1. No category

Forelesningsnotat 6, februar 2015
Konjunktursvingninger og finanspolitikk i en åpen økonomi1
Innhold
Konjunktursvingninger og finanspolitikk i en åpen økonomi ..................................................1
Import og eksport i Keynes-modellen .....................................................................................1
Konjunktursvingninger og størrelsen på offentlig sektor .....................................................5
Konjunktursvingninger og eksportandel ..............................................................................6
Finanspolitikk og stabilisering ................................................................................................6
Aktiv stabiliseringspolitikk .................................................................................................8
Petroleumsinntekter og handlingsregelen for finanspolitikken...........................................13
Framoverskuende husholdninger og ricardiansk ekvivalens ..............................................15
Destabiliserende finanspolitikk .........................................................................................16
Finanspolitiske regler og finanspolitisk råd ...........................................................................19
Empiriske makromodeller i Norge – MODAG og KVARTS ................................................22
Hva har du lært? ...................................................................................................................24
I dette kapitlet utvider vi modellen fra forrige kapittel, til også å ta med handel med utlandet,
dvs. import og eksport. Modellteknisk er analysen akkurat som før, selv om modellen nå har
flere ligninger. Ved å utvide modellen blir den noe mer komplisert, men til gjengjeld vinner
den betydelig i realisme, ved at vi kan studere virkningene på de viktigste makroøkonomiske
størrelsene av endringer både i eget land og hos handelspartnerne.
Import og eksport i Keynes-modellen
Importen, dvs. landets kjøp av varer og tjenester fra andre land, er sterkt avhengig av BNP.
De fleste av de varene som vi bruker er kjøpt i utlandet, og også en betydelig andel av
tjenestene. En stor del av importen går som produktinnsats til den innenlandske produksjon,
slik at når innenlandsk produksjon øker, blir det også behov for mer import til produktinnsats.
Når BNP øker blir vi rikere, og da ønsker vi også å kjøpe flere konsumvarer fra utlandet, som
biler, klær, elektronisk utstyr, turisme i andre land, mv. Vi vil derfor anta at økt BNP fører til
økt import.
Vi kunne også gjøre modellen mer realistisk ved å ta hensyn til at ulike deler av BNP har ulikt
importinnhold. Særlig har investeringer og eksport utenom olje og gass høy importandel.
Mange norske eksportbedrifter kjøper mye råvarer fra utlandet. I tillegg blir gjerne deler av
1
Notatet er under bearbeidelse, og kommentarer er velkomne til steinar.holden@econ.uio.no
1
produksjonen som krever mye arbeidskraft lagt til andre land med mye lavere lønnskostnader.
F.eks. vil skipsskrog som lages i andre land, og ferdiggjøres som skip i Norge, regnes som
import når de kommer til landet. Derimot har offentlig konsum lav importandel. Produksjonen
i offentlig forvaltning, som utdanning, helse, politi og administrasjon, er i stor grad basert på
bruk av innenlandsk arbeidskraft og lite importert produktinnsats. For enkelthets skyld vil vi i
utgangspunktet ikke ta hensyn til ulik importandel i modellen, men bare anta at importen er
proporsjonal med BNP, på formen Q = aY, der a > 0. Parameteren a er dermed
importtilbøyligheten, som sier hvor mye importen øker hvis BNP øker med en enhet. Hvis a =
0,4 innebærer det at en økning i BNP på 1 milliard fører til at importen øker med 0,4
milliarder = 400 millioner.
Importen blir også påvirket av kostnadsnivået i Norge i forhold til i utlandet, som vi gjerne
omtaler som vår konkurranseevne overfor utlandet. Dersom lønninger og andre kostnader er
høye i Norge i forhold til i utlandet, slik at norske produkter blir dyrere enn produkter fra
utlandet, vil kundene i større grad foretrekke de utenlandske produsentene, og dermed blir
importen høyere. I vår modell holder vi imidlertid prisene konstante, og valutakursen er heller
ikke eksplisitt med i modellen. Derfor vil vi ikke ta kostnadsnivået med som egen variabel i
modellen. Derimot kan vi ta hensyn til endringer i konkurranseevnen gjennom størrelsen på
importtilbøyligheten a. En svekkelse av Norges konkurranseevne, ved at vår kostnadsnivå
øker i forhold til andre land, ville som nevnt ført til økt import, og dermed til en økning i
parameteren a.
Norges eksport er andre lands import, og vil naturligvis bli bestemt av de samme typer
mekanismer som vår import. Økt økonomisk aktivitet hos våre handelspartnere vil føre til at
de kjøper mer fra Norge, til produktinnsats, investering og konsum. En bedring av Norges
konkurranseevne, ved at vårt kostnadsnivå reduseres i forhold til kostnadsnivået hos
konkurrentene, ville også føre til økt etterspørsel etter norsk eksport. Men Norge er et lite land,
og det som skjer i Norge har liten virkning på økonomien i andre land. Derfor vil vi betrakte
den økonomiske aktiviteten hos handelspartnerne som eksogen. Siden kostnadsnivået heller
ikke er med som egen variabel, som argumentert over, blir eksporten derfor en eksogen
variabel i modellen, med symbol X.
Vår modell blir nå
(6.1)
Y=C+I+G+X-Q
(6.2) C = z C + c1 (Y − T ) − c2 r ,
der 0 < c1 < 1 og c2 > 0,
(6.3) I = z I + b1Y − b2 r
der 0 < b1 < 1 og b2 > 0 ,
(6.4)
T = zT + tY
der 0 < t < 1
(6.5)
Q = aY
der 0 < a < 1
2
Realligningen (6.1) er nå blitt utvidet med eksport og import, men tolkningen er den samme det er fortsatt både en identitet fra nasjonalregnskapet og en likevektsbetingelse for
varemarkedet, ved at produksjonen Y tilpasser seg til samlet etterspørsel C+I+G+X-Q. De
andre ligningene har samme tolkning som tidligere. Vi har nå fem ligninger. I følge
telleregelen kan vi da bestemme verdien til fem endogene variable, som nå er Y, C, I, T og Q.
Vi antar fortsatt at 1 – c1 – b1 > 0, for å unngå at modellen blir ustabil, og som sikrer at
multiplikatoren er større enn null i alle de modellvarianter vi ser på.
Vi løser modellen på samme måte som tidligere, ved først å sette inn for T i
konsumfunksjonen (6.2), og deretter sette inn for C, I og Q i (6.1) ved å bruke ny (6.2), der
det er satt inn for T, tilsvarende (5.19) ovenfor, og (6.3) og (6.5). Da får vi
(6.6)
Y = z C + c1 (1 − t)Y − c1 z T − c2 r + z I + b1Y − b2 r + G + X − aY ,
Vi trekker fra c1(1-t)Y og b1Y på begge sider av likhetstegnet, og legger til aY, og får
(6.7)
Y − c1 (1 − t )Y − b1Y + aY = z C + c1 (1 − t)Y − c1 z T − c2 r + z I + b1Y − b2 r + G + X − aY − c1 (1 − t )Y − b1Y + aY
På venstresiden kan vi nå sette Y utenfor en parentes, og på høyresiden faller leddene med Y
mot hverandre, slik at vi får
(6.8)
Y (1 − c1 (1 − t ) − b1 + a ) = z C − c1 z T − c2 r + z I − b2 r + G + X
Vi deler på (1-c1(1-t)-b1) på begge sider av likhetstegnet , og finner da løsningen for Y
(6.9)
Y=
1
( z C − c1 zT − c2 r + z I − b2 r + G + X )
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Generelt vil det kunne være forstyrrelser og endringer i alle de eksogene størrelsene i
økonomien. Virkningen av slike endringer kan fanges opp ved å skrive løsningen for BNP,
(6.9), på tilvekstform, der vi åpner for at alle de eksogene variablene endres (unntatt renten,
som vi holder konstant; renteendringer er tema for et senere kapittel). Vi får da
(6.10) ∆Y =
1
( ∆zC + c1∆zT + ∆z I + ∆G + ∆X )
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Endringen i BNP blir dermed den samlede virkningen av alle endringene i de eksogene
variablene. En nedgangskonjunktur, ∆Y < 0, vil være knyttet til at summen av endringen i
parentesen på høyresiden av (6.10) er negativ.
3
La oss først notere at multiplikatoren er mindre i en åpen økonomi enn i en lukket:
Multiplikator lukket økonomi, endogene investeringer og skatter:
Multiplikator åpen økonomi, endogene investeringer og skatter:
1
1 − c1 (1 − t ) − b1
1
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
I en åpen økonomi inneholder multiplikatoren en ekstra parameter a i nevneren, som fører til
at nevneren blir større, og brøken dermed mindre, enn i en lukket økonomi. Den økonomiske
tolkningen er at økt samlet etterspørsel i noen grad rettes mot utlandet, slik at importen øker,
og innenlandsk produksjon dermed øker mindre. Denne effekten blir gjerne kalt
importlekkasje.
Vi kan omskrive (6.10) på en form som gjør det lettere å drøfte de empiriske
konsekvensene. La oss først dele med Y på begge sider av likhetstegnet, slik at alle endringer
måles relativt til BNP
(6.11)
 ∆z C
∆Y
1
∆zT ∆z I ∆G ∆X 
=
+ c1
+
+
+


Y
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a  Y
Y
Y
Y
Y 
(F.eks. er ∆Y/Y relativ endring i BNP; ∆Y/Y = 0,02 hvis BNP øker med 2 prosent, og ∆zC /Y
er endringen i privat konsum målt som andel av BNP.) Høyresiden i (6.11) kan omskrives
videre slik at endringene i de eksogene variable som prosent av BNP splittes opp i to deler,
relativ endring i variabelen, og hvor stor variabelen er i forhold til BNP.
(6.12)
 ∆z C C
∆Y
1
∆z T T ∆I I ∆G G ∆X X 
=
− c1
+
+
+


1 − c1 (1 − t ) − b1 + a  C Y
Y
T Y
I Y G Y
X Y 
F.eks. er ∆zC/C relativ endring i privat konsum, som multipliseres med C/Y som er hvor stor
andel privat konsum utgjør av BNP. (6.12) kan brukes som utgangspunkt for å beskrive en
rekke sentrale forhold når det gjelder årsaker til konjunktursvingninger.
•
•
Som nevnt tidligere er størrelsen på multiplikatoren (dvs brøken foran parentesen i
(6.12)) av stor betydning for størrelsen på svingningene i BNP – jo større multiplikator,
desto større utslag vil en gitt endring i en av variablene på høyresiden ha på BNP.
Multiplikatoren er stor dersom marginal konsumtilbøylighet c1 er stor, dersom
skattesatsen t er liten, dersom investeringene er sensitive for endringer i BNP slik at b1
er stor, og dersom marginal importtilbøylighet a er liten.
Privat konsum utgjør den største andelen av BNP, C/Y er gjerne 50-70 prosent av
BNP i de fleste industriland, se tabell 2.1, slik at en endring i privat konsum vil kunne
ha betydelig virkning på BNP. Hvis for eksempel multiplikatoren i (6.12) er lik 1, så
vil en 4 prosent autonom økning i privat konsum (∆zC/C = 0,04) føre til at BNP øker
4
•
•
•
•
med 4 prosent * 0,6 ≈ 2,4 prosent. Men privat konsum er normalt en relativt stabil
størrelse, bl.a. fordi husholdningene ønsker stabilitet i konsumet over tid.
Skattene utgjør en betydelig andel av BNP, men endres vanligvis ikke så mye, så de er
vanligvis ikke en viktig kilde til svingninger i BNP.
Private investeringer utgjør en mye mindre andel av BNP, I/Y er gjerne 15-25 prosent
av BNP i de fleste industriland, se tabell 2.1, og en endring i investeringene skulle
derfor ikke gi så stort utslag i BNP. Men som nevnt i kapittel 3 er investeringene den
komponent av BNP som varierer mest over tid, og derfor er svingninger i
investeringene en viktig kilde til svingninger i BNP. I perioden 1986-1993 falt private
fastlandsinvesteringer med omtrent 40 prosent i Norge: Som et regneeksempel ville et
slikt fall, med en multiplikator på 1 gi en reduksjon i BNP på 40 prosent *0,2 = 8
prosent.
Offentlig kjøp av varer og tjenester utgjør en betydelig del av BNP. I industriland
ligger offentlig konsum og investeringer i offentlig forvaltning gjerne på rundt 20-30
prosent av BNP. Men vanligvis endres denne størrelsen i relativt jevn takt, slik at det
offentlige vanligvis ikke er en viktig kilde til konjunktursvingninger.
For mange små, åpne, økonomier som Norge utgjør eksporten en betydelig andel av
BNP, X/Y er gjerne rundt 30-40 prosent. I tillegg vil eksporten ofte variere mye, bl.a.
fordi eksporten vanligvis er betydelig mer spesialisert enn produksjon for det
innenlandske markedet, og derfor mer utsatt for svingninger i enkeltbransjer.
Eksporten kan derfor være en viktig kilde til konjunktursvingninger.
Konjunktursvingninger og størrelsen på offentlig sektor
Et viktig tema i litteratur om konjunktursvingninger har vært om en stor offentlig sektor
sektor vil virke stabiliserende. Ut fra punktene over skulle svaret være ja: For det første
innebærer en stor offentlig sektor høye skatter, og dermed en høy skattesats t, slik at
multiplikatoren ikke blir så stor – dette demper virkningen av alle konjunktursvingninger.
Intuisjonen bak denne mekanismen er at en høy skattesats innebærer at endringer i BNP gir
mindre utslag i privat disponibel inntekt fordi skattene uansett tar en stor del av inntekten, og
siden endringen i privat disponibel inntekt dempes, blir også virkningen på privat konsum
dempet.
For det andre innebærer en stor offentlig sektor at offentlige kjøp av varer og tjenester utgjør
en større del av BNP, mens privat konsum og investeringer utgjør en mindre del. Ettersom
offentlige kjøp normalt er mer stabile, vil dette også virke stabiliserende. Internasjonale
sammenligninger finner da også at land med stor offentlig sektor normalt er mer stabile (mer
om dette senere).
5
Konjunktursvingninger og eksportandel
Et annet viktig debattema har vært om det å gjøre en økonomi mer åpen bidrar til større
konjunktursvingninger. Vi ser av (6.12) at et land med stor og ensidig eksport vil kunne være
utsatt for store svingninger i BNP, ved at variasjonen i eksporten ofte vil være stor dersom
eksporten er ensidig sammensatt, samtidig som virkningen på BNP blir stor dersom eksporten
utgjør en stor andel av BNP. På den annen side vil et land med stor eksport normalt også ha
stor import, og dermed høy importtilbøylighet a. Som nevnt over vil høy importtilbøylighet
redusere størrelsen på multiplikatoren, fordi variasjon i etterspørselen i stor grad vil slå ut i
variasjon i importen, slik at utslaget på innenlandsk produksjon blir dempet. Høy
importtilbøylighet vil derfor gjøre økonomien mer stabil overfor variasjon i innenlandske
komponenter, dvs privat konsum og investeringer, og offentlig kjøp av varer og tjenester. For
Norges del er det f.eks. liten tvil om at høy importtilbøylighet har bidratt til å dempe presset i
økonomien i høykonjunkturer, ved at en stor del av etterspørselen har vært rettet mot utlandet.
En praktisk implikasjon av dette er at i et stort land som USA, som kan regnes som en relativt
lukket økonomi i den forstand at eksport og import er små i forhold til BNP, slik at
parameteren a er liten, vil endringer i husholdningenes konsum slå relativt kraftig ut i BNP. I
en åpen økonomi, som f.eks. Norge, vil endringer i husholdningenes konsum slå mindre ut i
BNP, fordi virkningene blir dempet gjennom at importen ”tar noe av støyten”.
Finanspolitikk og stabilisering
Hva kan myndighetene gjøre for å dempe svingningene i BNP og i arbeidsledigheten? I et
land med inflasjonsmål er det pengepolitikken som er det viktigste virkemidlet i
stabiliseringspolitikken, og vi kommer tilbake til pengepolitikken i kapittel x. Men
finanspolitikken har også betydning. Offentlig bruk av varer og tjenester utgjør en betydelig
del av økonomien, og hvordan bruken varierer over konjunkturene vil derfor ha betydning for
stabiliteten i økonomien. Også overføringer, skatter og avgifter er betydelige beløp, og også
her vil endringer påvirke økonomien. Hvordan myndighetene bruker disse virkemidlene vil
derfor ha betydning for stabiliteten i økonomien.
Vi skjelner mellom to typer finanspolitisk stabilisering, automatisk stabilisering og
diskresjonær politikk (aktiv stabilisering). Automatisk stabilisering er den
stabiliseringseffekt som følger av det eksisterende regelverk for skatter og offentlige utgifter. I
vår modell er dette fanget opp ved at nettoskattebeløpet T er en voksende funksjon av Y.
Aktiv eller diskresjonær stabiliseringspolitikk er beslutninger om endringer i kjøp av varer
og tjenester eller i skatte- og trygderegler som tar sikte på å stabilisere aktivitetsnivået i
økonomien ytterligere, som i vår modell skjer gjennom endringer i G, zT eller t.2
2
Det er ikke et skarpt skille mellom automatisk stabilisering og aktiv stabiliseringspolitikk.
F.eks. er økt bruk av arbeidsmarkedstiltak ved en lavkonjunktur i en slags mellomstilling, ved
at det er aktivt i den forstand at det krever nye vedtak, men likevel gjerne kan være en nesten
fast del av politikken, som brukes i alle lavkonjunkturer. Slike tiltak blir av og til kalt semiautomatiske stabilisatorer.
6
I et land med betydelig offentlig sektor, som i Norge, er den automatiske stabiliseringen
gjennom finanspolitikken en viktig egenskap ved økonomien. Dersom det inntreffer et
negativt sjokk i økonomien, f.eks. at private investeringer reduseres slik at BNP faller, vil
nedgangen i økonomien også innebære reduserte nettoskatter: lavere inntekt og økt
arbeidsledighet medfører reduserte skatter til det offentlige og økte betalinger av bl.a.
arbeidsledighetstrygd fra det offentlige. Dette demper reduksjonen i privat disponibel inntekt,
slik at reduksjonen i privat konsum også blir mindre. Graden av automatisk stabilisering er
større jo større nettoskattesatsen er – dette ser vi av at multiplikatoren er mindre, jo større
skattesatsen t er. Dette betyr dermed at en gitt reduksjon i investeringene vil ha mindre
virkning på BNP jo større skattesatsen er. Dette er bakgrunnen for at en stor offentlig sektor
gjerne virker stabiliserende på økonomien (som nevnt over). Figur 6.1 gir en skjematisk
fremstilling hvordan automatisk og aktiv stabilisering virker i modellen.
Figur 6.1
Automatisk og aktiv stabilisering
En konsekvens av den automatiske stabiliseringen er at den offentlige budsjettbalansen vil
svekkes i nedgangskonjunkturer, når skatte- og avgiftsinntektene reduseres. Det er likevel
bred enighet blant økonomer om at det vanligvis er ønskelig å la de automatiske
stabilisatorene få virke, fordi, som vi skal se nedenfor, at alternativet vil være at
nedgangskonjunkturen forsterkes.
7
Aktiv stabiliseringspolitikk
Aktiv stabiliseringspolitikk er beslutninger om endringer i kjøp av varer og tjenester eller i
skatte- og trygderegler som tar sikte på å stabilisere aktivitetsnivået i økonomien ytterligere.3
Det er lett å se av løsningen for Y skrevet på tilvekstform
∆Y =
(6.13)
1
∆z C − c1∆z T + ∆z I + ∆G + ∆X ) ,
(
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
at i prinsippet kan myndighetene stabilisere økonomien fullstendig: dersom det inntreffer en
reduksjon i private investeringer, ∆I < 0, og andre eksogene variable er konstante, kan
myndighetene fullstendig nøytralisere virkningen på BNP ved en tilsvarende stor økning i
offentlig kjøp av varer og tjenester. Dersom vi setter ∆G = -∆I, og de andre leddene i
parentesen i (6.13) er lik null, blir innholdet i parentesen lik null, slik at ∆Y = 0. 4 Alternativt
kan myndighetene bruke skatter, avgifter eller overføringer til å stabilisere økonomien: ved å
redusere skatter og avgifter, eller øke trygdene, slik at c1∆zT = - ∆I, får vi at ∆Y = 0 fra (6.13).
I praksis er likevel en politikk med fullstendig stabilisering av BNP verken mulig eller
ønskelig. Vi ser først på de viktigste problemene med å gjennomføre en stabilisering, og
deretter om hvorfor full stabilisering ikke er ønskelig.
Noen av de viktigste problemene ved å stabilisere økonomien blir gjerne omtalt med
stikkordene timing og dosering. I modellen er tidsaspektet neglisjert, slik at G kan økes
samtidig som I reduseres. I en virkelig økonomi er dette ikke mulig. Det kan ta en del tid før
en reduksjon i privat etterspørsel blir synlig i statistikken, slik at myndighetene oppdager at
privat etterspørsel har falt. Det vil også kunne ta betydelig tid fra man oppdager et behov for
økt offentlig bruk av varer og tjenester, til beslutning om og iverksettelse av dette kan
gjennomføres. Beslutninger om offentlige bevilgninger i statsbudsjettet tas av Stortinget om
høsten året før. Mange av planene for hvilke bevilgninger regjeringen skal foreslå, gjøres i
forbindelse med budsjettkonferansen i mars året før. Selv om regjering og Storting hele tiden
kan foreslå tilleggsbevilgninger, vil den normal budsjettprosessen innebære at planleggingen
skjer et år før bevilgningen skal brukes. Det vil også kunne være forsinkelser i bruken av
midlene, fordi virksomhetene i offentlig sektor som skal bruke pengene, også må planlegge og
gjennomføre bruken. Samlet innebærer dette en betydelig risiko for at G økes for sent, og
3
Det er ikke et skarpt skille mellom automatisk stabilisering og diskresjonær
stabiliseringspolitikk. F.eks. vil økt bruk av arbeidsmarkedstiltak ved en lavkonjunktur
vanligvis betraktes diskresjonær stabiliseringspolitikk, men det kan være like fornuftig å se
denne reaksjonsformen som en fast del av politikken, som dermed burde regnes som
automatisk stabilisering,
4
Dette er et eksempel på en mål-middel analyse. Myndighetene har et mål om at Y ikke skal
endres, dvs. ∆Y = 0. Vi kan dermed tolke Y som en eksogen variabel, i den forstand at
myndighetene ut fra politiske målsettinger velger hva Y skal være. Ut fra telleregelen må man
da ha en ny endogen variabel, slik at det fortsatt er like mange endogene variable som
ligninger. I dette tilfelle er G den nye endogene variabelen, fordi modellen og myndighetenes
valg av Y bestemmer hvor mye G må endres.
8
dermed først får full effekt når investeringene igjen er på vei opp. I så fall kan resultatet bli at
konjunktursvingningene forsterkes, snarere enn dempes.
Problemene med timing og dosering er særlig vanskelig når konjunktursituasjon endres. Som
drøftet i kapittel 5, ble finanspolitikken i Norge strammet inn i årene 1986-88, for å dempe
kostnadsnivået og redusere underskuddet på driftsbalansen. I ettertid synes det klart at
nedgangen i økonomien kom raskere enn man trodde, og innstramningspolitikken derfor varte
for lenge, og dermed bidro til å forsterke ned kraftige nedgangen i økonomien på slutten av
1980-tallet.
Et annet moment er at vår modell innebærer en sterk forenkling av virkeligheten ved at vi
antar at myndighetene vet hvor mye G må økes dersom I reduseres.5 I praksis har
myndighetene dessverre høyst usikker kunnskap om økonomiens funksjonsmåte - man
kjenner ikke parameterverdiene i modellen nøyaktig. Derfor er det vanskelig å si hvor mye G
bør økes dersom I går ned.
Et tredje og viktigere problem er at modellen neglisjerer den store heterogeniteten som
finnes i en virkelig økonomi, i form av ulike typer bedrifter og arbeidskraft. I en virkelig
økonomi har G og I virkning på ulike deler av økonomien, med ulike typer arbeidskraft, og
kanskje lokalisert i ulike deler av landet. En økning i G vil derfor i stor grad kunne stimulere
andre deler av økonomien enn dem som svekkes hvis I reduseres. Dermed vil det heller ikke
være mulig å stabilisere BNP fullstendig.
Det er som nevnt også grunner til at det ofte ikke er ønskelig å bruke finanspolitikken til å
stabilisere BNP fullstendig. En sentral grunn til dette ligger i de andre hensyn som også må
tas i fastsettelsen av G og T. Et av disse hensynene er at det isolert sett er ønskelig med
stabilitet i G og T. Offentlige tjenester innen helse og undervisning eller politi er lite egnet til
å variere i omfang fra år til år av hensyn til et ønske om å stabilisere konjunkturene.
Usikkerhet og variasjon i bevilgningene til offentlige virksomheter kan føre til dårligere
planlegging og dermed dårligere bruk av pengene. Tilsvarende kan variasjon i skatte- og
avgiftssatser og trygdenivåer også vanskeliggjøre planlegging innen privat sektor.
Et annet viktig hensyn er virkningene på den offentlige budsjettbalansen. Som nevnt over
fører en nedgang i BNP til en svekkelse i den offentlige budsjettbalansen. Hvis f.eks.
eksporten reduseres, dvs. ∆X < 0, vil BNP også falle, der (6.9 på endringsform)
∆Y =
1
∆X < 0
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Den direkte virkningen på den offentlige budsjettbalansen B = T – G blir
∆B = ∆T = t ∆Y =
t
∆X < 0
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
5
Forenklingen om at G og I har samme virkning i modellen, er derimot ikke av prinsipiell
betydning – hvis G hadde halvparten så sterk virkning, kunne man bare økt G dobbelt så mye.
9
Vi ser at budsjettbalansen svekkes, fordi nedgangen i BNP fører til at skatteinntektene
reduseres. Hvis myndighetene skulle øke G slik at BNP ble stabilisert fullstendig, dvs. ∆Y = 0,
måtte de som nevnt over sette ∆G = - ∆X, slik at endringen i den offentlige budsjettbalansen
nå ble
∆B = ∆T − ∆G = t ∆Y − ∆G = t ⋅ 0 + ∆X = ∆X < 0
Her har vi brukt at ∆Y = 0 når ∆G = -∆X, i tillegg til at vi har erstattet ∆G med –∆X. Nå blir
svekkelsen i budsjettbalansen slik nedgangen i eksporten, ∆B = ∆T, dvs. at svekkelsen i
budsjettbalansen blir forsterket, fordi økningen i G i seg selv fører til svekket budsjettbalanse.
Hvis budsjettbalansen i utgangspunktet var svak, kan det bli vanskelig for myndighetene å
motvirke nedgangen med ekspansiv finanspolitikk.
Tilsvarende effekter gjelder hensynet til handelsbalansen, NX = X – Q, som kan være aktuelt
i situasjoner der landet i utgangspunktet har stor utenlandsgjeld eller betydelig underskudd på
handelsbalansen. Handelsbalansen svekkes hvis eksporten reduseres. Hvis myndighetene
forsøker å motvirke nedgangen i BNP ved å øke G, vil dette isolert sett føre til at BNP øker,
som fører til at importen øker, og handelsbalansen svekkes ytterligere.
Et annet argument mot å bruke finanspolitikken til å stabilisere økonomien, er den iboende
risikoen om at den blir asymmetrisk, og dermed fører til svekket budsjettbalanse over tid. I
en lavkonjunktur er det lett å argumentere for behovet for å øke de offentlige utgifter eller
redusere skattene. Derimot er det politisk vanskeligere å kutte utgifter eller øke skatter i
høykonjunkturer. Særlig i forkant av valg ser man at en tendens til at regjeringer øker
utgiftene eller kutter skattene, for å øke populariteten hos velgerne og dermed mulighetene for
å bli gjenvalgt.
Et tredje argument mot å bruke finanspolitikken til å stabilisere økonomien er at i et land med
inflasjonsmål, vil pengepolitikken også ta sikte på å stabilisere økonomien. Som vi skal
komme tilbake til i kapittel x, har pengepolitikken også viktige fordeler fremfor
finanspolitikken når det gjelder mulighetene til å stabilisere økonomien, bl.a. ved at
renteendringer kan iverksettes raskere og skjer uavhengig av politisk styring. Stabilisering
gjennom finanspolitikk kan dermed være unødvendig.
Disse argumentene gjør at myndighetene ikke kan ha for høyt ambisjonsnivå med sin
stabiliseringspolitikk. Dersom myndighetene forsøker å finstyre økonomien, ved å forhindre
alle nedgangskonjunkturer, kan det innebære risiko for destabiliserende virkning hvis man
bommer på timingen, og det kan medføre uheldige svingninger i offentlig tjenesteproduksjon.
Man kan også risikere at stabiliseringspolitiske argumenter brukes som skalkeskjul for mer
populistiske ønsker om å bruke mer penger for å sikre gjenvalg. Så lenge pengepolitikken
greier å stabilisere økonomien, er det vanskelig å gi en faglig begrunnelse for omfattende,
aktive stabiliseringspolitiske tiltak i finanspolitikken.
På den annen side medfører argumentene ikke at myndighetene aldri bør bruke
finanspolitikken for å stabilisere økonomien. I langvarige eller dype lavkonjunkturer, der
10
arbeidsledigheten er høy over lengre tid, er innvendingene om tidsaspektet og at man ikke
kjenner økonomiens virkemåte nøyaktig av liten relevans. I en slik situasjon er det også klart
at pengepolitikken ikke har lykkes i å stabilisere økonomien. I slike perioder er det behov for
å stimulere økonomien, og det har liten betydningen om virkningen av stimulansen ikke
kommer nøyaktig på det tidspunkt eller med den styrke som man trodde. Da vil en økning i
offentlig bruk av varer og tjenester ha en gunstig virkning ved å føre til økt samlet etterspørsel
og dermed høyere produksjon og lavere arbeidsledighet. Derimot er innvendingen om at
omfattende aktiv finanspolitikk kan gi uheldig variasjon for offentlig tjenesteyting fortsatt
relevant. Det er derfor normalt en forutsetning at man finner egnede tiltak. I lavkonjunkturer
med lav privat investeringsaktivitet vil det f.eks. være hensiktsmessig å øke de offentlige
investeringene, som infrastruktur eller skolebygg, for å utnytte den ledige kapasiteten i
økonomien.
I etterkant av finanskrisen har det vært betydelig forskning om virkningene av
finanspolitikken. En viktig konklusjon i flere studier er at virkningene av finanspolitikken
er sterkere i lavkonjunkturer enn i høykonjunkturer6. For eksempel har økt offentlig
sysselsetting en klart sterkere effekt på samlet sysselsetting, og dermed på arbeidsledigheten,
hvis arbeidsledigheten i utgangspunktet er høy enn hvis den er lav. Hvis arbeidsledigheten er
lav, vil personer som ikke får jobb i det offentlige ofte, isteden kunne finne en jobb i privat
sektor. Men hvis arbeidsledigheten er høy, er det arbeidsledighet som er alternativet til jobb i
det offentlige. Dette betyr at aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitikk er mest effektiv når den
trengs mest.
Som nevnt over innebærer den automatiske stabiliseringen at den offentlige budsjettbalansen
svekkes i en nedgangskonjunktur. Dette betyr også at det løpende budsjettoverskuddet for det
offentlige ikke gir et dekkende uttrykk for i hvilken grad finanspolitikken vil lede til
offentlige gjeldsproblemer på lang sikt. Hvis et underskudd skyldes en lavkonjunktur, vil
dette rettes opp når konjunkturene bedres og BNP øker. Men dersom et underskudd skyldes
for lave skattesatser i forhold til det offentliges utgiftsnivå, så må enten skattesatsene økes
eller utgiftene reduseres. En nyttig indikator for å belyse dette spørsmålet er det strukturelle
budsjettoverskuddet (omtales også som aktivitetskorrigert budsjettoverskudd). I Norge er
den tilsvarende indikatoren også korrigert for oljeinntekter, fordi oljeinntektene også kan
variere betydelig avhengig av oljepris og produksjon. Indikatoren omtales som den
strukturelle, oljekorrigerte budsjettoverskuddet, se boks x
6
Se f.eks. Auerbach, A. J. og Y. Gorodnichenko (2012b). Measuring the output responses to
fiscal policy. American Economic Journal: Economic Policy 4(2), 1-27, Holden, S. og V.
Sparrman (2014). The effect of government purchases on unemployment. Mimeo, University
of Oslo, og Nakamura og Steinsson (2014). Fiscal stimulus in a monetary unions. Evidence
from U.S. regions. American Economic Review 104 (3), 753-792.
11
Boks 6.1
DET STRUKTURELLE, OLJEKORRIGERTE BUDSJETTOVERSKUDDET
Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen viser hva budsjettbalansen ville vært ved en «normal
konjunktursituasjon», der man også fjerner alle inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten,
Dette tallet beregnes i Finansdepartementet, basert på hva departementet tror er normale nivåer for de
store inntektspostene for staten, som inntektsskatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift. Den strukturelle
budsjettbalansen er mye mer stabil over konjunkturene, fordi man ser bort fra de «ekstra»
skatteinntektene som kommer i høykonjunkturer. F.eks. var det oljekorrigerte budsjettet i balanse i 2007
(rød kurve), fordi den kraftige høykonjunkturen ga store skatteinntekter til det offentlige. Men når
finansdepartementet beregnet den oljekorrigerte, strukturelle budsjettbalansen, trakk de fra de ekstra
skatteinntektene som skyldes høykonjunkturen, og fant da et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd
på om lag 3 prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge.
Kilde: Revidert nasjonalbudsjett 2014
Det strukturelle nivået på nettoskattene er det nettoskattenivået som gjelder når BNP er lik sitt potensielle
nivå, dvs. lik Tn = zT + tYn. (vi neglisjerer forskjell på trend- og potensielt BNP her). Da blir den
strukturelle budsjettbalansen B n = T n − G = zT + tY n − G . Den faktiske budsjettbalansen kan splittes opp i
et strukturelt budsjettoverskudd Bn, og den del av budsjettoverskuddet som skyldes
konjunktursituasjonen, ofte omtalt som aktivitetskorrigeringen, BK = t(Y –Yn).
B =T −G
= B K + B n = t (Y − Y n ) + z T + tY n − G
I en lavkonjunktur er BNP lavere enn sitt trendnivå, slik at aktivitetskorrigeringen er negativ, dvs. t(Y –
Yn) = BK < 0. Det betyr at det strukturelle budsjettunderskuddet er større enn det faktiske
budsjettunderskuddet i lavkonjunkturer, som på begynnelsen av 1990-tallet.
12
Petroleumsinntekter og handlingsregelen for finanspolitikken
Norge har i mange år hatt store inntekter fra petroleumssektoren, og mesteparten av disse
inntektene tilfaller staten gjennom skatter og eierandeler på sokkelen. Siden 2000 har staten
dermed hatt årlige nettoinntekter fra petroleumssektoren, dvs. løpende inntekter minus
løpende utgifter, tilsvarende 15-20 prosent av BNP for Fastlands-Norge, se figur 6.3. I
Nasjonalbudsjettet 2015 ble statens netto kontantstrøm (dvs inntekter minus utgifter det året)
anslått til 297 mrd kroner i 2014, noe som svarer til nesten 10 pst av BNP. Skatter og avgifter
til Staten utgjorde 60 prosent av nettokontantstrømmen, og statens direkte eierandel (SDØE)
utgjorde 35 prosent. Petroleumsforekomsten er en sentral årsak til det norske statens gode
finansielle situasjon. Dersom petroleumsinntektene skulle brukes nå, gjennom kraftig
reduksjon i skatter og avgifter, og kraftig økning i de offentlige utgifter, ville dette føre til
store ubalanser i norsk økonomi. Det ville også innebære at dagens generasjoner brukte opp
inntektene av naturressursen, istedenfor å dele med fremtidige generasjoner ved å spare nå.
Siden 2001 har ulike regjeringer valgt å la bruken av petroleumsinntektene følge den såkalte
handlingsregelen for finanspolitikken. Dette innebærer at
•
•
•
•
Statens inntekter fra petroleumssektoren (netto kontantstrøm) overføres i sin helhet til
Statens pensjonsfond utland
Statens pensjonsfond utland investeres i aksjer og obligasjoner i utlandet
Bruken av petroleumsinntekter fra Pensjonsfondet skal tilsvare om lag forventet
realavkastning i fondet, dvs. den avkastning som man vil få i et ”normalår”, justert for
prisstigning. Finansdepartementet har anslått forventet realavkastning til 4 prosent.
Bruken av oljepenger måles ved underskuddet på det strukturelle, oljekorrigerte
statsbudsjettet, dvs underskuddet på statsbudsjettet korrigert for inntekter og utgifter
knyttet til olje, og korrigert for konjunktursituasjonen og ekstraordinære inntekter og
utgifter.
Hensikten med handlingsregelen er at man skal kunne ha en jevn bruk av oljeinntektene i lang
tid fremover. Hvert år vil man kunne bruke oljeinntekter tilsvarende 4 prosent av verdien av
Pensjonsfondet ved inngangen til året. Hvis man følger denne regelen, og realavkastningen
faktisk viser seg å bli om lag 4 prosent, vil oljeinntektene aldri ta slutt. Mens Pensjonsfondet
vokser på grunn av nye inntekter fra utvinning av olje og gass, vil forventet avkastning fra
fondet også øke, slik at man kan øke bruken av oljepenger. Deretter, når fondet ikke vokser
mer, vil bruken av oljepenger, dvs. avkastning fra fondet, i teorien være om lag konstant til
evig tid.
Figur 6.3 viser statens inntekter og bruk av oljepengene, både historisk fram til nå, og hva
man forventer fremover. Vi ser at mens oljeinntektene har variert kraftig over tid, og
forventes å falle i årene fremover, viser forventet fremtidig realavkastning fra fondet (stiplet
linje, beregnet som 4 prosent av forventet størrelse på fondet), en betydelig jevnere bane. Med
en oljepengebruk lik forventet realavkastning blir oljepengebruken dermed mye jevnere enn
oljeinntektene.
I Nasjonalbudsjettet 2015, som ble lagt fram høsten 2014, anslås bruken av oljeinntekter i
2015 fra Pensjonsfondet til ca 6,5 prosent av BNP for Fastlands-Norge, og tilsvarende 3
13
prosent av kapitalen på Pensjonsfondet. Årsaken til at vi bruker 3 prosent av fondet, og ikke 4
prosent av fondet, er at fondet har vokst raskt de siste årene pga store oljeinntekter, og man da
ønsker en mer gradvis økning i oljepengebruken. Vi ser at forventet realavkastning fra fondet
anslås til å utgjøre 8-9 prosent av Fastlands-BNP i lang tid fremover. Men fordi BNP vokser
og inntektene fra ny oljeutvinning blir mindre, vil avkastningen fra Pensjonsfondet målt som
andel av BNP bli mindre etter hvert som vi kommer lengre ut i dette århundret.
Figur 6.3
Hvorfor måler man bruken av oljepenger ved det strukturelle underskuddet? Hensikten er å
unngå en medsyklisk bruk av oljepengene. Som vi har sett over, vil det ukorrigerte
underskuddet på statsbudsjettet være høyt i lavkonjunkturer, når statens skatteinntekter er lave,
og underskuddet er gjerne lavt i høykonjunkturer. Dersom man skulle stabilisere bruken av
14
oljepenger målt ved det ukorrigerte underskuddet, måtte man stramme inn i lavkonjunkturer
for å redusere underskuddet, og føre ekspansiv politikk i høykonjunkturer for å øke
underskuddet. Dette unngår man ved å måle oljepengebruken ved strukturelt underskudd. Når
man tar sikte på stabilitet i strukturelt, oljekorrigert underskudd, blir det rom for å bruke mer
penger i lavkonjunkturer, og mindre penger i høy konjunkturer, noe som vil bidra til å
stabilisere økonomien som helhet.
Framoverskuende husholdninger og ricardiansk ekvivalens
En viktig egenskap ved konsumfunksjonen vi bruker i denne modellen er at den løpende
disponible inntekten spiller en viktig rolle for konsumet, slik at en økning i disponibel inntekt
vil gi betydelig utslag i konsumet i samme år. Men hva hvis inntektsøkningen skyldes en
reduksjon i skattene? Vil husholdningene da føle seg rikere og bruke mer penger? En
skattelette vil føre til at den offentlige budsjettbalansen svekkes – staten må låne mer penger slik at offentlig formue blir mindre enn den ellers ville blitt, evt. at offentlig gjeld blir større
enn den ellers ville blitt. Kanskje kan dette kan føre til at skattene må heves en gang i
fremtiden?
La oss ta utgangspunkt i fullstendig rasjonell og fremoverskuende konsument, som ønsker
høyest mulig nytte over hele sitt liv, og har fri mulighet til å spare eller låne til en gitt rente.
En slik fremoverskuende konsument bør la konsumet avhenge av de samlede forventede
inntekter over livsløpet, og ikke bare inntekten. I perioder der inntekten er høy, bør
konsumenten spare for å kunne opprettholde det vanlige konsumet i perioder der inntekten er
lavere. Hvis myndighetene reduserer skattene nå, uten en tilsvarende reduksjon i offentlige
utgifter, vil den rasjonelle konsumenten kunne regne med at svekkelsen av den offentlige
budsjettbalansen fører til høyere skatter en gang i fremtiden. Under visse forutsetninger kan
det da vises at en rasjonell konsument vil spare hele skatteletten, for så å kunne bruke det
sparte beløpet til å betale for de økte skattene som kommer en gang i fremtiden.
Resultatet om at en rasjonell konsument vil spare hele skatteletten, ble først vist av den
britiske økonomen David Ricardo, og det har derfor fått navnet ricardiansk ekvivalens.
Ricardiansk ekvivalens innebærer at privat konsum ikke blir påvirket av om offentlige
utgifter blir finansierert med skatter eller lån, fordi rasjonelle aktører uansett vil innse at
utgifter som blir lånefinansiert vil føre til høyere skatter i fremtiden. Tanken er at
konsumenten i utgangspunktet har fordelt konsumet optimalt over livsløpet, uavhengig av når
i livet konsumenten mottar inntekten, fordi variasjon i inntekten utjevnes ved sparing eller
låneopptak. Siden skatteletten nå vil føre til høyere skatter en gang i fremtiden, vil skatteletten
ikke gjøre konsumenten rikere samlet sett, og vil derfor ikke påvirke konsumentens forbruk.
Rent umiddelbart vil nok mange tenke at ricardiansk ekvivalens er helt urealistisk, fordi folk
ikke tenker så avansert og rasjonelt. Men det er likevel mekanismer som kan ha tilsvarende
virkning. Mediene skriver om offentlige finanser, og i land med budsjettunderskudd og høy
offentlig gjeld, er dette noe som må rettes opp i fremtiden. Det kan føre til at husholdningene
regner med høyere skatter, eller at de frykter at offentlige pensjoner blir lavere enn det de
15
tidligere hadde regnet med. I så fall kan mange velge å spare mer selv. I sammenligninger
mellom land finner man gjerne høy privat sparing i land med høy offentlig gjeld, mens gode
offentlige finanser går ofte sammen med lavere privat sparing (som i Norge), i tråd med
tankegangen bak ricardiansk ekvivalens.
Ricardiansk ekvivalens er dermed et viktig referansepunkt og den grunnleggende mekanismen
er åpenbart noe myndighetene må ta hensyn til i sin politikk. Et aktuelt eksempel var under
finanskrisen høsten 2008 og våren 2009. Burde myndighetene i de land som var rammet av
krisen, redusere skattene for å dempe nedgangen i privat konsum? Eller ville en slik
skattereduksjon bare føre til økt sparing hos husholdningene, fordi de var så bekymret for den
fremtidige økonomiske utviklingen, inklusiv økende offentlige budsjettunderskudd.
Det har vært gjennomført mye forskning om konsumatferd og ricardiansk ekvivalens, og selv
om man finner at redusert offentlig sparing kan slå ut i økt privat sparing, er sammenhengen
på langt nær så sterk som forutsatt ved ricardiansk ekvivalens. En viktig årsak er, som nevnt i
kapittel 3, at mange husholdninger er lånebeskranket, dvs. at de ikke kan få låne så mye som
de ønsker. Hvis et lånebeskranket individ får økt disponibel inntekt, vil individet gjerne også
øke sitt konsum. Individet ønsket jo dette på forhånd, og økt inntekt gjør det mulig, selv om
inntektsøkningen skyldes skattelette. Husholdningene kan også være såkalt myopiske, eller
kortsiktige, eller de kan tenke at en eventuell fremtidig skatteøkning ikke vil ramme dem. I så
fall vil de også kunne bruke skatteletten til økt konsum. Empiriske studier viser at
midlertidige skatteletter vanligvis fører til økt privat konsum, selv om størrelsen på effekten
kan avhenge av situasjonen ellers.
Destabiliserende finanspolitikk
Som nevnt over er det bred enighet blant økonomer at man vanligvis bør la de automatiske
stabilisatorene få virke, slik at man tillater at den offentlige budsjettbalansen svekkes i en
lavkonjunktur. Men hva skal myndighetene gjøre dersom budsjettbalansen i utgangspunktet er
svak, og offentlig gjeld er stor, og det så inntreffer en sterk nedgangskonjunktur?
La oss se på hva som blir konsekvensene dersom myndighetene i denne situasjonen ikke vil la
de automatiske stabilisatorene virke. Med andre ord, myndighetene øker skattesatsen slik at
nettoskattebeløpet holdes konstant, for å unngå en svekkelse av budsjettbalansen. Dette er et
eksempel på en mål-middel-analyse, der sentralbanken har et mål om at nettoskattebeløpet
skal holdes konstant, og bruker et av sine virkemidler for å nå dette målet.
For å være konkret, anta at realinvesteringene reduseres, ∆ z I < 0. Dette fører til at BNP
reduseres (multiplikatoren er jo positiv)
(6.14) ∆Y =
1
∆z I < 0
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
og budsjettbalansen svekkes
16
(6.15) ∆B = t ∆Y =
t
∆z I < 0
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Myndighetene ønsker nå å endre skattene, dvs. velge ∆zT, slik at svekkelsen av
budsjettbalansen blir motvirket, dvs ∆B = 0. Med andre ord, den samlede virkningen av
endringen i zT og Y på budsjettbalansen skal være lik null
(6.16) ∆B = ∆zT + t ∆Y = 0
Her kan vi imidlertid ikke sette inn for ∆Y fra (6.14), fordi i (6.14) tok vi bare hensyn til
endringen i investeringene. Skatteendringen vil også ha en virkning på BNP, slik at endringen
i BNP når både investeringer og skatter endres er (vi tar her (6.9) på endringsform, og holder
andre eksogene variable konstante)
(6.17) ∆Y =
1
( −c1∆zT + ∆z I )
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Uttrykket for ∆Y fra (6.17) settes inn i (6.16):
(6.18) ∆B = ∆z T + t ∆Y = ∆zT +
t
( −c1∆zT + ∆z I ) = 0
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Siste likheten i (6.18) kan omskrives til
(6.19) ∆z T =
t
( c1∆zT − ∆z I )
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a
Her multipliserer vi med uttrykket i nevneren, 1-c1(1-t)-b1 +a, på begge sider av likhetstegnet,
slik at vi etter en del mellomregning kan løse for ∆zT.
(1 − c1 (1 − t ) − b1 + a ) ∆zT
= tc1∆z T − t ∆z I
(1 − c + c t − b + a − c t ) ∆z
1
(6.20)
1
1
(1 − c1 − b1 + a ) ∆zT
∆z T = −
1
T
= −t ∆z I
= −t ∆z I
t
∆z I > 0
(1 − c1 − b1 + a )
17
Vi ser at skattene må økes, ∆zT> 0, (siden ∆zI < 0), gitt ved siste linje i (6.20). Den samlede
virkningen på BNP, av reduserte investeringer og økte skatter, finner vi ved å sette inn for ∆zT
fra (6.20) i (6.17), som gir oss7
(6.21) ∆Y =


1
c1t
1
∆z I + ∆z I  =
∆z I < 0

1 − c1 (1 − t ) − b1 + a  1 − c1 − b1 + a
1
−
c
−
b
+
a

1
1
Vi ser at skatteøkningen fører til at reduksjonen i BNP blir forsterket i forhold til den direkte
negative virkningen av reduserte investeringer. Vi ser at multiplikatoren blir som i en
økonomi uten offentlig sektor, og uten skatter, og dermed større enn dersom myndighetene lar
de automatiske stabilisatorene virke (som i (6.10) over). Dette innebærer at en reduksjon i
f.eks. private investeringer får en større negativ virkning på BNP dersom myndighetene
opprettholder budsjettbalansen ved å øke skattesatsen, enn dersom skattesatsen holdes
konstant. En politikk som tar sikte på å unngå økt underskudd på de offentlige budsjetter i
nedgangskonjunkturer vil derfor virke destabiliserende, ved å forsterke
konjunktursvingningene. Dessverre har dette eksemplet betydelige likhetstrekk med
finanspolitikken i mange euroland siden tidlig på 2000-tallet, se boks 6.2.
Hva er politikk-implikasjonene av dette? En åpenbar konklusjon er at myndighetene bør
forsøke å unngå å komme i en situasjon der man må stramme inn i en lavkonjunktur. Den
beste måten å unngå dette på, er å føre en tilstrekkelig stram finanspolitikk med tilstrekkelig
overskudd på budsjettbalansen i gode tider, slik at bedrer offentlige finanser og kan tåle en
nedgangskonjunktur. Men et slikt råd er naturligvis mindre verdt i etterkant, når
nedgangskonjunkturen allerede har inntruffet.
Modellteknisk tips:
Problemet vi nettopp har sett på, om virkningene av en politikk med sikte på å holde netto
skattebeløpet stabilt, kan løses på en annen måte som gir mye enklere regning. Dette er å
bruke en forenklet modell der nettoskattebeløpet T settes som en eksogen variabel, som
holdes konstant, slik at vi sikrer at ∆T= 0. En fjerner ligning (6.4) for T fra modellen, som
dermed består av ligningen (6.1), (6.2), (6.3) og (6.5). De endogene variablene er dermed Y,
7
Litt mellomregning:
∆Y =




c1t
c1t
1
1
∆z I + ∆z I  =
+ 1 ∆z I


1 − c1 (1 − t ) − b1 + a  1 − c1 − b1 + a
 1 − c1 (1 − t ) − b1 + a  1 − c1 − b1 + a 
=

c1t
1 − c1 − b1 + a  I
1
+

 ∆z
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a  1 − c1 − b1 + a 1 − c1 − b1 + a 
=
c1t + 1 − c1 − b1 + a I
1
∆z
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a 1 − c1 − b1 + a
=
1
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a I
1
∆z =
∆z I < 0
1 − c1 (1 − t ) − b1 + a 1 − c1 − b1 + a
1 − c1 − b1 + a
18
C, I og Q, dvs. fire endogene variable og fire ligninger, slik at modellen er determinert etter
telleregelen. Tolkningen av dette er at myndighetene må sette skattesatsene, zT eller t, slik at
de sikrer at skattebeløpet blir ifølge målsettingen. For å løse modellen setter vi (6.2), (6.3) og
(6.5) inn i (6.1), og løser for Y, på samme måte som tidligere. Vi får da
Y=
(6.22)
1
( z C − c1T − c2 r + z I − b2 r + G + X )
1 − c1 − b1 + a
Virkningen på BNP av en reduksjon i investeringene ∆I < 0 blir
∆Y =
(6.23)
1
∆z I < 0
1 − c1 − b1 + a
dvs samme svar som vi fikk i ligning (6.23) over.
Finanspolitiske regler og finanspolitisk råd
I mange land har det offentlige svært høy gjeld. Høy gjeld innebærer store framtidige utgifter
for staten i form av renter og avdrag, noe som krever høyere skatter og fører til mindre
offentlig forbruk enn man ellers kunne hatt. For noen land har gjelden blitt så stor at det kan
bli svært vanskelig å betale den tilbake. Fordi banker og andre investorer var redde for at de
ikke skulle få pengene tilbake, ble det umulig for Hellas, Irland og Portugal å låne penger i
2010 og 2011. I 2012 måtte Hellas restrukturere deler av sin gjeld, det vil si at gjelden ble
nedskrevet slik at långiverne bare fikk tilbake under 40 prosent av de pengene som de skulle
hatt. Andre land har lavere gjeld, men også her er det utfordringer med store framtidige
forpliktelser i form av pensjoner til en stadig mer aldrende befolkning.
Hvorfor er statsgjelden høy i så mange land? Mange økonomer hevder at det er en tendens i
finanspolitikken til at staten bruker for mye penger i forhold til hva den evner å ta inn
gjennom skatter og avgifter. I faglitteraturen trekkes det fram to hovedårsaker til at man ofte
bruker for mye penger i finanspolitikken:
• Dagens behov tillegges for stor vekt. Underskuddet på statsbudsjettet er i stor grad et valg
mellom forbruk nå eller forbruk i framtiden. Vi kan bruke mer penger nå til skoler og sykehus,
eller vi kan spare pengene til framtiden. I slike beslutninger, enten det gjelder skoleelevers
bruk av lommepenger eller statens bruk av skatteinntekter, blir det lett slik at dagens behov
får størst oppmerksomhet og dermed blir prioritert. Problemet kan bli forsterket ved at
framtidige generasjoner, barn og ufødte, ikke har muligheten til å selv å ivareta sine interesser
i politiske valg og beslutninger. De er derfor avhengige av at de voksne stemmeberettigede
gjør dette.
• Politiske spill og ønske om gjenvalg. Undersøkelser fra mange land viser klare tendenser
til at folk «stemmer etter lommeboka», det vil si at de gjerne stemmer på regjeringspartiet/partiene dersom det går bra i økonomien. Dette kan gjøre det mulig for regjeringspartiene å
19
påvirke valgutfallet. Ved å redusere skattene og øke offentlige utgifter kan regjeringen på kort
sikt gjøre det bedre for velgerne, som slik får lavere skatter og mer velferd. Kostnadene på
lengre sikt i form av økte renteutgifter for staten er mindre synlige.
For å motvirke tendensen til underskudd på statsbudsjettet og for å redusere størrelsen på
offentlig gjeld har mange land valgt å innføre finanspolitiske regler. Et eksempel på dette er
stabilitetspakten innenfor EU, der medlemslandene i Den europeiske økonomiske og
monetære union har forpliktet seg til å unngå store underskudd på statsbudsjettet og at gjelden
blir for stor. Stabilitetspakten greide imidlertid ikke forhindre store gjeldsproblemer i flere av
eurolandene, og som omtalt i boks 6.2, er stabilitetspakten blitt strammet inn på flere punkter.
Den norske handlingsregelen for finanspolitikken, som ble omtalt ovenfor, er at annet
eksempel på en finanspolitisk regel.
Selv om svært mange land har ulike typer finanspolitiske regler for å understøtte en fornuftig
finanspolitikk, har man ofte erfart at regelverket ikke lykkes i å nå formålet. Derfor har en del
land, bl.a. Sverige, også opprettet en eller annen form for finanspolitisk råd, som er et
uavhengig organ med formål om å overvåke og vurdere finanspolitikken. Finanspolitiske råd
er finansiert av det offentlige, men de består gjerne av uavhengige eksperter. Det er betydelig
variasjon i utformingen av de finanspolitiske råd i ulike land, både i størrelse og hvilke
oppgaver som rådet har, men det er også noen felles trekk. Rådet vurderer vanligvis arbeidet
som gjøres i landets finansdepartement, f.eks. om prognosene for den økonomiske utviklingen
er realistiske. Erfaringer fra mange land tyder på at prognoser for den økonomiske utviklingen
ofte er alt for optimistiske, noe som kan føre til at myndighetene bruker mer penger enn de
egentlig burde gjort. Finanspolitiske råd kan også bidra til at finanspolitiske regler fungerer
bedre, f.eks. ved å overvåke om reglene blir fulgt, eller, i noen tilfeller, gi anbefalinger om at
det kan være nødvendig med unntak fra en finanspolitisk regel.
20
Boks 6.2
Six-pack, two-pack og fiscal compact
Finanskrisen i 2008-09 førte til en kraftig nedgang i økonomien i de aller fleste vestlige land, og
mange land brukte aktive finanspolitiske tiltak som skattekutt og økte offentlige investeringer for å
motvirke nedgangen i økonomien. Men dessverre hadde mange land for svake statsfinanser på
forhånd. Til tross for svært gode tider i Europa i årene før finanskrisen, hadde mange land fortsatt
høy offentlig og underskudd eller bare et lite overskudd på den offentlige budsjettbalanse.
Nedgangen i økonomien førte til en kraftig reduksjon i skatteinntektene, og kombinert med den
ekspansive finanspolitikken innebar dette store budsjettunderskudd og rask økning i offentlig gjeld,
blant annet i Portugal, Irland, Italia, Hellas og Spania (de såkalte PIIGS-landene, etter
forbokstavene i landenes navn på engelsk.). I 2010 og 2011 måtte Hellas, Irland og Portugal få
kriselån fra de andre eurolandene, og også Spania og Italia har vært avhengige av støtte gjennom
obligasjonskjøp fra Den europeiske sentralbanken.
Gjeldsproblemene førte til at eurolandene innførte ny regelverk for finanspolitikken. Det nye
regelverket skal forhindre at slike problemer oppstår i framtiden, samtidig som det skal sikre at
lånene som gis til kriselandene, ikke fører til at landene unnlater å stramme tilstrekkelig inn i de
offentlige budsjettene. I desember 2011 trådte den såkalte six-pack i kraft, noe som innebar en
forsterkning av det eksisterende regelverket på seks ulike områder. Samtidig jobbet man videre med
andre avtaler om finanspolitikken, under navnene two-pack og fiscal compact. Disse avtalene trådte
i kraft 1. januar 2013 og var da bindende for de 16 landene som hadde ratifisert (det vil si godkjent)
avtalen.
Det nye regelverket innebærer en betydelig innstramning på viktige områder. Alle eurolandene
forplikter seg til at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet ikke skal overstige 0,5 prosent av
BNP. Hensikten med å sette en grense for det strukturelle budsjettunderskuddet, og ikke det
ukorrigerte, er å ha strengere krav i høykonjunkturer, og mindre strenge i lavkonjunkturer. Hvis
gjelden overstiger grensen på 60 prosent av BNP, må gjelden reduseres med 1/20 hvert år. For
Italia, som i 2012 hadde en gjeld på drøyt 120 prosent av BNP, innebærer dette at gjelden må
reduseres med (120 – 60)/20 = 3 prosent av BNP hvert år. Regelverket innebærer også klare
sanksjoner, slik at land som har for stort underskudd eller gjeld, må betale bøter til eurosystemet.
I lys av de store gjeldsproblemene i euroområdet var det behov for strammere regelverk enn det
gamle. Men den raske innstramningen førte likevel til at mange av eurolandene måtte stramme inn i
finanspolitikken til tross for en svak konjunktursituasjon og høy arbeidsledighet.
Innstramningspolitikken forsterket dermed lavkonjunkturen i flere av eurolandene.
21
Empiriske makromodeller i Norge – MODAG og KVARTS
Modellen over kan virke som et meget urealistisk forsøk på å beskrive en faktisk økonomi.
Dette er selvfølgelig riktig. Men til tross for sin enkelhet beskriver modellen viktige
sammenhenger i en faktisk økonomi:
•
•
•
variasjon i etterspørselskomponenter som konsum, investering, offentlig kjøp av varer
og tjenester og eksport fører til endringer i BNP
virkningen på BNP av initiale endringer i etterspørselskomponentene forsterkes ved at
økt BNP fører til økt konsum, som igjen fører til økt BNP (multiplikatoreffekt), men
dempes ved at økt BNP fører til økte skatter og økt import
økt BNP fører til bedre offentlig budsjettbalanse (pga økte skatteinntekter), men
svakere handelsbalanse (pga økt import)
Derfor er flere av de planleggingsmodellene som blir brukt av Statistisk Sentralbyrå og
Finansdepartementet, først og fremst MODAG og KVARTS, i stor grad basert på prinsippene
fra de enkle Keynes-modellene. MODAG og KVARTS er naturligvis betydelig utvidet i stort
sett alle retninger i forhold til vår modell. Først og fremst er modellene mer disaggregerte, ved
at de skiller mellom om lag 45 ulike produkter og 30 næringer. Sammenhengen mellom de
ulike næringene baserer seg på bruk av kryssløpssammenhenger som viser hvordan økt
produksjon i en næring krever kjøp av produktinnsats fra andre næringer. Modellene
inneholder også en svært detaljert beskrivelse av hvordan finanspolitikken påvirker
utviklingen i offentlige finanser og kapasitetsutnyttingen i økonomien.
En viktig del av MODAG og KVARTS er økonometriske ligninger som beskriver hvordan
aktørene i deler av økonomien tenderer til å oppføre seg. Disse ligningene tilsvarer
atferdsligningene du har sett over, som konsumfunksjonen og investeringsfunksjonen.
Parameterne i disse modellene er basert på Statistisk Sentralbyrås analyser av historiske
erfaringer fra norsk økonomi. F.eks. er verdien på den marginale konsumtilbøylighet, c1,
basert på hvor mye privat konsum har økt ved økning i privat disponibel inntekt. I disse
modellene er også tilbudssiden tatt hensyn til. Priser og lønninger er med i modellen, og
lønnsveksten avhenger bl.a. av arbeidsledigheten, lønnsomheten i bedriftene og prisveksten.
Prisveksten avhenger bl.a. bedriftenes kostnader.
MODAG og KVARTS er dynamiske modeller der det tas hensyn til at sammenhengene i
modellen tar tid. KVARTS er basert på kvartalsdata, slik at f.eks. konsumfunksjonen i disse
modellene spesifiserer hvordan en økning i disponibel inntekt i 1. kvartal (perioden 1.januar
til 1.april) påvirker privat konsum i det kvartalet, og i påfølgende kvartaler. Dermed er det
også mulig å gi prediksjoner for hvordan økonomien vil utvikle seg over tid. Eika og Prestmo
(Samfunnsøkonomen nr 4, 2009) viser simuleringer av KVARTS der en permanent økning i
offentlig varekjøp på 20 mrd kroner, drøyt en prosent av Fastlands-BNP, har en momentan
virkning på BNP (dvs virkning i samme år) på om lag 0,9 prosent av BNP. Etter to år har
virkningen økt til om lag 1,1 prosent av BNP, som tilsvarer en multiplikator i (18) på om lag
22
1,1.8 Arbeidsledigheten reduseres med 0,4 prosentpoeng, både momentant og etter to år.
Virkningen blir imidlertid sterkere dersom finanspolitikken skjer gjennom økt offentlig
sysselsetting. Brukt på den måten vil 20 mrd føre til 1,5 prosent økning i BNP momentant, og
2 prosent etter to år, mens arbeidsledigheten faller med 1,7 prosentpoeng momentant og 1,3
prosentpoeng etter to år.
Planleggingsmodeller som KVARTS kan brukes til flere typer analyse. Dersom man lager
realistiske anslag på de eksogene variablene, så kan modellen brukes til å gi realistiske
prognoser på de endogene variablene. Statistisk Sentralbyrå bruker KVARTS når de skal lage
prognoser over hva som faktisk kommer til å skje. Modellen kan også brukes til å regne ut
likevektsverdiene for de endogene variablene for flere alternative verdier for de eksogene
variable. F.eks. kan man regne ut likevektsverdien for BNP for flere ulike verdier av
skattesatsene, og dermed si noe om konsekvensene av det valg som myndighetene gjør.
En viktig problemstilling ved bruk av slike modeller er knyttet til om de er stabile over tid.
Dersom man tallfester en modell så den stemmer godt på hvordan norsk økonomi har fungert
de siste tiårene, og norsk økonomi så endrer seg kraftig, slik at viktige parametere endrer
verdi, vil modellen gi feilaktige resultater.
En spesiell problemstilling gjelder dersom modellen brukes til å se på virkninger av endringer
i den økonomiske politikken. Da kan det hende at selve endringen i politikken medfører at
noen av relasjonene i økonomien endrer seg. Et enkelt eksempel kan illustrere virkningen av
dette. Anta at myndigheter setter meget høye skattesatser på formue og renteinntekter. Da kan
husholdningene finne det mindre lønnsomt å spare, og de øker sitt konsum, samtidig som
konsumet også avhenger sterkere av husholdningenes inntekt, slik at to parametere i
konsumfunksjonen, zC og c1, øker.
Du kan lese mer om Modag og Kvarts på SSBs nettsider
http://www.ssb.no/forskning/makrookonomi/konjunkturanalyserog-prognoser/modag-og-kvarts
8
Resultatene i hovedteksten gjelder hvis renten og valutakursen holdes fast. Eika og Prestmo
ser også på simuleringer der de bruker modellbestemt rente og valutakurs. Da vil økt G som
fører til økt BNP også føre til høyere rente og sterkere krone, som igjen vil dempe økningen i
BNP. Dermed blir virkningen mindre, og BNP øker med 0,8 prosent momentant, og bare 0,7
prosent etter to år.
23
Hva har du lært?
Eksporten er avhengig av konjunkturene hos handelspartnerne, og økt økonomisk aktivitet i
utlandet fører til at de kjøper mer fra oss til produktinnsats, investering og konsum.
Importen er sterkt avhengig av innenlandsk BNP, fordi økt BNP innebærer kjøp av
utenlandske varer og tjenester til produktinnsats for innenlandsk produksjon, og fordi økt
BNP innebærer økte inntekter og dermed økt import til konsumformål. Dermed vil økt samlet
etterspørsel føre til økt import, noe som vil dempe økningen i etterspørsel rettet mot
innenlandske produsenter. Dette kalles gjerne importlekkasje, og innebærer at
multiplikatoren i Keynes-modellen er mindre i en åpen økonomi enn i en lukket økonomi,
uten handel med utlandet.
Private investeringer utgjør en mindre andel av BNP, gjerne 15-25 prosent, men siden
investeringene er den del av BNP som varierer mest, er svingninger i investeringene en viktig
kilde til svingninger i BNP.
Vi skjelner mellom to typer finanspolitisk stabilisering, automatisk stabilisering og
diskresjonær politikk (aktiv stabilisering). Automatisk stabilisering er den
stabiliseringseffekt som følger av det eksisterende regelverk for skatter og offentlige utgifter,
ved at økt aktivitet gir økte skatte- og avgiftsinntekter og reduserte trygdeutgifter. Aktiv eller
diskresjonær stabiliseringspolitikk er beslutninger om endringer i kjøp av varer og tjenester
eller i skatte- og trygderegler som tar sikte på å stabilisere aktivitetsnivået i økonomien
ytterligere.
I Keynes-modellen kan myndighetene i prinsippet fullstendig stabilisere BNP ved endringer i
de eksogene variablene, gjennom endringer i offentlig bruk av varer og tjenester eller
skattenivået som fullstendig motvirker virkningen av de eksogene endringene. Men i praksis
er fullstendig stabilisering av BNP verken mulig eller ønskelig, av flere grunner.
På grunn av forsinkelser i informasjon, beslutningsprosess og iverksettelse vil effektene av
aktiv stabiliseringspolitikk i mange tilfeller kunne komme for sent til å kunne stabilisere
svingningene i økonomien. Slike problemer med timing og dosering er særlig viktige når
konjunktursituasjon endres. Usikker og mangelfull kjennskap til økonomiens funksjonsmåte
vil også gjøre finanspolitikk vanskeligere. Den enkle Keynes- modellen neglisjerer den store
heterogeniteten som finnes i en virkelig økonomi, i form av ulike typer bedrifter og
arbeidskraft. I en virkelig økonomi vil ekspansiv finanspolitikk kunne stimulere andre deler
av økonomien enn dem som er blitt svekket av konjunkturnedgangen.
Stabiliseringspolitikken blir også begrenset av andre viktige hensyn knyttet til
budsjettpolitikken. Isolert sett er det ønskelig med stabilitet i de offentlige budsjettpostene.
F.eks. er offentlige tjenester innen helse og undervisning eller politi lite egnet til å variere fra
år til år for å stabilisere konjunkturene, og det er heller ikke ønskelig med variasjon i skatteog avgiftssatser.
En nedgangskonjunktur fører normalt til svekket budsjettbalanse, fordi skatte- og
avgiftsinntekter reduseres. Hvis myndighetene øker offentlige utgifter eller reduserer skattene
24
for å dempe nedgangen i økonomien, vil dette forsterke svekkelsen av budsjettbalansen. Siden
det gjerne er lettere å argumentere for økte utgifter og reduserte skatter enn motsatt, er det en
risiko for at finanspolitikken virker asymmetrisk, og over tid innebærer svekket
budsjettbalanse.
Samtidig er det gode argumenter for å bruke finanspolitikken i noen situasjoner. Det er
ønskelig å la de automatiske stabilisatorene få virke, slik at man tillater at budsjettbalansen
svekkes når skatteinntektene faller i nedgangskonjunkturer. Hvis man forsøker å motvirke
dette ved å kutte utgifter eller heve skatter, vil det forsterke nedgangen i økonomien.
I langvarige eller dype lavkonjunkturer, der arbeidsledigheten er høy over lengre tid, vil en
økning i offentlig bruk av varer og tjenester eller reduserte skatter gi økt samlet etterspørsel
og dermed høyere produksjon og lavere arbeidsledighet. Empiriske studier tyder på at
finanspolitikken er mest effektiv når det er størst behov, ved at økt offentlig sysselsetting har
en sterkere effekt på samlet sysselsetting, og dermed på arbeidsledigheten, hvis
arbeidsledigheten i utgangspunktet er høy enn hvis den er lav.
Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen viser hva budsjettbalansen ville vært ved
en «normal konjunktursituasjon», der man også fjerner alle inntekter og utgifter knyttet til
petroleumsvirksomheten.
Handlingsregelen for finanspolitikken innebærer at statens inntekter fra
petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland (Oljefondet),
der de plasseres i utenlandske aksjer og obligasjoner. Bruken av petroleumsinntekter fra
Pensjonsfondet skal tilsvare om lag forventet realavkastning i fondet, som
Finansdepartementet har anslått til 4 prosent. Bruken av oljepenger måles ved underskuddet
på det strukturelle, oljekorrigerte statsbudsjettet.
Hensikten med handlingsregelen er at man skal kunne ha en jevn bruk av oljeinntektene i lang
tid fremover. Hvert år vil man kunne bruke oljeinntekter tilsvarende 4 prosent av verdien av
Pensjonsfondet ved inngangen til året. Hvis man følger denne regelen, og realavkastningen
faktisk viser seg å bli om lag 4 prosent, vil oljeinntektene aldri ta slutt.
Ricardiansk ekvivalens innebærer at privat konsum avhenger av størrelsen på de offentlige
utgifter, men avhenger ikke av om de finansieres med lån eller skatter, fordi det antas at
rasjonelle aktører vil innse at lånefinansierte utgifter vil føre til høyere skatter i fremtiden.
Ricardiansk ekvivalens er et viktig teoretisk referansepunkt, men empiriske studier tyder på at
høyere skatter nå fører til lavere privat konsum, i motsetning til ren ricardiansk ekvivalens.
I mange land har det offentlige svært høy gjeld, noe som kan skyldes at dagens behov
tillegges for stor vekt sammenlignet med fremtidige utgiftsbehov, og at politiske spill og
politikernes ønske om gjenvalg fører til at de bruker for mye penger nå. For å motvirke dette
har mange land valgt å innføre finanspolitiske regler, dvs. regler og retningslinjer for
budsjettpolitikken med sikte på å unngå store eller vedvarende budsjettunderskudd. Mange
land har også opprettet et finanspolitisk råd, som er et uavhengig organ med formål om å
overvåke og vurdere finanspolitikken.
25