Fylkesmannen opphever Moss kommunes
Advokat Marte Reier Cort Adelersgate 8 1515 MOSS Juridisk avdeling Deres ref.: 45500/7175/MR Vår ref.: 2014/6677 421.4 ADH Vår dato: 13.01.2015 Vedtak i klagesak - Fylkesmannen opphever Moss kommunes vedtak om detaljregulering for Dronningens gate 27 Vi viser til klage av 23.05.14 fra advokat Marte Reier på vegne av Silva Eiendom AS, med tillegg datert 01.10.14 og 02.10.14. Klagen gjelder Moss kommunes vedtak av 28.04.14 om godkjenning av detaljregulering for Dronningens gate 27. Vi mottok sakens dokumenter fra kommunen den 26.09.14. Fylkesmannens vedtak Fylkesmannen opphever kommunens vedtak av 28.04.14 i sak 024/14 på grunn av saksbehandlingsfeil. Klagen har ført frem. Fylkesmannens vedtak er endelig, og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd. Nærmere begrunnelse for vedtaket følger under avsnittet ”Fylkesmannens vurdering av saken” nedenfor. En oversikt over dokumentene i saken fremkommer av kommunens oversendelsesbrev. I tillegg har vi innhentet kopi av solstudien, samt mottatt modell av området med den nye bebyggelsen (fra Cathrine Mollatt). Vi har innhentet uttalelse fra Fylkeskonservatoren om behovet for konsekvensutredning, datert 12.12.14. Uttalelsen ble sendt til partene med frist for eventuelle kommentarer innen 19.12.14. Både advokat Marte Reier og Jansen Arkitekter AS har kommentert uttalelsen, henholdsvis i brev av 18.12.14 og 19.12.14. Deres kommentarer er sendt partene, samt kommunen til orientering. Fylkesmannen gjennomførte befaring av planområdet den 04.12.14. Tilstede på befaringen var representanter fra kommunen og Jansen arkitekter AS, representant fra Fylkeskonservatoren, eier av Dronningens gate 27, samt Cathrine Mollatt (for Silva Eiendom AS) med advokat Marte Reier og advokat Anita Kotte Syversen. Fra Fylkesmannen stilte seniorrådgiver Anne Danielsen Haugland og seniorrådgiver Anne Strømsæther. Vi anser for øvrig at sakens dokumenter, digitale kart og bilder gir tilstrekkelig informasjon til at vi kan behandle klagen, jf. fvl. § 17. Bakgrunnen for saken Planforslaget er utarbeidet av Jansen Arkitekter AS på vegne av Dronningens gate AS. Statens hus · Postboks 325 · 1502 Moss · Telefon: 69 24 70 00 · Telefaks: 69 24 70 57 Besøksadresse: Vogtsgate 17 · e-post: fmospostmottak@fylkesmannen.no · www.fylkesmannen.no/ostfold 2 Hensikten med planen er å legge til rette for prosjektert boligbebyggelse i 7 etasjer på eiendommen Dronningens gate 27, gbnr. 2/696. MTS-utvalget ga den 07.11.12 dispensasjoner fra sentrumsplanen for tiltaket, og rammetillatelse ble gitt 15.05.13. Etter klage opphevet Fylkesmannen kommunens vedtak, da vilkårene for dispensasjon ikke var oppfylt, jf. plan- og bygningsloven § 19-2. Fylkesmannen begrunnet vedtaket med at så omfattende avvik fra gjeldende plan må skje ved utarbeidelse av ny reguleringsplan. Forslaget til detaljregulering går ut på at 1. etasje skal benyttes til parkering og 2. til 7. etasje til boliger. Planen skal suppleres med utbyggingsavtale, jf. reguleringsbestemmelsene § 5 punkt 5.1.2. Planområdet utgjør totalt 1,6 dekar, og området er regulert til bebyggelse og anlegg, med underformål sentrumsformål og boligbebyggelse, samt samferdselsanlegg, med underformål fortau. Planforslaget er ikke i samsvar med overordnede planer. Sentrumsplanen avsetter området til kontor- og forretningsformål. Videre fraviker planforslaget sentrumsplanen når det gjelder grad av utnytting, byggehøyde, områdets avgrensning og utomhusarealer. I sentrumsplanen er grad av utnytting satt til 75 % BYA, mens den planlagte bebyggelsen vil få en BYA på 100 %. Når det gjelder byggehøyde er den i sentrumsplanen angitt til cote 22 mot Storgata og cote 28 mot Dronningens gate. Planforslaget legger opp til en maksimal byggehøyde på cote 31. Sentrumsplanen er under rullering, og er sendt på høring/offentlig ettersyn med frist for uttalelse 01.03.15. Det er plangrunnlaget på vedtakstidspunktet som skal legges til grunn for vår behandling av saken. Ved behandling av planforslaget forslo administrasjonen følgende endringer: «For å tilpasse byggehøyden noe bedre til omgivelsene foreslås at tillatt kotehøyde settes til 24,5 istedenfor 31 mot del av Storgata. Se vedlegg 3. Dette medfører i hht. illustrasjon fra Jansen arkitekter at 3 boenheter fjernes, en i 7. etasje mot nord og de to i 6. etasje mot nord. Se vedlegg 4. Da vil det bli et 5 etasjers bygg fra nord fram mot trappehuset/heisen og et 7 etasjers bygg videre fram mot hjørnet i sør, hvorav øverste etasje er inntrukket. Denne løsningen gir et sammenhengende uteareal på taket av 5. etasje med gode solforhold. Det foreslås at hjørnet mot sør bygges på en slik måte at boligen i første etasje og den smale delen av parkeringsetasjen som ligger rett under, kan konverteres til en næringsdel når det måtte bli aktuelt. Hjørnet ligger gunstig til mot sør og mot byrommet ved gatekrysset og kan for eksempel egne seg til uteservering dersom skrågata skulle bli gågate. Det foreslås at kravet til parkeringsdekning følger sentrumsplanens bestemmelser. Dersom man går kraftig ned på parkeringskravet, vil det representere en forskjellsbehandling i forhold til andre prosjekter i byen, og det vil kunne gi et urimelig konkurransefortrinn. Parkering vil kunne dekkes med rettigheter på andre eiendommer i byen, slik det er gjort bl.a. for boliganlegget i Sundstredet.» Bystyret var i stor grad enig med administrasjonen i de foreslåtte endringene, med unntak av forslaget om at parkeringsdekningen følger sentrumsplanens bestemmelser. Bystyret vedtok planforslaget den 28.04.14 med følgende endringer: 1. Maksimale kotehøyder for nordre del mot Storgata endres slik fremlagt tegning datert 09.04.14 (vedlegg 2) beskriver. Reguleringskart og bestemmelser endres i hht dette. 3 Rammesøknad skal ivareta hensynet til en innbydende utforming av 1. etg. mot Storgata. 2. På hjørnet mot sørvest skal nederste leilighet og underliggende parkeringsareal bygges på en slik måte at de to delene kan slås sammen og konverteres til sentrumsformål. Reguleringsbestemmelser endres i hht dette. 3. Krav om parkeringsplasser settes til 0,3 parkeringsplasser pr. leilighet. Utover krav om 0,3 parkeringsplasser på egen eiendom, skal tiltakshaver tilby leie av parkeringsplass i nærliggende parkeringsfasilitet ovenfor den/de potensielle kjøpere av leilighet. 4. Følgende elementer innarbeides i reguleringsbestemmelsene: - Krav om at min. 15 ² uteoppholdsareal skal dekkes innenfor planområdet/prosjektet. Krav om rekkefølge som sikrer at felles uteoppholdsareal er opparbeidet før boligene tas i bruk. Dette må gjelde både felles uteoppholdsareal innenfor prosjektet og arealet i Kirkeparken som skal regnes med. Foruten andre avsnitt under punkt 1, var punkt 1 og 2 sammenfallende med MTS-utvalgets innstilling til bystyret. Kommunen begrunner vedtaket i hovedsak slik: «Forslaget til detaljregulering for Dronningens gate 27 bryter med sentrumsplanen på flere punkter, særlig med hensyn til høyder og bruk av første etasje. Men med bakgrunn i avveiing mellom faglige hensyn og de hensyn som ligger bak MTSutvalgets tidligere behandling, legges planen fram med forslag til godkjenning på konkrete vilkår.» Endringene som ikke var i samsvar med rådmannens innstilling, er ikke nærmere begrunnet av bystyret. Klager anfører i hovedsak at vedtaket lider av rettsanvendelsesfeil og saksbehandlingsfeil, og må oppheves som ugyldig. For nærmere detaljer viser vi til klagen i sin helhet. Jansen Arkitekter AS har på vegne av Dronningens gate 27 kommentert klagen i brev av 25.06.14. Miljø, teknikk og samferdsel (MTS) behandlet klagen den 10.09.14 og opprettholdt vedtaket. Klagers anmodning om utsatt iverksetting av vedtaket, jf. fvl. § 42, ble ikke etterkommet av kommunen. Saken ble deretter oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkeskonservatoren har i brev av 26.09.14 til Moss kommune, i forbindelse med forestående byggesak, kommet med innspill til tiltak som kan avbøte skader og ulemper for den fredede bebyggelsen. Vi refererer ikke ytterligere fra sakens dokumenter, kommunens vurderinger eller klagers anførsler, fordi vi forutsetter at disse er kjent for partene i saken. 4 Fylkesmannens vurdering Vi legger til grunn at Silva Eiendom AS, som gjenboer til planområdet, har klagerett, og at klagen er kommet inn i rett tid, jf. forvaltningsloven §§ 28 og 29. Vilkårene for å behandle saken er derfor oppfylt. Fylkesmannen har behandlet saken i medhold av plan- og bygningsloven § 1-9 og delegasjon av avgjørelsesmyndighet fra Miljøverndepartementet gitt i rundskriv T-2/09. 1. Innledning Bystyret er øverste planleggings- og reguleringsmyndighet og har ansvaret for å utøve det planfaglige skjønn, herunder arealdisponeringer innen planområdet, jf. plan- og bygningsloven § 3-3. Etter en samfunnsmessig vurdering, i samråd med berørte statlige fagmyndigheter, fylkeskommunen og andre som måtte ha interesser i planområdet, er det derfor bystyret som avgjør hvilke områder som skal med i reguleringsplanen. I utgangspunktet er kommunens valg av ulike arealbruksformål etter § 12-5, hensynssoner etter § 12-6 og reguleringsbestemmelser etter § 12-7, en fri skjønnsmessig vurdering. Det er bystyret som er tillagt oppgaven som den øverste reguleringsmyndighet, og bystyret må derfor foreta nødvendige avveininger av ulike hensyn og behov. Fylkesmannen kan i utgangspunktet prøve alle sider av en sak som er til klagebehandling, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av kommunen, skal imidlertid klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Dette innebærer blant annet at Fylkesmannen skal vise varsomhet med å overprøve vedtak der kommunal skjønnsutøvelse har vært avgjørende for vedtakets innhold. Fylkesmannens vurdering av reguleringsplaners innhold vil derfor i stor grad være begrenset til å prøve om det konkrete vedtaket oppfyller de alminnelige forvaltningsrettslige krav til saklighet mv. Videre må Fylkesmannen kontrollere om planen har vært behandlet og utformet i samsvar med saksbehandlingsreglene for utarbeidelse av reguleringsplaner i plan- og bygningsloven kap. 12. Det foreligger ikke innsigelse fra statlige eller regionale myndigheter mot reguleringsplanen. Vilkårene for at bystyret skal kunne godkjenne reguleringsplanen er derfor oppfylt. 2. Nærmere om klagen Klager anfører at vedtaket lider av rettsanvendelsesfeil og saksbehandlingsfeil. Vi vil nedenfor først vurdere hvorvidt vedtaket lider av saksbehandlingsfeil. 2.1 Saksbehandlingsfeil Hovedproblemstillingen i denne saken er om reguleringsplanen er tilstrekkelig utredet i samsvar med de krav plan- og bygningsloven og forvaltningsloven setter. Klager anfører at det skulle vært gjennomført en konsekvensutredning, og at manglende konsekvensutredning er en saksbehandlingsfeil som gjør vedtaket ugyldig. 2.1.1 Er det krav om konsekvensutredning? Etter plan- og bygningsloven § 4-2 gjelder reglene om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven som kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Formålet med bestemmelsene er at hensynet til miljø, naturressurser og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelsen av planen, og når det tas stilling til om, og på hvilke vilkår, planen kan gjennomføres. 5 Forskrift av 26.06.09 angir nærmere når en reguleringsplan skal konsekvensutredes. Det følger av forskriften § 5 første ledd at ansvarlig myndighet tidligst mulig skal ta stilling til om en reguleringsplan faller inn under kriteriene for konsekvensutredning i § 4. For reguleringsplaner skal dette skje før varsel og kunngjøring om oppstart av planarbeidet etter plan- og bygningsloven § 12-8. Etter forskrift om konsekvensutredninger § 3 bokstav d skal detaljreguleringen vurderes etter forskriften § 4 dersom den innebærer endringer av kommuneplanen. I dette tilfellet avviker reguleringsplanen fra sentrumsplanen på flere områder. Planen skal konsekvensutredes dersom den faller innenfor ett eller flere av kriteriene i § 4. Relevant bestemmelse er § 4 bokstav a som lyder: «Planer og tiltak etter § 3 skal behandles etter forskriften dersom de er lokalisert i eller kommer i konflikt med områder med særlig verdifulle landskap, naturmiljø, kulturminner eller kulturmiljø som er vernet eller fredet, midlertidig vernet eller fredet eller foreslått vernet eller fredet, eller hvor det finnes eller er stor sannsynlighet for å finne automatisk fredete kulturminner som inngår i et kulturmiljø med stor tidsdybde.» (våre understrekninger). Leilighetsbygget som skal oppføres på Dronningens gate 27, vender mot Storgata. I Storgata, på motsatt side av gaten, ligger det en husrekke med bygninger som ble fredet på 1920-tallet. Bygningene er registrert i Riksantikvarens NB!-register, som gir en oversikt over områder som det knytter seg nasjonale kulturminne- og kulturmiljøinteresser til i norske byer og tettsteder med bystruktur. At et delområde er registrert i basen medfører ikke formelt vern, men at nasjonale kulturminneinteresser foreligger. Områdene bør forvaltes og utvikles med hensyn til dette, slik at kulturminneinteressene ikke svekkes eller forsvinner. jf. uttalelse fra Fylkeskonservatoren i e-post av 12.12.14. Kommunen mener planen ikke må konsekvensutredes. Den har i denne vurderingen lagt vekt på at planen verken er «lokalisert» i område med eller «kommer i konflikt» med, den fredede bebyggelsen. I sin vurdering har den lagt vekt på Fylkeskonservatorens uttalelse til dispensasjonssøknaden for oppføring av leilighetsbygget i brev av 23.10.12. Der fremgår det at Fylkeskonservatoren ikke ville motsette seg byggetiltaket, så lenge det «gjennomføres nøyaktige grunnundersøkelser før byggearbeidene settes i gang, og at det ikke sprenges, grøftes, peles, spuntes el. på en slik måte at de fredete bygningene påføres noen form for skade». Fylkeskonservatoren ber i sin uttalelse til oppstart av planprosessen den 25.07.13 om at det gjennomføres en konsekvensutredning. I uttalelsen til offentlig ettersyn av 10.02.14 viser han til tidligere uttalelser, men fremhever ikke behovet for konsekvensutredninger. Planforslagsstiller, Jansen arkitekter AS, viser til at kommunen hele tiden har uttalt at planen ikke er avhengig av konsekvensutredning. I planbeskrivelsen side 17 skriver planforslagsstiller: «Konsekvenser for grunnen er vurdert i grunnundersøkelser tatt der den nye bebyggelsen planlegges. Disse viser svært god byggegrunn der det kan fundamenteres på hardpakket morene eller fjell. Tomten er også i gjeldende reguleringsplan avsatt til bebyggelse som vil kreve fundamenter, vi kan dermed vanskelig se at byggeprosessen til det planlagte bygningsvolumet vil kreve ytterligere utredning på reguleringsnivå. (Etter vårt syn vil sikring av omkringliggende bebyggelse under byggeprosessen være aspekter som bør redegjøres for på byggesaksnivå og ikke være en naturlig del av en 6 reguleringsplan. Ved bygging vil alle forhåndsregler tas for å skjerme omkringliggende bebyggelse.)» Etter Fylkesmannens vurdering er det for det første ikke tvilsomt at bygningsrekken på motsatt side av Storgata faller innenfor vilkåret «særlig verdifulle […] kulturminner eller kulturmiljø som er […] fredet». Videre er vi enig med klager i at man vanskelig kan si at planen ikke er «lokalisert» i et område med særlig verdifullt kulturmiljø som er fredet. Vi viser her til at det er 12 meter mellom klagers eiendom, Storgata 20 (Chrystiegaarden) og Dronningens gate 27, samt uttalelsene fra Fylkeskonservatoren. Vilkårene i forskriften § 4 a er oppfylt, og planen skulle derfor vært konsekvensutredet. Manglende konsekvensutredning er en saksbehandlingsfeil. Vedtaket er likevel gyldig «når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold», jf. forvaltningsloven § 41. Problemstillingen er om det er grunn til å tro at manglende konsekvensutredning har virket inn på vedtakets innhold. Men andre ord om det til tross for manglende konsekvensutredning, foreligger tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om planens virkning på den fredede bygningsrekken. 2.1.2 Er det grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket inn på vedtakets innhold? Plan- og bygningsloven regulerer ikke dette særskilt. Man må derfor gå til de generelle reglene om saksbehandling. I forarbeidende til forvaltningsloven § 41, Innst. O. II (1966-67) er følgende sagt om innholdet av bestemmelsen: «Den foreslåtte formulering tilsikter ikke å medføre noen forandring i rettspraksis og forvaltningsteori idet den overlater den nærmere grensedragning til domstolene. Bestemmelsen gir adgang til i en viss grad også å trekke inn andre omstendigheter – f. eks. virkningen av ugyldighet og betydningen av at saksbehandlingsreglene på vedkommende saksområde håndheves særlig strengt.» På side 646 - 648 i kommentarutgaven til forvaltningsloven (2011) skriver Geir Woxholt: «Feil i saksbehandlingen – og dermed bruken av § 41 – vil i første rekke få betydning under det frie forvaltningsskjønnet. Det skyldes at spillerom for skjønn legger forholdene til rette for at feil i saksbehandlingen kan virke inn på avgjørelsen som er foretatt. Saken står som regel annerledes ved strengt lovbundne avgjørelser, fordi det her er mindre mulighet for at feilen rent faktisk kan påvirke avgjørelsen.» […] «Et annet spørsmål er hvor meget som skal til før det foreligger innvirkning av den type loven forutsetter kan føre til ugyldighet. Det må her foretas en sannsynlighetsvurdering, jfr lovtekstens formulering «grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende». Det er alminnelig enighet om at det ikke kan kreves mer enn at det er en ikke helt fjerntliggende mulighet for det, jfr Eckhoff/Smith s 489 og Frihagen, Forvaltningsloven, s 939. I Rt 1980 s 485 har Høyesterett brukt formuleringen «en rimelig mulighet». Vurderingen kan imidlertid variere alt etter feilens karakter og sakens art. Er feilen grov og vedtaket spesielt inngripende for parten, skal det lite til før ugyldighet inntrer, jfr Innst O II (1966-67) s 16. Består tvisten derimot i realiteten mellom to private parter og det har gått lang tid, kan resultatet bli det motsatte.» 7 Relevant rettspraksis er Husebydommen, Rt. 2009/661. Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak om endring av reguleringsplan for bygging av ambassade. Det var ikke foretatt pliktig konsekvensutredning i forbindelse med omreguleringen. Om innholdet av forvaltningsloven § 41 uttalte Høyesterett under avsnitt 1 og 2: (1) «Det følger av den alminnelige regel i forvaltningsloven § 41 at reguleringsvedtaket likevel er gyldig «når det er grunn til å regne med at feilen ikke har virket bestemmende på vedtakets innhold». I dette ligger ikke et krav om sannsynlighetsovervekt for at feilen ikke har fått betydning. Det er tilstrekkelig med en ikke helt fjerntliggende mulighet.» (2) «Vurderingen beror på de konkrete forhold i saken, herunder hvilke feil som er begått og vedtakets karakter. Der saksbehandlingsfeilen har ledet til mangelfullt eller uriktig avgjørelsesgrunnlag på et punkt av betydning for vedtaket, eller feilen på en annen måte innebærer tilsidesettelse av grunnleggende fordringer til forsvarlig behandling, skal det gjennomgående nokså lite til. Sammenholdt med de interesser som skal ivaretas gjennom reglene om konsekvensutredning, og den komplekse utredningsprosessen det der legges opp til, vil veien frem til ugyldighet derfor kunne være kort når saksbehandlingsfeilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning. Men noen automatikk er det ikke tale om. Og det er etter mitt syn heller ikke rom for en alminnelig presumsjon for innvirkning, slik de ankende parter har tatt til orde for. En slik presumsjon ville representere en ugrunnet stor vekting av form fremfor innhold. Det kan ikke tas for gitt at de hensyn og interesser som skal ivaretas gjennom reglene for konsekvensutredning, i en konkret sak ikke også kan ivaretas innenfor rammene av en ordinær planbehandling. I forhold til innvirkningskriteriet må man etter mitt syn derfor gå konkret til verks, og knytte undersøkelsene til de enkelte påberopte avvik fra den saksbehandlingen som skulle vært fulgt dersom det var gjennomført konsekvensutredning i den aktuelle saken.» (Våre understrekninger). Kommunen uttaler i den forberedende klagebehandlingen at den mener feilen ikke har virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. forvaltningsloven § 41. Dette bl.a. sett i lys av gjentatte politiske beslutninger, først gjennom dispensasjonssaken og deretter gjennom detaljreguleringsprosessen. Kommunen fremhever også at Fylkeskonservatoren ikke har fremmet innsigelse. Rådmannen kan ikke se at det i en konsekvensutredning ville ha kommet fram opplysninger og vurderinger som ikke er kommet fram gjennom høringsuttalelser. Etter henvendelse fra Fylkesmannen har Fylkeskonservatoren i e-post av 12.12.14 på nytt uttalt seg til behovet for konsekvensutredning. Vi viser her til forvaltningsloven § 33 siste ledd hvor det fremgår at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. også fvl. § 17. Fylkeskonservatoren uttaler at han kanskje burde vært mer konsekvent om behovet for konsekvensutredning, men at behovet for å skaffe et langt bedre faktagrunnlag i saken, og bekymringen for at byggetiltak vil påvirke det fredete bygningsmiljøet i Storgata, er en rød tråd i deres saksbehandling. Vi vil i vår vurdering av om manglende konsekvensutredning har hatt betydning for resultatet, ta utgangspunkt i Husebydommen, jf. ovenfor. Vi viser her til forarbeidene hvor det er fremhevet at domstolene skal stå for den nærmere grensedragningen av når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Undersøkelsen av om utredningen likevel er tilfredsstillende, til tross for manglende konsekvensutredning, må i følge Høyesterett knyttes til de enkelte påberopte avvik fra den 8 saksbehandlingen som skulle vært fulgt dersom det var gjennomført konsekvensutredning i saken. Nærmere regler om saksbehandlingen finner vi blant annet i forskrift om konsekvensutredninger § 9, som regulerer innhold og utforming av planforslag med konsekvensutredning. Det følger av § 9 sjette ledd at: «Planforslag eller søknad med konsekvensutredning for tiltak skal beskrive virkninger av tiltaket for miljø og samfunn. For reguleringsplaner skal virkningene av planen som helhet inngå ved vurderingen av konsekvensene. Forhold som er tilfredsstillende utredet i overordnet plan, herunder aktuelle lokaliseringsalternativ, skal ikke utredes på nytt.» (vår understrekning). Klager anfører at manglende konsekvensutredning har medført at saken ikke er godt nok opplyst, især når det gjelder en nærmere beskrivelse og vurdering av hvilke virkninger planen vil ha for miljøet og samfunnet. Planbeskrivelsen er ikke godt nok underlag for å foreta en tilstrekkelig og grundig nok vurdering av avvikene fra sentrumsplanens rammer. Spesielt gjelder dette byggehøyder i forhold til den fredede bebyggelsen, og hvilken måte byggingen vil påvirke denne bygningsrekken. En konsekvensutredning vil for eksempel måtte foreta en langt grundigere vurdering av de regulerte byggehøyder, og på hvilken måte høyden kan sies å ivareta Fylkeskonservatorens innvendinger og kommunens Steds- og mulighetsanalyse (Rambøll og Dark), der det påpekes viktigheten av å ivareta bevaringsverdige gatemiljøer. Planbeskrivelsen inneholder en egen side om hvordan den fredede bebyggelsen vil påvirkes. I punkt 7.3 viser planforslagsstiller til uttalelsen fra Fylkeskonservatoren i forbindelse med dispensasjonssøknaden. Samtidig bemerkes at forholdet til den fredede bygningsmassen var et omstridt tema i byggesaken, samt at hvordan man bygger på naboarealer til fredet bygningsmasse er et vanskelig spørsmål uten fasitsvar. Blant annet dreier det seg om å identifisere hvilke tiltak som kan komme til å redusere det fredede objekts verdi og hvilke som ikke vil medføre noen endring av hvordan objektet oppfattes. I følge planforslagsstiller består området av bygninger som er mer å betrakte som løsrevne fragmenter fra en tid hvor byen hadde en annen skala. Vi siterer: «De fredede bygningene er interessante og verdsatte som historiske fragmenter i byveven, men skalaen til 250 år gamle bygninger bør ikke få bli premissgivende for fremtidig byutvikling. Av hensyn til miljø, vern av grøntarealer og en målsetning om lavere bilbruk, i tråd med rikspolitiske retningslinjer, kan det ikke være slik at vern og konservering av byens historiske skala prioriteres foran en fremtidsrettet, økt arealutnyttelse nær kollektivknutepunktene.» Når det gjelder grunnundersøkelser, fremgår det av side 17 i planbeskrivelsen at konsekvenser for grunnen er vurdert der den nye bebyggelsen planlegges. Det er gjennomført prøveboringer av sakkyndige (Sweco på oppdrag fra Veidekke Entreprenør AS) som viser at eiendommen har svært god byggegrunn, der det kan fundamenteres på hardpakket morene eller fjell. Planforslagsstiller kan dermed vanskelig se at byggeprosessen til det planlagte bygningsvolumet vil kreve ytterligere utredning på reguleringsnivå. Etter planforslagsstillers syn vil sikring av omkringliggende bebyggelse under byggeprosessen være aspekter som bør redegjøres for på byggesaksnivå, og ikke være en naturlig del av en reguleringsplan. Ved bygging vil alle forhåndsregler tas for å skjerme omkringliggende bebyggelse. Når det gjelder tiltakets påvirkning av solforholdene, har planforslagsstiller gjennomført en solstudie. I følge planforslagsstiller viser solstudien at omkringliggende bebyggelse blir 9 minimalt berørt av den planlagte bebyggelsen. Solstudien viser sol- og skyggeforhold både klokken 12.00 og 18.00 den 1. april, 1. juli og 1. oktober. Klager stiller spørsmål til om denne studien gir et riktig bilde av sol- og lysforholdene for Storgaten 20 etter utbygging av Dronningens gate 27. Klager savner informasjon om morgensol og perioden oktober - mars. Jansen Arkitekter AS fremholder at solstudien er laget slik rutinen tilsier. Ytterligere utredninger er så langt vi kan se ikke gjort, herunder ytterligere utredninger om hvordan planen vil påvirke den fredede bebyggelsen. Forskrift om konsekvensutredninger § 9 syvende ledd stiller krav om at det i konsekvensutredningen skal «….redegjøres for hva som kan gjøres for å tilpasse tiltaket til omgivelsene og for å avbøte skader eller ulemper, samt hvilke undersøkelser og tiltak som kan gjøres for å overvåke og klargjøre faktiske virkninger av planen eller tiltaket.» Planforslagsstiller kan ikke se at den planlagte bygningen, med sine 7 etasjer, vil forringe de fredede bygningenes verdi mer enn 5 etasjer ville ha gjort. Sentrumsplanen tillater cote 22, som er høyere enn den fredede bebyggelsen. Solstudien og grunnundersøkelsene viser at den fredede bebyggelsen vil bli lite berørt. Fylkeskonservatoren skriver i brev av 26.09.14 til Moss kommune at oppføringen av et 7 etasjers bygg, 12 meter fra den fredede bebyggelsen, innebærer mer skygge på de fredede bygningene. Dette vil føre til problemer med sen opptørring av fasader etter regnvær, noe som lett vil skape nye utfordringer i forhold til vedlikehold. Chrystiegaarden har allerede i dag sprekker i fasaden mot Storgaten, og mulige årsaker er foreløpig ukjent. I brevet ber Fylkeskonservatoren om at følgende tiltak gjennomføres før byggemelding vedtas: filming av interiører og fasader i de fredede bygningene i Storgaten før oppstart av tiltak i Dronningens gate 27 montering av gipsplomber i sprekker og fasade på Chrystiegaarden for å følge med på evt. forandringer gjennomføring av setningsmålinger på de fredete bygningene i Storgaten gjennomføring av prøveboring for å sjekke grunnforholdene i Storgaten, bl.a. for å finne ut om husrekken hviler på en tømmerflåte, samt kontinuerlig måling av grunnvannstanden Fylkeskonservatoren har etter henvendelse fra Fylkesmannen i forbindelse med klagesaken den 12.12.14 uttalt seg om behovet for konsekvensutredning. Fra brevet siterer vi: «Pr. i dag kjenner vi ikke grunnforholdene under den fredete husrekken. Ligger huset for eksempel på en såkalt tømmerflåte vil graving i nærområdet kunne få store konsekvenser for de fredete byggene. En helt fersk rapport (vedlagt) vedrørende et annet fredet bygg i Moss, Gernergården, viser hvor komplekst og vanskelig et slikt saksområde kan være. Klager har absolutt rett i sine bekymringer vedrørende den fredete husrekka.» Når det gjelder tiltakene Fylkeskonservatoren omtalte i brev av 26.09.14 til Moss kommune, jf. ovenfor, skriver Fylkeskonservatoren i e-post av 12.12.14: «Flere av disse tiltakene vil være viktige for å avdekke hva slags påvirkning byggeprosessen og byggetiltak knyttet til Dronningens gate 27 vil få over tid. Skulle det vise seg at det oppstår skader, noe vi frykter sterkt ……, kan dette selvsagt være viktige fakta mht. eventuelle erstatningskrav. Da er imidlertid skaden allerede skjedd, 10 noe som er negativt for alle parter. Det må være i alles interesse, også utbyggers og Moss kommune, å gjennomføre en grundig konsekvensutredning, for så å være sikker på hvilke konsekvenser en slik massiv utbygging vil få for den fredete husrekka. Et slik grundig faktagrunnlag har vi ikke i dag. Vi minner om at bygningene er fredet, med status som nasjonal arv. Det er viktig at kommunen selv er sitt ansvar bevisst.» I tillegg til klagen viser advokat Reier til Fylkeskonservatorens brev av 26.09.14, og fremhever at tiltakene som oppstilles her uten tvil må avklares gjennom en konsekvensutredning i forkant av detaljreguleringen, og ikke i forbindelse med byggesaken. I en konsekvensutredning vil det bli vurdert om det i hele tatt kan utføres bygging slik det er regulert, og dette er noe annet enn at det i en etterfølgende byggesak blir tatt stilling til fragmenter, løsrevne forhold om å ivareta bebyggelsen under byggeperioden. Forskriften § 12 regulerer i hvilken grad planmyndigheten skal ta hensyn til konskevensutredningen når vedtak skal fattes. I tredje ledd fremgår at: «Plan- eller tillatelsesmyndigheten skal vurdere og i nødvendig grad fastsette vilkår for å avbøte og begrense vesentlige negative virkninger av planen eller tiltaket. Vilkårene må vedtas som bestemmelser eller hensynssoner med hjemmel i plan- og bygningsloven […].» (vår understrekning). I reguleringsplanens bestemmelser § 5 punkt 5.2 står det: «Før igangsettelse kan gis skal det foreligge dokumentasjon om hvordan hensynet til vernet nabobebyggelse skal ivaretas i byggeperioden.» Reguleringsbestemmelsen ber om dokumentasjon om hvordan hensynet til nabobebyggelsen skal ivaretas i byggeperioden. Bestemmelsen vil til en viss grad ivareta hensynet til fredet nabobebyggelse i byggeperioden, men inneholder samtidig lite konkrete krav til hvordan den skal ivaretas. Fylkesmannen er i stor grad enig med klager i at en slik bestemmelse ikke vil kunne erstatte en grundig utredning av om det i hele tatt bør utføres bygging slik det er regulert. For eksempel vil regulert høyde på byggene ikke kunne endres i byggesaken. Hvorvidt høyden vil forringe de fredede byggene negativt er, foruten solstudien, ikke vurdert konkret. Fylkeskonservatoren er tydelig på at tiltaket vil medføre mer skygge på de fredede bygningene, noe som vil føre til problemer med sen opptørring av fasader etter regnvær, jf. ovenfor. Dette burde vært utredet nærmere i en konsekvensutredning. Når det gjelder solstudien, har vi ikke grunnlag for å betvile at denne er utformet slik rutinen tilsier. Likevel hadde det vært fordelaktig om solstudien viste flere perioder, særlig da sol og skyggeforhold har stor betydning for de fredede byggene. Etter Fylkesmannens vurdering kan man ikke utelukke at en konsekvensutredning ville resultert i flere og mer konkrete bestemmelser for å ivareta den fredede bygningsrekken, jf. de tiltak som fylkeskonservatoren anmoder om i brev av 26.09.14. Det er mest hensiktsmessig og betryggende å stille vilkår i reguleringsbestemmelsene, fremfor i byggesaken. Fylkeskonservatoren har ingen garanti for at kommunen følger opp de foreslåtte tiltakene i byggesaken. Etter en helhetsvurdering, basert på kriteriene som oppstilles i forskrift om konsekvensutredninger, har vi kommet til at det ikke kan utelukkes at manglende konsekvensutredning har hatt betydning for resultatet. Vi har i denne vurderingen lagt vekt på at det hefter usikkerhet omkring hvordan de fredede byggene vil påvirkes av tiltaket, og at det kan være uheldig om nærmere utredning utsettes til byggesaken. Vi viser særlig til at 11 Fylkeskonservatoren, som fagmyndighet, mener planen ikke i tilstrekkelig grad har utredet konsekvensene for de fredede byggene. Kommunen og Jansen arkitekter AS påpeker at Fylkeskonservatoren ikke har fremmet innsigelse til planen, og at dette må vektlegges ved vurderingen av behovet for konsekvensutredning, samt hvorvidt evt. manglende konsekvensutredning har hatt betydning for resultatet. Til dette vil vi bemerke at Fylkesmannen skal foreta en full prøving av sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider. Hvorvidt det er fremmet innsigelse eller ikke skal ikke være avgjørende i seg selv. Dette ble fremhevet av Sivilombudsmannen i sak 2011/666, hvor han uttalte at: «Etter forvaltingslova § 34 andre ledd kan klageinstansen prøve alle sider av saka. Jamvel om uttrykket «kan» er nytta, inneber prøvingsretten også ei plikt til å overprøve avgjerda til underinstansen. Plikta omfattar både regelbruk og skjønnsutøving, likevel med den avgrensinga at det skal leggjast vekt på det kommunale sjølvstyret ved prøvinga av såkalla fritt skjønn. Det at inga sektormyndigheit har protestert mot planen, har sjølvsagt noko å seie for prøvinga. Hadde det blitt protestert, og hadde det blitt halde fast på protesten, ville kommunen ikkje hatt myndigheit til å eigengodkjenne planen. Sektormyndigheitene si vurdering av saka kan likevel ikkje tre i staden for eller avgrense kompetansen og prøvingsplikta til fylkesmannen som klageorgan. Gjennomgangen til sektormyndigheitene av planforslaget og klageretten inngår som ein del av den førebuande saksbehandlinga og må ikkje forvekslast med vedtaksmyndigheita. Ei sektormyndigheit skal vurdere saka frå sitt fagområde. Fylkesmannen si overprøving som klageinstans skal derimot omfatte saka samla sett og må òg ta høgd for eventuelle nye opplysningar.» (Våre understrekninger) I tillegg viser vi igjen til Husebydommen, jf. ovenfor, som uttaler at det er nok at det ikke er en fjerntliggende mulighet for at manglende konsekvensutredning kan ha hatt betydning for resultatet. Manglende konsekvensutredning skal ikke automatisk medføre ugyldighet, men vurderingen ovenfor viser at flere forhold burde vært vurdert i forbindelse med utarbeidelse av planen. Kunnskapsgrunnlaget fremstår således ikke tilstrekkelig med tanke på at det i utgangspunktet er krav om konsekvensutredning. Videre kan man ikke legge avgjørende vekt på at saken har vært gjenstand for politisk behandling i flere omganger. Politikerne vurderer saken på bakgrunn av det utredningsmaterialet de får seg forelagt, og har således ingen oppfordring til å kreve ytterligere utredninger. 2.2 Rettsanvendelsesfeil Da vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, ser vi ikke grunn til å vurdere nærmere om vedtaket inneholder rettsanvendelsesfeil. 5. Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at kommunens vedtak må oppheves. Som det fremgår ovenfor, mener vi at kommunens saksbehandling har mangler. Det følger av prinsippet i fvl. § 41 at et vedtak likevel er gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. I dette tilfellet mener vi at manglende konsekvensutredning kan ha påvirket vedtakets innhold. Vi sender derfor saken tilbake til kommunen for ny behandling, jf. fvl. § 34 siste ledd. 12 6. Sakskostnader Fylkesmannen gjør oppmerksom på retten til å kreve dekning av vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket til en parts gunst, jf. fvl. § 36. Kravet må sendes til Fylkesmannen innen 3 uker. Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk godkjent av Katrine Bjørnstad e.f. direktør Anne Danielsen Haugland seniorrådgiver Saksbehandler: Anne Danielsen Haugland Kopi til: Jansen Arkitekter AS Moss kommune Østfold fylkeskommune Dronningensgate 30 Postboks 175 Postboks 220 1530 1501 1702 MOSS Moss Sarpsborg
© Copyright 2024