Download Report

Cycle PPP en partenariat avec l’AFD
Chuỗi các khóa tập huấn PPP hợp tác với AFD
Trung tâm PADDI xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ông Benoît Allix và Ông Daniel Tapin đã tham gia khóa tập
huấn cũng như đã đóng góp rất lớn cho việc xuất bản cuốn tài liệu này.
L’équipe du PADDI tient à adresser tous ses remerciements à MM. Benoît Allix et Daniel Tapin pour leur implication
pendant l’atelier et pour leur participation à l’élaboration de ce livret.
Biên soạn/Rédaction : Morgane Perset
Biên dịch/Traduction : Huỳnh Hồng Đức
Hiệu đính/Relectures : Fanny Quertamp (PADDI), Sarah Botton (AFD-CEFEB), Phạm Đức Tùng (AFD Vietnam),
Benoît Allix (Nodalis), Daniel Tapin (Nodalis)
Ngày in/Date d’impression : XX/XX/2015
Số bản/Nombre d’exemplaires : XXX
Công ty in/Imprimeur : KenG
En mai 2009, le PADDI (Centre de Prospective et d’Etudes
Urbaines) et l’AFD (Agence Française de Développement)
signaient un mémorandum de collaboration visant à la mise
en œuvre d’activités de renforcement des capacités des
collectivités vietnamiennes dans les champs de l’urbain. Ce
partenariat repose, entre autres, sur l’élaboration et l’organisation d’ateliers de formation à l’attention des acteurs publics locaux vietnamiens sur les montages de Partenariats
Publics-Privés (PPP). L’objectif général de ces ateliers est le
transfert de savoirs à travers :
•• le renforcement des compétences des participants
en matière d’identification, de préparation, de mise en
œuvre et d’accompagnement des projets de PPP ;
•• l’échange d’expériences et de bonnes pratiques entre
les intervenants et les participants afin de contribuer au
renforcement des capacités locales.
LỜI NÓI ĐẦU
Tháng 5 năm 2009, PADDI (Trung tâm Dự báo và Nghiên
cứu Đô thị TP.HCM) và AFD (Cơ quan phát triển Pháp) đã
ký biên bản ghi nhớ về hợp tác triển khai thực hiện các hoạt
động nâng cao năng lực cho chính quyền địa phương ở Việt
Nam trong lĩnh vực đô thị. Hai bên phối hợp xây dựng và tổ
chức các khóa tập huấn dành cho các chủ thể công ở các
địa phương của Việt Nam về lập dự án quan hệ đối tác công
tư (PPP). Mục tiêu tổng quát của các khóa tập huấn này là
chuyển giao tri thức thông qua:
•• Tăng cường năng lực cho các học viên trong việc xác
định, chuẩn bị, triển khai thực hiện và đồng hành cùng
các dự án PPP;
•• Trao đổi kinh nghiệm về những cách làm tốt giữa các
chuyên gia của Pháp và học viên nhằm góp phần nâng
cao năng lực cho các địa phương.
Le présent livret sur le montage de projets en PPP dans le
secteur des infrastructures de transport s’inscrit dans le cycle
de formation sur les PPP initié par le PADDI et l’AFD-CEFEB
(Centre d’Études Financières, Économiques et Bancaires).
Cette édition fait suite à deux précédents ateliers consacrés
à une approche générale des PPP en 2011 (n°37) et au montage de projets en PPP dans les secteurs de l’eau urbaine et
de l’assainissement en 2013 (n°44). Pour cette nouvelle édition, l’AFD et le PADDI se sont associés au fond d’investissement et de développement local de HCMV, HFIC (Hô Chi
Minh City Finance and Investment state-owned Company),
qui est un outil financier essentiel pour la mobilisation de ressources financières pour les infrastructures de HCMV.
Tài liệu tổng hợp các nội dung trao đổi trong khóa tập huấn về
lập dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông nằm
trong chuỗi các khóa học về PPP do PADDI và AFD-CEFEB
(Trung tâm Nghiên cứu Tài chính, Kinh tế và Ngân hàng của
AFD) khởi xướng và tổ chức. Tài liệu này nối tiếp tài liệu tổng
hợp hai khóa tập huấn trước, Khóa 1 trình bày tổng quan về
PPP được tổ chức năm 2011 (n°37) và Khóa 2 về lập dự án
PPP trong lĩnh vực cấp nước và xử lý nước thải được tổ chức
trong năm 2013 (n°44). Để tổ chức khóa tập huấn PPP trong
lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông, AFD và PADDI đã phối
hợp với Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP.HCM (HFIC).
Hiện nay, HFIC là công cụ rất quan trọng của TP.HCM trong
việc huy động các nguồn tài chính cho cơ sở hạ tầng của
Thành phố.
La méthode de formation proposée repose sur l’identification des besoins des collectivités vietnamiennes, l’ouverture,
l’écoute et l’interactivité. Les activités font une large part aux
études de cas et à des processus interactifs de mise en situation.
Ces ateliers cherchent également à inspirer de nouvelles
pratiques et politiques ainsi qu’à sensibiliser un public large
grâce à la participation de collectivités venues de tout le Vietnam. C’est dans cet objectif de large diffusion et de sensibilisation que ce livret est publié.
Phương pháp sử dụng trong khóa học dựa trên việc xác định
nhu cầu của các tỉnh/thành phố của Việt nam và tinh thần
lắng nghe và trao đổi cởi mở. Các hoạt động trong khóa học
tập trung vào nghiên cứu trường hợp cụ thể và các tình huống
thực tế.
Các khóa tập huấn này cũng nhằm tham khảo những cách
làm và chính sách mới với các học viên đến từ nhiều tỉnh/
thành phố của Việt Nam. Tài liệu này được xuất bản nhằm
mục đích phổ biến rộng rãi những kiến thức tổng hợp được
từ khóa học.
NB : Le PADDI ainsi que les experts n’entendent donner
aucune approbation ni improbation aux propos émis et
retranscrits dans ce livret. Les propos retranscrits doivent
être considérés comme propres aux intervenants et
participants.
Ghi chú: PADDI và các chuyên gia không chịu trách
nhiệm về ý kiến phát biểu của học viên trong khóa học
được ghi lại trong tài liệu này. Các phát biểu được ghi lại
ở đây là ý kiến riêng của học viên và giảng viên.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Avant -propos / Lời nói đầu
A VANT-PROPOS
3
S ommaire
AVANT-PROPOS
03
SOMMAIRE
04
LEXIQUE
08
LISTE DES PARTICIPANTS A L’ATELIER
10
A PROPOS DES ORGANISATEURS
14
A PROPOS DES INTERVENANTS
16
INTRODUCTION
18
PARTIE 1 – CADRE JURIDIQUE DES PPP AU VIETNAM ET MONTAGE DE PPP À HCMV 20
I. CADRE JURIDIQUE DES PPP AU VIETNAM.......................................................................................... 20
1. Les évolutions du cadre juridique des PPP au Vietnam
2. Lecture critique du cadre juridique des PPP au Vietnam
3. Échanges avec les participants au sujet du cadre juridique des PPP
II. PROJETS PPP À HCMV : ÉTAT DES LIEUX ET RETOURS D’EXPÉRIENCES.................................... 26
1. Réalisations en BOT et dérivés dans le secteur des services urbains
2. Recours aux PPP dans le secteur des infrastructures de transport
3. Retours d’expériences de CII
4. Echanges avec les participants : tour de table
Sommaire
Ce qu’il faut retenir . ......................................................................................................................... 30
4
PARTIE 2 – LE MONTAGE DE PPP DANS LE SECTEUR DES INFRASTRUCTURES DE
TRANSPORT
32
I. MODÈLES DE PPP DANS LE SECTEUR DES TRANSPORTS...........................................................32
1. Introduction aux PPP dans le secteur des transports
2. Spécificités des sous-secteurs des transports et modes de développement
3. Echanges avec les participants au sujet des PPP dans le secteur des transports
II. MODES DE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT.................................38
1. Développement d’infrastructures et PSP
2. Développement en Maîtrise d’Ouvrage publique
3. Développement en Maîtrise d’Ouvrage privée
4. Choisir un mode de développement
5. Echanges avec les participant au sujet des différents modes de développement
Ce qu’il faut retenir . ......................................................................................................................... 52
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Mục lục
LỜI NÓI ĐẦU
03
MỤC LỤC
05
TỪ VIẾT TẮT
09
DANH SÁCH THAM DỰ
11
CÁC ĐƠN VỊ TỔ CHỨC KHÓA HỌC
15
CÁC CHUYÊN GIA HƯỚNG DẪN KHÓA HỌC
17
GIỚI THIỆU
19
PHẦN 1 – KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ VỀ PPP Ở VIỆT NAM VÀ LẬP DỰ ÁN PPP Ở TP.HCM
21
I. KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ VỀ PPP Ở VIỆT NAM ........................................................................................ 2 1
1. Khuôn khổ pháp lý về PPP ở Việt Nam
2. Phân tích khuôn khổ pháp lý cho PPP ở Việt Nam
3. Trao đổi với học viên về khuôn khổ pháp lý cho PPP
II. CÁC DỰ ÁN PPP Ở TP.HCM: HIỆN TRẠNG VÀ KINH NGHIỆM ...................................................27
1. Thực hiện các dự án BOT và các biến thể trong lĩnh vực dịch vụ đô thị
2. Sử dụng PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông
3. Kinh nghiệm của Công ty cổ phần đầu tư Hạ tầng kỹ thuật thành phố Hồ Chí Minh (CII)
4. Các học viên tự giới thiệu
Những điểm cần ghi nhận.......................................................................................................... 31
33
I. CÁC MÔ HÌNH PPP TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG VẬN TẢI........................................................33
1. Giới thiệu các mô hình PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải
2. Đặc thù của các tiểu ngành giao thông và phương thức phát triển
3. Trao đổi với học viên về PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải
II.PHƯƠNG THỨC PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG...................................................... 39
1. Phát triển cơ sở hạ tầng và sự tham gia của tư nhân (PSP)
2. Phát triển cơ sở hạ tầng do Nhà nước làm chủ đầu tư (MOP)
3. Phát triển cơ sở hạ tầng do tư nhân làm chủ đầu tư
4. Lựa chọn phương thức phát triển
5. Trao đổi với học viên về phương thức phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
Những điểm cần ghi nhận.......................................................................................................... 53
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Mục lục
PHẦN 2 – LẬP DỰ ÁN PPP TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
5
PARTIE 3 – RETOURS D’EXPÉRIENCES DE PROJETS PPP DANS LE SECTEUR DES
TRANSPORTS
54
I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT POUR LA GARE ROUTIÈRE DE SAINT-RAPHAËL (FRANCE)...... 54
1. Complexité technique et financière d’un projet mixte
2. Choix de développement en contrat de partenariat
3. Sélection du consortium par dialogue compétitif
4. Structure finale
5. Echanges avec les participants au sujet du contrat de partenariat de St-Raphaël
II. LE MONTAGE PPP DU PROJET DE GARE DE DJEDDAH (ARABIE SAOUDITE).............................. 62
1. D’un projet d’infrastructure de transport à un projet urbain
2. Elaboration d’un projet commun
3. Choix de développement en joint-venture
4. Echanges avec les participants au sujet du projet de gare de Djeddah
III. L’AUTOROUTE À PÉAGE DE DAKAR (SÉNÉGAL).............................................................................. 70
1. Sélection de l’opérateur privé par appel d’offres
2. Partage des risques et responsabilités
3. Échanges avec les participants au sujet de l’autoroute à péage de Dakar
Ce qu’il faut retenir . ......................................................................................................................... 76
PARTIE 4 – MISE EN SITUATION DES PARTICIPANTS
78
1. Démarche et organisation du jeu de rôle
2. 1ère restitution : choix d’un mode de développement
3. 2ème restitution : allocation des risques
4. 3ème restitution : mode de sélection du partenaire privé
5. Synthèse du jeu de rôle
RECOMMANDATIONS
84
ANNEXE
88
100
Sommaire
LISTE DES ATELIERS PASSÉS
6
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
PHẦN 3 – KINH NGHIỆM CỦA CÁC DỰ ÁN PPP TRONG NGÀNH GIAO THÔNG
55
I. HỢP ĐỒNG ĐỐI TÁC XÂY DỰNG BẾN XE, BÃI ĐẬU XE VÀ CỤM RẠP CHIẾU PHIM
SAINT-RAPHAËL (PHÁP)........................................................................................................................... 55
1. Tính phức tạp về kỹ thuật và tài chính của dự án
2. Lựa chọn mô hình quan hệ đối tác
3. Lựa chọn đối tác tư nhân bằng quy trình đối thoại cạnh tranh
4. Cấu trúc dự án được lựa chọn sau cùng
5. Trao đổi với học viên về hợp đồng đối tác trong dự án ở St-Raphaël
II. MÔ HÌNH PPP TRONG DỰ ÁN NHÀ GA Ở DJEDDAH (Ả Rập Saudi) . ............................................. 61
1. Từ dự án cơ sở hạ tầng giao thông đến dự án đô thị
2. Lập dự án chung
3. Lựa chọn phát triển theo hình thức liên doanh
4. Trao đổi với học viên về dự án nhà ga Djeddah
III. ĐƯỜNG CAO TỐC CÓ THU PHÍ Ở DAKAR (Senegal)..................................................................... 71
1. Lựa chọn đối tác tư nhân bằng hình thức đấu thầu
2. Phân chia rủi ro và trách nhiệm
3. Trao đổi với học viên về dự án đường cao tốc có thu phí ở Dakar
Những điểm cần ghi nhận.......................................................................................................... 77
PHẦN 4 – BÀI TẬP TÌNH HUỐNG
79
1. Giới thiệu bài tập tình huống
2. Lựa chọn phương thức phát triển dự án
3. Phân chia rủi ro
4. Phương thức lựa chọn nhà đầu tư tư nhân
5. Tổng hợp bài tập tình huống
KHUYẾN NGHỊ
85
PHỤ LỤC
89
101
Mục lục
DANH SÁCH CÁC KHÓA TẬP HUẤN
7
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
L EXIQUE
AFD :
Agence Française de Développement
HT :
Hors-taxes
AOT :
Autorisation d’Occupation Temporaire
JDURC :
Jeddah Development and Urban Regene-ration
AP :
Autorité Portuaire
APD :
Aide Publique au Développement
LGV :
Ligne à Grande Vitesse
APD :
Avant-projet détaillé
LOA :
Location avec Option d’Achat
APS :
Avant-projet sommaire
LRT :
Light Rail Transit (métro léger)
BAD :
Banque Asiatique de Développement
MAUR :
Management Authority of Urban Railways (Au-
BEA :
Bail Emphytéotique Administratif
BOO :
Build-Operate-Own (Construction-Exploitation-
BOT :
torité de Gestion des Chemins de fer urbains)
MIGA :
(Agence Multilatérale de Garantie des Investisse-
Build-Operate-Transfer (Construction-Ex-ploita-
ments)
MMRL :
Bus Rapid Transit (Bus à Haut Niveau de
Makkah-Madinah Rail Link (liaison ferrée La
Mecque - Médine)
Service)
MOD :
Maîtrise d’Ouvrage Déléguée
BT :
Build-Transfer (Construction-Transfert)
MOE :
Maîtrise d’Œuvre
BTL :
Build-Transfer-Lease (Construction-Transfert-
MOF :
Ministry of Finance (Ministère des Finances)
Location)
MOP :
Maîtrise d’Ouvrage Publique
Civil Aviation Authority
MPI :
Ministry of Planning and Investment (Ministère du
CAA :
CEFEB : Centre d’Études Financières, Économiques et
Bancaires
CII :
DBO :
DOF :
DPI :
Plan et de l’Investissement)
OCDE :
Société d’investissement des infrastructures
techniques de HCMV
Lexique
Multilateral Investment Guarantee Agency
Acquisition)
tion-Transfert)
BRT :
Company
Organisation de Coopération et de
Développement Économique
O&M :
Design-Build-Operate (Conception-
Operation-Maintenance (Exploitation-Maintenance)
Construction-Exploitation)
PADDI :
Centre de Prospective et d’Etudes Urbaines
Department of Finance (Département des Fi-
PFI :
Private Finance Initiative (contrat de partenariat)
nances)
PPP :
Partenariat Public-Privé
Department of Planning and Investment
PME :
Petites et Moyennes Entreprises
(Département du Plan et de l’Investisse-ment)
PRG :
Partial Risk Guarantee (Garantie Partielle des
DSP :
Délégation de Service Public
DTC :
Département des Transports et des Com-
PSP :
Participation du Secteur Privé
munications
ROT :
Rehabilitate-Own-Transfer (Réhabilitation-Exploi-
8
EPC :
Risques)
Engineering-Procurement-Construction
tation-Transfert)
(Contrat-Conception-Construction)
SHON :
Surface Hors Œuvre Nette
Finance-Operate-Transfer (Financement-
SRO :
Saudi Railway Organization
Exploitation-Transfert)
TGV :
Train à Grande Vitesse
HCMV : Hô Chi Minh-Ville
TP :
Travaux Publics
HFIC :
HCMC Finance and Investment Company
TTC :
Toutes Taxes Comprises
HIDS :
HCMC Institut of Development Studies
USD :
United States Dollar
VND :
Viet Nam Dong
FOT :
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
T Ừ VIẾT TẮT
AFD:
Cơ quan phát triển Pháp
ROT:
Rehabilitate-Own-Transfer
BOO:
Build-Operate-Own (Xây dựng-Khai thác-
SRO: Cơ quan đường sắt Ả rập Xê-út
Sở hữu)
BOT:
BRT:
(Saudi Railway Organization)
Build-Operate-Transfer (Hợp đồng Xây
TP.HCM:
Thành phố Hồ Chí Minh
dựng – Kinh doanh – Chuyển giao)
UBND:
Ủy ban nhân dân
Xe buýt nhanh chạy trên làn đường
dành riêng
BT:
Build -Transfer (Hợp đồng Xây dựng –
Chuyển giao)
BTL:
Build-Transfer-Lease (Xây dựng-Chuyển
giao-Cho thuê)
BTO:
Build –Transfer- Operate (Hợp đồng Xây
dựng – Chuyển giao – Kinh doanh)
CAA: Cơ quan Hàng không Dân dụng
CEFEB: Trung tâm Nghiên cứu Tài chính, Kinh tế
và Ngân hàng của AFD
CII:
Công ty Cổ phần Đầu tư Hạ tầng Kỹ
thuật TP.HCM
DBFO: Design- Build - Finance - Operate(Thiết
kế-Xây dựng-Tài chính-Khai thác)
DBO: Design-Build-Operate (Thiết kế-Xây
dựng-Khai thác)
DSP:
Uỷ thác dịch vụ công
EPC: Engineering-Procurement-Construction
(Thiết kế-Cung cấp thiết bị - Thi công)
Finance-Operate-Transfer (Tài chínhKhai thác-Chuyển giao)
HFIC:
HCMC Finance and Investment Company
KH&ĐT:
Kế hoạch và Đầu tư
MIGA:
Multilateral Investment Guarantee Agency
(Cơ quan đa phương bảo lãnh đầu tư)
MMRL:
Makkah-Madinah Rail Link (Tuyến
đường sắt cao tốc nối Mecca và Medina)
MOP: Nhà nước làm chủ đầu tư
O&M:
Khai thác - Bảo dưỡng (OperationMaintenance)
ODA:
Vốn viện trợ phát triển chính thức
OECD:
Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế
PPP:
Quan hệ đối tác công – tư
PRG:
Đảm bảo một phần rủi ro (Partial Risk
Guarantee)
PSP:
Tham gia của khu vực tư nhân
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Từ viết tắt
FOT: 9
L ISTE DES PARTICIPANTS À L’ATELIER
Experts français : M. Benoît Allix, Nodalis Conseil
M. Daniel Tapin, Nodalis Conseil
Experts vietnamiens : Mme Hoàng Thị Kim Chi, Institut de Recherche et de Développement de HCMV (HIDS)
M. Nguyễn Hữu Chánh, Département des Transports et Communications de HCMV (DTC)
M. Đỗ Quý Hiệp, Département du Plan et de l’Investissement de HCMV (DPI)
M. Lê Quốc Bình , Ho Chi Minh City Infrastructure Investment Joint Stock Company (CII)
L’interprète : M. Huỳnh Hồng Đức
PARTICIPANTS :
•
Hoàng Thị Kim Chi
Ministère du Plan et de l’Investissement
Đào Thị Hồng Hoa
Ngô Mạnh Dương
Đặng Nguyên Phương Vũ
Nguyễn Thùy Chi
HANOÏ
•
•
Lê Việt Hùng
Lê Thị Trúc Lan Thanh
Nguyễn Thu Bách
Liste des participants à l’atelier
10
•
Hô Chi Minh-Ville
•
HFIC
Phạm Thị Hồng Hà
•
Ho Chi Minh City Infrastructure Investment
Joint Stock Company (CII)
Dương Quỳnh Điệp
Phạm Phú Quý
Nguyễn Quỳnh Như
Trịnh Thị Xuân Dung
Lê Trung Hiếu
Trương Thị Ngọc Hải
Nguyễn Thị Quỳnh Mai
Cần Thơ
Nguyễn Thị Thu Trang
•
Nguyễn Thùy Anh
Huỳnh Việt Hưng
Phùng Minh Hưng
Nguyễn Phương Thảo
Nguyễn Văn Tới
Lê Nguyễn Hoàng Oanh
Département des Transports et des communications
Trương Hoàng Chính
Nguyễn Ngọc Giao
Fonds d’investissement et de développement
Nguyễn Trí Thành
Département du Plan et de l’Investissement
Đỗ Quý Hiệp
•
Comité de gestion des chemins de fer
urbains (MAUR)
Nguyễn Hoàng Trị
Lê Văn Bắc
•
Département des Finances
Bùi Bá Thịnh
Fonds d’investissement et de développement
Nguyễn Minh Ngọc
HIDS
Hoàng Phương Đài
Đắk lắk
•
Département du Plan et de l’Investissement
Y Huong Niê
•
Fonds d’investissement et de développement
Lê Tân Phước
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
D ANH SÁCH THAM GIA KHÓA TẬP HUẤN
Các chuyên gia: Ông Benoît Allix, Công ty tư vấn Nodalis
Ông Daniel Tapin, Công ty tư vấn Nodalis
Các diễn giả: Bà Hoàng Thị Kim Chi, Viện nghiên cứu phát triển TP.HCM
Ông Nguyễn Hữu Chánh, Sở Giao thông Vận tải TP.HCM
Ông Đỗ Quý Hiệp, Sở Kế hoạch và Đầu tư TP.HCM
Ông Lê Quốc Bình, Công ty Cổ phần Đầu tư Hạ tầng Kỹ thuật TP.HCM (CII)
Phiên dịch: Ông Huỳnh Hồng Đức
•
Bùi Bá Thịnh
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Lê Việt Hùng
Ngô Mạnh Dương
Lê Thị Trúc Lan Thanh
Nguyễn Thùy Chi
Hà Nội
•
Quỹ Đầu tư phát triển
Nguyễn Thu Bách
Sở Tài Chính
•
Ban Quản lý đường sắt đô thị (MAUR)
Nguyễn Hoàng Trị
•
Nguyễn Minh Ngọc
Công ty Cổ phần Đầu tư Hạ tầng Kỹ thuật
(CII)
Dương Quỳnh Điệp
THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Nguyễn Quỳnh Như
•
Lê Trung Hiếu
Công ty Đầu tư tài chính Nhà nước (HFIC)
Phạm Thị Hồng Hà
Lê Văn Bắc
Phạm Phú Quý
Cần Thơ
•
Nguyễn Trí Thành
Trịnh Thị Xuân Dung
Huỳnh Việt Hưng
Trương Thị Ngọc Hải
Phùng Minh Hưng
Nguyễn Thị Quỳnh Mai
Nguyễn Văn Tới
Nguyễn Thị Thu Trang
Hoàng Phương Đài
Nguyễn Thùy Anh
•
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Đỗ Quý Hiệp
Nguyễn Phương Thảo
Lê Nguyễn Hoàng Oanh
•
Sở Giao thông vận tải
Đắk lắk
•
•
Viện Nghiên cứu phát triển (HIDS)
Hoàng Thị Kim Chi
Đào Thị Hồng Hoa
Đặng Nguyên Phương Vũ
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Y Huong Niê
•
Quỹ Đầu tư phát triển
Lê Tân Phước
Trương Hoàng Chính
Nguyễn Ngọc Giao
Quỹ Đầu tư phát triển
Đắk Nông
•
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Phan Tấn Hưng
Danh sách tham gia khóa tập huấn
Thành phần tham gia:
11
Đắk Nông
•
Agence Française de Développement
Matthieu Discour, AFD Vietnam
Département du Plan et de l’Investissement
Phạm Đức Tùng, AFD Vietnam
Phan Tấn Hưng
•
Fonds d’investissement et de développement
Nguyễn Hải Định
Đà Nẵng
•
Département du Plan et de l’Investissement
Võ Nguyễn Khánh Duyên
Sarah Botton, AFD-CEFEB
PADDI
Fanny Quertamp, Co-directrice
Nguyễn Hồng Vân, Co-directrice
Morgane Perset, Chargée de mission
Đỗ Phương Thúy, Assistante
Trần Thành Quang
Hải Phòng
•
Département du Plan et de l’Investissement
Hoàng Trung Hiếu
Hà Tĩnh
•
Département du Plan et de l’Investissement
Nguyễn Quang Linh
Huế
•
Département du Plan et de l’Investissement
Ngô Đắc Bửu
Liste des participants à l’atelier
•
12
Département des Transports et des communications
Ngô Văn Tuân
Khánh Hòa
•
Département du Plan et de l’Investissement
Nguyễn Hải Lâm
•
Fonds d’investissement et de développement
Võ Thành Công
Nguyễn Quang Vinh
Thanh Hóa
•
Département des Transports et des communications
Ngô Thanh Sơn
Ngô Huy Cường
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
•
Quỹ Đầu tư phát triển
AFD
Nguyễn Hải Định
Matthieu Discour, AFD Việt Nam
Phạm Đức Tùng, AFD Việt Nam
Đà Nẵng
•
Sarah Botton, AFD-CEFEB
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Võ Nguyễn Khánh Duyên
Trần Thành Quang
PADDI
Fanny Quertamp, Đồng Giám đốc
Nguyễn Hồng Vân, Đồng Giám đốc
Hải Phòng
Morgane Perset, Cán bộ
•
Đỗ Phương Thúy, Trợ lý
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Hoàng Trung Hiếu
Hà Tĩnh
•
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Nguyễn Quang Linh
Huế
•
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Ngô Đắc Bửu
•
Sở Giao thông vận tải
Ngô Văn Tuân
•
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Nguyễn Hải Lâm
•
Quỹ Đầu tư phát triển
Võ Thành Công
Nguyễn Quang Vinh
Thanh Hóa
•
Sở Giao thông vận tải
Ngô Thanh Sơn
Ngô Huy Cường
Danh sách tham gia khóa tập huấn
Khánh Hòa
13
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
A PROPOS DES ORGANISATEURS
A propos des organisateurs
Le PADDI - Centre de Prospective et d’Etudes Urbaines - associe la région Rhône-Alpes, le Grand Lyon et Hô
Chi Minh-Ville. Crée en 2006 après 15 ans de coopération entre Rhône-Alpes et HCMV, le PADDI est une organisation de statut public vietnamien cofinancée par les deux collectivités et placée sous l’autorité du Comité
Populaire de HCMV, via le Département de la Planification Urbaine et de l’Architecture.
Ses activités visent le renforcement des capacités techniques et institutionnelles des services de HCMV dans
les champs de l’urbain. Le PADDI a pour principales activités la formation continue, l’assistance technique
ainsi que l’appui à la recherche. Depuis 2006, le PADDI a organisé une cinquantaine d’ateliers de formation
conçus sur le principe du partage, de la capitalisation d’expériences françaises et de leur adaptation au contexte vietnamien sur des sujets définis par les services de HCMV en fonction de leurs priorités. Les sujets
majeurs sont le foncier, l’aménagement et les services urbains dont les transports. Ces ateliers donnent lieu à
des livrets bilingues largement diffusés.
www.paddi.vn
14
L’Agence Française de Développement (AFD) est un établissement public au service d’une mission d’intérêt
général : le financement du développement. Institution financière spécialisée, elle soutient des projets à portée économique et sociale, du secteur public comme du secteur privé : infrastructures et systèmes financiers,
développement urbain et rural, éducation et santé.
Elle intervient aujourd’hui dans plus de 90 pays en développement et dans l’ensemble des collectivités d’OutreMer françaises par le biais d’instruments financiers multiples, qui vont de la subvention aux prêts à conditions
de marché. Elle contribue également, en liaison avec ses tutelles, à l’élaboration des politiques publiques et à
l’influence française dans la sphère du développement.
Dans chacune de ses activités, l’Agence s’engage à promouvoir les objectifs du millénaire, à la croisée des
impératifs de croissance économique, de réduction de la pauvreté et de développement durable, priorités de
l’aide française au développement.
L’AFD est présente au Vietnam depuis 20 ans et accompagne notamment le pays dans le développement
des PPP par des actions de renforcement des capacités, d’accompagnement des projets des collectivités et
la réalisation d’études de faisabilité.
www.adf.fr
Le fond d’investissement et de développement local de HCMV (HFIC) a été créé en 2010. Il intervient pour
la mobilisation de ressources financières, notamment en vue de la réalisation d’infrastructures de transport.
HFIC est en ce sens un partenaire naturel de l’AFD avec laquelle il travaille depuis 10 ans (octroi de lignes de
crédit – prêts souverains rétrocédés à HFIC et réalisation de missions d’assistance technique). Dans le secteur
des services urbains, HFIC participe au montage de contrats de PSP de type BOO (construction d’une usine
de production d’eau à Thu Duc, projet de réseau d’adduction du canal de l’Est, etc.) et BT (construction du
pont Saigon 2, etc.).
www.hfic.vn
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
GIỚI THIỆU CÁC ĐƠN VỊ TỔ CHỨC KHÓA HỌC
Cơ quan Phát triển Pháp (AFD) là một cơ quan công thực hiện các nhiệm vụ vì lợi ích chung: đầu tư cho sự
phát triển. Là một định chế tài chính, AFD hỗ trợ các dự án kinh tế và xã hội cho khu vực nhà nước lẫn tư nhân:
cơ sở hạ tầng và hệ thống tài chính, phát triển đô thị và nông thôn, giáo dục và y tế.
Hiện nay, AFD đang hoạt động tại khoảng 60 quốc gia đang phát triển và tại tất cả các khu vực lãnh thổ hải
ngoại của Pháp thông qua nhiều công cụ tài chính, từ trợ cấp đến cho vay với điều kiện thị trường. AFD cũng
phối hợp với các cơ quan cấp trên của mình trong việc xây dựng chính sách công và quảng bá tầm ảnh hưởng
của Pháp đối với sự phát triển.
Trong mỗi hoạt động của mình, AFD luôn chú trọng đến các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ, gắn các yêu cầu
tăng trưởng kinh tế với vấn đề giảm nghèo và phát triển bền vững, ưu tiên hỗ trợ của Pháp cho sự phát triển.
AFD hiện diện ở Việt Nam từ hơn 20 năm nay và đồng hành cùng Việt Nam trong việc phát triển PPP thông
qua các hoạt động nâng cao năng lực, hỗ trợ cho các dự án của các địa phương và thực hiện các nghiên cứu
khả thi.
www.adf.fr
Công ty đầu tư tài chính nhà nước TP.HCM (HFIC) được thành lập vào tháng 3 năm 2010. Công ty có nhiệm
vụ huy động các nguồn tài chính để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Do đó, HFIC là đối tác của AFD từ hơn 10 năm
nay (cấp vốn và hỗ trợ kỹ thuật). Trong lĩnh vực dịch vụ đô thị, HFIC tham gia vào các dự án như dự án nhà
máy nước Thủ Đức (hình thức đầu tư BOO), dự án nhà máy nước Kênh Đông... và các dự án BT (xây dựng
cầu Sài Gòn 2...).
www.hfic.vn
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Giới thiệu các đơn vị tổ chức khóa học
PADDI - Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu Đô thị TP.HCM, Cơ quan hợp tác giữa vùng Rhône-Alpes, UBND
TP.HCM và Cộng đồng đô thị Lyon. Sau 15 năm hợp tác, vùng Rhône - Alpes và TP.HCM đã quyết định thành
lập Trung tâm PADDI vào năm 2006. Trực thuộc UBND TP.HCM, PADDI mang quy chế pháp lý của Việt Nam,
được thành lập theo Quyết định số 08/2006/QĐ-UBND ngày 24/01/2006 và được hai địa phương đồng tài trợ.
Mục tiêu của Paddi là hỗ trợ, tăng cường năng lực chuyên môn cho các sở, ban ngành của Thành phố trong
các lĩnh vực về đô thị. Hoạt động chính của PADDI là tổ chức các khóa tập huấn, hỗ trợ kỹ thuật và hỗ trợ
nghiên cứu trong lĩnh vực quy hoạch đô thị. Từ 2006 năm nay, PADDI đã tổ chức được khoảng 50 khóa tập
huấn trên tinh thần chia sẻ, trao đổi kinh nghiệm của Pháp phù hợp với bối cảnh của Việt Nam trong các lĩnh
vực do các cơ quan chuyên môn của TP.HCM xác định trên cơ sở các ưu tiên trong hoạt động của mình. Các
chủ đề chính là đất đai, quy hoạch và giao thông Tài liệu tổng hợp khóa tập huấn được biên soạn dưới dạng
song ngữ sau mỗi khóa và được phổ biến rộng rải.
www.paddi.vn
15
A PROPOS DES INTERVENANTS
Benoît Allix – NODALIS CONSEIL
Président et co-fondateur de Nodalis Conseil, Benoît Allix, (HEC, DEA de droit) intervient principalement
sur les aspects financiers, juridiques et institutionnels liés aux services et infrastructures de transport, en
particulier dans le cadre du montage et du suivi d’opérations de partenariat public privé
www.nodalis-conseil.com
Daniel Tapin – NODALIS CONSEIL
A propos des intervenants
Co-fondateur et associé de Nodalis Conseil, expert du droit des pays en développement, Daniel Tapin dispose d’une solide expérience dans le domaine des restructurations et privatisations de services publics, et
notamment dans le domaine de l’eau et de l’énergie électrique, que ce soit en qualité de chef d’équipe de
projet ou en qualité de juriste international.
www.nodalis-conseil.com
16
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
GIỚI THIỆU CÁC CHUYÊN GIA HƯỚNG DẪN
KHÓA HỌC
Benoît Allix, Công ty tư vấn Nodalis Benoît Allix
Chủ tịch và đồng thời là người đồng sáng lập Công ty tư vấn Nodalis, Ông Benoît Allix, (tốt nghiệp Trường
cao cấp thương mại, Thạc sĩ luật) tham gia chủ yếu vào các lĩnh vực tài chính, pháp lý và thể chế gắn với
dịch vụ và cơ sở hạ tầng giao thông, đặc biệt là trong quá trình lập và theo dõi thực hiện các dự án quan hệ
đối tác công tư.
www.nodalis-conseil.com
Đồng sáng lập và thành viên của Công ty tư vấn Nodalis, chuyên gia về luật tại các quốc gia đang phát triển,
Ông Daniel Tapin có nhiều kinh nghiệm trong các lĩnh vực tái cấu trúc và tư nhân hóa các dịch vụ công, đặc
biệt trong lĩnh vực nước và điện với tư cách là giám đốc dự án hoặc chuyên gia luật quốc tế.
www.nodalis-conseil.com
Giới thiệu các chuyên gia hướng dẫn khóa học
Daniel Tapin – Công ty tư vấn Nodalis
17
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
I NTRODUCTION
Fort d’une population de près de 90 millions d’habitants1 dont 32 % d’urbains et d’une croissance démographique
annuelle de 1,2 % sur la période 2000-2013 (jusqu’à 3 % à HCMV), le Vietnam doit aujourd’hui faire face à des
défis urbains importants. Ceux-ci concernent notamment le rattrapage et le développement de ses infrastructures
de transport. Toutefois, les ressources financières des collectivités vietnamiennes ne leur permettent pas de couvrir l’ensemble des besoins en investissement dans le secteur des infrastructures de transport. Aussi, du fait de
la forte croissance économique du pays (5,4 % en 2013) et de son accession en 2012 au rang des pays à revenu
moyen, une diminution est à prévoir des Aides Publiques au Développement qui permettent à certaines collectivités
d’augmenter leur capacité d’investissement.
Introduction
Parallèlement, l’agenda juridique du Vietnam est marqué par une refonte en cours de l’encadrement des Partenariats Public-Privé.
En 2009, un premier décret n˚108/2009 encadre les projets BOT et dérivés. Cela explique que la grande majorité
des projets développés avec la Participation du Secteur Privé (PSP) au Vietnam l’aient été sous cette forme de
contractualisation, principalement dans le secteur des transports. En 2010, la décision n˚71/2010 propose un cadre
pilote pour les PPP au Vietnam en promouvant une approche « learning by doing » et s’accompagne d’un processus de sélection de projets pilotes. Le Ministère du Plan et de l’Investissement (MPI) et les collectivités locales ont
ainsi été récemment invités à présenter des projets PPP ; 42 appels à investisseurs ont été lancés à HCMV dont
les 2/3 pour des projets d’infrastructures de transport. Les retours d’expérience des projets pilotes permettront
d’enrichir un décret unifié en préparation sur le mode de financement en PPP. Ce nouveau texte devrait permettre
de créer un environnement propice aux PPP à court terme et de rapprocher la législation vietnamienne des standards internationaux afin de promouvoir les investissements privés étrangers.
C’est dans ce contexte de forte croissance démographique, de contraintes budgétaires et d’évolutions juridiques
que les autorités publiques appréhendent les PPP. Ces éléments justifient une approche principalement motivée
par l’attraction de financements privés devant la recherche d’apports techniques ou managériaux.
L’atelier a rassemblé pendant 5 jours 47 participants issus de 11 provinces ainsi que du MPI. Il a donné lieu à la
formulation de recommandations à l’attention du MPI que ce livret a reprises et développées.
Le présent livret restitue les apports pédagogiques des experts de Nodalis Conseil qui ont animé l’atelier tout au
long de la semaine via des séances théoriques, des retours d’expériences et des jeux de rôle. Il retranscrit les
interventions de l’AFD, de l’HIDS, du DPI, du DTC de HCMV ainsi que de CII, enrichis des échanges entre les participants et les experts sur des points de méthodes mais aussi sur des cas concrets évoqués par les participants.
NB : Depuis la tenue de l’atelier en mars - avril 2014, un nouveau décret sur les PPP a été adopté en février
2015 (décret n°15/2015/ND-CP du 14 février 2015). Les propos retranscrits ici sont donc à replacer dans un
contexte où le nouveau décret était en cours de rédaction. Les recommandations formulées portent sur les
ébauches de ce texte.
18
1
Source des données : Office Général de la Statistique, 2013.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
GIỚI THIỆU
Với tổng dân số gần 90 triệu người1, trong đó có 32% sống ở đô thị và tốc độ tăng trưởng dân số hàng năm khoảng
1,2% trong giai đoạn 2000-2013 (3% ở TP.HCM), Việt Nam phải đối mặt với nhiều thách thức lớn trong lĩnh vực đô
thị. Các thách thức này chủ yếu liên quan đến cải tạo và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông. Tuy nhiên, nguồn lực
tài chính của các địa phương còn hạn chế, do đó không đủ đáp ứng nhu cầu đầu tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng
giao thông. Với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao (5,4% trong năm 2013) và được xếp vào nhóm các quốc gia có thu
nhập trung bình trong năm 2012, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho Việt Nam nhằm giúp một số địa
phương tăng cường năng lực đầu tư vào một số ngành trong đó có giao thông dự kiến sẽ giảm trong thời gian tới.
Hiện nay, Việt Nam đang chuẩn bị khuôn khổ pháp lý mới cho quan hệ đối tác công tư.
Năm 2009, Nghị định 108 tạo khuôn khổ cho các dự án BOT, BOO và BT. Điều này giải thích vì sao các dự án lớn
có sự tham gia của tư nhân chủ yếu được thực hiện bằng hình thức này, đặc biệt là trong ngành giao thông. Năm
2010, Quyết định 71 của Thủ tướng Chính phủ tạo khuôn khổ cho việc thí điểm PPP ở Việt Nam theo mô hình “vừa
làm vừa rút kinh nghiệm”. Gần đây, các bộ ngành và địa phương đều được yêu cầu gửi đề xuất các dự án PPP.
TP.HCM hiện có 42 dự án kêu gọi đầu tư trong đó 2/3 là dự án cơ sở hạ tầng giao thông. Kinh nghiệm của các dự
án thí điểm sẽ giúp hoàn thiện Nghị định về PPP. Nghị định mới này dự kiến sẽ tạo ra một môi trường thuận lợi cho
PPP trong ngắn hạn và hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam gắn với tiêu chuẩn quốc tế nhằm thúc đẩy
đầu tư tư nhân nước ngoài.
Chính trong bối cảnh gia tăng dân số nhanh chóng, vốn ngân sách còn hạn chế và điều chỉnh các quy định pháp
luật mà các cơ quan nhà nước quan tâm đến PPP. Những yếu tố này giải thích cho cách tiếp cận chủ yếu bằng cách
thu hút vốn đầu tư tư nhân trước khi tìm kiếm phương pháp tiếp cận kỹ thuật, quản lý.
Ghi chú: Từ sau khi khóa tập huấn diễn ra vào tháng 3 - 4 năm 2014, Nghị định về PPP đã được ban hành vào
tháng 2 năm 2015 (Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 2 năm 2015). Do đó, những ý kiến dưới đây cần
được đặt trong bối cảnh tại thời điểm Nghị định này đang được soạn thảo. Các khuyến nghị được đưa ra dựa
trên bản dự thảo của Nghị định nói trên.
1
Nguồn số liệu dân số: Cục thống kê TP.HCM, 2013.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Giới thiệu
Khóa tập huấn diễn ra trong 5 ngày với sự tham gia của 47 học viên đến từ 11 tỉnh/thành phố và Bộ Kế hoạch và
Đầu tư (Bộ KH & ĐT). Các khuyến nghị của khóa học đã được gửi đến Bộ KH & ĐT và được phát triển thêm trong
cuốn tài liệu này.
Tài liệu này ghi lại nội dung trình bày của các chuyên gia đến từ Công ty tư vấn Nodalis trong suốt khóa học, từ các
bài giảng về lý thuyết, chia sẻ kinh nghiệm tới các bài tập tình huống, tham luận của đại diện AFD, Viện Nghiên cứu
phát triển, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông vận tải và Công ty Cổ phần Đầu tư Hạ tầng Kỹ thuật TP.HCM
(CII), cũng như các trao đổi rất phong phú giữa học viên và chuyên gia liên quan đến phương pháp và những trường
hợp cụ thể do các học viên nêu lên.
19
PARTIE 1 –CADRE JURIDIQUE DES PPP AU
VIETNAM ET MONTAGE DE PPP
À HCMV
I. CADRE JURIDIQUE DES PPP AU VIETNAM
Cette première partie propose un retour chronologique et critique sur le cadre juridique des PPP au Vietnam ainsi que
des orientations pour le nouveau décret en préparation à travers les interventions de l’HIDS et de l’AFD.
1. Les évolutions du cadre juridique des PPP au Vietnam
Partie 1
Intervention de Mme Hoàng Thị Kim Chi, chef du bureau de
recherches scientifiques, HIDS.
20
Le gouvernement Vietnamien s’intéresse à la PSP pour le
financement et la gestion des infrastructures depuis la fin des
années 1990. Les contrats de type BOT et dérivés (BTO, BT)
ont été privilégiés dans un premier temps.
En 1997 et 1998, le gouvernement promulgue deux décrets
qui introduisent les contrats BOT au Vietnam, dans un premier temps pour les investissements privés locaux puis, en
1998, pour les investissements privés étrangers. Ces deux
textes sont amendés et complétés en 1999, 2007 et 2009
mais le cadre juridique des PPP reste encore imparfait et la
mise en œuvre de projets en BOT est complexe.
En 2010, la décision n°71/2010 permet d’élargir les modes
de participation du secteur privé à d’autres formes de contractualisation que les BOT et dérivés. Ce nouveau texte
propose par ailleurs une approche « learning by doing » par
l’expérimentation de projets pilotes mais reste peu opérationnel. En parallèle, le gouvernement travaille à un nouveau décret uniformisé sur les PPP.
Le décret stipule qu’un contrat en BOT ne peut être signé, du
côté de la partie publique, que par des organismes de rang
ministériel, relevant du gouvernement ou par des Comités
Populaires de Province. A ces derniers incombe la responsabilité du processus de récupération foncière alors que la
partie privée a à sa charge l’indemnisation financière des
ménages évincés et leur relogement (sauf cas particuliers de
subventions versées par la partie publique). En contrepartie,
la Loi prévoit que le partenaire privé bénéficie d’avantages
fiscaux (abattement fiscal, exonération d’impôts fonciers),
d’exemption de loyer (pour la durée de l’opération) et/ou de
réduction des taxes d’importation sur les matériaux nécessaires à l’opération (avantage dont bénéficient le promoteur
ainsi que les entrepreneurs qu’il mandate pour l’opération).
Ce décret a permis la réalisation de près de 400 projets en
BOT, BTO et BT malgré des imprécisions concernant les aspects financiers des contrats (non plafonnement de la plusvalue réalisée par la partie privée par exemple), les modalités
d’attribution des terrains aux promoteurs ou d’indemnisation
et de relogement des ménages évincés. Par ailleurs, les marchés de gré à gré par attribution de foncier (BT)2, qui sont les
modes de transaction privilégiés au Vietnam, atteignent leurs
limites à mesure que les réserves foncières s’amenuisent et
alors que les budgets des autorités locales sont limités. Les
investisseurs privés sont alors freinés par les faibles contreparties financières proposées dans les appels à investisseurs pour les projets en BT. Ces éléments ont largement
limité la participation d’investisseurs privés étrangers aux
projets développés.
1.1. Le décret n°108/2009 : un cadre juridique de
base pour les projets en BOT
Les projets en BOT et dérivés réalisés depuis la fin des années 2000 au Vietnam s’appuient sur le décret n°108/2009
du 27 novembre 2009. Ce décret encadre les projets dans
les secteurs des infrastructures de transport routières, ferrées, aériennes ; de l’eau et de l’assainissement ; de la collecte et du traitement des déchets ; ainsi que dans le secteur
de l’énergie. Suite à des modifications et amendements apportés au décret en 2011, le champ des secteurs concernés
par les contrats de type BOT a été élargi aux équipements
publics de santé, éducatifs, culturels et sportifs.
1.2. La décision n°71/2010 : vers un cadre juridique PPP uniformisé fondé sur les retours
d’expériences
Une des principales avancées introduites en 2010 par la décision n°71/2010 est l’élargissement des formes de partici2
Les formules BT au Vietnam consistent en une passation de marché de construction, le plus souvent en gré à gré et dont le bénéficiaire reçoit en paiement des terrains ("land for infrastructure swap
model" en anglais). Cette formule constitue la forme de participation
du secteur privé la plus utilisée au Vietnam, il semble par ailleurs
qu’elle soit spécifique à ce pays. Toutefois, les BT ne sont pas reconnus comme une forme de PPP puisqu’ils n’impliquent pas de partenariat de moyen ou long terme entre les cocontractants et ne laissent au partenaire privé que le risque de construction. Ils doivent en
conséquence être considérés comme des marchés de travaux avec
des modalités d’attribution de marché et de paiement particulières.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
P HẦN 1 – Khuôn khổ pháp lý về PPP ở
Việt Nam và lập dự án PPP ở
TP.HCM
I. Khuôn khổ pháp lý về PPP ở Việt Nam
1. Khuôn khổ pháp lý về PPP ở Việt Nam
Bà Hoàng Thị Kim Chi, Trưởng phòng quản lý khoa học- Viện
nghiên cứu phát triển TP.HCM.
Từ cuối thập niên 1990, Chính phủ Việt Nam đã quan tâm
đến sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc tài trợ và quản
lý cơ sở hạ tầng, lúc đầu chỉ áp dụng dạng hợp đồng BOT và
các biến thể.
Năm 1997 và 1998, Chính phủ đã ban hành hai Nghị định về
BOT, đầu tiên cho đầu tư tư nhân trong nước và sau đó cho
nhà đầu tư nước ngoài vào năm 1998. Hai Nghị định này đã
được sửa đổi và bổ sung vào năm 1999, 2007 và 2009 nhưng
khuôn khổ pháp lý cho PPP vẫn chưa đầy đủ và việc triển
khai thực hiện các dự án BOT vẫn còn phức tạp.
Năm 2010, Quyết định 71 cho phép mở rộng sự tham gia của
khu vực tư nhân và đưa ra nhiều hình thức, ngoài BOT và các
biến thể. Quyết định này mang tính chất thí điểm vừa làm vừa
rút kinh nghiệm nên chưa thật sự đi vào cuộc sống. Hiện nay,
Dự thảo Nghị định mới về PPP đang được chuẩn bị.
1.1. Nghị định 108/2009/NĐ-CP: khuôn khổ pháp lý
cơ bản cho các dự án BOT
Các dự án BOT và các biến thể được thực hiện từ cuối thập
niên 2000 ở Việt Nam theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày
27 tháng 11 năm 2009. Nghị định này tạo khuôn khổ cho
các dự án trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ,
đường sắt, hàng không; cấp nước và xử lý nước thải; thu gom
và xử lý rác thải; năng lượng. Sau khi được điều chỉnh và bổ
sung vào năm 2011, các lĩnh vực được áp dụng BOT đã được
mở rộng: y tế, giáo dục, văn hóa và thể thao.
Nghị định này quy định hợp đồng BOT chỉ có thể được ký
bởi cơ quan cấp Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ hoặc Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh. Ngoài ra, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền chịu trách nhiệm thu hồi đất và nhà đầu tư chịu trách
nhiệm bồi thường và tái định cư cho các hộ gia đình phải di
dời (trừ trường hợp cơ quan nhà nước chịu phần này). Đổi lại,
theo quy định của pháp luật, nhà đầu tư được hưởng các ưu
đãi về thuế (miễn, giảm các loại thuế, miễn tiền sử dụng đất),
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
miễn tiền thuê đất trong suốt vòng đời của dự án và/hoặc
giảm thuế nhập khẩu trang thiết bị cần thiết cho dự án (nhà
đầu tư và các nhà thầu do nhà đầu tư ủy quyền thực hiện dự
án đều được hưởng ưu đãi này).
Nghị định này đã giúp thực hiện được khoảng 400 dự án BOT,
BTO và BT mặc dù vẫn còn nhiều điểm chưa rõ về khía cạnh
tài chính trong các hợp đồng (ví dụ, không có mức trần cho
lợi nhuận của nhà đầu tư), phương thức giao đất cho nhà đầu
tư và tái định cư các hộ gia đình. Ngoài ra, phương thức BT²
cũng gặp hạn chế trong bối cảnh quỹ đất cạn dần và ngân
sách của chính quyền địa phương có giới hạn. Các nhà đầu
tư tư nhân cũng e ngại khi phần đóng góp của Nhà nước khá
thấp trong các dự án BT. Tương tự, trong các dự án BOT, rủi
ro thương mại cũng còn cao. Những điểm yếu này đã làm hạn
chế sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài vào dự án.
1.2. Quyết định 71/2010: hướng đến khung
pháp lý thống nhất cho PPP dựa trên các
kinh nghiệm có được
Một trong những điểm tiến bộ quan trọng của Quyết định
71/2010/QĐ-TTg là mở rộng các hình thức tham gia của khu
vực tư nhân, ngoài hình thức BOT và các biến thể. Đây là tín
hiệu mạnh mẽ của Chính phủ trong việc thống nhất khuôn
khổ pháp lý cho sự tham gia của tư nhân. Các điểm tiến bộ
khác là:
•• Bắt buộc có sự cạnh tranh giữa các ứng viên (sử dụng
hình thức đấu thầu).
•• Thiết lập quy trình kiểm soát chất lượng công trình
trước khi nghiệm thu dựa trên bộ tài liệu yêu cầu.
•• Vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư tư nhân phải chiếm ít
nhất 30% tổng vốn tư nhân trong dự án.
•• Vốn vay thương mại (không có bảo lãnh của Chính
phủ) có thể tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của tư
nhân.
Quyết định này cũng đưa ra các lĩnh vực thí điểm kêu gọi
2
Tại Việt Nam, BT là hình thức hợp đồng xây dựng chỉ định thầu.
Theo đó, Bên thụ hưởng hợp đồng được trả tiền bằng đất (land for
infrastructure swap). Đây là hình thức tham gia của khu vực tư nhân
được sử dụng nhiều nhất ở Việt Nam. BT không được xem là một
hình thức của PPP vì nó không thiết lập quan hệ đối tác trong trung
và dài hạn giữa các bên ký kết hợp đồng và chỉ chuyển cho đối tác tư
nhân rủi ro về xây dựng. Do đó, cần xem BT như một hợp đồng xây
dựng có phương thức giao thầu và thanh toán đặc biệt.
Phần 1
Phần này trình bày và phân tích theo trình tự thời gian khuôn
khổ pháp lý cho PPP ở Việt Nam và các định hướng cho Dự
thảo Nghị định về PPP với phần thuyết trình của HIDS và
AFD.
21
PRINCIPAUX DECRETS ET REGLEMENTS
Décret n°77/CP du 18 juin 1997 : introduction des contrats BOT pour les investissements privés locaux.
Décret n°62/1998/ND-CP du 15 août 1998 : ouverture des contrats BOT aux investissements privés étrangers.
Décret n°02/1999/ND-CP du 25 janvier 1999 : amendement des décrets n°77/CP et n°62/1998/ND-CP.
Décret n°78/2007/ND-CP du 11 mai 2007 : amendement des décrets n°77/CP et n°62/1998/ND-CP.
Décret n°108/2009/ND-CP du 27 novembre 2009 : amendement des décrets n°77/CP et n°62/1998/ND-CP,
encadrement des projets BOT, BTO et BT dans les secteurs des infrastructures de transport routières, ferrées,
aériennes ; de l’eau et de l’assainissement ; de la collecte et du traitement des déchets ; ainsi que dans le secteur
de l’énergie.
Décision n°71/2010/QT-TTg du 9 novembre 2010 : ouverture des modes de participation du secteur privé à
d’autres formes de contractualisation que les BOT et dérivés et expérimentation de projets-pilotes.
Décret n°24/2011/ND-CP du 5 avril 2011 : modification et amendement du décret n°108/2009/ND-CP,
élargissement des secteurs concernés par les contrats de type BOT aux équipements publics de santé, éducatifs,
culturels et sportifs.
Décret n°15/2015/ND-CP du 14 février 2015 : décret l’investissement sous forme de Partenariats Public Privé
Partie 1
pation du secteur privé au-delà des BOT et dérivés. C’est
un signal fort envoyé par le gouvernement puisqu’il permet
d’uniformiser le cadre juridique de la PSP. Les autres avancées notoires concernent :
• • l’obligation de mise en concurrence des candidats
(recours à des procédures d’appel d’offres),
•• l’instauration d’une procédure de contrôle de la qualité de
l’ouvrage avant réception, sur la base du cahier des
charges,
•• la fixation d’un plancher d’apport en fonds propres par
l’investisseur à hauteur de 30 % du capital privé,
• • le plafonnement des emprunts commerciaux sans
garantie de l’autorité publique à hauteur de 70 % du
capital privé.
22
Ce texte propose par ailleurs l’expérimentation de projets
pilotes dans les secteurs des infrastructures de transport
routières, ferrées, aéroportuaires, maritimes, fluviales et de
transports urbains ; de l’eau et de l’assainissement ; des déchets ; de l’énergie ; de la santé. Les projets sont à soumettre au Ministère du Plan et de l’Investissement. Pour être éligibles, les projets doivent remplir les critères suivants : projet d’envergure contribuant au développement économique,
fourniture d’un service public avec recettes provenant de
l’usager, introduction d’avancées technologiques, etc. Cette
démarche doit permettre d’expérimenter des solutions nouvelles de financement et de gestion à l’horizon 2015 pour
ainsi construire progressivement un modèle vietnamien de
PPP basé sur les retours d’expériences locales. Début 2014,
le processus de sélection des projets pilotes est toujours en
cours.
L’approche « learning by doing » introduite par la décision
n°71/2010 semble innovante mais son application apparaît
plus contraignante pour les parties intéressées que le décret n°108/2009, ce qui explique qu’aucun projet n’ait abouti
début 2014 :
• • participation publique plafonnée à 30 % (49 % dans
le décret n°108/2009), celle-ci peut intervenir sous forme
d’appui financier en argent liquide, sous forme de subventions, d’avantages fiscaux, voire sous forme d’autres
avantages offerts à la partie privée,
•• obligation de recourir à une procédure d’appel d’offres (marché de gré à gré autorisé dans le décret
n°108/2009),
•• projets soumis à l’aval des Ministères concernés avec
ratification par le Premier Ministre – sauf exception – et
signature des contrats par le Ministère ou le Comité
Populaire Provincial (délégation possible des pouvoirs
de signature aux autorités sous tutelle dans le décret
n°108/2009),
•• non spécification des garanties offertes aux investisseurs privés (le décret n°108/2009 prévoit la garantie
des emprunts, prémunie les biens de l’investisseur
d’une procédure de nationalisation ou de saisie administrative, etc.).
Par ailleurs, la décision n°71/2010 n’annule pas le décret
n°108/2009 et la coexistence des deux textes pose certaines
difficultés.
1.3. La préparation d’un nouveau décret : vers une
fusion des textes n°108/2009 et n°71/2010
Un nouveau décret encadrant les PPP est en préparation.
Il s’intéresse aux contrats de type BOT, BTO, BT, BOO,
FOT, BTL, O&M3 et élargit les secteurs concernés aux infrastructures portuaires, de télécommunication, agricoles,
ainsi qu’aux équipements situés en zones économiques et
industrielles.
Dans sa version provisoire, ce texte propose sous certains
aspects une fusion du décret n°108/2009 et de la décision
n°71/2010, notamment pour les points suivants :
•• signature des contrats par les Ministères, organismes
gouvernementaux ou Comités Populaires Provinciaux
avec délégation possible des pouvoirs de signature aux
3
Certains observateurs extérieurs recommandent d’écarter les contrats BT du cadre juridique des PPP, de même que les contrats O&M.
Ces deux formules ne sont en effet pas reconnues comme des PPP.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
CÁC QUY ĐỊNH CHÍNH
Nghị định 77/CP ngày 18 tháng 6 năm 1997: quy định về hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước.
Nghị định 62/1998/NĐ-CP ngày 15 tháng 8 năm 1998: mở rộng hợp đồng BOT cho đầu tư tư nhân nước ngoài.
Nghị định 02/1999/NĐ-CP ngày 25 tháng 1 năm 1999: sửa đổi bổ xung một số điều của Nghị định 77/CP và
62/1998/NĐ-CP.
Nghị định 78/2007/NĐ-CP ngày 11 tháng 5 năm 2007: sửa đổi bổ xung một số điều của Nghị định 77/CP và
62/1998/NĐ-CP.
Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009: sửa đổi bổ xung Nghị định 77/CP và 62/1998/NĐ-CP
quy định về hợp đồng BOT, BTO, BT trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, đường sắt,
đường hàng không, nước sạch và vệ sinh môi trường, thu gom, xử lý chất thải và năng lượng.
Quyết định 71/2010/QT-TTg ngày 9 tháng 11 năm 2010: mở rộng hình thức tham gia của khu vực tư nhân
ngoài hợp đồng BOT và các biến thể, ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư.
Nghị định 24/2011/NĐ-CP ngày 5 tháng 4 năm 2011: sửa đổi một số điều của Nghị định 108/2009/NĐ-CP,
mở rộng lĩnh vực có thể áp dụng hợp đồng BOT đối với các công trình kết cấu hạ tầng ý tế, giáo dục,
văn hóa, thể thao.
Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 2 năm 2015: Nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Cách tiếp cận “vừa làm vừa rút kinh nghiệm” theo Quyết định
71 là điểm mới, nhưng việc thực hiện có nhiều ràng buộc hơn
các văn bản khác như Nghị định 108. Điều này lý giải vì sao
đến đầu năm 2014 vẫn chưa có dự án nào được thực hiện:
•• Phần đóng góp của Nhà nước được hạn chế ở mức
30% (49% theo Nghị định 108) và có thể đóng góp dưới
dạng hỗ trợ tài chính bằng tiền mặt, ưu đãi về thuế,
hoặc các dạng ưu đãi khác dành cho đối tác tư nhân.
•• Bắt buộc sử dụng phương thức đấu thầu (Nghị định
108 cho phép chỉ định thầu).
•• Các dự án được các Bộ ngành có liên quan thẩm định
trước khi trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt trừ
những trường hợp đặc biệt - và ký kết hợp đồng với cấp
Bộ hoặc UBND cấp tỉnh (có thể ủy quyền cho cấp dưới
theo Nghị định 108).
•• Không quy định các khoản bảo đảm cho nhà đầu tư
tư nhân (Nghị định 108 có quy định bảo lãnh vốn vay,
không quốc hữu hóa, trưng thu tài sản của nhà đầu tư
tư nhân…).
Quyết định 71 không hủy bỏ Nghị định 108, hai văn bản này
cùng tồn tại dẫn đến nhiều khó khăn khi áp dụng.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
1.3. Chuẩn bị Nghị định mới: hướng đến việc hợp
nhất Nghị định 108/2009 và Quyết định 71/2010
Một Nghị định mới về PPP đang được chuẩn bị. Nghị định mới
quy định về các hợp đồng dạng BOT, BTO, BT, BOO, FOT,
BTL, O&M3 và mở rộng phạm vị áp dụng PPP trong lĩnh vực
cơ sở hạ tầng cảng, viễn thông, nông nghiệp và cơ sở hạ tầng
ở các khu kinh tế và khu công nghiệp.
Trong dự thảo, Nghị định mới đề xuất hợp nhất Nghị định 108
và Quyết định 71, đặc biệt là ở một số điểm sau:
•• Các Bộ, cơ quan Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh ký hoặc ủy quyền cho đơn vị trực thuộc ký hợp
đồng.
•• Quy định các khoản bảo đảm và ưu đãi cho nhà đầu tư
tư nhân (thu nhập tối thiểu, ưu đãi về thuế, miễn, giảm
tiền thuê đất...).
Dự thảo Nghị định mới cũng có nhiều đề xuất về việc phối
hợp và quản lý dự án thông qua việc thành lập Tổ công tác
liên ngành về PPP.
Để giải quyết các khó khăn liên quan đến giải phóng mặt
bằng và phân chia trách nhiệm, rủi ro giữa các bên, Nghị định
mới dự kiến quy định đối tác nhà nước sẽ chịu trách nhiệm
giải phóng mặt bằng, bồi thường và tái định cư. Các cơ quan
nhà nước có liên quan đến dự án phải phối hợp chặt chẽ với
nhau để tạo thuận lợi cho việc giao đất cho dự án.
Dự thảo Nghị định mới đề ra nhiều điểm cải thiện so với các
văn bản hiện hành. Tuy Việt Nam đã có kinh nghiệm đối với
các dự án BOT và BT, nhưng chưa có đối với các dự án dạng
FOT, BTL hoặc O&M.
3
Một số chuyên gia khuyến nghị tách hợp đồng BT và O&M khỏi
khung pháp lý về PPP. Hai dạng hợp đồng này không được coi là
PPP.
Phần 1
đầu tư trong đó có lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông đường
bộ, đường sắt, hàng không, đường biển, đường sông và giao
thông đô thị; cấp nước và xử lý nước thải; rác thải; năng
lượng; y tế. Các dự án được trình cho Bộ Kế hoạch và Đầu
tư. Để được chọn, các dự án phải đáp ứng các tiêu chí sau
đây: dự án có đóng góp lớn vào sự phát triển kinh tế, cung
cấp dịch vụ công với nguồn thu từ người sử dụng, có sử dụng
công nghệ, kỹ thuật hiện đại... Cách tiếp cận này cho phép thí
điểm các giải pháp tài chính và quản lý mới đến năm 2015 để
từng bước hình thành mô hình PPP của Việt Nam trên cơ sở
kinh nghiệm trong nước. Đầu năm 2014, quá trình lựa chọn
dự án thí điểm vẫn đang được triển khai.
23
autorités sous tutelle,
•• spécification des garanties et avantages offerts aux investisseurs privés (revenu minimum, avantages fiscaux,
exemption de loyer, etc.).
Le projet de décret propose par ailleurs des avancées en
termes de coordination et de gestion de projet par la création
de groupes de travail interdisciplinaires sur les PPP.
Afin d’éviter les écueils rencontrés en phase de libération foncière et afin de clarifier les partages de risques et de responsabilités, le texte prévoit que la partie publique soit en charge
des procédures d’éviction, de relogement et d’indemnisation
des ménages. De même, les autorités publiques associées
au projet doivent dorénavant se coordonner pour faciliter le
processus d’attribution de terrains aux promoteurs.
En l’état, le futur décret encadrant les PPP promet de nombreuses améliorations au regard des textes actuellement en
vigueur. Toutefois, alors que des retours d’expériences de
projets BOT et BT sont possibles, des incertitudes planent
sur la bonne mise en œuvre de contrats de type FOT, BTL
ou O&M.
2. Lecture critique du cadre juridique des PPP au
Vietnam
Intervention de M. Phạm Đức Tùng, secteur financier et partenariats, AFD – agence de Hà Nội.
Partie 1
2.1. Une refonte nécessaire du cadre juridique des
PPP
24
La coexistence du décret n°108/2009 et de la décision
n°71/2010 ainsi que les limites éprouvées par ces deux
textes justifient la décision ministérielle de consolidation du
cadre juridique des PPP.
Le bilan des projets BOT et dérivés développés à la suite du
décret n˚108/2009 montre que près de 400 projets ont été
réalisés, principalement dans les secteurs des transports et
de l’énergie, dont 95 % par marché de gré à gré. Toutefois,
les termes du décret n’ont pas permis de garantir la qualité
des ouvrages réalisés.
Par la suite, la promulgation de la décision n°71/2010 a été
accueillie comme une bonne base pour le renforcement du
cadre juridique, notamment par l’approche « learning by
doing » qu’elle propose. Elle a notamment permis d’introduire
un cadre flexible et transparent. Près de 40 projets en PPP
ont été proposés sans qu’aucun n’ait abouti, révélant le
caractère non-opérationnel de ce texte, les insuffisances du
dispositif gouvernemental et donc un environnement peu
propice. Cela démontre la nécessité de renforcer les compétences et l’expertise du secteur public dans le montage et la
réalisation de projets en PPP.
Le bilan de ces deux textes est donc mitigé, d’autant plus
qu’ils semblent concurrents. Le 24 septembre 2013, le Premier Ministre propose alors de fusionner ces deux textes
par la préparation d’un nouveau décret sur les modalités
de financement de projets en PPP. Parallèlement, le gouvernement et le MPI préparent deux lois qui viendront compléter le nouveau décret : l’une sur l’investissement public et
l’autre sur les procédures d’appel d’offre.
2.2. Quelles orientations pour un nouveau cadre
juridique ?
Sur la base des retours d’expériences des projets BOT et BT
réalisés au Vietnam et des limites éprouvées par les textes
en vigueur, il apparaît indispensable de construire un cadre
juridique unique précisant notamment :
•• le niveau de participation du secteur public,
•• les mécanismes de financement,
•• les garanties apportées aux investisseurs,
•• les types de PPP applicables au Vietnam.
Le 7 mars 2014 une version du décret en préparation sur
les modalités de financement de projets en PPP a été rendue publique par le MPI afin de recueillir les avis des différents acteurs intéressés. En mai, ce texte a été présenté
au Gouvernement. Ce projet de loi porte, à la différence des
précédents textes, sur l’ensemble des formes de PPP et
précise des mécanismes spécifiques pour chaque secteur.
Il identifie les autorités publiques compétentes et indique les
subventions financières pouvant être apportées par le gouvernement en plus de mécanismes fiscaux.
Dans sa version provisoire, le projet de décret démontre la
volonté du gouvernement vietnamien de créer un environnement favorable au développement de PPP à court terme. Il
précise et introduit les aspects suivants :
•• les modalités d’application des PPP dans différents domaines,
•• les conditions de participation de sociétés publiques,
•• le niveau de transfert de compétences aux collectivités
locales pour la gestion de PPP,
•• la garantie apportée sur les devises étrangères et non
sur le taux de change,
•• la suppression du plafond de participation du secteur
public (préalablement fixé à 30 %),
•• la non généralisation du recours aux procédures de marchés publics.
Néanmoins, ce texte demande encore l’apport de précisions
et de compléments concernant les mécanismes de mobilisation d’investisseurs privés et étrangers : la mise en place
d’un mécanisme de financement du déficit de viabilité (viability gap financing) ; des précisions sur les dossiers d’études
de faisabilité, les appels d’offres, les critères et conditions
de contractualisation, les modalités d’évaluation et les règlements de conflits.
3. Échanges avec les participants au sujet du cadre
juridique des PPP
Participant du DOF de HCMV :
Plusieurs remarques relatives au cadre juridique des PPP :
•• Le décret n˚108/2009 qui encadre les projets BOT, BOO
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Phần trình bày của Ông Phạm Đức Tùng, bộ phận tài chính
và đối tác, AFD – Hà Nội.
2.1. Cần xây dựng lại khuôn khổ pháp lý cho PPP
Việc có cùng lúc Nghị định 108 và Quyết định 71 cũng như
các hạn chế trong hai văn bản này đã dẫn đến cần thiết phải
hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho PPP.
Tổng kết Nghị định 108/2009/NĐ-CP về BOT và các biến thể
cho thấy có khoảng 400 dự án đã thực hiện chủ yếu trong lĩnh
vực cơ sở hạ tầng giao thông và năng lượng trong đó 95%
là chỉ định thầu. Tuy nhiên, Nghị định này không có quy định
đảm bảo chất lượng công trình xây dựng.
Việc ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đã được đón
nhận và mong đợi tạo nền tảng pháp lý tốt, đặc biệt là với
cách tiếp cận “vừa làm vừa rút kinh nghiệm”. Quyết định này
đưa ra khuôn khổ linh hoạt và minh bạch. Tuy nhiên, với gần
40 dự án được đề xuất, nhưng chưa có dự án nào được thực
hiện cho thấy Quyết định này chưa thật sự đi vào cuộc sống
và cơ chế, môi trường còn chưa thuận lợi cho PPP. Điều này
cho thấy cần thực hiện tăng cường năng lực và chuyên môn
cho các cơ quan công trong việc lập và thực hiện dự án PPP.
Chưa có tổng kết chính thức về hiệu quả của Nghị định
108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, tuy nhiên
hai văn bản này dường như chồng chéo với nhau. Ngày 24
tháng 9 năm 2013, Thủ tướng đề nghị hợp nhất hai văn bản
này bằng cách xây dựng một Nghị định mới về phương thức
tài chính cho các dự án PPP. Song song đó, Chính phủ và
Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đang chuẩn bị hai luật mới liên
quan tới Nghị định này là Luật Đầu tư công và Luật Đấu thầu.
2.2. Các định hướng cho khuôn khổ pháp lý mới?
Trên cơ sở kinh nghiệm của các dự án BOT và BT đã thực
hiện ở Việt Nam và các hạn chế trong các văn bản hiện hành,
cần xây dựng một khuôn khổ pháp lý mới trong đó quy định
rõ:
•• Mức độ tham gia của Nhà nước,
•• Các cơ chế tài chính,
•• Các đảm bảo cho nhà đầu tư,
•• Các loại hình PPP áp dụng ở Việt Nam.
Ngày 7 tháng 3 năm 2014, dự thảo Nghị định mới về PPP đã
được Bộ Kế hoạch và Đầu tư gửi đi lấy ý kiến rộng rãi. Tháng
5 năm 2014, Dự thảo cuối cùng đã được trình Chính phủ.
Khác với các văn bản trước đây, Nghị định này đề cập đến
tất cả các hình thức PPP và quy định rõ cơ chế đặc thù cho
từng lĩnh vực. Nghị định mới này dự kiến cũng sẽ xác định rõ
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cơ chế hỗ trợ tài chính
ngoài việc ưu đãi thuế.
Dự thảo Nghị định mới cũng cho thấy quyết tâm của chính
phủ Việt Nam trong việc tạo môi trường thuận lợi cho sự phát
triển PPP trong ngắn hạn. Nghị định làm rõ các khía cạnh
sau đây:
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
•• Phương thức áp dụng PPP trong các ngành,
•• Các điều kiện để doanh nghiệp nhà nước có thể tham
gia,
•• Mức độ phân cấp cho chính quyền địa phương trong việc
quản lý các dự án PPP,
•• Bảo đảm chuyển đổi ngoại tệ, không bảo lãnh tỉ giá,
•• Bỏ mức trần đối với phần đóng góp của Nhà nước (trước
kia được ấn định là 30%),
•• Không sử dụng đại trà hình thức mua sắm công.
Tuy nhiên, văn bản này cũng cần làm rõ và bổ sung cơ chế
huy động vốn tư nhân và nước ngoài: triển khai cơ chế bù
đắp tài chính để đảm bảo tính khả thi của dự án (viability gap
financing); làm rõ hồ sơ nghiên cứu khả thi, đấu thầu, các tiêu
chí và điều kiện giao kết hợp đồng, các phương thức đánh giá
và xử lý các tranh chấp.
3. Trao đổi với học viên về khuôn khổ pháp lý cho
PPP
Học viên đến từ Sở Tài chính TP.HCM:
Nhiều nhận xét về khuôn khổ pháp lý cho PPP và việc áp
dụng:
•• Nghị định 108/2009/NĐ-CP tạo khuôn khổ pháp lý cho
các dự án BOT, BOO và BT không đưa ra phương thức
đàm phán với nhà đầu tư (lợi ích/ràng buộc).
•• Trong thực tế, nhà đầu tư đề xuất dự án cho chính quyền.
Đây là cách tiếp cận phù hợp vì nhà đầu tư có thể thực
hiện các phân tích tài chính mà các cơ quan nhà nước
không thể làm được.
Phạm Đức Tùng, AFD:
Hình thức chỉ định thầu và đổi đất lấy hạ tầng dưới dạng BT
đang được áp dụng ở Việt Nam. Khuôn khổ pháp lý đang
soạn thảo sẽ đưa ra các đề xuất mới về khía cạnh này vì
nhà đầu tư chủ yếu quan tâm nhiều hơn đến phần tham gia
tài chính từ phía Nhà nước hơn là phần quỹ đất có thể được
phân bổ.
Về việc đề xuất dự án PPP, các nhà đầu tư khi đề xuất dự án
đều đều muốn theo hướng có lợi nhất cho mình. Tuy nhiên,
cần chú trọng khái niệm lợi ích công trong các dự án PPP,
tức việc cung cấp các dịch vụ công cho người dân. Vì chính
quyền thường không có đủ nguồn lực tài chính, kỹ thuật và
nhân lực để thực hiện các dịch vụ công, nên chính quyền
giao cho tư nhân thực hiện các dịch vụ này. Khi ủy thác dịch
vụ công cho tư nhân, vai trò của Nhà nước là đảm bảo chất
lượng các dịch vụ này. Vì thế, Nhà nước phải là người khởi
xướng dự án, chứ không phải là nhà đầu tư vì Nhà nước phải
xác định rõ nội dung dịch vụ cần cung cấp. Bộ KH-ĐT cũng
nhấn mạnh rằng chính quyền địa phương là người biết rõ
nhất về địa phương mình quản lý, do đó hiểu rõ nhất về nhu
cầu của địa phương mình.
Phần 1
2. Phân tích khuôn khổ pháp lý cho PPP ở Việt Nam
25
et BT ne propose pas d’analyse du mode de négociation
en gré à gré (avantages / contraintes).
•• Dans la pratique, c’est bien souvent l’investisseur qui
soumet un projet à l’autorité publique. Cela me semble être la démarche la plus appropriée étant donné
que l’investisseur produit des analyses financières que
l’autorité publique n’est pas en mesure de réaliser.
Phạm Đức Tùng, AFD :
Les marchés de gré à gré et avec échange de foncier contre ouvrage (“Land For Infrastructure swap model”) réalisés
sous la forme BT sont encore d’usage au Vietnam. Le cadre
juridique en préparation va proposer de nouvelles dispositions à cet égard étant donné que les investisseurs sont
davantage intéressés par le montant de la participation du
secteur public que par le terrain qui pourrait leur être attribué.
Concernant l’initiative d’un projet PPP, les investisseurs
proposent des projets qui favorisent leurs intérêts. Il est important de ne pas négliger la notion d’intérêt public associée aux projets PPP, c’est-à-dire la fourniture de services
publics aux habitants. Les autorités, n’ayant pas les moyens
financiers, techniques et/ou humains suffisants pour accomplir cette mission, la délèguent au privé. Or, dans le cadre
d’une délégation de service public, le rôle des autorités est
bien de s’assurer que ces services soient fournis avec une
qualité suffisante. En ce sens, la puissance publique doit être
à l’initiative du projet et non l’investisseur puisque c’est elle
qui doit définir les termes de la fourniture du service. Le MPI
souligne à ce propos que ce sont les autorités locales qui ont
la meilleure connaissance du terrain et des besoins locaux.
Partie 1
II. PROJETS PPP À HCMV : ÉTAT DES
LIEUX ET RETOURS D’EXPÉRIENCES
Afin de prendre la mesure des projets PPP d’infrastructures
de transport développés à HCMV et d’identifier les difficultés
éprouvées par les différentes parties (financement, foncier,
processus de sélection, etc.), le DPI, le DTC et CII ont fait
part de leurs retours d’expériences en la matière.
1. Réalisations en BOT et dérivés dans le secteur des
services urbains
26
Intervention de M. Đỗ Quý Hiệp, Chef adjoint du Bureau PPP,
DPI.
HCMV étudie depuis la fin des années 1990 la participation
du secteur privé pour des projets de grandes infrastructures
et d’équipements de services urbains (transports, eau, assainissement, déchets, etc.). Depuis 2004, 30 projets de type
BOT ou dérivés ont été réalisés, ils représentent un investissement total de 3 784 milliards USD dont :
•• 86 % en BOT ou BT (pont de Phú Mỹ, pont et route de
Bình Triệu, pont Sài Gòn 2, etc.),
•• 7 % en BOO (usine de traitement des eaux de Thủ Đức,
etc.),
•• 3 % en BTO,
•• 4 % sous d’autres formes de PSP.
Sept autres projets développés en BOT ou BT sont anoncés
au deuxième trimestre 2014 pour un montant d’investissement
total de 720 millions USD : élargissement de la route de Hà
Nội (BOT), périphérique Tân Sơn Nhất – Bình Lợi (BT), route
Nguyễn Duy Trinh - ZI de Phú Hữu (BOT), phase 2 de la route
de Bình Triệu (BOT), parking souterrain du parc Lê Văn Tám
(BOT), usine de traitement des eaux de Tham Lương - Bến
Cát (BT), immeuble de bureaux rue Điện Biên Phủ (BOT).
Suite à la publication de la décision n°71/2010, 42 projets
pilotes de types BOT ou dérivés font l’objet d’appel à investisseurs en 2014. Ce sont principalement des projets de construction d’infrastructures de transport (58 %). Les projets de
transport en commun de grande capacité représentent 8 %
de ces appels à investisseurs. Parallèlement, 36 projets sont
à l’étude pour un montant total de 610 millions USD et 6 opérations sont déjà prévues en PPP pour un montant total de
656 millions USD.
Le contexte économique vietnamien est aujourd’hui marqué
par un taux de croissance économique en baisse (projections
de 10,5 % entre 2011 et 2015 et de 9 % pour la période 20212025) et un PIB par habitant en augmentation (projections
de 4 967 USD/hab. entre 2011 et 2015 et de 14 285 USD/
hab. pour la période 2021-2025). En 2013, les capacités
d’investissement de HCMV provenaient à 82 % du budget
public et à 18 % d’APD et d’autres sources extrabudgétaires.
En 2014, le budget public ne couvre plus que 66 % des capacités d’investissement dont 20,72 % sont dédiées aux infrastructures de transport.
Face à ce constat, HCMV souhaite mobiliser le secteur privé
afin de faire baisser la participation financière du secteur
public. A terme, l’objectif est d’arriver à une prise en charge à
25-30 % des investissements par le budget public, 50-55 %
par des fonds privés et 15-25 % par l’investissement direct
étranger. Pour atteindre ces objectifs, il est donc indispensable de faciliter la participation du secteur privé et des sociétés
publiques en clarifiant notamment le cadre des PPP en cohérence avec les standards internationaux.
2. Recours aux PPP dans le secteur des infrastructures de transport
Intervention de M. Nguyễn Hữu Chánh, Chef du Bureau du
Plan et de l’Investissement du DTC.
2.1. Un recours au PPP motivé par une capacité
d’investissement public limitée
Le Schéma Directeur des Transports de Hô Chi Minh-Ville
dresse les grandes lignes de la politique de développement
des transports (tous modes confondus) de HCMV à l’horizon
2020 et au-delà et établit une liste de projets à réaliser
accompagnée d’un chiffrage indicatif.
Les ressources financières publiques, les Aides Publiques
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Để hiểu rõ hơn về các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng
giao thông ở TP.HCM và xác định những khó khăn mà các
bên gặp phải (tài chính, đất đai, quy trình lựa chọn nhà đầu
tư...), Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông vận tải và Công
ty CII được mời tham gia chia sẻ kinh nghiệm.
1. Thực hiện các dự án BOT và các biến thể trong
lĩnh vực dịch vụ đô thị
Ông Đỗ Quý Hiệp, Phó phòng Đối tác công – tư, Sở Kế hoạch
và Đầu tư TP.HCM.
Từ cuối thập niên 1990, TP.HCM đã nghiên cứu sự tham gia
của tư nhân vào các dự án cơ sở hạ tầng lớn và dịch vụ đô thị
(giao thông, cấp nước, xử lý nước thải, rác thải…). Từ năm
2004, 30 dự án BOT và các biến thể đã được thực hiện với
tổng số vốn đầu tư là 3,784 tỷ USD:
•• 86% dưới hình thức BOT hoặc BT (cầu Phú Mỹ, cầu và
đường Bình Triệu, cầu Sài Gòn 2...),
•• 7% dưới hình thức BOO (nhà máy nước Thủ Đức...),
•• 3% dưới hình thức BTO,
•• 4% dưới các dạng khác có sự tham gia của tư nhân.
7 dự án BOT hoặc BT khác được triển khai thực hiện trong
quý II năm 2014 với tổng vốn đầu tư là 720 triệu USD: mở
rộng xa lộ Hà Nội (BOT), đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi –
Vành đai ngoài (BT), đường Nguyễn Duy Trinh - khu công
nghiệp Phú Hữu (BOT), đường Bình Triệu giai đoạn 2 (BOT),
bãi đậu xe ngầm dưới công viên Lê Văn Tám (BOT), nhà
máy xử lý nước thải Tham Lương - Bến Cát (BT), tòa nhà văn
phòng đường Điện Biên Phủ (BOT).
Sau khi Quyết định 71 được ban hành, 42 dự án thí điểm
dạng BOT hoặc biến thể đã được đề xuất để kêu gọi đầu tư
trong năm 2014. Đây chủ yếu là các dự án xây dựng cơ sở hạ
tầng giao thông (58%). Các dự án giao thông công cộng có
sức chở lớn chiếm 8% trong số này. Song song đó, 36 dự án
cũng đang được nghiên cứu lập theo phương thức PPP với
tổng vốn là 610 triệu USD và 6 dự án khác đã được dự kiến
thực hiện theo hình thức PPP với tổng vốn là 656 triệu USD.
Hiện nay, tốc độ tăng trưởng kinh tế của TP.HCM đang có
xu hướng giảm (dự kiến 10,5% trong giai đoạn 2011 – 2015
và 9% trong giai đoạn 2021 – 2025) và GDP bình quân đầu
người tăng (dự kiến 4.967 USD/người trong giai đoạn 2011
– 2015 và 14.285 USD/người trong giai đoạn 2021 – 2025).
Năm 2013, 82% vốn đầu tư của TP.HCM là từ ngân sách,
18% là từ vốn ODA và các nguồn khác. Năm 2014, vốn ngân
sách chỉ đáp ứng 66% khả năng đầu tư trong đó 20,72%
dành cho cơ sở hạ tầng giao thông.
Trước nhận định này, TP.HCM mong muống huy động sự
tham gia của khu vực tư nhân nhằm giảm áp lực cho ngân
sách. Trước mắt, mục tiêu là ngân sách nhà nước sẽ đóng
góp từ 25-30%, các thành phần kinh tế tư nhân: 50-55% và
FDI: 15-25% trong tổng các nguồn vốn đầu tư. Để đạt được
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
mục tiêu này, cần tạo thuận lợi cho sự tham gia của khu vực
tư nhân và các doanh nghiệp nhà nước bằng cách xây dựng
khuôn khổ rõ ràng và phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế cho
PPP.
2. Sử dụng PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao
thông
Ông Nguyễn Hữu Chánh, Trưởng phòng Kế hoạch và Đầu tư,
Sở Giao thông vận tải.
2.1. Sử dụng PPP vì khả năng đầu tư công có hạn
Quy hoạch giao thông vận tải TP.HCM đề ra các chính sách
lớn về phát triển giao thông vận tải (tất cả các loại hình) của
TP.HCM với tầm nhìn đến năm 2020 và sau năm 2020, đồng
thời cũng đưa ra danh mục các dự án sẽ thực hiện với số vốn
dự kiến cho từng dự án.
Vốn ngân sách, vốn ODA và các nguồn vốn ngoài ngân sách
đáp ứng được gần 30% nhu cầu đầu tư. Tuy nhiên, do tốc độ
tăng trưởng ở Việt Nam cao và do Việt Nam đã được công
nhận là nước có thu nhập trung bình vào năm 2012, nên vốn
ODA có xu hướng giảm trong tương lai. Do đó, sự tham gia
của tư nhân vào các dự án cơ sở hạ tầng giao thông là cần
thiết.
2.2. Thực hiện các dự án BOT và các biến thể trong
lĩnh vực giao thông
Đến quý II năm 2014, khoảng 40 dự án BOT và biến thể đã
được thực hiện hoặc đang triển khai trong đó có các dự án
sau:
•• Dự án xây dựng đường Điện Biên Phủ, đường Hùng
Vương nối dài, đường Nguyễn Hữu Cảnh, được đầu tư
bằng hình thức chuyển nhượng quyền quản lý thu phí;
•• Dự án xây dựng cầu Rạch Chiếc thực hiện theo hình
thức nhà đầu tư ứng vốn cho Thành phố;
•• Dự án xây dựng đường Liên tỉnh lộ 25B (giai đoạn 2)
thực hiện theo hình thức nhà đầu tư tự ứng vốn thực
hiện;
•• Dự án BOT xây dựng cầu đường Bình Triệu 2 (giai đoạn
1);
•• Dự án BOT xây dựng cầu Phú Mỹ;
•• Dự án BT xây dựng đường dẫn kết nối với cầu Phú Mỹ;
•• Dự án BOT cải tạo nâng cấp Quốc lộ 1A, đoạn An Sương
– An Lạc;
•• Dự án BOT cải tạo 02 nút giao khác mức trên Quốc lộ 1A
đoạn An Sương - An Lạc;
•• Dự án BT đường Tân Sơn Nhất – Bình Lợi – Vành đai
ngoài;
•• Dự án BOT mở rộng xa lộ Hà Nội;
•• Dự án BOT xây dựng đường nối từ đường Nguyễn Duy
Trinh vào khu công nghiệp Phú Hữu.
Mặc dù lý do chính để thực hiện các dự án BOT và BT là tài
chính, nhưng các dự án này cũng tạo điều kiện tiếp cận, khai
Phần 1
II. Các dự án PPP ở TP.HCM: hiện
trạng và kinh nghiệm
27
Partie 1
28
au Développement ainsi que d’autres sources de financement extrabudgétaires permettent de couvrir près de 30 %
des besoins d’investissement. Toutefois, du fait de la forte
croissance économique du Vietnam et de son accession en
2012 au rang des pays à revenu moyen, l’APD est amenée à
diminuer dans les années à venir. La participation financière
du secteur privé aux projets d’infrastructures de transport est
donc indispensable.
cipalement pour des projets développés en BOT et dérivés.
Elle a notamment participé aux projets suivants : projet BOT
du pont et de la route Bình Triệu, projet BOT d’élargissement
de la route de Hà Nội, projet BT du pont Saigon 2, projet
de la route interprovinciale 25B, projet BOT de la route de
contournement de Phan Rang – Tháp Chàm, investissement
et perception de péages pour les projets de la route de Kinh
Dương Vương - Điện Biên Phủ et le pont Rạch Chiếc.
2.2. Réalisations en BOT et dérivés dans le secteur
des transports
Bilan du projet BOT d’élargissement de la route de
Hà Nội
Au deuxième trimestre 2014, une quarantaine de projets
BOT et dérivés ont été réalisés ou sont en passe de l’être,
dont les principaux sont :
•• Construction ou prolongement des axes Điện Biên Phủ,
Hùng Vương, Nguyễn Hữu Cảnh, sous le modèle de la
concession et avec perception par l’opérateur privé des
recettes des péages ;
•• Construction du pont Rạch Chiếc (investissement intégralement privé) ;
•• Construction de la route interprovinciale 25B investissement intégralement privé) ;
•• Construction de la route et du pont Bình Triệu (BOT) ;
•• Construction du pont Phú Mỹ (BOT) ;
•• Construction de la route d’accès au pont Phú Mỹ (BT) ;
•• Elargissement de la route Nationale 1 (BOT) ;
•• Construction d’échangeurs sur la Nationale 1A (BOT) ;
•• Construction du périphérique Tân Sơn Nhất - Bình Lợi
(BT) ;
•• Elargissement de la route de Hà Nội (BOT) ;
•• Construction de la route Nguyễn Duy Trinh - Phú Hữu
(BOT).
CII est aujourd’hui concessionnaire d’un tronçon de 15,7 km
de la route à péage de Hà Nội reliant le pont Saigon au carrefour Tân Vạn. Pour ce projet développé en BOT, CII a investi 2 516 milliards VND, en partie sur fonds propres et par
emprunts.
Le contrat BOT passé entre CII et le CP de HCMV (représenté par le DTC) porte sur l’élargissement de la chaussée,
l’installation de luminaires d’éclairage public, la construction de réseaux d’eau et d’assainissement et la plantation d’arbres. Dans le partage des responsabilités défini, CII
a pour mission : le montage technique et financier du projet ;
sa coordination ; la mobilisation de capitaux ; la construction
des ouvrages ; leur exploitation et leur entretien pendant la
durée du contrat ; la perception des péages. La partie publique a à sa charge la libération foncière et la remise à CII
de terrains nus à bâtir.
Le montage de ce projet a rencontré plusieurs écueils. La
mobilisation d’investissements privés pour cette opération
a été complexe car le risque commercial s’est avéré élevé.
L’ouverture des péages doit intervenir en 2019 ce qui présage
un retour sur investissement par perception des droits de péage en 2045. Par ailleurs, des retards ont été pris dans les
opérations de récupération foncière et de déviation des réseaux assumées par la partie publique.
Bien que la motivation première de la contractualisation
en BOT et BT ait été financière, les projets développés ont
permis à HCMV de profiter des dernières évolutions technologiques et scientifiques en matière de construction
(exemple du pont arqué prévu pour la route périphérique n°2,
ouvrage à haubans réalisé pour le pont Phú Mỹ, etc.). Les
entrepreneurs locaux mandatés pour ces opérations ont ainsi
pu compléter leur savoir-faire et améliorer leur compétitivité
sur un marché de plus en plus soumis à la concurrence.
3. Retours d’expériences de CII
Intervention de M. Lê Quốc Bình, Directeur Général de la
société CII.
La société d’investissement pour les infrastructures techniques de HCMV (CII) est une entreprise publique créée en
2001 par le Comité Populaire de HCMV. Ses principaux actionnaires sont HFIC, Ayala Corporation4, Goldman Sachs
Investment Partners5 et la Deutsche Bank AG London6 .
Elle opère dans les secteurs des infrastructures de transport (construction, exploitation), la construction de réseaux
d’adduction d’eau et d’assainissement, de logements ; prin-
CII estime que la principale difficulté rencontrée dans les
projets développés en PPP concerne la phase de récupération foncière qu’elle considère devoir être systématiquement
assumée par la partie publique. Il lui semble par ailleurs important de préciser les critères et modalités de sélection des
investisseurs en distinguant les compétences techniques des
capacités financières des candidats.
4. Echanges avec les participants : tour de table
Participant du DOF de HCMV : Nous savons les risques
auxquels les investisseurs sont confrontés et faisons en sorte
de les anticiper. Effectivement, les phases de libération foncière prennent du retard et la question du retour sur investissement est au cœur de la problématique de mobilisation
de fonds privés.
4
Holding philippine dont les activités recouvrent les secteurs de
l’immobilier, des services bancaires et financiers, des télécommunications, de la distribution d’eau, des énergies renouvelables, de
l’électronique et des technologies de l’information.
5
Fonds spéculatif multi-secteur.
6
Filiale londonienne de la Deutsche Bank.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
3. Kinh nghiệm của Công Ty Cổ Phần Đầu Tư Hạ
Tầng Kỹ Thuật Thành Phố Hồ Chí Minh (CII)
Ông Lê Quốc Bình, Tổng Giám đốc Công ty cổ phần đầu tư
Hạ tầng kỹ thuật TP.HCM.
Công ty cổ phần đầu tư Hạ tầng kỹ thuật thành phố Hồ Chí
Minh (CII) là công ty nhà nước được thành lập vào năm 2001.
Nhiều cổ đông của CII là các tổ chức tài chính lớn như: HFIC,
Ayala Corporation4, Goldman Sachs Investment Partners5 và
Deutsche Bank AG London6.
CII hoạt động trong lĩnh vực hạ tầng giao thông (xây dựng,
vận hành), hạ tầng cấp thoát nước, nhà ở. Các dự án chủ
yếu được thực hiện dưới hình thức BOT và các biến thể. Đặc
biệt, công ty đã tham gia vào các dự án như: dự án BOT cầu
đường Bình Triệu, dự án BOT mở rộng Xa lộ Hà Nội, dự án
BT cầu Sài Gòn 2, dự án đường Liên tỉnh lộ 25B, dự án BOT
tuyến tránh Phan Rang – Tháp Chàm, ứng vốn và thu phí
hoàn vốn 2 tuyến đường Kinh Dương Vương – Điện Biên Phủ,
cầu Rạch Chiếc.
Tổng kết kinh nghiệm của dự án BOT mở rộng xa lộ
Hà Nội
CII là chủ đầu tư dự án Mở rộng Xa lộ Hà Nội từ Cầu Sài Gòn
đến nút giao Tân Vạn với tổng chiều dài 15,7 km. Dự án được
thực hiện theo hình thức BOT với tổng vốn đầu tư là 2.516 tỷ
đồng lấy từ vốn chủ đầu tư và vốn vay.
Hợp đồng được ký giữa Sở Giao thông vận tải (cơ quan đại
diện nhà nước), CII và Doanh nghiệp dự án có các nội dung
cơ bản sau: thực hiện mở rộng hoàn chỉnh theo quy hoạch
được duyệt và xây dựng mới hệ thống chiếu sáng, thoát nước,
cây xanh và các công trình hạ tầng kỹ thuật khác. Về nhiệm
vụ của các bên ký kết, CII chịu trách nhiệm lập dự án đầu tư
bao gồm cả đề xuất kỹ thuật và tài chính, điều phối, huy động
vốn, xây dựng, vận hành và bảo trì trong suốt thời gian thu
phí, thu phí hoàn vốn; Nhà nước chịu trách nhiệm giải phóng
mặt bằng và bàn giao mặt bằng sạch cho CII.
Dự án này gặp một số khó khăn sau: Việc huy động vốn đầu
tư tư nhân khá phức tạp vì rủi ro thương mại cao. Việc thu
phí chỉ bắt đầu được thực hiện từ năm 2019, do đó thời gian
hoàn vốn kéo dài đến năm 2045. Ngoài ra, việc giải phóng
mặt bằng và di dời toàn bộ hạ tầng kỹ thuật trong phạm vi dự
án do Nhà nước thực hiện bị chậm trễ làm ảnh hưởng đến
tiến độ của dự án.
Theo CII, khó khăn chính trong các dự án PPP nằm ở khâu
giải phóng mặt bằng. Do đó, khâu này phải do đối tác nhà
nước thực hiện. Hơn nữa, cũng cần làm rõ các tiêu chí và
phương thức lựa chọn nhà đầu tư trong đó cần phân biệt
rạch ròi năng lực về kỹ thuật và khả năng tài chính của các
ứng cử viên.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
4. Trao đổi với học viên:
Học viên đến từ Sở Tài chính TP.HCM: Chúng tôi cũng biết
nhà đầu tư chịu nhiều rủi ro, nên cố gắng tiên liệu các rủi ro
đó. Công tác giải phóng mặt bằng còn chậm trễ và việc thu
hồi vốn đầu tư là mối quan tâm hàng đầu khi huy động vốn
tư nhân.
Học viên đến từ Quỹ đầu tư Khánh Hòa: Ở Khánh Hòa, dự
án khai thác mạng lưới xe buýt đô thị đã được thực hiện theo
hình thức PPP. Trước kia, việc khai thác xe buýt do doanh
nghiệp nhà nước thực hiện. Chủ trương của Tỉnh hiện nay là
thu hút tư nhân tham gia quản lý và khai thác mạng lưới xe
buýt. Tỉnh dự kiến cấp một khoản tín dụng cho nhà đầu tư
tư nhân để đầu tư vào phương tiện vận tải. Hiện nay, chúng
tôi đang đánh giá hồ sơ năng lực của nhà đầu tư. Tuy nhiên,
theo quy trình hiện nay, chỉ đến lúc cấp vốn chúng tôi mới biết
ứng viên. Nếu ứng viên được lựa chọn có năng lực tài chính
yếu, thì điều này sẽ gây ảnh hưởng đến dự án và Nhà nước
sẽ phải chịu rủi ro tài chính.
Học viên đến từ Sở GTVT Thừa Thiên - Huế: Ở Huế, Dự án
đầu tư xây dựng mở rộng Quốc lộ 1 đã được thực hiện theo
hình thức BOT. Tuy nhiên, việc thu phí không đủ để nhà đầu
tư thu hồi vốn đầu tư. Khâu khó khăn nhất trong Dự án này
vẫn là khâu giải phóng mặt bằng, đặc biệt là sau khi Luật Đất
đai quy định Nhà nước là người sở hữu đất chứ không phải
là nhà đầu tư.
Ngoài ra, khuôn khổ pháp lý cho PPP cũng chưa ổn định.
Chúng ta có thể đề xuất cho nhà đầu tư mô hình PPP nào?
Để thu hút các nhà đầu tư, cần có cơ chế và khuôn khổ ổn
định, lâu bền. Cần có tầm nhìn dài hạn.
Học viên đến từ tỉnh Thanh Hóa: Hiện nay, tỉnh Thanh Hóa
đang thực hiện một dự án PPP trong lĩnh vực xử lý nước thải
sinh hoạt và cũng gặp khó khăn về giải phóng mặt bằng như
ở các địa phương khác. Các dự án 100% vốn tư nhân thường
không gặp khó khăn này và việc giải phóng mặt bằng được
thực hiện theo đúng kế hoạch.
Các vấn đề gặp phải trong việc phát triển PPP ở Việt Nam
thường là do khả năng dự báo của các nhà đầu tư (tầm nhìn
ngắn hạn). Bên cạnh đó, khuôn khổ pháp lý chưa rõ ràng và
cần hoàn thiện hơn, đặc biệt là quy trình đàm phán với các
nhà đầu tư trong đó nên có sự hỗ trợ của các chuyên gia về
luật.
Học viên đến từ Quỹ đầu tư Đăk Nông: Tỉnh Đăk Nông có
nhu cầu lớn về cơ sở hạ tầng. Việc ủy quyền khai thác mạng
lưới xe buýt cho tư nhân đã thất bại vì đơn vị khai thác tư
nhân không có khả năng tuân thủ hợp đồng quản lý và khai
thác dịch vụ và đối tác nhà nước không kiểm soát được công
tác quản lý dịch vụ của đơn vị tư nhân. Chi phí khai thác quá
4
Tập đoàn của Philippin hoạt động chủ yếu trong các lĩnh vực bất
động sản, dịch vụ tài chính và ngân hàng, viễn thông, phân phối
nước, năng lượng tái tạo, điện và công nghệ thông tin.
5
Quỹ đầu tư đa lĩnh vực.
6
Chi nhánh Luân Đôn của Ngân hàng Đức.
Phần 1
thác công nghệ - khoa học kỹ thuật tiên tiến nước ngoài trong
việc xây dựng công trình (như cầu vòm Nielsen ở dự án xây
dựng đường Tân Sơn Nhất – Bình Lợi – Vành đai ngoài, cầu
dây văng ở dự án xây dựng cầu Phú Mỹ… Các doanh nghiệp
trong nước có điều kiện tích lũy và nâng cao năng lực, kinh
nghiệm, tay nghề để có thể phát triển trong môi trường cạnh
tranh ngày càng khốc liệt của kinh tế thị trường.
29
Participant du Fonds d’investissement de Khánh Hòa :
A Khánh Hòa, seul un projet de ligne de bus urbain a été
monté en PPP. Avant, l’exploitation était automatiquement
confiée à une société publique. La volonté de Khánh Hòa
est aujourd’hui de faire participer le secteur privé à la gestion
et l’exploitation de ce réseau. Il est ainsi prévu d’accorder
un prêt à un investisseur privé pour qu’il investisse dans le
matériel roulant. Les dossiers de candidature sont à l’étude.
Toutefois, dans le processus actuel, ce n’est qu’au moment
de l’attribution du prêt que nous découvrons le profil du candidat. S’il s’avère que le candidat retenu présente des faiblesses financières, celles-ci vont fortement impacter le projet et
la collectivité devra en définitive supporter le risque financier.
Partie 1
Participant du DTC de Huế : A Huế, un projet est réalisé en
BOT, il s’agit de la construction de la route nationale 1. Toutefois, les prévisions de trafic ne permettent pas d’assurer le
retour sur investissement de cette opération. Le point le plus
délicat est encore une fois la libération des terrains, notamment suite à la ratification récente de la Loi foncière qui stipule que les autorités sont propriétaires du terrain et non les
investisseurs.
Si le cadre juridique des PPP évolue régulièrement, quels
montages proposer au secteur privé ? Pour attirer les investisseurs, il faut donc mettre en place des mécanismes
d’encadrement stables et durables. Il est important de développer une vision à long terme qui n’est pas systématique
dans la culture vietnamienne.
30
vais état des routes ont diminué l’intérêt du projet.
Le problème pour les provinces reculées et pauvres est
d’arriver à approcher les institutions financières et les bailleurs de fonds.
Ce qu’il faut retenir :
•• Dans la pratique, une majorité de projets développés
en BOT et dérivés avec des marchés de gré à gré et
peu de contrôle de la puissance publique (notamment
sur la qualité des ouvrages).
•• Un cadre juridique en évolution constante depuis les
années 2000 et en passe d’être stabilisé avec un nouveau décret élargissant les formes de PPP applicables et les secteurs concernés.
•• Des préoccupations partagées par les intervenants et
participants :
‐‐ maîtrise des risques en phase de libération foncière,
‐‐ réduction des risques commerciaux / de trafic,
‐‐ amélioration de la phase de sélection des investisseurs et opérateurs privés (négociation, appels
d’offres).
Participant de Thanh Hóa : La province de Thanh Hóa expérimente actuellement un projet PPP dans le secteur du
traitement des eaux usées et se heurte, comme les autres
provinces, à des difficultés de récupération foncière. Les
projets 100 % privés ne rencontrent pas ce type d’écueil, la
récupération des terrains s’effectue dans les délais prévus.
Il semble que les problèmes rencontrés dans le développement des PPP au Vietnam soient en partie liés à la faible capacité de prévision et d’anticipation des investisseurs (vision
à court terme). Aussi, le cadre juridique reste très général et
nécessite un développement plus exhaustif, notamment sur
le processus de négociation pour lequel une assistance de la
part de juristes serait souhaitable.
Participant du Fonds d’investissement de Đăk Nông :
La province de Đăk Nông a d’importants besoins en infrastructures. Une DSP pour l’exploitation d’un réseau de bus
a été expérimentée et s’est avérée être un échec total car
l’opérateur privé n’a pas été en mesure de remplir les clauses
du contrat pour la fourniture du service et la partie publique
n’a pas pu exercer de contrôle sur la gestion de ce dernier.
Les coûts d’exploitation se sont par ailleurs avérés trop importants au regard des faibles recettes perçues. Au Vietnam,
il est pourtant courant que les collectivités mettent en place
des dispositifs de subventionnement du prix du ticket de bus
mais Đăk Nông ne dispose pas d’une telle ressource. Dans
ce contexte, l’opérateur a été autorisé à fixer lui-même le prix
du ticket mais l’augmentation du prix de l’essence et le mau-
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
cao so với thu nhập từ dịch vụ. Ở Việt Nam, thông thường,
Nhà nước sẽ trợ giá cho xe buýt, nhưng ở Đăk Nông không
có nguồn lực để trợ giá. Do đó, đơn vị khai thác tư nhân được
phép tự định giá vé, nhưng do giá nhiên liệu tăng và hệ thống
đường giao thông xuống cấp nên ảnh hưởng đến hoạt động
xe buýt.
Vấn đề khó khăn của các tỉnh vùng sâu, vùng xa là khó tiếp
cận các định chế tài chính và nhà tài trợ.
Những điểm cần ghi nhận:
•• Trong thực tế, nhiều dự án BOT đã được thực hiện
bằng hình thức chỉ định thầu và ít có sự kiểm soát của
Nhà nước (đặc biệt là chất lượng công trình).
•• Khuôn khổ pháp lý có nhiều thay đổi từ những năm
2000 và dự kiến sẽ ổn định với việc ban hành Nghị
định mới mở rộng các hình thức PPP và các lĩnh vực
áp dụng.
Phần 1
•• Các điểm đồng thuận giữa học viên và giảng viên:
‐‐ Kiểm soát rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt
bằng,
‐‐ Giảm rủi ro thương mại/lưu lượng giao thông,
‐‐ Cải thiện việc lựa chọn nhà đầu tư tư nhân (đàm
phán, đấu thầu).
31
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
P ARTIE 2 –MONTAGE DE PPP DANS LE SECTEUR DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Les parties 2, 3 et 4 retranscrivent les interventions de MM. Benoît Allix et Daniel Tapin de Nodalis Conseil.
En guise d’introduction aux éléments présentés ci-après et pour une meilleure compréhension des différents montages abordés,
les fiches de synthèse des deux précédents livrets consacrés aux PPP (“Les PPP, approche générale” et “Montage de projets en
PPP dans les secteurs de l’eau urbaine et de l’assainissement”) ont été mises en annexes.
I. MODÈLES DE PPP DANS LE SECTEUR DES TRANSPORTS
Avant de détailler les modes de développement applicables
au secteur des transports, cette première partie revient sur
les spécificités de chaque sous-secteur et sur les avantages
du recours aux PPP en distinguant les contrats de gestion de
service public et de développement d’infrastructures.
1. Introduction aux PPP dans le secteur des transports
Partie 2
1.1. Sous-secteurs et formes de PSP applicables au
secteur des transports
32
Le secteur des transports fait référence au développement
d’infrastructures et/ou à la fourniture d’un service avec pour
objectif principal l’accessibilité, il ne donne pas accès directement à un bien. Sa performance est liée à la fois à la qualité
du service rendu et à l’accès que celle-ci permet à d’autres
aménités. On distingue ainsi deux formes de PSP en fonction
que le contrat porte sur le développement d’infrastructures
ou sur la fourniture et la gestion d’un service public et donc
en fonction du degré de participation du secteur privé :
•• Développement d’une infrastructure : l’opérateur privé
conçoit, construit, finance et/ou exploite l’ouvrage. Dans
ce cas il n’y a pas de relation entre l’exploitant et l’usager.
Le développement d’infrastructures de transport induit
des coûts d’investissement élevés (construction, entretien, exploitation), des impacts à long terme, une forte
empreinte écologique, des nuisances locales et des bénéfices diffus.
•• Gestion d’un service public : l’opérateur privé participe à
la fourniture d’un service public aux usagers.
Certaines formules combinent par ailleurs fourniture d’un service public et développement d’une infrastructure.
1.2. Avantages et inconvénients des PPP dans le
secteur des transports
Les avantages des PPP dans le secteur des transports sont
multiples : économiques, techniques, transfert de compétences, etc. Ils sont néanmoins conditionnés par la bonne contractualisation entre acteurs publics et privés.
Le recours aux PPP dans le secteur des transports est avant
tout l’opportunité d’augmenter la disponibilité des ressources
financières. Toutefois, pour que cet avantage soit avéré, il
est nécessaire que le projet soit attractif et solide financièrement. Sur le long terme, les PPP peuvent aussi permettre
d’optimiser le coût des projets tout au long de leur cycle de
vie. Cela ne doit cependant pas être une source de profit
excessive seulement captée par le privé, des mécanismes
de régulation doivent être introduits. L’appel à un partenaire
privé assure aussi à priori la qualité de l’ouvrage. Cette
assurance tient à la bonne préparation et au bon déroulement du processus de recrutement du partenaire privé ainsi
qu’aux termes de la contractualisation. Si les PPP permettent
d’augmenter la qualité technique des ouvrages, ils en limitent logiquement les risques de surcoût et de retard qui sont
le plus souvent transférés au partenaire privé. Le partenaire
public pourra aussi capitaliser sur les compétences techniques et managériales du secteur privé (technique, conduite
de projet, etc.) et définir des modalités de transfert de ces
compétences aux prestataires locaux.
Toutefois, dans le cas de pays émergents comme le Vietnam, le problème réside dans la tentation de se reposer entièrement sur l’expertise privée internationale. Dans cette démarche, la part locale des projets est très faible et le transfert
de compétences quasi nul. Il est donc important d’introduire
dans les appels d’offres et contrats des clauses imposant
une part de main d’œuvre locale et des modalités de transfert
de compétences.
A l’opposé, les contraintes inhérentes aux projets d’infrastructures de transport concernent les risques de trafic, les
processus de récupération et d’acquisition foncière, le subventionnement des opérateurs pour la fourniture et la gestion
d’un service public ainsi que la diversification des activités
des sociétés de projet.
2. Spécificités des sous-secteurs des transports et
modes de développement
La spécificité du domaine des transports tient à sa diversité
puisqu’il inclut plusieurs sous-secteurs ayant chacun ses particularités propres et pouvant être complémentaires ou concurrents. Les montages contractuels varient donc en fonction
des sous-secteurs répertoriés en cinq groupes :
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
PHẦN 2 – Lập dự án PPP trong lĩnh vực cơ
sở hạ tầng giao thông
Các phần II, III và IV ghi lại nội dung do Ông Benoît Allix và Ông Daniel Tapin, Công ty tư vấn Nodalis trình bày.
Để mở đầu cho phần trình bày bên dưới và giúp hiểu rõ hơn về các mô hình được đề cập trong tài liệu này, các phiếu tổng hợp
hai tài liệu của các khóa tập huấn trước đây ("Tổng quan về PPP" và "PPP trong lĩnh vực cấp nước và xử lý nước thải") được
thêm vào ở phần phụ lục.
I. Các mô hình PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải
1. Giới thiệu các mô hình PPP trong lĩnh vực giao
thông vận tải
1.1. Các lĩnh vực giao thông và việc áp dụng các mô
hình có sự tham gia của tư nhân
Lĩnh vực giao thông gồm hai mảng: phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông và cung cấp dịch vụ giao thông, với mục tiêu chính
là đáp ứng nhu cầu đi lại. Hiệu năng của ngành giao thông
gắn với chất lượng dịch vụ và tiếp cận dịch vụ. Do đó, chúng
ta phân biệt hai hình thức tham gia của khu vực tư nhân
tương ứng với dạng phát triển cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp
và quản lý dịch vụ công, tùy theo mức độ tham gia của khu
vực tư nhân:
•• Tư nhân tham gia phát triển cơ sở hạ tầng: đơn vị tư nhân
thiết kế, xây dựng, cung cấp tài chính và/hoặc khai thác
công trình cơ sở hạ tầng. Trong trường hợp này, không
có mối quan hệ giữa đơn vị khai thác và người sử dụng.
Việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đòi hỏi phải có
vốn đầu tư lớn (xây dựng, bảo trì, khai thác), tác động về
lâu dài, ảnh hưởng đến môi trường, lợi nhuận phân tán.
•• Tư nhân tham gia quản lý dịch vụ công: đơn vị tư nhân
tham gia trực tiếp vào việc cung cấp dịch vụ công cho
người sử dụng.
Một số hình thức tham gia của khu vực tư nhân cho phép kết
hợp cung cấp dịch vụ công và phát triển cơ sở hạ tầng.
1.2. Lợi ích và bất lợi của PPP trong lĩnh vực giao
thông vận tải
Các lợi ích của PPP trong lĩnh vực giao thông rất nhiều: kinh
tế, kỹ thuật, chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực... với
điều kiện phải có giao kết hợp đồng tốt giữa chủ thể công và
chủ thể tư nhân.
Việc sử dụng PPP trong lĩnh vực giao thông trước hết sẽ giúp
tăng nguồn lực tài chính. Tuy nhiên, để thực hiện được điều
này, dự án cần có sức hấp dẫn và vững chắc về tài chính.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Trong dài hạn, PPP cũng có thể giúp tối ưu hóa chi phí của
dự án trong suốt vòng đời của dự án. Cần có cơ chế điều tiết
để tránh việc lợi nhuận từ dự án chỉ do nhà đầu tư hưởng.
Việc sử dụng PPP trước hết là để đảm bảo chất lượng công
trình. Điều này sẽ đạt được với điều kiện dụ án được chuẩn
bị tốt, quy trình lựa chọn đối tác tư nhân rõ ràng và các điều
khoản trong hợp đồng quy định cụ thể, chính xác. PPP không
những giúp nâng cao chất lượng kỹ thuật của các công trình,
mà còn giúp hạn chế nguy cơ vượt kinh phí dự kiến và chậm
tiến độ vì những rủi ro này được chuyển giao cho đối tác tư
nhân. Do đó, đối tác nhà nước có thể tận dụng năng lực về
kỹ thuật và quản trị của tư nhân (kỹ thuật, quản lý dự án...)
và xác định các phương thức chuyển giao năng lực cho các
nhà thầu địa phương.
Tuy nhiên, ở các quốc gia mới nổi như Việt Nam, vấn đề nằm
ở xu hướng hoàn toàn dựa vào năng lực chuyên môn của
nhà đầu tư quốc tế. Do đó, phần tham gia của các đơn vị
trong nước trong các dự án là rất ít và việc chuyển giao kinh
nghiệm, công nghệ gần như không có. Vì thế, cần đưa vào
điều khoản bắt buộc sử dụng lao động địa phương và chuyển
giao kinh nghiệm, năng lực trong các gói thầu hoặc các hợp
đồng được ký kết.
Về hướng ngược lại, những ràng buộc cố hữu trong các dự
án cơ sở hạ tầng giao thông bao gồm: rủi ro về lưu lượng giao
thông, quy trình giải phóng mặt bằng, các khoản trợ cấp cho
đơn vị vận hành để cung cấp và quản lý dịch vụ công, cũng
như đa dạng hóa các hoạt động của doanh nghiệp dự án.
2. Đặc thù của các tiểu ngành giao thông và phương
thức phát triển
Đặc thù của ngành giao thông nằm ở tính đa dạng vì ngành
giao thông bao gồm nhiều tiểu ngành khác nhau, mỗi tiểu
ngành đều có đặc trưng riêng, có tính bổ sung, nhưng đôi khi
cũng cạnh tranh lẫn nhau. Do đó, mô hình PPP cũng khác
nhau tùy theo từng tiểu ngành. Các tiểu ngành giao thông
được xếp thành 5 nhóm:
•• Đường biển / sông / cảng,
•• Đường bộ,
•• Cảng hàng không,
•• Đường sắt,
•• Giao thông đô thị.
Phần 2
Trước khi trình bày chi tiết về các hình thức PPP áp dụng
trong lĩnh vực giao thông, các chuyên gia trình bày về đặc
thù của từng mảng trong lĩnh vực giao thông, về lợi ích khi
sử dụng PPP trong đó phân biệt rõ mô hình PPP cho quản lý
dịch vụ công và PPP cho phát triển cơ sở hạ tầng.
33
••
••
••
••
••
ailleurs, le manque d’expertise technique fait souvent défaut
au secteur public. Aussi, la question de la pertinence de
l’investissement de fonds publics dans le cas de ports commerciaux est souvent soulevée.
Maritime / fluvial / portuaire,
Routier,
Aéroportuaire,
Ferroviaire,
Transports urbains.
2.1. Transport portuaire, maritime et fluvial
Il existe quatre grands modes de gestion portuaire selon
que la responsabilité porte sur les accès nautiques (chenaux
d’accès), les infrastructures, la superstructure (manutention), les employés ou les services nautiques (pilotage, remorquage). On distingue donc le port de service public, le
port outil, le port propriétaire (dit landlord) et le port de service
privé. La contractualisation d’un PPP pour un port dépend de
ce que l’Etat est prêt à financer et de ce qu’il est raisonnable
de mettre à la charge du concessionnaire. Généralement, les
infrastructures de base sont à la charge de l’Etat et les aspects opérationnels sont assurés par un opérateur privé. Le
modèle de PPP le plus développé aujourd’hui est celui du
port propriétaire pour lequel la responsabilité de l’Etat porte
sur les infrastructures au sens large (accès nautique et infrastructures).
Port de service public
Dans un mode de gestion en port de service public, l’Autorité
Portuaire exerce l’ensemble des activités et services nécessaires au fonctionnement du système portuaire. Elle est
propriétaire, exploitante et assure l’entretien de l’ensemble
des actifs portuaires. Ce mode de gestion a l’avantage de
proposer une vision stratégique unique qui permet d’assurer
la cohérence entre le développement des infrastructures et
de la superstructure en fonction des besoins exprimés par la
manutention. La puissance publique peut exercer un contrôle
fort sur la performance opérationnelle du port. A contrario, il
peut être reproché à ce mode de gestion de créer des situations de monopole avec une activité dépendant exclusivement de la capacité de l’Etat à contribuer financièrement. Par
Port outils
Le port outil est le premier stade de participation du secteur privé à la gestion portuaire. L’Autorité Portuaire est
responsable de l’investissement et de la maintenance des
infrastructures et superstructures dont elle est entièrement
propriétaire. Des opérateurs privés exploitent les terminaux
et se chargent des opérations de manutention. Ce mode
de gestion permet encore un contrôle important par la puissance publique ainsi qu’une centralisation des décisions
d’investissement. Toutefois, des opérations de manutention
effectuées conjointement par l’Autorité Portuaire et des opérateurs privés peuvent être sources de conflits. Les équipements mis à disposition par l’Autorité Portuaire peuvent aussi
ne pas répondre pleinement aux besoins des opérateurs.
Enfin, les opérations techniques que doit réaliser l’Autorité
Portuaire demandent des investissements publics élevés.
Port propriétaire
Le port propriétaire propose une distinction nette entre
l’Autorité Portuaire publique à qui incombe la gestion des
infrastructures, de l’aménagement, de la politique tarifaire ;
et l’opérateur privé en charge des services portuaires. Ce
dernier est donc propriétaire et exploitant des équipements
de manutention, ce qui limite les conflits avec l’Autorité Portuaire publique. Ce degré de participation du secteur privé
permet au public d’alléger ses investissements, de se retirer
des tâches techniques et d’introduire une diversification des
opérateurs, évitant ainsi une situation de monopole. Toutefois, dans ce mode de gestion, les risques de conception,
de construction et de financement sont assumés par la partie publique. Les risques d’inadéquation entre le développement de l‘infrastructure et les exigences de la planification de
l’exploitant du terminal sont à prendre en considération.
Partie 2
Modes de gestion portuaire
34
Catégorie
Accès nautique Infrastructure
Superstructure Employés
Services
nautiques
Port de service
Public
Public
Public
Public
Majorité publique
Port outil
Public
Public
Public
Privé
Public / privé
Port
propriétaire
Public
Public
Privé
Privé
Public / privé
Port de service
privé
Public / privé
Privé
Privé
Privé
Majorité privé
Source : Nodalis, 2014.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
2.1. Cảng, đường biển và đường sông
Có 4 phương thức quản lý cảng được xác định tùy theo trách
nhiệm của đơn vị quản lý về luồng tàu tiếp cận cảng, cơ sở
hạ tầng, trang thiết bị bốc dỡ, các dịch vụ cảng (hoa tiêu,
vận tải). Tùy theo cách quản lý ta có 4 loại cảng: cảng dịch
vụ công, cảng công cụ, cảng sở hữu (landlord), cảng dịch vụ
tư nhân.
Loại hợp đồng PPP áp dụng cho quản lý cảng tùy thuộc vào
khả năng đầu tư của Nhà nước và những gì Nhà nước ủy thác
cho đơn vị tư nhân. Thông thường, cơ sở hạ tầng cảng thuộc
trách nhiệm đầu tư của Nhà nước; công tác quản lý, khai thác
cảng được giao cho đơn vị tư nhân. Hiện nay, mô hình PPP
được sử dụng nhiều nhất là mô hình cảng sở hữu trong đó
Nhà nước chịu trách nhiệm đầu tư cơ sở hạ tầng theo nghĩa
rộng (gồm luồng tàu và cơ sở hạ tầng).
Cảng dịch vụ công
Cơ quan nhà nước quản lý cảng thực hiện toàn bộ các hoạt
động và dịch vụ cần thiết cho việc vận hành hệ thống cảng.
Cơ quan này vừa là chủ sở hữu vừa là đơn vị khai thác và bảo
trì toàn bộ tài sản của cảng. Ưu điểm của mô hình này là có
tầm nhìn chiến lược, đồng bộ giữa phát triển cơ sở hạ tầng và
thượng tầng kiến trúc tùy thuộc vào nhu cầu vận tải. Cơ quan
nhà nước có thể kiểm soát hiệu suất hoạt động của cảng.
Ngược lại, một số điểm yếu của mô hình này là tạo ra sự độc
quyền với các hoạt động phụ thuộc vào khả năng tài chính
của Nhà nước. Ngoài ra, khu vực công thường thiếu khả năng
chuyên môn trong các nhiệm vụ đòi hỏi kỹ thuật cao. Việc sử
dụng nguồn vốn công để đầu tư cho các cảng thương mại
cũng là một vấn đề cần xem xét.
Cảng công cụ
Cảng công cụ là mô hình đầu tiên có sự tham gia của tư
nhân vào việc quản lý cảng. Cơ quan nhà nước quản lý cảng
chịu trách nhiệm đầu tư và bảo trì cơ sở hạ tầng, công trình
kiến trúc thuộc sở hữu của mình. Việc khai thác cảng và bốc
dỡ hàng hóa do tư nhân thực hiện. Mô hình quản lý này vẫn
cho phép Cơ quan nhà nước kiểm soát hiệu suất hoạt động
của cảng và tập trung các quyết định đầu tư. Tuy nhiên, việc
bốc dỡ hàng hóa vừa do Cơ quan nhà nước quản lý cảng và
vừa do đơn vị tư nhân thực hiện có thể là nguồn gốc của các
tranh chấp. Trang thiết bị do Cơ quan nhà nước cung cấp có
thể không đáp ứng đầy đủ nhu cầu của các đơn vị khai thác
cảng. Cơ quan quản lý cảng chịu trách nhiệm về các vấn đề
kỹ thuật và các khoản đầu tư cho kỹ thuật có thể rất tốn kém.
Cảng sở hữu
Mô hình cảng sở hữu phân biệt rõ ràng giữa Cơ quan công
quyền quản lý cảng có nhiệm vụ quản lý cơ sở hạ tầng, quy
hoạch và ban hành chính sách giá với tư nhân chịu trách
nhiệm về dịch vụ cảng. Đơn vị khai thác vừa là chủ sở hữu
vừa là đơn vị khai thác trang thiết bị bóc dỡ, do đó hạn chế
xung đột với Cơ quan nhà nước quản lý cảng. Sự tham gia
của tư nhân giúp Nhà nước giảm đầu tư công, không trực tiếp
thực hiện các nhiệm vụ kỹ thuật và đa dạng hóa các nhà khai
thác cảng, từ đó tránh tình trạng độc quyền. Tuy nhiên, các
rủi ro về thiết kế, xây dựng và đầu tư tài chính cho cơ sở hạ
tầng do Cơ quan quản lý cảng chịu. Nguy cơ không đồng bộ
giữa sự phát triển cơ sở hạ tầng và kế hoạch khai thác cảng
của đơn vị tư nhân cũng là yếu tố cần xem xét.
Cảng dịch vụ tư nhân
Trong trường hợp cảng không phục vụ lợi ích công, Nhà nước
có thể chuyển giao toàn bộ cảng cho tư nhân. Khi đó, ta gọi
cảng đó là cảng dịch vụ tư nhân. Đơn vị tư nhân có toàn
quyền quyết định về đầu tư và khai thác cảng. Tuy nhiên,
phương thức quản lý này dẫn đến việc hạn chế tiếp cận cảng.
Phương thức phát triển và tài chính phụ thuộc vào loại cảng
và mô hình quản lý được chọn:
•• Cơ sở hạ tầng cảng cơ bản (ví dụ: luồng tàu tiếp cận
cảng): Chủ đầu tư công / Nhà nước.
•• Cơ sở hạ tầng cảng phục vụ cho hoạt động (ví dụ: cầu
tàu, bến bãi): Chủ đầu tư công/Cơ quan quản lý cảng và
có thể có sự tham gia đóng góp tài chính của đơn vị khai
Loại
Tiếp cận
Cơ sở hạ tầng
Công trình kiến Nhân viên
trúc
Dịch vụ
Cảng dịch vụ
công
Nhà nước
Nhà nước
Nhà nước
Nhà nước
Đối tác nhà nước
chiếm ưu thế
Cảng công cụ
Nhà nước
Nhà nước
Nhà nước
Tư nhân
Nhà nước/ tư nhân
Cảng sở hữu
(landlord)
Nhà nước
Nhà nước
Tư nhân
Tư nhân
Nhà nước/ tư nhân
Cảng dịch vụ
tư nhân
Tư nhân /
Nhà nước
Tư nhân
Tư nhân
Tư nhân
Tư nhân chiếm ưu
thế
Nguồn: Nodalis, 2014.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Phần 2
Các mô hình quản lý cảng
35
Port de service privé
Lorsque l’installation portuaire ne relève pas de l’utilité publique, elle peut être intégralement transférée au privé sans
que l’Etat n’exerce systématiquement de régulation. On parle alors de port de service privé. L’entreprise privée dispose
donc de toutes latitudes dans ses décisions d’investissement
et d’exploitation. Ce mode de gestion implique néanmoins
des restrictions d’accès au port.
Le mode de développement et de financement d’une infrastructure portuaire dépend donc de la partie du port concernée et du mode de gestion retenu :
•• Infrastructures portuaires basiques (ex : chenal d’accès) :
MOP / Etat,
•• Infrastructures portuaires opérationnelles (ex : quais et
jetées) : MOP / Autorité Portuaire et participation financière possible du concessionnaire des terminaux,
•• Superstructure (ex : entrepôts et bureaux) : MOP/ Autorités Portuaire / PPP de type lease / opérateur,
•• Equipements (ex : terminaux) : PPP (BOT, concession,
lease).
Dans le cas de projets portuaires neufs, sans infrastructures
préexistantes (dits "greenfield"), les apports en fonds propres
sont importants (environ 60 %) car la durée de construction
et les risques encourus (notamment les risques de trafic et en
phase d’exploitation) limitent les possibilités d’emprunt.
Partie 2
2.2. Transports urbains
36
Le sous-secteur des transports urbains correspond au transport de passagers. Il s’agit donc d’un service public. Ce soussecteur induit une vision globale et urbaine des infrastructures (schéma directeur, Plan de Déplacement Urbain, etc.)
et doit prendre en compte les aspects d’intermodalité. Le rôle
de l’Etat est donc fondamental en matière de transports urbains.
Il existe deux formes de contrats spécifiques aux transports
urbains : la concession et la régie intéressée. Dans les deux
cas, la responsabilité de l’opérateur privé est engagée sur
trois volets :
•• La disponibilité de l’offre (et pénalisation si défaut),
•• Le partage du risque de trafic entre public et privé,
•• La lutte contre la fraude (responsabilité sur le volet commercial).
2.3. Transport ferroviaire
Le transport ferroviaire est un secteur complexe car le coût
des infrastructures est très important. Le développement
d’infrastructures ferrées n’est donc pertinent que si le trafic
attendu est important, sur la longue distance, dans le cas
de transports de marchandises en quantité importante ou si
le réseau permet le transport à grande vitesse mais sur une
distance suffisante (en France, les liaisons à grande vitesse
requièrent une distance d’au minimum 400 km et jusqu’à
800 km ; au-delà le transport aérien exerce une forte concur-
rence). Le rail est aussi pertinent pour effectuer des liaisons
périurbaines dans un rayon de 40 km (exemple : Réseau Express Régional d’Île-de-France). Des éléments de rationalité
économique doivent donc être pris en compte dans l’étude
des projets de transport ferroviaire.
Au regard du coût de telles infrastructures, on est bien souvent dans une situation de monopole avec un opérateur
unique mais une concurrence entre opérateurs peut néanmoins être organisée. On différencie en effet le propriétaire de l’infrastructure de celui ou ceux qui en assure(nt)
l’exploitation et l’entretien. Cela demande donc de réguler les
conditions d’accès à l’infrastructure et de tarification.
Le choix du mode de gestion pour le transport ferroviaire
relève de la concession ou du contrat de partenariat. La concession est le modèle traditionnel. Le partenaire privé est
responsable de l’infrastructure et de la fourniture du service
public, ses clients sont les usagers. On distingue alors le
trafic commercial (marchandise) et le service public (voyageurs). Dans le modèle du contrat de partenariat ou « Private
Finance Initiative », le titulaire est uniquement responsable
de l’infrastructure, son client est l’opérateur ferroviaire.
2.4. Transport aérien : infrastructures aéroportuaires
Dans le sous-secteur du transport aérien, on distingue la
gestion aéroportuaire de la fonction de contrôle aérien, cette
dernière ne pouvant être privatisée. La réflexion sur les PPP
dans ce sous-secteur se concentre donc uniquement sur les
infrastructures (pistes et terminaux).
On distingue cinq formes de PPP :
•• Le contrat de gestion pour les aéroports ou aérogares
qui concerne uniquement la gestion et non la construction.
•• Le leasing qui porte sur des équipements existants mis à
disposition d’un opérateur privé. Celui-ci prend un risque
sur la fréquentation du terminal.
•• Les contrats BOT et la concession qui consistent en un
transfert de risque en matière de construction de nouvelles infrastructures. Les actifs retournent à l’Etat après
livraison des ouvrages.
•• La concession d’exploitation qui inclue gestion et exploitation d’un aéroport avec transfert du risque commercial.
L’opérateur peut développer des activités commerciales
annexes (duty free, etc.).
•• La privatisation (dans de rares cas).
2.5. Transport routier
Les projets de ce sous-secteur (routes, autoroutes et ponts
à péage) comportent de forts risques pour les opérateurs
privés, notamment celui de trafic bien que des variantes contractuelles permettent de répartir le risque entre les parties.
Dans certains montages, le risque de trafic est conservé par
l’Etat et le privé est rémunéré par une redevance fixe et périodique versée par l’autorité publique responsable une fois
l’ouvrage mis en service. Le partage des recettes s’effectue
sur la base de seuils minima et maxima de façon à répartir les
risques de recette si le trafic n’atteint pas la fourchette prédéterminée. Les contrats passés pour ce type d’infrastructures
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Trong trường hợp dự án cảng mới, chưa có cơ sở hạ tầng
(greenfield), phần vốn chủ sở hữu để đầu tư ban đầu rất lớn
(khoảng 60%) vì thời gian xây dựng và các rủi ro (đặc biệt là
rủi ro về lưu lượng và trong giai đoạn khai thác) hạn chế khả
năng vay vốn.
2.2. Giao thông đô thị
Đây là ngành phục vụ cho vận tải hành khách, do đó là một
dịch vụ công. Cần có tầm nhìn tổng thể về cơ sở hạ tầng và
quy hoạch đô thị (Quy hoạch chung xây dựng, Quy hoạch
giao thông đô thị...) và chú ý đến sự kết nối giữa các phương
tiện giao thông. Vai trò của Nhà nước rất quan trọng trong lĩnh
vực giao thông đô thị.
Có hai dạng hợp đồng chính trong lĩnh vực giao thông đô
thị: nhượng quyền và ủy quyền cho doanh nghiệp nhà nước.
Trong cả hai trường hợp, trách nhiệm của đơn vị khai thác tư
nhân nằm ở 3 mảng:
•• Đảm bảo nguồn cung luôn sẵn sàng (bị phạt nếu không
đảm bảo nguồn cung),
•• Chia sẻ rủi ro thương mại giữa Nhà nước và tư nhân,
•• Chống gian lận (trách nhiệm về mặt thương mại).
2.3. Giao thông đường sắt
Giao thông đường sắt là một lĩnh vực phức tạp vì chi phí cho
cơ sở hạ tầng rất lớn. Việc sử dụng giao thông đường sắt sẽ
phù hợp khi có nhu cầu đi lại lớn trên đoạn đường dài, vận tải
hàng hóa khối lượng lớn, hoặc trong trường hợp hệ thống tàu
cao tốc nhưng ở khoảng cách vừa phải (ở Pháp, khoảng cách
từ ga đầu đến ga cuối của các tuyến đường sắt cao tốc tối
thiểu là 400 km và tối đa là 800 km; nếu lớn hơn, sẽ gặp cạnh
tranh với ngành hàng không). Đường sắt cũng có thể được
sử dụng để phục vụ đi lại ở vùng ven trong bán kính 40 km
(ví dụ: Mạng lưới đường sắt cao tốc nội vùng Ile-de-France).
Các yếu tố lợi ích kinh tế cần được chú ý đến khi nghiên cứu
các dự án giao thông đường sắt.
Do chi phí cho cơ sở hạ tầng rất lớn, nên trong lĩnh vực này
thường chỉ có một đơn vị khai thác duy nhất. Tuy nhiên, trong
một số trường hợp, có thể có cạnh tranh giữa nhiều đơn vị
khai thác. Thông thường, cơ quan chủ sở hữu cơ sở hạ tầng
khác với đơn vị khai thác và bảo trì. Do đó, cần có cơ chế điều
tiết việc tiếp cận cơ sở hạ tầng và chính sách giá vé.
Mô hình quản lý thường áp dụng cho giao thông đường sắt
là nhượng quyền và hợp đồng đối tác. Nhượng quyền là mô
hình truyền thống. Đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về cơ sở
hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Khách hàng của đối tác tư
nhân là người sử dụng. Ta cần phân biệt vận tải hàng hóa và
vận tải hành khách. Trong mô hình hợp đồng đối tác (tiếng
Anh gọi là Sáng kiến tài chính tư nhân - Private Finance Initiative), đối tác tư nhân là đơn vị duy nhất chịu trách nhiệm về
cơ sở hạ tầng. Khách hàng của Đối tác tư nhân là các đơn vị
khai thác mạng lưới đường sắt.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
2.4. Giao thông đường hàng không: cơ sở hạ tầng
cảng hàng không, sân bay
Cần phân biệt giữa quản lý sân bay và kiểm soát không lưu.
Việc kiểm soát không lưu không thể giao cho tư nhân. PPP
trong lĩnh vực này chỉ tập trung vào mảng cơ sở hạ tầng
(đường băng và nhà ga hành khách).
Có 5 dạng hợp đồng PPP:
•• Hợp đồng quản lý đối với sân bay và các nhà ga: Hợp
đồng này chỉ gắn với việc quản lý, không xây dựng cơ
sở hạ tầng.
•• Hợp đồng cho thuê đối với trang thiết bị hiện hữu được
giao cho đơn vị khai thác tư nhân sử dụng. Đơn vị tư
nhân sẽ chịu rủi ro về lưu lượng hành khách ở sân bay.
•• Hợp đồng BOT và hợp đồng nhượng quyền: Chuyển
giao rủi ro trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng mới. Tài
sản sẽ được bàn giao cho Nhà nước sau khi hoàn thành
thi công.
•• Hợp đồng nhượng quyền khai thác bao gồm quản lý và
khai thác sân bay. Đối tác tư nhân chịu rủi ro thương mại.
Đối tác tư nhân có thể phát triển các hoạt động thương
mại có liên quan (cửa hàng miễn thuế...).
•• Tư nhân hóa (ít xảy ra).
2.5. Giao thông đường bộ
Các dự án giao thông đường bộ (đường giao thông, đường
cao tốc và cầu có thu phí) ẩn chứa nhiều rủi ro đối với đơn
vị tư nhân, đặc biệt là rủi ro về lưu lượng giao thông mặc dù
có nhiều dạng hợp đồng giúp phân chia rủi ro giữa các bên.
Trong một số dạng hợp đồng, Nhà nước chịu rủi ro về lưu
lượng giao thông và đối tác tư nhân được Nhà nước trả một
số tiền cố định theo định kỳ kể từ khi công trình đi vào hoạt
động. Việc phân chia thu nhập dựa trên ngưỡng tối thiểu và
tối đa để phân chia rủi ro về thu nhập nếu lưu lượng giao
thông không nằm trong phạm vi đã được xác định trước. Các
hợp đồng dạng này có thời hạn khác nhau vì hợp đồng chấm
dứt khi đơn vị khai thác tư nhân đạt được ngưỡng lợi nhuận kỳ
vọng. Ngưỡng này được ấn định trong hợp đồng. Một số hợp
đồng có thể được dựa trên các trạm thu phí ảo. Đơn vị khai
thác tư nhân không hưởng thu nhập dựa trên việc thu phí, mà
được nhận một khoản tiền từ phía đối tác nhà nước tùy theo
mức lưu lượng giao thông thực tế.
3. Trao đổi với học viên về PPP trong lĩnh vực giao
thông vận tải
Học viên đến từ tỉnh Thanh Hóa: Các dự án BOT và BT đã
được thực hiện ở Thanh Hóa. Hiện nay, tỉnh Thanh Hóa đang
dự kiến xây dựng một tuyến đường nối từ Trung tâm ra sân
bay dưới hình thức BOT. Mô hình BT và BOT có được xem
là PPP không?
Daniel Tapin: Theo cách tiếp cận của chúng tôi, PPP bao
gồm tất cả các hình thức có sự tham gia của tư nhân dưới
nhiều dạng khác nhau. Có ký kết hợp đồng và thành lập
doanh nghiệp dự án. BOT và BT là các loại hình có sự tham
gia của tư nhân, do đó là PPP. Tuy nhiên, một hợp đồng xây
Phần 2
thác tư nhân.
•• Thượng tầng kiến trúc (ví dụ: kho bãi, văn phòng): Chủ
đầu tư công/Cơ quan quản lý cảng/Mô hình PPP: cho
thuê/đơn vị khai thác.
•• Trang thiết bị (ví dụ: bến cảng): PPP (BOT, nhượng
quyền, cho thuê).
37
sont de durées variables puisque la fin du contrat intervient
lorsque l’opérateur privé atteint son seuil de rentabilité, cedernier étant fixé contractuellement. Certains contrats peuvent être basés sur des péages virtuels, l’opérateur privé ne
se rémunère par sur les recettes de péage mais perçoit une
subvention de l’autorité publique en fonction du niveau de
trafic réel.
3. Echanges avec les participants au sujet des PPP
dans le secteur des transports
Partie 2
Participant du DTC de Thanh Hoa : Des projets BOT et
BT ont été réalisés à Thanh Hoa. La province envisage
aujourd’hui la construction d’un tronçon de route entre le
centre et l’aéroport, à priori en BOT. Les modèles BT et BOT
peuvent-ils être considérés comme des PPP ?
Daniel Tapin : Dans notre approche, le PPP englobe
l’ensemble des participations du secteur privé sous différentes formes contractuelles. Il se traduit par la signature
de contrats et la création de sociétés dédiées à la réalisation de projets. Les BT et BOT font donc partie intégrante
des contrats de PSP et dans une certaine mesure des PPP.
Toutefois le BT consiste à faire construire et à rémunérer le
constructeur du montant des travaux. Cela s’apparente plus
à un marché de travaux publics public, quand bien même le
mode de rémunération est un paiement en foncier.
Benoît Allix : On peut effectivement émettre des réserves
sur l’inclusion de la formule du BT utilisée au Vietnam dans
la famille des PPP. Ce modèle peut être envisagé comme un
marché de travaux n’impliquant pas de PPP car n’induisant
pas de relation sur le long terme entre co-contractants publics et privés. Le PPP est en fait un terme générique qui
regroupe des catégories de contrats particulières comme le
BOT, le BTO, etc. Les contrats BT semblent très spécifiques
au Vietnam.
38
Participant du fonds d’investissement de Hanoï : Deux
projets PPP ont été acceptés par le Comité Populaire de
Hanoï. Des interrogations ont été exprimées à propos du
transfert des risques. Comment faire ? Quel acteur est le
plus à même d’assumer les risques ? A qui revient le calcul
économique?
Benoît Allix : Cette question est au cœur de toutes les réflexions et préside à la décision de faire un PPP, elle est
évidemment centrale dans la phase de négociation. A qui
affecter le risque ? Qui est le plus à même de le gérer ?
Certains risques relèvent plutôt du privé (coûts et délais de
construction) et d’autres du public (libération des emprises).
Pour d’autres risques comme le trafic, des solutions plus
fines sont étudiées au cas par cas pour arriver à un partage
du risque entre le public et le privé. C’est une question
d’étude préalable et de négociation.
Participant du MAUR de HCMV : Pour les infrastructures
développées en PPP, nous faisons des appels à investissements BOT.
Benoît Allix : Les investissements sont donc dans votre cas
mis à la charge du privé. On peut aussi imaginer un modèle
avec investissement public et exploitation privée. Il y a beaucoup de possibilités à étudier au moment de la réflexion sur
le projet. Un PPP est un contrat, il y a un principe de liberté
contractuelle et de respect des volontés des parties. Tout est
donc possible.
Participant du fonds d’investissement de Hanoï : Nous
développons un projet de transport urbain (métro). D’après
les études réalisées, les recettes ne sont pas suffisantes pour
couvrir les investissements. Peut-on pour autant imaginer un
montage en PPP ?
Benoît Allix : On peut tout à fait avoir recours au PPP. La
problématique est donc de trouver des solutions pour dégager des recettes. On peut étudier des pistes de recettes
annexes comme la location ou la vente de lots commerciaux
et la publicité, mais cette solution reste marginale au regard
du coût de construction. Si les recettes n’équilibrent pas les
dépenses sur le long terme, cela ne veut toutefois pas forcément dire qu’il ne faut pas faire le projet, les avantages sociaux et écologiques de celui-ci sont à considérer. La question est donc de savoir quels sont les avantages attendus
d’un recours au privé sur ce projet ? Est-ce la maîtrise des
coûts et des délais de réalisation, l’exploitation efficace ? Les
financements apportés par le privé sont plus coûteux que
ceux apportés par le public d’où la nécessité de bien identifier la raison du recours à cette formule.
II. MODES DE DÉVELOPPEMENT DES
INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
Cette partie propose d’aborder les processus décisionnels
menant au choix d’un mode de développement. Les différentes formes applicables au secteur des transports sont
présentées en mettant l’accent sur la nature et la hauteur des
risques transférés ainsi que sur l’importance de la réalisation d’une comparaison des solutions en Maîtrise d’Ouvrage
Publique et PPP.
1. Développement d’infrastructures et PSP
Au-delà de la mobilisation de financements privés, il est important d’appréhender les PPP comme un apport de compétences et de savoir-faire et de ne pas négliger la notion de
service public. Une approche rationnelle et pragmatique des
PPP consisterait, en amont des projets, à s’interroger sur
les acteurs à mobiliser, leurs compétences et les domaines
d’application de ces compétences : quel est l’acteur le plus à
même d’assurer tel rôle de manière efficiente ? Ainsi, en fonction des compétences et capacités des partenaires publics et
privés, les risques et responsabilités peuvent être répartis.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
dựng sau đó thanh toán việc xây dựng không phải bằng tiền
mà bằng một dạng khác thì gần giống với hợp đồng mua sắm
công hơn.
Benoît Allix: Có thể cân nhắc khi xem BT (đổi đất lấy cơ
sở hạ tầng) là một dạng của PPP vì BT chỉ đơn thuần là
phương thức thanh toán, không có quan hệ đối tác trong dài
hạn. PPP là một từ chung bao gồm các dạng hợp đồng như
BOT, BTO... Hợp đồng BT có vẻ là một dạng rất đặc biệt ở
Việt Nam.
II. Phương thức phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông
Học viên đến từ Quỹ đầu tư Hà Nội: Hai dự án PPP đã
được UBND Thành phố Hà Nội chấp thuận. Nhiều câu hỏi
được đặt ra về chuyển giao rủi ro. Làm thế nào? Đối tác nào
có khả năng chịu rủi ro nào một cách tốt nhất? Ai tính toán
bài toán kinh tế?
Benoît Allix: Đây là câu hỏi trung tâm của quá trình suy nghĩ
và quyết định sử dụng PPP, đặc biệt là trong giai đoạn đàm
phán. Ai chịu rủi ro nào? Ai quản lý tốt nhất rủi ro nào? Đối
tác tư nhân có thể chịu một số rủi ro (chi phí và thời gian xây
dựng) tốt hơn; một số rủi ro khác (giải phóng mặt bằng) thì đối
tác nhà nước chịu tốt hơn. Một số rủi ro khác, ví dụ rủi ro về
lưu lượng giao thông, cần được nghiên cứu kỹ hơn tùy theo
từng trường hợp cụ thể để phân chia rủi ro giữa đối tác nhà
nước và tư nhân. Vấn đề này cần được nghiên cứu ngay từ
đầu và có sự đàm phán giữa các bên.
1. Phát triển cơ sở hạ tầng và sự tham gia của tư
nhân (PSP)
Học viên đến từ Quỹ đầu tư Hà Nội: Chúng tôi đang triển
khai dự án giao thông đô thị (tàu điện ngầm). Theo các
nghiên cứu của chúng tôi, nguồn thu không đủ để trang trải
cho đầu tư. Mặc dù vậy, ta có thể áp dụng PPP trong dự án
này không?
Benoît Allix: Ta có thể sử dụng PPP. Vấn đề cần quan tâm
là tìm kiếm các giải pháp để tăng nguồn thu. Ta có thể nghiên
cứu các nguồn thu bổ sung, ví dụ cho thuê hoặc bán diện tích
dành cho thương mại và quảng cáo. Tuy nhiên các khoản thu
này rất nhỏ so với chi phí đầu tư xây dựng. Nếu doanh thu
không đủ để bù đắp các khoản chi phí trong dài hạn, thì điều
đó cũng không có nghĩa là không nên thực hiện dự án vì các
lợi ích về xã hội và môi trường là rất lớn. Vấn đề cần xem xét
là những lợi ích có được khi có sự tham gia của tư nhân vào
dự án? Việc kiểm soát chi phí, thời gian thực hiện và khai thác
dự án có hiệu quả không? Nguồn tài chính do tư nhân mang
lại thường có chi phí cao hơn nguồn tài chính công. Do đó,
cần xác định rõ lý do sử dụng nguồn tài chính tư nhân.
Ngoài việc huy động tài chính của tư nhân, cần xem PPP như
là một công cụ để nâng cao năng lực chuyên môn và cần chú
ý đến khía cạnh dịch vụ công. Cách tiếp cận hợp lý và thực tế
về PPP là ngay từ đầu dự án cần đặt câu hỏi về việc phối hợp
với chủ thể nào, năng lực của các chủ thể và lĩnh vực chuyên
môn: chủ thể nào có khả năng đảm nhận vai trò nào với hiệu
quả cao nhất? Do đó, việc phân chia rủi ro và trách nhiệm
được thực hiện tùy theo năng lực và khả năng của các đối tác
nhà nước và tư nhân.
1.1. Vị trí của PPP trong PSP
Không có định nghĩa duy nhất về PPP, nhưng ta phân biệt
hai dạng PPP: PPP thể chế và PPP hợp đồng. PPP thể chế
là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân trong một đơn vị có
vốn hỗn hợp. PPP hợp đồng là PPP được xây dựng trên cơ
sở quan hệ hợp đồng truyền thống. Có hai định nghĩa về PPP
hợp đồng: Định nghĩa 1: PPP là một dạng của PSP trong đó
có chuyển giao nhiều rủi ro cho tư nhân (kỹ thuật, thương mại
và/hoặc tài chính). OECD7 Định nghĩa hẹp hơn: PPP là hình
thức hợp đồng trong đó đối tác tư nhân tham gia đóng góp tài
chính cho cơ sở hạ tầng, mà không gắn với việc quản lý dịch
vụ công. Các hình thức hợp đồng PPP thường dùng là khoán
và nhượng quyền dịch vụ công (đối với PPP quản lý dịch vụ
công); DBO, BOT và nhượng quyền (đối với PPP phát triển
cơ sở hạ tầng).
1.2. Phân chia rủi ro và trách nhiệm
Việc lựa chọn mô hình phát triển dự án dựa vào phân chia rủi
ro và mức độ rủi ro mà các đối tác phải chịu. Có nhiều loại rủi
ro khác nhau tùy theo từng giai đoạn của dự án:
•• Thiết kế/xây dựng:
‐‐ Rủi ro về khảo cổ học.
‐‐ Rủi ro địa chất.
‐‐ Giải phóng mặt bằng.
•• Xây dựng:
‐‐ Lạm phát và tăng chi phí cho suất đầu tư.
‐‐ Chậm tiến độ và tăng chi phí.
•• Vận hành:
‐‐ Rủi ro về thủy văn (ví dụ: đập thủy điện).
‐‐ Rủi ro cung ứng.
7
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế.
Phần 2
Học viên đến từ Ban quản lý đường sắt đô thị TP.HCM:
Mô hình PPP thường dùng trong các dự án phát triển cơ sở
hạ tầng là BOT. Ông có thể trình bày mô hình PPP áp dụng
trong giao thông đường sắt không?
Benoît Allix: Trong trường hợp bạn vừa nêu lên, nhà đầu tư
tư nhân chịu trách nhiệm đầu tư. Ta cũng có thể có mô hình
trong đó Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng và tư nhân vận hành
khai thác. Có nhiều khả năng có thể tính đến trong giai đoạn
nghiên cứu dự án. PPP là hợp đồng, do đó có nguyên tắc tự
do thương lượng và giao kết hợp đồng với điều kiện tôn trọng
nguyện vọng của các bên. Mọi việc đều có thể.
Phần này trình bày quy trình ra quyết định lựa chọn hình thức
đầu tư phát triển. Các hình thức có thể áp dụng trong ngành
giao thông được trình bày trong đó nhấn mạnh đến tính chất
và mức độ rủi ro, đồng thời có so sánh giữa hình thức Nhà
nước trực tiếp đầu tư và hình thức PPP.
39
‐‐ libération foncière.
•• Phase de construction :
‐‐ inflation et augmentation des coûts unitaires,
‐‐ retard et augmentation des coûts (accumulation des
retards).
•• Phase d’exploitation :
‐‐ risques hydrologiques (ex : barrages),
‐‐ risques d’approvisionnement,
‐‐ risques liés aux coûts d’exploitation,
‐‐ risques techniques liés aux conditions d’exploitation
(être en mesure de réaliser les performances techniques annoncées),
‐‐ risques commerciaux (risque de trafic dans le domaine des transports). Dans un BOT on ne rend pas
un service public, un acheteur (souvent public) va
racheter l’ouvrage construit, ce qui diminue donc le
risque commercial.
•• Financement : risques liés à l’évolution des taux d’intérêt
et des taux de change.
1.1. Positionnement des PPP dans la PSP
Il n’existe pas de vision unique des PPP, on distingue néanmoins les PPP institutionnels des PPP contractuels.
Les premiers impliquent une coopération entre les parties
publiques et privées au sein d’une entité distincte à capital
mixte. Les PPP contractuels se fondent pour leur part sur
des liens exclusivement conventionnels. On trouve deux définitions des PPP contractuels. Dans un premier cas ils sont
définis comme une forme de PSP impliquant un transfert
de risque important au privé (technique, commercial et/ou
financier). L’OCDE7 en propose une définition plus restrictive et définit les PPP contractuels comme des formules dans
lesquelles l’opérateur privé participe au financement des infrastructures, sans élément lié à la gestion d’un service public. Les formes contractuelles généralement admises dans
le champ des PPP sont l’affermage et la concession de service public (pour les PPP avec gestion de service public) ; les
DBO, BOT et concessions de travaux publics (pour les PPP
avec développement d’infrastructures).
1.2. Partage des risques et responsabilités
Le choix d’un mode de développement tient donc à la répartition des risques retenue et à la hauteur des risques transférés. On distingue différents types de risques en fonction des
phases du projet :
•• Phase de conception / construction :
‐‐ risques archéologiques,
‐‐ risques géologiques,
Il existe par ailleurs des solutions de mitigation des risques,
notamment pour la couverture du risque politique. Des organismes sont habilités à couvrir tout ou partie de ce risque.
L’Agence Multilatérale des Garanties des Investissements8
permet de couvrir les risques d’expropriation, de non transfert des dividendes, etc. La Garantie Partielle des Risques9
permet pour sa part de diminuer le risque de non-exécution
d’une sanction arbitrale par exemple.
La notion de force majeure introduite dans les contrats comprend la couverture des risques qui ne peuvent raisonnable-
Positionnement des PPP dans la PSP
Formes de PSP
avec transfert
de risques limité
Formes de PSP avec transfert de
risques substantiels
Partie 2
Sans
investissement
privé
Gestion de
service public
- Assistance technique
- Contrat de service
- Contrat de gestion
40
Développement /
gestion
d’infrastructures
- Design-Build (EPC)
- O&M
- Gérance
- Régie intéressée
- Affermage
- Design-Build-Operate
- DBFO
Avec
investissement
privé
- Affermage concessif
- Concession de travaux
et services
PPP
- BOT, BOO, BTO, ROT, ...
- PFI, contrat de partenariat
Source : Nodalis, 2014.
7
Organisation de Coopération et de Développement Économique.
MIGA : Multilatéral Investment Guarantee Agency.
9
PRG : Partial Risk Guarantee.
8
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
‐‐ Rủi ro về chi phí khai thác.
‐‐ Các rủi ro kỹ thuật gắn với điều kiện khai thác (có khả
năng đạt được hiệu năng yêu cầu về kỹ thuật), rủi ro
thương mại (ví dụ: rủi ro về lưu lượng giao thông).
Trong dự án BOT, đối tác tư nhân không cung cấp
dịch vụ công. Đối tác nhà nước sẽ mua lại công trình
sau khi công trình được xây dựng xong. Điều này giúp
giảm rủi ro thương mại cho đối tác tư nhân.
•• Tài chính: rủi ro biến động lãi suất và tỉ giá hối đoái.
Có nhiều giải pháp để giảm thiểu rủi ro đặc biệt là rủi ro chính
trị. Các tổ chức có khả năng hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần
rủi ro này. Cơ quan đa phương đảm bảo đầu tư (MIGA8) hỗ
trợ giải quyết các rủi ro về trưng mua, không chuyển giao lợi
nhuận... Quỹ Bảo đảm một phần rủi ro (PRG9) giúp giảm rủi
ro về việc không thực hiện phán quyết của trọng tài.
Khái niệm trường hợp bất khả kháng được đưa vào hợp đồng
để giải quyết những rủi ro không thể chỉ do một bên gánh
chịu và để miễn trừ trách nhiệm của các bên. Khái niệm này
rất rộng đối với tư nhân. Trên thế giới, khái niệm trường hợp
bất khả kháng được tất cả các nước công nhận. Đó là những
trường hợp không thể dự kiến được, không thể cưỡng lại được
và không phụ thuộc vào hai bên, ví dụ thiên tai (động đất,
bão lụt...) hoặc các biến cố chính trị lớn (cách mạng, chiến
tranh...). Tuy nhiên, trong giai đoạn đàm phán, các bên
thường có xu hướng mở rộng khái niệm này sang những
trường hợp có thể do chủ quan của bên này hoặc bên kia
gây ra. Đây là điểm quan trọng. Do đó, cần đặc biệt chú ý
đến khái niệm này trong thực tế. Trong hợp đồng, các yếu tố
không tiên liệu trước được đánh giá tại thời điểm ký kết hợp
đồng. Theo loại hợp đồng, các trường hợp bất khả kháng có
thể nhiều hoặc ít.
2. Phát triển cơ sở hạ tầng do Nhà nước làm chủ đầu
tư (MOP)
Trước khi lựa chọn hình thức PPP, cần đặt câu hỏi về các
phương thức có thể được sử dụng để phát triển dự án và
nghiên cứu so sánh phương thức “truyền thống” Nhà nước
làm chủ đầu tư với phương thức PPP. Thực hiện dự án theo
hình thức Nhà nước làm chủ đầu tư đòi hỏi Nhà nước phải
xác định rõ nhu cầu, nội dung dự án, tổ chức đấu thầu, ký kết
hợp đồng...
Tuy nhiên, mô hình này cũng có các hạn chế như sau:
•• Chỉ sử dụng nguồn tài chính công.
•• Tất cả các chi phí và các khoản vượt trội đều do Nhà
nước đảm nhận.
•• Các rủi ro liên quan đến hiệu năng kỹ thuật của công
trình cao hơn so với trường hợp có sự tham gia của tư
nhân.
•• Nhiều đơn vị ra quyết định nên khó xác định trách nhiệm
và cần phải quản lý các đầu mối. Các rủi ro liên quan
đến các đầu mối do chủ đầu tư, Nhà nước hoặc công ty
nhà nước chịu.
•• Có sự tham gia của chính trị trong lĩnh vực mà lẽ ra
không nên có và người làm chính trị cũng không được
trang bị để hành động trong lĩnh vực này.
Vị trí của PPP trong PSP
Các hình thức PSP có chuyển giao rủi ro nhiều
Không có đầu tư
tư nhân
QUẢN LÝ DỊCH VỤ
CÔNG
PHÁT TRIỂN /
QUẢN LÝ
CƠ SỞ HẠ TẦNG
- Hỗ trợ kỹ thuật
- Hợp đồng dịch vụ
- Hợp đồng quản lý
- Thiết kế - Xây dựng
(EPC)
- Vận hành & Bảo
dưỡng
Có đầu tư tư nhân
- Quản lý
- Quản trị toàn diện
- Khoán
- Khoán – nhượng quyền
- Nhượng quyền đầu tư
công trình và thực hiện
dịch vụ
- Thiết kế-Xây dựng
-Vận hành
- DBFO
- BOT, BOO, BTO, ROT, ...
- PFI, Hợp đồng Đối tác
Phần 2
Các hình thức PSP
có chuyển giao rủi
ro ít
PPP
Nguồn: Nodalis, 2014.
8
9
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
MIGA : Multilatéral Investment Guarantee Agency.
PRG : Partial Risk Guarantee.
41
PSP et partage des responsabilités
Source : Nodalis, 2014.
Partie 2
ment être mis à la charge d’une seule des parties et exonère
les parties de leurs responsabilités. Cette notion est très extensive pour un opérateur privé.
42
Sur le plan international, la notion de force majeure est partagée par tous les pays. Ce sont les éléments imprévisibles, irrésistibles et extérieurs aux deux parties. Il s’agit de catastrophes naturelles (séismes, tempêtes, etc.) ou d’événements
politiques majeurs (révolution, guerre). Or, en phase de négociation, on rencontre souvent la tentation de voir cette notion
élargie à d’autres éléments non extérieurs à l’une ou l’autre
des parties. C’est un point de soucis et d’importance, il faut
donc porter une attention particulière à cette notion et à sa
pratique. En matière contractuelle, l’imprévisibilité s’apprécie
à la date de conclusion du contrat. Selon les contrats, les
circonstances relevant de la force majeure sont prévues de
manière plus ou moins large.
2. Développement en Maîtrise d’Ouvrage publique
Avant de choisir le mode de développement en PPP, il est
indispensable de s’interroger sur les modalités souhaitées
de développement du projet et d’étudier comparativement la
méthode « traditionnelle » en Maîtrise d’Ouvrage Publique
et les contrats de PPP. Un développement en MOP sup-
pose que l’acteur public soit le donneur d’ordre : il définit son
besoin, passe des marchés, etc.
Le mode de développement en MOP peut toutefois rencontrer certaines limites :
•• la mobilisation de financements exclusivement publics,
•• tous les coûts et dépassements sont assumés par le
public,
•• les risques de sous-performance technique des ouvrages sont plus élevés qu’en PSP,
•• la multiplication des décisionnaires qui entraîne une dilution des responsabilités et nécessite une gestion des
interfaces par la MOA, l’Etat ou une société publique,
•• l’implication du politique dans des domaines dans lesquels il ne devrait pas intervenir.
On peut limiter les risques de la MOP par des marchés regroupés comme l’EPC. L’intérêt de cette formule est de responsabiliser au maximum l’acteur privé sur les phases de
conception et de construction.
Toutefois, dans le cas de la réalisation d’ouvrages
d’envergure, il est difficile d’avoir une concurrence forte pour
ce type de contrat. Le rôle du public porte ici surtout sur les
études préparatoires. Cette formule contractuelle permet de
réduire les risques de la partie publique.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
PSP và chia sẻ trách nhiệm
CÔNG
MOP
đơn giản
TƯ
MOP với
EPC
MOP với
EPC và O&M
DBO
Nghiên cứu
chuẩn bị
Công
Phát triển
Công
Tài chính
DBFO
Công
Công
DBOT/
DBTO
DevBOT/
DevBOT
Công
Công
Công
Tư nhân
Lập phương
án tài chính
Tư nhân
Thiết kế
Tư nhân
Xây dựng
Tư nhân
Tư nhân
Vận hành và
bảo dưỡng
Công
Công
Tư nhân
Tư nhân
Nguồn: Nodalis, 2014.
3. Phát triển cơ sở hạ tầng do tư nhân làm chủ đầu tư
Mô hình này bao gồm các dạng như nhượng quyền, hợp
đồng đối tác, BOT và các biến thể và các dạng không có sự
tham gia tài chính của tư nhân như DBO và DBFO.
3.1. Nhượng quyền
Nhượng quyền đầu tư xây dựng công trình công cộng và dịch
vụ công là hình thức giao toàn bộ việc phát triển, khai thác,
quản lý, bảo trì và cải tạo cho đơn vị tư nhân. Trong hợp đồng
này, đơn vị tư nhân hầu như chịu tất cả các rủi ro. Thu nhập
của nhà đầu tư dựa trên nguồn thu từ người sử dụng. Trong
một số trường hợp, nhà đầu tư phải trích một phần để chuyển
cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Mọi hợp đồng đều dựa trên việc thành lập doanh nghiệp dự
án (SPV). Cần giảm thiểu rủi ro đối với dự án để đảm bảo
tính khả năng trả nợ của dự án. Ký hợp đồng với Cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, doanh nghiệp dự án có nhiệm vụ
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Hai hợp
đồng khác có thể được ký kết: hợp đồng thiết kế - xây dựng
(để kiểm soát rủi ro trong giai đoạn thiết kế và xây dựng); hợp
đồng O&M cho giai đoạn vận hành (rủi ro thương mại).
3.2. Hợp đồng đối tác
Trong hợp đồng đối tác (hay PFI), đối tác tư nhân thiết kế, xây
dựng, đầu tư tài chính và khai thác công trình. Đối tác tư nhân
không chịu trách nhiệm về dịch vụ công và do đó không chịu
rủi ro thương mại. Tuy nhiên, đối tác tư nhân có thể cung cấp
các dịch vụ phụ trợ (ví dụ: nhà hàng...). Thu nhập của đối tác
tư nhân là từ số tiền thuê mà đối tác nhà nước trả dựa trên
tiêu chí về hiệu năng và mức độ sẵn sàng của cơ sở hạ tầng.
Số tiền thuê này có thể được chuyển trực tiếp cho tổ chức cho
vay vốn trong dự án.
3.3. BOT và các biến thể
Trong hợp đồng BOT và các biến thể (ROT, BTO, BOO), tư
nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng và đầu tư tài chính.
Đối tác tư nhân là chủ sở hữu tài sản và chuyển giao tài sản
vào cuối của hợp đồng. Khác với hợp đồng nhượng quyền,
trong hợp đồng BOT, tư nhân không đảm nhận phần cung
cấp dịch vụ công. Tuy nhiên, vẫn có rủi ro thương mại (khách
Phần 2
Tuy nhiên, ta có thể hạn chế các rủi ro này bằng cách sử
dụng hợp đồng EPC. Lợi ích của hợp đồng EPC là tăng tối
đa trách nhiệm của đơn vị tư nhân trong giai đoạn thiết kế và
xây dựng. Tuy nhiên, trong trường hợp thực hiện các dự án
lớn, khó thúc đẩy cạnh tranh khi áp dụng hợp đồng này. Vai
trò của Nhà nước là thực hiện các nghiên cứu ban đầu. Hợp
đồng EPC giúp giảm rủi ro cho Nhà nước.
43
Mode de développement en MOP
Source : Nodalis, 2014.
Structure en MOP avec EPC et O&M
Partie 2
Source : Nodalis, 2014.
44
3. Développement en Maîtrise d’Ouvrage privée
Le développement en maîtrise d’ouvrage privée comprend
la concession, le contrat de partenariat, les BOT et dérivés
et les formules sans financement privé que sont les DBO et
DBFO.
3.1. La concession
Dans les cas de concession de travaux publics et de services
publics, il s’agit d’une délégation complète du développement de l’exploitation, de la gestion, de la maintenance et de
la réhabilitation.
Dans ce type de contrat, l’opérateur privé assume presque
tous les risques et c’est le but 1er de ce contrat. La rémunération de l’opérateur est assise sur des recettes provenant des
usagers. Dans certains cas le versement d’une redevance à
l’autorité concédante peut aussi intervenir.
Tout le montage contractuel repose sur la création d’une société de projet (ou société concessionnaire ou SPV) qu’il convient d’isoler au maximum des risques du projet pour assurer
la bancabilité de celui-ci. Liée à l’autorité concédante par un
contrat de concession, la société de projet a pour mission
la réalisation des infrastructures et la fourniture du service
public. Deux autres types de contrats peuvent être passés :
le groupement constructeur (maîtrise des risques liés à
l’interface conception / construction) et le contrat O&M pour
l’exploitation (risque commercial).
3.2. Le contrat de partenariat
Dans les contrats de partenariat ou PFI, l’opérateur privé
réalise la conception, la construction, le financement et
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Mô hình Nhà nước làm chủ đầu tư
Nguồn: Nodalis, 2014.
Cấu trúc theo «MOP» với «EPC» và «O & M»
hàng duy nhất và hợp đồng dài hạn). Đối tác tư nhân được trả
tiền dựa trên mức độ sử dụng của công trình đó.
Thông thường, có 4 bên trong hợp đồng BOT và các biến
thể: Nhà nước, doanh nghiệp dự án, tổ chức tài chính và
khách hàng (thường là Nhà nước). Nếu khả năng tài chính
của khách hàng không đủ để đảm bảo khả năng trả nợ của
dự án, thì có thể bổ sung thêm vào cơ chế bảo đảm của Nhà
nước một dạng bảo đảm khác như PRG . Loại hợp đồng này
ít được sử dụng trong lĩnh vực giao thông. Ta thường gặp
loại hợp đồng này trong ngành năng lượng, cấp nước và xử
lý nước thải.
3.4. DBO và DBFO
Hợp đồng DBO cho phép đơn vị tư nhân thực hiện phần thiết
kế, xây dựng và vận hành công trình được đầu tư bằng vốn
Nhà nước. Mục tiêu của loại hợp đồng này là đơn giản hóa
công tác quản lý, chuyển giao các rủi ro về thiết kế, xây dựng,
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
khai thác và từ đó giảm chi phí cho dự án. Trong hợp đồng
DBFO, đối tác tư nhân cũng đảm nhận phần tư vấn thu xếp
tài chính.
4. Lựa chọn phương thức phát triển
4.1. Quy trình ra quyết định
Các bước chính của một dự án phát triển cơ sở hạ tầng:
•• Tạo môi trường thuận lợi cho dự án, tức là các điều kiện
ban đầu để đảm bảo thành công của dự án: khuôn khổ
pháp luật phù hợp, năng lực, kinh nghiệm làm việc với
các nhà thầu đã quen với dạng hợp đồng này, thái độ
đàm phán minh bạch và hiệu quả.
•• Xác định dự án.
•• Tính khả thi của dự án: ở bước này, phân tích tài chính là
Phần 2
Nguồn: Nodalis, 2014.
45
Concession
Source : Nodalis, 2014.
Partie 2
Contrat de partenariat
46
Source : Nodalis, 2014.
l’exploitation. Le privé n’est pas responsable du service
public et ne prend donc pas de risque commercial. Le privé
peut toutefois fournir des services annexes (ex : restauration, etc.). Il se rémunère donc au moyen d’un loyer payé par
l’autorité contractante et lié à des critères de performances
sur la disponibilité de l’infrastructure. Ce loyer, dont une part
est irrévocable, peut être délégué au profit de prêteurs qui
ont un droit direct sur celui-ci.
3.3. BOT et dérivés
Dans les contrats BOT et dérivés (ROT, BTO, BOO), le privé
assume la conception, la construction, le financement,
l’exploitation et, des fois, le transfert d’un ouvrage. Il est propriétaire des actifs et les transfère à la fin du contrat. A la différence de la concession, aucune mission de service public
ne lui est confiée. Il existe néanmoins un risque commercial
(client unique et contrat à long terme). Le partenaire privé est
rémunéré sur la disponibilité et l’utilisation ou la production.
On identifie quatre parties dans les contrats BOT et dérivés :
l’Etat, la société de projet, le prêteur et l’acheteur qui est
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Nhượng quyền
Nguồn: Nodalis, 2014.
Phần 2
Hợp đồng đối tác
47
Nguồn : Nodalis, 2014.
vấn đề nền tảng vì kết quả phân tích sẽ cho biết có nên
chuyển sang bước tiếp theo hay không.
•• Cấu trúc kỹ thuật, pháp lý và tài chính, nghĩa là xác định
các bên tham gia, các dạng hợp đồng có thể được sử
dụng để thực hiện, đầu tư và khai thác cơ sở hạ tầng.
•• Đàm phán và ký kết hợp đồng.
•• Xây dựng và khai thác.
Quy trình ra quyết định lựa chọn phát triển dự án theo hình
thức PPP hay hình thức Nhà nước làm chủ đầu tư có thể
được sơ đồ hóa bằng “cây ra quyết định” (xem trang sau).
Nó bao gồm tất cả các điều kiện cần được hội đủ để tổ chức
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
mô hình PPP và đảm bảo thành công. Ở một số quốc gia (ví
dụ: Canada, Pháp đối với hợp đồng đối tác), bắt buộc phải
so sánh hai mô hình. Việc này thuộc trách nhiệm của Nhà
nước. Cách tiếp cận này cho phép thảo luận với Cơ quan nhà
nước có thẩm quyền để giải thích những khó khăn và cách
thức vượt qua.
souvent lié à l’Etat. Si la situation financière de l’acheteur ne
permet pas d’établir la bancabilité du projet, il est possible de
compléter la garantie de l’Etat d’une garantie de type PRG10.
Ce type de contrat est peu utilisé dans les transports. On le
rencontre généralement dans les secteurs de l’énergie, de
l’eau et de l’assainissement.
••
••
3.4. DBO et DBFO
••
Les contrats DBO permettent la délégation des phases de
conception, de réalisation et d’exploitation à un partenaire
privé avec un financement public. L’objectif de ce type de
contrat est la simplification de la gestion contractuelle ;
le transfert des risques de conception, de construction et
d’exploitation et la réduction des coûts sur l’ensemble du projet. Dans les contrats de type DBFO, le partenaire privé assure également l’ingénierie financière.
••
••
tible, compétences propres avérées, expérience face à
des entreprises ayant l’habitude de gérer ce genre de
contrat, aptitude à négocier de façon transparente et efficace.
La définition du projet.
La faisabilité du projet : à cette étape, l’analyse financière est fondamentale car elle permet de dire si on
passe ou pas à l’étape suivante.
La structuration technique, juridique et financière, c’està-dire la définition des différentes parties et des différents contrats qui permettront de créer, financer et exploiter l’infrastructure.
La négociation des différents contrats qui se concrétise
par la mise au point et la signature de ces derniers.
La construction et l’exploitation.
Le processus décisionnel menant au choix d’un développement en PPP ou MOP peut se traduire par un arbre de décision. Il comprend l’ensemble des conditions qui doivent être
réunies pour organiser un PPP avec des gages de réussite.
Dans certaines législations (ex : Canada ou en France pour
les contrats de partenariat), on est obligé de faire un exercice
de comparaison entre les deux solutions. C’est de la responsabilité des autorités publiques de se poser ces questions.
Vis à vis des autorités qui vous mandatent, cette démarche
permet de revenir vers elles pour leur expliquer les écueils et
la manière de les contourner.
4. Choisir un mode développement
4.1. Processus décisionnel
Les principales étapes de développement d’une infrastructure sont :
•• La mise en place d’un environnement favorable dans
lequel s’inscrit le projet, c’est-à-dire les conditions préalables de bonne réussite d’un projet : législation compa-
Principales étapes de développement d’une infrastructure
MISE EN PLACE D’UN
ENVIRONNEMENT
FAVORABLE
CONDITIONS
NECESSAIRES
HORS PROJET
DEFINITION
DU PROJET
FAISABILITE
DU PROJET
STRUCTURATION
TRANSACTION
DEVELOPPEMENT
MISE EN
OEUVRE
CONSTRUCTION
PUIS
EXPLOITATION
Source : Nodalis, 2014.
Partie 2
Arbre de décision
48
LE PROJET EST-IL
ECONOMIQUEMENT
VIABLE ET EST-IL
UNE PRIORITE DU
GOUVERNEMENT ?
OUI
LE PROJET EST-IL
FINANCIEREMENT
ATTRACTIF ?
NON
LE PROJET EST-IL
SUBVENTIONNE ?
NON
OUI
LE RISQUE
POLITIQUE EST-IL
ACCEPTABLE ?
OUI
OUI
LE RISQUE
COMMERCIAL EST-IL
ACCEPTABLE ?
OUI
DES GARANTIES
PARTIELLES SONT
ELLES ENVISAGEABLES ?
NON
OUI
LE RISQUE DU
PROJET EST-IL
ACCEPTABLE ?
OUI
Y-A-T-IL DES GARANTIES
DU GOUVERNEMENT
SUR LES PAIEMENTS ?
NON
OUI
PARTENARIAT
PUBLIC
PRIVE
OUI
Y-A-T-IL DES
MECANISMES DE
MITIGATION OU
D’ASSURANCE ?
NON
MAITRISE
D’OUVRAGE
PUBLIQUE
Source : Nodalis, 2014.
10
Partial Risk Guarantee (Garanties Partielles des Risques).
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
4.2. Các yếu tố thành công
tư nhân. Các đơn vị quản lý dự án thường nhận kinh phí từ
các nhà tài trợ. Đây cũng chính là cơ quan tuyển chọn đơn
vị tư vấn.
Để thành công, PSP và PPP cần được đặt trong khuôn khổ
thể chế và pháp lý ổn định, có cơ chế tài chính và bảo đảm
phù hợp (hệ thống ngân hàng đáng tin cậy và năng động).
5. Trao đổi với học viên về phương thức phát triển
cơ sở hạ tầng giao thông
Trong thời gian tới, cần nâng cao vai trò điều tiết của Nhà
nước vì khi PPP phát triển ở Việt Nam, nhiều đơn vị tư nhân
sẽ tìm cách bảo vệ quyền lợi riêng của mình. Do đó, cần có
quy định điều tiết hài hòa, minh bạch và áp dụng cho mọi chủ
thể. Việc điều tiết có thể được thực hiện thông qua cơ chế giá,
thu nhập và có thể áp dụng hạn mức lợi nhuận cho nhà đầu
tư. Trong hợp đồng, cũng cần phải có điều khoản để đảm bảo
rằng một đối tác tư nhân trong một lĩnh vực độc quyền không
được tự do định giá để đối tác đó không hưởng mọi lợi ích
kinh tế. Mục tiêu của việc điều tiết là đặt các đơn vị tư nhân
vào môi trường do Nhà nước xác định và buộc các đơn vị này
phải cạnh tranh với nhau (quy định về hạn chế chi phí và thu
nhập). Cũng cần đưa ra cơ chế xác định rõ trách nhiệm để
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham gia vào giai đoạn xác
định dự án và khai thác. “Quan hệ đối tác” được duy trì trong
suốt quá trình thực hiện dự án.
Học viên: Làm thế nào để giảm thiểu rủi ro cho các ngân
hàng trong khuôn khổ hợp đồng nhượng quyền?
Benoît Allix: Trong các dự án nhượng quyền và BOT, có thể
có hai cấp độ bảo đảm:
•• Bảo đảm thực về các quyền đối với tài sản trong dự án.
•• Bảo đảm về doanh thu của dự án, đặc biệt là đối với hợp
đồng BOT trong đó bên mua sản phẩm đã được xác định
rõ. Điều này giúp chuyển doanh thu cho bên cho vay.
Vào cuối hợp đồng nhượng quyền và BOT, tài sản được
chuyển giao cho Nhà nước. Nếu hợp đồng bị chấm dứt trước
hạn, thì Nhà nước phải bồi thường cho ngân hàng tại thời
điểm Nhà nước trở thành chủ sở hữu tài sản. Do đó, ta không
thể chấm dứt hợp đồng nhượng quyền hoặc hợp đồng BOT
mà không bồi thường cho ngân hàng.
Học viên: Sự khác biệt giữa nhượng quyền, BOT và hợp
đồng đối tác?
Benoît Allix: Ba mô hình này tương ứng với mô hình BOT ở
Việt Nam. Ví dụ, mô hình nhượng quyền để phát triển đường
cao tốc có thu phí chính là mô hình BOT ở Việt Nam.
Việc thành lập một đơn vị quản lý dự án sẽ giúp tổng hợp kinh
nghiệm về hoạt động và các bước của tất cả các dự án. Đơn
vị này sẽ chịu trách nhiệm về dự án và là đối tác nhà nước
trong dự án. Mục tiêu của việc thành lập đơn vị quản lý dự
án là giúp Nhà nước không bị lệ thuộc vào mong muốn của
Các bước chính của một dự án phát triển cơ sở hạ tầng
TẠO LẬP
MÔI TRƯỜNG
THUẬN LỢI
XÁC ĐỊNH
DỰ ÁN
ĐIỀU KIỆN
CẦN THIẾT
NGOÀI DỰ ÁN
TÍNH KHẢ THI
CỦA DỰ ÁN
CẤU TRÚC
DỰ ÁNN
TRIỂN KHAI
THỰC HIỆN
GIAO KẾT
HỢP ĐỒNG
PHÁT TRIỂN
XÂY DỰNG
KHAI THÁC
Nguồn: Nodalis, 2014.
Cây ra quyết định
Phần 2
Dự án có khả thi về
mặt kinh tế và có là
dự án ưu tiên của
chính phủ không?
49
Có
Dự án có hấp
dẫn về tài chính
không?
Không
Có
Có
Dự án có được
hỗ trợ tài chính
không?
Không
Rủi ro chính sách
có chấp nhận
được không?
Không
Có thể bảo đảm
một phần không?
Không
Có
Rủi ro thương mại
có chấp nhận
được không?
Có
Có
Có bảo lãnh của
Chính phủ về thanh
toán không?
Không
Có
PPP
Không
Không
Có
Rủi ro dự án
chấp nhận được
không?
Có
Giảm thiểu /
bảo hiểm?
Không
Dự án công
Nguồn: Nodalis, 2014.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
4.2. Facteurs de réussite
Pour réussir, les PSP et PPP doivent s’inscrire dans un cadre
législatif et institutionnel stables ainsi que dans des mécanismes financiers et des garanties adaptés (système bancaire fiable et proactif).
Il est important d’assurer la montée en compétence de la
fonction de régulation de la puissance publique car à mesure
que les PPP se développeront au Vietnam, beaucoup
d’opérateurs auront à défendre leurs intérêts d’où la nécessité de règles harmonisées, transparentes et applicables à
tous. Cette régulation peut se faire par les tarifs, les revenus
et éventuellement par le niveau de retour sur investissement
des opérateurs. Dans le contrat il doit y avoir des clauses
pour s’assurer qu’un partenaire privé dans un secteur de
monopole ne bénéficie pas en même temps de libertés tarifaires afin qu’il ne s’attribue tous les bénéfices économiques.
L’objectif de la régulation est bien de mettre l’opérateur privé
dans un environnement défini par la puissance publique et de
le contraindre à opérer comme si il était en situation de concurrence (règle de limitation de coûts et de revenus). Il est
aussi nécessaire d’instaurer des mécanismes de responsabilisation pour que la puissance publique soit présente dans
les phases de définition et d’exploitation. On parle ici bien de
« partenariat » tout au long de l’exécution du projet.
Par ailleurs, la mise en place d’une cellule de gestion de
projet permet de créer une structure qui soit la mémoire de
l’ensemble des activités et des étapes. C’est une structure
publique responsable de l’opération, elle est donc la contrepartie publique de l’opérateur privé. L’objectif de la mise
en place d’une telle entité est que le public ne subisse pas ce
que souhaite l’opérateur privé. Ces cellules de gestion sont
souvent financées par les bailleurs de fonds. C’est au travers
d’elles que doivent être recrutés les consultants.
Partie 2
5. Echanges avec les participants au sujet des différents modes de développement
50
Participant : Comment alléger les risques du côté des
banques dans le cadre de contrats de concession ?
Benoît Allix : Dans des projets de concession et de BOT, on
peut avoir deux niveaux de garantie :
•• Les garanties réelles qui donnent des droits réels sur les
actifs du projet.
•• Les garanties sur les recettes des projets, notamment
pour les contrats BOT où un ou plusieurs acheteurs sont
clairement identifiés. Cela permet d’effectuer un transfert
des recettes au profit des prêteurs qui ont dès lors un
droit préférentiel sur les recettes au service de la dette.
A la fin des contrats de concession et BOT, les actifs reviennent à la personne publique, c’est-à-dire que l’Etat en reprend la jouissance. Si une interruption anticipée du contrat
intervient, l’Etat doit indemniser les banques à l’occasion de
la reprise des actifs. On ne peut donc mettre fin à un contrat
de concession ou de BOT sans indemniser les banques.
Participant : Quelle différence entre concession, BOT et
contrat de partenariat ?
Benoît Allix : Ces trois formules correspondent à ce que l’on
appelle BOT au Vietnam. Par exemple, on parlera de contrat
de concession pour une autoroute à péage en France et de
BOT au Vietnam.
Ces trois types de contrats n’induisent néanmoins pas tous la
fourniture d’un service public et la propriété de l’infrastructure.
En France, si la rentabilité du projet est assise sur les recettes
versées par les usagers, si le risque de trafic est assumé par
l’opérateur privé et si ce dernier assure un service public, on
parle de concession. La différence entre concession, BOT et
contrat de partenariat tient donc aussi à l’origine des recettes et à leurs modalités. Dans le cas de la concession, c’est
l’usager qui paie. Pour les BOT et contrats de partenariat,
un loyer est versé par le commanditaire de l’infrastructure,
c’est l’autorité publique qui paie un loyer. Le dénominateur
commun de ces trois types de contractualisation est qu’ils nécessitent indifféremment la passation d’appel d’offres et que
c’est l’opérateur privé qui investit.
Participant : La plupart des provinces souhaitent un mode
de développement en PPP plus qu’en MOP. Quels sont les
avantages et inconvénients de ces deux formules ?
Benoît Allix : Effectivement, la comparaison entre PPP et
MOP peut être très subjective. En Angleterre, on a beaucoup
reproché aux PFI d’être très coûteux et d’enrichir les consultants pour des résultats souvent de mauvaise qualité.
Au Vietnam, il faut véritablement questionner le recours aux
PPP. On peut distinguer deux approches possibles des opérateurs privés par le public qu’on peut nommer inputs (c’està-dire les besoins) et outputs (les résultats attendus). Sur des
projets complexes, la puissance publique n’est pas toujours
en mesure de décrire les inputs du projet mais peut exposer
les outputs. Si les inputs sont mal définis, c’est la responsabilité de l’acteur en charge de la conception du projet qui est
en jeu.
Participant du DPI de Dak Lak : Que privilégier entre appel
d’offres et gré à gré ?
Daniel Tapin : Dans des projets d’envergure ou de longue
durée, le seul moment où l’on peut introduire de la concurrence est celui de l’appel à candidatures, avant même de
rentrer en discussion avec tel ou tel opérateur. C’est une
étape indispensable, elle permet d’identifier plusieurs candidats capables de réaliser les projets. L’inconvénient du gré à
gré et qu’il biaise la phase de négociation, cela est très pénalisant au long terme. Souvent, l’un des arguments du gré
à gré est qu’il permet de raccourcir les délais. Néanmoins,
le fait de travailler avec un unique candidat implique que la
Maîtrise d’Ouvrage s’engage dans une opération sans avoir
suffisamment réfléchi et des phases de renégociation sont
souvent à prévoir. L’appel d’offres permet assurément une
meilleure définition du projet. La pratique du gré à gré est
d’ailleurs de moins en moins admise dans l’environnement
juridique français. De même, quand des bailleurs de fonds
sont impliqués, il est impossible de faire une opération de
gré à gré.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Học viên: Phần lớn các tỉnh/thành phố ở Việt Nam mong
muốn phát triển PPP song song với hình thức Nhà nước làm
chủ đầu tư (MOP). Ưu điểm và nhược điểm của hai mô hình
này?
Benoît Allix: Việc so sánh giữa PPP và MOP mang tính chủ
quan. Ở Anh, mô hình hợp đồng đối tác bị chỉ trích rất nhiều
vì rất tốn kém và chỉ mang lại lợi ích cho các đơn vị tư vấn,
còn kết quả của các công trình thì thường không đạt yêu cầu
về chất lượng. Ở Việt Nam, cần phải xem xét, cân nhắc kỹ
việc sử dụng PPP. Ta có thể phân biệt hai cách tiếp cận của
nhà đầu tư nhân: “đầu vào” (nhu cầu) và “đầu ra” (kết quả
mong đợi). Đối với những dự án phức tạp, Nhà nước đôi khi
không thể mô tả rõ ràng đầu vào của dự án, mà chỉ có thể mô
tả được đầu ra. Nếu đầu vào không được xác định đúng, thì
đó là trách nhiệm của đơn vị thiết kế dự án.
Học viên đến từ Sở Kế hoạch và Đầu tư Đăk Lăk: Giữa
đấu thầu và chỉ định thầu nên ưu tiên lựa chọn hình thức
nào?
Daniel Tapin: Trong các dự án lớn hoặc dài hạn, thời điểm
duy nhất có thể tạo ra sự cạnh tranh là lúc gọi thầu, trước khi
bước vào đàm phán với tư nhân. Đây là bước rất cần thiết vì
nó cho phép xác định được nhiều ứng cử viên có khả năng
thực hiện dự án. Bất lợi của hình thức chỉ định thầu là không
có đàm phán thật sự, và do đó về lâu dài có thể gây khó khăn
cho dự án. Thông thường, lý do hay được đưa ra cho hình
thức chỉ định thầu là để rút ngắn thời gian. Tuy nhiên, việc chỉ
có một ứng cử viên dẫn đến việc chủ đầu tư phải thực hiện dự
án mà không suy nghĩ đầy đủ. Do đó, trong nhiều trường hợp,
cần dự kiến việc đàm phán lại với ứng viên. Đấu thầu chắc
chắn sẽ giúp xác định dự án rõ hơn. Việc chỉ định thầu ngày
càng ít được sử dụng trong môi trường pháp lý ở Pháp. Khi có
sự tham gia của nhà tài trợ quốc tế, không thể thực hiện dự
án với hình thức chỉ định thầu.
Học viên: Sự khác biệt giữa BOT, BO, BFO và DB?
Benoît Allix: Trong mô hình BOT và nhượng quyền, đối tác
tư nhân cung cấp tài chính, thiết kế, xây dựng và khai thác.
Trong hợp đồng nhượng quyền, dịch vụ được cung cấp là
dịch vụ công và đối tác tư nhân có liên hệ trực tiếp với người
sử dụng dịch vụ và người sử dụng dịch vụ là người trả tiền
cho tư nhân. Trong hợp đồng BOT, đối tác tư nhân bán sản
phẩm cho một hoặc nhiều khách hàng. Đối tác tư nhân không
có quan hệ trực tiếp với người sử dụng. Do đó, không có khái
niệm dịch vụ công. Khác biệt chính giữa hai mô hình này là
rủi ro về nhu cầu trong hợp đồng nhượng quyền và rủi ro về
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
thị trường trong hợp đồng BOT.
Hợp đồng DBO ít phổ biến, nhưng được sử dụng rất nhiều
ở Mỹ cho các dịch vụ đô thị (nước, điện...). Trong hợp đồng
DBO, tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng và khai
thác công trình trong một khoản thời gian xác định, nhưng
Nhà nước là người cung cấp vốn cho việc xây dựng công trình
đó. Tương tụ như thế, trong hợp đồng DBFO, tư nhân không
cung cấp tài chính, mà chỉ tư vấn tìm nguồn tài chính tốt nhất.
Việc sử dụng PPP nhìn chung là cách làm hay, nhưng thường
làm cho chi phí tài chính của dự án tăng cao, đặc biệt là ở các
nước mới nổi, trong khi đó nếu sử dụng vốn vay từ các nhà
tài trợ quốc tế đa phương và/hoặc song phương thì chi phí tài
chính sẽ thấp hơn. Việc sử dụng PPP phải dựa trên những lý
do tốt, trừ lý do tài chính. Cần phải có tầm nhìn tổng thể và
trong dài hạn. Lý do tốt để sử dụng PPP là để làm việc với
các đối tác tư nhân có đủ khả năng gánh chịu các rủi ro trong
việc thiết kế, xây dựng và vận hành công trình. Các đơn vị
tư nhân mang đến những giải pháp tốt hơn so với cách làm
truyền thống.
Học viên: Có thể thiết lập mô hình DBOT được không?
Benoît Allix: Hợp đồng BOT thông thường có luôn phần thiết
kế. Do đó, trong một số trường hợp, ta có thể gọi đây là hợp
đồng DBOT. Nên giao cho tư nhân gánh rủi ro trong phần
thiết kế
Daniel Tapin: Trong thực hành, tại mỗi bước của dự án, nên
đặt ra câu hỏi bên nào có khả năng thực hiện tốt nhất và có
thể gánh chịu rủi ro tốt nhất. Câu trả lời cho các câu hỏi này
sẽ giúp ta xác định loại hợp đồng. Đây là điều quan trọng nhất
khi sử dụng PPP vì khi áp dụng PPP, tức là Nhà nước kêu gọi
đầu tư tư nhân theo quy luật cung cầu và do đó cần sẵn sàng
đàm phán. Ngoài ra, cũng cần phải lắng nghe ý kiến của các
bên để tìm ra giải pháp được các bên chấp nhận. Một dự án
PPP là một quá trình đàm phán, chứ không phải là kết quả
của một quyết định đơn phương.
Học viên đến từ HIDS: Mạng lưới xe buýt của TP.HCM có
sự tham gia đầu tư của tư nhân và hỗ trợ của Nhà nước thông
qua việc hỗ trợ lãi vay khi tư nhân mua phương tiện vận tải.
Các đơn vị tư nhân ký hợp đồng với Thành phố về việc cung
cấp dịch vụ công. Hiện nay, có ít người sử dụng xe buýt và
giá vé tương đối thấp. Vậy mạng lưới ở TP.HCM đang theo
mô hình nào?
Daniel Tapin: Đây là mô hình ủy thác dịch vụ công (mô hình
của Pháp). Tư nhân không đầu tư cơ sở hạ tầng, mà chỉ tham
gia cung cấp dịch vụ công và được hưởng thu nhập từ nguồn
thu do người sử dụng dịch vụ chi trả. Do đó, tư nhân chịu một
phần rủi ro thương mại.
Phần 2
Ba loại hợp đồng này không gắn liền với việc cung cấp dịch
vụ công và sở hữu tài sản. Ở Pháp, nếu nguồn thu của dự
án dựa trên phí thu từ người sử dụng, nếu rủi ro về lưu lượng
giao thông do nhà đầu tư nhân chịu và nếu tư nhân thực hiện
luôn dịch vụ công, thì ta gọi mô hình đó là nhượng quyền. Do
đó, sự khác biệt giữa nhượng quyền, BOT và hợp đồng đối
tác nằm ở nguồn gốc của doanh thu và việc phân chia doanh
thu. Trong trường hợp nhượng quyền, doanh thu đến từ người
sử dụng. Trong trường hợp BOT và hợp đồng đối tác, doanh
thu của đơn vị tư nhân là số tiền mà đối tác nhà nước trả cho
tư nhân. Mẫu số chung của 3 mô hình này là việc lựa chọn
nhà đầu tư dựa trên đấu thầu và nhà đầu tư là người cung
cấp tài chính cho công trình.
51
Partie 2
Participant : Quelle est la différence entre concession, BOT,
BO, BFO et DB ?
Benoît Allix : En ce qui concerne le BOT et la concession,
dans les deux cas le partenaire privé finance, conçoit, construit et exploite. Toutefois, dans le cadre d’une concession le
service fourni est un service public et le concessionnaire est
en relation avec des usagers qui lui versent un péage. Un
projet développé en BOT implique que le titulaire vende sa
production à un client unique ou multiple. Il n’entretient donc
pas de relation avec les usagers, il n’y a pas de notion de
service public. La différence principale entre ces deux modes
de développement est donc un risque de demande pour la
concession et un risque de marché pour le BOT.
Les contrats DBO sont moins répandus mais sont beaucoup
utilisés aux Etats-Unis pour les « municipal utilities » (eau,
électricité). Dans ces contrats, le privé assure la conception,
la construction et l’exploitation sur une certaine durée mais
c’est la partie publique qui assure le financement du projet.
De la même manière, dans l’acronyme DBFO, le F de financing est un faux ami. Le privé ne finance pas l’opération mais
doit trouver le meilleur financement.
Le recours au PPP est donc en règle générale intéressant
mais a souvent pour effet de renchérir les coûts de financements, notamment dans les pays émergents, alors que
les prêts des bailleurs multilatéraux et/ou bilatéraux sont
économiquement plus soutenables. Il est donc indispensable
de recourir aux PPP pour les bonnes raisons et le financement n’est en pas une. Il faut adopter une vision macro, à
long terme. La vraie bonne raison du recours aux PPP est
de s’entourer de partenaires privés plus à même d’assumer
les risques de conception, de construction et d’exploitation.
Ils apporteront des réponses perfectionnées par rapport aux
solutions publiques traditionnelles.
52
réseau de bus et le prix du ticket est relativement bas. Dans
quel type de PSP se situe-t-on ?
Daniel Tapin : Nous sommes dans le cas d’une délégation de service publique (modèle français). Il n’y a pas
d’investissement en infrastructures mais l’opérateur privé assure un service public et se rémunère en partie des recettes
provenant des usagers. Il supporte une partie des risques
d’exploitation.
Ce qu’il faut retenir :
•• Les avantages des PPP dans le secteur des transports :
‐‐ Augmenter les ressources financières et la qualité
des ouvrages ;
‐‐ Capitaliser sur les compétences techniques et
managériales du privé.
•• Trois points à ne pas négliger :
‐‐ Augmenter la fonction de régulation de la puissance publique,
‐‐ Identifier les compétences et capacités des différentes parties pour répartir au mieux les risques et
responsabilités.
‐‐ Mener la comparaison systématique des modes de
développement en MOP et PPP.
Participant : Peut-on imaginer un montage DBOT ?
Benoît Allix : Les contrats en BOT incluent en général une
phase de conception, on pourrait donc parler pour certains
de DBOT. Il est effectivement important que le privé soit en
charge de la conception, notamment en termes de risques.
Daniel Tapin : Sur le plan pratique, il est important pour chacune des étapes de se demander quelle est la partie la plus
à même d’intervenir et de prendre des risques. De la réponse
à cette question découle logiquement le type de contrat à
privilégier. Il est indispensable d’adopter cette posture dans
le cadre de contrats de type PPP car, dans ces derniers, la
partie publique fait appel au marché (opérateur privé) et se
trouve donc dans un cadre d’offre et de demande qui doit
l’amener à prendre une posture de négociation. Au-delà de
ce cadre, il est important d’être à l’écoute des autres parties
pour trouver des solutions acceptables par tous. Un projet de
PPP ne se décrète pas, il se négocie !
Participant de l’HIDS : Le réseau de bus à HCMV a bénéficié d’investissements privés et de subventions de l’Etat
via des emprunts pour l’achat du matériel roulant. Des opérateurs privés ont conclu des contrats avec HCMV pour la
fourniture d’un service. Aujourd’hui, peu d’usagers utilisent le
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Những điểm cần ghi nhận:
•• Các ưu điểm của PPP trong lĩnh vực giao thông:
‐‐ Tăng nguồn tài chính và chất lượng công trình,
‐‐ Tận dụng chuyên môn kỹ thuật và quản trị của tư
nhân.
Phần 2
•• Ba điểm không nên bỏ qua:
‐‐ Tăng cường khả năng quản lý, điều tiết của Nhà
nước.
‐‐ Xác định năng lực và khả năng của các bên để
phân chia tốt nhất rủi ro và trách nhiệm.
‐‐ Cần so sánh mô hình PPP với mô hình MOP.
53
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
PARTIE 3 –RETOUR D’EXPÉRIENCES DE PROJETS PPP DANS LE SECTEUR DES TRANSPORTS
I. LE CONTRAT DE PARTENARIAT POUR LA GARE ROUTIÈRE DE SAINT-RAPHAËL
(FRANCE)
Au début des années 2000, la commune de Saint-Raphaël, dans le sud-est de la France, souhaite renforcer l’attractivité de son
centre-ville à l’occasion de la modernisation de sa gare routière. Situé face à la gare ferroviaire, le projet prévoit la construction
d’un complexe intégrant la gare routière rénovée, un cinéma multiplexe et des parkings en souterrain. L’opération doit permettre
de créer un pôle d’échanges entre route et rail et d’améliorer les liaisons avec le parking de la gare ferroviaire. Aussi, dans un
souci de création de source de revenus annexes, la Ville souhaite compléter l’opération par l’installation de panneaux photovoltaïques.
Partie 3
Complexe gare routière – cinéma – parking de Saint-Raphaël
Khu phức hợp bến xe - cụm rạp chiếu phim - bãi đậu xe Saint-Raphaël
54
Source / Nguồn: wikipédia.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
PHẦN 3 – Kinh nghiệm của các dự án PPP
trong ngành giao thông
I. Hợp đồng đối tác xây dựng bến xe Saint-Raphaël (Pháp)
Đầu những năm 2000, thành phố Saint-Raphaël, nằm ở phía đông-nam nước Pháp, mong muốn tăng cường sức hấp dẫn của
khu trung tâm thông qua dự án hiện đại hóa bến xe. Nằm đối diện với nhà ga đường sắt, dự án này sẽ xây dựng một khu phức
hợp bao gồm bến xe, cụm rạp chiếu phim và bãi đậu xe ngầm. Dự án sẽ tạo ra một trung tâm trung chuyển giữa đường bộ và
đường sắt, cải thiện kết nối với bãi đậu xe của nhà ga. Để tạo nguồn thu bổ sung, Thành phố mong muốn lắp đặt hệ thống điện
mặt trời trong dự án.
Phần 3
Khu phức hợp bến xe - cụm rạp chiếu phim - bãi đậu xe Saint-Raphaël
Complexe gare routière – cinéma – parking de Saint-Raphaël
55
Nguồn / Source : Google, 2015
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
1. Complexité technique et financière d’un projet mixte
A l’issue des premières réflexions sur le projet, la Ville prévoit
de confier le financement, la conception, la construction,
l’entretien et la maintenance du complexe à un partenaire
privé. La programmation mixte de l’opération l’amène à envisager une exploitation répartie entre la régie municipale en
charge du stationnement pour le parking souterrain, un gestionnaire pour la gare routière et un prestataire désigné par
la Commission Nationale d’Equipement Cinématographique
pour le multiplexe. La Ville souhaite par ailleurs la valorisation du projet par la programmation de commerces.
La programmation mixte et l’entremêlement d’activités publiques et privées induit une complexité technique pour la
Ville dans la réalisation de l’opération :
•• multiplicité des intervenants publics et privés dans
l’opération (Ville de Saint-Raphaël, intercommunalité,
Département, régie municipale en charge du stationnement, exploitant du cinéma, SNCF10, ERDF11),
•• diversité des contraintes urbaines du site,
•• liaisons à créer avec la gare ferroviaire,
•• isolation phonique et dispositif antivibratoire nécessaires
à l’exploitation du cinéma multiplexe,
•• installation de panneaux photovoltaïques pour la production et la vente d’électricité,
•• délocalisation de la gare routière existante pendant la
durée des travaux.
De telles conditions de performances techniques, financières
ainsi que les risques associés ont convaincu la Ville d’avoir
recours au secteur privé.
Partie 3
2. Choix de développement en contrat de partenariat
56
Afin d’identifier le mode de développement optimal pour ce
projet, la Ville de St-Raphaël a examiné le panel de solutions
de MOP, de MOA déléguée et de concession d’aménagement
offertes par le législateur français :
•• Bail emphytéotique administratif : contrat de droit administratif qui vise la mise à disposition de terrains à un
privé sur une longue période. Celui-ci peut alors constituer des droits réels sur les immeubles bâtis sur les
parcelles.
•• Autorisation d’occupation temporaire assortie d’une
location avec option d’achat : la ville autorise les différents occupants à utiliser le terrain jusqu’à la fin du
contrat. A son terme, les occupants peuvent lever une
option leur permettant de devenir propriétaires.
•• Délégation de service public : contrat de concession,
d’affermage, recours à un opérateur pour concevoir,
construire et exploiter le complexe.
•• MOP ou MOA déléguée et exercée par un mandataire :
l’autorité publique réalise l’ensemble de l’opération directement ou fait appel à un mandataire.
•• Contrat de partenariat.
L’analyse juridique et économique des différents scenarii12
réalisée sur les critères de délais de réalisation, de coûts de
construction et de maintenance, de quantification et de partage des risques, a fait ressortir deux options13:
•• Contrat de partenariat : la Ville confie à un partenaire
privé une « mission globale » portant sur la conception, la réalisation, l’entretien, la maintenance et le financement de l’ensemble du complexe. Dans le cas
présent, il n’y a pas d’avantage décisif pour cette option
en termes de coûts de construction et de maintenance
même si un opérateur privé est à priori plus à même
d’estimer les fonds qui devront être investis au départ et
les coûts de maintenance futurs. Elle permet toutefois à
priori de réduire les risques d’appels d’offres infructueux,
d’avenants, de surcoûts, etc.
•• Scénario dit de référence (dans le cas où le recours à
un contrat de partenariat est impossible) : réalisation en
MOP de la gare routière et du parking (domaine public) et MOA privée pour le cinéma multiplexe (domaine
privé).
3. Sélection du consortium par dialogue compétitif
La procédure de passation de marché a été faite par dialogue
compétitif. En France, la procédure de dialogue compétitif
permet à la MOA de conduire un dialogue avec des candidats qu’elle a présélectionnés en vue de définir les besoins
d’une opération. A l’issue de ce dialogue qui comprend généralement la remise de propositions intermédiaires discutées
avec la MOA, les candidats remettent une offre finale.
Le recours à cette procédure n’est possible que lorsqu’un
marché public est considéré comme complexe, c’est-à-dire
que la MOA n’est pas en mesure de définir seule et à l’avance
les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou
qu’elle n’est pas en mesure d’établir le montage juridique ou
financier du projet. Le dialogue compétitif est une procédure
propre au contrat de partenariat. Dans le cadre d’une concession on aura recours à une procédure d’appel d’offres où
les candidats remettent des propositions sur la base d’études
d’Avant Projets Sommaires ou d’Avant Projets Détaillés communiqués par la MOA.
Quatre consortiums ont proposé leur candidature à l’occasion
du dialogue compétitif pour le projet de St-Raphaël et trois
ont été retenus à l’issue de la phase de présélection :
•• ICADE – CDC – Eiffage,
•• SPIE - Caisse d’Epargne – Crédit Foncier de France,
•• CARI – Auxifip Crédit Agricole – Société Générale.
Le consortium mené par le groupe CARI a remporté le dialogue compétitif. Les caractéristiques du projet final validé à
l’issue de la procédure de passation de marché sont14 :
10
Société Nationale des Chemins de Fer.
Electricité Réseau Distribution France.
12
Cf. Annexe 1 : tableaux comparatifs des modes de développement en MOP ou CP pour le projet de St-Raphaël.
13
En France, le législateur impose la comparaison entre un scénario de référence en MOP et un autre en PSP.
14
Source : Centre d’Expertise Français pour l’Observatoire des
PPP (CEF-O-PPP), juillet 2010.
11
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
vào hoạt động. Tuy nhiên, nó cũng giúp giảm giảm rủi
ro đấu thầu không thành công, điều chỉnh hợp đồng, chi
phí phát sinh thêm...
•• Phương án tham chiếu (trong trường hợp không thể áp
dụng hợp đồng đối tác công tư): thực hiện dự án theo mô
hình MOP đối với bến xe và bãi đậu xe công và đầu tư tư
nhân đối với cụm rạp chiếu phim.
1. Tính phức tạp về kỹ thuật và tài chính của dự án
Do các yêu cầu về kỹ thuật, tài chính và nhiều rủi ro trong dự
án nêu trên, Thành phố đã mời tư nhân tham gia vào dự án.
2. Lựa chọn mô hình quan hệ đối tác
Để xác định mô hình tối ưu cho dự án, thành phố St-Raphaël
đã nghiên cứu nhiều mô hình khác nhau: mô hình Nhà nước
làm chủ đầu tư, mô hình ủy thác làm chủ đầu tư, mô hình
nhượng quyền:
•• Hợp đồng cho thuê dài hạn: hợp đồng theo luật hành
chính theo đó chính quyền cho một đơn vị tư nhân thuê
một khu đất trong dài hạn. Đơn vị tư nhân có toàn quyền
đối với công trình xây dựng trên khu đất đó.
•• Cho phép sử dụng đất tạm thời kết hợp với phương án
thuê mua: Thành phố cho phép tư nhân sử dụng đất.
Đến cuối hợp đồng, người sử dụng có thể chọn mua để
trở thành chủ sở hữu khu đất đó.
•• Uỷ thác thực hiện dịch vụ công: hợp đồng nhượng
quyền, khoán cho đơn vị tư nhân thiết kế, xây dựng và
khai thác khu phức hợp.
•• Nhà nước làm chủ đầu tư hoặc Nhà nước ủy quyền cho
một đơn vị làm chủ đầu tư.
•• Hợp đồng đối tác.
Việc phân tích các yếu tố pháp lý và kinh tế của các phương
án12 được thực hiện dựa trên các tiêu chí về thời gian xây
dựng, chi phí xây dựng và bảo dưỡng, phân chia rủi ro. Kết
quả phân tích cho thấy có hai lựa chọn13 :
•• Phương án “Hợp đồng đối tác”: Thành phố giao cho
một đối tác tư nhân toàn bộ các nhiệm vụ thiết kế, xây
dựng, bảo trì, bảo dưỡng và cung cấp tài chính cho bãi
đậu xe, bến xe và cụm rạp chiếu phim. Trong trường
hợp này, phương án “Hợp đồng đối tác” không có lợi
mang tính quyết định về mặt chi phí xây dựng và bảo
dưỡng, mặc dù đối tác tư nhân là người ước tính tổng
chi phí đầu tư và chi phí bảo dưỡng khi công trình đi
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
3. Lựa chọn đối tác tư nhân bằng quy trình đối thoại
cạnh tranh
Đối tác tư nhân được lựa chọn bằng quá trình đối thoại cạnh
tranh. Ở Pháp, quá trình đối thoại cạnh tranh cho phép chủ
đầu tư đối thoại với các ứng viên đã được sơ tuyển nhằm xác
định nhu cầu của dự án. Sau quá trình đối thoại, các ứng viên
sẽ trình cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền một đề xuất
cuối cùng về dự án. Việc sử dụng quy trình đối thoại cạnh
tranh được thực hiện trong trường hợp dự án phức tạp, nghĩa
là Cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thể tự mình xác
định các phương tiện kỹ thuật để đáp ứng nhu cầu của dự
án hoặc không thể tự mình lập dự án về mặt pháp lý và tài
chính. Đối thoại cạnh tranh là quy trình dành riêng cho dạng
hợp đồng quan hệ đối tác. Trong hợp động nhượng quyền, ta
sẽ sử dụng quy trình đấu thầu trong đó các ứng viên đưa ra
đề xuất dự án dựa trên nghiên cứu sơ bộ ban đầu do Cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cung cấp.
Bốn tổ hợp nhà đầu tư đã đưa ra phương án của mình trong
quá trình đối thoại cạnh tranh và ba tổ hợp nhà đầu tư đã
được chọn để vào vòng tiếp theo.
•• ICADE – CDC – Eiffage,
•• SPIE – Caisse d’épargne – Crédit Foncier de France,
•• CARI – Auxifip Crédit Agricole – Société Générale.
Tổ hợp nhà đầu tư do tập đoàn CARI đứng đầu đã chiến
thắng trong quá trình đối thoại cạnh tranh. Các đặc điểm
của dự án được chọn sau quá trình đối thoại cạnh tranh như
sau14:
•• Xây dựng 10.000 m² diện tích sàn16 trên khu đất có diện
tích 3.000 m².
•• Xây dựng một bãi đậu xe công cộng ngầm có diện tích
4.400 m².
•• Xây dựng cụm rạp chiếu phim với 7 phòng và 1.350 chỗ
ngồi có tổng diện tích là 3.065 m².
•• Lắp đặt hệ thống điện mặt trời với 912 tấm pa nô năng
lượng mặt trời có diện tích 1.550 m² có công suất từ
220 đến 240 MWh, tương đương với mức tiêu thụ năng
lượng của 100 hộ gia đình.
10
Công ty đường sắt quốc gia Pháp.
Công ty phân phối điện Pháp.
12
Xem phụ lục 1: Bảng so sánh phương thức phát triển theo MOP
hoặc CP đối với dự án ở St-Raphaël.
13
Ở Pháp, luật bắt buộc phải so sánh giữa phương án MOP và
phương án PSP.
14
Nguồn: Trung tâm thẩm định quan trắc PPP (CEF-O-PPP),
7/2010.
15
Diện tích sàn sử dụng.
11
Phần 3
Sau quá trình nghiên cứu, Thành phố dự kiến giao cho một
đối tác tư nhân cung cấp tài chính, thiết kế, xây dựng, bảo
dưỡng khu phức hợp này. Việc khai thác, vận hành khu phức
hợp này được phân chia cho nhiều đơn vị khác nhau: một đơn
vị của Thành phố sẽ vận hành bãi đậu xe ngầm, một đơn vị tư
nhân quản lý bến xe và một đơn vị tư nhân khác do Cơ quan
điện ảnh quốc gia chỉ định để quản lý cụm rạp chiếu phim.
Thành phố cũng mong muốn tích hợp hoạt động thương mại
vào dự án.
Việc có nhiều hoạt động và đơn vị tham gia làm cho dự án
rất phức tạp về mặt kỹ thuật và về mặt triển khai thực hiện.
•• Nhiều đơn vị tham gia vào dự án (thành phố SaintRaphaël, Cộng đồng đô thị, Tỉnh, Cơ quan của thành
phố phụ trách quản lý bãi đậu xe, đơn vị khai thác cụm
rạp chiếu phim, SNCF10, ERDF11).
•• Nhiều ràng buộc về quy hoạch đô thị.
•• Cần kết nối với nhà ga,
•• Cách âm và chống rung cho cụm rạp chiếu phim.
•• Lắp đặt tấm pin năng lượng mặt trời để sản xuất và bán
điện.
•• Di dời bến xe hiện hữu trong suốt thời gian thi công.
57
•• Construction de 10 000 m² SHON16 sur une parcelle de
3000 m²,
•• Construction d’un parking public souterrain d’une superficie de 4 400 m²,
•• Construction d’un multiplexe de 7 salles et 1 350 places d’une superficie de 3 065 m² en superstructure,
•• Construction d’un générateur photovoltaïque intégré au
complexe avec une toiture de 912 panneaux pour une
surface totale de 1 550 m² capable de fournir annuellement entre 220 et 240 MWh, soit la consommation
électrique d’une centaine de foyers.
4. Structure finale
4.1. Structure finale du PPP
La Ville de Saint-Raphaël a signé en novembre 2007 un contrat de partenariat avec le consortium Cari Multiplex SaintRaphaël pour le financement, la conception, la construction,
l’entretien et la maintenance du complexe gare routière –
parking – cinéma. Le contrat a une durée de 30 ans et prévoit
la réalisation de l’infrastructure en deux ans. Il autorise la
Ville à sous-louer les différents ouvrages. Quatre baux commerciaux sont ainsi signés entre la Ville et la régie des parkings, l’entreprise de restauration, l’exploitant du multiplexe
et la gare routière.
Cari Multiplex Saint-Raphaël a constitué un groupement
d’entreprises avec Cari Entreprise (contrat de promotion immobilière) et Cari maintenance (contrat d’exploitation et de
maintenance). Un contrat de financement a été passé avec
la Société Générale. Le montant total du contrat est de 32
millions d’€ HT avec un investissement initial de 17 millions
d’€ HT.
Cari Multiplex s’est engagé à attribuer ou à faire attribuer 20 %
du contrat à des PME et artisans.
Le complexe a été mis en service en janvier 2010, les délais
de réalisation ont été tenus et les coûts de construction ont
été respectés.
4.2. Structure finale du projet
Le loyer du titulaire se compose du loyer d’investissement
(financement inclus), du loyer de maintenance, du loyer de
gros entretien et du loyer d’exploitation. Les recettes de valorisation sont issues de l’exploitation commerciale du générateur photovoltaïque. La Ville perçoit pour sa part une
redevance commerciale fixe de 96 000 €/an ainsi que les
loyers versés par les différents exploitants du complexe (gare
routière, cinéma, parking).
En outre, le contrat prévoit une rémunération liée aux performances du partenaire privé en phase de réalisation (retard
dans l’obtention des permis de construire et des autorisations urbanistiques, non-respect des objectifs architecturaux,
retard dans les délais de livraison de l’ouvrage, etc.) et en
phase d’exploitation (remise de rapports d’information et de
suivi d’exploitation à la Ville, obligation de veille technologique
pour l’adaptation des matériels et équipements, etc.).
Partie 3
Montage juridique
58
Source : CEF-O-PPP, juillet 2010.
15
Surface Hors Œuvre Nette.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
4. Cấu trúc dự án được lựa chọn sau cùng
4.2. Cấu trúc cuối cùng của dự án
4.1. Cấu trúc cuối cùng của PPP
Thành phố Saint-Raphaël đã ký hợp đồng đối tác với tổ hợp
nhà đầu tư Cari Multiplex Saint-Raphaël vào tháng 11 năm
2007. Nhà đầu tư có nhiệm vụ cung cấp tài chính, thiết kế,
xây dựng, bảo dưỡng khu phức hợp bến xe - bãi đậu xe - cụm
rạp chiếu phim. Hợp đồng có thời hạn 30 năm và việc xây
dựng cơ sở hạ tầng dự kiến được thực hiện trong 2 năm. Hợp
đồng này cho phép Thành phố cho thuê lại các công trình.
Bốn hợp đồng thương mại cũng đã được ký kết giữa Thành
phố và đơn vị khai thác bãi đậu xe, đơn vị kinh doanh nhà
hàng, đơn vị vận hành cụm rạp chiếu phim và bến xe.
Cari Multiplex Saint-Raphaël đã thành lập Công ty Cari Entreprise (phát triển bất động sản) và Cari maintenance (vận
hành và bảo trì). Hợp đồng tài chính đã được ký với Ngân
hàng Société Générale. Tổng giá trị hợp đồng là 32 triệu euro
chưa bao gồm thuế với mức đầu tư ban đầu là 17 triệu euro
chưa bao gồm thuế.
Cari Multiplex cam kết giao 20% giá trị hợp đồng cho các
doanh nghiệp nhỏ và vừa thực hiện.
Khu phức hợp đã đi vào hoạt động từ tháng 1 năm 2010. Thời
hạn và kinh phí dự kiến thực hiện dự án đều được tuân thủ.
Số tiền mà thành phố Saint-Raphaël phải trả cho Cari Multiplex bao gồm:
•• Tiền để trả nợ vay đầu tư xây dựng bến xe khách,
•• Tiền bảo trì công trình,
•• Tiền sửa chữa các hạng mục lớn,
•• Tiền vận hành khai thác.
Thu nhập thêm đến từ việc khai thác hệ thống điện mặt trời.
Cari Multiplex được thu tiền đến từ việc bán điện mặt trời.
Thành phố thu tiền kinh doanh 96.000 euro/năm và tiền cho
thuê do các đơn vị khai thác đóng (bến xe, cụm rạp chiếu
phim, bãi đậu xe).
Ngoài ra, hợp đồng cũng dự kiến khoản phạt tùy theo hiệu
quả hoạt động của đối tác tư nhân trong giai đoạn xây dựng
(chậm trễ trong việc xin giấy phép xây dựng và giấy phép quy
hoạch, không tuân thủ mục tiêu kiến trúc, chậm trễ bàn giao
công trình...) và trong giai đoạn vận hành (nộp báo cáo theo
dõi hợp đồng khai thác cho Thành phố, bắt buộc phải theo
dõi để đảm bảo các trang thiết bị phù hợp về mặt kỹ thuật...).
5. Trao đổi với học viên về hợp đồng đối tác trong dự
án ở St-Raphaël
Daniel Tapin: Nếu làm dự án dạng này ở Việt Nam và với
các công cụ, quy định hiện hành, loại hợp đồng nào có thể
áp dụng để thực hiện dự án? Cần chú ý đến tính bền vững
về tài chính, tuân thủ các yêu cầu về kỹ thuật và sự tham gia
của các đối tác.
Cấu trúc pháp lý của dự án
THÀNH PHỐ
SAINT-RAPHAËL
HỢP ĐỒNG ĐỐI TÁC
HỢP ĐỒNG
CHO VAY VỐN
CARI MULTIPLEX
Phần 3
NGÂN HÀNG
SOCIETE
GENERALE
59
HỢP ĐỒNG
PHÁT TRIỂN
BẤT ĐỘNG SẢN
CARI
ENTREPRISE
HỢP ĐỒNG
KHAI THÁC
VÀ VẬN HÀNH
CARI
MAINTENANCE
Nguồn: CEF-O-PPP, 7/2010.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Structure finale du projet
Source : Nodalis, 2014.
Partie 3
5. Echanges avec les participants au sujet du contrat de partenariat de St-Raphaël
60
Daniel Tapin : Si un projet de ce type se présentait au Vietnam, quels types de contrats et quels modes de structuration pourriez-vous envisager en tenant compte des outils et
règlementations nationales? Il est aussi important d’avoir
en tête les impératifs de viabilité financière, de respect de
l’ensemble des contraintes techniques et de prise en compte
de l’intervention des différents acteurs.
Participant du DTC de Huế : Au regard du cadre législatif vietnamien et du contexte actuel, il semble compliqué
d’envisager certaines des options que vous avez abordées16.
Dans le cas d’un BEA, supposons que le terrain (qui appartient au public au Vietnam) soit occupé, la procédure de récupération foncière sera complexe. Le recours à une DSP
semble compromis par la difficulté à attirer un opérateur privé
pour la gestion du parking et du cinéma. La MOP semble
impossible car le public n’a pas les capacités financières
d’investir dans un tel projet.
L’option du contrat de partenariat est donc la plus réaliste.
Daniel Tapin : Toujours dans l’éventualité où un projet de
ce type se présentait au Vietnam, quels sont les risques et
quelles solutions pour les minimiser ?
Participant : Le principal risque est lié à la fréquentation du
complexe cinématographique. Les autres risques concernent
la qualité de la réalisation du parking et de la gare routière.
Participant : En phase de construction, le risque principal
serait lié au déplacement de la gare routière préexistante. En
phase d’exploitation, il s’agit du risque commercial.
Benoît Allix : Au Vietnam, dans les cas de développement
en MOP, l’acteur public maîtrise-t-il la qualité des ouvrages
réalisés?
Participant : Il nous est arrivé de comparer des projets BOT
avec des projets similaires développés en MOP. Dans le
cas du BOT, les acteurs privés contrôlent toutes les étapes
de l’opération et l’autorité publique ne fait qu’émettre des
avis et approuver. Ce n’est qu’au moment de la réception
de l’ouvrage que le public se rend compte des problèmes
et souvent, plusieurs mois seulement après la réception,
l’ouvrage est déjà dégradé. Les expériences de MOP attestent à l’inverse d’un contrôle du public tout au long du projet.
Benoît Allix : Il faut s’interroger sur votre modèle de contrat
de BOT car en principe la personne publique à qui l’ouvrage
est destiné à un contrôle sur la qualité des ouvrages au moment de la réception des projets. Il semble que ce soit un
point à approfondir dans vos contrats.
Participant : Quid du partage du risque commercial de
l’opération de St-Raphaël ?
Benoît Allix : Le contrat de partenariat implique que le partenaire privé soit responsable de la conception, la construction,
le financement et l’exploitation de l’infrastructure (entretien,
maintenance à long terme, réhabilitation éventuelle). Chaque
exploitant (cinéma, gare routière et parking) exploite son service, perçoit des recettes des usagers et verse à la Ville de
St-Raphaël un loyer. Chacun gère donc son risque commercial, ce risque n’est pas pris par l’investisseur.
16
Pour rappel : Bail Emphytéotique Administratif, Autorisation d’Occupation Temporaire assortie d’une Location avec Option d’Achat,
Délégation de Service Public, Maîtrise d’Ouvrage Publique et
Contrat de Partenariat.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Cấu trúc pháp lý
ĐƠN VỊ KHAI
ĐƠN VỊ KHAI THÁC
CỤM RẠP CHIẾU PHIM THÁC BẾN XE
TIỀN THUÊ
TIỀN THUÊ
ĐƠN VỊ KHAI THÁC BÃI
XE CỦA THÀNH PHỐ
TIỀN THUÊ
THÀNH PHỐ
SAINT-RAPHAËL
HỢP ĐỒNG
ĐỐI TÁC
ERDF
TIỀM
KINH DOANH
PV
NGÂN HÀNG
SOCIETE
GENERALE
TIỀN
KINH DOANH
CARI MULTIPLEX
HỢP ĐỒNG
PHÁT TRIỂN
BẤT ĐỘNG SẢN
HỢP ĐỒNG
CHO VAY VỐN
HỢP ĐỒNG
KHAI THÁC
VÀ
BẢO DƯỠNG
CARI
ENTREPRISE CARI
MAINTENANCE
Nguồn: Nodalis, 2014.
Daniel Tapin: Nếu dự án này diễn ra ở Việt Nam, sẽ có
những rủi ro nào và những giải pháp gì có thể áp dụng để
giảm thiểu rủi ro này?
Học viên: Rủi ro chính nằm ở số lượt khách đến cụm rạp
chiếu phim. Các rủi ro khác là chất lượng xây dựng bãi đậu
xe và bến xe.
Học viên: Trong giai đoạn xây dựng, rủi ro lớn nhất là việc di
dời bến xe hiện hữu. Trong giai đoạn khai thác, rủi ro lớn nhất
là rủi ro thương mại.
Benoît Allix: Ở Việt Nam, trong trường hợp Nhà nước làm
chủ đầu tư, Nhà nước có kiểm soát được chất lượng công
trình xây dựng không?
Học viên: Chúng tôi thường so sánh dự án BOT với dự án
do Nhà nước làm chủ đầu tư. Trong dự án BOT, tư nhân
kiểm soát tất cả các bước và Nhà nước chỉ cho ý kiến và phê
duyệt. Chỉ đến lúc nhận bàn giao công trình thì Nhà nước mới
thấy có vấn đề. Vài tháng sau khi được bàn giao, công trình
đã xuống cấp. Trong dự án do Nhà nước làm chủ đầu tư, Nhà
nước kiểm soát tất cả các bước.
Benoît Allix: Cần xem xét lại mô hình hợp đồng BOT vì theo
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
nguyên tắc khi nhận bàn giao công trình, Nhà nước sẽ kiểm
tra kỹ chất lượng công trình. Có lẽ đây là điểm cần đào sâu
thêm trong mô hình hợp đồng hiện nay.
Học viên: Việc phân chia rủi ro thương mại trong dự án ở
St-Raphaël ?
Benoît Allix: Trong hợp đồng đối tác, tư nhân có trách nhiệm
thiết kế, xây dựng, cung cấp tài chính và khai thác cơ sở hạ
tầng (bảo dưỡng dài hạn, cải tạo nếu cần). Mỗi đơn vị khai
thác (cụm rạp chiếu phim, bến xe và bãi đậu xe) dịch vụ được
giao, thu tiền từ người sử dụng và nộp lại một phần cho thành
phố St-Raphaël. Các đơn vị khai thác chịu rủi ro thương mại,
chứ không phải chủ đầu tư.
II. Mô hình PPP trong dự án nhà
ga ở Djeddah (Ả Rập Saudi)
Djeddah là thành phố lớn thứ hai của A rập Xê-út, là nơi trung
chuyển của những người hành hương đến thánh địa Mecca.
Là thành phố cảng thương mại nằm bên bờ Biển Đỏ, Djeddah phát triển kinh tế rất mạnh trong thập kỷ vừa qua. Thành
phố đã thực hiện nhiều dự án cơ sở hạ tầng giao thông có
quy mô lớn: di dời sân bay quốc tế ra vùng ven, kết nối sân
bay quốc tế mới với nơi hành hương, thánh địa Mecca ở phía
Đông Nam và thành phố Medine ở phía Bắc bằng tàu cao tốc.
16
Xem lại: Hợp đồng cho thuê dài hạn, cho sử dụng tạm thời kết
hợp với thuê mua, ủy thác dịch vụ công, chủ đầu tư công, hợp đồng
đối tác.
Phần 3
Học viên đến từ Sở GTVT Thừa Thiên - Huế: Theo pháp
luật của Việt Nam và trong bối cảnh hiện nay, khó thực hiện
các phương án đã được trình bày ở trên16. Nếu áp dụng mô
hình Nhà nước cho thuê đất, giả sử khu đất đó đang có người
sử dụng, thì rất khó thu hồi để cho thuê vì thủ tục bồi thường,
giải phóng mặt bằng rất phức tạp. Việc sử dụng hình thức
ủy thác dịch vụ công là phương án dung hòa vì khó thu hút
nhà đầu tư tư nhân vào quản lý bãi đậu xe và cụm rạp chiếu
phim. Việc Nhà nước trực tiếp làm chủ đầu tư là không thể
vì Nhà nước không có khả năng tài chính để đầu tư một dự
án như vậy.
Do đó, phương án hợp đồng đối tác là khả thi nhất.
61
II. LE MONTAGE PPP DU PROJET DE
GARE DE DJEDDAH (ARABIE
SAOUDITE)
Djeddah est la deuxième ville d’Arabie Saoudite, elle est le
point de transit des pèlerins se rendant à La Mecque. Ce port
de commerce situé sur les bords de la mer Rouge a connu un
fort développement économique au cours de la dernière décennie. La Ville a alors engagé des projets d’infrastructures
de transport d’envergure : déplacement de son aéroport international en périphérie, liaison en train à grande vitesse du
nouvel aéroport avec le lieu de pèlerinage de La Mecque au
Sud-Est et la ville de Médine au Nord.
1. D’un projet d’infrastructure de transport à un
projet urbain
En 2006, le lancement de la construction du nouvel aéroport
(Aéroport International King Abdulaziz), a offert une importante opportunité foncière à l’emplacement de l’ancien aéroport situé à proximité immédiate du centre-ville et dont le
déplacement a permis la libération de 1 200 hectares. Cette
opération a permis de questionner la configuration urbaine
de Djeddah, alors organisée autour d’un pôle central largement congestionné. Bien que dotée d’un réseau routier
dense, la ville connaissait des problèmes de congestion dus
à l’utilisation généralisée de l’automobile et au faible développement des transports publics.
Les terrains libérés ont ainsi été envisagés comme le support de développement d’un second centre urbain à relier aux
autres pôles par un réseau de transports publics. Le projet
comprenait la création d’un nouveau quartier doté de toutes
les aménités urbaines nécessaires (commerces, services,
etc.) et organisé autour d’une gare de transports légers (ferrés, routiers) desservant le centre-ville, le nouvel aéroport et
la gare centrale de Djeddah. Ces deux-derniers arrêts seront
à termes desservis par la LGV Médine-Djeddah-La Mecque.
Il sera ainsi possible, en arrivant à Djeddah par avion, de profiter du centre-ville avant de prendre le train vers La Mecque
à la gare centrale.
Avec ce projet, la municipalité souhaitait ainsi pouvoir tirer
profit du transit de près de trois millions de pèlerins se rendant
chaque année à La Mecque en leur proposant un pôle commercial attractif au cœur d’un second centre urbain et des
liaisons en transports en commun avec le centre historique.
Les objectifs de ce projet étaient donc multiples :
•• Maîtriser et orienter l’expansion urbaine de la ville par le
développement d’un second centre urbain,
•• Capter une part de la clientèle empruntant la future LGV
qui assurera la liaison de La Mecque à Médine et dont le
tracé passe jusqu’alors à l’extérieur de Djeddah,
•• Capter une part de la clientèle du nouvel Aéroport International King Abdulaziz qui sera à terme desservi par la
même LGV (clientèle potentielle de 3 millions de passagers),
•• Assurer la liaison entre le centre-ville et le nouvel aéroport international,
•• Conférer à la future gare TGV une vocation multimodale
par la réalisation complémentaire d’une gare routière et
de train urbains,
•• Doter le quartier du port d’une nouvelle vocation résidentielle.
Partie 3
Projet de la future gare de Djeddah / Dự án nhà ga Djeddah
62
Crédit / Nguồn: Foster + Partners.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
1. Từ dự án cơ sở hạ tầng giao thông đến dự án đô
thị
Năm 2006, sân bay quốc tế mới (Aéroport International King
Abdulaziz) được xây dựng, tạo ra cơ hội phát triển cho khu
đất ở sân bay cũ. Khu đất này với diện tích 1.200 ha nằm
sát khu trung tâm thành phố. Đây cũng là cơ hội để tái cấu
trúc đô thị cho thành phố Djeddah vốn được phát triển xung
quanh một trung tâm chính và giao thông thường xuyên bị
tắc nghẽn. Mặc dù có mạng lưới đường bộ dày đặc, nhưng
Thành phố vẫn bị ùn tắc giao thông do việc sử dụng xe ô tô
cá nhân và hệ thống giao thông công cộng kém phát triển.
Khu đất tại sân bay cũ sẽ là cơ hội để phát triển trung tâm
đô thị thứ 2, được kết nối với các trung tâm đô thị khác bằng
mạng lưới giao thông công cộng. Dự án này bao gồm việc
xây dựng một khu đô thị hoàn chỉnh (thương mại, dịch vụ...)
và được tổ chức xung quanh nhà ga kết hợp với bến xe để
kết nối với trung tâm thành phố, sân bay mới và nhà ga trung
tâm Djeddah. Trong tương lai, các nhà ga này sẽ có tuyến
đường sắt cao tốc Medine-Djeddah-Mecca đi qua. Do đó,
khách hành hương có thể đến Djeddah bằng máy bay, tham
quan mua sắm ở khu trung tâm trước khi lên tàu tại nhà ga
trung tâm để đi đến Mecca.
Với dự án này, Thành phố mong muốn tận dụng lợi thế của
nơi trung chuyển gần 3 triệu lượt khách hành hương đến Mecca mỗi năm thông qua việc phát triển trung tâm thương mại
hiện đại, hấp dẫn nằm trong trung tâm đô thị mới được kết nối
bằng giao thông công cộng với trung tâm lịch sử.
Dự án này có nhiều mục tiêu:
•• Kiểm soát và định hướng sự mở rộng đô thị bằng việc
phát triển trung tâm đô thị thứ 2,
•• Thu hút một phần hành khách đi tàu cao tốc từ Medine
đến Mecca dừng chân tại Djeddah,
•• Thu hút hành khách của sân bay quốc tế mới King Abbulaziz trong tương lai sẽ được kết nối với tuyến tàu cao
thốc (với tiềm năng 3 triệu lượt khách),
•• Đảm bảo kết nối khu trung tâm với sân bay quốc tế,
•• Xây dựng nhà ga tàu cao tốc thành trung tâm trung
chuyển đa phương thức bằng cách xây dựng bến xe
khách và ga đường sắt đô thị,
•• Phát triển khu dân cư gắn với khu đô thị cảng.
2. Lập dự án chung
2.1. Điều kiện của các bên tham gia dự án
Để đạt được những mục tiêu phát triển đô thị và giao thông,
Thành phố phải tìm sự đồng thuận với các chủ thể khác nhau
tham gia vào dự án. Đơn vị khai thác mạng lưới đường sắt
(SRO17) phải được thuyết phục về lợi ích của việc lập thêm
một nhà ga trên tuyến đường sắt Djeddah – Mecca - Médine.
Cũng cần có sự đồng thuận về việc di dời bến xe khách hiện
hữu. Các nhà đầu tư cũng yêu cầu đảm bảo thành công cho
dự án. Nhiều giải pháp khuyến khích đầu tư đã được đưa ra
để thu hút các nhà đầu tư bất động sản. Mặc dù cơ hội là rõ
ràng, nhưng việc thuyết phục các bên tham gia đầu tư vào dự
án này cũng khá phức tạp.
17
Saudi Railway Organization (Cơ quan đường sắt Ả rập Saudi)
Phần 3
Vị trí của dự án / Localisation du projet
63
Nguồn / Source : Google, 2015
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
2. Elaboration d’un projet commun
2.1. Conditions des différentes parties-prenantes
Partie 3
Pour atteindre les objectifs d’aménagement urbain et de
transport, la Ville a du faire émerger un consensus entre
les différents acteurs. L’opérateur de transport ferroviaire
(SRO17) devait être convaincu de l’utilité de créer un arrêt
supplémentaire sur la ligne Djeddah - La Mecque - Médine.
Un consensus devait aussi être atteint sur le déplacement de
la gare routière préexistante. De leur côté, les développeurs
et investisseurs demandaient des gages de réussite de
l’opération. Des incitations conséquentes ont donc dû être
proposées pour attirer les développeurs immobiliers. Même
si l’opportunité existe, il est complexe de convaincre les différentes parties prenantes et les investisseurs de s’y intéresser.
Au cours de la phase de réflexion sur l’opportunité du projet,
chaque acteur a fait valoir ses intérêts et exprimer ses conditions. L’opérateur de transport ferroviaire SRO a ainsi expliqué qu’il ne souhaitait pas assumer le financement d’une
nouvelle gare, mettant en doute la capacité à trouver des
fonds pour cette opération et remettant ainsi en question la
réalisation de la liaison proposée avec le nouvel aéroport. A
contrario, les promoteurs ont salué une véritable opportunité
foncière estimant qu’elle constituait un bon point de départ
au développement de projets immobiliers mais ont posé certaines conditions : extension de la surface constructible autorisée, connexion du site avec le centre-ville et calendrier de
réalisation des infrastructures de transport en phase avec les
développements immobiliers. Les opérateurs de transports
de bus long courrier et de bus urbains ont exprimé leur souhait de voir intégrer au projet la réalisation d’une route dédiée
entre la nouvelle gare et les stations principales de bus. Les
compagnies de taxi ont demandé un accès spécifique à la
gare et la création d’une zone d’attente dédiée. L’ensemble
des acteurs s’est par ailleurs concentré sur l’adéquation du
projet aux besoins des usagers et sur les stratégies à développer pour attirer promoteurs et investisseurs.
64
2.2. Consensus pour la création d’une structure de
cofinancement
Les différentes parties se sont mis d’accord sur la création
d’une structure de cofinancement pour la construction de la
gare qui permettrait de réduire le montant des investissements publics et d’attirer des investisseurs privés. Le choix
d’une gare favorisant l’intermodalité et dont l’accès au centre
de la ville serait aisé a été acté avec la garantie de conditions satisfaisantes pour les opérateurs privés et promoteurs.
L’intermodalité est une des clés de l’accord passé entre les
parties puisque la viabilité du projet ne pouvait être assurée
que par une fréquentation suffisante de voyageurs. Le niveau
de fréquentation a été assuré par l’engagement de la réalisation de la connexion rapide à l’aéroport international, de la
mise en place de lignes de transports en commun vers le
centre-ville et de la réalisation d’un centre commercial.
Pour attirer des investisseurs privés, il était nécessaire de
planifier l’usage du terrain de manière à permettre aux promoteurs immobiliers de remplir leurs objectifs en termes
d’espace et de profits attendus. Il a ainsi été nécessaire de
convaincre les investisseurs locaux d’imaginer la conception
d’immeubles à programmation mixte. Un audit des projets de
centres commerciaux existants ou en projet pouvant exercer
une concurrence sur le site a permis d’évaluer la viabilité du
projet. Celui-ci était affaibli par un fort contexte concurrentiel
(une quarantaine de centres commerciaux sont au moment
du projet recensés à Djeddah).
Un autre défi concernait la méfiance des investisseurs saoudiens à l’égard des projets développés par la puissance publique puisque l’initiative privée est largement présente dans
tous les secteurs d’activité. Ce risque a été atténué par la
sélection d’un promoteur ayant des engagements fermes
avec des grandes enseignes.
3. Choix de développement en joint-venture
3.1. Options de développement
Trois scenarii de développement ont été envisagés au cours
des différentes consultations et études préliminaires pour le
développement de la gare et du centre commercial associé :
•• Un 1er scénario qui place SRO comme seul financeur de
la gare avec une participation du Ministère des Transports. Un opérateur tiers serait chargé des sous-concessions commerciales et de bureaux.
Cette option n’a pas été retenue car elle supposait que
SRO supporte l’ensemble des coûts de financement et
assume donc l’intégralité des risques. SRO n’était par
ailleurs pas le meilleur acteur pour identifier les commercialisateurs de lots commerciaux et tertiaires : c’est un
opérateur public dont le métier n’est pas la promotion
immobilière.
•• Une 2ème option, qui s’appuie sur le distinguo entre infrastructures de service public et équipement commercial, propose que SRO cofinance le développement de
la gare avec un promoteur privé en charge de l’espace
commercial et bénéficie par ailleurs d’une participation
du Ministère des Transports.
Cette option a été retenue car c’est celle qui proposait
la meilleure répartition des risques et de responsabilités.
Les coûts de développement ont été partagés entre la
SRO et le Ministère des transports pour les infrastructures. Le promoteur privé a pris en charge les coûts de
développement des commerces et locaux tertiaires.
•• Dans le dernier scénario envisagé, le promoteur immobilier assure l’intégralité du financement de l’opération
et autorise la SRO à utiliser une partie des installations
pour les transports.
La dernière option a été écartée car elle faisait supporter
une part trop importante de financement et de risques au
partenaire privé. Aussi, ce-dernier n’était pas le mieux
placé pour discuter des options d’aménagement des infrastructures publiques de transports et interagir sur ces
questions avec la SRO et le Ministère des Transports.
17
Saudi Railway Organization.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Trong giai đoạn nghiên cứu lập dự án, mỗi chủ thể đều đưa
ra lợi ích và điều kiện của mình. SRO cho biết họ không muốn
đầu tư xây dựng nhà ga mới, nghi ngờ khả năng tìm được
nguồn tài chính cho dự án này và cũng đặt vấn đề về việc
kết nối với sân bay mới. Ngược lại, các nhà đầu tư bất động
sản nhận thấy cơ hội đất đai và cho rằng đây là địa điểm tốt
để phát triển dự án bất động sản. Tuy nhiên, họ cũng có một
số điều kiện: tăng diện tích sàn xây dựng, kết nối khu vực
này với khu trung tâm, kế hoạch xây dựng cơ sở hạ tầng giao
thông phải đồng bộ với kế hoạch phát triển bất động sản.
Các đơn vị vận tải hành khách bằng xe khách đường dài và
xe buýt nội đô mong muốn có một tuyến đường riêng để nối
từ nhà ga mới đến các trạm dừng chính của xe buýt. Các đơn
vị vận tải taxi cũng muốn có một lối đi riêng để tiếp cận nhà
ga và một khu vực chờ riêng. Tất cả các chủ thể đều thống
nhất là dự án phải phù hợp với nhu cầu của người sử dụng và
chiến lược phát triển để thu hút các nhà đầu tư.
nhận nhượng quyền phát triển thương mại và văn phòng.
Phương án này không được chọn vì SRO phải chịu toàn
bộ chi phí đầu tư và rủi ro. Ngoài ra, SRO cũng không
phải là cơ quan phù hợp nhất để lựa chọn nhà đầu tư
khu trung tâm thương mại và dịch vụ. SRO là cơ quan
nhà nước về đường sắt, chứ không phải là một nhà đầu
tư bất động sản.
•• Phương án 2: Tách bạch cơ sở hạ tầng và trung tâm
thương mại. Theo đó, SRO đồng đầu tư phát triển nhà
ga với một nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm đầu tư
trung tâm thương mại. Ngoài ra, còn có sự tham gia của
Bộ Giao thông.
Phương án này đã được chọn vì nó phân chia rủi ro và
trách nhiệm tốt nhất cho các bên. Chi phí đầu tư phát
triển được phân chia cho SRO và Bộ Giao thông đối với
phần cơ sở hạ tầng. Nhà phát triển bất động sản tư nhân
chịu trách nhiệm đầu tư trung tâm thương mại và dịch vụ.
•• Phương án 3: Nhà phát triển bất động sản tư nhân đầu
tư toàn bộ và cho SRO sử dụng một phần công trình để
bố trí giao thông.
Phương án này bị loại bỏ vì đối tác tư nhân phải đầu tư
lớn và chịu nhiều rủi ro. Ngoài ra, nhà đầu tư tư nhân
cũng không phải là đơn vị phù hợp nhất để đầu tư xây
dựng cơ sở hạ tầng giao thông và đối thoại với SRO và
Bộ Giao thông về vấn đề này.
2.2. Đồng thuận về việc đồng đầu tư tài chính cho
dự án
3.2. Cấu trúc cuối cùng của liên doanh
Cần phải có kế hoạch sử dụng đất để cho phép các nhà phát
triển bất động sản đạt được các mục tiêu của họ về không
gian và lợi nhuận dự kiến. Cần thuyết phục các nhà đầu tư
trong nước xây dựng các tòa nhà hỗn hợp chức năng. Việc
khảo sát, đánh giá các trung tâm thương mại hiện hữu hoặc
đang xây dựng có khả năng cạnh tranh với khu vực này đã
giúp xác định tính khả thi của dự án. Theo đó, tính hấp dẫn
của dự án đã bị giảm đi do bị cạnh tranh mạnh mẽ (khoảng
40 trung tâm thương mại đang hoạt động ở Djeddah và cạnh
tranh trực tiếp với dự án này).
Phương án được chọn là doanh nghiệp dự án: một liên doanh
được thành lập với sự chấp thuận của Bộ Thành phố và Nông
thôn, Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính. Doanh nghiệp
này là “Công ty trách nhiệm hữu hạn”18) với các thành viên là:
•• “Công ty tái thiết đô thị và phát triển Jeddah” (JDURC) ,
một công ty nhà nước đóng vai trò là cơ quan thay mặt
cho thành phố Jeddah đầu tư và thực hiện dự án; Công
ty này là Chủ tịch Hội đồng quản trị của liên doanh và
kiểm soát công tác quản lý. Công ty này đóng góp vào
liên doanh số tiền tương đương với chi phí cho cơ sở hạ
tầng.
•• SRO đảm nhận phần phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
•• Một tổ hợp nhà đầu tư tư nhân sẽ phát triển phần bất
động sản dành cho thương mại.
•• Cơ quan hàng không dân dụng (CAA) góp vốn bằng quỹ
đất và nhận số tiền thuê do liên doanh trả.
Một thách thức khác trong dự án là sự dè dặt của các nhà
đầu tư A rập xê-út đối với các dự án do Nhà nước phát triển
vì sáng kiến tư nhân có mặt trong tất cả các lĩnh vực. Các rủi
ro này đã được giảm thiểu nhờ việc chọn được một nhà phát
triển bất động sản có uy tín với những cam kết mạnh mẽ.
Liên doanh là chủ sở hữu toàn bộ các tòa nhà trong khu vực
nhà ga. Không có thành viên của Doanh nghiệp dự án được
phép bán, cho thuê một phần của các tòa nhà mà không có
sự đồng ý của tất cả các thành viên khác trong Doanh nghiệp
dự án.
3. Lựa chọn phát triển theo hình thức liên doanh
Thu nhập của Liên doanh đến từ tiền cho thuê cơ sở hạ tầng
do SRO, các đơn vị vận tải hành khách công cộng, các đơn vị
khai thác các tuyến xe khách đường dài và tổ hợp nhà đầu tư
3.1. Các phương án phát triển
Ba phương án phát triển đã được xem xét trong các cuộc
tham vấn và trong các nghiên cứu sơ bộ để phát triển nhà ga
kết hợp với trung tâm thương mại:
•• Phương án 1: SRO là cơ quan duy nhất đầu tư nhà ga
với sự tham gia của Bộ giao thông. Một đơn vị khác sẽ
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
18
Công ty trách nhiệm hữu hạn
Phần 3
Các bên đã đồng thuận thành lập một đơn vị để đầu tư xây
dựng nhà ga nhằm giúp giảm đầu tư công và thu hút các nhà
đầu tư tư nhân. Phương án nhà ga đa phương thức có kết
nối tốt với khu trung tâm thành phố đã được lựa chọn với các
điều kiện đảm bảo hài lòng cho các nhà đầu tư tư nhân. Việc
kết nối tốt các phương thức giao thông là một trong những
điểm mấu chốt trong thoả thuận giữa các cơ quan nhà nước
vì sự thành công của dự án chỉ được đảm bảo bằng số lượt
hành khách đi lại trong khu vực này. Việc xây dựng tuyến tàu
cao tốc kết nối với sân bay quốc tế, phát triển các tuyến giao
thông công cộng nối với khu trung tâm lịch sử và xây dựng
trung tâm thương mại là những yếu tố để thu hút khách.
65
•• La SRO pour le développement des infrastructures de
transports.
•• Un consortium privé pour le développement de la partie
immobilière à usage commercial.
•• L’autorité de l’aviation civile (CAA) pour l’apport foncier
contre redevance versée par la joint-venture.
3.2. Structure finale en joint-venture
La structure finale retenue est une joint-venture formée
après approbation du Ministère des Affaires Municipales et
Rurales, du Ministère des Transports et du Ministère des Finances sous la forme d’une « Limited Liability Company »18.
Les membres de la joint-venture sont :
•• La Jeddah Development and Urban Regeneration
Company (JDURC), entreprise publique ayant le rôle
d’agence d’investissement et d’exécution pour le compte
de la Ville de Djeddah. Elle assure la Présidence du Conseil d’Administration de la joint-venture et en contrôle
la gestion. Elle contribue à la joint-venture à un niveau
équivalent au coût estimé des infrastructures.
La joint-venture est propriétaire de l’intégralité des bâtiments
de la gare. Aucun de ses membres n’est autorisé à vendre
ou louer une partie du complexe sans l’accord préalable de
l’ensemble des membres.
Les revenus de la joint-venture proviennent des loyers versés
par la SRO, les opérateurs de transport public, les opérateurs
Sources de coûts
Revenus
potentiels
Financement
public
Terrain
Redevance
foncière
CAA : en
terrain
Travaux
Aucun
Réseaux
Redevance
sur les
usagers
Opérateurs
de services
publics
Pas de difficultés
majeures, les tranchées
principales sont proches
du site
Accès :
routes
secondaires
Aucun
Ministère
des
Transports
Pas de difficultés
particulières
Accès aux
services
publics
sur le site
Redevance
sur les
usagers
Opérateurs
de services
publics
Pas de difficultés
particulières
Climatisation
Redevance
des
usagers
SRO
SRO /
consortium
privé
Partie 3
Matrice des coûts et revenus
Financement
privé
Financement
mixte
Remarques
Construction
(bâtiment de
la gare, parking,
etc.)
Loyer
SRO
SRO /
consortium
privé
Inclut les zones de
stationnement, de
commerces et les
hôtels
66
Aménagement
de la gare
Aucun
SRO /
consortium
privé
Equipement en lien avec
les modes de transport
financés par SRO, les
coûts liés à la zone
marchande par le
consortium privé, les
coûts des ascenseurs et
des escalators sont
partagés entre les deux
Hôtels
Développement
hôtelier
habituel
Le terrain appartient à
la CAA qui facture une
redevance à la SRO
SRO /
consortium
privé
Consortium
privé
Excepté rails et
remblais
Phase II
Source : Nodalis, 2014.
18
Société sans personnalité morale à responsabilité limitée.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
tư nhân trả (tiền thuê diện tích thương mại và dịch vụ). Liên
doanh sẽ trả tiền thuê đất cho CAA. Lợi nhuận sẽ được phân
chia cho các thành viên của Liên doanh tương ứng với tỉ lệ
góp vốn của các thành viên.
3.3. Các yếu tố thành công
Nếu không có sự đồng thuận về lợi ích công và lợi ích của
tư nhân, thì dự án đã không thể được thực hiện. Cần hiểu rõ
logic của các chủ thể và dung hòa lợi ích của các bên. Do đó,
giai đoạn nghiên cứu và lập dự án rất quan trọng để dung hòa
lợi ích của các chủ thể trong một hợp đồng chặt chẽ.
Nhà ga sẽ không được xây dựng nếu không kết hợp với trung
tâm thương mại. Dự án phức hợp đã giúp phát triển được một
khu đô thị thật sự và tạo nền tảng cho mạng lưới giao thông
công cộng ở Djeddah. Tính phức hợp của dự án (phát triển đô
thị, bất động sản và giao thông) là một yếu tố tốt.
Việ thành lập Cơ quan điều phối và chỉ đạo để giám sát việc
thực hiện toàn bộ dự án là yếu tố chủ chốt trong thành công
của dự án.
4. Trao đổi với học viên
Học viên đến từ Sở Tài chính TP.HCM: Ông có các số liệu
cụ thể về dự án này không? Dự án này có lãi không? Thời
gian thu hồi vốn đầu tư là bao lâu? Một công trình chỉ cần
có vốn đầu tư là 10, nhưng ta lại phát triển thành một dự án
phức hợp với số vốn đầu tư lên đến 100. Đây là khoản đầu tư
Ma trận chi phí và thu nhập
Chi phí
Các khoản thu Vốn nhà nước
tiềm năng
Vốn tư nhân
Vốn hỗn hợp
Đất đai
Tiền cho thuê
đất
Thi công
Không có
Mạng lưới
Tiền thu từ
người sử dụng
Các đơn vị
khai thác
dịch vụ công
Không có khó khăn lớn,
các đường hào chính đều
gần khu vực dự án
Tiếp cận :
đường giao thông
thứ cấp
Không có
Bộ Giao thông
Không có khó khăn
đặc biệt
Tiếp cận
các dịch vụ công
tại chổ
Tiền thu từ
Các đơn vị
người sử dụngs khai thác
dịch vụ công
CAA : bằng
đất
Ghi chú
Đất thuộc sở hữu của CAA.
CAA cho SRO thuê
SRO /
tổ hợp
tư nhân
Trừ đường ray và
hạng mục san lấp
mặt bằng
Điều hòa không khí Tiền thu từ
người sử dụng
SRO
SRO /
tổ hợp
tư nhân
Xây dựng
Tiền cho thuê
(bến xe, bãi đậu xe,
...)
SRO
SRO /
tổ hợp
tư nhân
Bao gồm bãi đậu xe,
trung tâm thương mại và
khách sạn
SRO /
tổ hợp
tư nhân
SRO chịu kinh phí lắp đặt
trang thiết bị giao thông,
Tổ hợp tư nhân lắp đặt
trang thiết bị cho trung
tâm thương mại, les
SRO và Tổ hợp tư nhân cùng
chia sẻ chi phí lắp đặt thang
máy và thang cuốn
Phần 3
Không có khó khăn
đặc biệt
67
Tổ chức nhà ga
Không có
Khách sạn
Phát triển khách sạn
thông thường
Tổ hợp tư nhân
Giai đoạn II
Nguồn: Nodalis, 2014.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Structure finale
Source : Nodalis, 2014.
de bus longue distance et le consortium privé (loyers des lots
commerciaux et tertiaires). Parallèlement la joint-venture reverse une partie de ses revenus comme redevance foncière
à la CAA. Elle redistribue ensuite les quoteparts du résultat
net à chacun de ses membres.
Partie 3
3.3. Facteurs de réussite
68
Sans l’obtention d’un consensus entre intérêts publics et
privés, le projet n’aurait pas abouti. Il était donc indispensable de comprendre les logiques d’acteurs et de les concilier,
d’où l’importance de la phase d’étude et d’élaboration d’un
projet commun qui consistait à traduire la conciliation de ces
intérêts dans un cadre contractuel solide.
La gare n’aurait pu être conçue sans la programmation d’un
centre commercial. La diversification du projet a en définitive
permis le développement d’un véritable quartier de ville et
de poser les bases pour un système de transports publics à
Djeddah. La mixité de la programmation a donc eu des effets
positifs (aménagement urbain, développement immobilier,
transports urbains).
La mise en place d’un organe de coordination et de pilotage
pour superviser le projet dans sa globalité a été cruciale dans
le réussite de l’opération.
4. Echanges avec les participants
Participant du DoF de HCMV: Avez-vous des données
chiffrées sur cette opération ? Est-elle rentable et quels
sont les délais estimés de retour sur investissement ? Pour
un ouvrage qui à lui seul vaut 10, on arrive à une opération chiffrée à 100 en intégrant les autres développements.
C’est un investissement global énorme ! L’autorité publique
aurait-elle été en capacité de financer un tel projet ? A titre
d’exemple, pour attirer les investisseurs sur le projet de la
ville nouvelle de Thu Thiem, les autorités ont du s’engager à
fournir toutes les infrastructures techniques et « sociales ».
Toutefois, le gouvernement ne peut pas toujours faire preuve
d’un engagement aussi important en proposant des garanties fermes et un investissement préalable.
Benoît Allix : A Djeddah, les coûts d’investissement du projet ne comprennent pas le développement des systèmes de
transport eux-mêmes. Si on y ajoute le coût de la mise en
place d’un LRT, on augmente effectivement considérablement les coûts.
Participant du DoF de HCMV : Un projet similaire à celui
de Djeddah ne recevrait pas l’aval des autorités publiques
au Vietnam.
La demande de l’investisseur envers l’autorité publique est
très forte puisqu’elle comprend la réalisation des infrastructures de transport par le public à qui incombe aussi la charge
d’attirer des investisseurs immobiliers et commerciaux. Par
ailleurs, la puissance publique vietnamienne ne serait pas en
faveur de la création d’une joint-venture et demanderait la division du projet entre infrastructure de transport et pôle commercial. Le mode de développement privilégié pour la gare
serait à priori le BOT ou le BTO avec investissement privé
puis location à l’autorité publique. Pour le centre commercial,
le projet serait développé en BOO.
Daniel Tapin : En termes de répartition des risques et des
responsabilités, vous êtes proche de la réalité du projet de
Djeddah. Vous estimez que dans une telle situation le public doit assurer un rôle d’investisseur pour les infrastructures
publiques et doit attirer les investisseurs privés. Mais une
gare sans voyageur ne sert à rien ! Ce sont les développements financés par les investisseurs privés qui vont faire venir les voyageurs.
Participant de la MAUR : Je partage l’avis du participant
précédent, il faut que le public fasse le 1er pas. Deux des
lignes de métro en projet à HCMV (dont l’une est en construction) doivent à terme se rejoindre à l’endroit d’un pôle
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Cấu trúc dự án được lựa chọn sau cùng
Nguồn : Nodalis, 2014.
Học viên đến từ Sở Tài chính TP.HCM: Một dự án tương tự
như dự án ở Djeddah có thể sẽ không nhận được sự ủng hộ
của của chính quyền ở Việt Nam.
Yêu cầu của nhà đầu tư đối với Nhà nước là quá cao: Nhà
nước phải xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thu hút thêm
các nhà đầu tư bất động sản. Ngoài ra, chính quyền ở Việt
Nam cũng không ủng hộ phương án thành lập liên doanh và
sẽ yêu cầu chia dự án ra thành hai dự án nhỏ là dự án cơ sở
hạ tầng giao thông và dự án trung tâm thương mại. Phương
thức phát triển cho nhà ga có thể là BOT hoặc BTO với vốn
đầu tư tư nhân, sau đó Nhà nước sẽ thuê lại. Đối với trung
tâm thương mại, hình thức đầu tư sẽ là BOO.
Daniel Tapin: Về việc phân chia rủi ro và trách nhiệm, ý kiến
của Ông gần giống với thực tế trong dự án ở Djeddah. Theo
đó, trong tình huống này, Nhà nước phải đầu tư cơ sở hạ tầng
và phải thu hút các nhà đầu tư tư nhân. Nhưng một nhà ga
nếu không có hành khách thì nhà ga đó sẽ không mang lại
lợi ích gì. Chính đầu tư của tư nhân mới đưa hành khách đến
với nhà ga.
Học viên đến từ Ban quản lý đường sắt đô thị TP.HCM:
Tôi đồng ý với ý kiến nêu trên. Nhà nước phải đầu tư trước.
Hai dự án tàu điện ngầm đang được triển khai ở TP.HCM
(trong đó tuyến số 1 đang thi công) trong tương lai sẽ giao
nhau ở khu trung tâm thương mại Bến Thành. Thành phố
đang tìm kiếm các nguồn vốn cần thiết để thực hiện khu phức
hợp này. Việc thực hiện nhà ga Bến Thành sẽ sử dụng vốn
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
trong nước (HFIC) phối hợp với vốn của nhà đầu tư nước
ngoài.
Học viên: Qua ví dụ vừa được trình bày, tôi mong rằng mô
hình ở Djeddah có thể được áp dụng ở Việt Nam. Khó khăn
ở đây là nếu một doanh nghiệp nhà nước muốn tham gia vào
dự án, cần phải có sự đồng ý của cơ quan chủ quản doanh
nghiệp đó. Việc phân chia lợi nhuận giữa nhà nước và tư
nhân trong dự án này cũng có nét mới đó là hai bên có vai
trò bình đẳng. Tuy nhiên, tôi cũng chưa tin lắm vào tính khả
thi của dự án này nếu được thực hiện ở Việt Nam, đặc biệt là
về mặt thu hồi vốn đầu tư trong dài hạn. Đối với những dự án
dạng này, cần có sự tham gia của Nhà nước hoặc nhà tài trợ
quốc tế vào việc đầu tư cơ sở hạ tầng lớn. Tư nhân chỉ có thể
tham gia vào giai đoạn vận hành.
Học viên: Trong dự án được trình bày ở trên, doanh nghiệp
dự án đã được thành lập bao gồm đơn vị nhà nước và tư
nhân. Ở Việt Nam, đơn vị chủ sở hữu đất có thể sẽ có phần
góp vốn lớn trong doanh nghiệp dự án. Doanh nghiệp dự án
phải thuê đất của Nhà nước và tùy theo doanh thu của dự án,
Nhà nước sẽ đưa ra mức giá thuê đất hợp lý. Việc vận hành
nhà ga cũng có thể được thực hiện theo mô hình này. Doanh
nghiệp dự án sẽ không đầu tư xây dựng nhà ga vì chi phí quá
lớn. Đơn vị nhà nước có thể tham gia vào doanh nghiệp dự
án là HFIC nếu dự án được thực hiện ở TP.HCM. Trong tình
huống này, Nhà nước cần có kế hoạch đầu tư tổng thể, có
phân kỳ đầu tư rõ ràng và lựa chọn đối tác tư nhân bằng hình
thức đấu thầu.
Daniel Tapin: Điểm cần ghi nhớ là phải có cách tiếp cận tổng
thể để chia sẻ rủi ro và thu nhập nhằm đảm bảo tài chính và
an toàn cho dự án.
Học viên đến từ Sở Tài chính TP.HCM: Sân bay quốc tế,
đường cao tốc và trung tâm thương mại trong dự án này khi
nào sẽ đi vào hoạt động?
Phần 3
rất lớn! Nhà nước có khả năng đầu tư dự án này không? Ví
dụ, để thu hút các nhà đầu tư vào khu đô thị mới Thủ Thiêm,
Thành phố đã cam kết xây dựng toàn bộ cơ sở hạ tầng kỹ
thuật và xã hội. Tuy nhiên, Nhà nước không phải lúc nào
cũng có thể đưa ra những cam kết như vậy.
Benoît Allix: Ở Djeddah, chi phí đầu tư cho dự án này không
bao gồm phần đầu tư cho hệ thống giao thông. Nếu thêm vào
chi phí đầu tư tuyến tàu điện nhẹ, thì tổng chi phí của dự án
sẽ rất cao.
69
commercial à Bến Thành. Les autorités prévoient de réunir
les fonds nécessaires pour la réalisation de ce complexe. La
réalisation de la station de métro Bến Thành se fera par un
montage financier entre HFIC et des investisseurs étrangers.
Daniel Tapin : Ce qu’il faut retenir c’est qu’il est nécessaire
d’avoir une approche globale pour mutualiser les risques et
les revenus afin d’assurer les financements et de sécuriser
l’ensemble du dispositif.
Participant : A travers les expériences présentées, mon
souhait est que le type de montage imaginé à Djeddah puisse être appliqué au Vietnam. La difficulté ici réside dans le
fait que pour qu’une entreprise publique soit partie prenante
dans un projet, elle doit avoir les autorisations nécessaires
des administrations de tutelle. La répartition des dividendes
entre public et privé reflète le caractère avant-gardiste de ce
modèle puisque ces deux parties sont mises sur le même
pied d’égalité. J’émets cependant des doutes sur la faisabilité
d’un tel projet au Vietnam, notamment au sujet du retour sur
investissement à trop long terme. Pour une opération de ce
type, il est nécessaire que l’autorité publique ou les bailleurs
internationaux soient en charge de l’investissement pour les
infrastructures lourdes. Le privé doit seulement intervenir au
moment de l’exploitation.
Participant du DoF de HCMV : Quelles sont les dates de
mise en service des ouvrages annexes (aéroport, autoroute
et centre d’affaires) ?
Benoît Allix : L’autoroute a été mise en service en 2011 et
l’aéroport sera livré dans le courant de l’année 2014. On estime que le trafic généré par l’aéroport représentera 6 % à 7 %
des recettes totales. Le centre d’affaires doit être implanté
sur la zone de l’aéroport et n’impactera donc pas le trafic de
l’autoroute.
Participant : Le montage présenté comporte la création
d’une société de projet qui rassemble des entreprises publiques et des acteurs privés. Au Vietnam, l’acteur qui apporte
le terrain aurait des parts très importantes dans la société de
projet. Aussi, la société de projet devrait louer le terrain aux
autorités publiques qui, en fonction des recettes du projet,
proposeraient un loyer raisonnable. Un même montage pourrait intervenir pour l’exploitation de la gare. La société de projet n’investirait cependant pas dans la construction de la gare
car son coût est trop important. L’entreprise publique impliquée dans la société de projet pourrait être HFIC à HCMV.
Dans une telle situation, les autorités devraient faire un plan
d’investissement d’ensemble avec un phasage et recourir à
un appel d’offres pour le choix du partenaire privé.
III. L’AUTOROUTE À PÉAGE DE DAKAR (SÉNÉGAL)
Au début des années 2000, le gouvernement Sénégalais
souhaite désenclaver sa capitale Dakar, située à l’extrême
ouest du pays. Pour ce faire, un projet d’autoroute à péage
est entrepris pour relier la capitale à la ville de Diamniadio,
plus à l’Est, et ainsi améliorer les mobilités urbaines à Dakar tout en favorisant le développement de son arrière-pays.
Ce projet s’inscrit dans une politique de mise à niveau des
infrastructures de transport et d’aménagement du territoire
et intervient alors qu’un processus d’impulsion des PPP est
à l’œuvre en Afrique. L’autoroute Dakar – Diamniadio, dite
« autoroute de l’avenir », est un axe de 32km, dont 25 mis à
péage19, exploité sous concession par le groupe SENAC20.
Elle a été mise en service intégralement en juillet 2013.
Partie 3
Péage de Rufisque, autoroute Dakar - Diamniadio / Trạm thu phí Rufisque trên đường cao tốc Dakar - Diamniadio
70
Crédit photo / Nguồn: autoroutedakardiamniadio.net.
19
20
Source : Banque Africaine de Développement, 2012.
Société Eiffage de la Nouvelle Autoroute Concédée.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Benoît Allix: Tuyến đường cao tốc đã đi vào hoạt động từ
năm 2011 và sân bay quốc tế dự kiến đi vào hoạt động trong
năm 2014. Theo ước tính, lượng hành khách đến sân bay sẽ
đóng góp từ 6% đến 7% vào doanh thu của dự án, Trung tâm
thương mại sẽ được bố trí ở khu vực sân bay và không bị ảnh
hưởng bởi giao thông trên đường cao tốc.
III. Đường cao tốc có thu phí ở
Dakar (Senegal)
Đầu những năm 2000, chính phủ Senegal mong muốn phá
vỡ thế cô lập của thủ đô Dakar nằm ở cực Tây của đất nước.
Để thực hiện được điều này, một dự án đường bộ cao tốc có
thu phí đã được triển khai để nối Dakar với thành phố Diamniadio, ở phía Đông. Tuyến cao tốc này cũng sẽ cải thiện giao
thông đô thị ở Dakar và tạo thuận lợi cho sự phát triển đô thị
ở hai bên đường cao tốc. Dự án này nằm trong chính sách
phát triển cơ sở hạ tầng giao thông và quy hoạch lãnh thổ và
trong bối cảnh PPP đang được xúc tiến phát triển ở châu Phi.
Đường bộ cao tốc Dakar – Diamniadio, còn gọi là “đường cao
tốc của tương lai”, dài 32 km, trong đó có 25 km thu phí19,
được khai thác theo hình thức nhượng quyền cho tập đoàn
SENAC20. Tuyến đường này đã được đưa vào sử dụng toàn
bộ vào tháng 7 năm 2013.
1. Lựa chọn đối tác tư nhân bằng hình thức đấu thầu
Việc lựa chọn đối tác tư nhân đã được thực hiện bằng hình
thức đấu thầu trong năm 2007, theo luật Hợp đồng nhượng
quyền của Senegal21. Đấu thầu hai gói cho thời gian nhượng
quyền từ 20 đến 30 năm:
•• Thiết kế, đầu tư tài chính, xây dựng, vận hành và bảo
dưỡng đoạn 1 từ Pikine đến Diamniadio,
•• Thiết kế, đầu tư trang thiết bị cần thiết cho việc khai thác
và bảo dưỡng đoạn 2 từ Patte d’Oie đến Pikine sau khi
chuyển giao và khai thác.
Quy trình đấu thầu diễn ra theo 6 bước:
•• Bước sơ tuyển vào năm 2007: đánh giá năng lực tài
chính và kỹ thuật của các ứng cử viên (ví dụ: phân tích
báo cáo tài chính). Sau bước sơ tuyển, 3 ứng cử viên đã
được chọn: Moniz de Maia Serra de Fortunato (công ty
của Bồ Đào Nha), Autoroutes du Maroc (ADM - công ty
của Maroc) và tổ hợp nhà đầu tư Eiffage-Eiffage Sénégal.
•• Các ứng viên nộp túi hồ sơ dự thầu phương án kỹ thuật
đợt 1 vào tháng 3 năm 2008. Các ứng viên có thể cho
nhận xét, góp ý và điều chỉnh một số phần trong hợp
đồng do phía Nhà nước đề xuất.
•• Xem xét các hồ sơ dự thầu phương án kỹ thuật.
•• Lựa chọn các ứng cử viên theo cách “vượt qua hay
không”.
•• Đưa ra tài liệu đấu thầu chính thức.
•• Nộp túi hồ sơ dự thầu kỹ thuật cuối cùng và hồ sơ dự
thầu tài chính vào mùa thu năm 2008: tiêu chí chính để
lựa chọn đơn vị thắng thầu là yêu cầu mức đóng góp của
Nhà nước.
Tháng 11 năm 2008, Nhà nước đã chọn tổ hợp do công ty
Eiffage đứng đầu thắng thầu. Đơn vị thắng thầu đã yêu cầu
mức đóng góp của Nhà nước ở mức thấp nhất, nhưng vẫn
còn cao hơn so với mức mà chính quyền Senegal có khả
năng huy động. Để giảm số tiền phải đóng góp, Nhà nước đã
chấp nhận chịu rủi ro trượt giá đối với phần chi phí xây dựng.
Nhà nước Senegal đã ký hợp đồng với tổ hợp Eiffage vào
19
Nguồn: Ngân hàng phát triển châu Phi, 2012.
Société Eiffage de la Nouvelle Autoroute Concédée.
21
Luật Xây dựng Khai thác Chuyển giao năm 2004 được sửa đổi
năm 2009.
20
Phần 3
Lộ trình tuyến đường cao tốc Dakar - Diamniadio / Tracé de l’autoroute Dakar - Diamniadio
71
Nguồn / Source : Google, 2015
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
•• Examen des offres techniques de 1er tour.
•• Sélection des candidats selon un système éliminatoire
« pass or fail ».
•• Production d’un dossier d’appel d’offres définitif : envoi
d’un dossier d’appel d’offres modifié au regard des retours du 1er tour.
•• Remise des offres techniques définitives et des offres
financières à l’automne 2008 : le principal critère de
sélection était le niveau de subvention demandé à l’Etat.
1. Sélection de l’opérateur privé par appel d’offres
La sélection d’un opérateur privé a été faite par procédure
d’appel d’offres en 2007, conformément aux dispositions de
la Loi Sénégalaise sur les contrats de concession21. L’appel
d’offres portait sur deux volets pour une durée de concession
entre 20 et 30 ans :
•• Conception, financement, construction, exploitation et
entretien d’une 1er tranche (Pikine – Diamniadio),
•• Conception et financement des équipements nécessaires à l’exploitation et à l’entretien de la 2nd tranche
(Patte d’Oie – Pikine) après transfert et exploitation.
La procédure d’appel d’offres s’est déroulée en six étapes :
•• Phase de pré-qualification en 2007 : évaluation de la capacité technique et financière des candidats (ex : remise
des comptes des sociétés pour analyse financière, etc.).
A l’issue de cette 1ère phase, trois candidatures ont été
retenues : Moniz de Maia Serra e Fortunato (société portugaise), Autoroutes du Maroc (ADM) et le groupement
Eiffage-Eiffage Sénégal.
•• Remise des offres techniques de 1er tour en mars 2008.
Ces offres devaient inclure des commentaires sur la documentation fournie et pouvaient proposer des variantes
ou modifications de certaines parties du contrat.
En novembre 2008 l’autorité concédante a retenu le groupement conduit par le mandataire Eiffage. Ce groupement avait
produit l’offre demandant le niveau de subvention publique
le moins élevé, mais celui-ci était encore supérieur à ce que
les autorités du Sénégal étaient prêtes à mobiliser. Afin de
réduire artificiellement le montant de cette subvention, l’Etat
a accepté de supporter un risque d’indexation sur le coût
des travaux. La signature du contrat entre l’Etat du Sénégal
et le groupement Eiffage est intervenue en juillet 2009 pour
un démarrage début 2010. Une mise en service partielle de
l’autoroute a été faite en 2011 avant une mise en circulation
intégrale en juillet 2013.
Partie 3
Structure finale
72
Source : Nodalis, 2014.
21
Loi Construction Exploitation Transfert (CET) de 2004 amendée
en 2009.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
tháng 7 năm 2009 và việc thi công bắt đầu vào đầu năm 2010. Năm 2011, một phần tuyến đường cao tốc đã đi vào hoạt động và
năm 2013 toàn tuyến được đưa vào sử dụng.
2. Phân chia rủi ro và trách nhiệm
Khi ký hợp đồng chuyển nhượng, rủi ro và trách nhiệm được phân chia giữa người chuyển nhượng (Nhà nước), người nhận chuyển
nhượng/đơn vị khai thác (SENAC) và nhà thầu xây dựng (Eiffage TP):
NHÀ NƯỚC
SENAC
••Giải phóng mặt bằng,
••Thanh toán các khoản trợ cấp
••Các giấy phép liên quan đến môi
trường
••Khảo cổ học
••Trượt giá cho phần thi công
••Rủi ro liên quan đến khí hậu
••Môi trường cạnh tranh (cam kết về
tiến độ thực hiện các dự án khác)
••Tài chính
••Lưu lượng giao thông / doanh thu
••Chi phí vận hành
••Khung giá thu phí (giá trần được
ấn định trong hồ sơ gọi thầu)
EIFFAGE TP
••Thống nhất với thiết kế cơ sở do cơ
quan nhà nước đưa ra
••Rủi ro khi thi công (vượt quá mức
kinh phí và thời hạn dự kiến ban
đầu)
••Giá trọn gói
••Giấy phép
Dự báo lưu lượng giao thông đã được thực hiện. Kết quả cho thấy phần dự báo của Nhà nước về doanh thu cao hơn 20% so với
doanh thu có thể đạt được. Do đó, nhà đầu tư đã yêu cầu Nhà nước đóng góp nhiều hơn mức đóng góp mà Nhà nước đã dự trù.
Trong quá trình đàm phán giữa Eiffage và các ngân hàng, các ngân hàng cũng đã thực hiện một cuộc nghiên cứu về lưu lượng
giao thông để đảm bảo an toàn cho các khoản cho vay. Các nghiên cứu nhằm làm rõ doanh thu dự kiến để bảo đảm an toàn tối
đa cho ngân hàng. Các nghiên cứu này cho phép xác định phần vốn chủ sở hữu của Eiffage cần đầu tư vào dự án và phần vốn
vay ngân hàng.
Phần 3
Cấu trúc dự án được lựa chọn sau cùng
73
Nguồn: Nodalis, 2014.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
2. Partage des risques et responsabilités
A la signature du contrat de concession, les risques ont été répartis entre concédant (l’Etat), concessionnaire / exploitant (SENAC) et constructeur (Eiffage TP) :
ETAT
•• Libération foncière,
•• Paiement de la subvention,
•• Autorisations préalables environnementales,
•• Découvertes archéologiques,
•• Indexation des prix des travaux,
•• Risques climatiques,
•• Environnement concurrentiel (engagement sur les rythmes de développement des projets).
SENAC
••
••
••
••
Financement,
Trafic / recettes,
Coûts d’exploitation,
Encadrement des tarifs de péage
(tarifs plafonds fixés dans l’appel
d’offres).
EIFFAGE TP
•• Approbation du projet sur la base
de l’Avant-projet détaillé (APD)
fournit par le concédant,
•• Risque de travaux (dépassement
des coûts et des délais),
•• Prix global et forfaitaire,
•• Autorisations.
Des prévisions de trafic ont été réalisées. Elles ont notamment permis d’estimer que les prévisions de recettes de l’Etat était de
20 % supérieures à celles qu’’il serait possible de dégager. C’est pourquoi les candidats demandaient un niveau de subvention de
l’Etat plus important que celui fixé par les autorités du Sénégal. Aussi, au cours des négociations entre le groupement Eiffage et
les banques, ces-dernières ont réalisé de nouvelles études de trafic pour sécuriser leurs prêts. Ces études avaient pour objectif
d’affiner les prévisions de recettes pour que les banques puissent se prémunir au maximum. Elles ont permis d’évaluer le montant de l’investissement sur fonds propre à dégager par le groupement et le montant des prêts à solliciter auprès des banques.
Partie 3
Structure financière
74
Source : Nodalis, 2014.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
3. Trao đổi với học viên
Học viên đến từ Sở Giao thông vận tải TP.HCM: Có điều
luật nào quy định về việc phân chia các khoản đầu tư giữa
các chủ thể không?
Benoît Allix: Không có điều khoản đó trong luật ở Senegal.
Ngân hàng tư nhân đưa ra yêu cầu về vốn chủ sở hữu trong
dự án để đảm bảo khả năng trả nợ của dự án.
Học viên: Các ngân hàng yêu cầu những hình thức bảo đảm
nào?
Benoît Allix: Không có quy định tuyệt đối. Trong trường hợp
này, ngân hàng yêu cầu các bảo đảm sau:
•• Toàn bộ doanh thu của dự án được nộp vào tài khoản
ngân hàng. Nếu doanh nghiệp dự án không có khả năng
trả nợ, thì ngân hàng sẽ lấy số tiền doanh thu này để
trừ nợ.
•• Các cổ phiếu của Eiffage và Eiffage Senegal trong doanh
nghiệp dự án cũng được thế chấp ở ngân hàng.
•• Ngân hàng có quyền can thiệp vào dự án nếu đơn vị
nhận nhượng quyền gặp khó khăn.
•• Nếu Nhà nước chấm dứt dự án, thì Nhà nước phải bồi
thường cho ngân hàng số tiền tương đương với 95%
thậm chí 100% số tiền phải trả cho ngân hàng chứ không
phải đơn vị nhận nhượng quyền.
•• Nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấm dứt hợp tác
với đối tác tư nhân trong dự án, thì ngân hàng có quyền
chỉ định một đối tác tư nhân khác để tiếp tục thực hiện
dự án.
Học viên: Điều cần lưu ý ở đây là quản lý doanh thu, tức để
đảm bảo an toàn tài chính cho dự án. Ở Việt Nam, chúng tôi
sử dụng hình thức ký quỹ. Vốn của các cổ đông có thể được
sử dụng để thực hiện dự án.
Benoît Allix: Ký quỹ không hẳn là một cách làm tốt vì chủ
đầu tư cần vốn để thực hiện dự án. Dự án cũng không được
gây ảnh hưởng về mặt tài chính đến các hoạt động khác của
các cổ đông. Trong cơ chế tài chính của dự án, cần dành một
khoản tiền để trả nợ. Trước khi dự án được triển khai, phải đặt
trước số nợ phải trả trong 6 tháng trong một tài khoản riêng.
Nguồn tiền cung cấp cho tài khoản này là tiền thu phí. Điều
này đảm bảo an toàn cho các ngân hàng.
Học viên đến từ Quỹ đầu tư Hà Nội: Ở Việt Nam, phí đường
bộ do Nhà nước quyết định và lãi suất ngân hàng không phải
là lãi suất cố định. Do đó, nếu lãi suất ngân hàng tăng, nhưng
phí đường bộ không tăng, thì phải làm sao?
Benoît Allix: Các khoản vay có lãi suất thay đổi, nhưng có cơ
chế hoán đổi để đảm bảo các khoản vay có lãi suất cố định.
Ngoài ra, cũng có thể áp dụng cơ chế điều chỉnh lãi suất.
Phần 3
Cấu trúc tài chính
75
Nguồn: Nodalis, 2014.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
3. Échanges avec les participants
Participant du DTC de HCMV : Quelles sont les dispositions
prévoyant la répartition du financement par acteur ?
Benoît Allix : Il n’y a pas d’exigences sur ce point dans la Loi
Sénégalaise. Ce sont plutôt les banques privées qui fixent
un certain niveau de fonds propres pour des questions de
« bancabilité ».
Partie 3
Participant : Quelles sont les garanties demandées par les
banques ?
Benoît Allix : Il n’y a pas de règle absolue. Dans le cas
présent, les garanties demandées par les banques sont les
suivantes:
•• toutes les recettes du projet doivent être déposées dans
des comptes bancaires nantis au profit des banques,
•• les actions de Eiffage et Eiffage Sénégal dans la société
de projet sont nanties au profit des banques,
•• les banques se réservent le droit d’intervenir dans le projet si le concessionnaire est en difficulté,
•• si l’autorité concédante met fin au projet, elle devra verser aux banques et non au concessionnaire des indemnités équivalentes à 95 % voire à 100 % de l’ensemble
des montants dus aux banques,
•• si l’autorité concédante met fin au projet de concession,
les banques ont le droit de désigner un opérateur chargé de poursuivre l’exploitation du projet en attendant le
complet remboursement de leurs crédits.
76
Participant : Le point de vigilance le plus important semble être la gestion des recettes, c’est-à-dire la sécurisation
financière du projet. Au Vietnam on a recours à des dépôts
de garantie. Les fonds apportés par les actionnaires peuvent
être utilisés dans la réalisation du projet.
Benoît Allix : Nantir les fonds des actionnaires ne paraît pas
une bonne idée car on a besoin du capital social pour la réalisation du projet. Le projet ne doit pas non plus contaminer
financièrement les autres activités des actionnaires. Dans le
mécanisme de sécurité financière du projet, on demande de
constituer un compte de réserve du service de la dette. Ainsi,
avant l’entrée en service du projet, on met dans un compte
six mois de service de la dette. Ce compte est alimenté par
les recettes des péages ce qui constitue une sécurité pour
les banques.
Participant du fonds d’investissement de Hà Nội : Au
Vietnam, le tarif des péages est fixé par les autorités et les
taux d’intérêt proposés par les banques sont à taux variables.
Dès lors, les taux d’intérêts augmentent mais pas les tarifs
des péages, quelles solutions ?
Benoît Allix : Les emprunts sont effectivement réalisés à taux
variables mais derrière il y a généralement des mécanismes
de taux de change qui rétablissent une situation d’emprunt à
taux fixe. Il existe aussi des mécanismes d’indexation (évolution des taux d’intérêt par exemple) et de révision.
Participant : Comment calculer le montant de la contribution
des autorités à un projet et la proportion de fonds propres à
apporter par les investisseurs privés ? Au Vietnam, le fonds
de développement des projets est alimenté par l’AFD et la
BAD. Y-a-il un plafond de bénéfices pour les investisseurs
fixé sur toute la durée de vie du projet ?
Benoît Allix : Il existe des PPP sans contribution de l’Etat
ou des autorités concédantes. Un apport de l’Etat est nécessaire dans les secteurs des transports urbains et pour la réalisation d’infrastructures lourdes. Cela n’est pas systématique
dans le domaine de l’énergie ou pour des infrastructures de
télécom. Toute la phase d’étude de faisabilité doit permettre
de développer un modèle financier pour déterminer le niveau
de dette soutenable par le projet et donc, en définitive, définir
le montant de subvention attendu. La modélisation financière
est la clé de cette question, il ne paraît pas réaliste de lancer
un projet sans modèle financier adapté. Par ailleurs, pour
encadrer le niveau de bénéfice du partenaire privé, on peut
mettre en place un mécanisme de régulation dans le contrat.
Il est aussi possible d’imaginer des concessions à durée variable en fonction de la rentabilité attendue par l’actionnaire.
Dans ce type de cas, des dispositions spécifiques sont inscrites au contrat pour permettre un partage des bénéfices
si les recettes sont plus élevées que prévues (partage entre
autorité concédante et partenaire privé).
Participant : Quels sont les liens entre le montant de la subvention publique et la durée d’un contrat ?
Benoît Allix : En règle générale, plus la contribution de l’Etat
est importante, moins les acteurs privés investissent et plus
vite ils récupèrent leur capital. Dans certains projets, compte
tenu du poids de financement et des délais de retour sur investissement, une participation publique s’avère nécessaire
pour pouvoir réaliser le projet.
Ce qu’il faut retenir :
•• Faire dialoguer les parties afin d’atteindre un consensus, concilier les logiques d’acteurs et traduire ce consensus dans un cadre contractuel solide.
•• Recourir à des analyses juridiques et économiques
pour identifier différents scenarii de développement
en se basant sur les critères de délais de réalisation,
de coûts de construction et de maintenance, de quantification et de partage des risques et responsabilités.
•• Systématiser le recours à des procédures d’appel
d’offres (ou de dialogue compétitif), d’autant plus pour
des opérations complexes.
•• Adopter une vision à long terme ainsi qu’une approche
globale pour mutualiser les risques et les revenus, ce
qui permet d’assurer les financements et de sécuriser
le dispositif.
•• Réaliser des études de trafic, des études de marché,
etc. pour affiner les prévisions de recettes et ainsi sécuriser les investissements et en définir le montant.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Học viên: Làm thế nào để tính mức đóng góp của Nhà nước
và tính mức vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong một dự án?
Ở Việt Nam, vốn phát triển dự án do AFD và ADB tài trợ. Có
mức trần lợi nhuận cho nhà đầu tư tư nhân trong suốt dự án
không?
Benoît Allix: Có những dạng PPP không cần khoản đóng
góp của Nhà nước. Phần đóng góp của Nhà nước chỉ cần
thiết cho những dự án giao thông đô thị và phát cơ sở hạ
tầng lớn, chứ không hẳn là cần thiết trong ngành năng lượng
hoặc cơ sở hạ tầng viễn thông. Giai đoạn nghiên cứu khả thi
sẽ giúp hình thành mô hình tài chính để xác định mức vay
nợ của dự án và số tiền đóng góp của Nhà nước. Mô hình
tài chính là chìa khóa để trả lời cho câu hỏi bạn nêu lên. Nếu
không có mô hình tài chính, thì dự án không có tính thực tế.
Để định mức lợi nhuận của đối tác tư nhân, ta có thể áp dụng
cơ chế điều tiết trong hợp đồng. Cũng có thể áp dụng thời
gian nhượng quyền thay đổi tùy theo mức lợi nhuận kỳ vọng
của cổ đông. Trong trường hợp này, sẽ có quy định đặc biệt
trong hợp đồng để giúp phân chia lợi nhuận nếu doanh thu
cao hơn dự kiến (phân chia giữa nhà nước và tư nhân).
Học viên: Mối liên hệ giữa số tiền đóng góp của nhà nước và
thời hạn hợp đồng như thế nào?
Benoît Allix: Theo quy tắc chung, phần đóng góp của Nhà
nước càng lớn, thì phần đóng góp của tư nhân càng nhỏ và
tư nhân sẽ nhanh chóng thu hồi vốn. Trong một số dự án, do
quy mô đầu tư lớn và yêu cầu về thời gian thu hồi vốn đầu
tư, cần có sự tham gia đóng góp của Nhà nước để thực hiện
được dự án.
Những điểm cần ghi nhận:
•• Đối thoại với các bên có liên quan để đạt được sự
đồng thuận, dung hòa lợi ích của các bên và thể hiện
sự đồng thuận trong hợp đồng chặt chẽ.
•• Áp dụng hình thức đấu thầu (hoặc đối thoại cạnh
tranh) đặc biệt là đối với các dự án phức tạp.
•• Có tầm nhìn dài hạn và cách tiếp cận toàn diện để
chia sẻ rủi ro và lợi nhuận nhằm đảm bảo an toàn tài
chính.
•• Thực hiện các nghiên cứu về lưu lượng giao thông,
nghiên cứu thị trường... để làm rõ các dự báo về thu
nhập, đảm bảo an toàn cho các khoản đầu tư và xác
định mức đầu tư.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Phần 3
•• Việc phân tích các yếu tố pháp lý và kinh tế để xác
định các phương án dựa trên các tiêu chí về thời gian
xây dựng, chi phí xây dựng và bảo dưỡng, phân chia
rủi ro và trách nhiệm.
77
PARTIE 4 –MISE EN SITUATION DES PARTICIPANTS
•• Dimensionnement de l’autoroute : 2 x 4 voies,
•• Vitesse maximale : 120 km/h,
•• Bilan prévisionnel de l’opération incluant les taux d’intérêt
des emprunts bancaires : 250 millions USD,
•• Délais de réalisation prévisionnels : 2 ans à compter de
l’attribution des fonds par le MoF,
•• Délais de la phase de libération foncière : en cohérence
avec les phases d’avancement des travaux,
•• Mode de contractualisation PPP privilégié : à l’étude.
1. Démarche et organisation du jeu de rôle
Sur la base du retour d’expérience du projet de l’autoroute
à péage de Dakar, les participants ont été mis en situation
de traiter un cas réel d’analyse et de prise de décision du
mode de PPP à mettre en œuvre. Le jeu de rôle proposé
visait à l’appropriation d’une organisation et d’une procédure
de travail de préparation et d’ajustement d’une démarche en
fonction de problématiques de départ ; de l’évolution de la
réflexion sur le cas d’étude et des solutions alternatives envisageables.
Pour se faire, les participants ont été répartis en quatre équipes d’acteurs :
•• Opérateur privé,
•• Autorité concédante,
•• Ministère des Finances,
•• Banque privée.
Afin d’amener les participants à se positionner sur le choix
d’un type de PPP pour la construction et l’exploitation d’une
autoroute à péage, le jeu de rôle s’est déroulé en trois temps,
chacun étant consacré aux questions suivantes :
•• Quel mode de développement choisir pour le projet et
quelles solutions de montage de PPP appropriées ?
•• Quelles allocations possibles, acceptables et négociables entre les partenaires en matière de risques et responsabilités?
•• Quel processus de sélection du partenaire privé ?
Ministère des Finances : Au vu du contexte budgétaire,
le MoF ne peut dégager des fonds pour cette opération et
conseille un mode de développement en BOT. L’Etat finance
néanmoins aujourd’hui deux autres tronçons de la route, ce
qui peut être considéré comme une contribution. Les péages
permettront à l’opérateur privé d’avoir un retour sur investissement estimé à 50 % du coût global de l’opération. Le
reste pourra provenir d’emprunts à taux avantageux en fonction de recettes réelles dégagées.
Banque privée : Nous sommes prudents vis-à-vis de cette
opération, notamment au vu des risques liés à la phase de
libération foncière puisque 30 000 habitants sont à évincer.
Par ailleurs, d’autres voies rapides sont projetées à proximité
et exerceront nécessairement une concurrence sur votre projet.
La banque n’accepte d’apporter des fonds que si elle estime
que le partenaire privé est sérieux et si le projet est réalisé en
BOT avec un apport de 50 % de l’Etat.
Partie 4
2. 1ère restitution : choix d’un mode de développement
78
Opérateur privé : Notre participation est conditionnée par
les réponses qu’apportera l’autorité concédante aux questions suivantes. Quelle est la date prévue de mise en service
de l’aéroport ? Quels sont les délais de livraison du centre
d’affaires ? Quel est le dimensionnement de l’autoroute,
pour quelle vitesse maximale ? Vos estimez les besoins de
financement à 250 millions USD, est-ce une estimation sommaire ou détaillée ? Prend-elle en compte les intérêts des
emprunts ? Par ailleurs, vous estimez que les recettes de
péage couvriront 50 % de l’investissement total, en combien
d’années ce retour sur investissement est-il attendu ? Enfin,
quel mode de contractualisation souhaitez-vous ?
Autorité concédante : Nous sommes aujourd’hui en phase
d’avant-projet. A ce stade, nous pouvons vous transmettre
les éléments suivants :
3. 2ème restitution des participants : allocation des
risques
Dans cette deuxième partie du jeu de rôle, il était demandé
aux participants de réaliser une matrice des risques22, c’està-dire de répartir les risques que chaque acteur est prêt à
assumer ou préfère voir endossés par une autre partie.
Investisseurs privés : En phase de conception, nous estimons que seule l’autorité concédante peut assurer le risque
politique de l’opération. Nous pouvons de notre côté assumer
les autres risques par la souscription d’assurances.
En phase de construction, le risque politique doit aussi
être assumé par l’autorité concédante assorti d’un engagement de sa part à rembourser l’intégralité de l’apport en cas
de changement politique qui viendrait remettre en cause
l’opération. Pour notre part, nous nous engageons à assumer
les risques techniques étant donné que nous avons assuré la
22
Pour chaque phase de l’opération (conception, construction, exploitation), on identifie quatre types de risques : politique ; technique ;
économique et financier ; environnemental et social.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
PHẦN 4 – Bài tập tình huống
công
•• M
ô hình PPP: đang nghiên cứu
1. Giới thiệu bài tập tình huống
Để học viên có thể lựa chọn được mô hình PPP nào có thể
áp dụng cho dự án xây dựng và khai thác tuyến đường cao
tốc có thu phí, bài tập tình huống được thực hiện qua 3 bước
nhằm trả lời các câu hỏi sau đây:
•• Phương thức nào có thể được lựa chọn để phát triển dự
án và mô hình PPP nào là phù hợp?
•• Phân chia rủi ro và trách nhiệm giữa các đối tác?
•• Quy trình lựa chọn đối tác tư nhân?
2. Báo cáo nhóm 1: Lựa chọn phương thức phát
triển dự án
Đối tác tư nhân: Việc chúng tôi có tham gia vào dự án hay
không tùy thuộc vào câu trả lời của Cơ quan nhà nước có
thẩm quyền đối với các câu hỏi sau đây: Khi nào sân bay
mới đi vào hoạt động? Khi nào trung tâm thương mại được
bàn giao? Quy mô của đường cao tốc ở mức nào, tốc độ tối
đa cho phép là bao nhiêu? Nhà nước ước tính nhu cầu vốn
đầu tư cho dự án này là 250 triệu USD. Đây là ước tính sơ
bộ hay chi tiết? Nhà nước có hỗ trợ lãi vay hay không? Theo
tính toán của Nhà nước, việc thu phí sẽ giúp hoàn lại 50%
vốn đầu tư. Vậy thời gian dự kiến thu hồi vốn là bao nhiêu
năm? Nhà nước mong muốn thực hiện dự án này theo mô
hình PPP nào?
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Hiện nay, chúng tôi
đang trong giai đoạn nghiên cứu sơ bộ về dự án này. Chúng
tôi có thể trả lời một số điểm sau:
•• Quy mô của tuyến đường cao tốc: Mỗi bên bốn làn xe
•• Tốc độ tối đa: 120 km/h
•• Tổng kinh phí dự kiến (bao gồm cả lãi vay vốn ngân
hàng): 250 triệu USD
•• Thời gian thực hiện dự kiến: 2 năm tính từ ngày được Bộ
Tài chính cấp vốn
•• Thời hạn giải phóng mặt bằng: phù hợp với tiến độ thi
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Bộ Tài chính: Căn cứ tình hình ngân sách, Bộ Tài chính
không thể bố trí vốn hỗ trợ cho dự án này. Do đó, chúng tôi
khuyến nghị thực hiện dự án này theo hình thức BOT. Tuy
nhiên, Nhà nước sẽ đầu tư hai đoạn khác của tuyến đường
này và có thể xem như đây là phần hỗ trợ của Nhà nước. Việc
thu phí sẽ giúp đối tác tư nhân thu hồi được 50% tổng chi phí
đầu tư cho dự án. Phần còn lại có thể vay vốn ưu đãi tùy theo
doanh thu của dự án.
Ngân hàng tư nhân: Chúng tôi rất thận trọng trong dự án
này, đặc biệt là đối với các rủi ro liên quan đến giải phóng mặt
bằng bởi vì phải di dời 30.000 dân để thực hiện dự án. Ngoài
ra, xung quanh khu vực dự án còn có nhiều dự án đường cao
tốc khác có khả năng cạnh tranh với dự án này.
Ngân hàng chỉ chấp nhận cho vay nếu nhận thấy đối tác tư
nhân nghiêm túc và nếu dự án được thực hiện theo hình thức
BOT với sự hỗ trợ của Nhà nước lên đến 50% tổng giá trị của
dự án.
3. Báo cáo nhóm 2: Phân chia rủi ro
Trong phần thứ hai này, các học viên được yêu cầu lập ma
trận rủi ro22, nghĩa là phân chia rủi ro cho từng chủ thể theo
nguyên tắc chủ thể nào có khả năng chịu đựng tốt nhất rủi
ro nào.
Nhà đầu tư tư nhân: Trong giai đoạn thiết kế, chúng tôi cho
rằng chỉ có Nhà nước có thể chịu rủi ro chính trị. Chúng tôi
cũng chịu các rủi ro khác và sẽ mua bảo hiểm.
Trong giai đoạn xây dựng, rủi ro chính trị cũng do Nhà nước
chịu và Nhà nước cam kết hoàn trả lại toàn bộ vốn mà nhà
đầu tư đã bỏ ra nếu có thay đổi chính sách dẫn đến phải
xem xét lại dự án. Về phần mình, chúng tôi cam kết chịu rủi
ro kỹ thuật vì chúng tôi là đơn vị thiết kế dự án. Trong giai
đoạn này, mối lo chính của chúng tôi là rủi ro tài chính và
kinh tế. Đối với rủi ro môi trường và xã hội, chúng ta sẽ xác
định những trường hợp bất khả kháng và trong trường hợp đó
chúng tôi đề nghị có sự chia sẻ rủi ro với Nhà nước.
Trong giai đoạn vận hành, chúng tôi cũng đề xuất phân chia
rủi ro như trên. Rủi ro tài chính và kinh tế luôn luôn là mối
quan tâm chính vì nguồn thu dự kiến chỉ đáp ứng được 50%
số vốn đầu tư và chúng tôi cũng ý thức được là có rủi ro về
22
Trong từ giai đoạn của dự án (thiết kế, xây dựng, khai thác), có
4 nhóm rủi ro: chính trị, kỹ thuật, kinh tế và tài chính, môi trường và
xã hội
Phần 4
Trên cơ sở kinh nghiệm của dự án đường bộ cao tốc ở Dakar,
các học viên thực hành làm bài tập tình huống phân tích và
ra quyết định về việc thực hiện dự án theo mô hình PPP. Bài
tập cho học viên đóng vai một tổ chức và thực hiện một quy
trình làm việc để chuẩn bị và điều chỉnh một cách tiếp cận
tùy theo vấn đề đặt ra ban đầu và các thay đổi trong suy nghĩ
về trường hợp nghiên cứu và các giải pháp thay thế dự kiến.
Để làm bài tập này, các học viên được chia thành 4 nhóm,
mỗi nhóm đóng một vai:
•• Đối tác tư nhân
•• Cơ quan nhà nước có thẩm quyền
•• Bộ tài chính
•• Ngân hàng tư nhân
79
conception du projet. Le risque économique et financier est
notre principal point d’inquiétude pour cette phase. Pour le
risque environnemental et social, on identifiera les risques de
force majeure pour lesquels nous proposons un partage de
risque avec l’autorité concédante.
En phase d’exploitation, nous proposons la même répartition. Le risque économique et financier est toujours notre
principal point d’inquiétude puisque les recettes prévues
ne couvriraient que 50 % de l’investissement et que nous
sommes conscients du risque d’augmentation des taxes sur
notre activité. Nous demandons donc à l’autorité concédante
d’assumer ces risques.
Deux options de développement nous semblent donc envisageables pour cette opération :
•• Un BOT incluant le paiement de loyers par le public durant 50 ans. Ce loyer peut être transformé en terrains
à potentiel de valorisation assorti de l’autorisation d’y
développer un programme mixte de logements et commerces.
•• Un montage mi BT mi BOT où le gouvernement paye
50 % du coût de réalisation de l’opération et signe une
garantie de trafic.
Partie 4
Banque privé : Les autorités sont-elles prêtes à financer
ce projet ? En effet, l’opération n’est rentable que si le MoF
accepte que le public participe à hauteur de 50 % du bilan
global de l’opération. Dans tous les cas, nous ne souhaitons
assumer aucun risque.
Nous estimons qu’il est du ressort de l’autorité concédante
d’assumer l’ensemble des risques en phase de conception. En phases de construction et d’exploitation, le risque
politique doit être pris par l’autorité concédante et le risque
technique par l’opérateur privé. Les risques économiques et
financiers, environnementaux et sociaux doivent donner lieu
à un partage entre public et privé.
80
Ministère des Finances : En phase de conception, tous les
risques doivent être assumés par l’autorité concédante car
l’opération est d’initiative publique.
En phases de construction et d’exploitation, les risques
économiques, financiers, environnementaux et sociaux
doivent être transférés au privé qui devra contracter une assurance.
Les risques politiques et techniques doivent être partagés
entre public et privé.
Autorité concédante : En phase de conception, nous
sommes prêts à assumer le risque politique, le partenaire
privé se dit lui prêt à supporter les risques économiques et
financiers, environnementaux et sociaux. Pourquoi la banque
privée est-elle alors opposée à la prise en charge des risques
économiques et financiers, environnementaux et sociaux par
le partenaire privé ? Si nous avons recours aux PPP, c’est en
premier lieu pour des questions de financement mais aussi
et surtout pour les solutions techniques que peuvent nous
apporter des partenaires privés.
En phase de construction, nous pouvons prendre en charge
le risque technique lié à l’étape de libération foncière ainsi
que le risque politique. Le risque environnemental et social
revient au privé.
En phase d’exploitation, nous n’assumerons pas le risque de
trafic mais pouvons déjà assurer qu’aucun projet concurrent
ne sera développé à proximité.
4. 3ème restitution des participants : mode de sélection du partenaire privé
La 3ème partie du jeu de rôle proposait aux participants de
réfléchir sur les différents modes de sélection des partenaires
privés : gré à gré, appel d’offres et dialogue compétitif.
Banque privée : Nous proposons une procédure en deux
temps : pré-sélection et sélection. La pré-sélection se fait sur
la base de critères tels que le capital social de la société,
la présentation d’un audit réalisé sur les activités des trois
dernières années et de références de projets similaires (type
de projet et montant de l’investissement). Les candidats présélectionnés sont par la suite invités à répondre à un appel
d’offres. Les offres sont notées sur les critères techniques
et financiers (le 1er critère primant sur le 2nd) ainsi que sur
la proportion de risques que le candidat est prêt à assumer.
Ministère des Finances : Nous optons pour une sélection
du candidat par appel d’offres international avec deux enveloppes. En phase de pré-selection, les offres sont classées
sur la base de critères techniques. Les candidatures retenues passent en phase de sélection où elles sont évaluées
sur des critères financiers. Si une entreprise intervenant déjà
sur d’autres tronçons propose sa candidature, son offre sera
privilégiée puisque nous estimons que cela pourrait permettre
une mutualisation des ressources techniques et financières.
Cela permettrait aussi de limiter le nombre d’acteurs pour
ainsi faciliter la coordination entre les différents intervenants.
Autorité concédante : Pour la sélection d’un partenaire
privé, nous écartons l’option du gré à gré qui n’est pas conforme à la Loi dans le cadre d’un tel projet. Cette option aurait pu être retenue dans le cas d’un BT. Toute comme la
banque privée et le MoF, nous proposons un appel d’offres
avec deux enveloppes : pré-sélection et sélection.
5. Synthèse du jeu de rôle
L’objectif du jeu de rôle était de mettre les participants dans
les conditions réelles d’analyse et de prise de décision pour
le développement d’un projet d’autoroute à péage, de faire
dialoguer les parties pour atteindre un consensus. En capitalisant sur le retour d’expérience du projet de Dakar, ils ont
été amenés à proposer de façon consensuelle un mode de
développement, une répartition des risques entre partenaires
et un mode de sélection de l’opérateur privé.
Mode de développement
Tous les acteurs se sont exprimés en faveur du BOT ou
de la concession ; l’opérateur privé a également proposé
un montage en BT. Un consensus a donc été atteint pour
lancer ce projet en PPP sous le régime de la concession.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Ngân hàng tư nhân: Nhà nước có sẵn sàng đầu tư cho dự
án này không? Dự án chỉ có thể có lãi khi Bộ Tài chính chấp
nhận Nhà nước đóng góp 50% vốn của dự án. Trong mọi
trường hợp, chúng tôi không muốn chịu bất kỳ rủi ro nào.
Chúng tôi cho rằng Cơ quan nhà nước có thẩm quyền là đơn
vị phải chịu toàn bộ rủi ro trong giai đoạn thiết kế. Trong giai
đoạn xây dựng và vận hành, Nhà nước chịu rủi ro chính trị
và Nhà đầu tư tư nhân chịu rủi ro kỹ thuật. Rủi ro kinh tế và
tài chính, môi trường và xã hội cần được phân chia giữa Nhà
nước và tư nhân.
Bộ Tài chính: Trong giai đoạn thiết kế, mọi rủi ro là do Cơ
quan nhà nước có thẩm quyền chịu vì đây là dự án được thực
hiện theo sáng kiến của Nhà nước.
Trong giai đoạn xây dựng và vận hành, rủi ro kinh tế, tài
chính, môi trường và xã hội phải được chuyển giao cho tư
nhân và tư nhân phải mua bảo hiểm.
Các rủi ro kỹ thuật và chính trị cần được phân chia giữa Nhà
nước và tư nhân.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Trong giai đoạn thiết
kế, chúng tôi sẵn sàng chịu rủi ro chính trị. Nhà đầu tư tư
nhân đã nói sẵn sàng chịu các rủi ro kinh tế, tài chính, môi
trường và xã hội. Tại sao Ngân hàng tư nhân lại phản đối việc
đối tác tư nhân chịu rủi ro tài chính, kinh tế, môi trường và xã
hội? Chúng tôi lựa chọn mô hình PPP là vì vấn đề tài chính
nhưng cũng là vì các giải pháp kỹ thuật mà đối tác tư nhân có
thể mang lại cho dự án.
Trong giai đoạn xây dựng, chúng tôi có thể chịu rủi ro kỹ thuật
liên quan đến giải phóng mặt bằng và rủi ro chính sách. Rủi
ro môi trường và xã hội do tư nhân chịu.
Trong giai đoạn khai thác, chúng tôi không chịu rủi ro về lưu
lượng giao thông, nhưng chúng tôi có thể bảo đảm sẽ không
có dự án cạnh tranh được triển khai ở khu vực xung quanh.
4. Báo cáo nhóm 3: Phương thức lựa chọn nhà đầu
tư tư nhân
Phần 3 của bài tập tình huống này yêu cầu học viên suy nghĩ
về các hình thức lựa chọn đối tác tư nhân: chỉ định thầu, đấu
thầu và đối thoại cạnh tranh.
Ngân hàng tư nhân: Chúng tôi đề xuất phương thức đấu
thầu theo hai bước: sơ tuyển và đấu thầu chính thức. Bước
sơ tuyển dựa trên các tiêu chí: vốn điều lệ của doanh nghiệp,
kết quả kiểm toán các hoạt động trong 3 năm gần đây và
danh mục các dự án tương tự mà doanh nghiệp đã thực hiện
(loại dự án và số vốn đầu tư). Các ứng cử viên đã được chọn
ở bước sơ tuyển sẽ tham gia đấu thầu. Hồ sơ dự thầu được
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
chấm điểm theo các tiêu chí kỹ thuật và tài chính (tiêu chí kỹ
thuật quan trọng hơn tiêu chí tài chính) và các loại rủi ro mà
ứng viên sẵn sàng chấp nhận.
Bộ Tài chính: Chúng tôi lựa chọn phương thức đấu thầu
quốc tế với hai túi hồ sơ đấu thầu. Trong giai đoạn sơ tuyển,
việc đấu thầu dựa trên các tiêu chí kỹ thuật. Những ứng cử
viên vượt qua giai đoạn này sẽ tham gia giai đoạn đấu thầu
dựa trên tiêu chí tài chính. Nếu doanh nghiệp đã tham gia xây
dựng những đoạn khác của tuyến đường cao tốc này tham
gia đấu thầu, thì chúng tôi sẽ ưu tiên hơn vì chúng tôi cho
rằng họ có thể san sẻ nguồn lực tài chính và kỹ thuật. Điều
này giúp giảm thiểu số lượng các chủ thể tham gia dự án để
tạo thuận lợi cho việc điều phối.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Để lựa chọn đối tác
tư nhân, chúng tôi không chọn phương án chỉ định thầu vì
không phù hợp với quy định của pháp luật đối với dự án này.
Trong trường hợp BT, thì có thể chỉ định thầu. Chúng tôi cũng
đề xuất hình thức đấu thầu qua hai bước là sơ tuyển và đấu
thầu chính thức, giống như nhóm Ngân hàng tư nhân và Bộ
Tài chính.
5. Tổng hợp bài tập tình huống
Mục tiêu của bài tập là đặt học viên vào những tình huống
thực tế để phân tích và ra quyết định về phương thức thực
hiện dự án đường bộ cao tốc có thu phí, cách thức đối thoại
giữa các bên để đạt được sự đồng thuận. Dựa trên kinh
nghiệm của dự án ở Dakar, các học viên đề xuất phương
thức thực hiện dự án, phân chia rủi ro giữa các đối tác và
cách thức lựa chọn nhà đầu tư.
Phương thức phát triển
Các nhóm nhất trí đề xuất phương án BOT hoặc nhượng
quyền; nhóm nhà đầu tư tư nhân có thêm đề xuất phương án
BT. Khóa học đã thống nhất thực hiện dự án theo mô hình
PPP dưới dạng nhượng quyền. Tuy nhiên, các nhóm cũng
nhận thức được rằng dự án này không thể bền vững về kinh
tế nếu tư nhân đảm trách 100% vốn đầu tư. Nhà nước cần hỗ
trợ tài chính cho dự án. Để làm được điều này, Nhà nước sẽ
tiếp xúc với các nhà tài trợ quốc tế.
Đề xuất của các học viên về nhượng quyền phù hợp với
phương án đã được chính phủ Sénégal lựa chọn, hợp đồng
Xây dựng - Khai thác - Chuyển giao ký với công ty SENAC
vào năm 2009 để thực hiện dự án đường cao tốc Dakar-Diamniadio. Quyết định của chính phủ Sénégal dựa trên các
nghiên cứu về lưu lượng giao thông và mức thu phí. Nghiên
cứu này đã chứng tỏ dự án có lãi. Trong hợp đồng ký với
SENAC, chính phủ Sénégal đã cam kết hỗ trợ cho nhà đầu
tư một khoản trợ cấp; số tiền trợ cấp được giảm một phần nhờ
việc Nhà nước chịu rủi ro trượt giá xây dựng.
Các học viên đã đề xuất phương thức thực hiện dự án tương
tự với phương thức trên thực tế đã thực hiện ở Sénégal.
Phần 4
tăng thuế đối với hoạt động của chúng tôi. Do đó, chúng tôi
đề nghị Nhà nước chịu rủi ro này.
Theo chúng tôi, có hai khả năng có thể thực hiện dự án này:
•• Hình thức BOT bao gồm việc Nhà nước trả tiền thuê
công trình cho chúng tôi trong vòng 50 năm. Nếu không
trả bằng tiền, thì Nhà nước có thể trả bằng một khu đất
có tiềm năng phát triển nhà ở và thương mại.
•• Hình thức nửa BT và nửa BOT theo đó, Nhà nước trả
50% chi phí đầu tư và ký cam kết đảm bảo lưu lượng
giao thông.
81
Toutefois, toutes les parties se sont montrées conscientes
que ce projet ne peut être économiquement viable s’il revient
au privé de supporter 100 % de l’investissement. Il a donc
été entendu que le gouvernement devra octroyer une subvention d’investissement pour laquelle il se rapprochera très
certainement des bailleurs de fonds internationaux.
Le consensus atteint par les participants autour d’un contrat de concession correspond au mode de développement
privilégié par l’Etat du Sénégal qui a passé un contrat de
Construction–Exploitation–Transfert avec la société SENAC
en 2009 pour l’autoroute à péage de Dakar-Diamniadio. La
décision de l’Etat Sénégalais s’est appuyée sur des études
de trafic et d’acceptabilité du péage qui ont démontré la forte
rentabilité de l’infrastructure projetée. Dans le contrat passé
avec SENAC, l’Etat s’est engagé à verser une subvention au
concessionnaire ; celle-ci a été réduite artificiellement par la
prise en charge par la partie publique du risque d’indexation
sur le coût des travaux.
Les participants ont donc proposé un scénario semblable au
montage réalisé au Sénégal.
Partie 4
Répartition des risques
Les négociations entre les parties laissent se profiler un partage des risques où l’autorité concédante supporte le risque
politique ainsi que le risque technique lié à la phase de libération foncière et où le privé assume les autres risques, notamment le risque de trafic en phase d’exploitation. Aucun consensus n’a objectivement été atteint entre les parties.
Dans l’exemple de Dakar, les risques et responsabilités ont
été partagés entre l’autorité concédante, le concessionnaire
et le constructeur23. Les résultats des études de trafic ont
encore une fois été au cœur des négociations, notamment
pour déterminer les garanties demandées par les banques.
82
Sélection du partenaire privé
Les participants ont opté à l’unanimité pour une procédure
d’appel d’offres décomposée en deux enveloppes (une
phase de pré-sélection avant sélection finale). Le critère
principal d’examen des offres est le montant de la subvention d’investissement demandé à l’Etat, tout comme dans
l’exemple de l’autoroute à péage de Dakar où l’offre retenue
était celle demandant le niveau de subvention publique le
plus faible. A Dakar, une procédure d’appel d’offres rigoureuse décomposée en six étapes a été suivie, comprenant
une phase de pré-qualification sur les capacités techniques
et financières des candidats ; la remise d’offres techniques
de 1er tour et enfin le dépôt d’offres financières et techniques
définitives.
Les participants ont par ailleurs évoqué la possibilité de privilégier une offre produite par une société intervenant déjà sur
un autre tronçon de l’autoroute. Il n’apparaît néanmoins pas
nécessaire de favoriser une entreprise déjà privilégiée par
les précédents contrats passés avec l’autorité concédante. Il
n’est pas opportun d’envoyer ce type de signaux aux autres
candidats.
23
cf. Partie 3.III.2.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Phân chia rủi ro
Việc phân chia rủi ro giữa các bên dựa trên cơ sở đàm phán.
Kết quả: chính quyền chịu rủi ro chính trị và kỹ thuật trong giai
đoạn giải phóng mặt bằng và nhà đầu tư tư nhân chịu các rủi
ro khai thác, trong đó có rủi ro về lưu lượng trong giai đoạn
vận hành. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận một cách khách quan,
các bên đã không đạt được sự đồng thuận về vấn đề này.
Trong ví dụ ở Dakar, các rủi ro và trách nhiệm được chia
sẻ giữa các bên: chính quyền, nhà đầu tư và nhà thầu xây
dựng23. Kết quả nghiên cứu lưu lượng giao thông là điểm
chính yếu trong quá trình thương lượng giữa các bên, đặc biệt
là để xác định các khoản bảo đảm do ngân hàng yêu cầu.
Lựa chọn nhà đầu tư tư nhân
Các học viên đã nhất trí lựa chọn quy trình đấu thầu gồm hai
bước: bước sơ tuyển và bước đấu thầu chính thức. Tiêu chí
chính để chấm thầu là số tiền đề nghị Nhà nước hỗ trợ. Đề
xuất này giống với phương án đã được chọn trong thực tế dự
án ở Dakar, theo đó tiêu chí chọn nhà đầu tư là số tiền đề
nghị Nhà nước hỗ trợ thấp nhất. Trong dự án ở Dakar, thủ tục
đấu thầu gồm 6 bước rất chặt chẽ: sơ tuyển dựa trên hồ sơ
năng lực kỹ thuật và tài chính của các ứng cử viên, nộp hồ
sơ dự thầu về kỹ thuật ở vòng 1 và nộp hồ sơ dự thầu về tài
chính ở vòng cuối cùng.
Học viên cũng nêu ra khả năng xem xét ưu tiên cho doanh
nghiệp đã thực hiện một đoạn trước đó của tuyến đường cao
tốc. Tuy nhiên, không thật sự cần thiết dành ưu tiên cho đơn
vị đã ký hợp đồng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Không nên đưa ra những tín hiệu ưu tiên như vậy đối với các
ứng viên khác.
Xem thêm Phần 3.III.2.
Phần 4
23
83
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
RECOMMANDATIONS
Les présentations des différents intervenants et les échanges qui s’en sont suivis ont permis d’appréhender le contexte actuel
d’expérimentation des PPP dans le secteur des transports au Vietnam et d’identifier des points à travailler pour s’assurer de la
pertinence du recours aux PPP et du choix de montages adaptés.
Il a ainsi été établi qu’une majorité de projets d’infrastructures de transport sont développés en BOT et dérivés, souvent sous
forme de marchés de gré à gré. Les conditions de ces contrats laissent peu de place au contrôle de la réalisation des infrastructures par la puissance publique, notamment en ce qui concerne le contrôle de la qualité des ouvrages réalisés. Par ailleurs, au
moment de la tenue de l’atelier, le cadre juridique des PPP était en passe d’être stabilisé avec un nouveau décret élargissant les
formes de PPP applicables au Vietnam et les secteurs concernés.
Une fois ce contexte posé, les participants ont fait part de leurs préoccupations et des difficultés rencontrées quotidiennement.
Les principaux points durs identifiés et partagés par la majorité ont été i. la maîtrise des risques en phase de libération foncière,
ii. la réduction des risques commerciaux ou de trafic et iii. l’amélioration de la phase de sélection des investisseurs et opérateurs
privés (négociation, appels d’offres).
En guise de recommandation générale, il est important de rappeler qu’en amont de toute réflexion autour d’un PPP, il est indispensable de s’interroger sur les acteurs à mobiliser, leurs compétences et le domaine d’application de ces compétences : quel est
l’acteur le plus à même d’assurer tel rôle de manière efficiente ? A ce titre, il semble important de garder à l’esprit qu’au-delà de
l’avantage financier que procurent les PPP à court terme, le recourt à ce type de contractualisation doit être motivé par l’ambition
d’améliorer la qualité des ouvrages et doit permettre de capitaliser sur les compétences techniques et managériales de l’opérateur
privé sélectionné.
Recommandations
Cadre juridique
84
La première recommandation concerne l’achèvement du cadre juridique des PPP. Afin de disposer d’une base juridique solide, il
est important de prendre appui sur le contexte et les règles internationales et de trouver un juste équilibre entre les référentiels de
la pratique internationale et les nécessités de l’environnement vietnamien. Il apparaît aussi nécessaire d’introduire des dispositions permettant de trouver un juste milieu entre la nécessité d’organiser et la possibilité de négocier dans le nouveau décret en
préparation. Celui-ci devra permettre que des entreprises internationales s’allient à des entreprises nationales et participent ainsi
au renforcement des compétences locales.
Choix du mode de développement
Le recours aux PPP doit être sécurisé en n’ouvrant aux champs des PPP que les projets acceptables par l’ensemble des parties et donc « bancables ». Il semble donc indispensable de recourir à des analyses juridiques et économiques pour identifier
différents scenarii de développement en se basant sur les critères de délais de réalisation, de coûts de construction et de maintenance, de quantification et de partage des risques et responsabilités, mais aussi sur des projections de trafic et des études de
marché. La comparaison entre des modes de développement en MOP et en PPP doit être systématique. Face à l’ampleur des
besoins déclarés, il apparaît nécessaire de faire reposer l’approche planificatrice sur des études bien menées et débouchant sur
des instruments de planification des investissements à 15 ou 20 ans.
Sélection de l’opérateur privé et contractualisation
Une fois le mode de développement identifié, le recours à des procédures d’appel d’offres (ou de dialogue compétitif) doit être
systématisé pour sélectionner les opérateurs privés, d’autant plus pour des opérations complexes. La contractualisation interviendra lorsque les parties auront pu dialoguer et atteindre un consensus conciliant les logiques d’acteurs. Celui-ci sera traduit dans
un cadre contractuel solide.
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
KHUYẾN NGHỊ
Các bài thuyết trình và những trao đổi sau đó đã giúp hiểu rõ bối cảnh thí điểm các dự án PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải ở
Việt Nam và xác định những điểm cần đào sâu thêm để làm rõ lý do sử dụng PPP và lựa chọn mô hình PPP phù hợp.
Phần lớn các dự án cơ sở hạ tầng giao thông vận tải được phát triển theo hình thức BOT và các biến thể và nhà đầu tư thường
được lựa chọn theo hình thức chỉ định. Các điều khoản của hợp đồng thường chưa chú trọng đến việc Nhà nước phải thường
xuyên kiểm tra việc xây dựng cơ sở hạ tầng, đặc biệt là đối với việc kiểm soát chất lượng công trình. Ngoài ra, vào thời điểm diễn
ra khóa tập huấn, khuôn khổ pháp lý cho PPP đang được hoàn thiện và dự kiến sẽ ổn định với việc ban hành Nghị định mới mở
rộng các hình thức PPP và các lĩnh vực áp dụng.
Trong bối cảnh này, các học viên đã bày tỏ mối quan tâm và khó khăn gặp phải trong công việc hàng ngày của mình. Các khó
khăn chính được nêu lên và được các học viên chia sẻ là (i) rủi ro trong giai đoạn giải phóng mặt bằng, (ii) giảm rủi ro thương mại
hoặc lưu lượng giao thông và (iii) cải thiện các bước lựa chọn nhà đầu tư tư nhân (đàm phán, đấu thầu).
Trước khi áp dụng PPP, điều quan trọng đầu tiên cần nghĩ đến là phải làm việc với những đơn vị nào, năng lực của họ ra sao và
lĩnh vực nào có thể được áp dụng. Chủ thể nào có khả năng đảm nhận vai trò nào với hiệu quả cao nhất? Như vậy, điều quan
trọng luôn luôn cần ghi nhớ là ngoài các lợi ích tài chính mà PPP có thể mang lại trong ngắn hạn, thì lý do chính thúc đẩy sử dụng
mô hình này là để nâng cao chất lượng công trình và tận dụng năng lực về kỹ thuật, quản lý của tư nhân.
Khung pháp lý
Khuyến nghị đầu tiên liên quan đến việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về PPP. Để xây dựng được cơ sở pháp lý vững chắc, điều
quan trọng là dựa trên bối cảnh và các quy tắc quốc tế để tìm sự cân bằng giữa thông lệ quốc tế và yêu cầu trong môi trường
Việt Nam. Cũng cần đưa vào các quy định để cân bằng giữa sự cần thiết phải có khuôn khổ và khả năng đàm phán trong Nghị
định mới về PPP đang được chuẩn bị. Điều này sẽ cho phép các công ty quốc tế kết hợp với các công ty trong nước và do đó góp
phần nâng cao năng lực địa phương.
Hơn nữa, việc sử dụng PPP phải được bảo đảm bằng cách chỉ áp dụng PPP cho các dự án được tất cả các bên đồng thuận và do
đó “có khả năng thu hồi vốn”. Cần phân tích kỹ các yếu tố pháp lý và kinh tế để xác định các phương án phát triển dựa trên các
tiêu chí về thời gian xây dựng, chi phí xây dựng và bảo dưỡng, phân chia rủi ro và trách nhiệm, dự báo về lưu lượng giao thông và
nghiên cứu thị trường. Nên luôn luôn có sự so sánh giữa mô hình Nhà nước trực tiếp làm chủ đầu tư và mô hình PPP. Trước nhu
cầu rất lớn, cần phải có cách tiếp cận theo kế hoạch và dựa trên các nghiên cứu được thực hiện tốt để xây dựng kế hoạch cho
các khoản đầu tư dài hạn (15 hoặc 20 năm).
Lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng
Sau khi xác định mô hình phát triển, việc sử dụng các hình thức đấu thầu (hoặc đối thoại cạnh tranh) cần được áp dụng để lựa
chọn nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt là cho các dự án phức tạp. Việc ký kết hợp đồng sẽ diễn ra khi các bên đã thảo luận và đạt được
sự đồng thuận trong đó lợi ích của các bên được dung hòa. Điều này sẽ được thể hiện trong một khuôn khổ hợp đồng vững chắc.
Kiểm soát rủi ro
Ngoài ra, để giảm thiểu rủi ro liên quan đến sự tham gia của khu vực tư nhân, cần nâng cao năng lực kỹ thuật và tài chính của tư
nhân thông qua việc triển khai các hoạt động đào tạo chuyên nghiệp, hỗ trợ, hình thành nhóm liên kết giữa các công ty trong nước
và nước ngoài, tạo thuận lợi cho tiếp cận tín dụng và bảo hiểm cho các doanh nghiệp đã được chứng nhận về năng lực tổ chức và
tài chính… Tương tự, cũng cần cải thiện mối quan hệ giữa khu vực tư nhân và ngân hàng, ví dụ hình thành ngân hàng chuyên về
PPP và tạo điều kiện tiếp cận tín dụng và bảo lãnh tài chính cho các công ty đã được chứng nhận. Nhìn chung, cần có tầm nhìn
dài hạn và cách tiếp cận toàn diện để chia sẻ rủi ro và lợi nhuận nhằm đảm bảo an toàn tài chính và tính bền vững của mô hình.
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Khuyến nghị
Lựa chọn phương thức phát triển
85
Maîtrise des risques
Aussi, afin de réduire les risques liés à l’intervention du secteur privé un renforcement des capacités techniques et financières
du secteur privé doit être opéré par le développement d’actions de professionnalisation avec formation, tutorat, constitution de
groupements entre entreprises nationales et internationales, mise en place de facilités d’accès au crédit et d’assurance au profit
des entreprises labellisées (ayant subi avec succès un audit des compétences, organisationnel et financier), etc. Dans la même
optique, des dispositions doivent être prises pour améliorer les relations entre le secteur privé et les banques, par exemple par
la spécialisation du secteur bancaire dans les PPP et la facilitation de l’accès aux crédits et garanties financières pour les entreprises labellisées. De manière générale, il est important d’adopter une vision à long terme ainsi qu’une approche globale pour
mutualiser les risques et les revenus, ce qui permettra d’assurer les financements et de sécuriser les dispositifs.
Renforcement de la Maîtrise d’Ouvrage Publique
Recommandations
Enfin, la Maîtrise d’Ouvrage Publique (MOP) doit être impérativement renforcée avec l’appui de juristes, techniciens et économistes et le recours à des missions d’Assistance à Maîtrise d’Ouvrage (AMO) et de conseils afin d’accélérer le processus de
maturation des projets et de crédibiliser ces derniers auprès de l’ensemble des parties prenantes. Il est donc important de systématiser le partage d’expérience et la capitalisation, par exemple par la création des structures de suivi qui soient la mémoire des
retours d’expérience de projets PPP et puissent dispenser les bonnes pratiques éprouvées dans les différents projets de PPP. Il
conviendra en parallèle de réaliser un retour d’expérience des projets réalisés en BOT jusqu’à présent. Enfin, et au regard des
préoccupations partagées par les participants, il apparaît indispensable de faire porter, de façon systématique, le risque de la
libération du foncier par le secteur public.
86
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Tăng cường năng lực của các chủ đầu tư công
Khuyến nghị
Cuối cùng, năng lực của các chủ đầu tư công cũng cần được tăng cường với sự hỗ trợ của các luật gia, nhà kinh tế, chuyên gia và
cần sử dụng các đơn vị hỗ trợ chủ đầu tư và tư vấn để nâng cao chất lượng của dự án và độ tin cậy của dự án đối với tất cả các
bên liên quan. Điều quan trọng là hệ thống hóa và tổng hợp kinh nghiệm: ví dụ thông qua thành lập các đơn vị theo dõi và tổng
hợp các dự án PPP để có thể cung cấp thông tin, chia sẻ kinh nghiệm thực tiễn tốt trong các dự án PPP. Song song đó, cũng nên
tổng hợp kinh nghiệm của các dự án BOT đã được thực hiện từ trước đến nay. Qua phần trình bày của học viên, trong các dự án
PPP, Nhà nước cần đảm nhận công tác giải phóng mặt bằng.
87
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
A NNEXES
THÈME FINANCEMENT - GOUVERNANCE
ATELIER DU PADDI n°37
5 au 9 décembre 2011
L ES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE :
© Dinh Quang Tuan, 2013
GRANDS PRINCIPES
Échangeur autoroutier à Hô Chi Minh-Ville
Problematiques
Cet atelier est le 1er d’un cycle de formation sur les
PPP initié par le PADDI et l’AFD-CEFEB.
Annexes
Il a donné suite à deux ateliers consacrés au montage de PPP dans les secteurs de l’eau urbaine et
de l’assainissement en zone industrielle en 2013
(n°44) et aux infrastructures de transport en 2014
(n°50).
88
experts
:
-
Jan G. Janssens, Expert indépendant « Eau et assainissement »
Thierry Gouin, CERTU
-
Dang Xuan Quang, Directeur de la PPP Task Force
-
nombre de participants
:
-
-
:
Ministère du Plan et de l’Investissement (MPI)
Départements techniques (DPI, DTC,DPA) et Comités
populaires venus de 8 provinces.
Instituts et autorités de gestion de HCMV : HIDS, Cen tre de lutte contre les inondations, MAUR (autorité de
gestion du réseau ferré urbain de HCMV), UCCI (autorité de gestion des opérations et investissements de
trvaux publics urbains de HCMV), SAWACO (compagnie des eaux de HCMV).
Comment pallier une raréfaction des financements publics
par le montage de PPP dans une optique de rentabilité et
d’attraction du secteur privé national et étranger ?
Comment renforcer les compétences des autorités publiques
en matière de préparation et de contrôle des PPP ?
Objectifs
-
Contribuer à la réussite de projets PPP au Vietnam.
Renforcer les compétences des autorités locales vietnamiennes en matière d’identification, de préparation, de mise
en oeuvre et d’accompagnement de projets PPP.
Eléments de contexte
-
48 (85% certifiés)
provenance des participants
-
-
-
-
Avec un fort taux de croissance (6,8% en 2010) et une urbanisation rapide, le Vietnam connaît un développement qui
nécessite des investissements publics lourds dans les infrastructures. Or, les capacités financières des collectivités sont
limitées.
Cette situation justifie une recherche de financements privés visant essentiellement la construction d’infrastructures
urbaines (transports, déchets, eau et assainissement).
L’approbation en 2010 par le Premier Ministre d’un cadre juridique simplifié a ouvert la voie à un processus, mené par le
MPI, de sélection de projets pilotes à développer en partenariat avec le secteur privé (financement de l’infrastructure et/
ou gestion du service).
Financement Gouvernance
Partenaires
41
Region
Catalogue des livrets des ateliers du PADDI
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
PHỤ LỤC
TÀI CHÍNH - QUẢN TRỊ
KHÓA TẬP HUẤN PADDI N°37
5 - 09 tháng 12 năm 2011
Q UAN HỆ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
© Dinh Quang Tuan
CÁC NGUYÊN TẮC CHỦ ĐẠO
Nút giao thông ở TP.HCM
Sau đó, hai khóa tập huấn tiếp theo cũng đã được
tổ chức. Một khóa về lập dự án PPP trong lĩnh vực
cấp nước và xử lý nước thải công nghiệp được tổ
chức trong năm 2013 (n°44), một khóa về lĩnh vực
cơ sở hạ tầng giao thông trong năm 2014 (n°50).
Chuyên gia:
-
Ông Jan G. Janssens, Chuyên gia độc lập trong ngành
cấp nước và xử lý nước thải
Ông Thierry Gouin / CERTU
Ông Đặng Xuân Quang, Trưởng nhóm công tác PPP,
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
CáC vấn đề
-
MụC tiêu
-
-
-
-
họC viên đến từ CáC đơn vị Sau:
-
-
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Các cơ quan chuyên môn (Sở Kế hoạch và Đầu tư,
Sở Giao thông vận tải...) và Uỷ ban nhân dân 8 tỉnh/
thành phố
Các cơ quan của TP.HCM: Viện Nghiên cứu phát triển,
Ban Quản lý Đường sắt đô thị, Ban quản lý đầu tư xây
dựng công trình giao thông - đô thị thành phố, Sawaco.
Góp phần vào thành công của các dự án PPP ở Việt Nam.
Tăng cường năng lực cho các học viên trong xác định, chuẩn
bị, triển khai thực hiện và đồng hành cùng các dự án PPP.
Bối Cảnh
Số lượng họC viên: 48 (85% được cấp giấy chứng
nhận)
Làm thế nào sử dụng PPP để bù đắp cho việc thiếu hụt nguồn
tài chính công?
Nâng cao năng lực của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
trong việc chuẩn bị dự án và kiểm soát việc thực hiện dự án
như thế nào?
Với tốc độ tăng trưởng cao (6,8% năm 2010) và quá trình đô
thị hóa nhanh, sự phát triển của Việt Nam đòi hỏi cần tiếp tục
tăng cường đầu tư công vào cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, khả
năng tài chính của chính quyền còn hạn chế.
Đây là lý do để tìm kiếm nguồn tài chính từ khu vực tư nhân
để xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị (giao thông, xử lý chất thải
rắn, cấp nước và xử lý nước thải).
Việc Thủ tướng ban hành Quyết định 71 vào năm 2010 tạo
khuôn khổ pháp lý, tuy còn đơn giản, nhưng đã mở ra quy
trình, do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, lựa chọn các dự án
thí điểm để phát triển quan hệ đối tác với khu vực tư nhân
(đầu tư cho cơ sở hạ tầng/hoặc quản lý dịch vụ).
Region
Danh mục tài liệu tổng hợp khóa tập huấn của PADDI
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
39
Phụ lục
Đây là khóa tập huấn đầu tiên trong chuỗi khóa
tập huấn về PPP do PADDI và AFD-CEFEB khởi
xướng.
Tài chính và quản trị đô thị
CÁC ĐỐI TÁC
89
Déroulé de l’atelier et synthèse
Les PPP au Vietnam : quel cadre institutionnel ? Quels objectifs ?
-
Un nouveau cadre juridique élargi a été crée par la décision
n°71/2010/QD-TTG entrée en vigueur en 2011. Il permet la
passation de nouveaux types de contrats PPP, autres que les
BT et BOT.
La décision promeut la mise en place de projets PPP pilotes
qui répondent à l’objectif de création d’un marché transparent
et concurrentiel et à la volonté de créer un cadre juridique à
long terme (fin 2011, 27 propositions de projet avaient été
soumises au MPI).
A HCMV, la Task Force PPP du Département du Plan et de
l’Investissement joue le rôle de conseiller auprès des autorités pour le montage de PPP. Elle identifie les obstacles potentiels dans le déroulement de la procédure et doit suggérer
des mesures pour surmonter ces difficultés.
Notions fondamentales sur les PPP
Les contrats PPP ne peuvent pallier l’insuffisance du budget
public mais ils permettent de gagner du temps et de l’efficacité.
Les PPP peuvent se diviser en deux catégories :
les délégations de gestion de service public qui induisent
le paiement par l’usager (modèle français),
le PPP « Project Finance » ou PPP à paiement public
(modèle anglo-saxon).
Financement Gouvernance
Annexes
Préalables à la mise en place d’un PPP
Il existe cinq fondamentaux pour le montage de PPP :
Un portage politique fort et un contexte institutionnel
favorable.
Une évaluation des besoins et des coûts induits par
l’opération.
L’attractivité pour le secteur privé qui doit s’assurer de la
viabilité financière du projet.
Le choix d’une forme de PPP adaptée au secteur : tenir
compte des spécificités sectorielles en distinguant les
services marchands des grands projets d’infrastructure
et en prenant en compte la maturité technique et institutionnelle de la branche.
Une répartition des risques qui réponde aux intérêts de
chacun : il existe des schémas contractuels différents en
fonction du degré souhaité de transfert de risque et de
responsabilité au secteur privé. Ainsi, il existe une graduation des types de contrat PPP depuis le contrat de
gestion, en passant par le contrat d’affermage, jusqu’au
Build Operate Transfert (BOT).
Aussi, pour attirer le privé (national ou étranger) sur des
investissements d’infrastructure, il est indispensable que le
secteur d’intervention soit assaini et équilibré.
Enfin, une régulation de qualité est nécessaire. Au-delà d’une
simple réglementation, elle demande des compétences techniques et financières, des capacités de gestion d’appels
d’offre et des moyens de suivi des projets.
Recommandations
-
Porter une extrême attention à la qualité des projets présentés. Pour être réalisés ils doivent être examinés en fonction de l’état de la réforme du secteur
ou s’inscrire à part entière dans un tel projet incluant
notamment une évolution tarifaire adéquate.
-
Renforcer la maîtrise d’ouvrage publique : renforcement des capacités de pilotage et de régulation des
acteurs publics .
-
Renforcer l’articulation entre l’État et les collectivités par l’identification d’un réseau d’experts et d’interlocuteurs « PPP ».
-
Examiner le contrat sous l’angle de l’adéquation
entre moyens et objectifs.
-
Définir clairement dans le contrat la temporalité, le
zonage, les implications financières et la répartition des tâches.
-
Ne recourir à un partenaire privé que lorsque cela
implique que celui-ci apporte ses compétences
propres (flexibilité, capacité d’innovation, performance, savoir-faire).
42
90
Choisir l’option PPP en fonction des conditions de risque et de tarif
Source : Water Operator Round Table, Nov. 2004
Region
Catalogue des livrets des ateliers du PADDI
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Diễn biến và tổng hợp khóa tập huấn
PPP ở Việt Nam : khuôn khổ thể chế nào? Mục tiêu gì?
hợp đồng PPP: Hợp đồng quản lý, hợp đồng khoán, hợp
đồng BOT.
Quyết định 71/2101/QĐ-TTg có hiệu lực từ năm 2011 đã mở
rộng khuôn khổ pháp lý cho các dự án PPP. Quyết định này
cho phép áp dụng một số dạng hợp đồng PPP mới, ngoài
hợp đồng BT và BOT.
Để thu hút khu vực tư nhân (trong nước hoặc nước ngoài)
đầu tư vào cơ sở hạ tầng, thì lĩnh vực này cần có điều kiện
thuận lợi và có sự cân bằng giữa các bên tham gia.
Quyết định này cũng cho phép thí điểm các dự án PPP nhằm
tạo sự minh bạch và tính cạnh tranh, đồng thời tạo cơ sở để
xây dựng khung pháp lý trong dài hạn (cuối năm 2011, 27 đề
xuất dự án đã được trình cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư),
Trình độ quản lý, điều tiết tốt cũng là một điều kiện then chốt.
Ngoài các quy định, cần có năng lực về kỹ thuật và tài chính,
khả năng quản lý đấu thầu và phương tiện phù hợp để theo
dõi việc triển khai thực hiện dự án.
Ở TP.HCM, phòng PPP thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư đóng
vai trò tham mưu cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
để lập dự án PPP. Tổ công tác tham mưu cho các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền, xác định các vướng mắc có thể có
về quy trình, thủ tục và gợi ý các giải pháp để vượt qua.
khuyến nghị
-
Đặc biệt chú ý đến chất lượng của các dự án: Để
có thể thực hiện, các dự án này cần được đánh giá tùy
thuộc theo tình hình của ngành đó hoặc cần gắn với
quá trình điều chỉnh giá dịch vụ cho phù hợp.
-
Tăng cường năng lực quản lý, điều hành của các
chủ thể công: nâng cao năng lực quản lý, định hướng
và điều hành của các chủ thể công.
-
Tăng cường sự phối hợp, điều phối giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương
thông qua việc xác lập mạng lưới các chuyên gia và
đầu mối về PPP.
-
Xem xét các hợp đồng để đảm bảo sự phù hợp
giữa phương tiện và mục tiêu.
-
Xác định rõ ràng trong hợp đồng: thời gian thực
hiện, phạm vi hành động, các khoản tài chính và
phân chia nhiệm vụ giữa các bên.
-
Chỉ sử dụng quan hệ đối tác công tư khi cần tư
nhân các năng lực đặc thù (tính linh hoạt, khả năng
sáng tạo, hiệu quả, kỹ năng chuyên môn).
Các khái niệm cơ bản về PPP
PPP không thể bù đắp cho việc ngân sách không đủ để đầu
tư cơ sở hạ tầng mà chỉ giúp rút ngắn thời gian và nâng cao
hiệu quả đầu tư.
PPP có thể được chia thành 2 nhóm:
Uỷ thác thực hiện dịch vụ công, theo đó người sử dụng
sẽ trả phí khi sử dụng dịch vụ (mô hình của Pháp).
PPP « Đầu tư tài chính » hay PPP do nhà nước trả tiền
(mô hình ở các nước nói tiếng Anh) để đầu tư xây dựng
cơ sở hạ tầng.
5 điều :
Có sự ủng hộ chính trị mạnh mẽ và bối cảnh thể chế
thuận lợi;
Cần có đánh giá nhu cầu và chi phí của dự án
Sức hấp dẫn của dự án đối với khu vực tư nhân để đảm
bảo tính bền vững về tài chính;
Lựa chọn mô hình PPP phù hợp với ngành: chú ý đến
đặc thù riêng của ngành, phân biệt các dự án mang tính
dịch vụ, hàng hóa với các dự án cơ sở hạ tầng lớn, chú
ý đến độ chín về kỹ thuật và thể chế trong ngành;
Phân chia rủi ro phù hợp với lợi ích của các bên, mô
hình hợp đồng tương ứng với mức độ chuyển giao rủi
ro và trách nhiệm cho đối tác tư nhân. Có nhiều dạng
Phụ lục
Tài chính và quản trị đô thị
Những điều kiện tiên quyết để triển khai dự án PPP
42
91
Lựa chọn mô hình PPP tùy theo các điều kiện về rủi ro và giá
Nguồn: Bàn tròn các đơn vị vận hành nhà máy nước, 11/2004
Region
Danh mục tài liệu tổng hợp khóa tập huấn của PADDI
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
THÈME FINANCEMENT - GOUVERNANCE
ATELIER DU PADDI n°44
11 au 14 mars 2013
L ES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE :
© Dinh Quang Tuan
SECTEURS DE L’EAU URBAINE ET DE
L’ASSAINISSEMENT EN ZONE INDUSTRIELLE
Zone industrialo-portuaire à HCMV
Cet atelier est le 2ème d’un cycle de formation sur
les PPP initié par le PADDI et l’AFD-CEFEB.
Après une 1ère édition en 2011 (livret n°37), proposant une présentation générale des PPP, ce 2ème
atelier se concentre sur leur application aux secteurs de l’eau urbaine et de l’assainissement en
zone industrielle.
Le cycle PPP s’est poursuivi en 2014 avec un 3ème
atelier axé sur le secteur des infrastructures de
transport (livret n°50).
Annexes
experts
92
:
-
Jean Pierre Florentin, Daniel Tapin, Nodalis Conseil
Huê-Tâm Jamme, Asconit Consultants
Hoang Thi Kim Chi, HIDS
-
Vuong Quang Sang, SAWACO
nombre de participants
:
29 (100% certifiés)
provenance des participants
-
Problematiques
-
Objectifs
-
Passer d’une vision univoque des PPP comme leviers de
financement à une conception plus large.
Renforcer les compétences des collectivités vietnamiennes
en matière de conception technique et financière, de gestion des appels d’offre ; en matière juridique, de partage des
risques et d’élaboration de contrats de longue durée.
Eléments de contexte
-
-
:
Ministère du Plan et de l’Investissement (MPI)
Départements techniques, compagnies des eaux et
structures de gestion de zones industrielles venues de
10 provinces (Ho-Chi-Minh Ville, Hanoi, Danang, Can
Tho, Khanh Loa, Hai Phong, Thanh Hoa, Hue, Dak
Nong, Dak Lak)
Quels montage de PPP appropriés aux secteurs de l’eau
urbaine et de l’assainissement en zone industrielle ?
Quel partage des risques et responsabilités entre public et
privé ?
-
Depuis 2009, volonté du gouvernement vietnamien de développer les PPP dans les secteurs des infrastructures et des
services urbains.
En 2009, un 1er décret encadre les projets BOT, BOO et BT.
En 2010 un nouveau texte de Loi définit un cadre pilote pour
les PPP au Vietnam. Promouvant une approche «learning by
doing», cette décision s’accompagne du lancement d’un processus de sélection de projets pilote par le MPI.
Mise en place d’un projet de soutien au montage de PPP
financé par l’AFD et la Banque Asiatique de Développement
(Project Development Facility).
Financement Gouvernance
Partenaires
43
Region
Catalogue des livrets des ateliers du PADDI
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
TÀI CHÍNH - QUẢN TRỊ
KHÓA TẬP HUẤN PADDI N°44
11 - 14 tháng 3 năm 2013
Q UAN HỆ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
© Đinh Quang Tuấn
LĨNH VỰC CẤP NƯỚC ĐÔ THỊ VÀ XỬ LÝ NƯỚC
THẢI CÔNG NGHIỆP
Khu công nghiệp cảng ở TP.HCM
Chuyên gia:
-
Ông Jean-Pierre Florentin và Ông Daniel Tapin, Công
ty tư vấn Nodalis
Cô Huê-Tâm Jamme, Công ty tư vấn Asconit
Bà Hoàng Thị Kim Chi, HIDS
-
Ông Vương Quang Sang, Sawaco
-
CáC vấn đề
-
MụC tiêu
-
-
-
họC viên đến từ CáC đơn vị Sau:
-
Chuyển từ quan điểm xem PPP chỉ thuần túy là công cụ huy
động tài chính tư nhân sang quan điểm rộng mở hơn về PPP.
Nâng cao năng lực cho chính quyền địa phương trong công
tác lập dự án về mặt kỹ thuật và tài chính, quản lý đấu thầu,
pháp lý, chia sẻ rủi ro và soạn thảo, quản lý hợp đồng trong
dài hạn.
Bối Cảnh
Số lượng họC viên: 29 (100% được cấp giấy chứng
nhận)
Lập dự án quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cấp nước
và xử lý nước thải công nghiệp như thế nào?
Chia sẻ trách nhiệm giữa công và tư như thế nào?
Từ năm 2009, chính phủ Việt Nam quyết tâm phát triển PPP
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ đô thị.
Năm 2009, Nghị định 108 tạo khuôn khổ cho các dự án BOT,
BOO và BT.
Năm 2010, Quyết định 71 của Thủ tướng Chính phủ tạo
khuôn khổ cho việc thí điểm các dự án PPP ở Việt Nam. Với
cách tiếp cận vừa làm vừa rút kinh nghiệm, Quyết định này
tạo tiền đề cho việc Bộ Kế hoạch và Đầu tư lựa chọn các dự
án thí điểm.
Thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển dự án do AFD và Ngân hàng
Phát triển châu Á tài trợ.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Các sở, ban ngành, công ty cấp nước và Ban quản lý
các khu công nghiệp của 10 tỉnh/thành phố (TP.HCM,
Hà Nội, Đà Nẵng, Cần Thơ, Khánh Hòa, Hải Phòng,
Thanh Hóa, Huế, Đắk Lắk, Đắk Nông)
Region
Danh mục tài liệu tổng hợp khóa tập huấn của PADDI
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
43
Phụ lục
Đây là khóa tập huấn thứ 2 trong chuỗi khóa tập
huấn về PPP do PADDI và AFD-CEFEB khởi
xướng.
Sau khóa học đầu tiên được tổ chức vào năm 2011
(Tài liệu tổng hợp khóa tập huấn n°37) về những
điểm cơ bản trong quan hệ đối tác công tư, khóa
tập huấn thứ 2 tập trung vào lĩnh vực cấp nước và
xử lý nước thải công nghiệp.
Khóa tập huấn thứ ba đã được tổ chức vào năm
2014 tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao
thông (Tài liệu tổng hợp khóa tập huấn n°50).
Tài chính và quản trị đô thị
Partenaires
93
Déroulé de l’atelier et synthèse
Enjeux des PPP au Vietnam et retour d’expériences
La réflexion sur les PPP intervient au Vietnam dans un
contexte de contraintes budgétaires : les besoins de financement pour la construction d’infrastructures urbaines à l’horizon 2020 sont estimés à 160 milliards USD.
Cette expertise locale sert de référence dans les passations
de contrats PPP. La zone économique de Nghi Son (Thanh
Hoa) propose ainsi le partage de son expérience pour la
réalisation d’études de pré-faisabilité en vue de conclure un
contrat.
Présentation et analyse des différents types de participation
du secteur privé (PSP) dans les domaines de l’eau et de l’assainissement
Les PPP sont des PSP particuliers, ils impliquent un important transfert de risques au secteur privé.
Il existe deux catégories de contrats PPP pour la construction
d’infrastructures urbaines selon que la maîtrise d’ouvrage
est privée (BOT- Build, Own & Transfer - ou DBO - Design,
Build & Operate) ou publique (EPC - Engineering, Procurement & Construction ou O&M - Operation & Maintenance).
Pour la gestion de ces services urbains on distingue trois
grands types de contrat : management & gestion, affermage
et concession. Chacun présente des avantages et des limites
en termes d’implication financière, de prise de risques, et de
contrôle de la part de la partie publique.
94
Financement Gouvernance
Annexes
Selon le schéma traditionnel, la signature d’un contrat de
PPP doit être précédée d’une phase de préparation, d’études
et doit être consécutive à un appel d’offres.
44
Retour d’expériences internationales de PSP dans le secteur
de l’eau
Contrat de gestion à Amman,
Contrat d’affermage au Sénégal,
Contrat de concession à Manille,
Contrat BOT pour le traitement des eaux usées d’Alandur en Inde.
Ces retours d’expériences ont illustré le caractère fondamental de la phase de préparation pour assurer la réussite d‘un
projet. En phase d’exploitation, il est nécessaire de veiller à
l’atteinte des objectifs, du bilan financier du programme et
aussi à anticiper le non-respect du contrat par l’un des partenaires.
Source : Nodalis, 2013
Plusieurs villes / provinces expérimentent la participation du
secteur privé dans les services de production et de distribution d’eau sous la forme classique de «joint venture» mais
aussi via des mécanismes de PPP comme à HCMV avec la
compagnie des eaux SAWACO.
Les principales formes de PSP
Recommandations
Évolution du cadre législatif :
-
Développer une législation propre aux PPP.
Distinguer la législation des marchés publics de celle
des PPP.
Élargir la définition des PPP aux sociétés d’économie
mixte.
Définir un domaine public pour l’eau potable et l’assainissement.
Prévoir des règles spécifiques pour Hanoï et Hô Chi
Minh-Ville.
Expérimenter différentes formes de PPP avant de
fixer des normes.
Donner à la seule autorité publique l’initiative et la préparation des projets.
Méthodes et procédures de gestion de projets
PPP :
-
-
Inscrire les projets dans une stratégie sectorielle globale.
Expérimenter des contrats de concession au sens
large en complément des PPP.
Avoir une unicité de gestion de projet : créer au niveau
central une cellule unique responsable de la définition
et de la mise en œuvre des outils pour la mise en
place des PPP.
Créer au niveau local, des cellules provinciales de
gestion de projets PPP.
Expérimentation du processus de partage des risques
Un exercice de mise en situation des participants (répartis
entre autorité publique, opérateur et régulateur) a permis
d’engager une réflexion sur le partage des risques et responsabilités entre contractants publics et privés
Region
Catalogue des livrets des ateliers du PADDI
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Diễn biến và tổng hợp khóa tập huấn
Thách thức trong quan hệ đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam
và kinh nghiệm ở các địa phương
Nguồn: Nodalis, 2013.
Việc nghiên cứu áp dụng PPP ở Việt Nam diễn ra trong bối
cảnh ngân sách đầu tư công hạn hẹp: nhu cầu vốn đầu tư
cho xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị đến năm 2020 được ước
tính vào khoảng 160 tỷ USD.
Nhiều tỉnh/thành phố đã thí điểm sự tham gia của tư nhân vào
dịch vụ cấp nước dưới dạng "liên doanh" hoặc một số cơ chế
giống PPP, ví dụ ở TP.HCM với Sawaco.
Những kinh nghiệm này có thể được vận dụng khi áp dụng
mô hình PPP. Khu kinh tế Nghi Sơn (tỉnh Thanh Hóa) cũng
chia sẻ kinh nghiệm trong quá trình thực hiện nghiên cứu tiền
khả thi áp dụng mô hình PPP cho hệ thống xử lý nước thải
tại đây.
Giới thiệu các mô hình tham gia của khu vực tư nhân trong
lĩnh vực cấp nước và xử lý nước thải
PPP là một dạng đặc biệt của PSP trong đó có chuyển giao
rủi ro nhiều hơn cho khu vực tư nhân.
Có hai dạng hợp đồng PPP trong lĩnh vực xây dựng cơ sở
hạ tầng đô thị. Dạng 1 áp dụng đối với trường hợp tư nhân
làm chủ đầu tư (BOT, DBO...). Dạng 2 đối với trường hợp nhà
nước là chủ đầu tư (EPC, O&M). Trong lĩnh vực quản lý dịch
vụ đô thị, có 3 dạng hợp đồng: hợp đồng quản lý, hợp đồng
khoán và hợp đồng nhượng quyền. Mỗi dạng hợp đồng đều
có điểm mạnh và những hạn chế nhất định về sự tham gia tài
chính, phân chia rủi ro và kiểm soát của nhà nước.
42
Kinh nghiệm quốc tế về sự tham gia của tư nhân trong ngành
nước
Hợp đồng quản lý ở Amman
Hợp đồng khoán ở Sénégal
Hợp đồng nhượng quyền ở Manila (Philippines)
Hợp đồng BOT xử lý nước thải ở Alandur (Ấn Độ)
Những ví dụ trên đều chứng tỏ tầm quan trọng của giai đoạn
chuẩn bị dự án để đảm bảo sự thành công khi triển khai thực
hiện. Trong giai đoạn vận hành, cần theo dõi chặt chẽ việc đạt
được các mục tiêu đã đề ra, báo cáo tài chính và tiên liệu việc
không tuân thủ một số điều khoản trong hợp đồng.
khuyến nghị
Điều chỉnh khuôn khổ thể chế
Xây dựng khuôn khổ thể chế riêng cho PPP,
Phân biệt các quy định dành cho mua sắm công với
các quy định dành cho PPP,
Mở rộng định nghĩa PPP cho các công ty công tư hợp
doanh,
Xác định dịch vụ cấp nước và xử lý nước thải là dịch
vụ công,
Ban hành các quy định đặc thù riêng cho Hà Nội và
TP.HCM,
Thí điểm các mô hình PPP khá́c nhau trước khi ấn
định các quy chuẩn,
Chỉ có nhà nước mới có quyền đề xuất và chuẩn bị
dự án.
Tổ chức, phương pháp và quy trình quản lý dự án PPP
Các dự án phải nằm trong chiến lược tổng thể của
ngành,
Thí điểm mô hình hợp đồng nhượng quyền,
Thành lập Ban quản lý dự án PPP ở cấp trung ương
để xây dựng và triển khai áp dụng các công cụ hỗ trợ
thực hiện các dự án PPP,
Thành lập Ban quản lý dự án PPP ở địa phương.
Bài tập phân chia rủi ro
Học viên được chia thành các nhóm (cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, đối tác tư nhân và cơ quan điều tiết) và thảo
luận về việc phân chia rủi ro và trách nhiệm giữa các chủ thể.
Phụ lục
Tài chính và quản trị đô thị
Theo cách tiếp cận truyền thống, trước khi các bên ký hợp
đồng PPP, cần phải thực hiện các nghiên cứu khả thi và tổ
chức đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư.
Các dạng tham gia chính của khu vực tư nhân
95
Region
Danh mục tài liệu tổng hợp khóa tập huấn của PADDI
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Annexes
TABLEAUX COMPARATIFS DES MODES DE DÉVELOPPEMENT POUR LE PROJET
DE SAINT-RAPHAËL
96
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
BẢNG SO SÁNH PHƯƠNG THỨC PHÁT TRIỂN THEO MOP HOẶC CP ĐỐI VỚI DỰ
ÁN Ở ST-RAPHAËL
CHI PHÍ XÂY DỰNG VÀ BẢO DƯỠNG
MÔ HÌNH TRUYỀN THỐNG
Bãi đậu xe và
bến xe khách
Bãi đậu xe, bến xe,
cụm rạp chiếu phim
en €
en %
17 000
4 000
21 000
19 000
- 2 000
- 9,5 %
Thiết kế
1 412 700
147 190
1 559 890
1 210 395
- 349 495
- 22,4 %
Thi công
8 500 000
1 000 000
9 500 000
9 500 000
0
0%
Bồi thường
102 000
0
102 000
202 350
+ 100 350
+ 98,4 %
Chi phí quản lý
và dự phòng
858 500
50 000
908 500
1 172 072
+ 263 572
+ 29 %
0
59 115
59 115
132 872
+ 73 757
+ 124,8 %
97
10 890 200
1 260 305
12 150 115
12 236 689
+ 86 184
+ 0,7 %
13 024 679
1 495 738
14 520 417
14 609 037
+ 88 619
+ 0,6 %
Nhiệm vụ thiết kế
Thuế
và các loại phí khác
TỔNG
TỔNG CÓ THUẾ
Nguồn : Thành phố Saint Raphaël
Tài liệu của PADDI
Cụm rạp chiếu phim
Tổng
Phụ lục
Chi phí
MÔ HÌNH HỢP ĐỒNG ĐỐI TÁC
31/3 - 3/4/2014
Annexes
98
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
Phụ lục
99
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
LISTE DES ATELIERS PASSÉS
En 9 ans, Le PADDI a organisé 54 sessions de formation sur des sujets très variés, faisant intervenir une cinquantaine
d’experts français différents :
54. Suivi des marchés immobiliers et méthodes d’acquisition pour la création de réserves foncières : 08/12
– 12/12/2014 – Eric Peigné (Grand Lyon) et Jean-Jacques Mathias (Centre d’Etudes de la Conjoncture Immobilière)
53. Programme de développement urbain : identification, programmation, phasage et gestion de zones de
développement urbain : 10/11 – 14/11/2014 – Stéphane Quadrio (EPA Saint-Etienne)
52. Planification régionale : 05/05 – 09/05/2014 – Sébastien Rolland (Agence d’urbanisme du Grand Lyon)
51. Taille des arbres : 21/04 – 25/04/2014 – Frédéric Ségur et Jean-François Uliana (Grand Lyon)
50. Montage de projets PPP dans le secteur des infrastructures de transport, co-organisé par PADDI-AFD-HFIC :
31/03 – 03/04/2014 – Benoît Allix et Daniel Tapin (Nodalis Conseil)
49. Construction et conception d’ouvrages souterrains de transport : 24/03 – 28/03/2014 – Gilles Hamaide et
Didier Subrin (Cetu)
Liste des ateliers passés
48. Programmation financière des infrastructures de transport : 24/02 – 28/02/2014 – Christine Malé (Mission
Coordination Territoriale, Grand Lyon) et Simon Davias (Chef du Service Conduite de Projet, Grand Lyon)
100
47. Communication et sensibilisation à la sécurité routière : 06/01 – 10/01/2014 – Christelle Famy (Chargée de
mission Accessibilité et Sécurité routière, Grand Lyon)
46. Gestion des risques concernant les arbres en milieu urbain : 22/04 - 26/04/2013 - Frédéric Ségur et JeanFrançois Uliana (Service Arbres et Paysage, Grand Lyon)
45. Renforcement des compétences en matière de gestion administrative des grandes villes : 01/04 - 05/04/2013
- Christine Malé (Mission Coordination Territoriale, Grand Lyon)
44. Le montage de projet de Partenariat Public-Privé ; secteurs de l’approvisionnement en eau et
l’assainissement industriel, co-organisé par PADDI-AFD-CEFEB : 11/03 - 14/03/2013 - Jean-Pierre Florentin et
Daniel Tapin (Nodalis Conseil)
43. Aménagement et gestion des jardins zoologiques et botaniques : 07/01- 11/01/2013 - Daniel Boulens (Direction des Espaces Verts, Ville de Lyon)
42. Données et méthodes d’analyse urbaine : 10/12 - 14/12/2012 - Patrick Brun (Agence d’urbanisme du Grand
Lyon)
41. Initialisation, montage et déroulement d’une opération d’aménagement : 04/06 -08/06/2012 – Stéphane
Quadrio (EPA Saint-Etienne)
40. Organisation et mode de financement du service des déchets à HCMV : 21/05 - 25/05/2012 – Roland Silvain
(Direction de la Propreté, Grand Lyon)
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
DANH SÁCH CÁC KHÓA TẬP HUẤN
Trong 9 năm, PADDI đã tổ chức 54 khóa đào tạo tập huấn với nhiều chủ đề đa dạng và có sự tham gia, điều phối của
khoảng 50 chuyên gia Pháp.
54. Theo dõi thị trường bất động sản và phương pháp thu hồi đất để tạo quỹ đất: 08-12/12/2014 – Eric Peigné,
Sở Đất đai và Bất động sản, Cộng đồng đô thị Lyon và Jean-Jacques Matthias, Trung tâm Nghiên cứu thị trường bất
động sản - CECIM
53. Chương trình phát triển đô thị : xác định, lập kế hoạch, phân kỳ thực hiện và quản lý các khu vực phát
triển đô thị: 10-14/11/2014 – Stéphane Quadrio ,Ban Quản lý Dự án quy hoạch đầu tư xây dựng Saint-Etienne
(EPASE)
52. Phối hợp thực hiện quy hoạch vùng liên tỉnh: 05-09/05/2014 – Sébastien Rolland, Cơ quan quy hoạch đô thị
Lyon.
51. Tập huấn chuyên sâu về khảo sát, chẩn đoán và cắt tỉa cây xanh – Phát triển đối tác về nghiên cứu cây
xanh đô thị: 21-25/04/2014 – Fréderic Segur và Jean-Francois Uliana – Cộng đồng đô thị Lyon
49. Thiết kế và thi công công trình giao thông ngầm: 24-28/03/2014 – Didier Subrin, Gilles Hamaide, Trung tâm
nghiên cứu đường hầm CETU
48. Lập kế hoạch tài chính và ngân sách phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng giao thông tại TP.HCM: 24-28/02/2014
– Christine Malé, Simon Davias – Cộng đồng đô thị Lyon
47. Thông tin tuyên truyền an toàn giao thông: 06-10/01/2014 – Christelle Famy – Cộng đồng đô thị Lyon
46. Quản lý cây xanh đô thị: 22/04/2013-26/04/2013 - Frédéric Ségur và Jean-François Uliana – (Cộng đồng đô thị
Lyon)
45. Tăng cường năng lực quản lý cho bộ máy hành chính ở các đô thị lớn: 01/04/2013-05/04/2013 - Christine
Malé (Ban điều phối địa bàn, Cộng đồng đô thị Lyon)
44. Lập dự án quan hệ đối tác công tư trong lĩnh vực cấp nước và xử lý nước thải công nghiệp: 11/03/201314/03/2013 – Jean-Pierre Florentin và Daniel Tapin (NODALIS Conseil)
43. Quản lý và quy hoạch vườn thú, vườn thực vật: 07/01/2013-11/01/2013 - Daniel Boulens (Thành phố Lyon)
42. Dữ liệu và phương pháp phân tích đô thị: 10/12-14/12/2012 - Patrick Brun (Viện quy hoạch đô thị Lyon)
41. Khởi xướng, thiết lập và triển khai một dự án quy hoạch: 04/06-08/06/2012 – Stéphane Quadrio (EPA SaintEtienne)
40. Thể chế và tài chính cho các chương trình quản lý chất thải rắn tại TP.HCM: 21/05 – 25/05/2012 – Roland
Silvain (Ban Vệ sinh Grand Lyon)
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Danh sách các khóa tập huấn
50. Lập dự án đối tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng giao thông: do PADDI-AFD-HFIC đồng tổ chức,
31/03 – 03/04/2014 – Benoît Allix và Daniel Tapin (Công ty tư vấn Nodalis)
101
39. Le parc foncier, les mesures d’acquisitions et de réserves foncières dans le cadre de projet de réaménagement urbain à composante transport : 07/05 -11/05/2012 - Sybille Thirion (Directrice du CERF-Rhône-Alpes)
38. Prise en compte des risques liés à l’eau. Vers une planification d’éléments systémiques : 12/12 - 16/12/2011
- Stéphane Caviglia (Chargé de mission urbanisme, Métropole Savoie)
37. Partenariats Public-Privé : 05/12 - 09/12/2011,co-organisé par le PADDI, l’AFD et le CEFEB/AFD - Thierry
Gouin, Expert en mobilité urbaine (CERTU) et Jan Janssens, expert indépendant (ancien expert de la Banque Mondiale sur les PPP eau et assainissement)
36. Sécurité routière : enjeux et solutions : 31/10 - 04/11/2011 - Hubert Trève (Ingénieur-expert en sécurité des
déplacements, CERTU)
35. Planification urbaine, urbanisme règlementaire et opérationnel, enjeux foncier et intégration de l’économie
dans la planification urbaine : 27/06 - 01/07/2011 - P. Berger, X. Laurent, G. Rouet (AUGL)
34. Architecture verte : concepts et pratiques : 30/05 - 03/06/2011 - Thierry Roche (Architecte DPLG, gérant de
l’Atelier Thierry Roche)
33. Appui à la maîtrise d’ouvrage publique dans le cadre de bâtiments verts et constructions durables face au
changement climatique : 09/05 - 12/05/2011 - Cécile Wicky (Chef de projet/référent QEB, Ville de Lyon)
Liste des ateliers passés
32. Aménagement et gestion publique des espaces verts, politique de protection et de développement de
l’arbre : 18/04 - 22/04/2011 - Frédéric Ségur (Ingénieur responsable du service Arbres et Paysage du Grand Lyon)
102
31. Inclusion urbaine, fabrication de la ville et réseaux. Gouvernance et financement des services en eau et
assainissement : 06/12 - 10/12/2010 - Claude de Miras (IRD), Christophe Cluzeau (Directeur Projet INDH-INMAE)
et Abderrahmane Ifrassen (Directeur Général IDMAJ SAKAN)
30. Mise en œuvre de la planification urbaine à HCMV : 14/06 - 22/06/2010 - Patrice Berger (Agence d’Urbanisme
du Grand Lyon)
29. Copropriété et propriété privée dans le logement : 28/06 - 02/07/2010 - Jean-Charles Castel (CERTU)
28. Observatoire foncier et immobilier : 12/04 -16/04/2010 - Robert Wacheux (Service foncier du Grand Lyon)
27. Réaménagement urbain : expropriation, relogement et indemnisation : 22/03 - 27/03/2010 - Pascale Bonnard (Directeur Mission GPV - Grand Lyon)
26. Réaménagement urbain autour des nouveaux axes : 25/01 - 29/01/2010 - Jean-Charles Castel (CERTU)
25. Application SIG dans la gestion urbaine : 18/01 - 23/01/2010 - Anne Lesvignes (Direction de l’Urbanisme du
Grand Lyon)
24. Protection du patrimoine architectural urbain et perspective d’une stratégie de gestion du patrimoine à
HCMV : 10/01 - 16/01/2010 - Bruno Delas (Service de la Culture et du Patrimoine, Ville de Lyon)
23. Autorités organisatrices des transports et modèles de gestion des compagnies d’exploitation : 14/12
- 18/12/2009 - Maurice Lambert (expert indépendant, ex. Directeur du Cabinet du Président du Syndicat des Transports en Commun de Grenoble)
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
39. Quỹ đất, các phương pháp tạo và giữ quỹ đất trong khuôn khổ dự án cải tạo đô thị có yếu tố giao thông:
07/05 – 11/05/2012 - Sybille Thirion (Giám đốc CERF-Rhône-Alpes)
38. Cân nhắc những rủi ro liên quan đến nước. Tiến tới quy hoạch các yếu tố có tính hệ thống: 12/12 16/12/2011 - Stéphane Caviglia, phụ trách công tác Đô thị, Métropole Savoie
37. Đối tác công-tư: 05/12 – 09/12/2011 - Thierry Gouin (CERTU, Chuyên gia của vùng Rhône-Alpes), Jan G. Janssens (Chuyên gia của AFD), Đặng Xuân Quang (Tổ trưởng tổ công tác PPP Task Force, Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt
Nam)
36. An toàn giao thông: thách thức và giải pháp: 31/10 - 04/11/2011 - Hubert Trève (Kỹ sư, chuyên gia về An toàn
giao thông, CERTU)
35. Quy hoạch đô thị, khung pháp lý và thực hiện quy hoạch, thách thức về mặt đất đai và tích hợp yếu tố
kinh tế trong quy hoạch đô thị: 27/06 – 01/07/2011 - P. Berger, X. Laurent, G. Rouet (AUGL)34.Kiến trúc xanh:
ý tưởng, thiết kế và thực hành: 30/05 - 03/06/2011 - Thierry Roche (Kiến trúc sư, nhà Quy hoạch, Quản lý Atelier
Thierry Roche)
33. Hỗ trợ chủ đầu tư nhà nước về công trình xanh, xây dựng bền vững ứng phó với biến đổi khí hậu: 09/05
- 13/05/2011 - Cécile Wicky (Trưởng dự án, tham chiếu QEB, Cộng đồng đô thị Lyon)
31. Điều hành và đầu tư tài chính các dịch vụ đô thị cấp thoát nước và xử lý nước thải: 06/12 - 10/12/2010 Claude de Miras (Viện Nghiên cứu vì sự phát triển IRD), Christophe Cluzeau (Giám đốc dự án INDH-INMAE), Abderrahmane Ifrassen (Tổng Giám đốc IDMAJ SAKAN)
30.Thực hiện quy hoạch đô thị tại TP.HCM: 14/06 - 22/06/2010 - Patrice Berger (Cơ quan Quy hoạch đô thị Cộng
đồng đô thị Lyon AUGL)
29. Sở hữu chung riêng trong quản lý chung cư và các phương thức tài chính dành cho nhà ở: 26/04 30/04/2010 - Jean-Charles Castel (CERTU)
28.Cơ sở dữ liệu và hệ thống theo dõi, giám sát đất đai và bất động sản: 12/04 - 16/04/2010 - Robert Wacheux
(Sở Đất đai Cộng đồng đô thị Lyon)
27. Cải tạo chỉnh trang đô thị, bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư: 22/03 - 27/03/2010 - Pascale Bonnard (Trưởng Ban Lập trình và Quản lý Cơ chế Nhà ở – Ban Giám đốc Nhà ở và Đoàn kết Phát triển đô thị – Cộng
đồng đô thị Lyon)
26.Cải tạo chỉnh trang đô thị xung quanh các trục đường mới: 25/01 - 29/01/2010 - Jean-Charles Castel (CERTU)
25. Ứng dụng GIS trong quản lý đô thị: 18/01 - 23/01/2010 - Anne Lesvignes (Ban Giám đốc Quy hoạch đô thị của
Cộng đồng đô thị Lyon)
24. Bảo tồn di sản kiến trúc đô thị và triển vọng chiến lược quản lý di sản trong khu trung tâm lịch sử của
TP.HCM: 10/01 - 16/01/2010 - Bruno Delas (Sở Văn hóa và Di sản Thành phố Lyon)
23.Cơ quan tổ chức giao thông và các mô hình quản lý doanh nghiệp khai thác: 14/12 - 18/12/2009 Maurice
Lambert (nguyên Giám đốc Văn phòng Chủ tịch Công đoàn Giao thông công cộng Grenoble)
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Danh sách các khóa tập huấn
32.Quy hoạch và quản lý không gian xanh, chính sách bảo tồn và phát triển cây xanh: 18/04 - 22/04/2011 Frédéric Ségur (Kỹ sư phụ trách phòng Cây xanh và Cảnh quan, Cộng đồng đô thị Lyon)
103
22. Démonstrateurs technologiques et bâtiments verts : 07/12 - 11/12/2009 - Françoise Cadiou (CEA), Melissa
Merryweather (VGBC)
21. Outils et dispositifs d’une politique foncière : 02/03 - 06/03/2009 - Robert Wacheux (Grand Lyon)
20. Développement du logement social : 09/02 - 13/02/2009 - P. Peillon (Union des Organismes HLM)
19. Planification urbaine et transports publics : 17/11 - 21/11/2008 - Philippe Bossuet (SYTRAL) et Patrice Berger
(AUGL)
18. Planification des transports dans les pays en développement : 10/11 - 11/11/2008 - Huzayyin (Université du
Caire)
17. Renouvellement urbain : 16/06 - 20/06/2008 - Laurent Bechaud (GIP-GPV de Saint-Etienne)
16. Gestion des déchets : règlements et financement : 09/06 - 13/06/2008 - Christelle Neciolli (Grand Lyon)
15. Gestion d’une ligne de bus : 26/05 - 30/05/2008 - H. Van Eibergen (Grenoble-Alpes Métropole)
14. Fonctionnement et exploitation des parkings : 14/04 - 18/04/2008 - Michel Golly (Société ASCO consulting)
13. Gestion et traitement des déchets : 07/05 - 12 /05/2007 - Christelle Neciolli (Grand Lyon)
12. Design urbain : 26/03 - 31 /03/2007 - M. Perret-Blois (Agence Patrick Chavanes)
Liste des ateliers passés
11. Privatisation des infrastructures et des services urbains : 05/02 - 12 /02/2007 - E. Baye (Société ASCONIT)
104
10. Planification et gestion des ouvrages souterrains : 29/01 - 05/02/2007 - A. Chaussinand (Ville de SaintEtienne)
9. Logement social : 15/01 - 22 /01/2007 - Jean-François Rajon (Habitat & Humanisme)
8. Passage d’un plan d’aménagement à la réalisation : 20/11 - 27 /11/2006 - C. Marquand (SED de Haute-Savoie)
7. Planification et gestion des ressources foncières : 16/10 - 20 /10/2006 - Jean-Charles Castel (CERTU)
6. Gestion du logement social : 03/04 - 12 /04/2006 - Jean-François Rajon (Habitat § Humanisme)
5. Montage des projets d’aménagement : 22/03 - 31/03/2006 - C. Marquand (SED de Haute-Savoie)
4. Politique et gestion des villes : 10/03 - 21 /03/2006 - Jean-Charles Castel (CERTU)
3. Renouvellement urbain : 28/02 - 09/03/2006 - Laurent Bechaud (GIP-GPV de Saint-Etienne)
2. Sociologie urbaine : 16/02 - 27/02/2006 - P. Chaudoir (IUL)
1. Gestion des infrastructures et services urbains : 06/02 - 15/02/2006 - E. Baye (Société ASCONIT)
Les Livrets du PADDI
31 mars – 3 avril 2014
22.Mô hình công nghệ và xây dựng công trình xanh: 07/12 - 11/12/2009 - Françoise Cadiou (Ủy ban Năng lượng
Nguyên tử Quốc gia Pháp), Melissa Merryweather (Hội đồng Công trình xanh Việt Nam VGBC)
21. Các chính sách và cơ chế để tạo quỹ đất sạch: 02/03 - 06/03/2009 - Robert Wacheux (Sở Đất đai Cộng đồng
đô thị Lyon)
20. Phát triển nhà ở xã hội: 09/02 - 13/02/2009 - P. Peillon (Hiệp hội các Tổ chức Nhà ở Xã hội dành cho người thu
nhập thấp)
19.Mối quan hệ giữa Quy hoạch xây dựng đô thị và Quy hoạch giao thông đô thị: 17/11 - 21/11/2008 - Philippe
Bossuet (SYTRAL) và Patrice Berger (Cơ quan Quy hoạch đô thị Cộng đồng đô thị Lyon AUGL)
18.Quy hoạch giao thông tại các nước đang phát triển: 10/11 - 11/11/2008 - Huzayyin (Giáo sư Trường Đại học
Cai-rô Ai Cập)
17. Cải tạo chỉnh trang đô thị: 16/06 - 20/06/2008 - Laurent Bechaud (Giám đốc Nhóm vì Lợi ích Cộng đồng trong
Dự án quy mô lớn của Thành phố Saint-Etienne)
16.Quản lý chất thải rắn: quy chế và thu phí: 09/06 - 13/06/2008 - C. Neciolli (Cộng đồng đô thị Lyon)
15. Quản lý một tuyến xe buýt: 26/05 - 30/05/2008 - H. Van Eibergen (Grenoble-Alpes Métropole)
14. Vận hành, khai thác, quản lý bãi đậu xe: 14/04 - 18/04/2008 - Michel Golly (Công ty Tư vấn ASCO)
12. Thiết kế đô thị: 26/03 - 31/03/2007 - M. Perret-Blois (Văn phòng Tư vấn kiến trúc & quy hoạch đô thị Patrick
Chavanes)
11. Xã hội hóa dịch vụ đô thị và cơ sở hạ tầng: 05/02 - 12/02/2007 - E. Baye (Công ty ASCONIT)
10.Quy hoạch và quản lý công trình ngầm: 29/01 - 05/02/2007 - A. Chaussinand (Thành phố Saint-Etienne)
9. Chính sách nhà ở và quản lý nhà ở xã hội: 15/01 - 22/01/2007 - Jean-François Rajon (Môi trường sống và Nhân
văn)
8. Triển khai thực hiện quy hoạch: 20/11 - 27 /11/2006 - C. Marquand (SED de Haute-Savoie)
7.Quy hoạch và quản lý đất đai: 16/10 - 20 /10/2006 - Jean-Charles Castel (CERTU)
6. Quản lý nhà ở xã hội: 03/04 - 12/04/2006 - J-F Rajon (Môi trường sống và Nhân văn)
5.Gắn kết các dự án cải tạo chỉnh trang đô thị: 22/03 - 31/03/2006 - C. Marquand (SED de Haute-Savoie)
4. Chính sách quản lý tại các thành phố: 10/03 - 21/03/2006 - Jean-Charles Castel (Trung tâm Nghiên cứu các
Mạng lưới Giao thông, Quy hoạch đô thị và các Công trình công cộng CERTU)
3. Cải tạo chỉnh trang đô thị: 28/02 - 09/03/2006 - Laurent Bechaud (Giám đốc Nhóm vì Lợi ích Cộng đồng trong
Dự án quy mô lớn của Thành phố Saint-Etienne)
2. Xã hội học đô thị: 16/02 - 27/02/2006 - P. Chaudoir (Viện Quy hoạch đô thị Lyon IUL)
1.Quản lý cơ sở hạ tầng và dịch vụ đô thị: 06/02 - 15/02/2006 - E. Baye (Công ty ASCONIT)
Tài liệu của PADDI
31/3 - 3/4/2014
Danh sách các khóa tập huấn
13. Quản lý và xử lý chất thải: 07/05 - 12/05/2007 - C. Neciolli (Cộng đồng đô thị Lyon)
105

nhÃ¢n (Tiáº¿ng PhÃ¡p) - PUF-HCM

Táº£i vá» tÃ i liá»u Sá» 50 â Láºp dá»± Ã¡n Äá»i tÃ¡c cÃ´ng tÆ° trong lÄ©nh vá»±c

Máº«u há» sÆ¡ cá» nhÃ¢n (Tiáº¿ng PhÃ¡p) - PUF-HCM

abcdocz.com

Táº£i vá» tÃ i liá»u Sá» 50 â Láº­p dá»± Ã¡n Äá»i tÃ¡c cÃ´ng tÆ° trong lÄ©nh vá»±c

Máº«u há» sÆ¡ cá»­ nhÃ¢n (Tiáº¿ng PhÃ¡p) - PUF-HCM

abcdocz.com

Táº£i vá» tÃ i liá»u Sá» 50 â Láºp dá»± Ã¡n Äá»i tÃ¡c cÃ´ng tÆ° trong lÄ©nh vá»±c

Máº«u há» sÆ¡ cá» nhÃ¢n (Tiáº¿ng PhÃ¡p) - PUF-HCM