasjonalt samarbeid for brukeren/innbyggeren og samfunnet som helhet. Et eksempel på en forventning til effekt for brukeren/innbyggeren er at det er et mål at «internasjonalt samarbeid gir næringsliv og øvrige samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og utvikling» (Fylkesplanen, s. 7). Parallelt er det forventninger til effekter i samfunnet for eksempel i form av at «internasjonalt samarbeid vil bidra positivt til vekst og sysselsetting» (Fylkesplanen, s. 8). Forventninger og delmål som er formulert i Fylkesplanen fremgår av de to spaltene til venstre i Tabell 9. De to spaltene til høyre illustrerer hvordan vi vil måle delmålene i en evaluering. Fordi fylkeskommunen ikke har formulert resultatindikatorer innenfor disse delmålene, så er det ikke mulig å vurdere måloppnåelse i forhold til bruker- og samfunnseffekter. Men det er stadig relevant å finne ut av hva effektene av programmet er, så resultatet kan holdes opp mot bruk av ressurser og måle programmets effektivitet. I forlengelse av Fylkesplan for Hedmark 2009-12 har Hedmark Fylkeskommune formulert Regional Planstrategi 2012-15. I Regional Planstrategi finner vi ikke igjen strategier for fylkeskommunens internasjonale arbeid. Det er et avsnitt om at internasjonalt samarbeid generelt sett skal bidra til fylkeskommunens øvrige arbeid. Men det er ikke henvisninger til hvordan Sverige-Norge programmet skal være et verktøy til å oppnå regionalt fastsatte mål. Det er likevel relevant å ta med visjonen for Hedmark fylke fra planstrategien: ønsket om en befolkningsvekst frem mot 220.000 innbyggere i 2020. Som en sidebemerkning ble det gjennomført en masteroppgave i 2014, som blant annet så på koblingen fra den internasjonale strategien til den regionale planstrategien i Hedmark fylkeskommune. Her står det: «Innunder strategiene fremheves en rekke virkemidler som det skal fokuseres på i den neste fireårsperioden. Det står imidlertid ingenting konkret om internasjonalt samarbeid her» (s. 69). Masteroppgaven finner ikke koblingen mellom internasjonalt samarbeid og de konkrete strategiene men vurderer at en slik kobling bestemt er mulig. Vi vurderer også at det er mulig men at koblingen ikke skjer i den regionale planstrategien. Til gjengjeld har man i Samarbeidsprogram 2012 (vedtatt i 2011)28 inkludert fem av de store prosjektene i Sverige-Norge programmet i et strategisk arbeide for å nå konkrete fylkeskommunale målsettinger. Samarbeidsprogrammet har vært handlingsdelen til fylkesplanen, der fylkeskommunen sammen med sentrale partnere i regionen samarbeider omkring store prosjekter som skal innfri fylkets mål. På grunn av omorganiseringer i samarbeidsgruppen er dette arbeide imidlertid ikke aktivt så vidt vi kan se. Samlet sett har Fylkesplan for Hedmark 2009-12 klar politikk for internasjonalt samarbeid mens dette er fraværende i Regional Planstrategi 2012-15. 28 Samarbeidsprogrammene erstatter Regionalt utviklingsprogram for Hedmark 2008-2011. I Samarbeidsprogram 2012 ser man et godt eksempel på hvordan prosjekter fra Sverige-Norge programmet konkret skal løfte fylkeskommunens målsettinger. Fra medio 2012 er arbeidsgruppen for samarbeidsprogrammet blitt erstattet med en arbeidsgruppe for Regionalt partnerskap. Den nye gruppen er vesentlig redusert og består av fylkesrådslederen, fylkesdirektøren og leder for regionrådet i Glåmdalen. Den systematiske rapportering på prosjektenes resultater er heretter opphørt, så vidt vi kan se. 74 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 I gjennomgangen av Sverige-Norge programmets egne resultatindikatorer mangler det måltall for en del temaer. Ved å inkludere fylkets forventninger (jfr. Fylkesplanen) i evalueringen blir det foretatt vurderinger av de temaene som ikke var belyst før. Tabell 10 viser de områdene, som det manglet resultatindikatorer på og hvordan disse temaene nå blir målt. Tabell 10 Måling av temaer uten resultatindikatorer ved å inkludere fylkeskommunens forventninger fra Fylkesplanen Hovedmål Tema uten resultatindikatorer Måling på området (fra tabell 4) Øk. Sterk region Arbeidsmarked/virksomheter Økt vekst? Nye virksomheter? Nye arbeidsplasser? Mere kvalifisert arbeidskraft i fylket? Befolkningsvekst? Attraktivitet Kultur og kulturarv Økt forståelse for andre kulturer og tenkemåter? Bidratt til et godt levemiljø via kultur og miljøtiltak i fylket? Samfunnsservise Økt erfaring med innovasjon og utvikling? Økt innovasjon og utvikling til nytte for samfunnet? Attraktivitet og Øk. Sterk region Folkehelse/arbeidsmiljø Mangler Energi, miljø, miljøvern og -forvaltning Fylkets reduksjon i CO2 utledning? Andre miljøgevinster? Det mangler resultatindikatorer for området folkehelse/arbeidsmiljø. Dette er ikke et område som er direkte relatert til den internasjonale strategien i fylkesplanen. Derfor vil vi her stille et generelt spørsmål til prosjektledere med prosjekter på området; hvordan og i hvilken grad har prosjektet i Sverige-Norge programmet bidratt til økt folkehelse/bedre arbeidsmiljø. Et annet vesentlig parameter som ikke blir vurdert blant de nåværende resultatindikatorer er verdien av samarbeid over grensen. En av de primære tankene bak programmet er at grenseregionalt samarbeid skaper merverdi. Det kan være forskjellige formål med å delta i et grenseoverskridende prosjekt. Formålet kan være å fjerne formelle eller uformelle grensehindringer, men man kan også se forskjeller eller likheter på tvers av land som en ressurs i forhold til å skape resultater. Endelig kan et prosjekt også ha nytte av å utnytte det større befolkningsgrunnlaget som oppnås ved å spre seg ut over et geografisk område (studenter, turister, virksomheter) (Kontigo AB 2013, s. 11). Men hva mener man med grenseregional merverdi og hvordan måler man det? Konsulentfirmaet Kontigo har på oppdrag av det svenske Tillvextvärket gjennomført en evaluering av Sverige-Norge programmet i sin helhet. I den forbindelse har Kontigo forsøkt å vurdere kvaliteten eller dybden av samarbeidet over grensen mellom Sverige og Norge med utgangspunkt i en modell for grenseregional HEDMARK REVISJON IKS Betydningen av grenseregional samarbeid - Kontigo Side 75 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 merverdi. Modellen har oppstått fordi programmet ikke selv tydelig har definert hva som menes med grenseregional merverdi. Modellen i form av Figur 11 viser tre stadier av samarbeid. Samarbeidet blir dypere jo lenger til høyre man beveger seg. Det første nivået av samarbeide er, at man har kontakt med hverandre og lærer hverandre å kjenne, i nivået over deler man kunnskap og oppnår å lære av hverandre. På det høyeste nivå av involvering mellom partnere i to land deltar alle parter i felles problemløsing og bidrar til felles merverdi gjennom samarbeid. Antagelsen er at jo dypere samarbeidet er, jo større sjanse er det for at samarbeidet og prosjektets effekter er varige. Figur 11 Tre stadier av grenseregionalt samarbeid Kontigo AB 2013, s. 11 Det kan gå an å ha prosjekter som alene har som fokus å lære hverandre å kjenne, men for å skape merverdi som bidrar til utvikling av kunnskap, innovasjon, nye metoder, nye produkter, så kreves det en dypere involvering med parten i det andre landet. Det gir derfor mening å inkludere dybden av grenseregionalt samarbeid som et evalueringsparameter. Sammenfatning i forhold til øvrige forventede effekter og andre forhold HEDMARK REVISJON IKS Som oppsummering av hva en evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark fylke bør inneholde, ser vi i Figur 12 hva de øvrige forventede effekter måler og hvor i resultatkjeden de måler. Side 76 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 Figur 12 Øvrige resultatindikatorer i Sverige-Norge programmet - Grensens merverdi Grunnlag for innovasjon og utvikling Sysselsetting og vekst Folkehelse/arbeidsmiljø Forståelse for andre kulturer Befolknings vekst Energired. Vi kan nå etablere en overordnet modell for evaluering av Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark fylke. Det baserer seg på en analyse av: - Fylkeskommunens mål og resultatindikatorer for Sverige-Norge programmet - Sverige-Norge programmets egne mål og resultatindikatorer - Øvrige forventede effekter og andre forhold Design for evaluering av programmet Formålet med denne revisjonen har vært å gjennomføre en analyse av de mål og forventninger som Sverige-Norge programmet er basert på fra fylkets side og fra programmets egen side. Analysen skal gi oss et sett av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering. Resultatet av analysen ses i Figur 13: Modell for evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark fylke. Figuren svarer på: Hvorfor er Sverige-Norge programmet iverksatt? Hvilke målbare resultatindikatorer gjelder for de enkelte ledd i programmet. Hvilke resultater og effekter forventer vi at programmet gir for Hedmark fylke? HEDMARK REVISJON IKS Side 77 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 Figur 13 Modell for evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark fylke Oppnådde midler Regional utviklingsaktør Samarbeid savtale Sterk region: Reduserte grensehindringer, stud.mobilitet, klynger Attraktivitet: Samarb.strukturer, metoder byutvikl. Antall utvikling Grunnlag for Antall prosjekter på X + kompetanse innovasjon og utvikling område nettverk Deltakere: Forståelse for kjønn, alder, Grensens andre kulturer virksomheter merverdi Sysselsetting og vekst Folkehelse/arbeidsmiljø Befolkning vekst Energired. Figur 13 er å anse som revisjonskriteriene for en evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark fylke. Evalueringen vil bli strukturert som: 1. En portefølgeanalyse som gir oversikt over prosjektenes fordeling på forskjellige emneområder. I porteføljeanalysen vurderer vi aktiviteter fra Figur 13 og får et oversikt over prosjekter og deltakerprofilen i programmet. 2. En prosjektresultatanalyse som viser prosjektenes resultater. I Figur 13 svarer det til at vi vurderer prosjektenes produkter/tjenester (et annet ord for resultater) og hvorvidt de reelle resultater innfrir de opprinnelige forventninger til prosjektenes resultater sett i forhold til de eksisterende ressurser (produktivitet). 3. En programresultatanalyse som viser fylkesrelevante prosjekters bidrag til å oppnå programmets mål. Dette svarer i Figur 13 til at vi vurderer programmets effekter og effektiviteten, det vil si forholdet mellom innsatsfaktorer og effekter. HEDMARK REVISJON IKS På bakgrunn av analysen over konkluderer vi nå på denne revisjons problemstillinger om målsettingene er sammenhengende og mulige å evaluere. Utgangspunktet er revisjonskriteriene som baserte seg på prinsippene i mål- og resultatstyringstankegangen. Side 78 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 Konklusjon Målanalyse Samsvar i målsettinger for Sverige-Norge programmet? De fylkeskommunale målsettinger og Sverige-Norge programmets målsettinger samsvarer i tilfredsstillende grad med hverandre. De fokuserer på forskjellige ledd av programmet. Målsettingene i fylkets strategi for internasjonalt samarbeid fokuserer på rammevilkårene og innsatsfaktorene for programmet. Sverige-Norge programmet selv har mål for forventningene til prosjektenes resultater. Hedmark fylkeskommunes Fylkesplan for Hedmark 2009-12 beskriver fylkets forventninger til programmets effekter for innbyggere og samfunn i Hedmark fylke. Dette fungerer bra på den måten at det ikke er noen motsetning mellom de enkelte målsettingene. Det er samtidig godt samsvar i målsettingene i Fylkesplanen og programmets egne mål. Det er i de årlige økonomiplanene at det fastsettes mål for hva man ønsker å oppnå med SverigeNorge programmet og det er i årsberetningen/rapporten at målene følges opp. Målene i økonomiplanen er karakterisert ved at det i overveiende grad settes mål for rammene og innsatsfaktorer for programmet. Samtidig endrer målene seg over perioden. Det hadde bidratt til større tydelighet om hva programmet gir til fylkeskommunen hvis det var definert et fast sett resultater og effekter av programmet på fylkeskommunalt nivå. Det er ikke formulert mål for hvilke regionalpolitiske emner og områder Sverige-Norge programmet skal løfte. Det blir dermed uklart hvordan Sverige-Norge programmet konkret og bevisst skal leve opp til målsettingen om å være et verktøy til å forsterke satsninger i fylket og for å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder. At internasjonalt samarbeid kanskje ikke tenkes aktivt inn i fylkets samlede strategier kan vi se en indikasjon på i det nyeste fylkeskommunale strategidokument; Regional Planstrategi 2012-15. Her er internasjonalt samarbeid og Sverige-Norge programmet utelatt som en løftestang for å innfri målsettinger innenfor fylkets satsningsområder. Samarbeidsprogrammet fra 2012 er et unntak, her inngår fem prosjekter fra Sverige-Norge programmet blant andre store prosjekter som man samarbeider om i fylket. Programmet er ikke aktivt for tiden. Fylkets strategi for internasjonalt samarbeid beskriver mål, strategier og satsningsområder for alle internasjonale aktiviteter i fylket. Fordi strategien fokuserer på alle aktiviteter kan det være en utfordring å avgrense de spesifikke målsettingene for Sverige-Norge programmet. Er Sverige-Norge programmet mulig å evaluere? Mange store satsningsområder med tilhørende prosjektmidler lider under at de ikke har definert klare indikatorer for, når en satsning er en suksess (resultatindikatorer) og de er derfor vanskelige å følge opp løpende og evaluere. I Sverige-Norge programmet har det vært fokus på å få definert konkrete og målbare resultatindikatorer og man har lykkes å utarbeide indikatorer for programmets suksess både i Hedmark fylke og internt i programmet. I en evaluering vil vi gjerne kunne foreta målinger på programmets enkelte ledd: så som innsats, aktiviteter, produkter/tjenester, bruker- og samfunnseffekter. Samtidig vil vi gjerne kunne vurdere om prosjektene har nådd de målene de hadde satt seg (produktivitet) samt hva forholdet er mellom de HEDMARK REVISJON IKS Det er etter vår vurdering mulig å evaluere Sverige-Norge programmet ut fra de resultatindikatorer som fylkeskommunen og Sverige-Norge programmet selv har formulert. Men evalueringen vil være mere helhetlig hvis den inkluderer de manglene som finnes i de eksisterende resultatindikatorene. Side 79 ressursene som er lagt ned i programmet og programmets effekter (effektivitet). Derfor må alle disse leddene av programmet ha formulerte og målbare resultatkrav. Generelt utfyller fylkets og programmets resultatindikatorer hverandre på en god måte. De regionale resultatindikatorene har fokus på hva som legges inn i programmet i form av økonomiske midler og hva rammevilkårene for satsningen er. Sverige-Norge programmets egne resultatindikatorer fokuserer primært på de produkter og tjenester som kommer ut av prosjektene. Målhierarkiene fra overordnede målsettinger til resultatindikatorer er logiske og det samlede settet av resultatindikatorer er målbare og i overveiende grad meningsfulle for prosjektene i programmet. Dermed kunne resultatindikatorene i prinsippet godt danne grunnlag for evalueringen av Sverige-Norge programmet. Samtidig finnes det mangler i forhold til å utføre en helhetlig vurdering av programmet. Det er noen temaer, som ikke blir dekket av resultatindikatorer. De er i noen grad dekkende for hovedmålet om en «Økonomisk sterk region», mens det er større mangler i forhold til hovedmålet om et «Attraktivt livsmiljø». Det mangler samlet sett konkrete mål for hva man vil oppnå innenfor kultur- og kulturarv, samfunnsservise, folkehelse/arbeidsmiljø og energi/miljø. Resultatindikatorene er fokusert på volum, det vil si at resultatet måles ved å telle antall nettverk, antall studenter i satsningen etc. Det er ingen resultatindikatorer som avdekker kvaliteten av en satsning eller effektene av satsningen overfor innbyggere og samfunn. For å få et evalueringsdesign som kan vurdere Sverige-Norge programmets betydning for Hedmark fylke helhetlig og fokusert, har det vært nødvendig å tette de mangler som fantes i resultatindikatorene for programmet. Hedmark fylkesting har som sagt formulert forventninger til Sverige-Norge programmets effekter for Hedmark fylke i Fylkesplan for Hedmark 2009-12 (20). Disse forventningene har vi operasjonalisert til resultatindikatorer som vil bli besvart i evalueringen. Dessuten er en av de primære tankene bak programmet at grenseregionalt samarbeid skaper merverdi. Evalueringen vil derfor også vurdere hvor dypt det grenseregionale samarbeidet har vært i de enkelte prosjektene. Det er klart at det er vanskelig å ha et så finmasket system for mål- og resultatstyring for det internasjonale området i fylkeskommunen som beskrevet over. Denne delen av rapporten har hatt til hensikt å gjøre klar til en gjennomgående evaluering av Sverige-Norge programmets effekter for Hedmark. I den forbindelse har det vært en rekke mangler i forhold til å gjennomføre en veldig grundig evaluering av programmet. Færre indikatorer kan også danne grunnlag for en evaluering og hvor dypt man går med arbeidet med mål- og resultatstyring, vil avhenge av en konkret vurdering. Til slutt må vi bemerke at de fylkeskommunale resultatindikatorene har blitt til over tid og noen av disse er først blitt definert mot slutten av programperioden. Vi har fått det inntrykk at de fylkeskommunale mål og resultatindikatorer ikke er satt i sammenheng med programmets mål og resultatindikatorer på en tydelig måte. Fylkeskommunen bruker forskjellige resultatindikatorer i økonomiplaner og årsmeldinger fra år til år. Dette kan etter vår oppfatting tyde på at det i liten grad har vært fokusert på at Hedmark fylkeskommune definerer målsettinger for hva man ønsker å oppnå med programmet som varer hele programperioden. HEDMARK REVISJON IKS I hverdagen er man begrenset av at det er manglende plass å rapportere på i årsrapporter og manglende ressurser til å følge opp alle mulige indikatorer. Jo viktigere vil det være å prioritere rett. Vi har i analysen avdekket at det fra fylkeskommunal side har vært fokus på å sette mål og følge opp programmets innsatsfaktorer, altså alt som puttes inn i programmet. Vi mener at det er mere vesentlig å fokusere på å måle effektene av programmet. Side 80 Anbefalinger Målanalyse Den vesentligste anbefalingen er at fylkesrådet i sin mål- og resultatstyring bør: Beskrive hvordan programmet forsterker satsninger i fylket og bidrar til å nå fylkets målsettinger på ulike politikkområder Det bør formuleres tydelig hvordan Sverige-Norge programmet skal bidra til å løfte regionale visjoner og mål. Dette kan for eksempel skje ved å formulere hvordan programmet bidrar til relevante satsningsområder i fylkets strategidokumenter. I det konkrete arbeidet med mål- og resultatstyring anbefaler vi fylkesrådet å vurdere følgende forhold: Så vidt mulig utarbeide målsettinger og resultatindikatorer fra start Å definere fylkets målsettinger så tidlig som mulig i programmets levetid bidrar til å sikre politisk engasjement og styring av programmet. Det kan også gi en klar retning for hvilke prosjekter fylkeskommunen skal gi medfinansiering til. Sikre at vesentlige områder blir målt med relevante resultatindikatorer Fylkeskommunen bør særlig presisere sine forventninger til effektene av programmet for å kunne vurdere et kommende program sin samlede måloppnåelse. HEDMARK REVISJON IKS Side 81 HEDMARK REVISJON IKS Evaluering av Interreg Sverige-Norge programmets resultater og effekter for Hedmark Side 82 4 Evaluering av Interreg Sverige-Norge programmets resultater og effekter for Hedmark Formål og problemstillinger Det er ofte et politisk ønske å få vurdert den samlede nytten av en større politisk satsning. Dette er imidlertid en tidskrevende og ressurskrevende oppgave. Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har prioritert å få vurdert kost-nytte av Sverige-Norge programmet og de effektene som programmet fører til for fylkeskommunen. Sverige-Norge programmet er det mest ressurstunge programmet på det internasjonale området i fylkeskommunen. De prosjektene som vedrører Hedmark har et samlet budsjett på om lag 420 mill. NOK/SEK i programperioden 2007-2013. Av dette har fylkeskommunen selv finansiert 38,3 mill. kr.29 Formålet med evalueringen er å vurdere hva Hedmark fylke får ut av å delta i Sverige-Norge programmet. Dessuten er det et formål å vurdere i hvilken grad målsettingene for programmet blir oppfylt. Det er i prosjektplanen utarbeidet følgende problemstilling for delprosjektet: Evaluering av Sverige-Norge programmets effekter: a) Hva er resultater og effekter av Sverige-Norge programmet for Hedmark fylke? b) I hvilken grad kan resultatene og effektene sies å oppnå målene i Fylkeskommunens internasjonale strategi og målene med Sverige-Norge programmet?30 Oppbygging av rapporten I det følgende gjennomgår vi metode, avgrensninger og revisjonskriterier for evalueringen. Målanalysen har gitt oss en modell for evaluering av programmet som er utgangspunktet for analysens tre deler: 1. En porteføljeanalyse som gir en beskrivelse av en rekke forhold ved prosjekter i Hedmark: temaer, budsjetter, prosjektlederes geografiske tilknytning og de kommunene prosjektaktivitetene skjer i. 2. En prosjektresultatanalyse som viser prosjektenes produktivitet. Det vil si om det er en produktiv sammenheng mellom fylkeskommunens ressursbruk og de tjenester/produkter/resultater som leveres 3. En programresultatanalyse som viser i hvilken grad programmets effekter for innbyggere og samfunn lever opp til de politiske formål med programmet. Forholdet mellom de ressurser som brukes på et program og programmets effekter kalles også programmets effektivitet. 29 30 60 % av programmets ressurser tilfaller den svenske siden, mens den norske andelen er 40 %. Disse målene ble operasjonalisert til en modell for evaluering av Sverige-Norge programmet i målanalysen HEDMARK REVISJON IKS Til slutt konkluderer vi på evalueringen og gir våre anbefalinger. Side 83 Metode, avgrensninger og revisjonskriterier Metode Data - “Det portugisiske studiet” (beskrevet under) ved Eduardo Medeiros et al. (2011): INTERREG-A Inner Scandinavia. Cross-border Development Partnership. Priorities and Achievements [20072010], IGOT – Centro de Estudos Geográficos da Universidada de Lisboa Núcleo de Estratégias e Politicas Territoriais (NEST), Lisboa, December 2011 - På oppdrag fra daværende Kommunal- og regionaldepartement har IRIS (International Reasearch Institute of Stavanger) undersøkt oppfølgingen av Interreg-programmene i fylkeskommunene. Av Einar Leknes, Rune Dahl Fitjar, Janne Thygesen og Sverre Mauritzen: Interregs betydning for norsk regionalt utviklingsarbeid, 2011 - Masterrapport av Lotte Bredesen Simonsen (2014): Hvorfor engasjerer norske fylkeskommuner seg på den internasjonale arenaen. En sammenlignende studie av internasjonalt engasjement i to fylkeskommuner, masteroppgave ved institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo - Sluttevalueringer fra hvert prosjekt De to første rapportene, fra Kontigo og Medeiros31 har begge samlet inn data fra prosjektledere i programmet. Medeiros har i sin evaluering hatt fokus på delområdet Indre Skandinavia og har i 2010/11 intervjuet prosjektledere fra 28 prosjekter hvorav 25 prosjekter er relevante for Hedmark. Resultatene er i stor grad relevant for Hedmark og vi henviser ofte til studiet. Kontigo har i 2012/13 31 Heretter ofte referert til som «det portugisiske studiet». HEDMARK REVISJON IKS Vi har gjennomført en spørreskjemaundersøkelse blant de 41 store prosjektene i Hedmark. 37 prosjektledere har svart og svarprosenten i undersøkelsen er dermed 90 %. Når svarprosenten er så høy gir svarene oss et troverdig og samlet bilde av prosjektledernes holdninger og vurderinger av programmets betydning for Hedmark. Fordi vi har spurt prosjektlederne som er ansvarlige for egne prosjekter så har vi en forventning om at de vil svare mer positivt på spørsmålene enn for eksempel deltagerne i prosjektene. Vi ser i spørreskjemaet at kategorien «slett ikke» sjeldent benyttes ved svar knyttet til prosjektenes resultater. Vi har i tolkningen av spørsmålene vært beviste på at prosjektlederne kan ha en tendens til å gi mer positive svar enn andre man kunne spørre. Vi har forsøkt å balansere svarene i forhold til det bildet vi har fått ved å lese prosjektenes sluttrapporter, eksisterende evalueringer og øvrig tilgjengelig informasjon. Vi har ikke spurt deltagerne i prosjektene (studenter, bedrifter mm) om deres opplevelse av prosjektenes kvalitet, resultater og nytte. Dette er en umulig oppgave i et program med opp imot 100 000 deltagere. Men i prosjektresultatanalysen har vi til gjengjeld tilstrebet å gjengi de enkelte prosjekter sine sluttrapporter og evalueringer der hvor det er mulig og relevant. Evalueringens funn baserer seg også på data og funn fra eksisterende analyser, evalueringer og forskningsrapporter om Sverige-Norge programmet: - Konsulentfirmaet Kontigo har på oppdrag fra Tilväxtverket gjennomført en omfattende evaluering av hele Sverige-Norge programmet i perioden 2011-2013. Det har ført til delrapporteringer på våren og høsten 2012 og til en sluttrapport våren 2013. Side 84 sendt spørreskjema til prosjekter i alle delområder og her var det 17 svar fra delområdet Indre Skandinavia som er relevante for Hedmark. Dessuten har Kontigo gjennomført intervju med prosjektledere og personer i gjennomførselsorganisasjonen. I det omfang konklusjonene med rimelighet kan sies å være relevante for Hedmark er de forsøkt inkludert her. Vi vil referere til disse og de øvrige rapportene i det omfang vi vurderer det relevant. Vår evaluering vil kopiere Kontigos struktur for evalueringen med en oppdeling i målanalyse, porteføljeanalyse, prosjektresultatanalyse, programresultatanalyse. Vi bruker denne strukturen fordi den har faglig tyngde. Den har blitt til i samarbeid mellom flere erfarne konsulenter i Kontigo og med bidrag fra Norges Institutt for by og regionforskning (NIBR). Samtidig anser vi det for en god struktur som gir mulighet for å gjenbruke eksisterende data, dokumentasjon og vurderinger i forhold til programmet. Vår evaluering skiller seg fra Kontigos ved at: - Vi fokuserer alene på innsatser og effekter som har betydning for Hedmark (Kontigo ser på alle tre delområder i Sverige-Norge programmet) - Vi tar utgangspunkt i Hedmark fylkeskommunes målsettinger for programmet (Kontigo tar utgangspunkt i Sverige-Norge programmets egne mål) - Vi har gjennomført evalueringen tre år senere så det er mulig å inkludere alle relevante prosjekter og innhente ytterligere informasjon om prosjektenes effekter på lengere sikt - Vi har gjennomført en spørreskjemaundersøkelse med høy svarprosent. - Vi inkluderer også resultater fra øvrige analyser og evalueringer Vi bidrar ikke med erfaringer i forhold til kommende Sverige-Norge program for 2014-2020. Denne prosessen er avsluttet og kan ikke påvirkes. Til gjengjeld håper vi at evalueringen kan bidra til større bevissthet om fylkeskommunens utbytte av programmet blant ulike aktører. Litt om effektmåling Disse punktene gjør det vanskelig å komme med skråsikre konklusjoner på at programmet har ledet til en bestemt effekt. Men det vi kan gjøre er å vurdere sannsynligheten av om det er en sammenheng mellom programmet og resultater/effekter vi har observert. Vi legger vesentlig vekt på sluttrapporter og prosjektledernes utsagn og vurderinger. Samtidig vet vi at omlag 70 % av prosjektene ikke ville blitt realisert hvis det ikke var for Sverige-Norge programmet (Medeiros 2011). Hvis prosjektet aldri hadde funnet sted forventer vi at resultatet i vesentlig grad ville uteblitt. Det skyldes at finansieringsmodellen 32 Veiledning: Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 55 HEDMARK REVISJON IKS I evalueringen vil vi blant annet vurdere programmets effekter. En effekt er en forandring i tilstand hos brukerne eller i samfunnet som har oppstått som følge av programmets tiltak.32 For å kunne kalle noe en effekt, må vi altså a) registrere en endret tilstand hos brukerne eller i samfunnet og b) kunne påvise eller sannsynliggjøre at det er et årsak-virkningsforhold mellom tiltaket og den endringen i tilstand som har oppstått. Da må vanligvis følgende forutsetninger være oppfylt: 1. Det må være samvariasjon mellom tiltaket som er iverksatt og endring i observert tilstand hos brukerne eller i samfunnet. 2. Tiltaket bør komme før endret tilstand i tid. 3. Man bør kunne kontrollere for andre relevante forhold som kan ha en selvstendig innvirkning på tilstanden eller på effekten av virksomhetens innsats. Side 85 for Sverige-Norge programmet gjør at man med en relativt liten innsats kan oppnå et stort budsjett samlet sett. Vi fortsetter denne diskusjonen i avsnittet «Diskusjon – var de samme resultatene og effektene oppnådd uten programmet» (avsnittet før den endelige konklusjonen på evalueringen). God timing Timingen for evalueringen er god fordi Sverige-Norge programmet har løpt i perioden 2007-2013 og den siste sluttrapporten har blitt avlevert i august 2014. Det er dermed mulig å se på prosjektenes resultater som de ble rapportert ved sin avslutning (kort sikt). Det blir også mulig for prosjektlederne å vurdere effektene av prosjektene fordi det har gått en periode etter prosjektets offisielle slutt («lang» sikt). Avgrensninger En viktig avgrensning i alt dette er at kontrollutvalget har vært interessert i å se effektene for Hedmark isolert sett. Det betyr at vi så å si har prioritert bort de prosjektene, resultatene og effektene som ikke berør Hedmark. Sverige-Norge programmet er et samarbeidsprogram og prosjektlederne vurderer at den svenske siden er helt essensiell for at et prosjekt lykkes. Derfor må vi også forvente at det er noen prosjekter som kanskje har hovedparten av resultater og effekter på den svenske siden av grensen og at resultatene kanskje er svakere i Hedmark. Når vi allikevel holder fast på denne avgrensningen er det fordi kontrollutvalget har uttrykt et klart ønske om dette. Vi vurderer også selv at det kan være nyttig for fylkeskommunens politikere og administrasjon å få dette avgrensede bildet. Og det er vårt håp at elementer av resultatene også kan anvendes i videre erfaringsoppsamling og forvaltning av disse grenseregionale programmene. Prosjektene som inkluderes i forvaltningsrevisjonen er: De prosjektene som er medfinansiert av Hedmark Fylkeskommune Prosjektpartnere som er fra Hedmark fylke Prosjektet gjennomføres i vesentlig grad i Hedmark fylke (evt. blant flere fylker og Län) HEDMARK REVISJON IKS Det kan være prosjekter som kommer innbyggere og virksomheter i Hedmark fylke til gode, eksempelvis hvis det gjennomføres i et annet programområde. Disse teller ikke med i denne evalueringen hvis det ikke lever opp til kravene anført i punktform over. Side 86 Revisjonskriterier Figur A: Modell for evaluering av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark fylke er revisjonskriteriene og utgangspunktet for evalueringen av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse i Hedmark.33 33 Se i Målanalysen for utledning av revisjonskriterier. HEDMARK REVISJON IKS Vi begynner med porteføljeanalysen. Side 87 Datagrunnlag, analyse og revisors vurdering Porteføljeanalyse Figur 14 Porteføljeanalysen fokuserer på programmets innsatsfaktorer og aktiviteter I porteføljeanalysen beskriver og analyserer vi programmets innsatsfaktorer og aktiviteter. Vi lister opp de prosjektene som er relevante for Hedmark med samlede budsjetter og fylkeskommunens medfinansiering av de enkelte prosjektene. Dessuten beskriver vi hvilke temaer prosjektene beskjeftiger seg med. Vi vil analysere hvor prosjektlederne styrer prosjektene fra og beskrive i hvilke kommuner i Hedmark prosjektene foregår. Til slutt ser vi på fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og utviklingen i samarbeidsavtaler mellom Hedmarksregionen og Dalarna og Värmlands Län. Informasjonen baserer seg på eksisterende forskning og vår egen datainnsamling fra hjemmesider og sluttrapporter, samt spørreskjemaundersøkelsen. Denne delen av evalueringen er mer beskrivende enn den er vurderende. Prosjekter og midler i Sverige-Norge programmet I delområdet Indre Skandinavia er Figur 15 Andel prosjekter i Indre Skandinavia som er relevante for Hedmark Sverige-Norge programmet 2007-2013 det i alt gjennomført 71 store Prosjekter prosjekter og mindre i forprosjekter i perioden 2007evaluerin 2013 (se Figur 15). Av disse har 50 gen prosjekter direkte involvering av Prosjekter relevante og betydning for Hedmark, hvilket for Hedmark også var målet for 41 prosj. fylkeskommunen i Prosjekter uden for Hedmark økonomiplanene. 41 av prosjektene er store og 9 er 21 prosj. Pilotprosjekter mindre forprosjekter. 34 I programmet finnes initieringsprosjekter/forprosjekter og småprosjekter. Vi kaller begge for forprosjekter for 34 enkelthets skyld. Et forprosjekt har et samlet budsjett på mellom 200.000-550.000 SEK/NOK. Hedmark fylkeskommune har ikke gitt medfinansiering til noen av disse forprosjektene. HEDMARK REVISJON IKS relevante for Hedmark I denne revisjonen velger vi å 9 forprosj. fokusere på de store prosjektene fordi de har vesentlig større budsjetter og dermed større gjennomslagskraft i Hedmark. Dessuten er forprosjektene som navnet tilsir en forberedelse til å gå i gang med det store prosjektet. 34 41 store prosjekter er relevante for Hedmark fylke. Side 88 Disse prosjektene er med fire unntak35 økonomisk tunge regionale prosjekter med samlede budsjetter på mellom 3 - 32 mill. NOK. Hedmark fylkeskommune har medfinansiert 34 av disse 41 prosjektene. Hedmark fylkeskommune er dermed involvert på finansieringssiden i de fleste av de prosjektene vi her evaluerer. Medfinansieringen varierer fra ned til 75.000 NOK og opp til 2,9 mill. NOK som det ses i Tabell 12 på neste side. Hedmark fylkeskommunes samlede finansiering i Sverige-Norge programmet i perioden 2007-2013 er 38,3 mill. NOK. De 41 prosjektene har et samlet budsjett på omlag 420 mill. NOK/SEK.36 Det betyr at Hedmark fylkeskommunes finansieringsandel i disse prosjektene er på 9 %. Hedmark fylkeskommunes utgifter til medfinansiering er størst i perioden 2010-2012 viser Tabell 11. Det skyldes at det i denne perioden både tildeles midler til prosjekter som er satt i gang i 2008 og 2009 samtidig med at nye prosjekter settes i gang. Vi er blitt opplyst at 50 % av alle prosjekter ble vedtatt i 2008. Utbetalingene startet først opp i 2008 og i 2014 skulle alle prosjekter være avsluttet. Derfor er det lav aktivitet disse to årene. Det er naturlig at det vil være en ujevn fordeling av midler fra år til år da prosjektene går over en årrekke og får bevilget midler det enkelte året. Det betyr at flest midler vil bli brukt i midten av perioden. Tabell 11 Hedmark fylkeskommune medfinansiering 2008-2014 kr 9 000 000 kr 8 000 000 kr 7 000 000 kr 6 000 000 kr 5 000 000 kr 4 000 000 kr 3 000 000 kr 2 000 000 kr 1 000 000 kr 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Det er en vesentlig tanke i programmet at midler fra den norske staten og EU skal utgjøre et tillegg til de nasjonale ressursene. Søker skal kunne vise at prosjektet ikke kan gjennomføres i samme størrelse, på samme tid eller i samme tidsrom, eller av samme kvalitet uten støtten fra EU/den norske staten (også kalt addisjonalitet). Tabell 12 viser en oversikt over finansieringen av de 41 prosjektene. Den norske søker skal selv sørge for at midlene fra programmet (IR-midlene fra staten) maksimalt utgjør halvparten av det norske budsjettet. Søkeren må derfor selv finansiere resten av prosjektet eller finne andre kilder til finansiering. Her er fylkeskommunen en vesentlig aktør å søke støtte hos. Det er en vesentlig medfinansiering av prosjektene blant andre aktører, herunder private. Omkring 25 % av finansieringen til prosjektene i Indre Skandinavia kommer fra finansieringskilder utenfor den offentlige finansieringsrammen (fylkeskommuner/Län/KRD/EU).37 35 Vi har tatt med fire prosjekter selv om deres budsjett er mellom 500.000 – 1,4 mill. NOK/SEK: Green Drive, Lokalprodusert mat over grensen, Regional digital agenda, Grenseoverskridende samarbeid om høyere utdanning. Prosjektene har et eget innhold som ikke er ført videre i et større prosjekt i denne perioden. 36 Det tas forbehold for mindre budsjettmessige endringer som følge av tilbakebetaling av ubrukte midler. Det gjøres opp i NOK/SEK fordi finansieringen skjer dels i Norge, dels i Sverige. 37 Delområdet Indre Skandinavias 71 prosjekter hadde et samlet budsjett på 472 millioner NOK/SEK. 112 millioner kroner var finansiert utenfor den offentlige finansieringsrammen noe som tilsvarer 23,7 %. HEDMARK REVISJON IKS 2008 Side 89 Tabell 12 HFK medfinansiering og totall budsjett for 41 prosjekter i Hedmark fylke HFK medfinansiering NOK Budsjett SEK/NOK total Export4seasons 2 893 000 15 000 000 Innovation Music Network 2 500 000 17 173 874 TRUST Hedmark-Dalarna 2 500 000 12 200 000 Rookie to whiz 2 250 000 10 250 000 FEM2 - Fornybar energi, effektivisering, energi 2 200 000 30 720 000 Entreprenørskap i hele skolen 2 000 000 22 400 743 The Scandinavian Way 1 900 000 12 315 800 FEM - fornybar energi, energieffektivisering og miljø 1 800 000 31 150 000 Nordens beste innlandsregioner 2020 1 750 000 14 960 000 Hjertet i Indre Skandinavia - levende landsbygd 1 500 000 14 182 284 GRESS. Å gjøre regionale forskjeller til en styrke. 1 500 000 10 400 000 Scandinavian Heartland (inkl. Next generation) 1 700 000 9 565 000 Green2020 1 300 000 7 750 000 Grensevandring 1 216 200 13 740 000 Bygg- og anleggskompetanse i Indre Skandinavia 1 200 000 13 450 000 Hjertet i Indre Skandinavia kultur og naturbasert besøksnæring 1 000 000 11 582 000 Ny i Indre Skandinavia 1 000 000 8 045 000 En levende Finnskog - vårt felles ansvar 950 000 8 655 000 Kompetansetilførsel for regional tilvekst og konkurransekraft 905 000 6 606 420 Destinasjonsutvikling Sälen-Idre-Trysil-Engerdal 900 000 10 000 000 FEM2020 600 000 5 615 000 Industricollege Indre Skandinavia 600 000 13 500 000 Grenseløs fjellopplevelse i Fulufjellet nasjonalpark 550 000 2 990 000 Danseregion 500 000 12 815 800 GREEN - Grenseløst energisamarbeid 500 000 5 180 000 UNISKA universitetet 487 000 18 064 000 Via Mentoring 425 000 3 953 488 ISIS 400 000 5 075 000 Fokusert kompetanseutvikling 392 000 2 867 590 Integrert kompetanseutvikling i partnerskap 272 632 3 160 000 Verdens beste idrettsregioner 225 000 9 570 000 Entreprenørskap i hele skolen 2013/14 150 000 3 900 000 Grenseoverskridende samarbeid om høyere utdanning 120 000 1 400 000 Green Drive 75 000 775 000 Grenseøvelse 2013 0 3 539 313 Næringslivet som motor for inkludering 0 4 150 000 Vänerlaksens frie vandring 0 31 752 428 Grenseregion - Danseregion! 2008 0 5 820 750 Regional digital agenda 0 820 000 Grenselandet 0 3 121 000 Lokalprodusert mat over grensen 0 927 422 38 260 832 419 142 912 Total andel medfinansiering i NOK og samlede budsjett i NOK/SEK HEDMARK REVISJON IKS Prosjekttittel Side 90 Temaer for prosjektene I Figur 16 ses en oversikt over de 41 prosjekters primære temaområder.38 De fleste prosjektene kan kategoriseres under flere temaområder (sekundære temaområder). Vi ser at uansett om vi deler opp på et eller flere temaområder så er Figur 16 Prosjekter fordelt på primært temaområde (41 prosjekter) fordelingen av prosjekter som i Figur 16. Kompetanse 10 % 27 % 29 % Kultur Miljø / ressurs 15 % 19 % Næring Vi ser at flest prosjekter har Næring (29 %) og Kompetanse (27 %) som primært temaområde. Folkehelse, Samferdsel og IKT er fraværende som primært temaområde og med bare 2-3 prosjekter som har disse områdene som sekundære temaområder.39 Områdeutvikling 38 Vi har kategorisert alle prosjekter ut fra kategoriseringen fra Medeiros 2011 og sekretariatet for Sverige-Norge programmet. 39 Det finns likevel et par prosjekter med vesentlig innslag av IKT i programmet, men vi ser ikke prosjekter med folkehelse og samferdsel som vesentlig tema. HEDMARK REVISJON IKS Sammenlikner vi med de samlede Figur 17 Det samlede budsjettet fordelt på primære budsjettene i Figur 17 kan vi se at prosjekter temaområder (41 prosjekter) innenfor miljø/ressurs har større gjennomsnittlige budsjetter enn de øvrige Kompetanse temaområder. Det dekker blant annet over 11 % 16 % de tre største prosjektene (FEM, FEM2 og Kultur Vänerlaksen) som alle har budsjetter på over Miljø / ressurs 14 % 30 mill. NOK/SEK. Prosjekter med 31 % Kompetanse som primært mål har mindre Næring budsjetter. Det skal samtidig legges til at over 28 % Områdeutvikling halvparten av prosjektene har kompetanse som primært eller sekundært temaområde. Det er nesten ingen prosjekter som angir Folkehelse, IKT og Samferdsel som hverken primært eller sekundært tema. Disse resultatene stemmer godt overens med det portugisiske studiet der man studerte temaene for 25 av de 41 prosjekter. I rapporten blir det konkludert med at dersom regionen skal kunne fungere som en reel vekstmotor i samarbeid med de svenske partnere, så må det etableres en bedre fysisk infrastruktur mellom Hamar og Falun, det vil si flere prosjekter med fokus på samferdsel (Medeiros 2011). Det har ikke vært gjennomført infrastrukturprosjekter i perioden, men TRUST-prosjektet forsøkte å få et prosjekt igjennom om utvidelse av E16. Søknaden fikk imidlertid avslag. Side 91 Prosjektdeltagerne Alle prosjektene har i deres sluttrapporter fortalt hvem og hvor mange som deltar i prosjektets aktiviteter. Generelt er de målene som ble satt ved starten av programmet nådd og vel så det. Det var et mål om at 3 000 av alle deltagere i delområdet Indre Skandinavia skulle være ungdommer. I Indre Skandinavia deltok 36 870 ungdommer (15-24 år). Det var deltagelse av 6 390 virksomheter og bedrifter og 49 531 barn og voksne.40 Det bor i alt omkring 1 million mennesker i delområdet Indre Skandinavia som består av tre fylker i Norge og to Län i Sverige (Medeiros, s. 55). Hvis vi antar at alle 86 401 deltagere i prosjektene er fra dette området, da har 8,6 % av den samlede befolkningen vært involvert i programmet. Vi må anta at det kan være overlapp i de involverte deltagere og bedrifter som sannsynliggjør at tallet er litt lavere. I Hedmark forventer vi også at deltagelsen er på omkring 8 % av befolkningen.41 Eksempel på prosjekter med m ange unge deltagere I prosjektene Entreprenørskap i hele skolen 2010-13 og 13-14 har det vært involvert over 18 000 barn, unge og i mindre grad voksne i programmer og aktiviteter omkring entreprenørskap i delområdet Indre Skandinavia. Formålet er blant annet å utvikle barn og ungdoms kreativitet, skaperglede og tro på seg selv blant annet gjennom å få ideen, utvikle og etablere ungdomsbedrifter. Eksempel på prosjekter med bedrifter som primære deltagere Prosjektene The Scandinavian Way og oppfølgeren Export4seasons har arbeidet med å produktutvikle turistaktiviteter og attraksjoner samt å markedsføre Hedmark-Värmland regionen som turistmål over for utvalgte land. Prosjektdeltagerne har her bare vært bedrifter som vurderer de har fått bedre produkter og det er registrert økte besøkstall. I alt har omlag 170 bedrifter deltatt i de to prosjektene. Det portugisiske studiet fra 2011 konkluderte at prosjektlederne i høy grad befinner seg i de større byene. For Hedmark kan vi i Figur 18 se at prosjekteierne plasserer seg i Hamar, Elverum, Rena, Trysil og Tynset. Det er kanskje naturlig fordi en vesentlig aktør som Høgskolen i Hedmark finnes i Hamar, Elverum og på Rena. Hovedparten av prosjektene er ledet fra Hamar: Fylkeskommunen (inkl. sekretariatet for Sverige-Norge programmet), Hedmark Teater, Fylkesmannen i Hedmark, Hedmark Reiseliv, Hamarregionen Utvikling, Ungt Entreprenørskap i Hedmark. 40 Måltallene for kjønnsfordelingen er også nådd med det høye deltagerantallet. Hedmark har andel i 50 av 71 prosjekter dvs. 70 % av alle prosjektene. For å tilnærme oss hvor mange av disse deltagerne som er fra Hedmark og samarbeidsregioner kalkulerer vi med 70 % av deltagerne i Indre Skandinavia. Det er i alt 750 000 innbyggere i Hedmark og Värmland og Dalarnas Län. Omlag 61 000 deltagere av 750 000 innbyggere er 8 % av befolkningen. Deltagerne fordeler seg på 4 000 virksomheter og bedrifter sammen med rundt 25 000 ungdommer (15-24 år) og knapt 33 000 barn og voksne. 41 HEDMARK REVISJON IKS Fordeling av prosjektledere og prosjekter Side 92 Figur 18 Prosjektledernes plassering i 28 prosjekter 2007-2011 Kilde: Medeiros 2011, s. 79 Figur 18 viser at det i perioden 2007-2011 var en konsentrasjon av prosjekter i de store byene. Bilder bekreftes for perioden 2011-13 hvor hovedparten av prosjektlederne er lokalisert i de før nevnte byene. De vesentlige unntak er Regionrådet for fjellregionen som har ledet tre store prosjekter med et samlet budsjett på nesten 36 mill. NOK/SEK under hoved overskriften «Hjertet i Skandinavia». Dessuten har Trysil involvert seg i fire store prosjekter. Trysil kommune er prosjektleder på prosjektene «GREEN», «GREEN2020» og «Destinasjonsutvikling Sälen-Idre-Trysil-Engerdal» til et samlet budsjett på nesten 26 mill. NOK/SEK. Destinasjon Trysil BA er prosjektleder på «Fulufjellet – grenseløs fjellopplevelse» til 3 mill. NOK/SEK. Trysil er den eneste kommunale aktør (ut over fylkeskommunen) som er en aktiv prosjektleder på store prosjekter. Dessuten er Tretorget (plassert i Grue kommune) vesentlige delprosjektleder i FEM-prosjektene. 42 Det tas forbehold om at budsjettallene ikke er helt nøyaktige. Budsjettet kan være justert som følge av ubrukte midler. 43 Hvis et prosjekt er aktiv i alle kommuner, da vil dette prosjektets budsjett bli telt med i alle kommuner. HEDMARK REVISJON IKS Det er relevant å tilføye at selv om prosjektlederne har adresse i de større byene så kan prosjektet godt spre seg og ha vesentlig lokal forankring andre steder i Hedmark. I spørreskjemaet har vi derfor spurt prosjektlederne i hvilke områder/kommuner i Hedmark det har vært aktiviteter i forbindelse med prosjektet. Dette illustreres i Tabell 1342 som viser en oversikt over prosjektenes fordeling på kommuner listet opp etter prosjektenes samlede budsjettstørrelse.43 Side 93 Tabell 13 Prosjektenes fordeling på kommuner i Hedmark – sortert på budsjettstørrelse (Respondenter = 37) Samlet budsjett i NOK/SEK for de Andel prosjekter Innbyggertall 1.1.2015 prosjekter som foregår i som foregår i (SSB) kommunen kommunene Region By Hamarregionen Hamar 29 847 242 854 438 62 % Sør-Østerdal Trysil 6 569 221 314 084 49 % Sør-Østerdal Elverum 20 794 220 343 018 54 % Fjellregionen Rendalen 1 885 190 314 055 32 % Glåmdalen Kongsvinger 17 881 184 664 078 46 % Sør-Østerdal Engerdal 1 359 181 442 368 35 % Hamarregionen Ringsaker 33 603 179 012 963 41 % Sør-Østerdal Åmot 4 456 170 895 217 35 % Sør-Østerdal Stor-Elvdal 2 619 163 025 627 32 % Fjellregionen Tynset 5 562 159 576 627 32 % Fjellregionen Alvdal 2 418 158 561 627 30 % Glåmdalen Eidskog 6 219 143 764 078 32 % Glåmdalen Grue 4 853 139 613 965 30 % Hamarregionen Løten 7 552 139 343 763 32 % Glåmdalen Åsnes 7 561 137 552 343 27 % Glåmdalen Våler 3 790 136 002 343 27 % Fjellregionen Tolga 1 656 131 848 255 24 % Fjellregionen Folldal 1 597 122 811 627 27 % Hamarregionen Stange 20 013 122 277 963 30 % Glåmdalen Nord-Odal 5 128 116 531 543 22 % Glåmdalen Sør-Odal 7 800 92 035 031 19 % Fjellregionen Os 1 991 86 645 827 19 % Her ser vi overraskende nok at små kommuner som Trysil, Engerdal og Rendalen, målt på budsjetter, ligger høyt på listen i forhold til hva deres størrelse skulle tilsi. Det er flest aktiviteter i Hamar fordi det som nevnt tidligere har betydning at mange institusjoner er plassert her. Stange har mindre aktivitet enn man skulle forvente i forhold til kommunens størrelse. Bortsett fra Stange er det kommuner med større byer (Hamar, Elverum, Kongsvinger, Ringsaker) som ligger høyest på listen i forhold til andel prosjekter som man deltar i og deres budsjettstørrelse. Den laveste aktivitet er i Nord-Odal, Sør-Odal og Os. Ser man regionsvis på aktiviteten ligger Hamarregionen høyt. Det gjør også Sør-Østerdalsregionen. Fjellregionens kommuner har et gjennomsnittlig befolkningstall på 2 500 innbyggere. Hvis man tar høyde for befolkningsstørrelsen er Fjellregionen og Sør-Østerdal de regionene som ligger øverst på listen i forhold til budsjett per innbygger. HEDMARK REVISJON IKS Tabellen viser først og fremst at det har vært prosjektaktivitet fra Sverige-Norge programmet i alle kommuner i Hedmark. Vi har her sortert i forhold til budsjettene for de prosjekter som er aktive i kommunene da det sier noe om volum av de prosjekter, kommunene deltar i. Side 94 Samarbeidsavtale Hedmark fylkeskommune har i sin internasjonale strategi hatt som mål å sikre samarbeidsavtaler med de svenske partnerne i Dalarna og Värmlands Län på regionalt nivå. Samarbeidsavtalene skal sikre et institusjonalisert samarbeide mellom regionene i de to land, som kan arbeide for å profilere og forsterke grenseregionens mål.44 I Figur 19 gis en oversikt over samarbeidsavtaler i hele Indre Skandinavia i perioden. Vi ser at kommunene i Hedmark fylke er med i to samarbeidsavtaler. Arko i sør og Grensekomiteen HedmarkDalarna. Figur 19 Samarbeidsavtaler i Indre Skandinavia og omegn - 2011 Medeiros 2011, s. 54 Kommunene i Glåmdalen (Sør-Odal, Nord-Odal, Kongsvinger, Grue, Åsnes, Våler og Eidskog) har siden 1967 samarbeidet i komiteen ARKO (Arvika – Kongsvinger) med Eda, Arvika, Sunne og Torsby kommuner i Sverige (deler av Värmlands Län). Samarbeidet hadde ligget i dvale inntil man i 2010 revitaliserte det ved å ansette en daglig leder. Ønsket om en daglig leder er direkte avledet av SverigeNorge programmet og de øvrige Interreg programmene fordi kommunene ser store muligheter for finansiering av grenseregionale prosjekter til gavn for regionen. Stillingen som daglig leder ble finansiert via midler fra Nordisk Ministerråd, samt bidrag fra de 11 kommunene. Dette er dermed første eksempel på en arbeidsplass som er etablert som ringvirkning av programmet. Et av 44 Samarbeidet på regionalt nivå kommer i tillegg til alle prosjekter som også må ha et samarbeid med en partner i det andre landet. HEDMARK REVISJON IKS ARKO Side 95 hovedformålene med ARKO er å støtte opp om prosjekter i Sverige-Norge programmet som kan styrke bosettingen i grenseområdet og å skape økt sysselsetting (Løvbjerg m.fl. 2014, s. 23). Grensekomiteen Hedmark –Dalarna 45 Hedmark-Dalarna grensekomiteen oppstod i mai 2012 som resultat av TRUST-prosjektet. I perioden 1995-2007 var det bare Älvdalen og Malungs kommuner som deltok fra Dalarna. Det måtte derfor gjøres en ekstra innsats for å involvere hele Dalarna Län i det nye programmet fra 2007. Formålet med komiteen er å samarbeide om prioriterte områder for å fremme regional utvikling og vekst i regionen. Komiteens eiere er Hedmark Fylkeskommune, Region Dalarna, Fylkesmannen i Hedmark og Länsstyrelsen Dalarna som alle bidrar med 500.000 NOK/SEK hvert år til driften. Dessuten har Nordisk Ministerråd over en femårig periode fra 2010-15 gitt 5 mill. kr i tilskudd til drift og regional utvikling i Hedmark og Dalarna. Dette er enda et eksempel på at det er oppstått konkrete arbeidsplasser og økt aktivitet som følge av Sverige-Norge programmet. 45 http://www.hedmarkdalarna.com/ HEDMARK REVISJON IKS Det er vanskelig å sammenfatte variasjonen og innsatsene i dette prosjektet (og flere av de andre prosjektene) kortfattet, men vi forsøker i beskrivelsen av TRUST prosjektet i Tabell 14 på neste side. Formålet er å vise at prosjektene har mange dimensjoner, aktiviteter og at de fleste prosjektene når ut til en variert målgruppe. Side 96 Tabell 14 Aktiviteter og resultater i TRUST-prosjektet i Sverige-Norge programmet TRUST (prosjektperiode 2008-11) Formål Budsjett Formålet med prosjektet var å skape relasjoner mellom aktører for å bygge bro mellom mentale og faktiske forhindringer og stimulere til samarbeid innenfor regionen Hedmark-Dalarna. Samlet: 12,2 mill. NOK/SEK Prosjektledere Etablering av grensekomite Hedmark-Dalarna Hedmark Fylkeskommune, Region Dalarna, Fylkesmannen i Hedmark, Länsstyrelsen Dalarna Kunnskaps og kompetanseløft om regionens styrker Det ble på den ene siden fokusert på egen kunnskap om regionen ved forskning og utredninger, utveksling av personale, studieturer til andre grenseregioner for å lære om beste praksis. Samtidig brakte man aktører sammen fra en rekke forskjellige fagområder for å skape samarbeid og nettverk og oppmuntre til søknader om fellesprosjekter. Det gjaldt innenfor mat, rusområdet, fysisk infrastruktur ved E16, grensebarrierer for små virksomheter, kontaktmesser for næringsaktører, ungdom og miljø, miljø og klima, alternativ bruk av gårder (eks. rehabilitering, økologi) og musikkprosjekt. Eksempler på prosjektdeltagere 50 bedrifter samlet i Trysil, Høgskolen Dalarna, næringsliv og kommunene i regionene, Hedmark Consulting AS, Vingelen Utvikling, Hedmark og Dalarna politidistrikt, KoRus-Öst, Ringsaker kommune, Borlänge kommune, NAV Trysil, delegasjon fra Matrådet Dalarna, Hedmark Kunnskapspark, Rørosmat, Destinasjon Røros, Heimer & Company, W7 Dalarna, Odal Næringshage, Kulturarena Hamar, matprodusenter/foredlere i turistnæringen, Energirådet Innlandet, Gävle-Dala Engergikontor, NHO, Østlandsforskning, Nordisk Ministerråd, Helsedirektoratet, Sykehuset Innlandet, Partnerskap E16 Gävle-Oslo, Glåmdalen regionråd, Vegforum Innlandet, 40 gårdbrukere og offentlig ansatte, elever fra videregående skoler og mange flere. Resultater og effekter Nettverksetablering: mange etablerte nettverk, f.eks. mellom Energirådet Innlandet og Gävle-Dala Energikontor, Hedmark oppnådde erfaringer med vindenergi, mens Falun lærte om hvordan Hedmark arbeider med vann- og avløp. Søknader i Sverige-Norge programmet: Destinasjonsutvikling Sälen, Idre, Trysil, Engerdal (SITE) til 13 mill. NOK/SEK Inkubatorsamarbeid i Indre Skandinavia (fikk avslag) E16 Gävla-Bergen (fikk avslag) Synliggjøre Hedmark og Dalarna i europeisk sammenheng. HFK og Region Dalarna partnere i prosjektene: PADIMA om befolkningsutfordringer 1,4 mill. euro IBI-nett om Inkubatorsamarbeid 700.000 euro OECD prosjekt om grenseoverskridende regional innovasjonspolitikk Ministerielt fokus på utbygning av E16 Små eksempler på reduserte grensehindringer: 1. Momsregler: Informasjon om momsregler for små næringsdrivende i grenseområdet kunsthåndverk, design og matprodukter 2. «Taxiavtalen»: Ministre fra begge land har skrevet under på en avtale så det nå er lovlig å kjøre passasjerer mellom land Storordrer mellom næringsnettverk. næringer vedtatt. Nye HEDMARK REVISJON IKS Aktiviteter HFKs medfinansiering: 2,5 mill. NOK Side 97 Regional utviklingsaktør Hedmark fylkeskommune har som sentral målsetting i den internasjonale strategien å spille en rolle som regional utviklingsaktør. Bevisst og strategisk forhold til prosjektdeltagelse I målanalysen beskrev vi hvordan fylkeskommunen som organisasjon ønsker å ha et bevisst/strategisk forhold til prosjektdeltakelse og programmer på områder som er relevante for fylkeskommunens direkte ansvarsområder. Dette skal blant annet skje ved å involvere sentrale utviklingsaktører i Hedmark til prosjektsamarbeid. En utredning bestilt av Utenriksdepartementet beskriver at den flerårige programorganiseringen i Interreg-programmene, med detaljerte prosedyrer og strenge dokumentasjonskrav, i begynnelsen var svært uvant for de norske aktørene. Terskelen for å oppnå støtte var høyere enn det man var vant til fra eksisterende distriktsstøtteordninger. Etter hvert har flere lært seg spillereglene og bygget opp de nødvendige kontaktene for å kunne delta. I den forbindelse beskrives fylkeskommunen som en sentral aktør. Disse programmene er blitt en del av fylkeskommunenes regionalpolitiske arbeid, med strategisk forankring i fylkesplaner og regionale utviklingsprogrammer (NOU 2012: 535). Likevel ser man at det er variasjon i hvor sterkt fylkeskommunene har engasjert seg. I den forbindelse beskrives det at ledelsen for det internasjonale arbeid i Hedmark fylkeskommune har vært svært bevisst på å utnytte de mulighetene alle de tre Interreg-programmene gir. Fylkeskommunen kategoriseres i den gruppe av fylkeskommuner som har et aktivt forhold til Interreg programmene på den måte at man forsøker å fremme prosjekter med fylkeskommunen som prosjekteier og ved at fylkesrådet (det øverste politiske nivå i fylkeskommunen) er representanter i gjennomførselsorganisasjonen. Østfold og Hedmark fylkeskommuner karakteriseres derfor som de fylkeskommunene som har de mest proaktive og strategiske rollene når det gjelder bruk av SverigeNorge programmet (IRIS 2011, s. 32). Konsulentfirmaet Kontigo har evaluert hele Sverige-Norge programmet med alle tre delområder. Av de tre delområdene i Sverige-Norge programmet har Indre Skandinavia oppnådd den største andel midler fra staten og EU. Indre Skandinavia er også med i flest grenseoverskridende prosjekter. De økonomisk tyngste prosjektene finnes innenfor kompetanseutvikling og FoU. Her utgjør fire prosjekter 45 % av midlene for de regionoverskridende prosjektene og de er alle vedtatt av Indre Skandinavia, eksempelvis UNISKA Universitetet og Hjertet i Skandinavia (Kontigo delrapport II 2012, s.17). Et annet mål for rollen som regional utviklingsaktør er at fylkeskommunen skal utvikle geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming. Vi har fått opplyst av sekretariatet at de har et godt samarbeid med medarbeiderne i Østlandsforskning. De har i perioden vært aktive med GRESS-prosjektet (Østlandsforskning og Karlstad universitet) og har også i tidligere perioder forsket i regionen. Østlandforskning har ifølge sekretariatet vært en vesentlig medspiller i forhold til å styrke kunnskapsog beslutningsgrunnlaget om regionale spørsmål i Sverige og Norge. Prosjektet har ledet til informasjon om nivået av forskning- og utvikling i Hedmark, arbeidspendling, migrasjon og handel over grensen. Sekretariatet vurderer at disse faktagrunnlagene har endret den betydningen grenseområdet i regionen tillegges og gitt interessante, nye opplysninger. Det har blant annet resultert i at sekretariatet har arbeidet for at Forskning og Utvikling (FoU) må være en del av et kommende Sverige- HEDMARK REVISJON IKS Utvikling av geopolitisk analyse, strategi og politikkutforming Side 98 Norge program. Resultatene av forskning fra tidligere prosjekter i programmet ble også anvendt ved kunngjøringsrundene og informasjonsmøtene i regionrådene (som beskrevet i rapporten om likebehandling). Vi har i sluttrapportene også observert at Østlandsforskning sine funn bidrar med forskningsbasert kunnskap om regionen i andre prosjekter i programmet. Konklusjon porteføljeanalysen I porteføljeanalysen har vi sett på innsatsfaktorer og aktivitetsfaktorer. Denne delen av evalueringen er dermed mer beskrivende enn vurderende. Vi har funnet det viktig å gi oversikt over prosjekter med betydning for Hedmark for å få et klarere bilde av hva vi kan forvente av resultater og effekter. Et av formålene med porteføljeanalysen har dermed vært å gi en oversikt over antallet av prosjekter, finansiering fra fylkeskommunen og fordeling på temaområder. Vi ser at 50 av 71 prosjekter er relevante for Hedmark. 41 store prosjekter og 9 mindre forprosjekter. Vi har valgt å ta utgangpunkt i de 41 store prosjektene da disse kan forventes å gi effekt hos brukere og i samfunnet. Vi ser at Hedmark fylkeskommune har vært med å medfinansiere 34 av disse prosjektene med beløp på mellom 75 000 kr og 2,9 mill. kr. Samlet har medfinansieringen vært på 38,3 mill. kr. Og de samlede budsjettene for de 41 prosjektene har vært på ca. 420 mill. NOK/SEK i perioden 2007-13. Næring, kompetanse og miljø/klima er de områdene som er mest dominerende som emner og i forhold til disse områdenes andel av budsjettet. Deretter følger kultur og områdeutvikling. Vi ser at kompetanseprosjektene generelt har mindre budsjetter enn miljø og klimaprosjekter. Vi ser at programmets mål om deltagerantall er oppnådd og vel så det. Vi estimerer at det har vært over 60 000 deltagere i Hedmark og hos samarbeidspartnerne i Värmland og Dalarna, dvs. omkring 8 % av det samlede innbyggertallet. Det er klart at kvantiteten av deltakere ikke sier noe om kvaliteten eller utbyttet av prosjektene for deltagerne. Samtidig vitner et så stort deltagerantall om at programmet berører og involverer mange mennesker. Dette danner grunnlag for å oppnå vesentlige effekter i regionen. Når vi fokuserer på hvor prosjektene har funnet sted så ser vi at det har vært prosjekter i alle kommunene i Hedmark. Naturlig nok er det kommunene med de største byene som har mest aktivitet. Samtidig ser vi at det ikke alltid har noe med størrelse å gjøre, hvor godt man klarer seg. Trysil, Engerdal og Rendalen kommuner har en stor andel aktive prosjekter og en stor andel av de samlede budsjetter i forhold til størrelsen. Fjellregionen og Sør-Østerdal har for eksempel høyest aktivitet hvis vi vurderer i forhold til budsjett per innbygger. Fylkeskommunen har hatt som mål å være en regional utviklingsaktør samt å utvikle samarbeidsavtaler mellom hedmarkregionen og Dalarna og Värmlands Län. Vi mener at disse målsettingene er nådd. Det er gjennom intervju med sekretariatet for programmet vårt inntrykk at de er opptatt av å innfri målsettingen om å være en regional utviklingsaktør. Grensekomiteen ARKO (Hedmark-Värmland) er styrket og Grensekomiteen Hedmark-Dalarna er opprettet i perioden. Begge som direkte følge av HEDMARK REVISJON IKS Vi har analysert hvem prosjektlederne er og den geografiske fordelingen av prosjektene på kommuner i Hedmark. Det er en dominans av prosjektledere fra Hamar, hvilket er naturlig fordi mange relevante aktører hører til her. Det er dessuten en konsentrasjon av prosjektledere i de store byene. Regionrådet i Fjellregion, Trysil kommune og Tretorget i Grue kommune har vært unntaket når det gjelder prosjektledere for store prosjekter utenfor de store byene. Side 99 Sverige-Norge programmet. Det betyr at man har et institusjonalisert forum hvor man kan samarbeide med Dalarna og Värmlands Län og at man i partnerskap kan utvikle og fremskynde prosjekter på strategisk relevante områder. Samarbeidet med Østlandsforskning i spesielt GRESS prosjektet er et godt eksempel på at man har nyttiggjort forskning i prioritering av programmets framtidige temaer. Sekretariatet gjort tidligere forskning tilgjengelig for regionene som inspirasjon til satsningsområder i begynnelsen av programmet. Det er også vår vurdering at Hedmark fylkeskommune har søkt innflytelse på temaene i Sverige-Norge programmet. HEDMARK REVISJON IKS Vi ser at sekretariatet for Indre Skandinavia er det mest aktive av delområdene i forhold til antall prosjekter i Sverige-Norge programmet. På bakgrunn av eksisterende undersøkelser av dette emnet vurderer vi at ledelsen for det internasjonale arbeidet i Hedmark fylkeskommune har vært bevisst på å utnytte de mulighetene alle de tre Interreg-programmene gir og har hatt en proaktiv rolle. Vi vurderer at det at fylkeskommunen går inn med et vesentlig beløp og støtter programmet har betydning for at prosjektene blir realisert. Hvis de ikke oppnår medfinansiering fra fylkeskommunen er det mange prosjekter som ikke blir realisert. De som blir realisert kan til gjengjeld forvente å få deres budsjett svart opp av nasjonale IR-midler fra programmet. Samtidig er det en svensk partner som også bidrar med medfinansiering og EU-midler. Dette bidrar til at Hedmark fylkeskommunes finansiering blir doblet opp flere ganger og kan skape prosjekter av betydelig volum. Samtidig må vi minne om konklusjonen i første del av rapporten: at vi savner en større involvering av det politiske nivået i arbeidet med aktiv og bevisst å gjøre Sverige-Norge programmet til et program som oppnår regionalpolitiske mål. Side 100 Prosjektresultatanalyse Figur 20 Prosjektresultatanalysen viser forholdet mellom innsatsfaktorer og resultater I prosjektresultatanalysen ser vi på prosjektenes resultater for seg selv og i sammenheng. Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt om i hvilken grad prosjektlederne vurderer at prosjektene har levd opp til de målsettingene som var satt fra start. I Sverige-Norge programmet har man dessuten definert en rekke resultatindikatorer som vi her gjengir resultatene på. Dessuten har vi valgt å lage en liste over de resultatene som vi kan se prosjektene har ledet til når vi leser prosjektenes sluttrapporter. Formålet med analysen er å vurdere prosjektenes overordnede produktivitet. Det vil si om prosjektenes resultater har høy, medium eller lav produktivitet i forhold til innsatsen i form av tildelte midler og andre ressurser. Prosjektenes måloppnåelse En vesentlig forutsetning for god ressursutnyttelse er at man oppnår de mål man har fastsatt. I forbindelse med tildelingen av midler har fylkesrådet i Hedmark hatt mulighet for å vurdere om de fastsatte mål er realistisk og produktiv i forhold til den finansieringen som prosjektet har søkt. Vi har spurt prosjektlederne i hvilken grad de mener deres prosjekt har nådd sine mål. Figur 21 Prosjektledernes vurdering av i hvilken grad prosjektets mål er nådd (Respondenter=37) 60% 57% 50% 40% 38% 30% 20% 10% 0% Samtlige mål (100 %) 3% 0% De fleste av Halvdelen av Et fåtall av Ingen mål (0 %) målene (75 %) målene (50 %) målene (25 %) 0% Vet ikke 38 % svarer i Figur 21 at de har nådd samtlige av målene. 57 % svarer at de har nådd de fleste av målene, mens det er en enkelt prosjektleder som svarer at halvparten av målene er nådd og en som svarer at et fåtall av målene er nådd. I de utdypende kommentarer forklarer prosjektledere som har svart «de fleste av målene» seg nærmere. En forteller at prosjektet overoppfylte noen mål men rakk ikke opp på andre så som HEDMARK REVISJON IKS 3% Side 101 studenters mobilitet. En annen forteller at han var prosjektleder for en satsning med mange delprosjekter, der to av underprosjektene hadde delvis måloppnåelse. En svarer at det er vanskelig å definere måloppnåelsen da det varierer hvor stor grad man har lagt vekt på hvert enkelt prosjektmål og hvor konkret målet har vært. Vi ser at det er et sprik fra de fleste mål (75 %) til alle mål (100 %). Det kan være noen mål som er nådd med mindre enn 100 % men høyere enn 75 %. Kontigo oppnådde stort sett samme svarfordeling da man stilte det samme spørsmålet til alle prosjekter avsluttet i 2013, i alle tre delområder i hele Sverige-Norge programmet (Kontigo 2013, s. 27). Det er verdt å nevne at disse prosjektene blir målt på en rekke parametere som gjør 100 % måloppnåelse mer krevende enn for nasjonale prosjektmidler.46 Konsulentfirmaet Kontigo har vurdert 17 av prosjektene i Hedmark. Dette vises i Tabell 15. på følgende tre parametere på en skala fra 1-3 hvor tre er best: A) Resultatenes konkretiseringsgrad: viser prosjektet et tydelig og målbart resultat? B) Grad av intern måloppnåelse: viser prosjektet en høy grad av måloppnåelse? C) Organisatoriske aspekter: viser prosjektet at partnerskapet har fungert godt? Kontigo foretar også en samlet vurdering av i hvor høy grad prosjektene har nådd forventet resultat. 47 Tabellen gir et inntrykk av prosjektenes måloppnåelse i Hedmark. Vi ser at alle prosjekter har nådd en samlet vurdering på delvis måloppnåelse (2) eller i høy grad måloppnåelse (3). Prosjekt Resultatenes konkretiserin gsgrad Grad av intern måloppnåelse Org. aspekter Samlet vurdering Fulufjellet - Grenseløs Fjellopplevelse II 2 2 3 2 TRUST Hedmark-Dalarna 2 3 3 2 The Scandinavian way 1 2 2 2 Kompetansetilførsel for regional vekst og konkurransekraft 2 3 3 3 Integrert kompetanse-utvikling 2 3 3 2 FEM 3 3 3 3 FEM 2 3 2 3 3 46 For det første må søkerne til programmet selv sette en rekke mål for sine prosjekter. Dessuten må de forholde seg til hvordan prosjektet lever opp til programmets resultatindikatorer (antall grensehindre, deltagerantall, osv.). I tillegg må prosjektet forholde seg til en rekke horisontale kriterier i programmet (grenseregional merverdi, likestilling, klima og miljøhensyn, etnisk mangfold og informasjonsinnsatser). Dermed er full måloppnåelse kanskje mer krevende i disse EU-programmene enn for nasjonale prosjektmidler. 47 En samlet vurdering på 1 betyr at prosjektet ikke har nådd det forventede resultat, 2 betyr at prosjektet delvis har nådd forventet resultat og 3 betyr at prosjektet i høy grad har nådd forventet resultat. En 3’er innebærer dermed at målene er tydelige og målbare, viser høy grad av måloppnåelse og at partnerskapet har fungert godt. HEDMARK REVISJON IKS Tabell 15 Kontigos vurdering av måloppnåelse i prosjekter i Hedmark (avgrenset til prosjekter avsluttet august 2013) Side 102 Prosjekt Resultatenes konkretiserin gsgrad Grad av intern måloppnåelse Org. aspekter Samlet vurdering Industricollege Indre Skandinavia 2 2 2 2 Bygg- och anleggskompetanse i Indre Skandinavia 2 2 2 2 Entreprenørskap i hela skolan 2 3 2 2 GREEN 2 2 2 2 Dansregion! 3 3 2 3 GRESS – å gjøre regionale forskjeller til en styrke 2 2 3 2 Verdens beste idrettsregion 2 2 2 2 Hjertet i Skandinavia – levende landsbygd 2 3 3 2 Hjertet i Skandinavia – besøksnæring 2 3 2 2 UNISKA Universitetet 2 1 3 2 Gjennomsnitt 2,1 2,4 2,5 2,2 Kilde: Kontigo 2013, s. 35 og 39 Tar vi gjennomsnittstallene så ser vi at prosjektene kun delvis (2,1) viser at de har oppnådd tydelige og målbare resultater. Bedre ser det ut i forhold til om prosjektene gjennomsnittlig oppnår de målene som er satt 2,4 og i forhold til samarbeidet i prosjektet oppnår 2,5. Det vil si at de i overveiende grad er lykkes. Vi ser at et prosjekt som The Scandinavian Way har fått 1 og 2 som vurderinger. Vi vet at dette prosjektet er fulgt opp av satsningen Export4Seasons som har hatt vesentlig gjennomslag i forhold til å markedsføre turistprodukter i Hedmark og Dalarna og oppnå flere solgte gjestedøgn. Vi ser videre at FEM-prosjektene, Kompetansetilførsel for regional vekst og konkurransekraft og Dansregion! i høy grad har nådd de forventede resultatene. Deres analyse gir oss en god fornemmelse av prosjektenes produktivitet. Dvs. hvor godt de har nådd de mål som de har satt seg for å nå i forhold til ressursbruket. Vår vurdering – delkonklusjon «Prosjektenes måloppnåelse» Programmet har et omfattende sett mål og kriterier som kan gjøre det vanskelig å oppnå full måloppnåelse. Samtidig får vi ved å lese sluttrapportene inntrykk av at prosjektlederne styrer etter de fastsatte målene. Vi har i porteføljeanalysen beskrevet at forskningen viser at interreg-programmene er med på å modernisere og profesjonalisere norsk regionalpolitikk. Vi kobler denne profesjonaliseringen sammen med at aktører i samfunnet skal lære å arbeide prosjektorientert med utgangspunkt i veldefinerte mål. Med andre ord er det vår vurdering at dette med å sette mål, styre etter dem og vise konkrete resultater også er en del av en regional utviklingsprosess. HEDMARK REVISJON IKS Svarene i spørreskjemaet viser at prosjektlederne vurderer at prosjektet når de fleste, eller alle sine mål. Kontigos analyse går i detaljer med 17 av prosjektene i Hedmark. Vi ser at prosjektene kan forbedre seg i forhold til å oppnå tydelige og målbare resultater. Samtidig er den samlede måloppnåelsen i prosjektet og samarbeidet mellom partnerne i prosjektet i overveiende grad lykkes. Side 103 Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som slett ikke lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er godt egnet til å nå de mål de har fastsatt og til å få samarbeidet til å fungere. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater. Programmets resultatindikatorer I tillegg til prosjektenes måloppnåelse har programmet hatt en rekke resultatindikatorer som blir brukt i prosjektenes sluttrapportering til sekretariatet. De blir målt i forhold til antallet av reduserte grensehindringer, omfanget av mobilitet for studerende, antallet av etablerte klynger, samarbeidsstrukturer, antallet av metoder for bygdeutvikling, antall utviklings- og kompetansenettverk, og det vi kaller grensens merverdi. Sekretariatet har rapportert forskjellige versjoner av denne informasjonen til fylkestinget. Når sekretariatet har informert fylkestinget har rapportering vedrørt hele delområdet Indre Skandinavia. Vi har valgt å gjengi denne informasjonen da vi har vurdert at det er for ressurskrevende å kartlegge resultatene isolert for Hedmark, i forhold til utbyttet man får. Målet var at hele programmet skulle fjerne 5 formelle og 50 uformelle grensehindringer. I rapporteringen til Hedmark fylkesting framgår det at 112 grensehindre er bearbeidet i delområdet Indre Skandinavia alene (Fylkesmelding 7/2014). Det var målet at det skulle utvikles 40 nye og videreutviklede grenseoverskridende klynger og nettverk over grensen i Indre Skandinavia. I praksis ble det 72. Målet var 12 institusjonelle samarbeider i Indre Skandinavia men man oppnådde 127. Norske og svenske parter har i fellesskap utviklet 12 nye metoder for å arbeide med bygde- og byutvikling, det samme som målet var (Fylkesmelding 7/2014). Vi mangler tall fra Indre Skandinavia på hvor mange kvinner og menn som har deltatt i felles utdanninger og i praksisplass/hospitering. Vi vet fra Kontigos evaluering av hele Sverige-Norge programmet (alle tre delområder) at målet om 6 000 kvinner og menn i felles utdanninger og praksisplass/hospitering i mai 2012 var nådd. Her var resultatet 10 700 som hadde deltatt i felles utdanninger og praksisplass/hospitering. Målet for antall kvinner og menn som studerer en del av sin utdanning i det andre landet var 120. Dette målet var i mai 2012 også nådd med en god margin med 330 personer som hadde tatt en del av sin utdanning i nabolandet (Kontigo 2012, s. 28). Vi ser at alle resultatindikatorene er oppnådd og mange med en god margin. Dette kan være et uttrykk for at målene for aktiviteten i prosjektene har vært satt for lavt i programmet. Med mål er det viktig å være ambisiøs men realistisk. Vi mener likevel at det generelt er resultater som vitner om prosjekter med stor aktivitet. For eksempel er det oppnådd 127 nye institusjonelle samarbeider og 72 nye klynger og nettverk. Dette sier noe om at eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på tvers av landegrensene. Vi vil anta at man kun inngår i nye samarbeider hvis man ser verdien i dette. Samtidig vurderer vi det som positivt at antallet av studenter i fellesutdanninger og praksisplasser/hospitering er høyt og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land. Som vi også har omtalt i målanalysen så sier antallet av aktiviteter noe om volum på innsatsen. Det sier til gjengjeld ikke noe om kvaliteten av en klynge, institusjonelt samarbeid eller nye metoder for by- og bygdeutvikling. Men generelt er vår vurdering at nivået på resultatene og aktiviteten i prosjektene er høyt. HEDMARK REVISJON IKS Vår vurdering – Delkonklusjon »Programmets resultatindikatorer» Side 104 Grensens merverdi «Grensens merverdi» er hele hovedtanken bak Sverige-Norge programmet. Tanken er at man ved å samarbeide over grensen kan oppnå bedre resultater på begge sider av grensen. Sett utefra kan man mistenke at prosjekter kanskje står mere enten på det svenske eller det norske benet. Og at det således ikke er snakk om et reelt samarbeid. Som vi beskrev i målanalysen så kan samarbeidet gå fra 1) å bidra til kontakt og dialog med samarbeidspartnere, til b) en større involvering hvor det oppstår gjensidig læring og til det høyeste nivå av involvering som innebær c) at man felles løser problemer som man ikke hadde klart alene. I Tabell 22 vurderer ca. halvparten av prosjektlederne (49 %) at samarbeidet har bidratt til å løse problemer som man ikke hadde klart alene. 30 % vurderer at man har fått nye kontakter og dialog, men at samarbeidet ikke er fullt integrert. 22 % sier at samarbeidet har ledet til gjensidig læring over grensen. Figur 22 Prosjektledernes vurdering av hvilket nivå av samarbeid med svensk partner som beskriver samarbeidet best (kun et svar, Respondenter=37) 60% 49% 50% 40% 30% 30% 22% 20% 10% 0% 1. Prosjektet har gitt nye kontakter og god dialog med våre samarbeidspartnere 2. Prosjektet har ledet til gjensidig læring 3. Gjennom prosjektet har vi løst felles problemer som vi ikke hadde klart alene HEDMARK REVISJON IKS Hvis man spør på en litt annen måte så er bildet enda mer klart. Vi har spurt om prosjektlederne er enige i utsagnet om at samarbeidet har vært nødvendig for å nå prosjektets mål. Her er svaret i Figur 23 i overveiende og høy grad for 94 % av prosjektlederne. Det kan være at prosjektlederne har svart at samarbeidet var nødvendig for å oppnå Interreg-midler. Derfor har vi også spurt om prosjektlederne mener det er oppnådd bedre resultater ved å gjennomføre prosjektet sammen med svenske partnere. Her svarer nesten alle (94 %) at det i overveiende eller høy grad har skapt bedre resultater å samarbeide med de svenske partnerne. Side 105 Figur 23 Prosjektledernes vurdering av betydning av samarbeidet med svensk partner (Respondenter=37) I hvilken grad er du enig i følgende utsagn: 1 slet ikke Samarbeidet med vår(e) svenske partnere har vært nødvendige for å nå 5% prosjektets mål Vi har oppnådd bedre resultater ved å 3% gjennomføre prosjektet sammen med 3% vår(e) svenske partner(e) 0% 2 16% 4 5 I høy grad 78% 14% 20% 3 81% 40% 60% 80% 100% Disse resultatene er i tråd med det portugisiske studiet fra 2011. På bakgrunn av intervju med prosjektledere fra 28 prosjekter ble det her konkludert med at alle de støttede prosjekter ble vurdert som reelle samarbeidsprosjekter48 (Medeiros, s. 11). I samme studie peker prosjektdeltagerne på en rekke fordeler ved å samarbeide over grensen: - Økt forståelse og samarbeid - Fremme prinsippet om lokalt eierskap og partnerskap - Økt samfunnsmessig integrasjon mellom regionene i de to land - Øker involvering av alle aktører - Mobiliserer de lokale og regionale aktørenes eget potensiale - Fremmer deltagelse av partnere fra nærings- og samfunnslivet - Skaper økt utvikling på regionale utviklingsområder - Sprer kunnskap om grenseregionen - Styrker og fremmer regionale eksperter og nettverk mellom kunnskapsaktører. Det portugisiske studiet fra 2011 viste at nesten alle prosjektene bidro til å gjøre det lettere å samarbeide over grensen. Samtidig etterspør det portugisiske studiet flere prosjekter med fokus på fysisk infrastruktur. Infrastrukturen mellom de to regionene er ikke velfungerende noe som utgjør et vesentlig grensehinder (Medeiros, s. 13). 48 Studiet inkluderer 25 av de 41 prosjektene som vi vurderer i denne revisjonen. HEDMARK REVISJON IKS Prosjektlederne har opplevd følgende forhindringer i samarbeidet over grensen: - Problemer med at kjernemedarbeider slutter midt i en prosjektperiode - Store fysiske avstander og manglende fysisk infrastruktur - Språkbarriere i starten - Byråkratiske prosedyrer fra sekretariatet i Sverige - Forskjellige regler og prosedyrer i de to land f.eks. for skolesystemene (Medeiros, s.14- 15) Side 106 Vår vurdering – Delkonklusjon »Grensens merverdi» Vi vurderer at samarbeidet mellom de norske og svenske aktørene i høy grad har vært med på å skape merverdi. Vi ser at nesten alle prosjektledere vurderer at samarbeidet både har vært nødvendig for å nå prosjektenes mål og har bidratt til bedre resultater. Forskningen viser at fordelene ved slik et samarbeid er mange, blant annet at det framskynder utvikling, mobiliserer ressurser hos lokale aktører og fremmer deltagelse av partnere fra nærings- og samfunnslivet. I forhold til hvor tett aktørene er kommet på hverandre, vurderer halvparten av prosjektlederne at samarbeidet har bidratt til å løse felles problemer som man ikke hadde klart alene. Dette vitner om at det i disse prosjektene har vært en gjensidig avhengighet mellom aktører i forhold til å samarbeide. De øvrige prosjektledere mener samarbeidet har bidratt til kontakter/dialog samt gjensidig læring. Eksempler på prosjektenes resultater Det vil være for omfattende med en komplett beskrivelse av alle 41 prosjekter her. For at rapporten også skal omhandle hva prosjektene konkret har ført til vil vi i det følgende se på det fysiske resultatet eller produktet av prosjektet på kort sikt. Mens vi i programresultatanalysen ser på effektene av innsatsen for samfunn og innbyggere i et lengere perspektiv. Vi har primært funnet fram til resultatene ved å lese prosjektenes sluttrapporter. Se boksen under. Forskning, analyse og utredningsarbeid Generelt beskrives et økt kunnskapsnivå som et vesentlig resultat. Det er gjennomført utredninger i større eller mindre omfang og på ulike områder i nesten alle prosjekter. Men det er også noen prosjekter som har fokusert på kunnskapsgenerering/forskning isolert sett. Det gjelder spesielt for GRESS-prosjektet har ført til antologien «På grensen. Interaksjon, attraktivitet og globalisering i Indre Skandinavia.» De fleste prosjektledere beskriver at de har etablert nye samarbeidsrelasjoner og nettverk. Som vi beskrev tidligere er det i hele Indre Skandinavia etablert 127 nye institusjonelle samarbeider. At det har blitt etablert samarbeid i de enkelte regionene og mellom regionene framgår av nesten alle sluttrapporter som et vesentlig resultat. Her gir vi et par eksempler: Høgskolen i Hedmark har styrket sitt samarbeid med Karlstad Universitet, Høgskolen i Dalarna og med høgskoler i grenseregionen, Musikkhøgskolen Örebro (Prosjektene Samarbeid om gradsutdanninger, Fokusert kompetanseutvikling, Rookie to whiz, Hjertet i Skandinavia med flere). Fylkesrådsmedlemmene i Hedmark som vi har snakket med har framhevet dette som et vesentlig resultat for Hedmark. Dette samarbeidet har ført til utvikling av masterprogrammer, bachelorutdanninger, utvikling av nye studieretninger og utvidelse av eksisterende programmer (se avsnittet Nye utdanninger). Framtidige prosjekter er blant annet en felles master i statsvitenskap, Master i tilpasset opplæring, en PhD i sunnhetshelse og etablering av en siviløkonomutdanning i Hedmark (Samarbeid om gradsutdanninger). Det er skapt et sterkt nettverk med samfunns- og næringsaktører innen energi/miljø/klima. FEM-prosjektene har nettverk og klynger i alle regioner i Indre Skandinavia (Akershus, Hedmark, Dalarna, Värmland) og mellom regioner. I samarbeid med de andre regionene er målet å få Indre Skandinavia opp i en global liga når det kommer til innsatsen innen klima og miljø. HEDMARK REVISJON IKS Etablerte samarbeidsrelasjoner Side 107 Etablering av Grensetjenesten Hedmark-Dalarna og styrkingen av grensetjenesten ARKO. Forbedret samarbeid med grenseredningstjenestene i de to land som nå er forankret i Grenseredningsrådet (Grenseøvelse 2013). Turistnæringene har økt kontakt til booking byråer. De to land har samarbeidet om å få kontakt med og lage avtaler med booking byråer i andre land med henblikk på å øke turismen (Dette er skjedd i prosjektene Hjertet i Skandinavia, Export4Seasons, The Scandinavian Way, SITE) Etablering av skandinavisk nettverk for mentoring. Likestillingssenteret i Hamar og Stiftelsen Minerva i Dalarna står bak (Via mentoring). Med mange flere. Kompetanseområder som er styrket Vi kan se at det i Hedmark er skjedd et kompetanseløft. Blant annet på disse områdene: Energibevissthet og kunnskap om klima, teknisk vitenskap og naturvitenskap blant barn og unge (FEM prosjektene) Entreprenørskap blant unge (Entreprenørskap i hele skolen) Fokus på kommunal ledelse og rekruttering av ledere som en kommende utfordring i offentlig sektor (Fokusert kompetanseutvikling) Produktutvikling og markedsføring av turistnæringen (Scandinavian Way, Export4Seasons, Scandinavian Heartland, SITE) Energieffektivitet i bygg (FEM prosjektene, Bygg- og anleggskompetanse i Indre Skandinavia) Katastrofe- og kriseberedskap (Grensestrategisk katastrofe- og krisehåndtering, Grenseøvelse 2013) Miljøforvaltning i naturområder (Grenselandet, Värnernlaksens frie vandring) Musikk - utdanning og nettverk (Innovation Music Network, Rookie to whiz) IT (ISIS, Regional digital agenda) Forskningsbasert kunnskap om region Indre Skandinavia (GRESS) Avdekning av den lokale industriens (legemiddel, tre/masse/grafikk, kjemi/plast/glas, metall, elektronikk/verksted/motor) framtidige kompetansebehov (Industricollege Indre Skandinavia) Kompetanse innenfor mentoring. Likestillingssenteret hadde ved tidspunktet for deres sluttrapportering gitt råd og veiledning til 12 ulike organisasjoner og virksomheter (Via mentoring). Med mer Prosjektene har ført til etablering og utvikling av følgende utdanninger: Bidratt til etablering og utvikling av Bachelor i musikkproduksjon og Bachelor i Music Management (begge 180 studiepoeng) Høgskolen i Hedmark, Campus Rena (prosjektet Innovation Music Network) Disse to studiene har i dag i overkant av 30 % av bachelorstudentene på Rena. Etablering av Master i fornybar energi med fokus på varmeproduksjon, tilbys ved Karlstad Universitet i samarbeid med blant annet Høgskolen i Gjøvik, Høgskolen i Hedmark (prosjektene FEM og senere VARMEEKON) Etablering av Master i offentlig ledelse og styring (MBA). Utvidelse av tilbudet av fag og etablering av et dybdemaster (120 studiepoeng) og en erfaringsbasert master (90 studiepoeng). Samarbeid mellom Høgskolen i Hedmark, Rena og Karlstads Universitet (Utdanningen er så vidt vi kan se et resultat av det etablerte samarbeid samt av prosjektene Fokusert kompetanseutvikling og Samarbeid om gradsutdanning MA, PhD). HEDMARK REVISJON IKS Nye utdanninger Side 108 Utdanning i Natur og kunnskapsturisme, 90 studiepoeng over 2,5 år, samarbeid mellom Høgskolen i Hedmark og Høgskolen i Dalarna. 24 studenter gjennomførte i prosjektperioden 2008-primo 2012 (Scandinavian Heartland – natur- og kulturbasert besøksnæring). Etablering av Campus Trysil. Det er et Campus som har tilgang til nettbaserte distansestudier ved flere høgskoler i Norge via studiesenteret.no (SITE-prosjektet). Etablering av nye utdanningstilbud for industri- og byggevirksomhet (basisferdigheter og teknisk fagskole), etablering av ny fagskoleutdanning rettet mot industri, bygg og tre teknikk, etablering av ny nettbasert etterutdanning for lærere som har utdannet minimum 35 nettskolelærere (Industricollege Indre Skandinavia). Studie i «Entreprenørskap som pedagogisk metode» (2 kurs på 15 studiepoeng hver). Sikter mot lærere i videregående skole. Samarbeid mellom Ungt Entreprenørskap Hedmark og Høgskolen i Hedmark (Entreprenørskap i hele skolen). Kurset ”Musikkprodusent, låtskrivere och entreprenør” på 30 studiepoeng på musikkhøgskolen i Ingesund, Arvika (Rookie to Whiz). Etablering av lederkurs for ungdom i idrett. 385 unge har deltatt i kurset i hele delområdet Indre Skandinavia. Det er nå det offisielle lederkurs for unge i norsk idrett (Verdens beste Idrettsregion) Med mulighet for flere Miljø- og klimatiltak Laksen svømmer nå igjen i Trysilelven samtidig med at kraftproduksjonen fortsetter (Vänerlaksens frie vandring). Energispareavtaler i kommunale bygg i Sør-Østerdals kommunene gir energibesparelser på minimum 22 % (FEM-prosjektene). Introduksjon og informasjon om el-biler i Elverum, Åmot, Trysil (Green Drive). Energieffektivisering av skidestinasjonene i ulike bygninger i Trysil: restaurant, servicebygg, hytter, hoteller, ved snø produksjon, ved belysning, økt frekvens på skibusser med mer miljøvennlige motorer via prosjektene (Green, Green2020) Energiligaen: Ligaen består av eiere og forvaltere av bygninger, leverandører, serviceforetak, rådgivere og andre med interesse for energieffektivisering. Det er opprettet møteplasser hvor aktørene kan utveksle erfaringer. Konkurranse om størst energireduksjon har ledet til reell reduksjon (FEM-prosjektene). Etablering av Magnor Energi Center (Glåmdalregionen). Energiparker som denne er et anlegg som rommer både en primæroppgave som produksjon av fornybar energi og er en arena for læring, kompetanseutvikling av især barn og unge (FEM-prosjektene). Energiutmaningen: Energiutmaningen har vært en satsing for økt kunnskap om energi og miljø i grunnskolen. Foreningen Energiutmaningen ble stiftet 30. september for å forvalte materiell, nettverk og engasjement fra delprosjektet (FEM-prosjektene) Med flere Næring/turisme/attraktivitet/kultur Vi finner resultater innen områdene næring, turisme, attraktivitet og kultur: Profilering av blant annet hesteturisme, MC-turisme og hundeslede-aktiviteter i Fjellregionen. Flere enn 60 reiselivsprodukter kan bookes online og herav en håndfull via internasjonale agenter (Hjertet i Skandinavia). HEDMARK REVISJON IKS Det er skapt mange resultater på klima og miljøområdet. Særlig de tre FEM-prosjekter har hatt svært mange aktiviteter og resultater (og også større budsjetter). Noen av de vesentlige resultatene på miljøområdet ligger utenfor Hedmark og blir ikke redegjort for her. Side 109 Andelen av utenlandske besøkende økt med 42 % blant norske bedrifter i perioden 20112013, dvs. 36 245 gjestedøgn ekstra (The Scandinavian Way, Export4seasons) Dans er blitt en del av Hedmark Teaters program (Grensregion – Dansregion!). Kartlegging av bygninger i Finnskogen. Flere av de bevaringsverdige bygningene på Finnskogen blir nå satt i stand (En levende Finnskog). En årlig «Næringslivet dag» i Hamar. Dette er en årlig «arena for faglig påfyll, mingling og muligheter for nye forretningsforbindelser, promotering av varer og tjenester, og påvirkningsarbeid» for næringslivet i Hamarregionen (Nordens beste innlandsregioner 2020) «Branding», profilering og vertskap for kommende og nye tilflyttere i Hamarregionen (Nordens beste innlandsregioner 2020) Kartlegging av migrasjon til Nord-Amerika og mellom Sverige-Norge (Grensevandring) Arbeid mot en framtidig Fulufjellet Nasjonalpark (Fulufjellet – grenseløs fjellopplevelse) Med flere Nye bedrifter/virksomheter/organisasjoner i Hedmark Vi gir her eksempler på bedrifter som er etablert som følge av prosjektene: Fjellregionen arrangement – privateid bedrift som driver med Ledelse og utvikling av idretts- og kulturarrangementer i Fjellregionen, hjemmeside: http://www.roaraksdal.com/ (Hjertet i Skandinavia) KreaNøst - et 3-årig prosjekt for samlokalisering av kreative næringer i Nord-Østerdalen støttet av offentlige og private aktører, hjemmeside: http://www.kreanøst.no/ (Hjertet i Skandinavia) 3Visjon - produsenter av miljøvennlige tømmerkasser for hus, hytter, garasjer eller andre byggverk, Drevsjø, Engerdal (FEM-prosjektene) Finnskogen Natur- og Kulturpark - Norges femte, Sveriges første og Nordens eneste grenseoverskridende regionalpark (En levende Finnskog, til dels FEM-prosjektene) Grensekomiteen Hedmark-Dalarna – er beskrevet i porteføljeanalysen (TRUST) Spydspissen i Rendalen, opplevelsesbedrift som ble etablert av to studenter som hadde tatt utdanningen i Natur- og kunnskapsturisme, se hjemmesiden http://www.spydspissen.no/ (Hjertet i Skandinavia) Ca. 20 enkeltmannsforetak i musikkbransjen i Hedmark (Innovasjon Music Network). Antallet er beheftet med usikkerhet. Vi forsøker her å sammenfatte de resultatene vi har listet opp. Man har blant annet oppnådd kompetanseløft på områdene: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge, kommunal ledelse, mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikk, samt katastrofe- og kriseberedskap. På miljø og klimaområdet har man realisert energigevinster i SørØsterdals kommunale bygg, på skianlegg i Trysil, man har oppnådd energireduksjon i store bygg via Energiligaen. Det er laget utdanningstilbud innen energi/miljø/naturfag samt entreprenørskap for mange elever. Vi ser at man har markedsført Hedmark og Fjellregionen, hvilket har gitt resultat i forhold til solgte gjestedøgn og kontakt med internasjonale bookingselskaper. Det er opprettet et titalls nye utdanninger/deler av utdanninger. Blant annet to nye masterutdanninger, to bachelorutdanninger og åtte nye studieretninger/utdanninger/ekstra elementer til eksisterende HEDMARK REVISJON IKS Vår vurdering – delkonklusjon «Eksempler på prosjektenes resultater» Side 110 utdanninger. Samtidig har prosjektlederne informert oss om en håndfull nye bedrifter/organisasjoner som er oppstått som vesentlig følge av de enkelte prosjektene. Kort om fylkeskommunens medfinansiering I det følgende vil vi konkludere på prosjektresultatanalysen. Men først vil vi nevne et vesentlig element i vurderingen av produktiviteten, nemlig finansieringen. Hedmark fylkeskommune finansierer kun en mindre andel i forhold til prosjektenes samlede budsjett. I praksis ser vi at budsjettene på norsk side består av medfinansieringen (evt. fra Hedmark fylkeskommune) og de statlige IR-midler. På svensk side er det også tilsvarende medfinansiering og EU-midler. Vi ser at den norske delen av prosjektet overordnet sett blir brukt i Norge og den svenske delen i Sverige. Ser vi på Hedmark fylkeskommunes bidrag i forhold til de samlede budsjetter utgjør de omlag 9 %. Selv om dette ikke er mye er det vår vurdering at fylkeskommunens bidrag er viktig for å realisere prosjektene. Det skyldes at prosjektene skal sikres minimum 50 % medfinansiering av prosjektet i den norske delen av budsjettet. Et interessant funn fra det portugisiske studiet er, at over 70 % av prosjektlederne (herav 25 prosjekter fra Hedmark) vurderer at prosjektet aldri hadde funnet sted hvis det ikke var for Sverige-Norge programmet. Den unike finansieringsmodellen hvor mange ulike partnere samler sine midler i en pott, gjør at man kan sette ambisiøse mål og skalere prosjektene opp så de kan få større gjennomslag i samfunnet. En annen konklusjon er at 80 % av prosjektlederne finner det relevant å fortsette samarbeidet over grensen etter prosjektets utløp. Enten ved å søke midler fra Sverige-Norge programmet igjen, ved å søke privat/offentlig støtte og andre ved de etablerte nettverk i prosjektet (Medeiros 2011, s. 77-8). Konklusjon - prosjektresultatanalyse Begrepet produktivitet forholder seg til om de tildelte ressurser er anvendt godt i forhold til resultatene av prosjektene. Fylkeskommunen har anvendt mellom 75 000 kr og 2,9 mill. kr på hvert prosjekt. Noen prosjekter er en fortsettelse av tilsvarende prosjekter og som i perioden er tildelt midler i 2 eller 3 omganger. Dermed kan en rekke av prosjektene oppnå et noe større samlet beløp når det gjelder medfinansieringen. Vi ser at nesten alle prosjektledere vurderer at samarbeidet både har vært nødvendig for å nå prosjektenes mål og har bidratt til bedre resultater. Forskningen viser at fordelene ved et slik samarbeid er mange, blant annet at det framskynder utvikling, mobiliserer ressurser hos lokale aktører og fremmer deltagelse av partnere fra nærings- og samfunnslivet. Halvparten av prosjektlederne mener at samarbeidet har bidratt til å løse felles problemer som man ikke hadde klart alene. Vi vurderer dermed at samarbeidet mellom de norske og svenske aktørene i høy grad har bidratt til å skape merverdi. Mange er interesserte i hva prosjektene har ført til av resultater. Alle programmets resultatindikatorer er oppnådd og mange med en stor margin. Dette kan være et uttrykk for at målene for aktiviteten i prosjektene har vært satt for lavt i programmet. I forhold til å fastsette mål er det viktig å være ambisiøs men realistisk. Vi mener likevel at disse resultatene vitner om prosjekter med høy aktivitet. HEDMARK REVISJON IKS Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som slett ikke lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er godt egnet til å nå de mål de har fastsatt og til å få samarbeidet til å fungere. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater. Side 111 For eksempel det at det er oppnådd 127 nye institusjonelle samarbeider og 72 nye klynger og nettverk, sier noe om at eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på tvers av landegrenser. Vi vil anta at man kun inngår i nye samarbeider hvis man ser verdien i dette. Samtidig vurderer vi det som positivt at antall studenter i fellesutdanninger og arbeidspraksiss er høyt (over 10 000 studenter i hele Sverige-Norge programmet) og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land som følge av prosjektet. Som vi også har omtalt i målanalysen så sier antallet av aktiviteter noe om volum på innsatsen. Det sier til gjengjeld ikke noe om kvaliteten av en klynge, institusjonelt samarbeid eller ny metode for by- og bygdeutvikling osv. Vi har forsøkt å gi et bilde av konkrete resultater av prosjektene ved å liste dem opp. Generelt har alle prosjekter laget utredning-, analyse- og i mindre grad forskningsarbeid på deres område og alle har inngått i nye samarbeidsrelasjoner. Man har blant annet oppnådd kompetanseløft på områdene: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge, kommunal ledelse, mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikkentreprenørskap og utdanning, katastrofe- og kriseberedskap. På miljø og klimaområdet har man realisert energigevinster i Sør-Østerdal sine kommunale bygg, på skianlegg i Trysil, man har oppnådd energireduksjon i store bygninger via Energiligaen. Det er laget utdanningstilbud om energi/miljø/naturfag samt for entreprenørskap for mange elever. Vi ser at man har markedsført Hedmark og Fjellregionen, hvilket har gitt resultat i forhold til solgte gjestedøgn og kontakt med internasjonale bookingselskaper. Det er opprettet et titalls nye utdanninger/deler av utdanninger. Blant annet to nye masterutdanninger, to bachelorutdanninger og åtte nye studieretninger/utdanninger/ekstra elementer til eksisterende utdanninger. Samtidig har prosjektlederne informert oss om en håndfull nye bedrifter og en organisasjon som er etablert som følge av de enkelte prosjektene. Det er vår vurdering at Hedmark fylkeskommune ved å investere i 34 av disse 41 prosjekter har bidratt til at disse resultatene er oppnådd. Dette baserer vi på at mange søknader ikke blir til noe hvis man ikke oppnår denne regionale medfinansieringen. Fylkeskommunen har investert 38,3 mill. kr. i en periode fra 2007-13(4). Samtidig har man fått tildelt tilsvarende regionale utviklingsmidler (IR-midler) fra staten. I tillegg har man oppnådd faglig synergi gjennom samarbeidet med de svenske partnere som er finansiert fra svensk side og EU. Det er samlet sett vår vurdering at man i prosjektene gjennomgående har skapt resultater med betydning for Hedmark. Disse resultatene innfrir målene man hadde med de ressursene som Hedmark fylkeskommune har bidratt med inn i prosjektene. Vi vurderer dermed at prosjektene gjennomgående har høy produktivitet – dvs. et høyt utbytte i forhold til innsatsen. At produktiviteten er høy er ikke ens betydende med at prosjektene har nytte innen de politisk prioriterte områdene. I programresultatanalysen vil vi vurdere om programmet innfrir politiske mål og forventninger. HEDMARK REVISJON IKS Vi ser fra det portugisiske studiet, at over 70 % av prosjektlederne (herav 19 prosjekter fra Hedmark) vurderer at prosjektet aldri hadde funnet sted hvis det ikke var for Sverige-Norge programmet. Finansieringsmodellen hvor mange ulike partnere samler sine midler i en pott, gjør at man kan sette ambisiøse mål og skalere prosjektene opp så de kan få større gjennomslag i samfunnet. Dermed legger Sverige-Norge programmets prosjekter seg som et utviklende lag utover samfunnsaktørene i Hedmark. Side 112 Programresultatanalyse Figur 24 Programresultatanalysen fokuserer på forholdet mellom ressurser og oppnådde effekter Vi vil i denne delen vurdere Sverige-Norge programmets effektivitet. Hva forventet man å oppnå med Sverige-Norge programmet 2007-13? Hva er oppnådd med å gjennomføre programmet? Og er ressursbruket i samsvar med resultatene? For å besvare disse viktige spørsmålene må vi ta utgangspunkt i de overordnede politiske målene med programmet. De har vært definert på to nivåer. Den europeiske motivasjonen for å finansiere programmet på den ene siden og på den andre siden den nasjonale og regionale motivasjonen for å delta i programmet. Fra EUs side har formålet med å bruke så mange midler på dette programmet i de europeiske landene vært en logikk om at samarbeid over grensen skaper bedre integrasjon mellom land og mere balanserte og harmoniske regioner. Her tenker man blant annet på at programmet ønsker å fremme liv og aktivitet i bygdene, skape samfunnsmessig integrasjon over grensene så man kan berike hverandre og endelig å samarbeide om miljø og klimaspørsmål (Medeiros, s. 15). Disse formålene stemmer godt overens med hva Hedmark fylkeskommune har forventet å få ut av programmet slik det er formulert i fylkesplanen ved programmets start. Vi har i denne evalueringen valgt å fokusere på hva det lokale nivået har forventet å få ut av å delta i programmet, men samtidig håper vi også at dette vil belyse måloppnåelse på de overordnede målene fra EU. La oss først i grove termer repetere hva Hedmark fylkeskommune forventet at fylket ville oppnå ved å delta i internasjonalt samarbeid, herunder Sverige-Norge programmet: - Mer kultur, åpenhet og mangfold - Økt innovasjon og utvikling - Økt kompetanse - Økt vekst og sysselsetting49 - Bærekraftig utvikling - Befolkningsvekst 49 Kompetanse, vekst og sysselsetting er store områder. Derfor har vi i analysen splittet emnet opp i to: Kompetanse samt Vekst og sysselsetting. HEDMARK REVISJON IKS Vi analyserer nå temaene i prosjektene i forhold til temaene i fylkeskommunens mål. Side 113 Programmets temaer og effektområder Figur 25 Prosjekter fordelt på primært temaområde (41 For å kunne vurdere sammenhengen Figur 26 Fylkeskommunens medfinansiering fordelt på mellom fylkeskommunens investeringer, primært temaområde (34 prosjekter) dens forventninger og de oppnådde resultater er det interessant å se på hvilke prosjekttemaer fylkeskommunen har 14 % 15 % Kompetanse investert i. Det kan si noe i forhold til om 10 % Kultur medfinansieringen understøtter prosjekter innen områder der fylkeskommunen Miljø / ressurs 17 % forventer effekter i samfunnet. 44 % Fylkeskommunen har finansiert 34 av 41 Næring prosjekter. I Figur 26 er det særlig Områdeutvikling iøynefallende at det er brukt klart flest midler på næringsutvikling. 44 % av de midler som er fordelt er gått til næring som primært formål. Sammenlikner man med den generelle fordeling av midler på prosjekter har fylkeskommunen brukt relativt flere regionale midler på prosjekter med næring som primært temaområde og relativt mindre på prosjekter innen miljø/ressurs (som utgjorde 28 % av de totale budsjettene, se Figur 17) og til en viss grad, kultur. Vi kan samtidig se at alle områder der man hadde forventninger om å se resultater i fylkesplanen har fått tildelt midler. Det øker sannsynligheten for å finne effekter innen de ønskede områdene. Vi har bedt prosjektlederne om å markere de områdene der deres prosjekter har gitt samfunnsmessig effekt. Resultatet ses i Figur 27. HEDMARK REVISJON IKS Vi gjentar her figuren fra prosjekter) porteføljeanalysen som viser fordelingen av temaer på prosjektene. Vi ser her at de Kompetanse temaområdene som det har vært 10 % forventninger til i Fylkesplanen for 2009Kultur 27 % 12 også er de temaene vi finner igjen i de realiserte prosjektene. I Figur 25 utgjør 29 % Miljø / ressurs emnet kultur 15 %, kompetanse og næring 15 % Næring er temaet i hele 56 % (27 % + 29 %) av prosjektene. Dessuten ser vi at 19 % av 19 % Områdeutvikling prosjektene fokuserer på miljø/klima/ ressurs. Vi har valgt ikke å kategorisere noen av prosjektene under tittelen innovasjon og utvikling da vi vurderer at dette er en egenskap ved prosjektene som kan gå på tvers av alle temaområder og derfor fungerer dårlig som temaområde i seg selv. Befolkningsvekst ser vi ikke som et temaområde men derimot som en effekt av en innsats på de før nevnte områdene. Det er likevel vesentlig å nevne at 10 % av prosjektene har områdeutvikling som primært tema og områdeutvikling har tett tilknytning til opprettholdelse og tiltrekning av befolkningen. Side 114 Figur 27 Prosjektledernes vurdering av hvor prosjektet har gitt samfunnsmessig effekt (flere X mulig) (Respondenter=37) Annet 3% IKT 11% Energi / klima / miljø / miljøvern / miljøforvaltning 30% Folkehelse / arbeidsmiljø 24% Områdeutvikling / by- og bygdeutvikling / samfunnsservise 41% Kultur / kreativitet 41% Næring / virksomheter / bransjer 57% Beskjeftigelse / økt kompetanse 73% Forskning og utvikling / utdannelse / Mobilitet av studenter og forskere Samferdsel / fjerne grensehindringer / endre lovverk / bedre tilgjengelighet 51% 27% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Vi ser at det vesentligste området hvor programmet har gitt effekt har vært sysselsetting/økt kompetanse. 73 % av prosjektlederne vurderer at deres prosjekt har gitt samfunnsmessig effekt på dette området som går på tvers av prosjektenes temaer. Deretter er de vesentligste effektområdene næring/virksomheter/bransjer som er et område der prosjektene har gitt effekt i 57 % av prosjektene, samt forskning og utvikling/utdanning/mobilitet studenter og forskere på 51 %. De områdene som har oppnådd minst effekt er IKT (11 %), folkehelse/arbeidsmiljø (24 %) og samferdsel/fjerne grensehindringer/endre lovverk/bedre tilgjengelighet (27 %). Vi kan se at det har vært miljøeffekter i 30 % av prosjektene. Vi vet at klimaprosjektene er noen av de økonomisk tyngste og derfor har vi også en forventning om at dette er et vesentlig effektområde. Vi noterer oss at kun en respondent har svart Annet til spørsmålet om effektområder og ingen har svart «vet ikke». Dette tolker vi som at de nevnte effektområdene har truffet godt i forhold til hvor prosjektlederne har opplevd en effekt. Vi vurderer at det i høy grad er sammenheng mellom forventningene til effekter for internasjonalt samarbeid som beskrevet i Fylkesplanen for Hedmark 2009-12, de temaene som ligger i Sverige-Norge programmet samt de områdene hvor det reelt er oppnådd samfunnsmessig effekt. Især kan vi se at det er mange prosjekter med fokus på næring, sysselsetting og kompetanse. Etter dette fyller forskning og utdanning en del og prosjekter innen miljøområdet utgjør også en vesentlig del av helheten, ikke minst fordi disse prosjektene har store budsjetter. Reelt ser vi at det i prosjektenes innhold er mindre fokus på folkehelse, arbeidsmiljø, IKT og samferdsel som da heller ikke er et målområde i Fylkesplanen for Hedmark 2009-12. Fylkeskommunens fordeling av midler har fokusert mer på næring og mindre på miljø og til en viss grad mindre på kultur i forhold til hvordan de samlede budsjettene ser ut. HEDMARK REVISJON IKS Vår vurdering – Delkonklusjon »Programmets temaer og effektområder» Side 115 Vi vil i det følgende se på hvert område og prøve å gi en konkret vurdering av om Sverige-Norge programmet har oppnådd de politiske målsetningene. En vesentlig kommentar er at fylkeskommunen ikke har definert klare politiske mål og måltall for programmets effekter (se Målanalyse). Derfor er det kun mulig å vurdere programmets måloppnåelse i forhold til de relativt bredt formulerte forventningene om effekter som ble formulert i Fylkesplan for Hedmark 2009-12. Åpenhet og mangfold I Fylkesplanen er det en målsetting å fremme åpenhet og mangfold via internasjonalt samarbeid. Det blir beskrevet at internasjonalt samarbeid innebærer økt kulturkompetanse som er av stor betydning i et flerkulturelt samfunn. Samarbeid gjør at aktører fra Hedmark får innsikt i og forståelse for andre kulturer og tenkemåter (s. 7). Vi har spurt prosjektlederne i hvilken grad prosjektet har bidratt til a) et bedre levemiljø for den enkelte innbygger i Hedmark innenfor kultur og miljø og til b) at deltagerne fra Hedmark har fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter i Figur 28.50 Figur 28 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til levemiljø og kulturforståelse (Gjennomsnittstall på en skala 1-5, hvor 5 er i høy grad og 1 er slett ikke, Respondenter=19-30) I hvilken grad har prosjektet: Bidratt til at deltagere fra Hedmark fylke har fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter? 4,1 Bidratt til et bedre levemiljø for den enkelte innbygger i Hedmark, innen for kultur og miljø? 3,3 OBS: Mellom 33 %- 41 % har svart at disse tre nederste 3 spørsmålene ikke er relevante Bidratt til bedre arbeidsmiljø? Bidratt til bedre folkehelse? 3,5 1 2 3 4 5 På spørsmålet om prosjektene har bidratt til et bedre levemiljø innen kultur og miljø svarte 38 % enten at det ikke var relevant for prosjektet eller «vet ikke». Figur 28 viser at gjennomsnittet for de resterende var 3,3, hvilket er et noe lavere resultat enn på de øvrige spørsmålene i undersøkelsen. Dette kan henge sammen med at rene kulturprosjekter utgjør en relativ beskjeden andel av 50 Spørsmålene er besvart på en skala 1-5 hvor 5 er i høy grad og 1 slett ikke. Vi betegner heretter 2 som i lite grad, 3 som i noen grad, 4 som i overveiende grad. HEDMARK REVISJON IKS 0 Side 116 prosjektene samt at effektene av miljøprosjektene bare er en ut av mange faktorer som utgjør befolkningens levemiljø. Til gjengjeld er gjennomsnittsresultatet 4,1 i forhold til om prosjektet har bidratt til at deltagere fra fylket har fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter. Ved dette spørsmål svarte knapt 20 % at det ikke var relevant for prosjektet eller «vet ikke». Samtidig vurderte 59 % at prosjektet i overveiende eller høy grad har gitt bidrag til at deltagerne har fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter. Dette er en effekt som går på tvers av prosjektenes temaer. Hvis vi skal se litt dypere på kulturområdet og de effektene vi kan finne der, ser vi at følgende 14 prosjekter vurderer at deres prosjekt har gitt samfunnsmessig effekt innenfor kultur/kreativitet: Danseregion Grenseregion - Danseregion! 2008 Innovation Music Network Rookie to whiz Entreprenørskap i hele skolen 2013/14 Verdens beste idrettsregioner Nordens beste innlandsregioner 2020 Ny i Indre Skandinavia Kompetansetilførsel for regional tilvekst og konkurransekraft En levende Finnskog - vårt felles ansvar Hjertet i Indre Skandinavia - levende landsbygd Hjertet i Indre besøksnæring Skandinavia kultur og naturbasert The Scandinavian Way Danseprosjektene handler om å innføre dans som kulturtilbud i Hedmark. Innovasjon Music Network og Rookie to Whiz har hatt fokus på å støtte musikkentreprenører via nettverk og kunnskap og har ledet til en bachelor i musikkproduksjon på Høgskolen i Hedmark avd. Rena, en låtskriverutdanning i Arvika samt en del enkeltmannsbedrifter. Entreprenørskap i hele skolen handler om å få unge til å tenke kreativt og handle som entreprenører og de blir trent i å utvikle og opprette bedrifter. Det er prosjekter som har fokus på turistnæringen og derigjennom også kulturprodukter som kan kommersialiseres. En levende Finnskog handler om å kartlegge bygningene på Finnskogen, sikre den historiske kulturarven fra finnene og synliggjøre historie og informasjon om området. Vi har i tillegg spurt om prosjektene har bidratt til bedre folkehelse og til et bedre arbeidsmiljø. Dette er områder som vi spør om fordi de var med i Sverige-Norge programmets egen katalog over temaer. For begge spørsmål svarer ca. halvparten av alle respondenter at det ikke er relevant for deres prosjekt eller «vet ikke». De resterende gir en gjennomsnittsscore på bedre folkehelse på 3,5 og på arbeidsmiljø 3. Generelt ser vi at disse områdene i liten grad er temaer i prosjektene. HEDMARK REVISJON IKS Export4seasons Side 117 Vår vurdering - delkonklusjon «Åpenhet og mangfold» Våre resultater viser at prosjektene i høy grad har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter for deltagerne i Hedmark. Dette går på tvers av prosjektene og det er vår tolkning at det er skapt en større forståelse mellom nordmenn og svenskere gjennom tett samarbeid og deltagelse i forskjellige aktiviteter. Vi ser at prosjektlederne vurderer dette som et område med høy effekt når vi sammenligner med de øvrige spørsmålene i spørreskjemaet. Vi ser også at prosjektlederne vurderer at prosjektene i lite grad har bidratt til et bedre levemiljø for innbyggerne i Hedmark innen kultur og miljø. Fylkeskommunen har brukt 10 % av sine midler på kultur. Allikevel har 14 av 37 prosjektledere (38 %) vurdert at deres prosjekter leder til effekter innen kultur og kreativitet. Dette spenner fra resultater fra musikkutdanninger, kultur i turistnæringen, dans i Hedmarkregionen, kreativitet i entreprenørskapstreningen av unge, med mer. Vi vurderer at det er veldig få av disse prosjektene som har et «rent» kulturelt mål. De fleste prosjektene har i tillegg til kulturen et formål om utdanning eller kommersialisering. Det er vår vurdering at hvis fylkeskommunen ønsker økt mangfold på kulturområdet bør man i høyere grad vurdere å oppfordre til prosjekter som Dansregionen som har satt dans på agendaen i Hedmark teater eller En levende Finnskog som bevarer kulturarven i bygninger i Finnskogen. Dette anser vi som mer «rene» kulturprosjekter som har til formål å skape mangfold og et bedre levemiljø innenfor kultur. Dette er eksempel på et tema som har flere områder som kan fremmes. Hva man prioriterer avhenger av den politiske prioriteringen. Det er mange som svarer at bidrag til arbeidsmiljø og folkehelse ikke er relevant er for deres prosjekt. Dette understøtter det vi allerede vet; at få prosjekter har folkehelse/arbeidsmiljø som mål og tema. Arbeidsmiljø/folkehelse har dermed vært et målområde i Sverige-Norge programmet som ikke har oppnådd vesentlige midler, prosjekter og dermed resultater. Fylkeskommunen har ikke hatt forventninger til resultater på dette området i fylkesplanen. Innovasjon og utvikling Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt prosjektlederne om de mener målene om å gi næringsliv og øvrige samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og utvikling, er nådd. Det skal legges til at vi ikke har en forventning om at alle prosjekter bør bidra til dette men at det avhenger av det enkelte prosjektets egne mål. Vi vil til gjengjeld undersøke om det er en effekt på dette området som det er forventning om i fylkesplanen. Vi har spurt om i hvilken grad prosjektene har dannet arenaer hvor næringsliv og andre samfunnsaktører kan møtes og oppnå nye erfaringer. Og vi har spurt hvordan prosjektene bidrar til innovasjon og utvikling blant næringsaktører og andre samfunnsaktører. HEDMARK REVISJON IKS Hedmark fylkeskommune formulerte i Fylkesplan for Hedmark 2009-12 at et av målene med den internasjonale innsatsen var å gi næringsliv og øvrige samfunnsaktører i Hedmark nye arenaer og erfaringer som danner grunnlag for innovasjon og utvikling. Dette begrunnes med at vi lever i en verden der samarbeid over landegrenser er nødvendig for å løse mange av de utfordringene vi står overfor (Fylkesplan, s. 7). Side 118 Figur 29 Prosjektledernes vurdering av møtearenaer og innovasjon blant næringsliv og andre samfunnsaktører (Gjennomsnittstall på en skala 1-5, hvor 5 er i høy grad og 1 er slett ikke, Respondenter=30-34) I hvilken grad har prosjektet: Bidratt til innovasjon og utvikling for andre samfunnsaktører i Hedmark? 3,8 Bidratt til innovasjon og utvikling i næringslivet i Hedmark? 3,6 Dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører generelt kan møtes og oppnå nye erfaringer? 4 Dannet nye arenaer hvor næringsliv kan møtes og oppnå nye erfaringer? 3,8 0 1 2 3 4 5 Generelt ser vi i Figur 29 at prosjektene er bedre til å danne nye arenaer enn til å bidra til innovasjon og utvikling. Samtidig bidrar prosjektene i litt større grad til innovasjon blant andre samfunnsaktører enn næringslivet når vi ser på gjennomsnittstallene. Arenaer for erfaringsutveksling og innovasjon i næ ringen På et mer detaljert nivå viser Figur 30 at 55 % i overveiende eller høy grad mener det er skapt nye arenaer hvor næringsliv kan møtes. 32 % har svart i høy grad. Figur 30 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til å danne nye arenaer og til innovasjon i næringsliv og for andre samfunnsaktører (Respondenter= 30-34) 1 slett ikke Bidratt til innovasjon og utvikling for andre samfunnsaktører i Hedmark? 8% 19% Bidratt til innovasjon og utvikling i 0% 16% næringslivet i Hedmark? Dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører 3% generelt kan møtes og oppnå nye 3% erfaringer? Dannet nye arenaer hvor næringsliv kan 3% møtes og oppnå nye erfaringer? 0,0% 2 3 35% 22% 22% 16% 4 5 I høy grad 19% 22% 22% 32% 11% 20,0% 22% 40,0% 32% 32% 60,0% 80,0% 100,0% HEDMARK REVISJON IKS I hvilken grad har prosjektet: Side 119 Interessant nok plasserer prosjektene fra Trysil (GREEN, GREEN2020, SITE) og Fjellregionen (Hjertet i Skandinavias tre prosjekter) seg i denne kategorien og det kan tyde på at de prosjekter som planlegges og foregår desentralt har utnyttet kontakten til et lokalt næringsliv. Gjennomgående har mellom 25 % og 38 % vurdert spørsmålene til i liten og noen grad (2 eller 3) og veldig få mener slett ikke. Samtidig har mellom 10-20 % svart «vet ikke» eller at spørsmålene ikke var relevant for prosjektet. Det er litt færre, 22 % som i høy grad vurderer at prosjektene har bidratt til innovasjon og utvikling i næringslivet. Dette dekker over 8 prosjekter, og vi finner prosjektene under: Regional digital agenda Industricollege Indre Skandinavia Grenseregion - Danseregion! 2008 FEM2 - Fornybar energi, effektivisering, energi FEM - fornybar energi, energieffektivisering og miljø Hjertet i Indre besøksnæring Skandinavia kultur og naturbasert Scandinavian Heartland Hjertet i Indre Skandinavia - levende landsbygd Vi ser at det er FEM-prosjektene og Hjertet i Skandinavia-prosjektene som vurderer i høy grad å ha oppnådd innovasjon og utvikling i næringen. Arenaer for erfaringsutveksling og in novasjon blant samfunnsaktører for øvrig Vi har også spurt om involvering av samfunnsaktører generelt. Dette er en noe bredere gruppe som vi tenker er høgskoler, kommuner, foreninger, organisasjoner osv. Vi ser da at det er 66 % som vurderer at det i overveiende eller høy grad er dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører kan møtes og oppnå nye erfaringer. Vi har også spurt om prosjektene har bidratt til innovasjon og utvikling blant andre samfunnsaktører enn næringslivet. De 19 % som har svart i høy grad er: Regional digital agenda Grenseøvelse 2013 En levende Finnskog - vårt felles ansvar FEM2 - Fornybar energi, effektivisering, energi Nordens beste innlandsregioner 2020 Hjertet i Indre besøksnæring Skandinavia kultur og naturbasert HEDMARK REVISJON IKS Grenseoverskridende samarbeid om høyere utdanning Side 120 Her ser vi prosjekter som har arbeidet nettverksbasert med andre aktører enn næringslivet. Et eksempel er Grenseøvelse 2013 som var en omfattende beredskapsøvelse med deltagelse av en lang rekke av relevante aktører fra begge regioner. Det er verdt å nevne at vi her kun spør om innovasjon og utvikling blant næringsaktører og andre samfunnsaktører. Derved har vi fokusert på aktørene i samfunnet som deltar i prosjektene og ikke så mye på hva prosjektledere og ansvarlige organisasjoner selv har oppnådd av nye arenaer og innovasjon ved å delta i programmet. Når et prosjekt søker om midler fra Sverige-Norge programmet skal det leve opp til kriteriet om å bidra med noe nytt. Det vil si at det må være en kjerne av fornyelse (=innovasjon) i prosjektet for at det blir vedtatt. Resultatene over kommer derfor i tillegg til den innovasjon som prosjektet utgjør i seg selv. Vår vurdering – Delkonklusjon «Innovasjon og utvikling» En forutsetting for å skape innovasjon er at relevante aktører blir ført sammen slik at de kan inspirere og lære av hverandre. Det skapes arenaer hvor næringslivet kan møtes i halvparten av prosjektene, og arenaer hvor samfunnsaktører kan møtes i to tredjedeler av prosjektene. Vi vurderer at det er et rimelig element av innovasjon som følge av programmet når det i overveiende eller høy grad er skapt innovasjon blant samfunnsaktører generelt i 54 % av prosjektene og når det er skapt innovasjon i næringen i 44 % av prosjektene. Bærekraftig utvikling Fylkesplanen har også fokus på hvordan internasjonalt samarbeid skal bidra til å finne gode løsninger på miljøutfordringer. Det beskrives at lokale miljøutfordringer ikke kan sees uavhengig av resten av verden. Fylkeskommunen har som mål å øke andelen egenprodusert energi fra biobrensler som et bidrag til regional og lokal verdiskaping for å redusere tilførselen av karbon fra fossilt brensel til atmosfæren. Å fremme en bærekraftig utvikling er dermed et overordnet mål for utvikling av Hedmarksamfunnet og deltakelse internasjonalt er en viktig dimensjon i dette arbeidet (Fylkesplanen, s. 7-8). Vi har i spørreskjemaet spurt om hvor stor andel reduksjon i CO2 utslipp prosjektet har ført til. Det har imidlertid vist seg at ingen av prosjektene har foretatt slike målinger. Derfor har vi i stedet valgt å sammenfatte vesentlige fakta, resultater og effekter av Hedmark sine miljøprosjekter i Sverige-Norge programmet. Grenselandet - Naturinformasjon - naturturisme i grenselandet Rogen-Femundsmarka-Långfjället Vänerlaksens frie vandring Green Drive GREEN - Grenseløst energisamarbeid Green2020 FEM - fornybar energi, energieffektivisering og miljø HEDMARK REVISJON IKS Følgende prosjekter har miljø/klima som primært temaområde og har markert at de har oppnådd effekter på området Energi / klima / miljø / miljøvern / miljøforvaltning i spørreskjemaet: Side 121 FEM2 - Fornybar energi, effektivisering, energi FEM2020 Miljø/klima FEM-prosjektene har som mål å utvikle en globalt ledende posisjon innenfor miljødrevet utvikling i Indre Skandinavia. De høye ambisjonene avspeiler seg i at FEM-prosjektene har vært særdeles aktive og svært omfattende i sitt innhold. Prosjektet blir ledet fra Kunnskapsbyen Lillestrøm med en lokal prosjektleder fra Tretorget i Hedmark. Prosjektet har fokusert på å nå klimamålene gjennom investering i nye produkter og tjenester i et kommersielt marked. Prosjektet har tilknytning til en håndfull energiparker og forskningsstasjoner. Det er konkret arbeidet i kommunene i Hedmark med energieffektivisering. Det har etablert en masterutdanning og engasjert en professor på Karlstad universitet. Det har vært en omfattende kontakt med bedrifter (mellom 500-1000), og prosjektet har ført til minimum 15 bedriftssamarbeider over grensen og har ledet til etablering av ca. 10 nye varige arbeidsplasser som det vil fremgå senere. Prosjektene legger til rette for å inspirere og engasjere barn og unge i Energiutmaningen med en kreativ og lekende tilgang til miljø, klima og realfagene. Prosjektene har etablert Energiligaen som får forvaltere av bygninger til å utveksle erfaringer og konkurrere om de største energisparingene mv. På effektsiden beskrives de vesentligste effekter av prosjektlederne i FEM-prosjektene som: Bedre samarbeid innenfor triple helix i fylket. Triple helix brukes som et uttrykk for å beskrive systemer for innovasjon og kunnskapsutvikling i et tett samarbeid mellom de tre sektorene forskning, forvaltning og forretning, lokalt og globalt. Det er skapt et konsortium som er i stand til å etablere nye relevante utviklingsprosjekter. Og en annen vesentlig effekt er, ifølge prosjektlederen i Hedmark, at det er økt kompetanse og samarbeid mellom aktører i Hedmark som kan bidra til videre utvikling. FEM-prosjektene har også hatt samarbeidsrelasjoner og overlapp i deltagerkretsen med GREEN og GREEN2020 som har fokusert på energieffektivisering ved skianlegg i Trysil samt Green Drive som har arbeidet for å forbedre infrastruktur, informasjonsnivå og forberedelsen blant kommuner i forhold til el-biler. Samtidig har Scandinavian Heartland også arbeidet med energieffektiviseringer i Fjellregionen i samarbeid med FEM-prosjektet. Industricollege Indre Skandinavia har også hatt dialog med FEM om utvikling av en utdanning om «den miljøsikrede operatøren» i industrien. Prosjekt Vänerlaksens frie vandring hadde som formål å gjenetablere en naturlig vandrende laksebestand fra Vänern og opp til Trysil og Engerdal (inkludert svenske og norske bielver). På første halvpart av 1800-tallet ble det fanget mellom 10 000 og 30 000 vandrende laks og ørret per år i Klarälven. Med totalt 11 kraftverk i hoved vassdraget har det vært store problemer med å opprettholde lakseproduksjonen i vassdraget. Man gravde nye ruter og veier til laksens vandring og i 2013 kunne man offentliggjøre at det etter 40 år igjen svømmer laks opp og ned i Trysilelva. Prosjektlederen vurderer i spørreskjemaet at laksefiskturismen framover kan bli stor i regionen og føre lokale arbeidsplasser med seg. Prosjekt Grenselandet Femundsmarka-Rogen handler om naturinformasjon og koordinering av ni verneområder i Hedmark, Sør-Trøndelag, Jämtland og Dalarnas Län. Prosjektet har ført til et samarbeid om felles skilting og informasjon om området, en felles hjemmeside og brosjyrer til turister om HEDMARK REVISJON IKS Miljøforvaltning Side 122 aktiviteter. Det har også ført til samarbeid mellom naturvernmyndighetene i de to land i forhold til felles forvaltning av området. Det portugisiske studiet vurderer at den finansielle satsning på klima og miljø har satt Indre Skandinavia på kartet som en vesentlig politisk pådriver for en bærekraftig og grønn utvikling. Det er samtidig vanskelig å måle effektene av dette området fordi miljø ikke har noen grenser, skriver Medeiros (s. 12). Vår vurdering – delkonklusjon «Bærekraftig utvikling» Vi ser at FEM-prosjektene forgrener seg til stort sett alt som har med energi og klima i regionen. Dette prosjektet har hatt relasjoner til GREEN-prosjektene om energieffektivisering av skianlegg i Trysil og Gren Drive om innføring av el-bilen i Hedmark samt andre eksempler. FEM har hatt omfattende samarbeid med næringslivet hvilket har resultert i økt omsetning i eksisterende virksomheter, etablering av nye bedrifter og samarbeid mellom bedrifter over grensen. Det er tett kobling til forskningsinstitusjoner og det er ny forskning på gang. Prosjektet har hatt betydning for den oppstartede etableringen av Magnor energipark og det har ført til et titalls varige arbeidsplasser i Hedmark. Prosjektene har også fokusert på energieffektiviseringer i bygninger. I kommunene i SørØsterdal har man innført energisparekontrakter som gir energisparing på minimum 22 %, energiligaen engasjerer store eiendomsforvaltere til å energieffektivisere deres bygninger, og energiutmaningen engasjerer unge i klima og energiområdet. Vi ser at det er en vesentlig kobling mellom næringslivet, forskningsinstitusjoner og sentrale samfunnsaktører på dette feltet. Det skal legges til at det på dette området ligger stor aktivitet utenfor Hedmarkregionen i forbindelse med Karlstad Universitet og Kunnskapsbyen Lillestrøm. Klimautfordringene er imidlertid et regionalt og globalt anliggende og vi ser at det er etablert et samarbeid som har forankring i hele Indre Skandinavia. Vi ser at prosjektene med fokus på miljø og klima generelt er større enn for de øvrige prosjektene. Samtidig ser vi også at det er en kopling mellom disse prosjektene og forventning om, eller reel etablering av nye arbeidsplasser innen for næringen. Mye tyder på at det gir vekst i næringslivet å investere i grønne tiltak. Kompetanse Vi har spurt prosjektlederne i hvilken grad prosjektet har bidratt både til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark samt til styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark. Vi ser i Figur 31, at mange vurderer at prosjektene har bidratt til en styrking av kompetansenivået og at dette er et av effektområdene som har den høyeste vurdering med 4,3 på en skala fra 1-5. Samtidig vurderer noe færre at prosjektene har bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft. I dette spørsmålet er det dessuten 25 % som svarer at spørsmålet ikke er relevant for prosjektet. HEDMARK REVISJON IKS Fylkesplanen for Hedmark 2009-12 beskriver at internasjonalt samarbeid gir kompetanseløft. Det er målet at internasjonalt samarbeid styrker miljøer i Hedmark gjennom kompetanseutvikling og kompetanseoverføring. Side 123 Figur 31 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark og styrking av kompetansenivået (Gjennomsnittstall på en skala 1-5, hvor 5 er i høy grad og 1 er slett ikke, Respondenter=37) I hvilken grad har prosjektet: Bidratt til en styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark? 4,3 Bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark? 3,8 0 1 2 3 4 5 Generelt vurderer en fjerdedel av prosjektlederne at prosjektet ikke er relevant i forhold til å bidra til mer kvalifisert arbeidskraft og vurderingene ligger også mye lavere enn for spørsmålet om styrking av kompetansenivået. Generelt er det likevel 46 % som har vurdert at prosjektet i overveiende eller høy grad har bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark. Går vi litt dypere inn i tallene ser vi i Figur 32 at 82 % av prosjektlederne mener prosjektene i overveiende eller høy grad har bidratt til en styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark. Dette stemmer godt overens med at 73 % av alle prosjektledere vurderer at deres prosjekter har oppnådd effekter innen sysselsetting/økt kompetanse, fra Figur 27. Figur 32 Prosjektledernes vurdering av prosjektenes bidrag til kvalifisert arbeidskraft i Hedmark og styrking av kompetansenivået, detaljert (Respondenter=37) 1 slett ikke 2 3 4 5 I høy grad Ikke relevant for prosjektet I hvilken grad har prosjektet: Bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark? 5% 8% 8% 0% 38% 19% 20% 43% 27% 40% 19% 60% 5% 24% 80% 100% Vi kan legge flere ting inn i spørsmålet om prosjektet har bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark. Det kan være at prosjektet har tiltrukket mer kvalifisert arbeidskraft til Hedmark eller at prosjektet har bidratt til at arbeidskraften i Hedmark er blitt mer kvalifisert til å vareta sine oppgaver. HEDMARK REVISJON IKS Bidratt til en styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark? Side 124 Hva ligger i resultatet om en styrking av kompetansenivået? Dette vil vi i det følgende undersøke nærmere. Vi har bedt prosjektlederne om å nevne de tre vesentligste varige effektene av prosjektet. Mange ganger nevnes økt kompetanse som et av de vesentligste effektområdene. I den følgende faktaboks refererer vi en rekke eksempler. Kompetansehevingen dreier seg på den ene siden om heving av kompetanse blant deltagerne i prosjektet. Likestillingssenteret nevner at de har økt kompetansen innenfor mentoring og er blitt et ressurssenter i fylket og Østlandsforskningen opplever at FoU miljøet er styrket i området. På den andre siden er det eksempler på prosjekter som har økt kompetansen blant de deltagende aktørene. I The Scandinavian Way og dennes etterfølger Export4seasons har man opplevd kompetanseheving blant de involverte reiselivsbedriftene i Hedmark. 16 Prosjektledernes egne eksempler på de vesentligste effektene av prosjektene – fokus på kompetanse Green Drive «Kompetanseøkning i kommunene (både de som direkte var involvert i prosjektet og andre kommuner gjennom nettverksmøter/workshops) og i befolkningen (gjennom medieoppmerksomhet) om miljøvennlig transport, elbilteknologi og ladeinfrastruktur» GRESS. Å gjøre regionale forskjeller til en styrke «Styrket FoU-miljøet i Indre Skandinavia gjennom økt samhandling og formalisering av samarbeid og ved å gjøre det mer nasjonalt og internasjonalt synlig og konkurransedyktig, spesielt innenfor feltet grenseregionale analyser.» Hjertet i Indre Skandinavia (tre prosjekter) «Nye markeder, bedre bedrifter, høyere kompetanse, større nettverk» «Kompetanseheving gjennom samarbeid over grensen, man har nådd nye markeder sammen og etablerte institusjoner som ivaretar metodene brukt i prosjektet» «Har gitt grunnlag for flere arbeidsplasser, flere innbyggere og økt kompetanse.» Bygg- og anleggskompetanse i Indre Skandinavia «Samarbeidet mellom Norske og Svenske skoler har bidratt til kompetanseutvikling av lærere på begge sider av grensen. Gjennom prosjektet har lærerne blant annet fått tatt del i det siste innen Energieffektivt bygg og pedagogiske hjelpemiddel. Prosjektet har ikke minst bidratt til at det nå er en mer positiv holdning til å gå utenfor skolens vegger for å tilegne seg ny kompetanse. Lærere og rektorer har oppdaget mange nye arenaer for kunnskapsdeling på ulike områder, og etterspørselen etter tilleggsutdanning blant lærerne er meget stor.» Næringslivet som motor for inkludering «Mer fokus på kompetanse ved ansettelse. Mer forståelse og kunnskap om kompetansen som innvandrerne har med seg.» The Scandinavian Way «Kompetanseheving blant bedriftene i Hedmark.» Export4seasons «Økt kompetanse til bedriftene.» Via Mentoring Vår vurdering – delkonklusjon «Kompetanse» Som med begrepet «økt innovasjon» er «kompetanseheving» en effekt som går på tvers av prosjektenes tematikk. Vi ser at 83 % av alle prosjekter har opplevd kompetanseheving i overveiende eller høy grad. Og sammenligner vi med andre effektområder er styrking av kompetansenivået et av de effektområder som er vurdert høyest når vi ser på tvers av de effektene vi finner. HEDMARK REVISJON IKS «Bedre kompetanse om mentoring i fylket og Likestillingssenteret styrket sin stilling som ressurssenter for mentoring.» Side 125 Kompetanseheving kan skje i egen organisasjon men det kan også skje blant deltagerne i prosjektene. Vi så en rekke resultatområder i Prosjektresultatanalysen og vi ser på sluttrapportene at det er innen for disse overordnede områdene at det er skjedd særlig kompetanseheving: miljø/klima, FoU arbeid i regionen, markedsføring av regionens turistattraksjoner, samarbeid mellom forskning- og utdanningsinstitusjoner om f.eks. nye utdanninger. Vi ser også at det er skjedd kompetanseheving på utvalgte områder som dans, beredskap, byggefaget, industriens kompetansebehov og innen IT med mer. Nesten halvparten av prosjektene mener dessuten at prosjektene har ført til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark. Det er samtidig også en del (25 %) som mener at dette ikke er relevant for deres prosjekt. Vekst og sysselsetting Fylkesplan for Hedmark 2009-12 beskriver at miljøene som deltar i internasjonalt samarbeid bidrar positivt til vekst og sysselsetting. Vi har i vårt arbeid med denne rapporten opplevd at politikere i Hedmark er opptatt av næringslivets rolle i samfunnsutviklingen og i hvilken grad internasjonalt samarbeid leder til effekter i næringslivet. Vi har også hørt en bekymring som har gått på om SverigeNorge programmet bare har til formål å øke antallet offentlige arbeidsplasser uten effekt for næringslivet. Vi har stilt en rekke spørsmål til prosjektlederne som kan belyse forhold om programmets betydning for vekst og sysselsetting i Hedmark. I forhold til næringslivet og samfunnet kan veksten skje i form av økt omsetning. Men det kan også skje i forhold til etablering av nye arbeidsplasser som a) er finansiert av prosjektmidlene og b) er oppstått som en effekt av prosjektene (ikke finansiert av prosjektmidlene). Endelig vil vi repetere de nyetablerte virksomheter som er oppstått i kjølvannet av prosjektene. Økonomisk vekst i næringer og virksomheter HEDMARK REVISJON IKS I spørreskjemaet har vi spurt om i hvilken grad prosjektet har bidratt positivt til økonomisk vekst i Hedmark i form av økt omsetning i ulike næringer og virksomheter. Svarene ses i Figur 33. Side 126 Figur 33 Prosjektledernes vurdering av om prosjektene bidrar til økt omsetning i ulike næringer og virksomheter (Respondenter=37) 1 slett ikke 2 3 4 5 I høy grad Ikke relevant for prosjektet I hvilken grad har prosjektet: Bidratt positivt til økonomisk vekst i Hedmark i form av økt omsetning i næringer og virksomheter? 11% 16% 0% 20% 22% 40% 16% 60% 27% 80% 100% Vi ser det er 27 % som svarer at spørsmålet ikke er relevant for prosjektet og 8 % som svarer «vet ikke». Samtidig ser vi at det er 6 prosjekter (16 %) som vurderer at prosjektene i høy har bidratt til økt omsetning i næringer og virksomheter. Disse er: Industricollege Indre Skandinavia Hjertet i Indre besøksnæring Skandinavia kultur og naturbasert Hjertet i Indre Skandinavia - levende landsbygd Green2020 The Scandinavian Way Kjennetegnene for fire av disse prosjektene er at de fokuserer på utvikling av reiselivsprodukter og markedsføring av regionen til innenlandske og utenlandske turister. I forhold til styrking av eksisterende næringer er The Scandinavian Way og oppfølgeren Export4Seasons prosjektene er gode eksempler. Omlag 200 små og mellomstore bedrifter deltok i prosjektet som helhet. Formålet var å øke deres kompetanse og markedsføring mot markedene Tyskland, Holland, Danmark, Storbritannia og Sverige/Norge. En ekstern evaluering av prosjektet viser at antallet av utenlandske gjester er økt med 42 % i perioden 2011 til 2013 i Hedmark (dette tilsvarer 36 245 gjestnetter) og at årsaken er bedre produkter og markedsføring. Hjertet i Indre Skandinavia har fokusert på å utvikle aktive attraksjoner i Fjellregionen. Man har fokusert på utvikling av produkter innen hesteturisme, MC-turisme, hundesledesport og markedsføring i inn- og utland. De 8 prosjektene (22 %) som svarer at prosjektet i overveiende grad har ledet til økt omsetning i næring og virksomheter er: HEDMARK REVISJON IKS Export4seasons Side 127 Vänerlaksens frie vandring Entreprenørskap i hele skolen 2013/14 GREEN - Grenseløst energisamarbeid FEM2020 FEM2 - Fornybar energi, effektivisering, energi FEM - fornybar energi, energieffektivisering og miljø Scandinavian Heartland Nordens beste innlandsregioner 2020 Her ser vi en del miljø-prosjekter: FEM-prosjektene og GREEN-prosjektene. Dette bekrefter at det for disse prosjektene er en sammenheng mellom investeringer i energiriktige løsninger og økt omsetning i næringer og virksomheter. Samtidig ser vi at det blant de opplistede er en rekke prosjekter som fokuserer på entreprenørskap og utvikling av eksisterende næringer: Industri (industricollege Indre Skandinavia) og entreprenørskap generelt (Entreprenørskap i hele skolen). Nye arbeidsplasser Vi har også ønsket å avdekke graden og antallet av nye arbeidsplasser som følge av programmet. Vi har spurt om etablering av nye arbeidsplasser mens prosjektet var i gang (på kort sikt) og vi har spurt om prosjektenes bidrag til etablering av varige arbeidsplasser i Hedmark. Figur 34 Prosjektledernes vurdering av om prosjektet har bidratt til etablering av nye arbeidsplasser mens prosjektet var i gang? (Flere valg er mulig, Respondenter=37) 18 14 8 4 Ja, prosjektet har Ja, prosjektet har ledet finansiert til at det er blitt arbeidsplasser (eks. etablert arbeidsplasser prosjektledere) uten midler fra prosjektets budsjett Nei Vet ikke I Figur 34 ser vi at 18 prosjektledere (49 %) forteller at prosjektet har finansiert arbeidsplasser (f.eks. prosjektledere) mens prosjektet var i gang. Vi har i tillegg spurt om hvor mange ansatte som årlig ble finansiert av prosjektmidlene. Her ser vi at opp imot 30 av prosjektene angir at prosjektets midler har finansiert hele eller deler av ansattes lønn. Svaret i Figur 34 er dermed reelt noe høyere. En summering HEDMARK REVISJON IKS 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Side 128 av opplysningene fra prosjektlederne viser at det årlig har vært ansatt omlag 100 personer for prosjektmidlene i tre år.51 Dermed har prosjektmidlene finansiert ca. 100 personers ansettelse i en treårig periode fordelt over årene 2007-2013(14). Vi har spurt om hvor mange årsverk disse stillingene utgjør per år. Ut fra prosjektledernes opplysninger er de 100 medarbeiderne ansatt i en 44 % stilling i tre år. Vi kan også formulere det som at prosjektenes midler har finansiert personale for det som svarer til 132 årsverk i alt for hele prosjektperioden 2007-13(14). Vi må sannsynligvis forvente at en del av deltagernes egen medfinansiering har bestått i å finansiere arbeidstid. Figur 34 forteller også at det for 8 prosjekter (22 %) er blitt etablert arbeidsplasser uten midler fra prosjektets budsjett mens prosjektet var i gang. Vi har spurt prosjektlederne om prosjektet har bidratt til etablering av varige arbeidsplasser i Hedmark som ikke er avhengig av midler fra Sverige-Norge programmet. 28 % har svart ja, mens 44 % svart nei og 28 % svart «vet ikke». Vi har spurt om hvor stort antall og størrelsen på årsverk arbeidsplassene har. Prosjektlederne gir i sitt svar på dette spørsmålet uttrykk for stor usikkerhet omkring svaret. En skriver at det er for vanskelig å bedømme da flere av arbeidsplassene er etablert i Oslo. En oppsummering for de som har svart viser at det med rimelig sikkerhet er blitt skapt 36 nye arbeidsplasser fordelt på 21 årsverk. Det er især FEM-prosjektene (10 stillinger – se faktaboks) og Hjertet i Skandinavia-prosjektene (8 stillinger) som har generert flest varige arbeidsplasser i Hedmark. Dessuten har Innovation Music Nettwork vært støttende i etableringen av band- og artistvirksomhet, management og promosjon og produsentvirksomhet (10 stillinger). Kjennetegnet ved disse tre prosjektene er at de fordeler seg over flere prosjektperioder (et prosjekt følger opp det neste), har store budsjetter og har foregått over en lang periode. For å gi konkrete eksempler på hva slags arbeidsplasser som er etablert viser vi her et eksempel fra FEM-prosjektene over antall genererte arbeidsplasser i delområdet Indre Skandinavia. Eksempel på konkrete arbeidsplasser som er generert av FEM-prosjektene i Indre Skandinavia 51 Värmestugan AB, 8 arbetstillfällen, Arvika. Kontakt: Adam Fjaestad, +46 70 792 8728 Fusen AS, 1 arbetstillfälle, Rasta. Kontakt: Thor Christian Tuv, +47 959 27 203 TG Teknik & Design, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Thorbjörn Gustavsson, +46 730 64 6949 Glava Energy Center, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Magnus Nilsson, +46 70 792 87 28 Fortum Sverige AB, 2 arbetstillfällen. Kontakt: Christer Bergerland, +46 705 34 9410 Nordic Solar AB, 18 arbetstillfällen., Arjäng. Kontakt: Daniel Gruvborg, +46 707 43 1211 Optistring AB, 1 arbetstillfälle, Stockholm. Kontakt: Anders Lindgren, +46 70 461 2004 Tusenfalt, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Gunilla Fält, +46 70 494 8250 Ferroamp AB, 1 arbetstillfälle, Spånga i Sverige. Kontakt. Björn Jernström, +46 70 93 08 982 Karlstads universitet, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Kjell Magnusson, +46 703 162 041 Vi har telt fram til 94 i svarene i spørreskjemaundersøkelsen, men kan legge til minimum 6 ansatte for de prosjektene som vi vet også har hatt ansatte ut fra deres sluttrapporter. HEDMARK REVISJON IKS FEM-prosjektene har listet opp de realiserte arbeidsplassene i sin sluttrapport. Vi ser her de konkrete eksempler på arbeidsplasser som er etablert i hele Indre Skandinavia. Det er prosjektlederens vurdering at det er etablert ca. 10 varige arbeidsplasser i Hedmark som følge av FEM-prosjektene. Side 129 SC Burman AB, 1 arbetstillfälle, Karlstad. Kontakt: Su-Ping Burman, +46 703 052 340 3visjon AS, 2 arbetstillfällen Drevsjø i Engerdal. Kontakt: Jostein Takle, +47 917 91 471 ÅF Infrastruktur, 3 arbetstillfällen, Lillestrøm. Kontakt: Anders Lundin, anders.lundin@afconsult.com og Trond Schjerven, Trond.Schjerven@afconsult.com Magnor Energy Center: 1 arbetstillfällen, Magnor i Eidskog. Kontakt: Borge Nordfjeld, +47 454 82 922 MuKon AB, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Thomas Jonsson MuKon AB, thomas@mukonsult.com Nor Ex Eco, 1 arbetstillfälle, Kongsvinger, Kontakt: Stein O. Larsen, + 47 975 88 874/sol@norexeco.com Maskin AS Feral, 2,5 arbetstillfällen, Magnor i Eidskog. Kontakt: Borge Nordfjeld, +47 454 82 922 Norge Vel, 1 arbetstillfälle. Kontakt: Åse L Sørensen, aase.lekang.sorensen@norgesvel.no Eco-Cube, Coopa Arkitekter. 0,5 arbetstillfälle rapporteres. Kontakt: Christian Olavsen, christian@coopa.no Kunnskapsbyen Lillestrøm, 1 arbeidstilfelle. Ansatt journalist Helge Wekre for arbeid med FEM2 mye av tiden. Kontakt: Anita Orlund, anita@kunnskapsbyen.no Regionrådet i Sør Østerdal (har utløst til sammen 4,5 årsverk lokal verdiskaping) 1 årsverk er ført inn her. Kontakt: Alf Kristian Enger, Regionrådet i Sør-Østerdal - alf.kristian@ensamb.no Haslemoen energipark 0,5 årsverk er ført inn her. Det er noe usikkert. Kontakt: Asgeir Rustad, Våler kommune - Asgeir.Rustad@vaaler-he.kommune.no SweModule AB, 5 nyanställda tack vare en tilläggsbeställning av FEM-projektet, Glava, Sverige. Kontakt: Åke Lindeberg, VD Perfekta Industrier AB, ake.lindeberg@perfekta.se Kilder: Sluttrapport for FEM1 og FEM2020 Andre muligheter for nye, varige arbeidsplasser Prosjektleder i Grenseregion – Danseregion 2008 skriver at Teater Innlandet har beholdt dansesatsningen som ble etablert som følge av prosjektet. Dette har ført til en økt bruk av dansere, men prosjektlederen kan ikke anslå hvor mange arbeidsplasser dette utgjør. Prosjektlederen i Industricollege Indre Skandinavia vurderer det er etablert arbeidsplasser men kan ikke vurdere omfanget (se i øvrig faktaboks «Eksempel på at samarbeid mellom Norge og Sverige øker rekrutteringsgrunnlaget for industrien»). GREEN prosjektene som har gjennomført energieffektiviseringer i skianlegg i Trysil har ifølge det portugisiske studiet hatt avledede effekter på næringslivet i form av involverte elektrikere, teknikere, byggeentreprenør og bedrifter som arbeider med isolasjon av eiendommer. HEDMARK REVISJON IKS I oppsummeringen har vi ikke tatt med de varige arbeidsplassene som kan oppstå som følge av resultatene i prosjektet om Vänerlaksens frie vandring. Prosjektlederen forteller at sportfisketurismen etter laks omsetter omlag 15-20 mill. kr per år i Trysilelva og i Femundselva omlag 20-27 mill. kr per år. Man har ved et estimat kalkulert seg fram til at det over en 15-års periode vil bli etablert omkring 20 nye heltidsarbeidsplasser i Hedmark som følge av gjenetableringen av Vänerlaksen i Trysilelven og Femundseleven: 6 personer i Norge (Hedmark): transportere fisk med lastebil samt planlegge, utføre og følge opp på de forslåtte tiltak ved kraftverk og demninger. Laksesportfisketurismen genererer cirka 12-16 nye permanente helårsarbeidsplasser i Hedmark. Fiskehåndtering, pleie og vedlikehold av den foreslåtte fiskepassasjen skaper cirka en ny arbeidsplass i Norge tilsvarende et årsverk. Side 130 Eksempel på at samarbeid mellom Norge og Sverige øker rekrutteringsgrunnlaget for industrien (Industricollege Indre Scandinavia) Fra sluttrapporten (s. 22): «Den elevutväxling som skett mellan länderna genom IndustriCollege gör också att eleverna får ett större utbud av arbetsplatser att välja mellan, samtidigt som de får ett bättre underlag för att göra ett val. Och det är möjligt att få betyg från båda länder. För företagen innebär det ökad tillgång på arbetskraft med rätt kompetens. Något som är mycket viktigt för hela industribranschens framtid. Det finns i dag en stor efterfrågan från industrin på studenter som har den kompetens som de får genom samarbetet över gränsen. En solskenshistoria som visar på det, är när en hel svensk klass med industrirörmontörer blev erbjudna jobb på ett norskt företag under ett studiebesök. Andra exempel är Moelven, med verksamhet i både Sverige och Norge och samarbetet i de processtekniska utbildningarna som är efterfrågade av aktörer som Stora Enso, Billerud och Nordic Paper som alla anställt studenter som de är nöjda med.» Nyetableringer Vår vurdering – delkonklusjon «Vekst og sysselsetting» Mange har spurt om Sverige-Norge programmet har ført til økt vekst og sysselsetting i Hedmark. Fordi man i Hedmark ikke har målsatt hvor stor vekst og sysselsetting man hadde forventet så er det vanskelig å vurdere om det politiske nivået synes resultatene er tilfredsstillende. Vi forholder oss til at fylkeskommunen har brukt 38,3 mill. kr. på programmet og at man på området næring, vekst og sysselsetting har oppnådd følgende: HEDMARK REVISJON IKS Vi har i spørreskjemaundersøkelsen spurt om prosjektet har bidratt til etablering av nye bedrifter, nye virksomheter og/eller nye organisasjoner. Prosjektlederne svarer at det er etablert nye bedrifter i 6 prosjekter, det er etablert virksomheter i 4 prosjekter og det er etablert organisasjoner i 2 prosjekter. Vi har tidligere sammenfattet de konkrete eksemplene på nye bedrifter/virksomheter/organisasjoner i prosjektresultatanalysen: Fjellregionen arrangement – privat firma som driver med Ledelse og utvikling av idretts- og kulturarrangementer i Fjellregionen, hjemmeside: http://www.roaraksdal.com/ (Hjertet i Skandinavia) KreaNøst - et 3-årig prosjekt for samlokalisering av kreative næringer i Nord-Østerdalen støttet av offentlige og private aktører, hjemmeside: http://www.kreanøst.no/ (Hjertet i Skandinavia) 3Visjon - produsenter av miljøvennlige tømmerkasser for hus, hytter, garasjer eller andre byggverk, Drevsjø, Engerdal (FEM-prosjektene) Finnskogen Natur- og Kulturpark - Norges femte, Sveriges første og Nordens eneste grenseoverskridende regionalpark (En levende Finnskog) Grensekomiteen Hedmark-Dalarna – er beskrevet i porteføljeanalysen (TRUST) Opplevelsesbedriften Spydspissen i Rendalen, ble etablert av to studenter som hadde tatt utdanningen i Natur- og kunnskapsturisme, se hjemmesiden http://www.spydspissen.no/ (Scandinavian Heartland) Ca. 20 enkeltmannsforetak i musikkbransjen i Hedmark (Innovasjon Music Network) Entreprenørskap i hele skolen har ledet til etablering av 100 ungdomsbedrifter i hele perioden. Side 131 At 39 % eller 17 av prosjektene i overveiende grad eller høy grad har ført til økt omsetning i næringsliv og virksomheter. Disse prosjektene er primært innen for turistnæringen, energi og klima og så er det de prosjekter som har vært fokusert på utvikling av og entreprenørskap i næringslivet. Midler fra programmet har finansiert omlag 100 medarbeidere i tre år med gjennomsnittlig ansettelse på 44 % (Eller formulert annerledes: 132 årsverk i et år) Det er samlet sett etablert omlag 36 varige arbeidsplasser fordelt på 21 årsverk i Hedmark som direkte eller indirekte følge av programmet. I tillegg kommer de prosjektene som har en forventning om at det er etablert eller kan bli etablert arbeidsplasser som følge av prosjektet, f.eks. en forventning om 20 ekstra arbeidsplasser i laksefiskeindustrien i Hedmark over de neste 15 år. 5 nyetablerte bedrifter og 1 organisasjon i Hedmark og et ukjent antall enkeltmannsforetak i musikkbransjen. Kursene i entreprenørskap har involvert over 18 000 barn, unge og i mindre grad voksne, i programmer og aktiviteter omkring entreprenørskap. Til gjengjeld er vi mer usikre på om de musikk bedrifter som er etablerte er en direkte effekt av prosjektet Innovasjon Music Nettwork eller om disse musikerne allikevel ville ha jobbet innen denne bransjen uansett. Vi vet at dette prosjektet (og søskenprosjekter) har ledet til to nye musikkutdanninger på HiH, Rena og at sluttrapportene viser at de unge i utstrakt grad har kontakt og arbeider i musikk bedrifter i studietiden. Dermed mener vi at musikkmiljøet er styrket og at dette kan ha bidratt til etableringen av disse varige arbeidsplassene. Det bør nevnes at det i sluttrapporten vurderes at det er etablert 89 nye enkeltmannsbedrifter i hele Indre Skandinavia. Derfor mener vi det godt kan estimeres med 10 i Hedmark med en stillingsstørrelse på 0,5 årsverk. Omlag 36 varige arbeidsplasser på 21 årsverk samt 5 nye bedrifter i Hedmark har stor verdi for samfunnet. Hvis vi antar at verdien av et årsverk er 0,5 mill. kr. vil den årlige gevinsten ved disse varige arbeidsplassene være omkring 10,5 mill. kr. I prinsippet vil fylkeskommunens «investering» på 38,3 mill. kr. da føre til tilsvarende verdi i de eksisterende arbeidsplasser etter fire år. Vi kan ikke vurdere om disse arbeidsplassene vil fortsette lenger ut i framtiden. I dette regnestykket kommer også de 132 HEDMARK REVISJON IKS Når vi ser på antallet av varige arbeidsplasser må vi stille spørsmålet om disse var oppstått selv om programmet ikke eksisterte. Det er vår vurdering at det er veldig sannsynlig at FEM-prosjektene og Hjertet i Skandinavia-prosjektene og i Vänerlaksens frie vandring har ledet eller kommer til å lede til varige arbeidsplasser som ellers ikke var etablert. Dette baserer vi på at disse prosjektene har satt i verk tiltak som krever kunnskap, samarbeid, en stor deltagerkrets og finansiering av en vesentlig størrelse. På grunn av modellen hvor alle parter bidrar med en del av budsjettet har det vært mulig å stille til rådighet et budsjett som ivaretar ambisjonene i disse prosjektene. Vi kan gi som eksempel at Hjertet i Skandinavia har produktutviklet og markedsført lokale turistprodukter internasjonalt. De har for eksempel koblet mentorer til hver virksomhet, en profesjonell fotograf og invitert utenlandske reisebyråer på befaring for å se området og lage avtaler. Dette er noe som ligger utover hva enkeltbedrifter kan klare. I prosjektet om Vänerlaksen har man basert sin kunnskap om laksen på eksisterende forskning og på den bakgrunn visst hva man skulle gjøre for å få laksen til igjen å vandre opp og ned i Trysilelven fra Femunden til Vänern. Kraftverk har stoppet denne vandringen og man har gravd og re-etablert ruter hvor laksen og annen fisk kan komme forbi kraftverkene uten å dø. Dette skaper forutsettingen for mange potensielle arbeidsplasser innen sportfisketurismen i Østerdalen. Side 132 årsverkene som prosjektmidlene finansierer. De har en verdi på omlag 66 mill. kr. (ved en årslønn på 0,5 mill. kr.). I tillegg kommer de øvrige effektene som nevnt i dette kapittelet. I lys av at fylkeskommunen kun finansierer 9 % av prosjektenes samlede budsjetter vurderer vi at nytten av disse midlene ser ut til at være høy i forhold til de oppnådde effekter innen vekst og sysselsetting i Hedmark. Befolkningsvekst I Regional planstrategi 2012-15 for Hedmark fylkeskommune har visjonen vært at det i 2020 skal være 220 000 innbyggere i Hedmark. Erklæringens hovedlinje er å føre en politikk som skal sikre en befolkningsutvikling som fører til at det er 220 000 innbyggere i Hedmark i løpet av kort tid. Avfolking av landområder er ikke kun et norsk problem men en europeisk og global tendens. Vi har valgt å ta dette målet med i evalueringen da det er visjonen for fylkeskommunen. Vi vil forsøke å belyse om prosjektet har hatt en positiv effekt i forhold til å opprettholde befolkningen og vekst i befolkningen. Vi ser både på forskningen og på hva prosjektlederne har svart i spørreskjemaundersøkelsen. Det portugisiske studiet har hatt vesentlig fokus på å vurdere befolkningsvekst og –fall. Figur 35 viser befolkningsutviklingen i området Indre Skandinavia over en periode på femten år (1995-2010). 36 Kilde: Medeiros, s. 39 Figuren viser at det er et dynamisk område omkring Oslo-Hamar-Lillehammer, Elverum og i Tynset som enten opprettholder befolkningen eller vokser. Resten av Hedmark opplever i store trekk avfolkning. HEDMARK REVISJON IKS Figur 35 Befolkningsutvikling i Indre Skandinavia - 1995-2010 Side 133 Studiet peker på at avfolkningen er verre i Sverige enn i Norge.52 Forskerne mener dette understreker at den norske stat sin politikk for å understøtte liv i bygder og grender har virket. En innsats som Sverige-Norge programmet vil derfor også bidra til å opprettholde befolkningen i og omkring grenseområdet. Samtidig så er det deres konklusjon at Sverige-Norge programmet ikke har kapasitet til å snu tendensen til avfolkning i regionen. Det er deres vurdering at et program av dette omfanget og med sitt konkrete innhold likevel har bidratt til å hindre en større avfolkning (Medeiros, s. 16, s. 39). Vi har også stilt prosjektlederne en rekke spørsmål om prosjektenes betydning for opprettholdelse av befolkning og befolkningsvekst. I Figur 37 ser vi at 43 % av prosjektlederne mener at prosjektet i noen grad har bidratt direkte eller indirekte til å opprettholde befolkningen i Hedmark eller med andre ord unngå fraflytning fra deres lokalområde. Figur 37 Prosjektledernes vurdering av om prosjektet direkte eller indirekte har bidratt til å opprettholde befolkningen i Hedmark / unngå fraflytning fra deres lokalområde? (Respondenter=37) Ja, i høy grad 5% Ja, i noen grad 43% Ja, i lite grad 11% Nei 5% Hverken / eller 11% Ikke relevant for prosjektet 16% Vet ikke 8% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% Vi har også spurt om prosjektene har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark som vist i Figur 38 under. Resultatet er at 19 % av prosjektlederne vurderer at deres prosjekt har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark for en lengere periode. 14 % mener at det har skjedd tilflytning og bosetting i Hedmark i en kortere periode. Samtidig svarer 49 % «vet ikke», «hverken-eller» eller at det ikke har vært relevant for prosjektet. 52 Avfolkningen er også større i Sverige når tallene er i prosent (Medeiros, s. 38) HEDMARK REVISJON IKS Prosjektlederen for Nordens beste innlandsregioner 2020 svarer at prosjektet i høy grad har bidratt til å opprettholde befolkningen i Hamarregionen. Fokuset for prosjektet var nettopp å profilere Hamarregionen og ta godt imot nye innbyggere ved blant annet å sende velkomstpakker og arrangere innflyttertreff. Dessuten er det utviklet en Facebook-gruppe ”Ny i Hamarregionen” og en LinkedIn gruppe ”Kompetanse i Hamarregionen”. Side 134 Figur 38 Prosjektledernes vurdering av om prosjektet har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark (Respondenter=37) Ja, for en lengere periode 19% Ja, for en kortere periode 14% Nei 19% Hverken / eller 14% Ikke relevant for prosjektet 19% Vet ikke 16% 0% 5% 10% 15% 20% 25% Vi har bedt prosjektlederne gi deres beste anslag på hvor mange mennesker som samlet sett har bosatt seg varig i Hedmark som følge av prosjektet. Flere peker på at dette er utrolig vanskelig å vurdere og at spørsmålet er komplekst. Flere peker på at man gjennom prosjektene har gjort deres lokalområde eller region mere attraktiv eller profilert de gode sidene ved deres region. Prosjektlederen i En levende Finnskog skriver eksempelvis: «Det er vanskelig å si men jeg tror at vi gjennom prosjektet skapte et forandret syn på vår skogfinske kultur og har gjort menneskene som bor på Finnskogen mere stolte av den. Dette fører på lang sikt til en økt attraktivitet på Finnskogen.» Prosjektlederen for kunnskapsprosjektet GRESS skriver: «Vårt prosjekt har i hovedsak bidratt ved å øke kunnskapsnivået hos politikere, off. tjenestemenn og andre som arbeider for å gjøre Hedmark mer attraktivt å bo i. Dette tror vi at vi har lyktes ganske bra med. Men å kvantifisere effekten av en slik kunnskap er vanskelig.» Prosjektlederen for Nordens beste innlandsregioner skriver: «Her er selvsagt mange faktorer av stor betydning for befolkningsvekst. Byfornyelse og ulike satsinger har bidratt til å øke (Hamar-, red.) regionens attraktivitet. Prosjektet har bidratt positivt til å forsterke denne satsingen og bidratt til at regionen fremstår attraktiv.» Vår vurdering – delkonklusjon «Befolkningsvekst» Hva som opprettholder og tiltrekker befolkningen er en sammensatt problemstilling. Mange faktorer har betydning for bosetting et bestemt sted som f.eks. personlige preferanser, lokal tilknytning, jobb, bolig, familie mm. Forskning på nettopp befolkningsutviklingen i Indre Skandinavia konkluderer med at den nasjonale distriktspolitikken i Norge som tilgodeser lokalsamfunn, ser ut til å fungere. Forstått på den måten at HEDMARK REVISJON IKS Flere prosjekter svarer at prosjektet kanskje har ledet til at rundt 5 nye innbyggere har bosatt seg i lokalområdet. Eneste unntak er Hjertet i Skandinavia-prosjektene som samlet anslår at 50-75 innbyggere har bosatt seg varig i (Fjell-)regionen som følge av prosjektet. Flere av de som svarer at det er skjedd bosetning i området i en kortere periode skriver at prosjektlederen har bosatt seg i området med sin familie i prosjektperioden. Side 135 avfolkningen av landområder er markant lavere på den norske side av grensen enn på den svenske siden. I den sammenhengen har et program som Sverige-Norge programmet en betydning i forhold til å skape attraktive lokalsamfunn. Svarene i spørreskjemaundersøkelsen avspeiler emnets kompleksitet. 43 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt i noen grad har bidratt direkte eller indirekte til å opprettholde befolkningen i Hedmark. I dette vil vi tolke at disse prosjektlederne vurderer at prosjektet er en av mange faktorer som bidrar til å opprettholde befolkningen i et område. Vi ser at 33 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark i en kortere eller lengere periode. Det er veldig få prosjektledere som tør og kan gi et anslag på hvor mange. Det mest markante og klare svar har vi fått fra prosjektet Hjertet i Skandinavia som vurderer en befolkningstilvekst mellom 50-75 personer. Vi vurderer samlet sett at det ser ut til at Sverige-Norge programmet 2007-13 har hatt en indirekte effekt i forhold til å sikre opprettholdelse av befolkningen og tiltrekning til regionen. I forhold til de andre effektområder som næring, kompetanse, miljø og FoU området vurderer vi at det har vært mindre markante resultater i forhold til befolkningstilvekst. Da dette er et markant politisk ønske hadde det kanskje vært hensiktsmessig å formulere regionale mål for hvordan man kan få inn prosjekter i Sverige-Norge programmet som direkte eller indirekte arbeider for dette formålet. Øvrige vurderinger av programmets effektivitet Det portugisiske studiet har på overordnet plan konkludert som følger på Sverige-Norge programmet i delområdet Indre Skandinavia: «det er vanskelig å forestille seg et regionalt utviklingsprogram som kan skape bedre resultater enn resultatene i Sverige-Norge programmet.» (Medeiros, s. 13) De har vurdert dette i forhold til om (1) samarbeider og nettverk er blitt styrket, (2) om prosjektene har bidratt til et økt kunnskapsnivå og endelig (3) om prosjektene støtter den lokale økonomien og entreprenørskap. Det portugisiske studie viste at det allerede i 2011 var oppnådd en tilfredsstillende grad av resultater. Særlig er det oppnådd resultater innenfor områdene næring, kompetanse og miljø/ressurs (Medeiros, s. 12). Rapporten konkluderer med at programmet har vært avgjørende for å støtte en positiv sosioøkonomisk aktivitet. Sosioøkonomisk forstått som f.eks. utdanningsnivå, inntektsnivå, kompetanse og arbeidsplasser. Dette skjer direkte gjennom virksomheter og lokale og regionale aktører. Og dette skjer indirekte via innovasjon, trening og utveksling av kunnskap. Prosjektene ble vurdert til i høy grad å være relevante for regionen (Medeiros, s. 11). Han uttrykker likevel skuffelse over at man ikke har arbeidet for en bedre fysisk infrastruktur mellom regionene (skinner, veier og offentlig transport). Samtidig framgår det at sekretariatet for Sverige-Norge programmet i Hedmark får gode skussmål av prosjektlederne. HEDMARK REVISJON IKS Dette er tredje periode av Sverige-Norge programmet. Overordnet sett har det skjedd en utvikling mot større prosjekter som er mer fokuserte på innovasjon og at forskningsinstitusjoner og høgskoler/universiteter i økt omfang er med som partnere. Dette vurderes som positivt (Medeiros, s. 6). Side 136 Konklusjon programresultatanalyse Effektivitet er et uttrykk for om de tildelte ressursene er anvendt godt i forhold til effektene av programmet for innbyggere og samfunn. Fylkeskommunen har brukt 38,3 mill. kr. til medfinansiering av programmet. I tillegg kommer omkostninger til sekretariatet. Vi har i programresultatanalysen analysert effektene av Sverige-Norge programmet for Hedmark. Utgangspunktet for analysen har vært en rekke politiske forventninger slik de var formulert i Fylkesplan for Hedmark 2009-12(20) og Regional Planstrategi 2012-15. Det var forventning om at Sverige-Norge programmet ville gi resultater på følgende områder: - Mer kultur, åpenhet og mangfold - Økt innovasjon og utvikling - Økt kompetanse - Økt vekst og sysselsetting - Bærekraftig utvikling - Befolkningsvekst Vi kan overordnet konkludere med at Sverige-Norge programmet 2007-13 har hatt en positiv effekt på alle de nevnte punktene. Vi vurderer dessuten at Hedmark fylkeskommune har stor nytte av programmet i forhold til de penger som fylkeskommunen bruker på dette. De vesentligste effektene finner vi i forhold til et økt kompetansenivå, økt vekst og sysselsetting og bærekraftig utvikling. Vi ser samtidig også at FoU aktivitet er en vesentlig effekt, men dette er ikke en del av fylkeskommunens spesifikke målsettinger. Dette er i tråd med resultatene i det portugisiske studiet som så på effektene i hele Indre Skandinavia i 2011. Økt kompetanse Vi kan koble dette resultatet sammen med at prosjektmidlene har sysselsatt en arbeidsstyrke som tilsvarer minimum 100 personer i tre år i en 44 % stilling. Disse menneskene har jobbet på prosjektene og vi antar de enten har fått løftet egen kompetanse innen for prosjektets område og/eller har lagt til rette for at andre kunne løfte deres kompetanse. Her tenker vi særlig på at utdanning har hatt betydning. For eksempel har entreprenørskapskursene nådd ut til 18 000 elever i regionen, energiutmaningen om klima og energi er nådd ut til mange unge, det er etablert to nye og populære bachelorutdanninger i musikkproduksjon og management og omlag 7-8 andre utdanninger. VI tenker også på de mange utredningene og (om enn noe færre) forskningsprosjektene som har vært en bestanddel av nesten alle prosjektene. Disse rapportene ligger som et kunnskapsgrunnlag i fylket som kan gi vesentlig informasjon om hva regionens behov er, og hva det er viktig å prioritere nå og i framtiden, på ulike områder. Nesten halvparten av prosjektlederne mener at prosjektene har ført til HEDMARK REVISJON IKS Sammenligner vi med andre effektområder er styrking av kompetansenivået et av områdene med størst effekt. Vi ser at 83 % av alle prosjektlederne mener at deres prosjekter i overveiende eller høy grad har ført til kompetanseheving i eksisterende virksomheter. Kompetanseheving kan skje i egen organisasjon men det kan også skje blant deltagerne i prosjektene. Det er i høy grad skjedd kompetanseheving på disse områdene: miljø/klima, FoU arbeid i regionen, markedsføring av regionens (turist-) attraksjoner, samarbeid mellom forskning- og utdanningsinstitusjoner om f.eks. nye utdanninger. Vi ser også at det er skjedd kompetanseheving på utvalgte områder som for eksempel dans, beredskap, byggefag, industriens kompetansebehov og innen IT mv. Side 137 mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark. Det er samtidig også en del (25 %) som mener at dette ikke er relevant for deres prosjekt. Økt vekst og sysselsetting Vi ser at det både nasjonalt og fra fylkespolitisk nivå har vært interesse i å avdekke effektene av Sverige-Norge programmet (og andre programmer) for næringslivet. Den bakenforliggende bekymringen er blant annet at offentlige midler alene går til å finansiere (flere) offentlige arbeidsplasser. Vi ser at over halvparten av prosjektene i overveiende eller høy grad skaper arenaer for næringslivsaktører. Dette gir en god forutsetning for å bidra til effekter for næringslivet i Hedmark. Vi vurderer at det er en vesentlig effekt når prosjektlederne for 44 % av prosjektene vurderer at det er skjedd innovasjon i næringen i overveiende eller høy grad. Dette bilde bekreftes ved at 39 % av prosjektlederne mener at deres prosjekter i overveiende grad eller høy grad har ført til økt omsetning i næringer og virksomheter. De prosjektene som har skapt resultater i næringen er primært innen for turistnæringen, energi og klima og videre de prosjekter som har vært fokusert på utvikling av, og entreprenørskap i eksisterende og nye næringer. Dessuten kan vi konkret registrere at det er etablert 5 nye bedrifter og en ny organisasjon samt et ukjent antall enkeltmannsforetak i musikkbransjen. Ut fra prosjektledernes svar er det sannsynliggjort at det samlet sett er etablert omlag 36 varige arbeidsplasser fordelt på 21 årsverk i Hedmark som direkte eller indirekte følge av programmet. I tillegg kommer de prosjektene som har en forventning om at det er etablert eller kan bli etablert arbeidsplasser som følge av prosjektet. F.eks. en forventning om 20 ekstra arbeidsplasser i laksefiskeindustrien i Hedmark over de neste 15 år. Det er vår vurdering at programmet har hatt vesentlig effekt for næringslivet. Bærekraftig utvikling er et tredje område hvor vi ser en vesentlig effekt. FEM-prosjektene er her vesentlige å nevne. Det har vært tre påfølgende FEM-prosjekter i perioden (FEM1, FEM2 og FEM2020). Vi ser at FEM-prosjektene forgrener seg til stort sett alt som har med energi og klima å gjøre i programmet. FEM-prosjektene har hatt relasjoner til GREEN-prosjektene om energieffektivisering av skianlegg i Trysil og Gren Drive, om innføring av el-bilen i Hedmark samt andre eksempler. FEM har hatt omfattende samarbeid med næringslivet hvilket har resultert i økt omsetning i eksisterende virksomheter, etablering av nye bedrifter og samarbeid mellom bedrifter over grensen. Det har videre medført tett kobling til forskningsinstitusjoner og det er forskning på gang. FEM har hatt vesentlig betydning for den begynnende etableringen av Magnor energipark og prosjektene har ført til et titalls varige arbeidsplasser i Hedmark. Prosjektene har fokusert på energieffektiviseringer i bygninger. I kommunene i Sør-Østerdal har man innført energisparekontrakter som gir energisparing på minimum 22 %, energiligaen engasjerer store eiendomforvaltere til å energieffektivisere deres bygninger, og energiutmaningen engasjerer unge innen klima og energiområdet. Vi ser at det er en vesentlig kobling mellom næringslivet, forskningsinstitusjoner og sentrale samfunnsaktører på dette feltet. Mer kultur, åpenhet og mangfold Våre resultater viser at prosjektene i høy grad har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter for deltagerne i Hedmark. Dette går på tvers av prosjektene og det er vår tolkning at det er HEDMARK REVISJON IKS Bærekraftig utvikling Side 138 skapt en større forståelse mellom nordmenn og svenskere gjennom tett samarbeid og deltagelse i forskjellige aktiviteter. Dette kan vi både se som et uttrykk for åpenhet og mangfold. Vi ser til gjengjeld at prosjektlederne vurderer at prosjektene i lite grad har bidratt til et bedre levemiljø for innbyggere i Hedmark innen for kultur og miljø. Fylkeskommunen har brukt 10 % av sine midler på kultur. Vi ser at 14 av 37 prosjektledere (38 %) vurderte at deres prosjekter fører til effekter innen for kultur og kreativitet. Dette spenner fra resultater fra musikkutdanninger, kultur i turistnæringen, dans i Hedmarkregionen, kreativitet i entreprenørskapstreningen av unge, med mer. Vi vil allikevel vurdere at det er få prosjekter som har et «rent» kulturelt siktemål. De fleste prosjektene har i tillegg til kultur, et formål om utdanning eller kommersialisering. Det er vår vurdering at hvis fylkeskommunen ønsker økt mangfold på kulturområdet bør man i høyere grad vurdere å oppfordre til prosjekter som Dansregionen som har satt dans på agendaen i Hedmark teater eller En levende Finnskog som bevarer kulturarven i bygninger på Finnskogen. Dette anser vi som mer rene kulturprosjekter som har til formål å skape kulturelt mangfold og et bedre levemiljø innenfor kultur. I forhold til kulturområdet er bildet mer nyansert i forhold til om det har gitt effekter. Vi vurderer at programmet har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter, særlig i Sverige. Men til gjengjeld ser vi ikke at programmet har bidratt til et bedre levemiljø innen for kultur og miljø på et nivå som prosjektlederne vurderer relevant. Befolkningsvekst i Hedmark I det hele tatt er det vanskelig å forta en kobling mellom programmet og befolkningsvekst fordi mange faktorer har betydning for befolkningsvekst. Vi ser at 43 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt i noen grad har bidratt direkte eller indirekte til å opprettholde befolkningen i Hedmark. Vi tolker dette som at prosjektet er en av mange faktorer som bidrar til å opprettholde befolkningen i et område. Vi ser samtidig at 33 % av prosjektlederne mener at deres prosjekt har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark i en kortere eller lengere periode. Det er veldig få prosjektledere som tør og kan gi et anslag på hvor mange. Det mest markante og klare svar har vi fått fra prosjektene Hjertet i Skandinavia som vurderer en befolkningstilvekst på mellom 50-75 personer. I vår konklusjon vil vi støtte oss på forskningen fra det portugisiske studiet som sier at den norske regjeringers satsning på regionene har ført til at man er bedre til å opprettholde befolkningen i lokalområder i Norge enn i Sverige. Samtidig så er det deres konklusjon at Sverige-Norge programmet ikke har kapasitet til å snu tendensen til avfolkning i regionen. Det er deres vurdering at et program av dette omfanget og med sitt konkrete innhold likevel har bidratt til å hindre en større avfolkning. Da befolkningstilvekst er et markant politisk ønske hadde det kanskje vært hensiktsmessig å formulere regionale mål for hvordan man kan få inn prosjekter i Sverige-Norge programmet som direkte eller indirekte arbeider for dette formålet. Økt innovasjon og utvikling Til slutt er det spørsmålet om prosjektene leder til innovasjon og utvikling. Når et prosjekt søker om midler fra Sverige-Norge programmet skal det leve opp til kriteriet om å bidra med noe nytt. Søker skal HEDMARK REVISJON IKS I forhold til programmets betydning for befolkningsvekst så er vår overordnede vurdering at det sannsynligvis har vært en indirekte og dempet positiv effekt på opprettholdelse av bosetning og tilflytning. Dette er ikke en av de vesentligste effektene av programmet. Prosjektene Hjertet i Skandinavia er unntaket som bekrefter regelen. Her ser vi en vesentlig effekt av prosjektet på opprettholdelse av og vekst i befolkningen. Side 139 kunne vise at prosjektet ikke kan gjennomføres i samme størrelse, på samme tid eller i samme tidsrom, eller av samme kvalitet uten støtten fra EU/den norske staten (også kalt addisjonalitet). Det vil si at det må være en kjerne av fornyelse (=innovasjon) i prosjektet for at det skal bli vedtatt. Samtidig kommer denne fornyelsen mye an på antallet av søknader og hvor høy terskelen er for å gi støtte. Vi forutsetter derfor at alle prosjekter til en vis grad bidrar med noe unikt og nytt i forhold til det eksisterende. Og forskning viser at 70 % av prosjektene ikke ville vært realisert hvis det ikke var for programmet. En annen måte å skape innovasjon på er at relevante aktører blir ført sammen slik at de inspirerer og lærer av hverandre. Vi ser at det skapes arenaer hvor næringslivet kan møtes i halvparten av prosjektene, og arenaer hvor samfunnsaktører kan møtes i to tredjedeler av prosjektene. Vi vurderer at det er et vesentlig element av innovasjon i Hedmark når det i overveiende eller høy grad er skapt innovasjon blant samfunnsaktører generelt i 54 % av prosjektene og når det er skapt innovasjon i næringen i 44 % av prosjektene. Det er vår vurdering at innovasjon er en forutsetting for alle prosjekter. Samtidig vurderer vi at det i vesentlig grad skjer innovasjon blant næringslivsaktører og andre samfunnsaktører. Sammenfatting Vi ser at de forventede effektområder i Fylkesplanen 2009-12(20) stemmer godt overens med hvor det er oppnådd effekter som følge av programmet. De vesentligste effektene finner vi i forhold til et økt kompetansenivå, økt vekst og sysselsetting og en økning i tiltak for en bærekraftig utvikling. Vi ser samtidig også at FoU aktivitet er en vesentlig effekt, men dette er ikke en del av fylkeskommunens spesifikke målsettinger. Dette er i tråd med resultatene i det portugisiske studiet som så på effektene i hele Indre Skandinavia i 2011. Tross disse kommentarene er vår samlede vurdering at fylkeskommunen får god nytte ut av programmet. Vi ser at det er oppnådd effekter på de områdene som er skissert i Fylkesplanen 200912(20). Samtidig ser vi at effektiviteten er god fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at fylkeskommunen kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at alene de arbeidsplassene som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige arbeidsplasser) har en verdi som er høyere enn de 38,3 mill. kr. som fylkeskommunen investerer i hele programmet. HEDMARK REVISJON IKS Vi ser et forbedringspotensial når det kommer til målet om befolkningsvekst. Befolkningsvekst har vært et vesentlig effektområde som det ikke har vært fokusert på, isolert sett, på fra fylkeskommunens side. Vi vurderer at denne visjonen er så sentral for fylkeskommunen at man bør vurdere hvilke delmål og hvilke temaer som kan understøtte at mange prosjekter oppnår effekter med betydning for befolkningsvekst. Vi er klar over at dette er et vanskelig tema og at befolkningsvekst er et resultat av mange faktorer. Av øvrige observasjoner kan vi nevne at programmet selv har hatt målsettinger om å ha prosjekter innen folkehelse og arbeidsmiljø. På disse områdene ser får prosjekter og i liten grad effekt. Reelt ser vi at det i prosjektenes innhold er mindre fokus på folkehelse, arbeidsmiljø, IKT og samferdsel som da heller ikke er et målområde i Fylkesplanen for Hedmark 2009-12. Forskningen fremhever fysisk infrastruktur mellom regionene som et vesentlig område å utvikle framover. Side 140 Diskusjon - Var de samme resultatene og effektene oppnådd uten programmet? Vi har nå gått gjennom resultater og effekter av Sverige-Norge programmet. Da må vi se tilbake på vurderingene vi gjorde i metodekapittelet og stille oss selv spørsmålet om disse resultatene og effektene ville blitt oppnådd uten programmet? Eller er det endog slik at programmet kanskje har vært med på å forhindre at andre «naturlige» tiltak ville oppstått? Vi vet naturligvis ikke hvordan utviklingen hadde vært hvis dette programmet ikke eksisterte. Men vi kan til gjengjeld sannsynliggjøre i hvilken grad disse resultater og effekter er et produkt av programmet og om disse var oppnådd uansett om programmet hadde eksistert eller ikke. Vårt første poeng er at programmet er et politisk verktøy til å innfri målsettinger formulert fra EU, fra nasjonalt og regionalt nivå. Hvis man overlater til private samfunnsaktører selv å styre samfunnsutviklingen er det ikke sikkert at det vil oppstått effekter på de områdene som i det lange løp er til samfunnets og innbyggernes beste. Vi har her fokusert på om programmet er i tråd med regionale forventninger. Hvis man ønsker å påvirke samfunnet via politiske satsninger da er det en nødvendighet å investere midler i dette. Men da oppstår samtidig spørsmålet om andre satsninger eller programmer hadde vært mer hensiktsmessige enn Sverige-Norge programmet. Det fører oss til neste poeng som er at Sverige-Norge programmet er basert på en finansieringsmodell, der risikoen spres på de deltagende aktører. Det får den konsekvens at alle parter inngår med sin egen andel av det samlede budsjett. Fylkeskommunen har finansiert 9 % av de samlede budsjetter for de prosjekter som er relevante for Hedmark. Hvis fylkeskommunen hadde satset disse midlene på andre programmer da vil man kun kunne forvente et volum på innsatsen som tilsvarer de midler fylkeskommunen har. Det vil si at fylkeskommunen kunne satt andre programmer i gang men at man da ville måtte forvente færre prosjekter, involverte parter osv. Dette på grunn av et budsjett som er en tiendedel av budsjettet for Sverige-Norge programmet. Den norske staten og EU har besluttet at de ønsker å satse på dette programmet, og det er et vesentlig finansieringsgrunnlag for programmet. Det fører oss til spørsmålet om programmet kveler privat initiativ? Vi kan også godt se at det i forbindelse med noen av prosjektene kan stilles spørsmålstegn ved om prosjektets mål og resultater ville oppstått uansett. Et eksempel er Høgskolen i Hedmark som nå har etablert et godt samarbeid med Karlstad Universitet. Bør fylkeskommunen da fortsette med å støtte nye satsninger mellom de to parter? Hvilken vekt bør «nyhetsverdien» av et prosjekt eller en samarbeidsrelasjon ha i forhold til å tildele midler? Dette må vurderes opp mot at høgskole- og universitetssamarbeider er aktuelle og politisk prioriterte områder og at vi ser at samarbeidet fortsatt produserer nye resultater og effekter for Hedmark. Dette er bare et eksempel som ikke er uttrykk for vår holdning til hvilke prosjekter som bør støttes. Dette er det opp til Sverige-Norge programmet å sette noen overordnede rammer for. Innen denne rammen må fylkeskommunen vurdere hvilke strategiske områder man så vil prioritere. Samlet sett er det vår vurdering at Sverige-Norge programmet er et politisk program og et politisk virkemiddel. Bestemmer man seg for å benytte et slik politisk virkemiddel er dette programmet en «lav-risiko» investering fordi fylkeskommunen kun går inn med 9 % av de samlede budsjetter. I HEDMARK REVISJON IKS Det tredje poenget er at i gjennomsnitt 25 % av finansieringen av programmet kommer fra de deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er et tegn på at aktørene selv ønsker dette programmet og er villige til å investere i det. Dette taler i mot at programmet skulle kvele privat initiativ. Side 141 gjennomsnitt kommer 25 % av finansieringen av budsjettene fra de deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er en god indikator på at dette er et program som aktører i samfunnet ser relevansen av. Samtidig vurderer vi at samarbeidsrelasjoner med Sverige gir resultater og effekter som initiativ i Hedmark alene ikke hadde oppnådd. Konklusjon på evalueringen Det er 41 store prosjekter i Hedmark med samlet budsjett på omlag 420 mill. NOK/SEK. Herav har Hedmark fylkeskommunen medfinansiert 38,3 mill.kr. Det er en stor grad av sammenheng mellom forventningene til effekter man beskrev i Fylkesplanen 2009-12(20), og det som i dag, 7-8 år senere er realisert. Selv om Hedmark fylkeskommune kun finansierer omkring 9 % av prosjektenes samlede budsjetter er denne finansieringen avgjørende for å realisere prosjektene på grunn av den særlige finansieringsmodellen. Vi vurderer også at fylkeskommunen via sin medfinansiering har en unik mulighet for å påvirke utviklingen i Hedmark. Det er vår vurdering at programmet legger seg som et utviklende lag ut over Hedmark. Vi har estimert at 60 000 personer, omlag 8 % av befolkningen i Hedmark har vært i kontakt med et av prosjektene i programperioden. Alle programmets resultatmål er oppnådd og mange med en god margin. Vi mener at det generelt er resultater som vitner om prosjekter med høy aktivitet. Særlig volumet av institusjonelle samarbeider (127) og nye klynger og nettverk (72) sier noe om at eksisterende aktører i Indre Skandinavia inngår i flere relasjoner med hverandre og på tvers av landegrenser. Samtidig vurderer vi det også som positivt at antallet av studenter i fellesutdanninger og praksisplasser/hospitering er høyt og at mange har tatt en del av deres utdanning i andre land som følge av prosjektet. Vi vurderer at prosjektene generelt har et høyt «bunn-nivå» ved at det er få prosjekter som slett ikke lykkes. På bakgrunn av analysen vurderer vi at prosjektene er godt egnet til å nå de mål de har fastsatt og til å få samarbeidet til å fungere. Nesten alle prosjektledere vurder at samarbeidet har vært nødvendig for å nå prosjektenes mål og har bidratt til bedre resultater. Samtidig er det et forbedringspotensial i forhold til at prosjektene demonstrerer flere konkrete, målbare resultater. Vi vurderer at programmet har hatt stor betydning for å heve kompetansenivået på en rekke områder. Det gjelder for de som har deltatt i de utdanninger som programmet har etablert (ca. 10 nye utdanninger) og de utallige konferanser, nettverksmøter, samlinger, messer mm. som har involvert befolkningen. Men det gjelder også for de medarbeiderne som prosjektmidlene har sysselsatt i perioden. Vårt estimat er at programmets midler i seg selv har sysselsatt 100 medarbeidere i 3 år i en gjennomsnittlig stilling på 44 %. Kompetansen er økt på en rekke ulike områder som for eksempel innen: energiriktige bygg, energibevissthet og entreprenørskap blant unge, kommunal ledelse, mentoring, produktutvikling og markedsføring av turistnæringen, musikkentreprenørskap og utdanning, katastrofe- og kriseberedskap med mer. Det er også noe verdifullt på gang når det gjelder miljø/klima satsningen i fylket. Med Hedmarks engasjerte andel i FEM-prosjektet er man med i en ambisiøs utvikling med mål om å bli globalt ledende HEDMARK REVISJON IKS Vi ser at store miljøprosjekter og turismeprosjekter som løper over flere prosjektperioder har gitt flest konkrete resultater og størst effekt i forhold til sysselsetting og utvikling i næringslivet. Dette skjer i form av økt omsetning i næringslivet, nyetablerte bedrifter og antall varige arbeidsplasser. Det er vårt estimat at programmet har ført til 36 varige arbeidsplasser i Hedmark fordelt på 21 årsverk og at 5 nye bedrifter er etablert. Side 142 klimaaktør/klynge. Det bør legges til at både naturbevaringsprosjekter og energiprosjekter er kjennetegnet ved å ha en tett kobling til næringslivet. Enten i form av private aktører innen energi- og teknologiområdet eller ved å koble naturvern til turisme. Turisme og attraktivitet er også et område der vi ser en vesentlig relevans og effekt av prosjektene på næringslivet. Vi vurderer at programmet har ført til større forståelse for andre kulturer og tenkemåter, særlig i relasjonen til Sverige. Til gjengjeld vurderer vi at programmet ikke i vesentlig grad har bidratt til et bedre levemiljø innen kultur og miljø. Vi vurderer samlet sett at det politiske nivå bør vurdere hvordan man kan formulere mål for prosjekter som skal arbeide for å opprettholde og tiltrekke befolkning til regionen, hvis dette fortsatt er et prioritert område framover. Vi vurderer at prosjektene har forankring i hele Hedmark da det har vært gjennomført prosjekter i alle kommunene i Hedmark. Naturlig nok er det kommunene med de største byene som har mest aktivitet og det er også her det er flest prosjektledere. Samtidig ser vi at det ikke alltid har noe med størrelse å gjøre, hvor stor aktiviteten er. Trysil, Engerdal og Rendalen kommuner er for eksempel særdeles aktive, selv om de er små Vi vurderer at både målsettingen om etablering av samarbeidsavtaler mellom hedmarkregionen og Dalarna og Värmlands Län er nådd. Vi vurderer også at sekretariatet for Sverige-Norge programmet er en proaktiv regional utviklingsaktør. Til slutt må vi påpeke at vi savner en større involvering av det politiske nivået i arbeidet med aktivt og bevisst å gjøre Sverige-Norge programmet til et program som oppnår regionalpolitiske mål. Grunnlaget for å vurdere effektene av dette programmet har vært generelt (forventninger i fylkesplanen) og vi savner mer detaljerte og målbare mål for hva fylkeskommunens politikere vil med denne regionalstrategiske satsningen. Evalueringens vurderinger er mer uklare og vanskelige å konkludere på fordi det har manglet klare mål og en klar strategi for hva man vil oppnå med Sverige-Norge programmet i Hedmark fylkeskommune. Det er vår vurdering at de enkelte prosjektene gjennomgående har skapt gode resultater for Hedmark. Programmet har nådd effekt på de områdene hvor man politisk hadde forventninger til effekter. Nytten av programmet er høy fordi finansieringsmodellen for programmet betyr at fylkeskommunen kun tildeler programmet ca. 9 % av det samlede budsjettet. Vi har vurdert at bare de arbeidsplasser som etableres som følge av programmet (prosjektfinansierte og varige arbeidsplasser) alene har en verdi for Hedmark som er noe høyere enn de 38,3 mill. kr. som fylkeskommunen investerer i hele programmet. Vi vurderer dermed at Sverige-Norge programmet har høy produktivitet og høy effektivitet for Hedmark Fylkeskommune. Vår samlede vurdering er dermed at Hedmark fylkeskommune får god nytte ut av Sverige-Norge programmet. HEDMARK REVISJON IKS Vi må også stille oss selv spørsmålet om programmets resultater og effekter ville blitt oppnådd uten programmet? Eller er det til og med slik at programmet kanskje har vært med på å forhindre at andre «naturlige» tiltak ville oppstått? Samlet sett er det vår vurdering at Sverige-Norge programmet er et politisk program og et politisk virkemiddel. Bestemmer man seg for å benytte et slik politisk virkemiddel er dette programmet en «lav-risiko» investering fordi fylkeskommunen kun går inn med 9 % av de samlede budsjettmidler. I gjennomsnitt kommer 25 % av finansieringen av budsjettene fra de deltagende aktører selv (som både er private og offentlige). Dette er en god indikator på at dette er et program som aktører i samfunnet ser relevansen av. Samtidig vurderer vi at samarbeidsrelasjoner med Sverige gir resultater og effekter som initiativ i Hedmark alene ikke hadde oppnådd. Side 143 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 HEDMARK REVISJON IKS Vedlegg A Fylkeskommunens høringssvar Side 144 Side 145 HEDMARK REVISJON IKS Side 146 HEDMARK REVISJON IKS Side 147 HEDMARK REVISJON IKS Vedlegg B Litteraturliste Dokumenter fra Hedmark Fylkeskommune Horisont 2005 – 2014 – Enhet for internasjonalt samarbeid – Grunnlag for ny enhet Hedmark fylkeskommune, Økonomiplaner 2011-2014, 2012-2015, 2013-2016 og 2014-2017. Hedmark fylkeskommune, Årsplanene 2010, 2011, 2012, 2013 Hedmark fylkeskommune (2008), Fylkesplan for Hedmark 2009-2012 (20), vedtatt i Hedmark fylkesting 08.12.08 Hedmark fylkeskommune: Framtidstro og optimisme skal prege hele Hedmark - 220 000 i 2020 Regional planstrategi 2012-2015, vedtatt i Hedmark fylkesting 18.09.12 Hedmark fylkeskommune (2010), Strategi for Hedmark fylkeskommunes internasjonale engasjement 2010-2013, vedtatt i Hedmark fylkesting 31.08.10 Samarbeidsprogram for Hedmark 2012, Vedtatt i Fylkestinget 25. oktober 2011 Fylkesdirektøren i Hedmark fylkeskommunes høringssvar på revisjonskriterier, datert 19. desember 2014 Prosesspapir: INTERREG SVERIGE-NORGE 2007-2013 NOMINERING AV REPRESENTANTER TIL PROGRAMMETS GJENNOMFØRINGSORGANISASJON, fylkesrådet 07.11.2011 Rapporter, analyser, utredninger, veiledninger Norges Offentlige Utredninger, NOU (2012:2): Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU, Utvalget for utredning av Norges avtaler med EU, Avgitt til Utenriksdepartementet 17. januar 2012 Kontigo AB (2013), Interreg Sverige-Norge IV A - Utvärderingens sluttrapport, Stockholm 28. Maj 2013 Tilväxtverket (2010), Interreg IVA Sverige Norge - Evaluering av gjennomføringsorganisasjonen, Stockholm 16. Februar 2010 Senter for statlig Økonomistyring (2010), veileder: Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, revidert 2010. Simonsen, Lotte Bredesen (2014): Hvorfor engasjerer norske fylkeskommuner seg på den internasjonale arenaen. En sammenlignende studie av internasjonalt engasjement i to fylkeskommuner, masteroppgave ved institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Løvberg, Rune, Erik O. Møller og Torkel Strøm (2014): ARKO – synes, merkes og gjør en forskjell?, Masteroppgave ved Karlstad Universitet, avlevert 8. november 2014 Oddbjørn, Bukve og Hans Petter Saxi (2011): Styringssystemet i Akershus fylkeskommune - Vurdering i forkant av mulig overgang til parlamentarisme av Oddbjørn Bukve, Høgskolen i Sogn og Fjordane og Hans Petter Saxi, Universitetet i Nordland, behandlet 30. mai 2011 Sak nr. 94/99 Parlamentarisk modell for Nordland fylkeskommune HEDMARK REVISJON IKS IGOT – Centro de Estudos Geográficos da Universidada de Lisboa Núcleo de Estratégias e Politicas Territoriais (NEST), Eduardo Medeiros et al. (2011): INTERREG-A Inner Scandinavia. Cross-border Development Partnership. Priorities and Achievements [2007-2010], Lisboa, December 2011 Side 148 Regionale utviklingsmidler Del II, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Mars 2007, Revisjon Midt-Norge Dokumenter knyttet til Sverige-Norge programmet Program Europeisk Territorielt Samarbeid - Interreg 2007-2013 (Programmet for Sverige-Norge programmet) Programmanual – Interreg Sverige-Norge 2007-2013, version 5 2011-02-01 Interreg Sverige-Norge 2007-2013 Prosjekthåndbok, september 2008 Arbeidsordning for Overvåkningskomiteen, 7. februar 2007 Arbeidsordning for Styrekomiteen 2007, 23. mai 2012 Arbeidsordning for Regionalt Prioriterende Partnerskap, 8. januar 2008 Nominering av representanter til programmets gjennomføringsorganisasjon 2011 Utledning av revisjonskriterier Finansdepartementet: «Reglementet for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten», sist endret 2010 Rådets forordning (EF) Nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet FVL). Likebehandlingsprinsippet Program – Europeisk Territorielt Samarbete – Interreg Sverige-Norge 2007-2013 Programmanual – Interreg Sverige-Norge 2007-2013, version 5 2011-02-01 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Senter for statlig økonomistyring: «Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten», endret sist 2010 HEDMARK REVISJON IKS Partnerskapsavtale mellom Akershus fylkeskommune, Østfold fylkeskommune og Hedmark fylkeskommune om Interreg Sverige-Norge 2007-2013 Side 149 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 Vedlegg C – Liste over gjennomførte møter og intervju Tabell 17 Møteliste ved oppstart av prosjekt Gjennomførte møter Deltagere fra fylkeskommunen 3. september 2014 Hanne Varhaug Søberg, fylkesdirektør Oppstartsmøte i forbindelse med foranalyse Ole Jørn Alfstad, fylkessjef, Internasjonalt Samarbeid (EIS) Enhet for Ane Tonette Longseth, juridisk rådgiver 20. november 2014 Oppstartsmøte for forvaltningsrevisjonen Bjørn Terje Andersen og Erik Hagen, begge seniorrådgivere i Sverige-Norge programmet, EIS Tabell 18 Intervjuliste Intervjuperson Rolle Bjørn Terje Andersen Seniorrådgiver i Sverige-Norge programmet, EIS Erik Haagen Seniorrådgiver i Sverige-Norge programmet, EIS Per Gunnar Sveen (Ap) Leder av fylkesrådet Aasa Gjestvang (Sp) Medlem av fylkesrådet Solveig Seem (H) Medlem av Komite for kultur og kompetanse, gruppeleder Høyre Erik Ringnes (V) Nestleder av Komite for kultur og kompetanse, gruppeleder Venstre Elisabeth Sidselrud Christiansen (Ap) Medlem av Komite for kultur og kompetanse Jørn Haabeth (telefonintervju) Rådgiver, Interreg-sekretariatet, fylkeskommune Line Helene Nielsen (telefonintervju) Internasjonal rådgiver, Østfold fylkeskommune HEDMARK REVISJON IKS Østfold Side 150 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 Vedlegg D – Spørreguide og spørreskjema Tabell 19 Sentrale tema i spørreguides Målgruppe for spørreguide Sentrale tema Sekretariat for Sverige-Norge programmet Kunngjøringsaktiviteter Kontakt til søkere Habilitet, Klagebehandling Prosess for HFK tilslutning til programmet HFK som regional utviklingsaktør Samarbeidsavtaler mellom regioner Grunnlag for medfinansiering Fylkesråd i HFK Rolle i Sverige-Norge programmet Kilder til informasjon om programmet Kjennskap til Sverige-Norge programmet Habilitet/klagebehandling Grunnlag for regional medfinansiering Prosjekter som har gjort inntrykk Fylkestingets styringsform Medlemmer av kompetanse, HFK Komite for kultur og rolle i den parlamentariske Komiteens oppgaver og funksjon Komiteens involvering i saker om internasjonalt samarbeid og Sverige-Norge programmet Informasjonsstrømmer til komite og fylkesting Kjennskap til Sverige-Norge programmet Fylkestingets styringsform Medarbeidere i Østfold rolle i den parlamentariske Organisering og styring av det internasjonale området og INTERREG 1.1 I hvilken grad vurderer du at følgende forhold har vært klart opplyst? (På en skala fra 1-5 hvor 1 er "slett ikke" og 5 er "i høy grad") Formål med Sverige-Norge programmet? 1.2 Krav til form og innhold av søknaden? 1.3 Kriterier for tildeling av midler 2 Hvordan var du i kontakt med sekretariatet i fylkeskommunen (sett gjerne flere X) 1. HEDMARK REVISJON IKS Tabell 20 Spørsmål i spørreskjema Side 151 Hvor ofte var du i kontakt med det norske sekretariatet for Sverige-Norge programmet? 4 Var du på søknadstidspunktet ansatt i Hedmark fylkeskommune? 5 6.1 Oppnådde du ved å være ansatt i Hedmark fylkeskommune informasjon som var relevant for å få din søknad godkjent som du ikke hadde fått hvis du var ansatt utenfor fylkeskommunen? I hvilken grad vurderer du at det sikres likebehandling blant søkere til Sverige-Norge programmet når det gjelder Rådgivning av søkere 6.2 Tildeling av midler fra Hedmark fylkeskommune til regional medfinansiering 6.3 Tildeling av statlige midler og EU-midler 7 I hvilken grad har prosjektet nådd sine mål? 8 Kommentarer 9 10 Hvilket nivå av samarbeid har du med din samarbeidspartner i Sverige? Sett X ved det feltet som beskriver deres samarbeid best I hvilken grad er du enig i følgende utsagn: 10.1 Samarbeidet med vår(e) svenske partnere har vært nødvendige for å nå prosjektets mål 10.2 12 Vi har oppnådd bedre resultater ved å gjennomføre prosjektet sammen med vår(e) svenske partner(e) I hvilke områder/kommuner i Hedmark har det vært aktiviteter i forbindelse med prosjektet? (Sett gjerne flere X) Sett X ved de områdene hvor ditt prosjekt har gitt samfunnsmessig effekt (sett gjerne flere X) 13 I hvilken grad har prosjektet 13.1 Dannet nye arenaer hvor næringsliv kan møtes og oppnå nye erfaringer? 13.2 Dannet nye arenaer hvor samfunnsaktører generelt kan møtes og oppnå nye erfaringer? 13.3 Bidratt til innovasjon og utvikling i næringslivet i Hedmark? 13.4 Bidratt til innovasjon og utvikling for andre samfunnsaktører i Hedmark? 14 I hvilken grad har prosjektet 14.1 14.2 Bidratt til at deltagere fra Hedmark fylke har fått større forståelse for andre kulturer og tenkemåter? Bidratt til et bedre levemiljø for den enkelte innbygger i Hedmark, innen for kultur og miljø? 14.3 Bidratt til bedre folkehelse? 14.4 Bidratt til bedre arbeidsmiljø? 15 I hvilken grad har prosjektet 15.1 Bidratt til mer kvalifisert arbeidskraft i Hedmark? 15.2 Bidratt til en styrking av kompetansenivået i eksisterende virksomheter i Hedmark? 15.3 Bidratt positivt til økonomisk vekst i Hedmark i form av økt omsetning i næringer og virksomheter? Har prosjektet bidratt til etablering av (sæt X) 6 11 16 17 18 19 Skriv her hvilke bedrifter, virksomheter eller organisasjoner som er blitt etablert som følge av prosjektet Har prosjektet bidratt til etablering av nye arbeidsplasser mens prosjektet var i gang? (sett X ved de(t) relevante svar) Hvor mange ansatte ble årlig finansiert av prosjektmidlene? HEDMARK REVISJON IKS 3 Side 152 24 Kommentarer 25 Hvor stor andel reduksjon i CO2 utledning har prosjektet ledet til for Hedmark? 26 Beskriv kort hvilke andre miljøgevinster prosjektet har ført til? 27 Kommentarer 28 Vil du vurdere at prosjektet direkte eller indirekte har bidratt til å fastholde befolkningen i Hedmark / unngå fraflytning fra deres lokalområde? Vil du vurdere at prosjektet har bidratt til at flere har bosatt seg i Hedmark? 21 22 29 31 Hvis du skal gi ditt beste anslag, hvor mange mennesker tror du samlet sett har bosatt seg varig i Hedmark, som følge av prosjektet? Kommentarer 32 Hva er de tre vesentligste varige effektene av prosjektet? 33 Har du andre kommentarer kan du skrive dem her 30 HEDMARK REVISJON IKS 23 Hvor stor stillingsbrøk/antall årsverk ble årlig finansiert av prosjektbudsjettet i prosjektperioden? Har prosjektet bidratt til etablering av varige arbeidsplasser i Hedmark (som ikke er avhengig av midler fra Sverige-Norge programmet)? Hvor mange varige arbeidsplasser vil du vurdere at det har blitt etablert i Hedmark som følge av prosjektet? Hvor stor stillingsbrøk/antall årsverk utgjør de varige arbeidsplassene? 20 Side 153 Forvaltningsrevisjon: Målanalyse Sverige-Norge programmet i Hedmark fylke 2014 Vedlegg E Indikatorer og mål for hele Sverige-Norge programmet 20072013 (for alle tre delområder) Tabell 21 Mål for deltakerprofil Sverige-Norge programmet - alle delområder Övergripande indikatorer Definition Måttenhet Mål totalt för Prioriterat område A + B Antal kvinnor respektive män som deltar i projektet Varav antal ungdomar som deltar i projektet Antal deltagande företag i projektaktiviteter Antal kvinnor och män (inklusive ungdomar) som deltar i projektaktiviteter Antal kvinnor, Antal män Varav antalet ungdomar, Antal kvinnor, Antal män 8000 och män minst 8000) ålder 15 – 24 år, som deltar i projektaktiviteter Antal deltagande projektaktiviteter företag i 20000 (kvinnor minst 3000 (15 % av totalt deltagande) Antal företag som ägs av kvinnor respektive män, eller mix 3000 Kilde: Program for Sverige-Norge programmet, s. 59 Ekonomisk tillväxt Mål Attraktiv livsmiljö Mål Antal formella gränshinder som projektet bidrar till att undanröja 5 Etablerade institutionella samarbeten 30 Antal undanröjda upplevda gränshinder 50 Nya och vidareutvecklade metoder för stads- och landsbygdsutveckling 30 Antal kvinnor/män som deltar i gemensamma utbildningar och praktik 3000/ 3000 Antal kvinnliga/manliga studenter som studerar del av sin utb. i det andra landet 60/60 Antal nyetablerade och gränsöverskridande kluster 100 vidareutvecklade Kilde: Program for Sverige-Norge programmet, s. 59 og s. 67 HEDMARK REVISJON IKS Tabell 22 Resultatmål oppdelt på Sverige-Norge programmets prioriterte områder Side 154 Vedlegg F Utledning av revisjonskriterier REVISJONSKRITERIER FOR FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTET «INTERNASJONALT ARBEID I HEDMARK FYLKESKOMMUNE». Likebehandling av søkere Formål og problemstilling Hedmark fylkeskommune er av daværende Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) tillagt rollen som norsk forvaltende organisasjon i delområdet Indre Skandinavia i Sverige-Norge programmet 20072013. Indre Skandinavia består av en rekke kommuner i Østfold fylke og Akershus fylke, hele Hedmark fylke og på svensk side Värmlands- og Dalarnas Län. Som forvalter skal Enhet for Internasjonalt Samarbeid (EIS) i Hedmark fylkeskommune stå til rådighet for spørsmål fra norske søkere i delområdet i forhold til søknad og gjennomføring av prosjektene. Det finnes et tilsvarende sekretariat for svenske søkere i Karlstad. Sekretariatet har også ansvaret for den innledende saksbehandling og innledende vurdering av søknader. De forbereder saksbehandling av søknader til fylkesrådet, som må treffe endelig vedtak om fordeling av fylkeskommunale midler. Samtidig kan Hedmark fylkeskommune selv utarbeide forslag til prosjekter og søke om midler fra den potten de selv forvalter. Risikoen for at Hedmark fylkeskommune får en mere positiv behandling og prioriteres høyere enn andre søkere gir grunnlag for å undersøke om søknads- og tildelingsprosessen er transparent og at alle søkere behandles likeverdig og upartisk i Sverige-Norge programmet. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å kartlegge og vurdere i hvilken grad Hedmark fylkeskommune sikrer likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet i kunngjøring, saksbehandling og vurdering av søknadene. Det er i prosjektplanen utarbeidet følgende problemstilling for delprosjektet: Utøver Hedmark fylkeskommune sitt oppdrag som sekretariatsfunksjon i Sverige-Norge programmet i samsvar med grunnleggende prinsipper om transparens og upartiskhet, herunder I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere i saksbehandling og vurderingene av søknadene Vi har valgt kun å vurdere saksbehandling og beslutninger truffet inntil midlene er fordelt. Fasene rundt tilskuddsforvaltning og oppfølging/kontroll blir ikke vurdert fordi fokuset er om det skjer forskjellsbehandling i forhold til de som oppnår prosjektstøtte. Med «sekretariatsfunksjon» henvises til den rolle Hedmark fylkeskommune er tillagt av KRD som sekretariatsfunksjon for hele delområdet Indre Skandinavia. I revisjonen vil det bli vurdert om det skjer likebehandling i sekretariatet og i gjennomføringsorganisasjonen i Sverige-Norge programmet; fylkesrådet (fordeler fylkeskommunale midler), RPP (fordeler nasjonale midler) og Styringskomiteen HEDMARK REVISJON IKS Avgrensning Side 155 (fordeler EU-midler). Det ses ikke på Overvåkningskomiteen fordi den ikke er involvert i de innledende fasene med kunngjøring av program og fordeling av midler. Revisjonskriterier Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt (RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon - Norges Kommunerevisorforbund: 2005). Revisjonskriteriene velges ut med bakgrunn i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I og med at revisjonskriteriene er uttrykk for en norm eller et ideal for hvorledes tilstanden bør være på området, er kriteriene også med på å danne utgangspunktet for vår anbefalinger. Gjennomføring av Sverige-Norge programmet reguleres av et antall EU-forordninger samt svenske og norske lover, forordninger, forskrifter og veiledninger. En forordning er en EU-rettsakt som gjelder umiddelbart i EU-landene, altså uten at de først må tas inn i nasjonal lovgivning. I Norge må forordninger gjennomføres i henhold til nasjonal rett, og teksten i forordningen skal tas inn ord for ord. De relevante forordningene finnes ikke på norsk, derfor hentes versjonene fra dansk og i teksten heretter har vi oversatt forordningstekstene fra dansk til norsk. Problemstillingen om transparens og upartiskhet reguleres i følgende EU-forordninger: - Rådets forordning (EF) Nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 - Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 og til EuropaParlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1783/1999 - Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven, forkortet FVL). Likebehandlingsprinsippet Partnerskapsavtale mellom Akershus fylkeskommune, Østfold fylkeskommune og Hedmark fylkeskommune om Interreg Sverige-Norge 2007-2013 Program – Europeisk Territorielt Samarbete – Interreg Sverige-Norge 2007-2013 Programmanual – Interreg Sverige-Norge 2007-2013, version 5 2011-02-01 HEDMARK REVISJON IKS Øvrige kilder for utledning av revisjonskriterier for denne problemstillingen er: - Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer Side 156 Transparens og likebehandling Prinsippene som skal understøtte det Regionalt Prioriterende Partnerskaps (RPP) vurderinger av søknader er «upartiskhet, transparens og effektivitet» (Partnerskapsavtalen s. 8, Programmanualen s. 42). Transparens defineres i denne revisjonen som gjennomsiktighet for søkeren i forbindelse med søknads- og tildelingsprosessen. Upartisk behandling er synonymt med likebehandling. Likebehandling defineres som at alle søkere får samme behandling uansett bakgrunn. I det følgende utledes revisjonskriterier som vil danne grunnlag for vurderingen av i hvilken grad saksbehandling og tildelingsprosessen Hedmark fylkeskommune er transparent og sikrer likebehandling. Kunngjøring Transparens i søknadsprosessen innebærer at den forvaltende myndighet har vært åpen og lyst ut programmet så relevante deltagere får mulighet til å søke. Artikkel 5 i EU forordning 1828/2006 lovgir om informasjonsforanstaltninger rettet mot potensielle støttemottagere. Her fremgår det at forvaltningsmyndigheten sikrer at det opplyses bredt om det operasjonelle programmet og at informasjonen er tilgengelige for alle interesserte parter (Artikkel 5, stk. 1). Det er et krav at forvaltningsmyndigheten som et minimum gir potensielle støttemottagere klar og detaljert informasjon om følgende: - betingelsene for å komme i betraktning til støtte under et program - prosedyrene for behandling av søknader om støtte og saksbehandlingstiden - kriteriene for utvelgelse av de prosjekter som skal finansieres - kontakter på nasjonalt, regionalt og lokalt plan, som kan informere om de operasjonelle programmer (Artikkel 5, stk. 2) Forvaltningsmyndigheten (sekretariatet i Hedmark fylkeskommune) skal inkludere minst ett av nedenfor nevnte organer i kunngjøringen: nasjonale, regionale og lokale myndigheter og utviklingskontorer, ervervs- og fagorganisasjoner, arbeidsmarkedets parter, ikke-statlige organisasjoner, bransjeorganisasjoner, EU-informasjonssentre og Kommisjonens representasjoner i medlemsstatene eller utdannelsesinstitusjoner (Artikkel 5, stk. 3). EUs krav presiseres i de statlige krav til forvaltning av Sverige-Norge programmet: For å sikre lik handsaming skal forvaltar kunngjera støtteordningane, slik at ein kan nå alle potensielle søkjarar innanfor målgruppa. Kunngjeringa skal innehalde • formål med ordninga • målgruppe for tilskotsordninga • kriterium for måloppnåing • kriterium for tildeling • krav til rapportering • informasjon om maksimal støtte/støttesats • informasjon om kva form søknaden skal ha • informasjon om kva opplysningar søknaden skal innehalde • søknadsfrist» (Retningslinjer i tilskuddsbrevet 2012, Vedlegg 2) HEDMARK REVISJON IKS «Krav til informasjon og kunngjering Side 157 Likebehandling av søkere Forvaltningsretten omfatter en del grunnleggende prinsipper som må ligge til grunn for utøvelse av offentlig myndighet. De følger hovedsakelig av lovverket, men blir supplert av og presisert i rettspraksis og i forvaltningspraksis. Prinsippene kan en benevne som forvaltningsrettens alminnelige prinsipper og omfatter blant annet Likhetsprinsippet som fastslår at forvaltningen i størst mulig grad skal foreta en likebehandling av saker og sakens parter. Finansdepartementet omtaler likhetsprinsippet i veiledningen: «Om etablering og forvaltning av tilskuddsordninger i staten» fra 2004: «Finansdepartementet vil også minne om det ulovfestede forvaltningsrettslige likhetsprinsippet. Søkere innenfor den krets som Stortinget har ment å tilgodese med den aktuelle budsjettposten, kan ikke utsettes for en forskjellsbehandling som mangler saklig grunn eller virker vilkårlig, urimelig eller urettferdig. Kravet om saklig sammenheng gjelder også vilkårene som eventuelt stilles for tildeling av tilskudd» (s. 21). I Programmanualen til Sverige-Norge programmet står det om likhetsprinsippet: »Medborgarna ska kunna lita på att offentliga åtgärder och uppgifter genomförs på bästa möjliga sätt. Vidare ska alla sökande till offentliga program behandlas lika och objektivt. God offentlig förvaltning kännetecknas av att alla processer och beslut är öppna för granskning.» (s. 42) Formålet med denne forvaltningsrevisjon er å vurdere om det har skjedd likebehandling av søkere i Sverige-Norge programmet. I det følgende gjennomgås de områder vi vil vurdere i forhold til likebehandling: lik adgang til sekretariatet, kriteriebaserte vurderinger, habilitet, klageadgang og formell rolledeling i organisasjonen. Sekretariatet i Hedmark fylkeskommune er ansvarlig for å levere rådgivning og informasjon til søkere i Sverige-Norge programmet (Programmanualen s. 92). Ifølge retningslinjene for tilskuddsordningen skal tilskuddsordningen følge reglene i forvaltningsloven (Retningslinjene til tilskuddsbrev 2013 s. 1). Det følger av forvaltningslovens § 11 at sekretariatet har veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Av likhetsprinsippet følger at alle søkere må ha lik adgang til sekretariatets veiledning i Hedmark fylkeskommune. Det vil si at det i tiden før søknadsfristen har vært mulig å komme i kontakt med sekretariatet og alle får samme omfang av rådgivning. Det er uheldig hvis søkere i Hedmark fylkeskommune får en bedre behandling enn andre søkere fordi de har bedre fysisk adgang til sekretariatet og får rådgivning og informasjon som går ut over det nivå av informasjon som andre søkere får. Likebehandling gjennom kriteriebaserte vurderinger Sekretariatet skal ta imot og forberede søknadene. De skriver en uttalelse eller vurdering (ütlåtande) av hvert prosjekt (Programmanualen s. 92). Sekretariatet er med andre ord godt inne i saksbehandlingen av søknadene og har innflytelse på hver søknads videre skjebne. Det følger av likhetsprinsippet at alle søkere får lik behandling i saksbehandlingen av søknaden sin. Det betyr at vurderingen fra sekretariatet skal avspeile søknadens kvalitet og skal ikke være påvirket av HEDMARK REVISJON IKS Lik adgang Side 158 uvedkommende hensyn. Grunnlaget for å sikre upartisk bedømming er klare kriterier som anvendes konsistent for alle søknadene. I EU-forordning 1083/2006 står at for hvert operasjonelt program peker medlemsstaten ut en forvaltningsmyndighet (Hedmark fylkeskommune). Forvaltningsmyndigheten skal forvalte det operasjonelle programmet og har ansvaret for å sikre at de prosjekter som utvelges til finansiering er i overensstemmelse med de kriterier, som gjelder for programmet (vår kursivering, Artikkel 60, første ledd, bokstav a). At kriteriene må være avgjørende for vurdering av søknadene står også i Programmanualen for Sverige-Norge programmet (s. 42-6). Det følger samtidig av forvaltningsloven at enkeltvedtak må være skriftlig og det skal grunngis (FVL § 23 første ledd og § 24 første ledd). Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. Habilitet, klageadgang og formell arbeidsdeling For å sikre lik behandling må det være en formalisert arbeidsdeling mellom søker og den som vurderer søknaden. En formell adskillelse av søker og behandler av søknader bidrar til å sikre en upartisk og kriteriebasert vurdering av søknaden. Det kan samtidig ikke avvises at begge funksjoner kan eksistere i samme organisasjon samtidig med at likebehandling sikres. Ifølge habilitetsreglene er en offentlig tjenestemann ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe vedtak i en forvaltningssak når han selv er part i saken (jfr. FVL § 6 første ledd, bokstav a). Dessuten kan en saksbehandler være ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til (FVL § 6 andre ledd). Dessuten støtter adgang til å klage søkers rettssikkerhet. Det følger av forvaltningslovens § 28, første ledd at enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Artikkel 58 i EU forordning 1083/2006 beskriver under overskriften Generelle prinsipper for forvaltnings- og kontrollsystemer at det må sikres en arbeidsdeling mellom prosjektorganisasjonens enkelte funksjoner. De forvaltnings- og kontrollsystemer for de operasjonelle programmer, som medlemsstatene etablerer, skal omfatte: a) definisjon av de funksjoner som utføres av forvaltnings- og kontrollorganene, og fordeling av funksjonene innen for hvert organ b) overholdelse av prinsippet om adskillelse av funksjoner mellom og innen for slike organer (Artikkel 58, første ledd, bokstav a og b) EU krever en rolledeling mellom forvaltnings- og kontrollorganene som sikrer upartiskhet mellom organene. På samme måte må forvaltningen i sin saksbehandling kunne vurdere den enkelte saken uavhengig av andre hensyn. Vi vurderer at det sikrer likebehandling at det er en formell adskillelse mellom søker og den som behandler og vurderer søknaden. HEDMARK REVISJON IKS Av dette utledes at hvis man selv har vært med til å forberede søknaden, så er man inhabil i sekretariatet, RPP og Styringskomiteen i forhold til å vurdere denne søknad. Det innebærer også at alle involverte må ha rutiner for å vurdere egen habilitet ved tvilssaker. Ifølge forvaltningslovens § 8, første ledd avgjør tjenestemannen selv om han er ugild. Medlemmer av kollegiale organ skal i god tid si fra om forhold som gjør eller kan gjøre ham ugild (FVL § 8, tredje ledd). Side 159 Vi vurderer at det er uklart om EU krever adskillelse av funksjoner i den del av gjennomføringsorganisasjonen som treffer vurderinger om midler fra forskjellige kilder. Det vil si om det er lov å ha de samme personer til å fordele midler i to forskjellige fora: RPP (statlige midler) og i Styringskomiteen (EU-midler). Vi tar det utgangspunkt at fordelingen av midler i en tilskuddsordning vanligvis er samlet i en funksjon og en personkrets. Vi vurderer at kravet om rolledeling i gjennomføringsorganisasjonens enkelte ledd primært sikter på en oppdeling av funksjonene i: søker, sekretariat, avgjørelsesmyndighet, evaluerings eller kontrollenhet. Vi kan etter dette oppsummere revisjonskriteriene som følger: I hvilken grad er det transparens i søknadsprosessen, herunder 3. Skjer det en bred kunngjøring av programmet til potensielle støttemottakere om: i) formål med ordningen j) målgruppe k) kriterier for måloppnåing l) kriterier for tildeling m) krav til rapportering n) informasjon om maksimal støtte/støttesats o) informasjon om hvilken form søknaden skal ha p) informasjon om hvilke opplysninger søknaden skal inneholde c) søknadsfrist d) prosedyrene for behandling av søknader om støtte og saksbehandlingstiden 4. Formidles informasjon av relevant aktør I hvilken grad sikres likebehandling av alle søkere om midler, herunder 5. Lik adgang for alle søkere til rådgivning? 6. Baserer anbefalinger og vurderinger seg på kriterier? 7. Begrunnes avslag? 8. Er det formell adskillelse av søker og person som vurderer søknaden i prosjektorganisasjonen? 9. Har sekretariat og medlemmer av prosjektorganisasjonen rutiner for å vurdere egen habilitet? 10. Har sekretariat rutiner for behandling av eventuelle klager? Oppfølging og politisk styring Den internasjonale innsatsen i Hedmark fylkeskommune er tenkt som et redskap til å innfri de regionale politiske målsettingene. Gjennom Sverige-Norge programmets prosjekter vil man forsøke å oppnå regionale politiske målsettinger i Hedmark fylke i årene 2007-2013. Det krever politisk styring. For at politikerne skal kunne navigere i programmets mange komponenter og ha oversikt over resultat og målinnfrielse må det være gode rutiner for oppfølging og rapportering av prosjektene og programmet. Vurderinger av om programmet er på rette vei i forhold til de fastsatte regionale mål må være løpende så de gir mulighet for politisk styring og risikohåndtering. HEDMARK REVISJON IKS Formål og problemstilling Side 160 Løpende informasjon om prosjektene og programmet kan i tillegg til politisk styring bidra til å sikre politisk eierskap til et ressurstungt, og av den grunn, omdiskutert program. På den bakgrunn er formålet med revisjonen: Formålet er å vurdere om Hedmark fylkeskommune og Enhet for Internasjonalt Samarbeid (EIS) sikrer mulighet for politisk styring av Sverige-Norge programmet. Det må skje ved å levere tilstrekkelig og relevant informasjon til fylkesråd og fylkesting om programmets og herunder prosjektenes resultater. Det er i prosjektplanen utarbeidet følgende problemstilling for delprosjektet: I hvilken grad gir rapportering på mål og oppnådde resultater i Sverige-Norge programmet mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring? Avgrensning Revisjonen vil fokusere på oppfølging og rapportering til det politiske nivået i Hedmark fylkeskommune. Det betyr at det alene vedrører de prosjektene i programmet hvor aktører i Hedmark fylke har vært involvert. Det kan være i form av: medfinansiering fra Hedmark fylkeskommune prosjektlederne er fra Hedmark fylke prosjektet gjennomføres i vesentlig grad i Hedmark fylke (evt. blant flere fylker og län) Revisjonskriterier Kilder for utledning av revisjonskriterier for denne problemstilling er: - Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) - Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional - Utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer - Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer - Finansdepartementet: «Reglementet for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten», sist endret 2010 I det følgende utledes revisjonskriterier om rapportering av om prosjektenes og programmets resultater gir mulighet for betryggende intern kontroll og politisk styring. Rutiner for intern kontroll og rapportering Av Kommunelovens § 20, første og andre ledd framgår at fylkesrådet er å anse som administrasjonssjef i en parlamentarisk styringsmodell og har ansvar for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. I en rapport om internkontroll i kommunene som Agenda har utført for KRD har en definert betryggende kontroll slik: Kontroll forutsetter at en har en overordnet oversikt over hvilke risikoer som påvirker om kommunen når sine mål eller ikke. Dette må følges opp av tilpassede styrings- og rapporteringssystemer, som gir oversikt og grunnlag for gjennomføring av tiltak ved avvik. Overordnet forståelse av risiko og adekvate styringssystemer kan dermed ses som HEDMARK REVISJON IKS Kommunelovens § 23.2 beskriver kravet til intern kontroll i kommunen: ”Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges frem for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.” Side 161 53 AGENDA Utredning & Utvikling AS for Kommunal- og regionaldepartementet: Internkontroll i norske kommuner, mai 2008 HEDMARK REVISJON IKS forutsetninger for betryggende kontroll (s. 7).53 Forvaltningen av de regional utviklingsmidlene fra staten til Sverige-Norge programmet skal følge Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelsene for økonomistyring i staten (Retningslinjene til tilskuddsbrev 2012 og 2013 s. 1). De vesentligste paragrafene i relasjon til problemstillingen er: Side 162 6.1.2 Reglement for økonomistyring i staten (RØS) § 4 Grunnleggende styringsprinsipper Alle virksomheter skal: a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, at ressursbruken er effektiv (...) c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag (...) § 9 Planlegging, gjennomføring og oppfølging Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene: a) planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv b) gjennomføre fastsatte planer c) rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet § 14 Intern kontroll Alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre at (...): b) eventuelle vesentlige avvik forebygges, avdekkes og korrigeres i nødvendig utstrekning 6.1.3 Bestemmelser om økonomistyring i staten (BØS) Kapittel 2 Virksomhetenes interne styring 2.2 Myndighet og ansvar Virksomhetens ledelse har ansvar for å: a) gjennomføre aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og fastsatte mål og prioriteringer fra departementet b) fastsette mål og resultatkrav og foreta prioriteringer med ettårig og flerårig perspektiv innenfor eget ansvarsområde c) sørge for planlegging, gjennomføring og oppfølging, herunder resultat- og regnskapsrapportering (...) Systemer og rutiner skal være tilpasset risiko og vesentlighet (...) Virksomheten har ansvar for at mål og resultatkrav fastsatt i tildelingsbrev, andre vedtak og interne styringsdokumenter følges opp og gjennomføres innenfor rammen av tildelte ressurser. Det må etableres løpende informasjons- og kommunikasjonsrutiner for rapportering og gjennomføring av planer. Den interne styringen skal være innrettet slik at: a) den tilfredsstiller kravene til resultat- og regnskapsrapportering gitt av overordnet myndighet og andre b) virksomheten har nødvendig styringsinformasjon og beslutningsgrunnlag til å følge opp aktivitetene og resultatene c) virksomhetens økonomisystem sammen med statistikk, analyser og andre relevante HEDMARK REVISJON IKS 2.3.2 Gjennomføring og oppfølging Side 163 systemer belyser om virksomheten drives effektivt i forhold til kostnader og fastsatte målog resultatkrav (...) Resultatinformasjonen skal benyttes i virksomhetens planlegging for de påfølgende år. 2.4 Intern kontroll (...) For å kunne utøve nødvendig intern kontroll, skal virksomhetens ledelse etablere systemer, rutiner og tiltak med fokus på blant annet følgende faktorer (...): d) informasjonsrutiner som sikrer at viktig og pålitelig informasjon av betydning for måloppnåelsen kommuniseres på en effektiv måte (...) Av ovenstående utledes områdene for revisjonskriterier i det følgende. Fastsatte mål og rutiner for oppfølging Forvaltningen skal sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte ved å rapportere om måloppnåelse og resultater (RØS § 9). Rapportering kan både omfatte de enkelte prosjektenes resultater og vurderinger av Sverige-Norge programmets resultater og framdrift. Det må etableres løpende informasjons- og kommunikasjonsrutiner for rapportering og gjennomføring av planer så virksomhetens øverste ledelse, politikerne, har nødvendig styringsinformasjon og beslutningsgrunnlag til å følge opp aktivitetene og resultatene på prosjekt- og programnivå (BØS 2.3.2, b). Informasjonsrutiner skal sikre at viktig og pålitelig informasjon av betydning for måloppnåelsen kommuniseres på en effektiv måte (BØS 2.4, d). Rapportering til det politiske nivået Målgruppen for avrapporteringene er ifølge RØS både den interne og den overordnede myndigheten (RØS § 9, c). Vi presiserer at de ansvarlige for Sverige-Norge programmet skal rapportere til øverste interne administrative myndighet, det øverste interne politiske nivået i Hedmark fylkeskommune og til overordnet myndighet Kommunal- og Moderniseringsdepartementet (KMD). Revisjonen vil se på rapporteringen til det øverste interne politiske nivået i fylket i form av Fylkesrådet og Fylkestinget. Dette begrunnes med at problemstillingen vil svare på om forutsetningene for regional politisk styring er til stede. Ifølge RØS skal alle virksomheter sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte ved å planlegge og rapportere med både ettårig og flerårig perspektiv (RØS §9, a og c). Som minimum vil forvaltningen skulle rapportere årlig på mål og resultater i prosjektene i programmet. Det vil samtidig være relevant å gi løpende status på programmets samlede måloppnåelse. Om det er behov for ytterligere rapporteringer i løpet av året vil avhenge av en konkret vurdering av risiko og vesentlighet det enkelte året. Det er opp til det interne kontrollsystemet å fange opp avvik og rapportere disse videre i det omfanget det vurderes nødvendig (RØS § 14, b). I forhold til rapportering i et flerårig perspektiv vil det i Sverige-Norge programmet svare til at det som minimum skjer rapportering til det HEDMARK REVISJON IKS Hyppighet for rapportering Side 164 politiske nivået i forhold til programmets mål- og resultatinnfrielse ved prosjektets avslutning i 201314. Vi kan etter dette oppsummere revisjonskriteriene som følger: I hvilken grad sikres tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag til det politiske nivået i Hedmark fylkeskommune, herunder I hvilken grad gjøres det oppfølging: 7. I forhold til fastsatte mål og resultatkrav? 8. Ut fra kommunikasjonsrutiner for rapportering? 9. I forhold til øvrig informasjon som har betydning? 10. Minimum årlig på prosjektenes mål- og resultatoppnåelse? 11. På den løpende måloppnåelse for det samlede programmet? 12. På programmets samlede mål- og resultatoppnåelse minimum i slutten av hver programperiode? Målanalyse Formål og problemstilling Forutsetningen for evaluering av Sverige-Norge programmet er at vi vet hva vi måler opp imot. Av relevans som måleindikatorer er de regionale målsettinger og programmets målsettinger. Kontrollutvalget i Hedmark fylkeskommune har sendt signaler om at det ønsker at en evaluering av Sverige-Norge programmet særlig fokuserer på om fylkeskommunens målsettinger innfris. Spørsmålet er da hvordan Hedmark fylkeskommunes målsettinger på det internasjonale område henger sammen med Sverige-Norge programmets målsettinger? Målsettingene skal leve opp til prinsippene for mål- og resultatstyring, der overordnede mål blir konkretisert i målbare resultatindikatorer. I hvilken grad er det mulig å identifisere et samlet sett av gode resultatindikatorer for måling av Sverige-Norge programmets resultater, effekter og måloppnåelse? Formålet er å få vurdert sammenhengen mellom de fylkeskommunale målsettinger for internasjonal arbeid og målene for Sverige-Norge programmet. Dessuten er det et formål å vurdere om målene er tilstrekkelig presise slik at de kan danne grunnlag for en evaluering av programmets resultater, effekter og måloppnåelse. Det er i prosjektplanen utarbeidet følgende problemstilling for delprosjektet: I hvilken grad og på hvilke områder er det definert konkrete mål i form av resultatindikatorer som kan danne grunnlag for en evaluering av Sverige-Norge programmet? Revisjonskriterier Kilder for utledning av revisjonskriterier for denne problemstilling er: - Statsbudsjettet 2012 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til fylkeskommuner for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer HEDMARK REVISJON IKS I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet? Side 165 - Statsbudsjettet 2013 – Kapittel 551, post 60 Tilskot til Hedmark fylkeskommune for regional utvikling – Tilskotsbrev med retningslinjer - Senter for statlig økonomistyring: «Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten», endret sist 2010 I det følgende utledes revisjonskriterier for vurdering av problemstillingen. Prinsipper for mål- og resultatstyring I Tilskuddsbrev 2012 s. 7 fremgår det at: Fylkeskommunane skal forvalte midlane etter prinsippa for mål- og resultatstyring. Det inneber mellom anna at dei sjølve må lage eit mål- og resultatstyringssystem med indikatorar og resultatkrav som svarer til måla for regional utvikling og deira eigne plandokument ... Tankegangen bak mål- og resultatstyring beskrives i Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten som er utgitt av Senter for statlig Økonomistyring (revidert 2010). Dette er en veiledning som det vises til i Retningslinjer til tilskuddsbrevet fra 2012, vedlegg 2. I det følgende refereres fra veiledningen de elementene fra mål- og resultatstyring som har relevans for å: - skape sammenheng mellom fylkeskommunale- og Sverige-Norge programmets målsettinger. - sikre at målsettingene er målbare Styringshjulet Mål- og resultatstyring kan defineres som «Å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten» (s. 9). (Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 6) HEDMARK REVISJON IKS Veiledningen utdyper at mål- og resultatstyring innebærer strategisk styring mot virksomhetens langsiktige mål. En grunnleggende forutsetning for mål- og resultatstyring er at virksomheten har overordnede mål som konkretiseres, slik at måloppnåelsen kan måles og vurderes ved kvantitative eller kvalitative metoder (s. 6). Styringshjulet viser hvilke prosesser mål- og resultatstyring består av: Side 166 Mål- og resultatstyring innebærer at det først formuleres overordnede mål og strategi for virksomheten. Målene og strategien viser hva som er virksomhetens viktigste prioriteringer og satsinger for de nærmeste årene, gitt politiske signaler og krav fra overordnet myndighet. Målene og strategien er utgangspunktet for å definere hvilke resultater som skal måles og følges opp. Overordnede mål og strategi konkretiseres gjennom resultatindikatorer. I denne revisjonen er det relevant å se på Steg 1: Overordnet mål og strategi og Steg 2: Resultatindikatorer. Steg 3 og 4 er ikke en del av problemstillingen, men Steg 3 blir behandlet i forbindelse med den overordnede evalueringen. I forhold til fylkeskommunens internasjonale engasjement er det relevant å se hvilke regionale hovedmål og strategier som finnes. De kan handle om hva innsatsen skal resultere i for deltakerne, brukerne eller samfunnet (eksterne mål), og eventuelt også for organisasjonen og dens medarbeidere (interne mål) (s. 16). Strategien er fylkeskommunens overordnede veivalg og satsing, som viser hvilke endringer som skal prioriteres i de nærmeste årene fremover for at en skal nå sine overordnede og langsiktige mål (s. 17). Resultatkjeden Ved hjelp av resultatkjeden kan en forvaltning klargjøre formål og målgruppe for produktene/tjenestene som er en konsekvens av Sverige-Norge programmet. Videre kan det klargjøres hvilke årsak-virkningssammenhenger som er lagt til grunn for virksomhetens tjenesteproduksjon, og for sammenhengen mellom tjenesteproduksjonen og de effekter som skal oppnås for brukere og samfunn (s. 6-7). Resultatkjeden brukes både i strategiarbeidet og til å identifisere sentral styringsinformasjon til bruk i oppfølgingen: (Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 7) Relevante resultatindikatorer kan være knyttet til alle leddene i resultatkjeden, både innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter/tjenester og effekter for brukere og samfunn. De viktigste resultatene er knyttet til produktene eller tjenestene som virksomheten produserer for brukerne, effektene de gir og om ressursbruken er effektiv (s. 7). Overordnede mål må konkretiseres gjennom det som veilederen «Resultatmåling. Mål og resultatstyring i staten» betegner som «styringsparametere». De gjør det mulig å måle virksomhetens resultater og vurdere måloppnåelsen. Vi bruker i rapporten begrepet «resultatindikator» i stedet for «styringsparameter» da det er mer anvendt i dagligdags tale. Resultatindikatorer beskriver direkte eller indirekte i hvilken grad virksomheten når sine mål i en gitt periode (eksempelvis et budsjettår). Fordi overordnede mål er generelt formulert, dekker de som oftest et bredt innhold. En resultatindikator uttrykker som oftest bare en enkelt side ved det overordnede målet. Derfor er man HEDMARK REVISJON IKS Resultatindikatorer Side 167 avhengig av å kunne måle flere dimensjoner ved de overordnede målene for å kunne vurdere måloppnåelse (s. 22). Det samlede sett av resultatindikatorer må gi et helhetsbilde av relevante resultater. I revisjonen dreier det seg om å få et bredt dekkende bilde av resultater på det internasjonale området. Men det skal ikke måles på alt. Det må velges ut sentrale parametere som prioriteres av virksomhetens ledelse i den daglige styringen (s. 26-8). Resultatindikatorer kan være en kvantitativ størrelse eller resultatet av en kvalitativ vurdering. For hver resultatindikator må det velges en målemetode. For den enkelte resultatindikatoren kan det settes et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden (s. 22). Resultatindikatorene kan deles inn i følgende fem hovedgrupper: Kroner eller volum (eks. medarbeiderressurser): Innsatsfaktorer kan måles i kroner eller i andre volumenheter. Kroner er sjelden en god resultatindikator alene, men er vist i figuren under fordi kostnader kan inngå i beregning av produktivitet og effektivitet. Produktivitet: Produktivitet er en måleenhet som viser forholdet mellom produsert mengde og kroner eller volum av innsatsfaktorer. Produktivitet viser hvor mye virksomheten får ut av gitte ressurser og er derfor en viktig resultatindikator. Kvalitet: Kvalitet uttrykker nytteegenskaper ved produksjonen. Ofte er det behov for å benytte flere kvalitetsparametere parallelt, herunder resultatindikatorer som kan måles relativt objektivt (produksjonsorientert kvalitet) og resultatindikatorer som tar utgangspunkt i aktuelle aktørers subjektive vurdering av kvaliteten (opplevd kvalitet). Kvalitet må også ses i sammenheng med produktivitet. Effekter: Effekter er det siste leddet i resultatkjeden og uttrykker endringer hos brukere eller i samfunnet som følge av virksomhetens aktiviteter og tjenester. Effektivitet: Effektivitet viser forholdet mellom de oppnådde effektene og kroner eller volum av innsatsfaktorene. Effektivitet er det overordnede kriteriet for god styring, og handler om i hvilken grad oppnåelse av virksomhetens formål står i forhold til ressursene som er brukt (s. 24-5). (Resultatmåling. Mål- og resultatstyring i staten, s. 24) HEDMARK REVISJON IKS Disse fem kategorier måler forskjellige steder i resultatkjeden: Side 168 Det avgjørende er hvordan fylkeskommunens målsettinger er formulert; hvilke områder peker resultatindikatorene på og hvilke ledd av resultatkjeden måler de: Innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter? Tre egenskaper ved gode resultatindikatorer I det følgende beskrives tre forhold som hver enkel resultatindikator bør tilfredsstille. Påvirkbarhet: Resultatindikatorer bør måle resultater som det aktuelle virksomhetsnivået selv har ansvar for og kan påvirke gjennom sin innsats. Ledere på ulike nivåer eller i forskjellige enheter har også behov for forskjellig styringsinformasjon. Resultatindikatorer på lavere nivåer må være avledet av og henge sammen med resultatindikatorer på nivået over. Pålitelighet og verifiserbarhet: Pålitelighet gjelder spørsmålet om resultatindikatorene faktisk måler det de er ment å måle. Verifiserbarhet betyr at det må kunne vises hvordan styringsinformasjonen er definert, samlet inn, kontrollert og anvendt i resultatvurderingen. Nytte – kostnad: Det er mange typer resultater det er ønskelig å ha informasjon om. Det må vurderes hvor ressurskrevende det er å måle og frembringe informasjonen, og om nytten står i forhold til kostnadene (s. 29-31). Gode resultatmål lever opp til SMARTE-kriteriene, der målene er: Spesifikke: Resultatmålene må være tydelig definert slik at det er klart hva som skal oppnås. Målbare: Det må være mulig å måle i hvilken grad virksomheten når sine resultatmål. Aksepterte: Resultatmålene må oppleves som riktige, relevante og interessante å arbeide etter, og bør fastsettes etter dialog mellom over- og underordnet nivå. Realistiske: Ambisjonsnivået må ikke settes høyere enn at det oppleves som mulig å innfri kravene, samtidig som det gir noe å strekke seg etter. Tidfestede: Det må være klart når resultatmålene skal være oppfylt. Enkle: Resultatmålene må være enkle å forstå og måle (s. 33). I hvilken grad er målsettingene i Hedmark fylkeskommunes internasjonale arbeid i samsvar med målsettingene i Sverige-Norge programmet og er de mulige å bruke i en evaluering av Sverige-Norge programmet, herunder: 1. Finnes det en klar og logisk resultatkjede fra sentrale mål og strategier til resultatindikatorer? 2. Dekker resultatindikatorene mål på det internasjonale området helhetlig og fokusert? d) Hvilke emner innenfor Sverige-Norge programmet peker resultatindikatorene på? e) Hvilke områder er resultatindikatorene på? (Kroner/volum, produktivitet, kvalitet, effekter og effektivitet) f) Hvilke ledd av resultatkjeden måler de? (Innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter/tjenester, brukereffekter, samfunnseffekter) 3. Er resultatindikatorene målbare? /05.12.14 HEDMARK REVISJON IKS Vi kan etter dette oppsummere revisjonskriteriene som følger: Side 169
© Copyright 2024