Remissvar_EU-kommissionens förslag till asylprocedurförordning

REMISSYTTRANDE
1(15)
Datum
Diarienr
2016-09-30
KST 2016/379
KST 2016/388
Ert datum
Ert diarienr
2016-08-31
Ju2016/05296/EMA
Ju2016/05297/EMA
Justitiedepartementet
Enheten för migration och asylpolitik
103 33 Stockholm
EU-kommissionens förslag till asylprocedurförordning och skyddsgrundsförordning
Kammarrätten, som har fått tillfälle att yttra sig över förslagen, har följande
synpunkter.
Allmänna synpunkter
Kammarrätten konstaterar inledningsvis att förslagen till en asylprocedurförordning och en skyddsgrundsförordning kommer att innebära en
grundläggande förändring av de svenska asylreglerna och den svenska
asylprocessen. Utlänningslagen (2005:716) är redan idag mycket
svåröverskådlig på grund av att många och omfattande strukturella och
tekniska justeringar har gjorts sedan lagen trädde i kraft. Ikraftträdandet av
asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen kommer att kräva att
stora delar av utlänningslagen upphävs och att bestämmelser i lagen ändras. En
teknisk översyn av utlänningslagstiftningen är absolut nödvändig.
Kammarrätten vill framhålla att förslagen innehåller bestämmelser som väcker
Postadress
Box 2302
103 17 Stockholm
Besöksadress
Birger Jarls Torg 5
E-post: kammarrattenistockholm@dom.se
Telefon
08-561 690 00
Telefax
08-14 98 89
Internet: www.kammarrattenistockholm.domstol.se
REMISSYTTRANDE
2
frågan om förenligheten med bestämmelserna i regeringsformen. Vilken
betydelse detta har måste analyseras. En sådan fråga är
asylprocedurförordningens bestämmelser om att säkra tredje länder och säkra
ursprungsländer ska fastställas på unionsnivå genom en framtida ändring i
förordningen och att en tillämpning av begreppen görs bindande. I nationell
rätt skulle fråga uppkomma om en sådan ordning kan anses förenlig med
bestämmelserna i 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen. I preambeln
anges vilka länder kommissionen idag bedömer vara säkra ursprungsländer.
Preambeln är inte bindande för medlemsstaterna vilket kan leda till förvirring
vid tillämpning av begreppen. Ordningen är också byråkratisk och riskerar leda
till att uppräkningarna är inaktuella med avseende på aktuell situation i aktuella
länder. En tillämpning av sådana bestämmelser riskerar också stå i strid med
Genévekonventionen, FN:s tortyrkonvention, Europakonventionen och
Sveriges internationella förpliktelser i övrigt.
Det framstår vidare som originellt ur ett svenskt perspektiv att en domstol
skulle vara bunden av en annan myndighets eller organs bedömning på sätt
som anges i asylprocedurförordningen vad avser landinformation. I
skyddsgrundsförordningen anges vidare bl.a. att de beslutande myndigheterna
är skyldiga att vid bedömningen av asylansökningar beakta den analys och
vägledning som tagits fram av den kommande Europeiska unionens asylbyrå
(se t.ex. s. 5 om förslagets syfte). Sådana bestämmelser finns också i en rad
artiklar i skyddsgrundsförordningen bl.a. artiklarna 8.3, 11.2 b, 15 a, 17.2 b
och 21 a. När det gäller bedömningen om en internationell organisation
kontrollerar en stat eller en betydande del av dess territorium och ger skydd ska
av allt att döma unionsrätten och då särskilt asylbyråns vägledning och analys
vara det enda som ska beaktas (se artikel 7.3 skyddsgrundsförordningen). I
detta sammanhang måste också 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen
uppmärksammas.
Asylprocedurförordningen ger också annan medlemsstats myndighet och den
Europeiska unionens asylbyrå möjlighet att bistå en medlemsstat att ta emot,
REMISSYTTRANDE
3
registrera och pröva ansökningar om internationellt skydd. I det sammanhanget
vill kammarrätten peka på att i nationell rätt skulle fråga uppkomma om en
sådan ordning kan anses förenlig med bestämmelsen i
12 kap. 4 § regeringsformen. Detta bör beaktas i det fortsatta
förhandlingsarbetet.
Kammarrätten konstaterar att asylprocedurförordningen spänner över en rad
svenska rättsområden och en grundlig analys av annan lagstiftnings
överensstämmelse med förordningen måste göras eftersom stor osäkerhet om
vilka bestämmelser som ska tillämpas annars kan uppstå hos de
rättstillämpande myndigheterna, t.ex. förvaltningslagen (1986:223),
förvaltningsprocesslagen (1971:291), lagen (2005:429) om god man för
ensamkommande barn, rättshjälpslagen (1996:1619), lagen (1996:1620) om
offentligt biträde och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Kammarrätten noterar att bestämmelserna i skyddsgrundsförordningen och
asylprocedurförordningen tycks bli tillämpliga även för utlänningar som
utvisas på grund av brott men även sökt asyl och utlänningar vars ansökan idag
handläggs i särskild ordning på grund av säkerhetsskäl enligt reglerna i lagen
(1991:572) om särskild utlänningskontroll. Enligt kammarrätten borde dessa
grupper undantas från tillämpningen.
Det är vidare främmande ur ett svenskt perspektiv att beslut om avvisning och
utvisning inte hålls samman med de materiella och processuella reglerna för
asylförfarandet som återfinns i förslagen till skyddsgrundsförordning och
asylprocedurförordning.
Bestämmelserna i asylprocedurförordningen och skyddsgrundsförordningen
har i flera fall inte den precision som svenska förvaltningsmyndigheter och
domstolar är vana vid från svensk lagstiftning och som krävs för en enhetlig
och förutsägbar tillämpning. Bestämmelserna kan då också bli föremål för
olika tolkningar i de olika medlemsstaterna. En särskild svårighet är när
REMISSYTTRANDE
4
domstol ska tillämpa vaga och oprecisa begrepp. Eftersom
asylprocedurförordningen innebär att den svenska asylprocessen ändras i
grunden står det klart att om vaga och oprecisa begrepp används kommer det
att krävas att det tas fram omfattande stöd och vägledning för Migrationsverket
om hur förordningens artiklar ska tolkas. En ytterligare svårighet vid
tolkningen av förordningarna är den förhållandevis omfattande och detaljerade
inledningen till förordningarna, vilka till skillnad från artiklarna inte är
bindande för medlemsstaterna. I detta sammanhang vill kammarrätten också
framhålla vikten av att särskild uppmärksamhet ägnas den svenska
översättningen av förordningarna. I de översättningar som nu är tillgängliga
används t.ex. helt andra uttryck än de som tillämpas i svensk rätt.
Vad gäller Migrationsöverdomstolens prövning noteras särskilt följande. Om de
förslagna förordningarna träder i kraft kommer det att innebära att den svenska
asylprocessen, vilken ändras i grunden, vilar på förordningarna. Detta kommer att
innebära ett ökat behov av vägledning från Migrationsöverdomstolen, men även att
betydligt fler mål måste hänskjutas till EU-domstolen. Vidare kan noteras att enligt
asylprocedurförordningen medför inte ett överklagande till
Migrationsöverdomstolen en suspensiv verkan av avvisningen/utvisningen. Detta
innebär en stor förändring av den svenska ordinarie överprövningsprocessen.
Migrationsöverdomstolen ska istället inom en månad från det att överklagandet
kommit in, på begäran av sökanden eller ex officio, fatta beslut om ett beslut ska
inhiberas. Det framstår som uppenbart att detta inte är möjligt med nuvarande
resurser. Det är vidare knappast förenligt med Migrationsöverdomstolens roll som
prejudikatsinstans, där noggranna överväganden måste göras av om ett mål ska tas
upp till prövning eller inte.
Asylprocedurförordningen innehåller bestämmelser som innebär avsteg från
den i svensk förvaltningsrätt tillämpade principen om den fria bevisföringen
och bevisvärderingen, bl.a. de ovan nämnda bestämmelserna om säkra tredje
länder och säkra ursprungsländer. Vidare kan nämnas kravet på erkännande av
andra medlemsstaters medicinska åldersbedömningar (art. 24.6 i
REMISSYTTRANDE
5
asylprocedurförordningen). Även de ovan nämnda artiklarna i
skyddsgrundförordningen kan ifrågasättas från denna synvinkel. Också den
svenska ordningen avseende myndigheters och domstolars
utredningsskyldighet rubbas av reglerna i asylprocedurförordningen och
skyddsgrundsförordningen. Bestämmelserna i artikel 24.6 i
asylprocedurförordningen torde även kräva en europeisk standard för
medicinska åldersbedömningar.
Kammarrätten konstaterar att asylprocedurförordningen innehåller ett flertal
olika tidsfrister. Det gäller inom vilka tider en ansökan ska anhänggiggöras och
inom vilka tidsfrister ett ärende ska prövas och överklagas. De olika
tidsfristerna som ska gälla för Migrationsverket respektive för överklagande är
knutna till viken typ av beslut som fattas. Detta kommer i många fall att leda
till svåra gränsdragningsproblem. Det är inte heller helt klart när tidsfristerna
börjar löpa i olika situationer. Kammarrätten förordar istället ett system som
uppställer en maximitid inom vilken en ansökan ska avgöras slutligt som inte
är knytet till vilken typ av beslut som fattas. Vad som blir följden av att
tidsfristerna inte kan hållas framgår inte heller.
Såvitt kammarrätten kan bedöma kommer förordningarna att leda till att fler
beslut måste fattas och att asylprocessen blir mer komplicerad. Det är svårt att
se att detta kan rymmas inom nuvarande anslag.
Närmare om asylprocedurförordningen
Preambeln punkt 21
Det är oklart om berörd medlemsstat har en skyldighet att ta emot det bistånd
som den Europeiska unionens asylbyrån får ge.
Artikel 6
REMISSYTTRANDE
6
6.1 Skyldigheten för myndigheterna att inte röja vissa uppgifter avviker från
regleringen i 21 kap 5 § och 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.
Bestämmelsen är oklar men torde innebära att offentlighetsprincipen inskränks
i förhållande till muntliga förhandlingar, domar och slutliga beslut i asylmål
(jfr 43 kap. offentlighets- och sekretesslagen).
6.2 Bestämmelsen försvårar verkställighetsarbetet vid säkerhetsärenden.
Artikel 7 och 39
7.3 Om en sökande vägrar samarbeta genom att inte lämna de uppgifter som
krävs för att pröva ansökan och genom att inte lämna fingeravtryck eller
ansiktsbild, ska hans eller hennes ansökan avslås såsom avstådd.
Kammarrätten vill här framhålla vikten av att rätten att ansöka om asyl och
principen om non-refoulement upprätthålls, även i situationer då den sökande
inte samarbetar (jfr Europadomstolens dom F.G. v. Sweden).
Myndigheternas skyldighet enligt artikel 39 att avslå en ansökan som avstådd
innebär att en ny ansökan i flera fall anses vara en efterföljande ansökan, med
de begränsade möjligheter till prövning som detta innebär (se artikel 4.2 [i] och
artikel 42.4 i asylprocedurförordningen). Det finns risk att en utlänning inte får
sin ansökan om internationellt skydd prövad.
Artikel 13
13.2 Kammarrätten ifrågasätter lämpligheten av att i förordningen reglera
vilket medium som ska användas för upptagning av den personliga intervjun.
13.6 Den beslutande myndigheten får vad gäller ansökningar i enlighet med
det påskyndade prövningsförfarandet vägra den sökande tillgång till utredning
hos myndigheten innan beslut fattats. En analys krävs av hur denna
REMISSYTTRANDE
7
begränsning av partsinsynen och kommunikationsskyldigheten förhåller sig till
den svenska förvaltningsprocessen.
Artikel 15
15.5 Det kan allmänt ifrågasättas när rätt till juridiskt biträde ska föreligga.
Artikel 16
16.2 Bestämmelser om säkerhetskontroller av ombud och offentliga biträden
finns i dag inte i nationell rätt.
Artikel 22
22.1 Förmyndare ska utses till ensamkommande barn senast fem arbetsdagar
från ansökan. Kammarrätten ifrågasätter om detta är praktiskt genomförbart. I
synnerhet som det i mottagandedirektivet föreslås att det ska införas ytterligare
regler om vilka som kan bli god man. Vidare är frågan om termen förmyndare,
som används i den svenska versionen av förslaget till asylprocedurförordning,
borde bytas ut mot god man.
Artikel 24
24.1 En läkarundersökning får användas för att fastställa åldern på
ensamkommande barn när det föreligger tvivel om huruvida sökanden är yngre
än 18 år. Samtidighet anges att i de fall läkarundersökningen inte leder till
några klara slutsatser, eller inkluderar ett åldersintervall under 18 år, ska
medlemsstaterna anta att sökanden är underårig. Bestämmelsen medför
tolkningssvårigheter i fråga om vad som ska anses vara ”klara slutsatser”.
Vidare synes bestämmelsen ge prövningsmyndigheten en rätt men inte en
skyldighet att företa en läkarundersökning. För att kunna åtnjuta den
presumtion som följer av en läkarundersökning som inte leder till några ”klara
slutsatser” bör föreskrivas en rätt för sökanden att kräva att läkarundersökning
REMISSYTTRANDE
8
företas.
Artikel 25-28
I förordningen anges olika ganska invecklade steg för att göra en asylansökan.
Det framstår som en direkt motsats till strävan att förenkla och påskynda
förfarandet.
Artikel 27
27.4 Den maximala gränsen på tio år för hur länge bl.a. ansökan om
internationellt skydd och andra handlingar samt uppgifter som samlats in av
beslutande myndighet får sparas, kan medföra problem vid en framtida
prövning av bl.a. svenskt medborgarskap.
Artikel 34
Det uppställs olika tidsfrister för prövningen hos beslutande myndighet som
svårligen kan efterlevas, inte minst med beaktande av att det många gånger inte
omedelbart framkommer att det finns ett säkert asylland eller ett säkert
tredjeland.
Artikel 40
Artikeln lämnar ett stort utrymme för tolkning. I praktiken blir det en fråga för
den enskilde beslutsfattaren att avgöra om det finns förutsättningar för ett
påskyndat förfarande. En asylsökande har endast rätt att stanna i
medlemsstaten om domstolen inhiberar verkställigheten.
Artikel 44 och 45
Sökanden kan överklaga tillämpningen av begreppet första asylland och säkert
REMISSYTTRANDE
9
tredje land innan sökandens ansökan nekas prövning. Prövningsramen och
förfarandet för denna process är oklar. Det är också oklart hur ett senare
avslagsbeslut förhåller sig till en sådan första överklagandeprocess.
Artikel 51
Bestämmelsen innebär en skyldighet för Migrationsverket att pröva om ett
beslut om internationellt skydd ska återkallas. Omprövningsskyldigheten är
oklart definierad och kommer att leda till tolkningsproblem. Bestämmelsen
hänvisar till artiklar i skyddsgrundsförordningen som i sin tur är oklara.
Helt klart är emellertid att skyldigheten att pröva om ett beslut ska återkallas
kommer att innebära ökad ärende- och målmängd hos Migrationsverket och
domstolarna.
Artikel 53
53.1 Det är oklart om uppräkningen avses att vara uttömmande.
53.3 Av första stycket framgår att ett effektivt rättsmedel medför full
omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de
rättsliga omständigheterna. Det är oklart om detta även ska gälla för
Migrationsöverdomstolens prövning, vilket skulle innebära att kravet på
prövningstillstånd inte kan upprätthållas.
I andra stycket i bestämmelsen begränsas prövningsramen vid ett
överklagande. Nya omständigheter prekluderas om inte vissa förutsättningar är
uppfyllda. Omständigheterna ska bl.a. vara ”relevanta” för prövningen, vilket
är svårtolkat och kommer att leda till svåra överväganden. Det strider också
mot nuvarande ordning för migrationsprocessen i Sverige och hur ”saken”
definieras i migrationsmål (jfr MIG 2007:31). Asylprocedurförordningen
reglerar processen när uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov åberopas.
Bestämmelserna torde innebära att frågan om uppehållstillstånd på grund av
REMISSYTTRANDE
10
skyddsbehov måste hållas isär från frågan om uppehållstillstånd på annan
grund. Det medför två parallella prövningsordningar i fråga om
uppehållstillstånd.
53.4 Bestämmelsen om vilken landinformation som utgör processmaterial
strider mot nuvarande ordning i förvaltningsprocessen. En hänvisning görs till
artikel 33.2 b där det bl.a. anges att ”all relevant, korrekt och aktuell
landinformation” ska beaktas. Vad detta är framstår som oklart. Det är
främmande för svenska domstolar att vara bundna till bedömningar gjorda av
utländska myndigheter och organ.
53.6 Olika tider ska gälla för överklagande av olika slags beslut. Detta kommer
att leda till tillämpningsproblem.
Artikel 55
Bestämmelsen kommer att medföra tolkningsproblem. Att avgöra om ett mål
hänför sig till t.ex. punkten b kan vara komplicerat där en rad omständigheter
ska beaktas enligt art. 44.2 och art. 45. Vidare konstaterar kammarrätten att det
många gånger inte är klart förrän lång in i processen vilken kategori ett ärende
ska hänföras till. Det finns risk att tidsfristen om två månader kan komma att
överskridas, i vart fall när migrationsdomstolen ska hålla muntlig förhandling.
Tidsfristerna torde även gälla i de fall mål återförvisas till underinstansen. Det
är oklart om underinstansens tidsfrister då börjar löpa på nytt. Inte heller
framgår av förordningen vad konsekvenserna blir om tidsfristerna överskrids.
Artikel 59
Det framgår inte vad kommissionen ska kunna besluta om i sak i de delegerade
akterna.
Närmare om skyddsgrundsförordningen
REMISSYTTRANDE
11
Preambeln punkt 10
Av denna punkt följer att s.k. kvotflyktingar (5 kap. 2 § utlänningslagen) enligt
förslaget bör beviljas internationellt skydd. Detta får till följd att
kvotflyktingar, förutsatt att de anses vara flyktingar eller alternativt
skyddsbehövande, kommer att få tidsbegränsade uppehållstillstånd som ska
omprövas, vilket innebär en försämring jämfört med nuvarande svenska regler.
Det meningsfulla i att vidarebosätta skyddsbehövande i Sverige kan sättas i
fråga om skyddet inte är av mer permanent slag.
Preambeln punkt 25
Kammarrätten noterar när det gäller vad som anförs angående
ensamkommande barn att sociala faktorer ska kunna utgöra skyddsskäl, vilket
inte överensstämmer med svensk reglering.
Preambeln punkt 28 och artikel 2.3
I inledningen framhålls att det vid definitionen av begreppet tillhörighet till
viss samhällsgrupp bör tas hänsyn till faktorer som hänger samman med
sökandens kön. Det hade varit logiskt att inkludera kön i definitionen av
förföljelsegrunderna i artikel 2.3, men så har inte skett. Förslaget innebär en
mer svårtillämpbar flyktingdefinition än den som svensk rätt innehåller. I
förslaget anges inte förföljelse på grund av kön och sexuell läggning separat
utan dessa förföljelsegrunder får antas vara inbakade i begreppet ”tillhörighet
till viss samhällsgrupp”. Utlänningar som känner välgrundad förföljelse på
grund av kön eller sexuell läggning ges sedan år 2006 skydd som flyktingar i
Sverige (prop. 2005/06:6). Sverige bör sträva efter att förslaget ändras till
denna tydligare definition.
Preambeln punkterna 35 och 36
REMISSYTTRANDE
12
I dessa punkter söker kommissionen kodifiera EU-domstolens praxis avseende
intern väpnad konflikt. Beskrivningen av EU-domstolens bedömning är
komprimerad och saknar överskådlighet. Ett bättre alternativ kan vara att bara
hänvisa till EU-domstolens avgöranden.
Preambeln punkt 43
Punkten gäller återtagande enligt Dublinförordningen av personer som
beviljats internationellt skydd och som befinner sig i en annan medlemsstat än
den som har beviljat skyddet. Kammarrätten noterar att punkten inte täcker den
inte helt ovanliga situationen att det under vistelsen i ”den andra staten” har
fötts ett barn. Hur ska en ansökan om asyl för detta barn hanteras? Denna fråga
bör behandlas i skyddsgrundsförordningen.
Artikel 5.3
Den föreslagna regleringen i artikel 5.3 när det gäller åberopade sur place-skäl
som anförs i en efterföljande ansökan innebär en försämring jämfört med
nuvarande svenska reglering, eftersom det i en sådan situation normalt inte ska
beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande. En så
kategorisk regel är inte förenlig med t.ex. punkt 96 i UNHCR:s handbok.
Handboken utesluter inte att en person kan bli flykting till följd av sina egna
handlingar i vistelselandet låt vara att frågan om sådana handlingar är
tillräckliga för att rättfärdiga en välgrundad fruktan för förföljelse måste
avgöras genom en omsorgsfull prövning av omständigheterna i det enskilda
fallet.
Kammarrätten konstaterar vidare att artikel 5.3 kan sägas stå i ett
motsatsförhållande till artikel 5. 1.
Artikel 10.3
REMISSYTTRANDE
13
Punkten är så otydligt formulerad att den inte lämpar sig för att tillämpas av
domstolar. I synnerhet är uttrycket ”vissa vanor” oklart. Skrivningarna måste
förtydligas så att det framgår vad som avses.
Artikel 14.5
I punkten anges att den beslutande myndighetens beslut att återkalla, upphäva
eller vägra att förnya flyktingstatus ska få verkan först tre månader efter det att
beslutet fattats så att den enskilde ges möjlighet att ansöka om rätt att vistas i
medlemsstaten på andra grunder i enlighet med relevant unionsrätt och
nationell rätt. Stora tillämpningsproblem kan förutses med detta förslag.
Förtydliganden krävs samtidigt som en anpassning till bestämmelserna i
återvändandedirektivet behövs. Den anpassningen bör göras på EU-nivå. En
utgångspunkt kan vara att fristen ska räknas från laga kraft. Synpunkterna
gäller även den likartade regleringen angående status som subsidiärt
skyddsbehövande (enligt svensk nomenklatur alternativt skyddsbehövande) i
artikel 20 punkt 3.
Artikel 15
Artikeln reglerar omprövning av flyktingstatus, som bl.a. ska ske vid första
förnyelse av uppehållstillståndet. Det kan befaras att förfarandet kommer att bli
tidskrävande, eftersom den enskilde ska kunna överklaga ett negativt beslut
(jämför den likartade regleringen angående status som subsidiärt
skyddsbehövande i artikel 20). Att sådana beslut måste gå att överklaga är
självklart. Men omprövningsreglerna kan leda till att myndigheternas och
domstolarnas resurser i stor utsträckning kommer att användas till att ompröva
gamla ärenden i stället för att koncentreras på nya skyddssökande med långa
handläggningstider för nyanlända asylsökande som följd.
Artikel 28.2
REMISSYTTRANDE
14
Regleringen om att ålägga en person som beviljats internationellt skydd villkor
i fråga om bosättningsort behöver förtydligas, särskilt med tanke på att det är
fråga om en frihetsinskränkning.
Artikel 37.2
Det är oklart vad som menas med ”nationell utplaceringspraxis” och punkten
behöver förtydligas.
___________________
Detta yttrande har beslutats av lagmannen Anita Linder och kammarrättsråden
Ingela Fridström och Karin Benson. Föredragande har varit Henry Larsson och
Abir Tasci.
Anita Linder
Henry Larsson
Kopia till
REMISSYTTRANDE
Övriga kammarrätter
Hovrätterna
Förvaltningsrätterna under Kammarrätten i Stockholm
Förvaltningsrätten i Göteborg
Förvaltningsrätten i Malmö
Förvaltningsrätten i Luleå
Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM
Domstolsverket
Kammarrättens intranät
Tidningarnas telegrambyrå
15