Översyn av interkommunal samverkan och förslag till
1 Översyn av interkommunal samverkan och förslag till framtida samverkan för Dalslandskommunerna April 2013 AHERU strategi, styrning och ledning AB och P-O Hermansson Konsult AB 2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. 2. 3. 4. 5. Sammanfattning och rekommendationer Bakgrund och uppdrag Arbetsmodell och metodik Historik Nulägesbeskrivning 5.1. Dalslandskommunernas Kommunalförbund 5.2. Syfte, mål och ambitioner enligt de intervjuade 5.3. Demografi 5.4. Ekonomi 5.5. Personalförsörjning 5.6. Nuvarande samverkan 5.7. Uppnådda resultat av nuvarande samverkan 5.8. Uppfattningar om framtida samverkan 5.9. Uppfattningar om kommunernas strategiska utmaningar och framtida samverkansområden 6. Omvärldsbeskrivning 6.1. Lagen om offentlig upphandling (LOU) 6.2. Inköpscentraler 6.3. Kommunala utjämningssystemet 6.4. Samhällsförändringar och utmaningar 6.5. Förändrad lagstiftning 6.6. Olika former för samverkan 6.7. Exempel på kommunal samverkan 7. Analys och slutsatser 7.1. Behovet av samverkan 7.2. Utmaningar för Dalslands kommuner och områden för samverkan 7.3. Arenor för framtidens samverkan 7.4. Samverkan och struktur för denna 7.5. Alternativa vägar att gå 8. Bilagor Organisationsplan Kommunernas sammanställningar av samverkansaktiviteter 3 8 8 9 10 10 12 12 13 18 18 20 21 24 27 27 27 27 28 30 30 35 43 43 44 47 49 52 59 3 1 Sammanfattning och rekommendationer Kommunerna i Dalsland har en lång tradition av samverkan. Former och inriktning har förändrats men den geografiska grunden finns kvar. Idag verkar det gemensamma kommunalförbundet inom vissa områden i det interkommunala samarbetet. Dalslandskommunerna är delaktiga i ett stort antal samarbeten med olika geografiska grunder och olika nivå på formalisering. Floran av mer eller mindre organiserade och formaliserade samarbeten är stor och oöverskådlig. Denna rapports uppdrag är att med ett framtidsperspektiv betrakta Dalslandskommunerna med särskilt fokus på kommunalförbundet. Beskrivningen och analysen av nuläget är ett underlag men det avgörande är framtida samarbete. Vad kan/bör/ska kommuner samarbeta om, vilka organisatoriska modeller är framgångsrika och i vilka geografiska strukturer bör samarbete utvecklas? Vi avslutar med rekommendationer kring detta. En ingående beskrivning av kommunalförbundets omfattande verksamhet finns redovisat i verksamhetsplaner och årsredovisningar varför vi inte gör motsvarande beskrivning också i denna rapport. Kommunalförbundet ombildades 2007 med uppdrag att vara arena för samarbete i Dalsland och koordinera samarbetet i Fyrbodal. Vid våra intervjuer med många nyckelpersoner framträder en tydlig bild av att man anser interkommunal samverkan vara helt nödvändig för att klara de framtida kommunala uppdragen. Fyra grundläggande motiv framkommer: enighet ger kraft i möjligheten att påverka andra, effektivitet och kvalitet kan förbättras, attraktiviteten som arbetsgivare ökar samt att byggandet av gemensam identitet stärks genom samverkan. Samtliga fem Dalslandskommuner har minskat sitt invånarantal under en följd av år och prognoserna visar på en fortsatt befolkningsminskning. År 2020 beräknas det totala invånarantalet i Dalsland understiga 40 000 invånare. De demografiska förändringarna ställer mycket stora krav på omställningar i kommunernas ekonomi. Våra beräkningar visar behov av minskad verksamhet i storleksordningen 150 mkr fram till år 2020 och samtidigt behov av resurstillskott i äldreomsorgen på 50 mkr. Dessa omställningar kommer att ställa mycket stora krav på förändringar i de kommunala verksamheterna. De fem kommunerna har ingen fullständig egen bild av vilka samarbeten man är engagerad i. Projekten och nätverken är många och det finns stora oklarheter kring uppföljning, rapportering och resultat från många samverkansaktiviteter. Synen på kommunalförbundet som viktig arena för samarbete varierar mycket mellan de intervjuade. Synpunkterna rör sig ifrån att göra det till gemensam och koordinerad arena för i princip allt samarbete till att det bör avvecklas. Kommunalförbundet beskrivs som svårstyrt bland annat genom det roterande ordförandeskapet, 4 oklarheter kring kommunchefsgruppens respektive förbundschefens mandat och ansvar med mera. Många pekar på den gemensamma miljönämnden som ett gott exempel och även inköps- samt turismsamarbetet lyfts fram av flera. Samtidigt finns det synpunkter inom dessa områden på att man inte driver samarbetet fullt ut och tar hem vinsterna. Många beskriver ett varierande engagemang för samarbetet men samtidigt ett gott klimat när man möts. ALLA talar entydigt om vikten av att öka samarbetet mellan kommuner. Vi ser tre olika huvudområden som beskrivs: strategiska påverkans- och utvecklingsfrågor, driftfrågor inom alla sektorer samt specialistfunktioner inom alla sektorer. Merparten av de intervjuade ser inga områden där samarbete inte bör utvecklas; under förutsättning att det inte finns legala hinder eller om samarbete kan hota nödvändig lokal närvaro. Alla intervjuade beskriver ett betydligt utvecklat interkommunalt samarbete år 2020 jämfört med nuläget. Ingen tror dock att det finns en samlad Dalslandskommun vid den tidpunkten. Samarbete ökar rent generellt och det växer fram många nya samarbeten mellan svenska kommuner. Både antalet kommunalförbund och antalet gemensamma nämnder ökar men olika kommunkonstellationer söker olika vägar för att utveckla sitt samarbete. ALLA vi har intervjuat och alla rapporter vi har studerat är helt entydigt överens om den avgörande betydelsen av ökat samarbete för att klara inte minst de mindre kommunernas stora utmaningar. Samtidigt ser vi endast få exempel på att samarbete på ett avgörande sätt har fått de positiva effekter som man eftersträvar. Allt samarbete måste leda till nytta och denna definieras ofta som lägre kostnader och/eller högre kvalitet. Den hårda ekonomiska press som Dalslandskommunerna är utsatta för under de kommande åren innebär enligt vår mening att samarbete är en av de vägar man måste gå för att kunna nå nya lösningar. Samarbete måste då verkligen innebära att man tar hem vinsterna och därmed aktivt vågar ifrågasätta nuvarande strukturer och inordna sig i nya. Det finns en bred enighet bland de intervjuade att det minskande invånarantalet är den viktigaste gemensamma utmaningen för Dalslands kommuner samt att utbyggd infrastruktur och goda boendemiljöer är de viktigaste områdena för att vända den långvarigt negativa trenden. Enligt vår mening är inte Dalsland den viktiga samverkansarenan för att arbeta med infrastruktur utan den arenan är Fyrbodal. I dessa frågor handlar det om gemensam styrka för att kunna påverka beslutsfattare regionalt och nationellt. När det gäller att skapa goda boendemiljöer handlar det om kommunala kärnverksamheter där samverkan med fördel kan utvecklas på ett antal olika sätt. Vi har funnit en tydlig tveksamhet hos de intervjuade till Dalsland som samverkansgrund inom andra områden än turism- och besöksnäring. Man beskriver 5 en historisk samhörighet men många ser andra näringsgeografiskt grundade samband som starkare i nuläget. Därmed ser vi ingen stark Dalslandsplattform att vidareutveckla samverkan på. Utgångspunkten för att diskutera interkommunal samverkan måste vara varje enskild kommuns behov och förväntningar och inte existensen av olika gemensamma organ i nuläget. Ska samarbete ge verkliga effekter måste man skapa betydligt mera långtgående gemensamma lösningar än de som finns idag. Initiativ till utveckling av samverkan måste tas i ett större och bredare perspektiv än att initieras av den anledning att någon tjänsteman slutar och en rekrytering skall ske vilket ofta sker idag. Det finns tydliga statistiska samband mellan kommunstorlek och antalet kommunanställda per 1000 invånare. Det finns ett antal olika former av skalfördelar. Det finns däremot inga klara samband mellan kommunstorlek rent generellt och förmågan att ha en ekonomi i god ordning. Ett antal rapporter är överens om att ledarförmågan är avgörande. Det finns inte heller någon enkel automatik att samarbete ger positiva effekter. Dels är det avgörande att man verkligen tar hem vinsterna genom att samordna allt som är möjligt och dels måste samarbetet ledas på ett tydligt och effektivt sätt. Det kommer alltid att finnas mothållande krafter som inte vill släppa den egna kontrollen. Det är även viktigt att finna system för att finansiera gemensamma lösningar som upplevs rättvisa. En modell där kostnader fördelas efter enbart invånarantal är inte alltid rimlig och kan undergräva legitimiteten för samarbetet. Mycket av det som kallas samarbete idag är egentligen olika former av nätverk. Dessa kan vara viktiga och värdefulla men alla samverkansarenor som en kommun finns på bör regelbundet utvärderas och ifrågasättas utifrån ett nyttoperspektiv. Riktig samverkan/samarbete eller samlösningar kräver betydligt mer än nätverksträffar. Oavsett vilka former man väljer för samverkan så måste varje enskild kommun kunna välja sin egen kvalitetsnivå. Detta ställer stora krav på den politiska nivån att man utvecklar sitt sätt att styra och leda verksamheterna och på den operativa nivån att man alltid strävar efter att utveckla effektivitet och kvalitet. Vi upplever idag att samverkan i allt för stor grad styrs av personliga relationer och inte av professionella bedömningar av nytta. Personer byts ut över tid, såväl bland politiker som bland tjänstemän. Det måste därför finnas en struktur som stödjer samverkan och är personoberoende. Mot ovanstående bakgrund anser vi att varje kommun först bör arbeta fram en strategi för samverkan där man formulerar sin framtidssyn och lägger fokus på de stora kärnområden där samverkan kan göra verklig skillnad. För att lyckas måste man bryta upp gamla och skapa nya strukturer. Vilka strategier kommunerna väljer kommer även att avgöra behovet av ett kommunalförbund. 6 Vi ser följande scenarier som kan vara grund för kommunernas strategiprocesser och därmed för framtida samverkan. 1. Arbeta vidare på samma sätt som idag. Vi anser att nuvarande inriktning, form och takt i utveckling av samverkan inte är tillräcklig i förhållande till de utmaningar som kommunerna nu möter. Nuvarande samarbete är inte tillräckligt kraftfullt. Ansvaret att ta betydligt djärvare steg ligger hos kommunerna. 2. Gemensam ”produktion”. Ska man verkligen ta hem samordningsfördelar så kan man bygga upp en gemensam produktionsorganisation för i princip hela den kommunala verksamheten. Lösningen innebär mycket stora förändringar i organisationerna men även i det politiska uppdragets arbetssätt. Ett genomförande skulle kräva samtliga kommuners tydliga vilja och mod att genomföra långtgående förändringar. Vi bedömer inte att detta är realistiskt i ett kort eller medellångt perspektiv. 3. Gemensamma nämnder. Många av de intervjuade framhåller den gemensamma miljönämnden som ett gott exempel med ett flertal positiva effekter. 3A En möjlighet är att driva denna utveckling inom alla sektorer och skapa ett system med fem nämnder där varje kommun är värd för var sin. Ska samordningsvinster uppstå kräver detta att organisationerna och personal samordnas. 3B Ett alternativ till värdkommuner är att de gemensamma nämnderna läggs organisatoriskt under kommunalförbundet på det sätt som miljönämnden är organiserad idag. Vi ser båda dessa alternativ som möjliga att genomföra. 4. Ökad samverkan genom många aktörer. Vi har studerat kommungrupper i landet där samverkan växer i varje delområde för sig och där de som befinner sig i samma utvecklingsfas och har en gemensam vilja också söker gemensamma lösningar. I inledningsskedet ger detta kraft i genomförande men vi anser att det på sikt sannolikt kommer att vara svårt att hålla ihop och även att det kan leda till svårigheter att koordinera och samverka mellan olika sektorer. 5. Kommunsamgående. Det finns en offentlig debatt om att Dalslandskommunerna borde gå samman till en. Vi har inte mött några krafter som talar för en sådan lösning och vi ser heller inga tendenser till nationella initiativ för att stimulera kommunsamgåenden. Bildandet av en Dalslandskommun saknar i nuläget allt stöd för genomförande. 6. Utökad samverkan med andra grannkommuner. Ovan beskrivna scenarier 2-4 kan utvecklas med Dalsland som geografisk arena men även med andra kommunkonstellationer som utgångspunkt. Mot bakgrund av de näringsgeografiska samband som finns kan samarbete i stället för med Dalsland som grund utvecklas på följande sätt Bengtsfors+DalsEd+Årjäng (24.100 invånare) Åmål+Säffle (27.500 invånare) alternativt 7 Alla fem ovanstående kommuner (51.600 invånare) Mellerud+Vänersborg (45.900 invånare) Färgelanda+Uddevalla (59.000 invånare) Samverkan i dessa konstellationer ger en god invånarbas och kan lösas med till exempel gemensamma nämnder. Gemensamma organisationer kan byggas med tillgång till och attraktivitet för olika former av specialistkompetenser. De större kommunernas uppbyggda organisationer blir en tillgång. Vi anser att detta scenario är fullt genomförbart. Vår rekommendation är att scenario 6 (fem Dalslands/Värmlandskommuner, Mellerud+Vänersborg samt Färgelanda +Uddevalla) är det alternativ som är bäst lämpat för samverkan i både det korta och det långa perspektivet. Organiseringen av samverkan bör bygga på scenario 3, gemensamma nämnder. Väljer kommunerna denna väg att gå finns inte längre något behov av ett kommunalförbund och formaliserat samarbete med Dalsland som bas. Om inte det rekommenderade scenariot är en framkomlig väg är det även möjligt att utveckla samarbetet med Dalsland som bas i enlighet med något av de två alternativen i scenario 3. Med scenario 3 A som utvecklingsväg kan samverkan byggas upp utan kommunalförbund. Väljer kommunerna scenario 3 B kommer behovet av ett kommunalförbund att finnas kvar och det måste då utvecklas med tydliga uppdrag och tilldelning av resurser som svarar mot uppdragen. Ska samverkan få tydliga effekter och vara ett viktigt redskap i kommunernas utvecklings- och omställningsprocesser måste kraftfulla åtgärder vidtas på ett antal områden. Det gäller tydlighet i uppdrag och styrning av samarbetet men även verkligt överlämnande av ansvar och resurser till nya gemensamma lösningar oavsett hur dessa i detalj organiseras. Nuvarande samarbete tar för mycket ledningskraft i förhållande till utfallet. Ju närmare man kan samverka och ju färre möjligheter att kunna avstå samverkan, desto större ekonomiska effekter kan uppnås. Vår bedömning är att det finns en tydlig rationaliseringspotential inom administrationen av de fem kommunernas verksamheter. Även möjligheter till kvalitetshöjningar och högre kompetens är starka motiv till verklig och nära organisatorisk samverkan. Hur mycket som kan uppnås avgörs av förmågan att genomföra de förändringar som behövs. Införandet av reviderat skatteutjämningssystem och en temporärt förbättrad ekonomi får inte medföra att kommunerna skjuter upp frågan om anpassningar av verksamheterna. 8 2 Bakgrund och uppdrag Dalslandskommunernas kommunalförbund (DKKF) bildades i sin nuvarande form 2007-01-01 med uppdrag att ”vara en plattform och ett nav för kommunal samverkan i Dalsland samt en arena för Dalslandskommunernas engagemang i Fyrbodals kommunalförbund”. Sedan bildandet har verksamheten utvecklats samtidigt som andra samverkansorgan också förändrats och nya samarbeten har etablerats. Omvärldsförändringarna är stora och kommunalförbundets direktion har beslutat att genomföra en översyn av samarbetet. Målet med översynen är att få svar på hur framtida samverkan kan se ut avseende organisering, gränsdragning, utförande, finansiering samt hur kommunerna kontinuerligt ska kunna definiera och utveckla hur man gemensamt arbetar med viktiga framtidsfrågor. I uppdraget ingår en kartläggning av kommunernas samtliga deltaganden i interkommunal samverkan. Målet är att få ett helhetsgrepp kring vilka samverkansformer som finns och vilka behov de svarar emot. Dessutom ska resultaten från tidigare genomförda utvärderingar av miljönämnden och USD (Utveckling Socialtjänst i Dalsland) beaktas. 3 Arbetsmodell och metodik Uppdraget har genomförts genom nedan redovisade aktiviteter. Kartläggning av samtliga samverkansformer och organ som engagerar kommunerna i Dalsland. Varje kommun har genomfört denna kartläggning och redovisat sammanställningen av sina samarbeten på av oss utformad blankett (se bilagor). Vi har läst in förbundsordning, protokoll, tidigare utvärderingar samt handlingar för DKKF och fört dialog med främst förbundschefen för att få en mera detaljerad bild av pågående arbete. Protokollen för åren 2010-2012 har bearbetats särskilt för att få en värdering av olika former av beslut och aktiviteter på direktionsnivå. Vi har gjort en genomgång av respektive kommuns situation och förväntad utveckling med strategidokument/budget, årsredovisningar och prognoser. Vi har gjort en genomgång av legala och andra förutsättningar för samverkan samt en omvärldsanalys. Denna har innefattat kontakter med andra samverkande kommuner för att söka goda exempel men framför allt för att redovisa alternativa modeller för uppbyggnad av interkommunal samverkan samt ge en översiktlig bild av hur interkommunal samverkan utvecklas rent generellt. Vi har även kartlagt om det finns beslutade eller planerade framtida förändringar i till exempel lagstiftning som kan komma att påverka hur samverkan kan och bör organiseras. Individuella intervjuer har genomförts med kommunstyrelsernas ordförande, vice ordförande samt kommuncheferna i Dalsland. Ekonomicheferna och personalcheferna har intervjuats i grupp och även förbundschefen och annan 9 personal på kommunalförbundets kansli har intervjuats liksom presidiet för miljönämnden. Vi har även intervjuat ytterligare ett antal personer enligt överenskommelse med förbundschefen för att få synpunkter på samarbetet från några externa nyckelpersoner. Intervjuerna har genomförts i dialogform med en strukturerad mall som grund och med fokus på framtidsfrågor kring utmaningar och vilka frågor som kan och bör hanteras i interregional samverkan. Vår rapport redovisar bakgrundsfakta och sammanställning av intervjuresultaten innan vi i analysdelen värderar pågående samarbete, framtidsutmaningar och kommunernas syn på samverkan i framtiden. Vår redovisning av förslag till framtida struktur för samverkan ska enligt uppdraget redovisa innehåll, former, styrning, resursbehov och förväntade effekter samt påverkan på nu pågående samarbeten. I analysdelen motiverar vi de förslag som lämnas och vilka frågor som vi anser att kommunerna nu måste ta ställning till. 4 Historik Dalslands Kommunalförbund (DKF) inrättades 1996 som en fördjupning och utveckling av den tidigare Samarbetsnämnden för Dalsland. Grundidén var att stärka landskapet Dalsland regionalt, nationellt och internationellt. Detta var i samband med Sveriges inträde i EU. En av de främsta uppgifterna för kommunalförbundet var att ansvara för och samordna kommunernas arbete med att genomföra utvecklingsplanen för Mål 5b Västra Sverige och övrigt arbete med strukturfonderna. Uppdraget var att ha en mycket aktiv roll tillsammans med kommunerna. Kommunalförbundet skulle bland annat också ansvara för vissa övergripande utvecklingsfrågor för landskapet Dalsland liksom att verka för samordning och effektivisering av angelägenheter av gemensamt intresse. 10 5 Nulägesbeskrivning 5.1 Dalslandskommunernas kommunalförbund Dalslandskommunernas kommunalförbund (DKKF) ombildades den 1 jan 2007. Förbundet var en fortsättning på DKF men med en något förändrad inriktning och profil (för en mer detaljerad beskrivning av samverkansformen kommunalförbund se sid 33). Enligt förbundsordningens § 3 är ändamålet med verksamheten: ”Dalslandkommunernas kommunalförbund skall vara en plattform och ett nav för kommunal samverkan i Dalsland samt en arena och koordinator för Dalslandskommunernas engagemang i Fyrbodals kommunalförbund. Förbundet skall på uppdrag från kommuner som så beslutar kunna överta huvudmannaskapet för kommunal verksamhet. Förbundet skall vara ägare till olika gemensamma administrativa system i syfte att effektivisera de kommunala verksamheterna. Förbundet skall fungera som ett gemensamt remissorgan samt kunna initiera och äga olika utvecklings- och samordningsfunktioner. Icke medlemskommuner kan beredas tillfälle att deltaga i olika samverkansprojekt.” Förbundet är ett kommunalförbund med förbundsdirektion som består av tio ledamöter och tio ersättare. Vardera kommunen utser två ledamöter samt två ersättare. Ordförande och vice ordförande i direktionen utses för ett år i taget enligt ett mellan kommunerna rullande schema. Förbundet har ett kansli med en kanslichef som leder kansliets arbete. Ärenden som behandlas i direktionen ska vara beredda av kanslichefen tillsammans med kommuncheferna i medlemskommunerna. Kanslichefen är chef för alla tjänstemän i nämnder och verksamheter som lyder under kommunalförbundet. DKKF är huvudman för Dalslands miljökontor, Energisamverkan Dalsland, Hållbar Utveckling Väst (det regionala energikontoret för Västra Götaland) och en gemensam inköpsfunktion. För närvarande uppgår antalet anställda till 42 personer. Dals Eds kommun sköter DKKF:s ekonomi- och löneadministration. (Se organisationsskiss bilaga 1) Förbundschefen deltar också i ett antal utvecklingsprocesser och utredningar tillsammans med kommunerna. Förbundets verksamhet styrs och planeras genom en årligen beslutad verksamhetsplan och budget. Denna har också varit föremål för samråd med medlemskommunerna. 11 Finansiering av förbundets basverksamhet (kanslifunktionen) sker genom ett årligt kommunbidrag som för 2013 uppgår till 1,2 Mkr. Den gemensamma Miljönämnden, för fyra kommuner, finansieras också genom ett årligt kommunbidrag som uppgår till 8,0 Mkr för 2013. Övrig verksamhet och projekt finansieras specifikt och öronmärks för dessa uppdrag. Det kan noteras att förbundets basverksamhet inte täcks fullt ut genom kommunbidragen utan finansieras genom ianspråktagande av tidigare inarbetade överkott. Kommunbidraget har varit oförändrat sedan 2009. I verksamhetsplan för 2013 beskrivs förbundets övergripande uppdrag enligt följande: ”Dalslandskommunernas kommunalförbunds huvuduppdrag berör det primärkommunala samarbetet med syfte att medverka till att en ökad kvalité och bättre service till kommuninvånarna uppnås. Detta skall ske genom en uttalad ambition att optimera de kommunala resurserna och att genom samverkan se till att det ovan nämnda målet uppnås.” Med utgångspunkt från förbundsordningens § 3 och ändamålet med verksamheten har denna nedbrutits till ett antal mål med förbundets verksamhet. Dessa följs upp och resultatredovisas. Som ett led i att få en bild av samarbetets inriktning och struktur har vi gjort en systematisk genomgång och kategorisering av direktionens protokoll för åren 20102012. Kategoriseringen innebär att vi för varje § i protokollen har värderat vad den egentligen innehåller och innebär. I sammanställningen nedan visas en rent matematisk summering av vad som behandlats på direktionens sammanträden. Metoden ger givetvis inte svar på hur lång tid och hur mycket kraft varje form av fråga har tagit men kan ändå fungera som en indikator på vad som hanteras i det högsta beslutande organet. Sammanställningen kan inte direkt kopplas till antalet paragrafer i protokollen. I de fall olika typer av informationer t ex har hanterats under samma § så har de i sammanställningen nedan kunnat ge flera olika markeringar. Tabell 1 Förbundsdirektionens protokoll 2010-2012 fördelat på ärendetyper (Antal) Formalia Information Information Ekonomi Uppdrag Beslut Övrigt Intern Extern Intern 77 77 42 31 24 31 13 Med formalia avses beslut om justerare, anmälan av protokoll etc. Information internt avser information i ärenden där kommunalförbundet har ansvar för verksamheten och de interna ekonomifrågorna avser i huvudsak frågor med koppling till den egna 12 budgetprocessen. Vid extern information har företrädare för olika verksamheter, myndigheter och organisationer fått möjlighet att ge direktionen information i olika frågor. Rubriken Uppdrag omfattar beslut att till exempel ge förbundschefen i uppdrag att ta initiativ eller att ge presidiet i uppdrag att företräda kommunalförbundet. Under Beslut finns förutom direkt materiella beslut även beslut om att utse ledamöter i olika organ. Sammanställningen visar det faktum att det kring varje organisation som bildas uppstår ett behov av många aktiviteter som rör den egna verksamhetens drift och organisering. Direktionen har även fungerat som ett tydligt forum för att ge information i olika frågor till kommunledningarna. Andelen beslut där verksamheten utvecklas och fördjupas måste anses som relativt låg. Det finns även andra forum där initiativ tas och beslut fattas som till exempel Kommunchefsgruppen. 5.2 Syfte, mål och ambitioner enligt de intervjuade Alla de personer vi intervjuat är generellt sett positiva till samverkan. Majoriteten anser att samverkan med andra kommuner är helt nödvändig för att klara den egna kommunens utmaningar. De aspekter som huvudsakligen lyfts fram är den kommunala ekonomin, möjligheten att rekrytera kompetent personal och rekrytering av politiker samt möjligheten att upprätthålla god kvalitet i verksamheterna och minska sårbarheten. Samtidigt varierar synen på hur samverkan bör ske och utvecklas och även med vilken eventuell geografisk bas som samverkan bör ske (mer om detta senare). Motiven till samverkan kan struktureras på följande sätt Enighet ger kraft. Fler kommuner som tycker samma ger ökad kraft i kontakter med andra organ. Det kan vara i Fyrbodalssammanhang, i dialog med VGR kring infrastruktur, i dialog med statliga organ med mera. Enighet kan även generera till exempel ökad andel av de regionala tillväxtmedlen. Effektivitet och kvalitet. Kommunerna arbetar med samma frågor och parallella organisationer och kan nå ökad effektivitet och/eller kvalitet genom att samarbeta eller genom att utveckla gemensamma lösningar. Även sårbarheten är stor i små kommuner som är mycket känsliga vid personalförändringar. Attraktivitet. Små kommuner har generellt svårt att attrahera spetskompetens och har inte ensam möjlighet att skapa förutsättningar för vissa specialisttjänster. Genom samarbete ökar attraktiviteten och även generellt möjligheten att knyta specialister till kommunerna. Även i detta avseende är sårbarhetsaspekten viktig. Identitet. Samarbete anses av vissa vara en viktig faktor för att bygga en gemensam identitet som generellt ökar attraktiviteten för Dalsland. 13 5.3 Demografi Samtliga Dalslandskommuner har ett minskande invånarantal. Sedan 2001 har kommunernas samlade befolkning minskat med nästan 3.000 invånare, vilket motsvarar 6,6%. Enligt Västra Götalandsregionens befolkningsprognos 2020 förväntas samtliga kommuner fortsätta sin minskning i samma takt om inte trenden kan brytas och vändas. Befolkningen förväntas mellan 2011 och 2020 minska med ytterligare ca 2.900 invånare (- 6,8 %). Kommunerna har gjort egna befolkningsprognoser utifrån olika förutsättningar vilket inte alltid stämmer överens med VGR´s. För att få en beräkning som är gjord utifrån likartade förutsättningar har vi valt att använda oss av VGR´s befolkningsprognos. Tabell 2 Befolkningsutveckling i Dalslandskommunerna Invånare 2001 Invånare 2011 Förändring 2001-2011 Invånare 2020 Prognos Förändring 2011-2020 Bengtsfors Dals Ed Färgelanda Mellerud Åmål 10.685 5.040 6.956 9.781 12.770 9.680 4.679 6.606 9.068 12.226 -1.005 - 361 - 350 - 713 - 544 8.648 4.578 6.167 8.656 11.316 -1.032 - 101 - 439 - 412 - 910 TOTALT 45.235 42.259 -2.973 39.365 -2.894 Befolkningsminskningen medför stora påfrestningar på lokalsamhället såsom exempelvis minskad offentlig och privat service, ökad oro och minskad trygghet samt negativa attityder hos kommuninvånarna med mera. Inom de kommunala och offentliga verksamheterna ställs stora krav på anpassning av verksamheterna och förändringar inom denna sektor upplevs nästan uteslutande som negativa. Tabell 3 Prognostiserad befolkningsutveckling per åldersgrupp Ålder 2011 2020 Förändring 0 1-5 6 - 16 17 - 19 20 - 64 65 - 85 85 + 377 1.903 4.712 1.761 22.722 9.443 1.341 356 1.864 4.366 1.185 19.899 10.329 1.366 21 39 - 346 - 576 - 2.823 + 886 + 25 TOTALT 42.259 39.365 - 2.894 Den totalt prognostiserade beräkningen på ca 2.900 färre invånare i Dalslandskommunerna år 2020 jämfört med nuläget inrymmer färre barn, en stor 14 minskning i de förvärvsarbetande åldrarna samtidigt som antalet pensionärer beräknas öka med drygt 900 personer. Som vi redovisar i följande avsnitt kommer detta att ställa stora krav på förändrad verksamhet i kommunerna. 5.4 Ekonomi Kommunernas ekonomiska förutsättningar sätter de yttre ramarna för kommunens möjligheter att leverera kommunal service till sina kommuninvånare. Inriktningen och omfattningen styrs av de politiska ambitionerna och lagstiftning. Verksamheterna kan alltid anpassas till de ekonomiska förutsättningarna även om det kan medföra svårigheter. Vad som är svårt att överblicka är kommuninvånarnas känslomässiga uppfattning om och den mediala speglingen av de förändringar som måste genomföras. För Dalslandskommunerna och kommuner med minskande befolkning är de största utmaningarna att anpassa verksamheterna till en minskad och innehållsmässigt förändrad verksamhetsvolym. Genomtänkta strategier för förändring med långsiktig framförhållning och planering är avgörande för hur man kommer att lyckas med de framtida utmaningarna. Vi har gjort en ekonomisk beräkning avseende hur de prognostiserade demografiska förändringarna kommer att påverka den kommunala ekonomin. Vi har utgått från den befolkningsprognos till 2020, som framtagits av Västra Götalandsregionen och nyckeltal har hämtats från den offentliga statistiken ”Vad kostar verksamheten i din kommun” (SCB och SKL). Vi har gjort beräkningar för de verksamheter som har störst volympåverkan och relativt höga kostnader per invånare/brukare. Vi har också antagit att de kostnader som inte direkt är hänförbara till en åldersgrupp också kommer att påverkas med sin andel av totala befolkningsminskningen per kommun. Tabell 4 Kommunala skattesatser 2013 (i %) Bengtsfors Dals Ed Färgelanda Mellerud Åmål 22,42 23,21 22,76 22,60 22,46 Genomsnitt i Dalsland Genomsnitt i VGR Genomsnitt i Riket 22,69 21,19 20,62 För att kunna renodla de ekonomiska effekterna av enbart befolkningsförändringar inom olika åldersgrupper har vi inte beaktat eventuellt redan beslutade förändringar i 15 befintlig verksamhet utan förutsatt att den bedrivs med oförändrad kvalitet och servicenivå. Vi har inte gjort beräkningar om skatteunderlagets förväntade utveckling men det är uppenbart att det kommer att bli påfrestningar med dels låg skattekraft och dels minskningen av den arbetsföra befolkningen med 12,5%. 5.4.1 Förskola och skolbarnomsorg Utifrån demografiska förändringar beräknas kommunernas kostnader för förskola och skolbarnomsorg minska med 13,4 mkr. För Mellerud beräknas dock kostnaden stiga då befolkningen i de yngsta åldrarna förväntas öka. Tabell 5 Kostnad för förskola och skolbarnomsorg m h t demografisk förändring (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 49,6 45,3 - 4,3 Dals Ed 26,0 23,8 - 2,2 Färgelanda 34,3 34,1 - 0,2 Mellerud 32,7 33,2 0,5 Åmål 65,1 57,9 - 7,2 TOTALT 207,7 194,3 - 13,4 5.4.2 Grundskola Kostnaderna för grundskoleverksamheten beräknas minska med 33,2 mkr, förutom för Färgelanda där antalet grundskoleelever förväntas öka något. Vi har inte vägt in eventuella effekter av förändringar i skollagen som bland annat innebär ökade krav på lärarnas behörighet. Tabell 6 Kostnad för grundskola m h t demografisk förändring (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 99,7 91,1 - 8,6 Dals Ed 57,0 51,7 - 5,3 Färgelanda 81,5 82,3 0,8 Mellerud 102,5 99,5 - 3,0 Åmål 129,5 112,4 - 17,1 TOTALT 470,2 437,0 - 33,2 16 5.4.3 Gymnasieskolan Kostnaderna för gymnasieskolan beräknas minska med 61,2 mkr då antalet elever i denna åldergrupp minskar med 576 motsvarande 33%. Minskningen varierar i kommunerna mellan 23-47 %. Möjligheterna till anpassning av kostnaderna för gymnasieskolan är olika och är huvudsakligen hänförlig till omfattningen av egen gymnasieskola i kommunen relativt andelen elever som går i annan kommun. Tabell 7 Kostnad för gymnasieskola m h t demografisk förändring (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 39,1 25,0 - 14,1 Dals Ed 18,7 14,4 - 4,3 Färgelanda 35,0 18,7 - 16,3 Mellerud 42,1 30,2 - 11,9 Åmål 53,4 38,8 - 14,6 TOTALT 188,3 127,1 - 61,2 5.4.4 Funktionshinder Kostnaderna för omsorg om funktionshindrade är svårare att bedöma. Vi har i beräkningarna antagit att kostnaderna minskar proportionerligt med befolkningsminskningen. Vi har inte gjort några antaganden om framtida förändringar i lagstiftning som påverkar den kommunala ekonomin. Det är dock mycket osäkert om de invånare som omfattas av denna verksamhet har samma möjligheter till rörlighet på såväl arbetsmarknaden som bostadsmarknaden. Tabell 8 Kostnad för funktionshinder m h t demografisk förändring (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 54,8 45,6 - 9,2 Dals Ed 29,1 26,9 - 2,2 Färgelanda 41,6 36,4 - 5,2 Mellerud 62,2 56,9 - 5,3 Åmål 74,5 65,1 - 9,4 TOTALT 262,2 230,9 -31,3 5.4.5 Individ och familjeomsorg (IFO) Kostnaderna för individ- och familjeomsorg är också svåra att bedöma. Vi har även här gjort antagandet att kostnaderna minskar proportionerligt med befolkningsminskningen. Det är också mycket osäkert om de invånare som omfattas 17 av denna verksamhet har samma möjligheter till rörlighet på såväl arbetsmarknaden som bostadsmarknaden. Tabell 9 Kostnad för IFO m h t demografisk förändring (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 31,9 28,5 - 3,4 Dals Ed 17,7 17,3 - 0,4 Färgelanda 23,2 21,7 - 1,5 Mellerud 35,6 34,0 - 1,6 Åmål 43,4 40,1 - 3,3 TOTALT 151,8 141,6 - 10,2 5.4.6 Äldreomsorg Antalet äldre beräknas under perioden öka med 911 personer ( 8 %). Kostnaderna för äldreomsorgen förväntas därmed öka med 52,8 mkr med oförändrad servicenivå. Vi har inte beaktat effekterna av de nya riktlinjer för särskilda boenden som införs från och med 2014 och som sannolikt är kostnadsdrivande. Tabell 10 Kostnad för äldreomsorg m h t demografisk förändring (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 150,2 159,1 8,9 Dals Ed 64,3 73,8 9,5 Färgelanda 86,1 97,1 11,0 Mellerud 146,4 155,9 9,5 Åmål 181,2 195,1 13,9 TOTALT 628,2 681,0 52,8 Ovanstående verksamheter representerar minst 85 % av kommunernas totala nettokostnader vilket också indikerar det stora behov som finns inom hela den kommunala verksamheten att anpassa sig till förändrade förutsättningar. Befolkningsminskningarna innebär ett behov av minskade verksamheter i storleksordningen 150 mkr fram till år 2020. Samtidigt innebär befolkningsökningen i de äldre åldersgrupperna en utökning av verksamheterna på mer än 50 mkr. 18 Tabell 11 Summa av ovanstående verksamhetsförändringar netto m h t demografin (2011 års priser i Mkr) 2011 2020 Förändring Bengtsfors 425,3 394,6 - 30,7 Dals Ed 212,8 207,9 - 4,9 Färgelanda 301,7 290,3 - 11,4 Mellerud 421,5 409,7 - 11,8 Åmål 547,1 509,4 - 37,7 TOTALT 1.908,4 1.811,9 - 96,5 Ovanstående ekonomiska kalkyler bygger på en fullständig anpassning av verksamheterna till den demografiska utvecklingen. De ekonomiska medel som förväntas frigöras är ofta svåra att uppnå och innebär stora utmaningar. Skolor behöver stängas och såväl hemtjänst som äldreboenden behöver byggas ut. Ju mer geografiskt utspridd befolkningen och verksamheten är och ju mindre förändringsbenägen organisationen är desto svårare att uppnå optimala anpassningar ur ett ekonomiskt perspektiv. Tillgängligheten till och kvalitetsnivån på den kommunala servicen kommer under de närmaste åren att kontinuerligt finnas på agendan. Beträffande eventuell avveckling/nedläggning eller omflyttning av verksamheter är detta förknippat med mycket diskussioner och känslor vilket innebär att det kan vara mycket svårt att genomföra i praktiken och bli långt utdragna processer. Från den 1 januari 2014 kommer sannolikt ett reviderat utjämningssystem mellan Sveriges kommuner att införas. För Dalslandkommunerna innebär detta ett tillskott på c:a 10 mkr/år och kommun förutom för Åmål som får en minskning med 2 mkr/år. 5.5 Personalförsörjning De fem kommunerna har totalt ca 3.800 anställda av vilka knappt 60 % arbetar heltid medan nästan 40 % är deltidsanställda. Ca 91 % av alla anställda är tillsvidareanställda medan resterande 9 % är tillfälligt anställda. Dalslandskommunerna räknar med att ca 550 anställda kommer att gå i pension under de kommande fem åren vilket motsvarar ca 16 % av de tillsvidareanställda. Personalomsättningen räknas på flera olika sätt men den samlade effekten av personer som slutat och ersatts, förändringar i uppgifter och organisation med mera var att kommunerna totalt rekryterade drygt 500 personer under år 2012. Sammantaget kan Dalslandskommunerna beskrivas som en relativt stor arbetsgivare med ett flertal utmaningar framöver. Den höga andelen deltider är en av dessa och även möjligheterna att rekrytera personer med rätt kompetens. Personalcheferna framhåller två områden där personalförsörjningen framåt är särskilt svår att klara och dessa är vård och omsorg generellt samt även nyckel/specialistfunktioner inom det 19 tekniska området. Även rekrytering av skolledare/rektorer beskrivs som ett område där det är svårt att få den kompetens man efterfrågar. Kommunerna ska under de kommande fem åren ersätta (genom rekrytering, omorganisation eller på annat sätt) drygt 500 erfarna medarbetare som går i pension. Det årliga totala rekryteringsbehovet ligger i storleksordningen 500 medarbetare vilket innebär att c:a 2 500 nya medarbetare skall attraheras under den kommande femårsperioden. 5.6 Nuvarande samverkan Dalslandskommunerna bedriver idag en omfattande samverkan med andra kommuner. Samverkan sker genom de flesta olika former för samverkan. Alltifrån de mer formaliserade formerna såsom aktiebolag, gemensam nämnd och kommunalförbund till informell samverkan utan avtalsförhållande. Samverkan sker inte uteslutande med Dalslandskommunerna utan friheten att samverka har varit stor där det uppfattas finnas ett behov och där man förväntas uppnå en större nytta. De senaste åren kommer allt oftare framställningar från kommunerna om att utreda utökad samverkan inom allt fler verksamhetsområden. Orsakerna kan vara föranledda av effektiviserings- och rationaliseringsskäl men kan också vara orsakat av att någon person slutar sin anställning och det kan vara svårt att rekrytera ersättare. Underlaget för sammanställning av nuvarande samverkan har tagits fram av respektive kommun och redovisas kommunvis i bilaga. Sammanställningen visar en stor flora av samarbeten i mer eller mindre organiserad form. Den visar även de ekonomiska medel som satsas i respektive samverkan. Samtidigt är det viktigt att göra några påpekanden kring redovisade uppgifter Kommunerna har haft svårt att redovisa en samlad bild av vilka samverkansaktiviteter som pågår och sammanställningen är sannolikt långt ifrån heltäckande. Den är gjord centralt i respektive kommun och det finns erfarenhetsmässigt en mängd olika samverkansformer i förvaltningarna som inte ingår i sammanställningen. Många samarbeten lever utan formella beslut och utan formella strukturer medan andra är tidsbegränsade i olika former av projekt. Begreppet samverkan är otydligt och tolkas olika av olika personer. Av ordet samverkan framgår att det handlar om att verka tillsammans och på samma sätt betyder samarbeta att man arbetar tillsammans. Båda dessa begrepp används ofta även där det egentligen handlar om erfarenhetsutbyte med mera i det som kan kallas nätverk. En kartläggning av samtliga nätverk som 20 engagerar kommunens medarbetare och beslutsfattare skulle sannolikt ge en väsentligt längre lista. Vår genomgång av kommunernas sammanställningar av olika samverkansaktiviteter väcker en rad frågor. Hur initieras de olika aktiviteterna? Finns det någon samlad bild och vem styr? Hur mycket är överlappande? Vilka effekter uppnås och hur sker uppföljning och rapportering? Vad är de verkliga kostnaderna i relation till uppnådda resultat? Inom socialtjänsten men även inom utbildningsområdet förekommer flest samverkansaktiviteter vilket vi tolkar som en nätverkskultur. Det finns ytterligare väletablerade nätverk som inte nämns i sammanställningarna exempelvis kommunchefsgruppen (KORPEN) som har en direkt och betydande uppgift i relation till DKKF. Det finns också utvecklade nätverk bland ledande befattningshavare dock inte alltid med Dalsland som avgränsning. Ett exempel på detta är personalchefsnätverket som förutom Dalslandskommunerna även omfattar Säffle, Årjäng och Lilla Edet. Några utvärderingar har gjorts av olika samverkansaktiviteter. Vad som framstår som gemensamt för dem är svårigheten att hantera formella samverkansorgan som bedriver del av kommunal verksamhet tillsammans och parallellt med den egna organisationen. Det är viktigt att dessa aktiviteter, mer eller mindre formella, synkroniseras i de egna processerna och ses som en naturlig del av dessa. Det skapas lätt ett utanförskap som man inte tar ansvar för och som det är lätt att ha uppfattningar om. Detta kräver i sin tur en extra tydlighet i strukturen och ett starkt ledarskap. 5.7 Uppnådda resultat av nuvarande samverkan Dalslandskommunerna har samverkat i en rad frågor sedan lång tid tillbaka och har god erfarenhet av effekterna. Inom turismområdet äger man och driver gemensamt Dalslands Turist AB och Dalslands Kanal AB. I båda dessa organ finns det andra ägare utöver de fem Dalslandskommunerna. Inom turism- och besöksnäringsområdet finns en naturlig gemensam tillhörighet till varumärket Dalsland vilket är den mest bidragande orsaken till att denna samverkan borde kunna fungera bäst. Däremot har inte alla kommuner koncentrerat sina resurser till bolagen utan har också egna verksamheter inom detta område. Under många år har man försökt att samla administrativa funktioner för IT-drift, PAsystem, ekonomisystem och bibliotekssystem samt nu nyligen beslutat om att utreda ett gemensamt lönekontor. Denna administrativa samverkan har lyckats till viss del även om inte alla kommuner deltar då man anser sig kunna hantera vissa av dessa funktioner bäst på egen hand. 21 Sedan flera år samverkar man kring inköp och upphandling. Det alltmer komplicerade regelverket kring kommunala upphandlingar kräver alltmer specialistkunskap vilket har inneburit att det blivit naturligt att samverka i dessa frågor. Kommunerna har efterhand också sett den ekonomiska nyttan av detta arbete vilket lett till att man nu anser att den gemensamma upphandlingsfunktionen borde utvecklas till att omfatta större delar av verksamheterna. Den mest utvecklade formen för samverkan är den gemensamma miljönämnden. Erfarenheterna upplevs som goda då man anser sig ha skapat en kritisk massa för att attrahera kompetenta medarbetare vilket också höjt kvaliteten på arbetet. Även politiken upplever sig ha höjt kvaliteten på såväl kompetens som på fattade beslut. Inom Räddningstjänstens verksamhetsområde finns långvariga traditioner av samverkan. Dalslandskommunerna har ingen gemensam lösning i detta område men samverkan förekommer. Mellerud och Färgelanda har t ex ett gemensamt kommunalförbund inom räddningstjänsten med Vänersborg och Trollhättan. Med början 1996, då man blev ett Mål 5b-område inom EU, har man arbetat tillsammans med tillväxtfrågor. Då hade man en egen budget vilket upplevdes som positivt och knöt samman Dalslandskommunerna. Sedan bildandet av Fyrbodal och det gemensamma tillväxtprogrammet har inte utvecklingsmedel öronmärkts för Dalsland vilket av många betonas som en försämring. 5.8 Uppfattningar om nuvarande samverkan Vid våra intervjuer har en viktig fråga varit att diskutera och utröna hur man uppfattar den nuvarande interkommunala samverkan. På frågan om hur man upplever att samverkan fungerar idag blev det en stor spridning på svaren och många olika uppfattningar bland de tillfrågade. Man rör sig i kommentarerna allt ifrån att lägga ner DKKF till att mer och mer av verksamhet ska samordnas inom DKKF. Det är inte alltid naturligt med samverkan med Dalslandskommunerna vilket innebär att det är tillåtet att samverka med andra kommuner. När man studerar direktionsprotokollen från DKKF tycks det som alltmer frågor kommer upp på dagordningen om utökad samverkan inom en mängd av de kommunala verksamheterna. Flera talar om starka förhoppningar som har funnits men som inte har infriats. Man anser att det finns oklarheter i rollfördelningen mellan den enskilda kommunen och kommunalförbundet. Flera efterlyser en tydlig ledarperson som ”sätter ner foten” och får andra med sig på en tydlig färdriktning. Ett flertal anser att kommunalförbundet är svårstyrt. Det roterande ordförandeskapet anges som en orsak till detta tillsammans med oklarheter kring uppdrag och rollfördelning mellan kommunerna och kommunalförbundet. Det finns även oklarheter kring kommunchefsgruppens mandat och ansvar att driva frågor och dessutom i relation till förbundschefens roll och ansvar. Många lyfter fram synpunkter på att det 22 är svårt att mäta resultatet av samverkan och att samarbetet ibland tas för givet som något som ska finnas och därför inte utvärderas på samma sätt som annan verksamhet. Mycket utreds men leder inte till åtgärder enligt flera intervjuade. En av förklaringarna kan vara att det är oklart vilket mandat som finns hos direktionen respektive kommunchefsgruppen att ge uppdrag att utreda och besluta i olika frågor. Resultatet av dessa måste ju sedan hanteras inom respektive kommuns beslutsprocess för att få legitimitet att genomföra önskade åtgärder. Det är inte ovanligt att det finns andra uppfattningar i den egna organisationen vilket gör det svårt att få förståelse på hemmaplan och att också genomföra det man önskar. En aspekt gällande samverkan är att tillsammans kunna skapa större gehör för och kunna påverka beslutsfattare med större tyngd gällande gemensamma viktiga frågor. Frågor gällande infrastruktur är ofta sådana områden där man är beroende av andra beslutsfattare och finansiärer. Här upplever de intervjuade att man inte har lyckats påverka i den utsträckning som borde ha gjort. Ett exempel på samverkan som ett antal svarande anser kunde fungera bättre är inom turismområdet. Det gemensamma turistbolaget har inte fått de resurser som avsågs vid bildandet. Alla kommuner har inte lagt samman sina verksamheter i det gemensamma bolaget utan dubblerar verksamheten. Det upplevs som att var och en vill sköta sitt, kanske beroende på en upplevd konkurrenssituation mellan kommunerna om besökare, boende och arbetstillfällen. Synen på den verksamhet som turistbolaget driver är dock i huvudsak positiv. Bolaget själv upplever sig ha fullt mandat att representera Dalslandskommunerna men har mycket begränsade resurser att förfoga över. På liknande sätt som för Dalslands Turist AB menar ett antal intervjuade att den gemensamma miljöorganisationen inte kommer att bli verkligt framgångsrik förrän man helt samordnar tjänstemannaorganisationen geografiskt. Många lyfter dock fram just miljönämnden som ett gott exempel på en lyckad samverkan som har lett till både bredare och djupare kompetens hos både politiker och tjänstemän. Anledningen till att man lyckats beskrivs dels med att man har en lokal förankring i varje kommun med personal stationerad där och dels med att man konstaterat att var och en inte klarar att upprätthålla kompetens och kvalitet inom området. Man upplever också att myndighetsutövningen blivit mycket bättre då man hanterar en större volym ärenden av samma karaktär och det har blivit lättare att lyfta blicken då man inte representerar en enskild kommun. Det har varit bra med organisering av miljönämnden i DKKF då det bidrar till en opartiskhet och större legitimitet även om det finns risk för att politiker inte inser sin roll utan bevakar egna kommunintressen. Någon har dock framfört åsikten om att miljönämnden fungerar bra operativt men inte politiskt då det finns oklarheter gällande roller, ansvar och återkoppling till kommunerna. 23 Den gemensamma upphandlingsfunktionen upplevs positivt och kommunerna upplever en nytta då det inneburit bättre inköpsvillkor, ökad kompetens och minskad sårbarhet och man skulle vilja utöka denna funktion. Det upplevs som oklart vem som ansvarar för att driva frågan. Organiseringen av funktionen hos DKKF uppfattas som bra då det blir en neutral prägel. Många svarande kommenterar Utveckling Socialtjänst Dalsland (USD). Synpunkterna gäller inte så mycket vad man åstadkommer utan mer att verksamheten organisatoriskt ligger helt vid sidan av de ordinarie strukturerna. Man är kritiska mot vad man uppfattar som ett samarbete som går sin egen väg och där styrningen är osäker och inte koordinerad med övrigt samarbete. Några anser att USD bör integreras i kommunalförbundet alternativt avvecklas då Fyrbodal arbetar med sociala frågor på ett bra sätt. Man anser då att USD innebär en dubblering av det gemensamma utvecklingsarbete som även sker på Fyrbodalsnivå. Man saknar också insyn i och återrapportering från verksamheten. Synpunkter nämns också kring att Förbundschefen har blivit alltför operativ och därför inte driver det gemensamma utvecklingsarbetet tillräckligt kraftfullt såsom avsetts. Samtidigt uttrycker merparten att de verksamheter och ansvar som ligger på kommunalförbundet sköts bra rent operativ och att orsaken till kritiken i första hand ska sökas i otydlighet hos kommunerna själva som uppdragsgivare. Det finns mycket varierande engagemang och förankring för samarbetet vilket beskrivs som grundorsak till den bristande kraft och färdriktning som många upplever. Det beskrivs som attitydfrågor där många tydligt anger att man inte vill lägga kraft på samarbetet i Dalsland utan ser andra former och geografiska sammanhang i framtiden. Någon beskriver samarbetet idag som en konstgjord andning där man gemensamt söker frågor för att hålla kommunalförbundet vid liv. Verksamheten beskrivs då inte bygga på dagens verkliga behov utan är en rest från en tid när behoven fanns. Många beskriver mötena i kommunalförbundet som alltför fyllda av rapporter och information och ett flertal uttrycker frustration över att möta likartade frågor på regionala möten i olika organ. Många tar upp frågan om graden av formaliserat samarbete. En del ifrågasätter om det behövs ett kommunalförbund för att samverka och anser att man kan dela upp samverkansaktiviteterna mellan kommunerna, medan andra menar att man måste öka graden av formalisering för att samarbetet ska tas på allvar och att man inte ska kunna välja att avstå eftersom möjligheterna att uppnå kostnadseffektiva lösningar och synergier då minskar. Ett flertal kommunföreträdare anser att driften av DKKF:s verksamhet innebär tillkommande kostnader för uppgifter som skulle kunna lösas på ett mer effektivt sätt. De synpunkter som rör DKKF´s roll varierar. Ytterligheterna ryms inom att vara en tydlig driftsorganisation med stor gemensam verksamhet till en liten organisation som initierar och utreder samverkansområden men där driftsfrågorna hanteras av 24 kommunerna. Det uppfattas inte som oklart i rollerna mellan DKKF och Fyrbodal men däremot om båda arenorna för samverkan behövs. Det upplevs vara ett bra allmänt samtalsklimat såväl bland politiker som bland tjänstemän inom Dalslandssamarbetet. Däremot är inte befälsföringen och organisationen på hemmaplan likartad vilket leder till olika uppfattningar och olika tempo i genomföranden av fattade beslut. Dessutom upplever en del att det är oklara roller mellan den egna kommunen och DKKF. Det finns ett behov av att fastställa DKKF:s roll tydligare. En annan aspekt som också lyfts fram är att var och en har för mycket redan på hemmaplan vilket gör det svårt att engagera sig helhjärtat i samverkansfrågor. Mycket av samarbetet grundar sig på personrelationer där samverkansfrågor tenderar att påverkas negativt vid byte av såväl politiker som tjänstemän. Det saknas en ledargestalt för de gemensamma frågorna och som driver Dalslandsfrågor med kontinuitet. Det nämns också från några håll att kommuncheferna som är en mycket viktig grupp skulle behöva sätta ner foten och öka takten i samverkansarbetet. Flera beskriver kommunalförbundet som en organisation där det läggs uppdrag och tas initiativ men där den part som vill minst sedan kommer att bestämma takten. Man beskriver också inledda samarbeten där parterna inte går hela vägen och verkligen tar hem samordningsvinsterna. Ska de med högst ambitionsnivå leda samverkan inom detta område och ha ansvar för att lyfta de andra? Ska de med högst ambitionsnivå sänka sig till en lägre nivå för att få samverkan till stånd? Flera nämner att närheten i samarbetet var större när samtliga KS-ordföranden i Dalsland tillhörde samma parti vilket inte är fallet idag. 5.9 Uppfattningar om kommunernas strategiska utmaningar och framtida samverkansområden När kommunens ledande politiker och tjänstemän ska beskriva de strategiska utmaningar man står inför så är man i stort sett samstämmiga. Man beskriver den demografiska utvecklingen där samtliga kommuner tappar befolkning som en avgörande fråga. För att vända utvecklingen talar man om vikten av förbättrad infrastruktur och om goda boendemiljöer samt om behovet att klara kompetensförsörjningen så att kommunen kan erbjuda en god samhällservice. Avgörande blir förmågan att upprätthålla kvaliteten i den kommunala verksamheten som är kopplad till förmågan att rekrytera kompetent personal och förmågan att anpassa den kommunala verksamheten. Den höga arbetslösheten lyfts fram som ett viktigt problemområde liksom attitydfrågor och förhållningssätt. Många tog också upp utbildningsnivån och resultaten i skolan. Ett antal svarande ser närheten till Norge som en viktig möjlighet. 25 Några nämner den specifika utmaningen att ställa om den mentala självbilden från arbetskommun till pendlingskommun och därmed satsa på goda boendemiljöer som högsta prioritet. För DKKF:s del som organisation beskrivs en strategisk utmaning att skapa fullt mandat och legitimitet i de frågor man skall hantera. DKKF behöver bestå av politiker och tjänstemän med ett regionalt perspektiv och som för en regional politik. Någon nämnde det geografiska läget och hur man skall kunna övertyga VGR om att investeringar behöver göras också i Dalsland. Samtliga intervjuade talar mycket tydligt om vikten av ökat samarbete i framtiden. Alla är helt eniga om att kommunerna inte klarar sina uppgifter utan att i betydligt ökad utsträckning söka gemensamma lösningar med andra. Det är viktigt att kunna påvisa en nytta för alla samverkande parter och att samverkan sker med öppenhet, generositet och förtroende. Det måste också finnas en vilja och öppenhet att förändra sig själv, såväl vad gäller arbetssätt som organisation. Det finns dock olika uppfattningar om med vem man ska samverka. En del anser att Dalslandskommunerna bör vara samverkansbasen medan andra anser att samverkan bör utvecklas med grannkommuner som är större än den egna kommunen då detta tillför mer kompetens och resurser. Som de viktigaste samverkansområdena anger man Strategiska påverkans- och utvecklingsfrågor Driftfrågor inom alla sektorer Specialistfunktioner inom alla sektorer Merparten av de svarande anger att det egentligen inte finns några begränsningar för inom vilka områden som samarbete kan och bör utvecklas. Det grundläggande är att varje samarbete ger nytta för kommunen. Några anger dock att det finns vissa begränsningar som måste gälla. Samarbete bör inte utvecklas Inom områden där samarbete kan hota nödvändig lokal närvaro, närhet och lokal kännedom Inom områden där det kan hota det kommunala självstyret Där det är legalt tveksamt eller inte tillåtet Generellt är uppfattningen att administrativa och utvecklingsfunktioner är lättare att samverka kring än rent verksamhetsmässigt operativa driftsfunktioner. Ju högre grad av specialisering som krävs desto större är behovet av samverkan. Någon nämner också att den positiva effekt man fått genom den gemensamma miljönämnden skulle kunna uppstå även inom annan myndighetsutövning om man samverkade mer. 26 Politiskt nämns att man måste kunna känna att man styr och kan bestämma vad som skall göras samt att man måste kunna driva politiska frågor. Vi frågade de intervjuade hur man tror att samverkan/samarbetet kommer att se ut år 2020. Svaren är entydigt att samverkan/samarbetet kommer att vara betydligt mer utvecklat och omfattande än idag men man har svårt att konkretisera inom vilka områden och hur samverkan ska organiseras. Man resonerar kring hur det kommunala uppdraget kommer att se ut för småkommuner. Drivkrafter är ekonomin och förmågan att leverera kommunal service till invånarna. Vissa geografiska områden kommer inte att kunna ha kvar dagens kommunala servicenivå. Det blev också diskussioner om vad som binder ihop Dalslandskommunerna och hur det kommer att se ut i en framtid. Det som påtalas är svårigheter att hålla ihop då man drar åt olika håll till angränsande kommuner, har olika kulturer, skillnad mellan norr och söder samt mellan skogsbygd och jordbruksbygd. Det som tydligt binder ihop är varumärket Dalsland. Många ifrågasätter om de fem Dalslandskommunerna kommer att vara kvar i nuvarande form. Man lyfter frågan om kommunsammanläggning men tror inte att kommunerna själva kommer att agera på frivillig väg utan staten kommer att behöva ta beslut om en kommunreform. Man tror inte heller på EN Dalslandskommun och skälet till det är att kommunerna inte är homogena utan drar åt olika håll näringsgeografiskt och har för stora kulturella skillnader. 27 6 Omvärldsbeskrivning 6.1 LOU (Lagen om offentlig upphandling) Då kommuner uppdrar till annan juridisk person att mot ersättning utföra uppdrag ska lagen om offentlig upphandling (LOU) respektive lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) tillämpas. Dessa lagstiftningar har tidigare försvårat för kommuner att själva välja i vilken organisationsform man vill bedriva sina verksamheter. Exempelvis kunde man inte låta egna bolag utföra uppdrag utan genomförande av upphandling. Lagstiftningen har under 2010 förändrats och underlättat för kommuner att organisera sin verksamhet. Bland annat infördes i LOU ett undantag från upphandlingsskyldigheten, det så kallade ”Teckal-undantaget” vilket innebar att kommuner kunde göra inköp från andra fristående juridiska personer som man äger utan föregående upphandling. Från den 1 jan 2013 har dessa undantag permanentats i LOU under vissa förutsättningar. För att undantag från upphandlingsskyldighet ska gälla måste följande två förutsättningar vara uppfyllda samtidigt: - Kontrollkriteriet; Den upphandlande myndigheten utövar kontroll över den juridiska personen eller den gemenamma nämnden motsvarande den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning - Verksamhetskriteriet; Den eventuella verksamhet som den juridiska personen eller den gemensamma nämnden utför tillsammans med någon annan än den upphandlande myndigheten är endast av marginell karaktär (max 10%) Motsvarande förändring i LUF har inte införts då det finns andra undantag i denna lagstiftning som i stort täcker den förändring man eftersträvat i LOU. 6.2 Inköpscentraler Det har också införts regler om inköpscentraler i både LOU och LUF. Med inköpscentraler avses en upphandlande myndighet som ingår ramavtal om byggentreprenader, varor eller tjänster som är avsedda för andra upphandlande myndigheter/enheter eller som medverkar vid en upphandling i egenskap av ombud för flera upphandlande myndigheter/enheter. Ansvaret för att upphandlingarna görs i enlighet med LOU/LUF ligger på inköpscentralen såvida man inte agerar som ombud då ansvaret ligger hos den myndighet som anlitat inköpscentralen. 6.3 Kommunala utjämningssystemet I december 2012 presenterade regeringen förslag till förändringar i utjämningssystemet som i stort sammanfaller med utjämningskommitténs förslag. Ett nytt system föreslås träda i kraft den 1 januari 2014. 28 Utifrån de mycket preliminära beräkningar som gjorts skulle effekterna för Dalslandskommunerna innebära att Åmål förlorar 2 mkr/år medan de övriga fyra kommunerna tillförs i storleksordningen 10 mkr/år vardera. 6.4 Samhällsförändringar och utmaningar Alltsedan kommuner bildades genom lagstiftning på 1860-talet har det funnits samarbeten mellan kommuner. Lagstiftning samt olika regelverk har givit ramarna för detta. Antalet kommunalförbund var stort fram till 1952 års kommunreform men sjönk då när många kommuner slogs samman. Idag är floran av samarbeten stor och ramverken finns grundläggande i kommunallagen men även i annan lagstiftning och även i ett antal vägledande rättsfall. Även medlemskapet i EU har på olika sätt påverkat förutsättningarna för att utveckla samarbeten. Frågor kring samverkan och även en eventuell kommunindelningsreform har bland annat diskuterats av Ansvarskommittén som lade fram ett antal betänkanden i början av år 2007. Utredningen föreslog ingen kommunreform men den för bland annat ett resonemang om de mindre kommunernas framtida förmåga att klara sina uppdrag, effekter av utjämningssystemet och kring behovet av att noga följa utvecklingen av verksamheternas kvalitet. Kommittén diskuterar också kring möjligheterna och svårigheterna att rekrytera personal men även demokratifrågor och möjligheterna att få människor att ta på sig politiska uppdrag. Under arbetets gång publicerade man ett antal expertrapporter som underlagsmaterial och i en av dessa behandlas specifikt frågor kring de mindre kommunernas situation och kring utvecklingen av kommunal samverkan. Man konstaterar att offentlig sektor står inför stora utmaningar med bland annat en fördubbling av antalet personer över 85 år under den kommande 30-årsperioden. Man noterar att kostnaderna för äldreomsorg, pensioner och sjukvård kommer att öka snabbare än skatteintäkterna. Man beskriver sammanfattningsvis en situation där mycket handlar om att mildra de samhällsekonomiska påfrestningarna när 40-talisterna kommer in i äldreomsorgen samtidigt som 60-talisterna når pensionsåldern. Det kommer att behövas effektivisering av verksamheterna, översyn av det kommunala uppdraget och dessutom inte minst av att det görs tydligt vad man kan förvänta sig att kommunen ska lösa och ta ekonomiskt ansvar för. Små kommuner beskrivs som särskilt utsatta samtidigt som det inte finns några helt gemensamma förutsättningar mellan t ex en liten kommun i Norrlands inland och en kommun i närheten av en storstadsregion. Oavsett storlek så har alla kommuner i landet i grunden samma uppdrag. Förutsättningarna att utföra det varierar däremot mycket. Det finns vissa generella samband mellan kommunstorlek och möjligheterna att utföra uppdraget. Större kommuner har ett antal skalfördelar för de verksamheter som alla måste utföra och dessutom möjligheter att genom kvalificerad expertis nå en högre kvalitet i ett antal avseenden. Å andra sidan finns det fördelar med närhet och småskalighet som kan 29 tala till mindre organisationers fördel. I de studier som gjorts har små kommuner generellt sett dock högre kostnader för verksamheter än större kommuner men skillnaderna minskar betydligt när man studerar små kommuner i närheten av större städer. De kostnadsskillnader man ser kan i stor utsträckning förklaras med befolkningsstrukturen. Antalet kommunanställda per 1000/invånare är högre i mindre kommuner men på totalnivå finns inga kristallklara samband mellan till exempel kommuners storlek och deras ekonomiska resultat. Ett flertal olika studier visar att det är kommunledningens förmåga att leda och styra som är den helt avgörande faktorn när man studerar enskilda kommuners ekonomi. Det är då viktigt att skilja på kostnadsnivå och ekonomiskt resultat. En kommun som på grund av olika faktorer har en hög kostnadsnivå kan ha ett plusresultat vilket indikerar att man trots ett svårt utgångsläge förmår arbeta kraftfullt med prioriteringar i enskilda verksamheter. Slutsatserna av resonemangen ovan och av de olika rapporter som vi har studerat är att skalfördelar kan uppstå i större organisationer men det är respektive organisations ledning som avgör i vilken mån man förmår dra fördel av detta. Skalfördelarna kan omfatta både kostnadsnivå men också till exempel möjlighet att ha specialistfunktioner och minskad sårbarhet. Skalfördelarna kan uppstå i en samlad större kommunal organisation men även genom samverkan som leder till gemensamma lösningar där det då blir avgörande att man verkligen låter den gemensamma lösningen slå igenom och ersätta alla tidigare egna insatser inom det aktuella området. Sker inte detta kommer samverkan i stället att leda till högre total kostnadsnivå och en ökad ineffektivitet. Alla som diskuterar kommunernas situation talar om behovet av ökad samverkan eller möjligen även om behov av strukturella förändringar. Samtidigt finns tydliga strömningar som omfattar människors önskan om en lokal gemenskap, närhet, påverkansmöjligheter, frihet med mera. Dessa resonemang kan leda till olika slutsatser beroende på ideologisk grund och även på med vilken tidshorisont resonemanget förs. Samverkan eller samarbete förs ofta fram som lösningar på olika frågor. Som framgått ovan kan svaren bli komplexa när man tränger djupare in i olika frågor. Svaren påverkas även av vad man menar med samverkan. Som redovisats tidigare finns en tendens att överanvända ordet samverkan eller samarbete även när det i verkligheten handlar om samtal. Nätverksträffar och möten mellan kollegor finns idag i en mycket stor mängd. Detta kan definitivt ha ett stort värde men kan aldrig ge de direkta ekonomiska skalfördelar som vi resonerar kring i detta avsnitt. Man kan tala om en samverkanstrappa där det inte är möjligt att gå från nedersta till översta steget direkt. En dialog leder till samsyn som sedan beroende på frågans art kan föra vidare. Det är alltid viktigt att nå en samsyn om nuläge, mål, förväntningar och andra avgörande frågor innan ett samarbete inleds och det är även viktigt att klarlägga styrformer och befogenheter. Det finns ett antal exempel där man skapat 30 samverkansorgan som sedan inte fått verka inom de ramar som styrdokumenten egentligen anger eftersom detta av lokalpolitiska skäl inte varit möjligt. Samverkanstrappan Samgående Samlösning som kan leda till Samarbete som kan leda till Samsyn som leder till Samtal som leder till 6.5 Förändrad lagstiftning Mindre kommuner upplevs få allt svårare att själva hantera de ökade krav som ställs på utförande av kommunal verksamhet. Detta leder till ett allt mer utvecklat samarbete mellan kommuner och där även utredningar och diskussioner förs om eventuella kommunsamgåenden. Många nämner också den kommunreform som genomförts i Danmark och att motsvarande behov finns att från statligt håll ta initiativ till något liknande. Efter ansvarskommitténs betänkande är inte något sådant initiativ aktuellt för närvarande. Vi har inte funnit andra planerade förändringar av lagstiftningen som på ett avgörande sätt skulle förändra förutsättningarna för interkommunal samverkan. 6.6 Olika former för samverkan Allmänt Svenska kommuner har en lång tradition av samarbete och utbyte av erfarenheter i syfte att utveckla den egna verksamheten. Offentlighetsprincipen, tidigare avsaknad av konkurrenssituation och det faktum att man bedriver likartade verksamheter utifrån samma uppdrag har gynnat den kollegiala samarbetsviljan. De som ligger längst fram i utvecklingen delar ofta gärna med sig av sina kunskaper och det finns ett stort intresse av att ta del av dessa. Genom denna öppenhet och vilja att dela med sig sprids kunskap som leder till en snabbare utveckling av de kommunala verksamheterna. De alltmer ökade kraven på bland annat kvalitet, kompetens och ekonomi i de kommunala verksamheterna ställer också allt större krav på ledning och styrning, effektivitet och attraktivitet. Många kommuner har idag svårt att på egen hand och 31 med den egna organisationen klara dessa krav. Detta har lett till att olika former för kommunal samverkan etablerar sig. SKL gjorde 2002 en kartläggning av utbredningen av kommunal samverkan och noterade att kommunerna samverkade mest med grannkommuner. De vanligaste samverkansområdena var inom lokal och regional utveckling samt inom miljöområdet. På senare tid märks att kommunal samverkan ökar såväl inom fler verksamhetsområden som genom olika samverkansformer. De vanligaste formerna för samverkan är överenskommelser och avtal men det blir allt vanligare med gemensamma organisationer. Ett antal offentliga utredningar har gjorts som behandlar kommunernas situation, Kommunala Förnyelsekommittén (SOU 1996:169), Kommunala Kompetensutredningen (Fi 2006:04) samt Ansvarskommittén (SOU 2007:10). Alla berör de utifrån olika perspektiv den utveckling som de svenska kommunerna genomgår och har framför sig. Generellt kan sägas att frågeställningarna inför framtiden är långt ifrån lika i de svenska kommunerna. Det går inte att enkelt jämföra storstadskommuner med ökande befolkning med glesbygdskommuner med befolkningsminskning. Man konstaterar att på lite sikt kommer de små kommunerna med minskande befolkning att få allt större problem. I de mindre kommunerna konstateras att underlaget för att bedriva kommunal verksamhet urholkas och många pekar på behovet av större organisatoriska strukturer. Under 2002-2004 inrättades ett särskilt stöd till kommuner med befolkningsminskning för att stimulera till att utveckla samverkan. Av de projekt som genomfördes avsåg c:a hälften utveckling av kvalitet och kompetens och c:a en tredjedel avsåg kostnadsbesparingar. Sammanfattningsvis kan sägas att kommunsamgående inte är en väg som diskuteras mer än marginellt. Man påtalar istället vikten av och nödvändigheten i att interkommunal samverkan ökar och vilket man bör stimulera till. Man uttrycker också vissa farhågor för att om det inte sker på ett strukturerat sätt kan det skapas en otydlig samhällsorganisation på sikt. Man berör också frågor gällande medborgarnas inflytande och demokratisk kontroll vid kommunal samverkan och konstaterar att kommunallagen erbjuder goda möjligheter till insyn, påverkan och kontroll av kommunalförbund och gemensamma nämnder. Man ser dock en risk för att utvecklingen går mot allt fler och överlappande samverkansformer som kan inverka negativt på insyn och demokratisk kontroll. Kommunal samverkan är inget homogent begrepp utan varierar utifrån såväl syfte och mål som förutsättningar. Det finns lite material att tillgå som utvärderar kommunal samverkan i olika former och det finns således lite rådgivning att tillgå. De erfarenheter som ändå lyfts fram är att samverkan inte är en generell lösning på kommuners problem. Man måste bestämma sig för vad man vill uppnå med 32 samverkan och se det i ett längre och större perspektiv än vad som normalt sker. Många gånger vill man lösa ett akut ekonomiskt eller organisatoriskt problem och riskerar att överföra detta till ett samverkansorgan där det kan bli än svårare att lösa. Man ska vara medveten om att samverkan är svårt och krävande och därför måste vinsterna vara tillräckligt stora och inte möjliga att uppnå på annat sätt. Enligt forskningen konstaterar man att faktorer som regional karakteristik, demografi och politiska nätverk är viktigare än ekonomiska fördelar som förklaring till varför kommuner väljer att samverka. Kommunal samverkan idag är bred och omfattar många verksamhetsområden. Men även ur ett juridiskt perspektiv finns olika samverkansformer. Mycket av samverkan sker genom nätverk av olika slag som är löst sammansatta och har i egentlig mening inga befogenheter och rättslig status. Andra mer formella samverkansformer regleras kommunalrättsligt eller privaträttsligt utifrån de överväganden man gör utifrån syftet med samverkan. Samverkan genom avtal och överenskommelser Tankar om samverkan uppstår i regel utifrån ett ömsesidigt behov och intresse av att tillsammans med någon annan kunna skapa en bättre verksamhet. Det är naturligt att det finns mest utvecklade former för samverkan med grannkommuner och den hittills vanligaste formen för samverkan är genom avtal och överenskommelser. Dessa kan vara allt ifrån muntliga överenskommelser till mer formaliserade avtal med långtgående juridiska aspekter. Samverkan genom avtal innebär i regel att varje part agerar vidare i eget namn och inom den egna organisationen även om det sker en anpassning till övriga samverkande parter. Samverkan kan ske genom ”lösa” överenskommelser som oftast har sitt ursprung i och många gånger är beroende av personliga relationer och individer, ”eldsjälar”. Denna form av samverkan kan i vissa avseenden vara till fördel genom sin flexibilitet och liten grad av formell inramning. Däremot saknas formell tyngd och den kan riskera att bli en verksamhet ”vid sidan av” den ordinarie kommunala strukturen. Samverkan kan också ske genom mer formella avtal som regleras med ett tydligt beaktande av de juridiska aspekterna. Detta är mycket vanligt när samverkan avser ianspråktagande av varandras eller gemensamma resurser. Reglerna om kommunal kompetens i kommunallagen och Lagen om offentlig upphandling (LOU) samt vissa verksamheters speciallagstiftning reglerar vad kommuner har rätt att avtala om. Viss speciallagstiftning syftar ibland till att stimulera till samverkan mellan kommuner i för att skapa möjligheter för gemensamma insatser och ett effektivare resursutnyttjande. Avtalsformen fungerar väl inom och mellan förvaltningar inom samma kommun men har begränsningar mellan kommuner. Med undantag för myndighetsutövning har tills nyligen avtalssamverkan juridiskt betraktats som köp av tjänster och har krävt 33 upphandling, något som varit i direkt konflikt med ambitionen att samverka. Se mer under 6.1 LOU I första hand ges utrymme för interkommunala avtal inom de frivilliga verksamheterna eller inom de obligatoriska verksamheterna där andra verksamhetsformer än egen regi möjliggörs. Samverkan genom Kommunalförbund En samverkansform som återigen blivit allt vanligare på senare år är skapandet av Kommunalförbund som i princip kan användas för vilken kommunal angelägenhet som helst, även myndighetsutövning. De uppgifter som överlämnats till ett kommunalförbund har inte medlemskommunerna befogenhet att bedriva. Kommunal samverkan inom ramen för ett Kommunalförbund är en offentligrättslig juridisk person som regleras av kommunallagen och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Kommunalförbundet är att betrakta som en kommun med dess regler, beslutsformer, insyn och besvärsmöjligheter men med avsaknad av beskattningsrätt. Medlemskommunerna har ett gemensamt finansiellt ansvar för verksamheten och är skyldiga att täcka brister om kommunalförbundet saknar egna medel. De har också en skyldighet att utöva sin uppsiktsplikt över kommunalförbundet. Den beslutande församlingen för ett kommunalförbund kan vara antingen ett förbundsfullmäktige eller en direktion. Förbundsfullmäktige anses vara mest lämpligt då aspekter på demokrati och politisk styrning framstår som särskilt betydande eller då antalet parter är många. Genom ett fullmäktige kan önskemål om politisk representativitet och proportionalitet tillgodoses samtidigt som man kan utse en mindre styrelse som kan bli mer operativt verksam. Kommunalförbund med direktion anses vara mest lämpligt när man vill skapa en beslutande församling med möjlighet att vara mer operativa och närmare verksamheten och där antalet medlemskommuner är begränsat. Samverkansformen kommunalförbund anses fungera väl avseende såväl effektivitet som demokratisk förankring och styrning. Långsiktighet och stabilitet anses vara förbundsformens främsta styrkor, framför allt avseende stora investeringsobjekt. De nackdelar som nämns gäller förbundets roll i förhållande till den enskilda kommunen. Det kan uppfattas som en ökad byråkratisering med förlängda beslutsvägar med ytterligare en juridisk person. Det finns en risk att kommuner som vid bildandet av ett gemensamt kommunalförbund inte haft full konsensus och därmed kan flytta med sig konflikter in i kommunalförbundet vilka då blir mer svårhanterliga. En annan risk som nämns är att parterna fjärmar sig från ansvaret när någon annan tar hand om verksamheten. Generellt anses det vara mer krävande att samverka om skattefinansierade politikområden där den lokala prägeln är mer omfattande. 34 Samverkan genom gemensam nämnd En av anledningarna till att bilda en gemensam nämnd är att möjliggöra samverkan i offentligrättslig mening utan att man bildar en ny juridisk person. Den gemensamma nämnden ingår i värdkommunens organisatoriska struktur och följer dess regler och beslutsprocesser. Nämndens uppgifter, verksamhet och arbetsformer grundas på en överenskommelse om samverkan och ett reglemente. Alla samverkande kommuner ska utse minst en ledamot (och ersättare) till den gemensamma nämnden. Juridiskt sett får i princip alla kommunala verksamheter bedrivas av en gemensam nämnd förutom de uppgifter som kommunstyrelsen har vid förhöjd beredskap. Den gemensamma nämnden företräder samtliga huvudmän. Finansiellt sorterar en gemensam nämnd under värdkommunen som också förvaltar nämndens medel. Gemensam nämnd är lämpligt när ett fåtal parter söker samverkan kring aktiviteter av driftskaraktär såväl som myndighetsutövning. Som fördelar nämns bland annat att det geografiska området kan utvidgas, stora möjligheter att avtala om innehåll, mindre känslighet för personalomsättning och en högre grad av specialisering. De negativa erfarenheter som nämns är bland annat risk för ett demokratiskt underskott jämfört med egen nämnd. En gemensam nämnd kan också vara olämpligt vid samverkan om stora investeringar och eller risktaganden då hela engagemanget kommer att redovisas och ingå som en del av värdkommunen. De samverkande kommunerna har en skyldighet att var och en utöva uppsikt över den gemenamma nämnden. Samverkan genom gemensamt aktiebolag Aktiebolaget är den företagsform som har det mest utvecklade regelverket, vilket resulterat i ett förhållandevis tydligt sätt att fördela roller och ansvar. I kommunerna och de kommunala aktiebolagen uppstår ibland tveksamheter i förhållandet mellan kommunallagen och aktiebolagslagen. Aktiebolag som ägs av kommuner verkar i huvudsak under samma förutsättningar som en förvaltning vad gäller kommunal kompetens, likställighet, samt självkostnadsoch offentlighetsprincipen. Enligt 3 kap,17§ KL skall fullmäktige tillse följande innan den lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där man innehar samtliga aktier: Fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten Utse samtliga styrelseledamöter Se till att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Aktiebolaget är en självständig juridisk person och alla kommunens verksamheter kan inte utföras av ett bolag. Generellt är det inte tillåtet att bedriva 35 myndighetsutövning i ett aktiebolag såvida det inte finns uttryckligt uttalat i lagstiftningen kring specialreglerade verksamheter. Gemensamt aktiebolag har framför allt tillämpats för avgiftsfinansierade verksamheter där erfarenheterna varit goda. Formen har visat sig lämplig för att hantera kapitalkrävande investeringar. I förhållande till förvaltningsformen är de fördelar som nämns en ökad tydlighet i roller och ansvar samt en ökad flexibilitet och kortare beslutsvägar. Nackdelarna som nämns är oftast förknippade med demokrati och insyn. Otydlig ägarstyrning tenderar att göra bolagen starka gentemot ägarna. Om man har för avsikt att i en framtid avyttra verksamheten eller bredda ägarkretsen kan aktiebolagsformen vara lämplig. Dock måste beaktas att tillämpningen av LOU kan komma att bedömas ur ett annat perspektiv. Det skall också nämnas att aktiebolag är enskilda skattesubjekt och beskattas för de vinster som uppstår i verksamheten. Alternativ till samverkan Många kommuner utvecklar idag andra former för att tillhandahålla kommunal service än att bedriva verksamheter i egen regi. Möjliga alternativ kan vara att huvudmännen går samman eller att man öppnar upp för marknadslösningar. Genom upphandlingar av verksamheter, fri etablering och kundval tar man hjälp av ”marknaden” för att finna nya former och/eller att lösa samverkansproblemen. 6.7 Exempel på kommunal samverkan I vårt uppdrag ingår att redovisa ett antal goda exempel på samverkan. Vi har valt att göra redovisningen genom att beskriva ett antal alternativa sätt att arbeta utan att vi värderar vilken strategi som är mera framgångsrik än den andra. 6.7.1 Samarbete som växer i gemensam organisation SOLTAK AB Kommunerna i Göteborgsregionen har ett omfattande samarbete organiserat i Göteborgsregionens kommunalförbund (GR) men även i ett antal aktiebolag som har olika antal kommuner som ägare beroende på ändamål. Kommunerna i norra delen av GR-området har under de senaste åren börjat diskutera och organisera ett mera operativt samarbete. Under 2012 bildades SOLTAK AB som bas för detta. Bolagets namn kommer från begynnelsebokstaven i de kommuner som bildade bolaget; Stenungsund, Orust (ingår inte i GR), Lilla Edet, Tjörn, Ale och Kungälv. Kommunerna som bildade bolaget har ca 135 000 invånare totalt och har som målsättning att genom ett gemensamt ägt bolag kunna producera vissa tjänster billigare. Man ser också den gemensamma organisationen som ett sätt att öka 36 kvalitet genom att specialister kan verka över gränserna och därmed också minska sårbarhet. Grundidén är att man i en gemensam organisation tar initiativ och utvecklar nya sätt att arbeta. Efter förstudier och utarbetande av förslag avgör sedan varje kommun om man ska delta i det operativa samarbetet i aktuellt område. Operativt kommer man att avgöra i varje fråga hur samverkan ska organiseras eller om det i stället ska vara en gemensam upphandling av externa tjänster. SOLTAK AB har i uppdrag att i egen regi eller efter upphandling svara för stöd- och servicetjänster och andra tjänster där det finns fördel med att samverka. Bolaget får inte ägna sig åt myndighetsutövning. Under våren 2013 pågår en process där man redan nu reviderar de styrande dokumenten bolagsordning, aktieägaravtal och ägardirektiv. Ett av skälen till detta är att även Öckerö kommun kommer att gå in som delägare. Frågorna ska behandlas i respektive kommunfullmäktige före sommaren 2013. SOLTAK AB arbetar nu med förstudier om samverkan inom lönehantering, ITdrift, ekonomiadministrativa system samt upphandlingsverksamhet. Utan att det är en direkt del av SOLTAK AB arbetar de aktuella kommunerna även med samverkan inom ett antal andra områden som växer bland annat som en följd av de relationer och kontaktytor som skapats genom arbetet med bolagsfrågorna. Längst beskriver man att man har kommit inom miljöområdet där man samverkar nära på handläggarnivå kring specialistfunktioner, för att minska sårbarhet och med olika former av styrande dokument, remisser mm. Även inom LSS-området beskrivs en utvecklad samverkan och initiativ och ambitioner finns inom bland annat samhällsbyggnad, äldreomsorg och IFO. 6.7.2 Samverkan växer med egen lösning i varje verksamhetsområde Fagersta med flera kommuner Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner i gränstrakterna mellan Västmanland och Dalarna. Här har man valt att låta samarbetet växa utifrån varje verksamhetsområdes förutsättningar och respektive kommuns vilja att delta. Nedan beskriver vi samarbetet med utgångspunkt från de delområden där Fagersta kommun har valt att medverka. Detta ger en god bild av hur man arbetar med gemensamma frågor i området. Norra Västmanlands kommunalteknikförbund är ett kommunalförbund med direktion. I förbundet ingår kommunerna Fagersta och Norberg och förbundet ansvar omfattar i princip all kommunalteknisk verksamhet (fastighetdrift, gator och vägar, renhållning, parker, skogar, fritidsanläggningar samt även IT och lokalvård). Norra Västmanlands utbildningsförbund är ett kommunalförbund med direktion och har Fagersta, Norberg och Skinnskattebergs kommuner som medlemmar. Ansvarsområdet omfattar gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning. 37 Södra Dalarnas räddningstjänstförbund ansvarar för räddningstjänst och förebyggande verksamhet i kommunerna Fagersta, Avesta, Hedemora och Norberg. Förbundet styrande organ är en direktion. Västmanland-Dalarna lönenämnd är en nämnd som formellt ingår i Norbergs organisation och som ansvarar för lönefrågor i kommunerna Fagersta, Avesta, Hedemora, Skinnskattebergs och Norbergs kommuner. Västmanland-Dalarna miljö- och byggnämnd är ett samarbete mellan Fagersta, Avesta och Norberg kommuner. Nämnden har Avesta som värdkommun och ansvarar för miljöfrågor, byggfrågor, fysisk planering, kart- och mätverksamhet mm. Nämndens reglemente och ett samarbetsavtal reglerar beslutsbefogenheter i förhållande till plan- och bygglagen samt miljöbalken. Norra Västmanlands ekonominämnd bildades av Fagersta (värdkommun) och Norberg den 1 januari år 2012. Nämnden ansvarar för en gemensam ekonomiorganisation vad avser personal, system och licenser. Ambitionen är att säkra kompetens, kvalitet och utveckling samt att minska sårbarheten. Tillväxtgruppen i norra Västmanland är en ekonomisk förening bildad av Fagersta och Norberg. Syftet är att stödja start och utveckling av företag och att driva tillväxtfrämjande projekt. Floran av organisationer är stor och ytterligare samarbeten finns i regionen där dock inte Fagersta medverkar. De samarbeten som beskrivs ovan sker mellan kommuner som har följande invånarantal: Fagersta 12.600, Norberg 5.600, Skinnskatteberg 4.400, Hedemora 15.100 och Avesta 21.500. 6.7.3 Samverkan vid vikande befolkningsutveckling Dorotea, Vilhelmina och Åsele Kommunerna Dorotea (2.800 invånare), Vilhelmina (6.900 invånare) och Åseles (3.000 invånare) gemensamma utmaning var ett vikande befolkningsunderlag liksom problem att rekrytera nödvändig kompetens såväl politiskt som bland tjänstemännen. Man hade tidigare haft ett sporadiskt samarbete men 2001 ville man utreda tre frågeställningar; vad händer om vi fortsätter med nuvarande struktur, vilka områden skulle vi kunna samverka kring och slutligen ett samgående av kommunerna. Utredningen speglade de ekonomiska konsekvenserna av minskande befolkning, minskande skatteunderlag och därmed mindre förutsättningar att klara det kommunala uppdraget. De områden man såg som naturligt att samverka kring var huvudsakligen turism och inom miljöområdet. Vad gäller frågan om ett samgående gjordes bland annat en beräkning av de ekonomiska konsekvenserna avseende effekterna hänförliga till utjämningssystemet och det konstaterades att man inte kunde vinna något på ett samgående. Den mest betydelsefulla aspekten till att man inte gick vidare med att 38 utreda ett kommunsamgående var ändå att man inte var redo att ta de diskussioner som uppstår och genomföra de åtgärder som skulle krävas. Man samverkar idag i ett gemensamt destinationsbolag samt genom olika avtal och diskuterar nu en eventuell gemensam nämnd för kommunal service avseende vissa administrativa funktioner såsom exempelvis konsumentvägledning med mera. Man har valt bort kommunalförbund som samverkansform då man inte vill skapa en organisatorisk överbyggnad. I frågor av mer övergripande och strategisk karaktär arbetar man idag tillsammans i Region 8 (Åttakommungruppen) som består av kommunerna Lycksele, Vilhelmina, Storuman, Dorotea, Malå, Norsjö, Åsele, Sorsele. Inom detta samarbete öppnas nu också upp för mer operativ samverkan inom områden där man finner en större nytta såsom exempelvis telefoni, bredband och upphandlingar. Samverkan bygger på frivillighet där de som vill går med. 6.7.4 Samarbete efter utrett kommunsamgående Mariestad, Töreboda och Gullspång (MTG) De tre kommunerna Mariestad (23.700 invånare), Töreboda (9.000 invånare) och Gullspång (5.200 invånare) har byggt upp ett omfattande samarbete i en rad viktiga frågor. Flera nämnder och förvaltningar är gemensamma, vilket syftar till att både minska kommunernas sårbarhet och ge en högre effektivitet. Samarbetet innebär att politiker från alla tre kommuner är på gemensamma nämndsmöten och beslutar om vad förvaltningarna ska arbeta med. Personalen på de gemensamma förvaltningarna arbetar för alla tre kommuner och de gemensamma förvaltningarna och är samlokaliserade till den kommun där nämnden har sin tillhörighet. Energirådgivningen administreras av Mariestads kommun och ansvarig nämnd är kommunstyrelsen. Energirådgivarna har kontor i alla tre kommuner. IT-nämnden med tillhörande IT-avdelning administreras av Töreboda kommun. Kontoret finns i Töreboda. Lönenämnden med tillhörande lönekontor administreras av Gullspångs kommun. Kontoret finns i Hova. Miljö- och byggnadsnämnden med tillhörande miljö- och byggnadsförvaltning administreras av Mariestads kommun. Förvaltningen har sitt kontor i Mariestad. Säkerhetssamordningen administreras av Gullspångs kommun och ansvarig nämnd är kommunstyrelsen. Säkerhetssamordnarna har kontor i alla tre kommuner. Tekniska nämnden med tillhörande teknisk förvaltning administreras av Mariestads kommun. Förvaltningen har sitt kontor i Mariestad. 39 Avfallsnämnden ansvarar för avfallshanteringen i Mariestad och Gullspångs kommuner och har sin administration i Mariestad. Ekonominämnden som är gemensam för Töreboda och Gullspång ansvarar för att nå samordningsfördelar såsom gemensamt nyttjande av personal och datasystem. Gemensamma förvaltningar är kopplade till de gemensamma nämnderna och är samlokaliserade till den kommun där nämnden har sin tillhörighet. Mariestads kommun har en traditionell nämnd- och förvaltningsorganisation med beaktande av de gemensamma nämnderna. Från och med 2011 har Töreboda kommun en ny organisation. Kommunfullmäktige har förutom KS de sedvanliga funktionerna som revision, överförmyndare och valnämnd också en framtidsberedning. Kommunstyrelsen har tre utskott, utvecklingsutskottet, utbildnings- och kulturutskottet samt vård- och omsorgsutskottet. Tjänstemannaorganisationen består av en förvaltning, kommunstyrelseförvaltningen förutom de gemensamma förvaltningarna som ingår i värdkommunernas organisation Gullspångs kommun har inte en traditionell nämndsorganisation. Istället har en stor del av verksamheten samlats under kommunstyrelsen som i sin tur har ett antal utskott. Allmänna utskottet Barn- och utbildningsutskottet IFO/LSS-utskottet Äldreomsorgsutskottet Utskottens roll är att bereda ärenden för KS och i vissa fall fatta beslut enligt delegation. Utöver kommunstyrelsen finns två egna nämnder, valnämnd och överförmyndarnämnd. Tjänstemannaorganisationen består av kommunstyrelseförvaltningen samt de gemensamma förvaltningarna tekniska- samt miljö- och byggförvaltningen. För 3-4 år sedan utreddes förutsättningarna för ett kommunsamgående. Argumenten utifrån ekonomi, demokrati och utveckling talade för ett samgående men frågan var inte mogen att ta beslut om. Gemensamma nämnder har utkristalliserat sig som en accepterad samverkansform men är inte självskriven i framtiden. Det har ibland varit svårt att hantera beslutsfrågor då man inte har kännedom om varandras förutsättningar. Gemensamma bolag har inte varit något alternativ och kommunalförbundsformen har varit svår att hantera med avseende på frågan om maktförskjutning. Samverkansformen gemensamma nämnder har inte påvisat några klara fördelar vad gäller rekrytering av politiker medan rekryteringen av tjänstemän har underlättats genom att förvaltningarna har blivit större och uppnått en kritisk massa som skapar 40 attraktivitet. Det var tidigt uttalat att de olika gemensamma nämnderna ska spridas på de samverkande kommunerna vilket har visat sig vara en förutsättning och en framgångsaktor för samverkan. Finansieringen av de gemensamma verksamheterna utgår huvudsakligen från invånarantalet i kommunerna. Detta upplevs i vissa fall vara en trubbig modell som kommer att ses över. Inom den tekniska verksamheten tillämpas en beställar-utförar modell för finansiering. Samverkan inom socialtjänsten och utbildningsområdet är för närvarande inte aktuellt. 6.7.5 Kommunal samverkan i en större region Skåne Nordväst Skåne Nordväst är en samverkansorganisation för 11 kommuner i nordvästra Skåne. Kommunerna har tillsammans idag 330.000 invånare med Helsingborg som naturlig centralort och största kommun med 131.000 invånare. Övriga kommuners invånarantal sprider sig mellan Perstorps 6.000 invånare till Landskronas 42.000 invånare. Det geografiska området präglas av befolkningstillväxt. Samarbetskommittén bildades 1996 för att i ett nära samarbete söka effektiva och rationella lösningar i syfte att stärka Nordvästskåne. Samarbetskommittén leds av en styrelse med två representanter (majoritet och opposition) från vardera av de 11 medlemskommunerna. Kommundirektörerna är ständigt adjungerade och utgör styrelsens beredningsgrupp. Det finns även representation från Region Skåne. Syftet med samarbetet är att driva gemensamma frågor som gynnar och utvecklar regionen. Samarbetet bedrivs i tjänstemannagrupper med representanter från kommunerna. Skåne Nordväst har som verksamhetsidé att gemensamt agera så att medlemskommunerna tillvaratar utvecklingsmöjligheterna för hela nordvästra Skåne. Visionen är att Skåne Nordväst år 2020 ska vara den ledande innovativa och spännande regionen i Europa inom; demokrati, miljö, upplevelser, arkitektur, kommunikation och trygghet. Människorna i Skåne Nordväst ska känna sig som invånare i en sammanhängande stad. Skåne Nordväst arbetar med sju prioriterade områden Infrastruktur och samhällsplanering Utbildning, forskning och innovation Näringslivsutveckling Attraktiv arbetsgivare Olikhet och mångfald Kultur 41 Kommunikation och förankring av samarbetet Organisatoriskt har kansliet en liten organisation som förutsätter ett aktivt deltagande personellt och resursmässigt från medlemskommunerna. Helsingborg tillhandahåller ett sekretariat för samarbetskommittén och för samordning av gemensamma projekt till självkostnad. Finansiering från medlemskommunerna sker med 18 kr/invånare och år. Därutöver sker projektfinansiering i förhållande till deltagande kommuners invånarantal. Det finns en frihet där inte alla kommuner måste medverka i allt. De framgångsfaktorer som nämns är nödvändigheten av att Helsingborg driver arbetet på ett generöst sätt och att kommundirektörerna fortlöpande ska ha ett regionalt perspektiv i sitt arbete. Det som också påtalas är den gemensamma verksamhetsplanen som blivit allt tydligare och där ansvaret för att genomföra aktiviteter delegeras till kommundirektörerena som fördelar dessa inom gruppen. De områden där man kommit längst kan nämnas: Näringsliv och turism (Familjen Helsingborg) VA-frågor (Gemensamt bolag NSVA) Avfall, renhållning (Flera gemensamma bolag) Socialtjänst (Socialjour och barnahus) Yrkeshögskola och kvalificerad yrkesutbildning (gemensam planering) Gemensamt översiktsplanearbete (fr o m maj 2013) Gemensamt PA-system och pensionshandläggning (samverkansavtal med Helsingborg fr o m jan 2014) Räddningstjänstförbund (troligen fr o m jan 2015) Kollektivtrafik- och linjetrafikplanering Ett hinder som nämns för vidare utveckling av samarbetet är att kommunerna är organiserade på olika sätt. De mindre kommunerna inom Nordvästra Skåne har börjat utveckla egen samverkan inom några områden där man upplever sig ha gemensamma förhållanden och förutsättningar. Som exempel kan nämnas att fem kommuner nyligen bildat Söderåsens miljöförbund. Det talas också om sex kommuner (6 K) som börjat samverka kring administrativa funktioner och system. Det är oklart vad effekterna i en framtid kommer att bli och hur man ska hantera uppkomsten av dessa så kallade ”undergrupper”. Kommer det att negativt påverka övrigt samarbete inom Nordvästra Skåne eller ger det mer kraft när de mindre kommunerna känner att de får större utbyte och kan påverka mer i dessa strukturer? 42 7 Analys och slutsatser 7.1 Behovet av samverkan Målet med den översyn som denna rapport är ett underlag för är att få svar på hur framtida samverkan i Dalsland kan se ut i ett antal olika avseenden. Vi har i tidigare avsnitt beskrivit nuvarande samarbete, de intervjuades syn på hur det fungerar, legala förutsättningar, alternativa sätt i andra regioner att organisera samverkan med mera. Framtidsperspektivet kan sammanfattas med att det gäller att beskriva önskat läge; behov av samarbete, vad vill man samarbeta om, hur bör det organiseras med mera. Vi har konstaterat att alla intervjuade anser att samarbetet mellan kommuner måste utökas. Alla rapporter och utredningar vi studerat kommer till samma slutsats. Orden samarbete och samverkan är mantra som upprepas i alla sammanhang. När man ska bli mera specifik kring vad och hur blir svaren däremot mera svävande. Erfarenheterna och exemplen från andra regioner ger tydliga bilder av ökande samarbete men bilderna av samarbetsområden och organisering är inte på något sätt entydliga. Alla är eniga om den avgörande betydelsen av ökat samarbete och samtidigt är utvecklingen av verkliga gemensamma lösningar trots allt relativt långsam. De djärva initiativen i landet är få. Vi ser flera grundläggande orsaker till detta. Samarbete måste leda till nytta för alla deltagare. Nytta formuleras ofta som ekonomisk nytta vilket betyder att samarbetet måste leda till sänkta kostnader eller åtminstone till högre kvalitet för samma kostnad och detta måste ske på ett synligt sätt. En förutsättning är då att man verkligen kan och förmår sänka kostnader i den egna verksamheten. Problemen i detta är åtminstone två. Dels kan det vara svårt att ta hem vinster där samarbetet innebär att man lyfter bort uppgifter som endast varit en deluppgift för anställda i den egna organisationen. Dels kan det vara så att man inte vågar/vill helt släppa den egna kontrollen vilket gör att man trots samverkan har kvar viss egen resurs. Utöver detta leder samverkan ibland till ökat antal möten för att driva en nyetablerad organisation. Ska de positiva ekonomiska effekterna uppstå måste man ändra i de egna strukturerna. Detta kan hota revir och motstånd kan finnas både på politisk- och på tjänstemannanivå. Att samverka med andra är alltid att i någon mån släppa den egna kontrollen. Man måste våga detta om de ekonomiska effekterna ska uppstå. Kommunernas ekonomi kommer att vara utsatt för hård press för att kunna uppnå god ekonomisk hushållning och ett resultat på 2 % av summa skatter och bidrag. Förändringarna i utjämningssystemet som troligen kommer att genomföras den 1 januari 2014 kommer i det korta perspektivet att förbättra ekonomin för fyra av de fem kommunerna i Dalsland. I det längre perspektivet med minskande skatteunderlag och med beaktande av långa ledtider vid förändringar kvarstår dock behovet av att inte 43 vänta med att genomföra åtgärder. Effektiviseringar och rationaliseringar måste vara en kontinuerlig process där man ständigt söker bästa möjliga lösningar parallellt med en öppen dialog om kvalitetsnivåer. I de kommunala verksamheterna som innefattar skola, vård och omsorg är det många gånger svårt att i de ”producerande ”delarna finna stora effektiviseringar. Däremot bör det finnas effektivitetsvinster att göra i de administrerande funktionerna. På sikt kommer även frågan om att kunna attrahera kompetens att vara avgörande för hur väl man kan lösa de kommunala uppdragen. Tillsammans har inte Dalslandskommunerna fler invånare än en medelstor svensk kommun. Eftersom man är enskilda kommuner blir dock den organisatoriska uppbyggnaden större än vad den skulle bli om man var en kommun. Parallellt med detta är även ofta attraktiviteten och möjligheten att rekrytera specialkompetens ett problem för mindre kommuner. Den absolut största utmaningen för Dalslandskommunerna blir att samtidigt som man vidtar åtgärder för att stimulera attraktivitet och inflyttning måste man också vidta åtgärder för att ställa om verksamheterna med hänsyn till de pågående demografiska förändringarna. Dessa nödvändiga omställningar är mycket stora och kommer att kräva beslut som skapar stor lokalpolitisk debatt. För att kunna lyckas med genomgripande förändringar finns det vissa aspekter som måste beaktas. Oavsett i vilken geografisk struktur som samverkan byggs upp måste de ingående parterna uppleva att man har en nytta av att ingå i en ny struktur. Det måste finnas en öppenhet och dialog under planerings- och genomförandearbetet för att skapa förståelse för nödvändigheten av att förändra. Detta gäller i synnerhet i relationen till kommuninvånarna. Det måste också finnas ett starkt och tydligt ledarskap som genomför förändringen. En av de viktigaste beståndsdelarna i en framgångrik samverkan är att fortlöpande kunna stämma av om resultatet av samverkansaktiviteterna leder dit man tänkt sig. Det är därför av stor betydelse att man inför starten av en samverkansaktivitet ger sig tid att beskriva vilka förväntningar man har på resultatet av aktiviteten och hur man skall följa upp detta. Om inte detta definieras och hanteras fortlöpande kommer aktiviteten att få ett eget liv och man kommer att hävda olika uppfattningar om hur bra arbetet fortskrider. 7.2 Utmaningarna för Dalslands kommuner och områden för samverkan Med ett Dalslandsperspektiv på samverkan kan vi konstatera att det finns en bred enighet bland de intervjuade om att den demografiska utvecklingen är den största och avgörande utmaning som alla fem kommuner delar. Förändringarna för Dalsland är i ett längre perspektiv av dramatisk karaktär. År 1980 hade de fem kommunerna totalt nästan 50 000 invånare och år 2020 pekar prognoserna på ett totalt invånarantal som understiger 40 000 personer. Man kan uttrycka det som att en hel kommun försvinner på 40 år! Som de viktigaste åtgärderna för att bromsa eller helst vända denna trend pekar man allmänt på två faktorer: utvecklad infrastruktur och 44 goda boendemiljöer. Det är därmed också rimligt att värdera vilken roll samverkan kan och bör ha inom dessa områden. Arbete med infrastruktur handlar i stor utsträckning om att genom enighet påverka beslutsfattare på regional och nationell nivå. Här är idag Fyrbodal den viktigaste delregionala arenan och Dalslandsnivån används idag som forum för att skapa enighet inför processer i Fyrbodal. Flera intervjuade påpekar att stråktänkande kommer att bli allt viktigare när man söker allianser i infrastrukturfrågor och att därmed Dalsland inte kommer att vara den naturliga arenan. Goda boendemiljöer skapas på den lokala arenan. En attraktiv boendemiljö består av den fysiska miljö där fysisk planering från översiktsplan till detaljplaner och bygglov skapar förutsättningar men också av den allmänna boendemiljö som innefattar tillgång till förskolor och skolor med god kvalitet. Det är fullt möjligt och sannolikt nödvändigt att samarbeta för att få tillgång till olika former av specialistkompetens inom samhällsplanering och det kan även finnas intressanta möjligheter till samarbete och gemensamma lösningar på politisk nivå med till exempel erfarenheterna från Dalslands gemensamma miljönämnd som grund. Inom skolområdet finns egentligen samma förutsättningar och drivkrafter där större sammanhang ger bättre underlag för att knyta stark kompetens till kommunerna. Exemplen på sådan samverkan är dock få och omfattar i flertalet fall de frivilliga skolformerna. Vi har konstaterat att det finns en bred enighet om att samarbete kommer att behövas för att kunna attrahera och skapa grund för anställningar av specialistfunktioner inom alla sektorer. Det finns även en bred enighet om att det bör finnas betydande vinster med samverkan inom driftfrågor i alla sektorer. Detta kan organiseras på många olika sätt – mera om detta i senare avsnitt. Dalslandskommunerna söker sammanfattningsvis forum för samverkan kring tre områden Strategiska påverkans- och utvecklingsfrågor Verksamhetsdrift och utveckling inom alla sektorer Administrativa stödfunktioner och system Beroende på vilket av dessa områden man diskuterar så kan man komma till olika slutsatser när det gäller både hur samverkan bör initieras, beslutas och utvecklas. Vi anser därmed att dessa tre områden delvis bör diskuteras separat när det gäller strategier för samverkan. 7.2.1 Strategiska påverkans- och utvecklingsfrågor De strategiska utvecklingsfrågorna omfattar i betydande omfattning att påverka andra samhällsparter. Detta område är i mycket hög grad en politisk arena. 45 Vi har nyligen på uppdrag av Fyrbodals kommunalförbund utrett och lämnat ett antal förslag kring hur detta samarbete bör utvecklas. Slutsatserna är presenterade och väl kända för kommunledningarna i Dalsland. Vi ser ett antal steg som behöver tas för att stärka Fyrbodal men anser samtidigt att det är den naturliga arenan för strategiska utvecklingsfrågor och däribland infrastruktur. Fyrbodals tyngd skapas genom att man konsekvent och tydligt fortsätter att etablera sig som det forum där man möts, diskuterar, prioriterar och sedan med stor kraft argumenterar för utveckling av till exempel infrastrukturen i Dalsland. Kan man inte skapa enighet på den nivån är möjligheterna till framgång på de beslutfattande nivåerna begränsad. Vi anser därmed att Dalsland och DKKF inte är en primär arena för att arbeta med den långsiktiga utvecklingsfrågan – infrastruktur - som lyfts fram som den mest avgörande av samtliga fem kommuner. Arenan för detta bör vara Fyrbodal. 7.2.2 Verksamhetsdrift och utveckling inom alla sektorer Verksamhetsdrift och utveckling kan omfatta alla kommunala områden och måttet av politik är på övergripande nivå stort. Dock finns det ett antal delfrågor inom detta; till exempel att skapa tillräckligt stora underlag för specialistfunktioner, där det måste ses som direkta tjänstemannaansvar att finna lösningar. Den gemensamma miljönämnden i Dalsland kan ses som ett gott exempel på hur en gemensam organisation kan byggas upp på både politisk nivå och på tjänstemannanivå. Visserligen har inte alla steg som skulle vara möjliga tagits. Tjänstemannaorganisationen inte är samlokaliserad men lösningen är mycket värd att se som ett verkligt exempel på hur man teoretiskt sett kan arbeta inom i princip alla sektorer. Politisk samordning i en gemensam nämnd ger flera effekter genom att även politiken utvecklar en högre grad av kunskap och helikoptersyn. Samordning och samlösningar på tjänstemannasidan kan inom många verksamheter omfatta ledning och specialister medan operativa verksamheter i många fall måste ligga nära invånarna och därmed måste man arbeta fysiskt decentraliserat. Det kan vara fullt möjligt att samordna tjänstemannaorganisationer och drift även om den politiska styrningen förblir i respektive kommun. Ska man nå verkligt stora samordningsvinster i organisationerna så stärker detta dock argumenten för att även den politiska styrningen bör samordnas. Miljönämnden kräver specialistkunskaper och kritisk massa för att attrahera kompetens. Samma tydliga synsätt borde kunna appliceras inom övrig kommunal verksamhet. Räddningstjänst kräver specialistkunskaper och större investeringar som kan spridas på flera. Samma tydliga synsätt borde kunna appliceras inom de tekniska verksamheterna. I vilken geografisk struktur som verksamhetsdrift och utveckling kan och bör samordnas beskrivs i kommande avsnitt. 46 7.2.3 Administrativa stödfunktioner och system De administrativa stödfunktionerna och systemen tillhör de frågor som idag utreds och diskuteras mycket på olika håll. Det politiska innehållet är egentligen mycket litet men ändå väcker dessa frågor många känslor då det till slut kommer att handla om var en gemensam verksamhet rent geografiskt ska lokaliseras alternativt att man upphandlar tjänsten externt från andra aktörer. Som redan nämnts pågår på många håll arbete med samordning av administrativa stödfunktioner och system. Det kan vara allt från gemensamma upphandlingar av externa lösningar till att en kommun är värdkommun även för andra kommuners stödfunktioner. Dessa frågor och system har inte direkta medborgar/invånarperspektiv utan bör ses som frågor där respektive kommunledning har ett ansvar att hitta de mest kostnadseffektiva lösningarna. Även inom Dalsland pågår arbete med dessa frågor och DKKF är ansvarig för flera system. Det finns ingen given och automatisk fördel att alltid ha samma geografiska grund för samordnade stödsystem. Som flera intervjuade påpekar är det till och med så idag att geografisk närhet i ett digitalt samhälle inte är en självklar grund för samarbete och gemensamma lösningar inom dessa områden och särskilt om tjänster köps externt. Kan och bör Dalsland ändå vara basen för samverkan i dessa frågor? Å ena sidan kan en gemensam geografisk bas stärka utvecklingstakten i dessa frågor men å andra sidan är det extra tydligt i dessa frågor att den ekonomiska vinsten måste vara både tydlig och tidig för alla deltagande aktörer. Annars kan en samlösning inte motiveras. I strategiska utvecklingsfrågor finns ett annorlunda perspektiv där kompromisser som möjligen är kortsiktigt tveksamma kan vara långsiktigt fördelaktiga. Denna form av resonemang kan inte föras kring administrativa system som måste bedömas utifrån en annan och krass logik. Enligt vår mening är en geografisk gemensam bas för samordning av olika former av administrativa system inte självklar. Samarbete kring dessa frågor måste byggas mellan parter som verkligen vill och som är i samma utvecklingsfas. För att effekter ska uppstå måste uppdragen från politiker till kommunchefer vara mycket tydliga och lösningar kan både vara att man bygger gemensamma funktioner eller alternativt att man gör gemensamma upphandlingar. Frågor kring bland annat LOU påverkar hur det är legalt möjligt att genomföra olika lösningar. De administrativa systemen bör dock ses i sammanhang med vilka lösningar man väljer för samverkan inom kommunens kärnverksamheter. Det är sannolikt så att det över tid blir svårt att hantera många olika konstellationer där t ex olika IT-system bör kunna kommunicera med varandra. 7.3 Arenor för framtidens samarbete Vår sammanfattande slutsats är att de strategiska utvecklingsfrågornas huvudsakliga regionala arena bör vara Fyrbodal. Samarbeten kring olika former av administrativa stödsystem bör sökas mellan kommuner som verkligen vill. Det är å ena sidan 47 tveksamt vad en gemensam geografisk bas tillför men å andra sidan tveksamt om en mängd olika geografiska lösningar är effektiva på sikt. Därmed återstår en form av frågor där Dalsland som gemensam arena i första hand bör diskuteras och det är i utvecklingen av de breda verksamhetsområden som svarar för den helt övervägande delen av kommunernas kostnadsmassor och den lika övervägande delen av kommunernas personal och kompetens. Utmaningarna inom kärnområdena vård, skola och omsorg men också inom de tekniska områdena är stora och det behövs en verklig och grundläggande diskussion kring vilka möjligheter till utveckling som samarbete i dessa områden kan ge. På ett generellt plan ökar den andel av kommunernas verksamhet som är obligatorisk medan olika former av frivilliga verksamheter minskar sin andel. Förväntningarna från invånarna växer samtidigt och nya strategier för att finansiera välfärden behöver växa fram. Det kommunala uppdragets innehåll förändras och ses över kontinuerligt, kommunernas attraktivitet som arbetsgivare måste öka och även små kommuner måste kunna attrahera olika former av specialister. Dessutom måste ett ständigt arbete för att öka sektorns effektivitet pågå. Med den alltigenom och mycket tydliga positiva inställning till ökat samarbete som finns måste man mot ovanstående bakgrund ställa sig frågan om verkligt samarbete; det vill säga gemensamma lösningar, är en av de verkligt strategiska framtidsfrågorna för de stora och politiskt mest tydliga kommunala verksamhetsområdena. Frågan måste ställas särskilt tydligt till mindre kommuner och blir därmed i högsta grad relevant för Dalslands kommuner. Stora effekter uppstår först om man genomför större lösningar. Mycket kraft läggs idag på samverkansfrågor som egentligen har relativt liten betydelse för att hantera de stora framtidsutmaningarna. Kan Dalsland vara en geografisk arena för att verkligen börja diskutera kraftfulla samverkansåtgärder i de stora kommunala ansvarsområdena? Vid våra intervjuer har vi mött en tveksamhet till Dalsland som gemensam arena som mot ovanstående bakgrund är viktig att beskriva. Som redovisats är alla intervjuade entydligt positiva till utvecklat samarbete. Däremot är många tveksamma och ett flertal direkt negativa till att ha DKKF som bas för den egna kommunens utveckling av samverkan. En viktig fråga blir då om det är förbundsformen i sig, hur DKKF:s verksamhet fungerar, den upplevda nyttan eller något annat som grundlägger tveksamheten? Det finns hos många svarande en tveksamhet till Dalsland som geografisk grund för samarbete. Man beskriver en historisk samhörighet och ett begrepp som enligt många – dock inte alla – svarande har bäring och relevans inom besöksnäringen men inte i andra sammanhang. Svaren handlar då om att man ser helt andra näringsgeografiska mönster där Mellerud har samband med Vänersborg-Trollhättan, Färgelanda med Uddevalla, Åmål med Säffle medan beskrivningarna blir mera svävande när det gäller Bengtsfors och Dals Ed och relationen till Årjäng. 48 Man beskriver skillnader mellan skogsbygd och Vänerkust och ett antal andra faktorer som gör att man inte ser Dalsland som en naturlig enhet. En svarande uttryckte det på följande sätt: ”Dalsland är inte så speciellt att vi behöver ha en organisation för det”. Även argument som handlar om att många små kommuner som har likartade problem inte skapar en stark enhet utan i stället förstärker varandras svagheter framförs av vissa svarande. En annan form av argument är ett antal svarande som säger att Fyrbodal stärks allt mera och blir den naturliga grunden för samarbete i strategiska utvecklingsfrågor på det sätt vi tidigare beskrivit. Därmed menar man att behovet av en struktur för samverkan i Dalsland kring till exempel infrastruktur bortfaller. Kraftsamling och enighet ska skapas i Fyrbodal och det är inte ens säkert att det är i Dalslandssammanhang man söker sina samarbetspartners i dessa frågor. Enighet kan istället sökas mellan alla kommuner i Fyrbodal som ligger längs E45. Dalsland som arena behövs därmed inte. Den andra formen av argumentation som leder till stor tveksamhet kring Dalsland som samarbetsgrund gäller operativa samarbeten. Kommunalförbundet har utrett ett antal operativa samarbeten, några har genomförts och kommunalförbundet är idag ansvarig part för vissa frågor. Ett antal svarande anser att framtidens samarbeten måste byggas upp mellan parter som vill och inte mellan parter som är grannar. Redan idag är inte alla med i de samarbeten som har sjösatts och strävan att få med alla har försenat frågor och väckt frustration. Många svarande anser att varje fråga kommer att söka sin egen form och sin geografiska avgränsning vilket gör att det inte finns behov av en paraplyorganisation för operativa samarbeten. Flera svarande anser att Fyrbodal bör kunna vara en organisation där man kan ta initiativ, göra förstudier med mera och att sedan de som verkligen vill samarbeta hittar formen i varje enskild fråga. Flera svarande pekar på de motsättningar och tveksamheter som uppstår när man har ett övergripande organ och försöker ”tvinga” varandra att samverka även om man är i olika faser och prioriteringar i sin utveckling. Ovanstående sammanfattar en känsla av bristande samhörighet i Dalsland som vi mötte hos många svarande. Samtidigt framgår det av kommentarerna att man i första hand har diskuterat i banor av strategiska utvecklingsfrågor och samarbete kring olika stödsystem och inte i första hand kring sådana breda operativa samarbeten som verkligen kan göra skillnad men också är de svåraste att genomföra. 7.4 Samverkan och struktur för denna Att samverka är svårt, tar mycket tid och resultaten är osäkra. Det finns ingen snabb och enkel lösning på de mindre kommuners ekonomiska problem. Vinsterna måste bedömas vara tillräckligt stora för att vara värt besväret. 49 Stordriftsfördelar finns helt klart. En större verksamhetsvolym innebär ökad attraktivitet vid rekryteringar och skapar även mer utrymme för utveckling och förnyelse. Effektivisering och professionalisering av allt det som kan samordnas frigör resurser till det som måste vara i vardagsproduktionen inom skola, vård och omsorg. Det är viktigt att parterna accepterar att de behöver varandra och att det finns en samsyn i att situationen kräver att gemensamt arbete. Det är också viktigt att delvis olika intressen och mål kan accepteras. Forskning inom samverkansområdet belyser särskilt betydelsen av ömsesidigt förtroende för möjligheterna att uppnå en god samverkan. Följande faktorer lyfts fram som vanligt förekommande i olika studier: Faktorer som främjar samverkan: Inkludera intressenter Välj partner Ömsesidigt förtroende Ärlighet och pålitlighet Delad vision Ömsesidigt beroende Öppen kommunikation Lämplig fördelning av makt Politiskt inflytande Lämplig övergripande styrning Stöd från högsta ledningen och skickliga samordnare Faktorer som hindrar samverkan: Personliga agendor och individualistiska egos ”Politiserande” Dåliga relationer på chefsnivå Geografiska avstånd Kulturella skillnader Vi har mött en hel del tveksamhet kring behovet av en organisation för samarbetet även om Dalsland även fortsättningsvis skulle vara en regional arena. Som motiv beskrivs bland annat kostnader och mängden möten. Som alternativ har bland annat framförts idéer om att återgå till någon form av mera informellt mötesforum för Dalsland där kommunledningarna diskuterar gemensamma frågor. Detta kan vara ett alternativ om samarbetet inte ska vara huvudman för några frågor, system, personal med mera. Det kan också innebära ett ökat engagemang från kommunernas tjänstemän när inte frågor kan hänvisas till ett kansli som förväntas svara för många olika uppgifter. 50 Det finns samtidigt många erfarenheter som visar att någon/några – oavsett om det är särskilt avdelade personer i kommuner eller personal på ett gemensamt kansli – måste ha som uppgift att arbeta med de frågor som aktualiseras på gemensamma möten. Det finns alltför många forum som har karaktären av mötesplatser där initiativ diskuteras men inte får någon ansvarig för kommande steg. Det stannar därmed ofta vid diskussioner utan att dessa leder till verkliga åtgärder som gör skillnad. Ord behöver ges sin rätta innebörd vilket betyder att samarbete/samverkan verkligen måste reserveras för lösningar som innebär att kostnader sjunker och/eller kvaliteten ökar. Nätverk är viktiga och har sitt värde men skapar inte de avgörande fördelar som krävs för att möta framtidens utmaningar. Dalsland är ingen självklar framtida gemensam geografisk bas för kraftfullt kommunalt samarbete men varje kommun behöver klara ut hur man ska klara sitt välfärdsuppdrag med de tydliga utvecklingstrender som finns. DKKF har tillförts ett antal uppgifter sedan organisationen bildades. Ett antal av de intervjuade framför åsikten att verksamheten i DKKF idag har för höga kostnader. Det är naturligt att kostnader som annars kan finnas inbäddade i kommunens samlade kostnadsmassa blir synliggjorda när medel förs över till ett externt organ och att då diskussion om värdet av samverkan uppstår. Samtidigt finns det mycket som tyder på att förmågan att helt ta hem samordningsvinsterna genom åtgärder i den egna organisationen ofta brister och att därmed inte samarbetet får de avsedda ekonomiska effekterna. Vår samlade bedömning är att det idag är obalans mellan uppdrag och resurser hos DKKF. Vår uppfattning är att de ambitioner och förväntningar som finns på DKKF är svåra att uppnå med tilldelade resurser. Mer samordningsfördelar skulle kunna uppnås genom tydligare uppdrag och roll, tydligare styrning och att man verkligen överför resurser för genomförande. Utgångspunkten för att diskutera regional samverkan måste vara de olika kommunernas behov och förväntningar och inte ett samverkansorgans existens. Ska samarbete ge stora och tydliga effekter krävs helt andra och betydligt mera långtgående gemensamma lösningar än de som finns idag. Nytänkande, mod och kraftfulla steg i interkommunalt samarbete blir enligt vår mening en nödvändighet under kommande år. Effekter i samarbete kräver att man tar stegen fullt ut och tar hem samordningsfördelar vilket även innebär att man måste våga släppa på den egna kontrollen till förmån för gemensamma lösningar. Våra sammanfattande slutsatser blir mot ovanstående bakgrund följande Varje kommun behöver arbeta fram en strategi för samverkan där man formulerar sin framtidssyn och lägger fokus på stora kärnområden där gemensamma lösningar kan göra verklig skillnad. Slutsatsen av dessa processer kan bli att ett antal kommuner vill börja en utveckling i riktning mot verkligt kraftfulla gemensamma lösningar. Ett kommunalförbund kan vara bas för detta men även gemensamma nämnder med värdkommuner. Den 51 geografiska basen kan vara Dalsland men även alternativa geografiska avgränsningar är tänkbara (alternativa lösningar beskrivs i avsnitt 7.5) DKKF behövs inte för att hantera strategiska framtidsfrågor. Fyrbodal är den naturliga delregionala arenan för detta. DKKF kan vara värd för gemensamma administrativa system men mera effektiva lösningar kan finnas. Politisk överbyggnad och egen organisation krävs ej för detta. Ge kommuncheferna tydliga och mätbara uppdrag att effektivisera administrationen inklusive olika former av stödsystem. 7.5 Alternativa vägar att gå Utifrån den genomförda analysen kan vi urskilja följande tänkbara scenarier som vi utvecklar i det följande: 1 2 3 4 5 6 Arbeta vidare på samma sätt som idag Gemensam ”produktion” Gemensamma nämnder Ökad samverkan genom många aktörer Kommunsamgående Utökad samverkan med andra grannkommuner Oavsett vilket av scenarierna så måste man kunna förstå, tro på och kunna argumentera för ett förändrat arbetssätt för att skapa trovärdighet och kraft att genomföra. Det kommer alltid att finnas många åsikter och uppfattningar som kommer att ta alla tillfällen i akt att kritisera. Samverkan som byggs upp i en gemensam grundstruktur inom många olika områden kan hämmas av att parterna är i olika utvecklingssteg och inte har samma drivkrafter i olika områden. 7.5.1 Scenario 1 Arbeta vidare på samma sätt som idag Med detta scenario menar vi att kommunerna arbetar vidare som idag med DKKF i nuvarande skepnad och genom medverkan i Fyrbodals verksamheter som idag. Samverkan utvecklas både inom DKKF och Fyrbodal med nuvarande takt och ambitionsnivå. Vi har entydigt uppfattat att Dalslandskommunerna uttrycker en önskan om vägledning om hur man i framtiden skall klara sitt kommunala uppdrag att tillhandahålla kommunernas invånare välfärd med god kvalitet. Man prövar idag olika sätt att samverka för att hantera främst de knappa resurserna ekonomi och kompetens men också de kommande stora anpassningarna av verksamheterna föranledda av demografiska förändringar. 52 Med de utmaningar som kommunerna nu möter kommer inte detta att vara tillräckligt. De kommande nödvändiga verksamhetsanpassningarna och rekrytering av ny kompetens kommer inte kunna genomföras med effektivitetsvinster och ökad attraktivitet av enskilda kommuner med dagens självständiga agerande. Samarbetet är alltför fyllt av administrativa frågor. Nya initiativ får inte tillräckligt snabbt genomslag och de frågor man hanterar är inte de strategiskt avgörande. Det finns inga snabba och enkla lösningar utan samverkan kräver tydlighet, kraft och tidplaner som hålls. Tillit är en avgörande faktor för att nå framgång. En omfattande och utdragen process för att komma tillrätta med och skruva i dagens förhållanden tar kraft och resurser från arbetet med att ta tag i de framtida frågorna. Mycket kraft läggs idag på att etablera samverkan där effekterna är relativt små och inte på det som kan göra skillnad och skapa varaktiga resultat. Slutsats: Vi anser inte att detta scenario är ett alternativ. De långsiktiga utmaningarna är så omfattande att man måste börja förbereda förändringar redan nu. Det finns en risk att kommunerna inte tar i samverkansfrågorna tillräckligt kraftfullt då det kortsiktiga ekonomiska trycket inte är överhängande. 7.5.2 Scenario 2 Gemensam ”produktion” Vi ser ett antal stora utmaningar som också kräver betydande nytänkande om samverkan ska ge stora effekter. En väg att gå är att verkligen söka gemensamma lösningar för i princip hela de kommunala organisationerna utan att kommunernas självständighet i inriktning, resursfördelning med mera egentligen i grunden ändras. Detta kan ske på följande sätt. Ett scenario kan vara att införa en beställar-/utförarmodell där allt utförande av kommunernas verksamhet läggs i DKKF eller i ett gemensamt ägt aktiebolag. Kommunerna kan välja att konkurrensutsätta utföraren genom att upphandla verksamheterna i större eller mindre omfattning. Man kan å andra sidan välja att ha kvar egen regi verksamhet hos utföraren och beställa verksamhet utifrån respektive kommuns egna förutsättningar, ambition och vilja med tillgång och kvalitet. Kommunerna gör om sin politiska organisation och förändrar nämndsorganisationen och KS roll genom att skapa en ny struktur som fokuserar på utveckling, beställning samt uppföljning av resultat och kvalitet inom sitt ansvarsområde. Eventuellt behöver en myndighetsnämnd bildas om aktiebolagsalternativet väljs. All personal i kommunerna går över till utförarorganisationen, förutom en mindre tjänstemannaorganisation i kommunerna som kommer att bestå av ett ”kansli” med huvudsaklig uppgift att bistå KS och KF i deras uppdrag samt åt beställarfunktionerna att utföra de arbetsuppgifter som avses inom ramen för de nya ansvarområdena. 53 Finansiering sker genom att kommunerna överför de medel som man idag lägger på respektive verksamhet och samtidigt ställer krav på effektivisering. Komplexiteten i en lösning som denna ökar när en större organisation sannolikt blir mera intressant för alternativa utförare än vad som gäller i nuläget. Både politisk ledning och tjänstemannaledning måste omdefiniera sina arbetssätt i grunden och rollfördelningen måste bli tydligare än vad vi upplever är fallet i små kommuner idag. För att nå största möjliga flexibilitet och förmåga att ta hem effektiviseringspotentialer bör utförarorganisationen ha möjlighet att själv organisera sig och avgöra graden av användande av alternativa utförare inom ramen för sitt uppdrag. Fördelar: Politiken blir inte utförare utan kan inta invånarnas perspektiv och fokusera på beställning, uppnådda resultat och kvalitet. Den kommunala organisationen i varje kommun kommer att bestå av beställarfunktioner med fokus på uppföljning och kommer att inriktas på invånarnas tillgodosedda behov och kvalitet i utförandet samt invånarnas delaktighet och inflytande. Genom att det blir en utförare istället för fem skapas möjligheter för att göra de effektivitetshemtagningar som blir nödvändiga. Det blir en tydlig form för ledning och styrning. Nackdelar: Ett helt nytt uppdrag och ett helt nytt sätt för kommunerna att genomföra det kommunala uppdraget införs vilket skapar en osäkerhet i början och kan upplevas otryggt. Att skilja myndighetsutövningen från utförandet av verksamheten kan skapa brist i kunskaps- och kompetensöverföring. Samtidigt finns det de som hävdar att det skapar en tydlighet och blir bättre om man skiljer dessa åt. Farhågor finns för minskad insyn och demokratisk kontroll. Att tänka på: Förändringarna kan införas succesivt vilket kan innebära en mer hanterlig situation där man också skapar ett lärande i processen. Kommer beställarfunktionerna att bli för små för att kunna upprätthålla kompetens över tid? Kan man klara av de olika uppfattningar som finns om graden av konkurrensutsättning av verksamheter och utförande i egen regi? Slutsats: Detta scenario kan genomföras men kräver samtliga kommuners tydliga vilja och mod att besluta samt uthållighet och tålamod att genomföra. Vi bedömer att detta scenario är påfrestande att genomföra i en kommun och att genomföra detta i fem små kommuner samtidigt ser vi inte som realistiskt i ett kort eller medellångt perspektiv. 54 7.5.3 Scenario 3 Gemensamma nämnder Vi ser ett antal stora utmaningar som också kräver betydande nytänkande om samverkan ska ge stora effekter. En väg att gå är att verkligen söka gemensamma lösningar för i princip hela de kommunala organisationerna utan att kommunernas självständighet i inriktning, resursfördelning med mera egentligen ändras i grunden. Ovan beskrivet scenario 2 är en väg att gå och som scenario 3 beskriver vi här två alternativ som bygger på andra principer men på samma grundläggande idé om att nå stora effekter av samverkan. A/ Ett scenario är att fortsätta skapa gemensamma nämnder för all verksamhet men att sprida och fördela ansvaret och delaktigheten till alla kommuner. De gemensamma nämnderna får var sin värdkommun i de fem kommunerna. (Socialtjänst, Utbildning, Teknik, Miljö&Bygg samt Kultur/Fritid). Även andra gränssnitt är möjliga. Nämndernas hemvist i en kommun innebär också en samlokalisering av personalen inom det verksamhetsområdet. Fördelar: Det är ett redan beprövat sätt att arbeta på som visat sig fungera inom miljöområdet där man upplever att det medfört såväl ökad attraktivitet som bättre kvalitet. Denna organisation skapar inga ”överbyggnader” utan blir en del av redan befintlig struktur. På ett solidariskt sätt fördelas verksamheterna så att alla kommuner blir värd för någon verksamhet vilket vi ser som viktigt för att nå enighet och samsyn. Nackdelar: Det finns risk för en ökad sektorisering som splittrar det kommunala uppdraget på många utförare. Det blir svårt med samordning mellan verksamheterna där detta är möjligt. Det blir också svårt med en sammanhållen överblick av den totala verksamheten. Det kan finnas en risk över tid, att värdkommunen upplevs få en särbehandling inom ”sitt” ansvarsområde. Att tänka på: Även om det inte lär finnas några legala hinder finns det såvitt vi vet ännu inte några gemensamma nämnder för exempelvis socialtjänst, förskola och grundskola. B / En variant av A-scenariot kan vara att de gemensamma nämnderna läggs organisatoriskt i DKKF på samma sätt som dagens miljönämnd. Fördelar: Det blir en sammanhållen kommunal verksamhet där möjligheter till samordning mellan verksamheterna kan genomföras Nackdelar: Det kan finnas farhågor föra att det uppstår ett demokratiskt underskott i nämnderna jämfört med nuvarande struktur. 55 Att tänka på: Verksamheterna kan lokaliseras i de olika kommunerna. Det är viktigt att verksamhetsområdena hålls ihop för att uppnå de positiva effekterna av samverkan. Slutsats: Det är viktigt att ingen kommun känner sig som att man ”förlorar” verksamhet och att politiken inte upplever att man mist möjligheten att bedriva sin politik. Gemensamt för alternativ A och B Fördelar: Kommunerna utvecklar professionell beställarkompetens som definierar den egna kommunens specifika krav på verksamhetens utförande. Politiken kan fokusera på medborgarperspektivet, kvalitet och omfattning på verksamheten i den egna kommunen. Effektiviseringsvinster och synergier kan uppnås genom EN ledning och styrning av verksamheterna. Det blir lättare att rekrytera personal och en större professionalitet uppnås hos såväl politiker som tjänstemän. Nackdelar: Alternativen med gemensamma nämnder beskrivs ibland medföra minskad demokratisk delaktighet då representationen blir begränsad för de politiska partierna. Med gemensamma nämnder blir det, oavsett om värdkommunlösningar används eller en samlad huvudman, relativt komplext att på ett tydligt sätt styra verksamheten i olika kommuner med olika inriktningar och ambitionsnivåer. Att tänka på: Var ska verksamheterna lokaliseras? Hur gör man med övertaligheter? (löses med naturlig avgång över tid). Bra om en strategi kan bestämmas tidigt. Då kan man hantera rekryteringsfrågorna på ett tidigt stadium och inte låsa fast sig. De strategiska och långsiktiga frågorna liksom verksamhetsutveckling hanteras i Fyrbodal. Finansiering: Kommunerna överför de medel man idag lägger på respektive verksamhet och ställer krav på effektivisering. Slutsats: Alternativen A och B är fullt genomförbara och kan vara en möjlig väg för Dalslandkommunerna att gå. Utav alternativen anser vi att B-alternativet med DKKF som huvudman och med uppdelad lokalisering medför störst möjlighet till samordnad och effektiv verksamhet. Däremot har vi en farhåga för att de negativa aspekter som framförs om nuvarande DKKF kan vara ett hinder och behöver åtgärdas. 7.5.4 Scenario 4 Ökad samverkan genom många aktörer Ett scenario att gå är att bygga en mycket omfattande och mångfacetterad samverkan med många olika aktörer och i många olika former. Drivkrafterna finns hos dem som upplever en nytta och känner att man kan samverka med de olika 56 parterna. Man bygger inte en gemensam struktur och form för samverkan som ska inrymma alla verksamheter. Med dagens utvecklade former för kommunikation är geografisk närhet inte en nödvändighet för samverkan. Fördelar: Samverkan utvecklas med de aktörer inom respektive verksamhetsområde som man känner passar ens egna behov bäst. Parter med gemensamma drivkrafter ger tempo i utveckling och kraft i genomförande. Nackdelar: Utvecklingen mot allt fler och överlappande samverkanskonstellationer uppfattas utgöra den främsta demokratiska bristen med interkommunal samverkan. Även ur ett styr- och ledningsperspektiv kan det bli svårt att överblicka och uppnå optimal effekt av samverkan. Att tänka på: Blir detta optimalt med tiden? Hur styr man och har en överblick? Slutsats: Vi tror inte att detta alternativ passar Dalslandskommunerna i ett längre perspektiv och kommunernas storlek gör att det blir svårt att hålla ihop och hantera då kommande stora verksamhetsanpassningar ska genomföras. Denna form av lösning kan dock komma att behöva tillämpas fast i mindre omfattning och i specifika sammanhang. 7.5.5 Scenario 5 Kommunsamgående Ett scenario som diskuteras från och till i olika sammanhang är att de fem Dalslandskommunerna går samman och bildar en kommun. Till en början kan detta verka helt naturligt och det enda rätta. Men när vi går på djupet finner vi många aspekter som talar emot detta. Förutom de mer objektiva bedömningarna har vi vid intervjuerna inte funnit något intresse för bildandet av EN Dalslandskommun. Vi ser heller inte att det är aktuellt med övergripande nationella initiativ för att stimulera och/eller tvinga fram kommunsamgåenden. De effektiviseringsvinster och synergier som ändå många tror på uppvägs av argument som: Vad har man gemensamt mer än tillhörigheten till Dalsland som geografiskt område? Det är inte naturligt; vad binder samman mer än gemensamma problem och utmaningar? Svårt politiskt, kommunerna har olika kulturer. Vad kommer man att vinna? Kräver statligt initiativ; kommunerna tar inget eget initiativ. Fördelar: En ny Dalslandskommun uppnår en hanterbar och fördelaktig kommunstorlek på c:a 42.000 invånare. Det går att finna synergier och att uppnå effektiviseringsvinster. 57 Nackdelar: Det finns för närvarande inget stöd för detta scenario varken från politiskt eller tjänstemannahåll. Att tänka på: En kommun med många tätorter som tidigare varit centralorter kan bli svårt att hantera. Slutsats: Detta scenario saknar helt stöd för genomförande. De mindre kommunernas utmaningar är dock så stora att vi är övertygade om att frågan om kommunsamgåenden kommer att aktualiseras på ett eller annat sätt inom de närmaste åren. 7.5.6 Scenario 6 Utökad samverkan med andra grannkommuner Våra beskrivna scenarier 2-4 kan utvecklas med Dalsland som geografisk grund men även med andra konstellationer som utgångspunkt. Det scenario som idag känns mest naturligt utifrån kultur, näringsgeografi med mera är att man släpper tanken på ett gemensamt och sammanhållet Dalsland och den kraft som läggs på detta. Vi anser att en utökad samverkan med grannkommunerna enligt nedan skulle bidra till ett mer naturligt och framgångsrikt samarbete. Samverkan pågår redan inom många områden och kan succesivt byggas på ytterligare med flera långsiktigt alternativa mål att sträva mot. Följande samverkanskonstellationer är naturliga och kan skapa organisationer som ger Dalslandskommunerna bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag: Bengtsfors + DalsEd + Årjäng 24.100 invånare Åmål + Säffle 27.500 invånare Alt: Bengtsfors+DalsEd+Åmål+Säffle+Årjäng; tillsammans 51.600 invånare Mellerud + Vänersborg 45.900 invånare Färgelanda + Uddevalla 59.000 invånare För kommunerna i norra Dalsland kan man anta de förutsättningar som beskrivits ovan under scenario 2 och 3. För Mellerud och Färgelanda löses samverkan tillsvidare genom gemensamma nämnder där de större kommunerna Uddevalla och Vänersborg blir värdkommuner. Fördelar: Idag naturliga relationer med gemensamma arbetsmarknader, pendling, kulturer. Nuvarande Dalslandssamarbete bryts upp och något nytt framtidsinriktat skapas. Rationaliseringar och effektiviseringar kan göras och för de mindre kommunerna skapas tillgång till en större organisations möjligheter och kompetens. Nackdelar: Hur kommer invånarna i Färgelanda och Mellerud att känna av ett nära samarbete med de större kommunerna och på deras villkor? 58 Att tänka på: Detta scenario förutsätter en positiv syn på utökad samverkan hos grannkommunerna utanför Dalsland. Hur kommer de större kommunerna att agera i de nya samverkansstrukturerna och hur upplevs nyttan för dem? Samverkan inom turism- och besöksnäringsområdet som bygger på varumärket Dalsland bör fortsätta i nuvarande form. Slutsats: Detta scenario är fullt genomförbart. Vi anser att om detta alternativ väljs bör man skapa så stor invånarbas som möjligt. Med denna väg att gå finns inte längre något behov av ett kommunalförbund och formaliserat samarbete i Dalsland. Inget hindrar dock att det finns någon form av forum för överläggningar i de gemensamma frågor som kan finnas; dock utan en formell överbyggnad. Ovan beskrivna grundstrukturer bör inte heller hindra att det finns frågor där Dalsland kan vara den naturliga utgångspunkten för samverkan. 59 Bilaga 1 Organisation Dalslandskommunernas Kommunalförbund DIREKTION Förbundschef Miljönämnd Kansli Miljöförvaltning Inköp Energisamverkan Dalsland Hållbar utveckling Väst Dalslandskommunernas kommunalförbund - Sammanställning av extern samverkan 2013 Samverkansområde - Aktivitet Varaktighet Kostnad Årligt 1 000 Miljönätverket HUV Årligt 30 000 Luft i Väst Bengtsfors Ed Färgelanda Mellerud Årligt Miljönämnden Ansvarig 14 kommuner- Fyrbodal Länsstyrelsen Miljöchefsträffar 4 kommuner/ 49 kommuner Årligt 3 352 1 613 2 285 3 146 Roger Fredriksson Energirådgivning väst - Hemsida Fyrbodalsamverkan - Energirådgivning Energieffektiva kommuner/ Samordning Fullfinansierat HUV Dalsland, Säffle Dalsland 7 kommuner Samordning 6 kommuner Årsvis Årsvis 36 500 Fullfinansierat Christina Svensson Nätverk - Tillgänglighet (lokala serviceplaner) Gullspång, Bengtsfors, Munkedal, VG Regionen, Handelshögskolan, Göteborg. VG Regionen, Östföldfylke, NAV, Arbetsförmedlingen Inre Östfold, Värmland, Bengtsfors- Gränskommittén Östfold, Dalsland Kusk - Gränsstatistikprojekt Nätverk inre Östfold/ Värmland Nätverk Östfold/ Internationella samordnare Inköp Intäkt 14 800 12 300 13 300 14 500 Huvudmannabidrag Miljösamverkan Bengtsfors Ed Färgelanda Mellerud Förbundskansliet Samverkansform Christina Svensson Fyrbodal nätverk Energisamverkan Samverkansparter Katarina Gip Styrgrupp - Ekonomichefer Dalsland, Säffle, Årjäng Fullfinansierat Notering Extern samverkan Bengtsfors Område/aktivitet Utbildning Västbus Habilitering Särdal Nyckelspiken Handledning chefer Skola-Polis-Sociala m.m Barnhälsovård Gymnasiesamverkan Utbildningschefer Vuxenutbildning (Yrk) Bibliotekssamverkan Samverkansavtal Gy Egen verksamhetsbeskrivning Partner Samverkansform Varaktighet Kostnad Intäkt Utbildningsområdet Utbildningsområdet Utbildningsområdet Utbildningsområdet, förskoleverksamheten Utbildningsområdet Utbildningsområdet Utbildningsområdet Utbildningsområdet Utbildningsområdet Utbildningsområdet, vuxenutbildningen Utbildningsområdet, kultur och fritid Utbildningsområdet IFO-Skola-BUP HAB- Förskolechef- Carl K- spec inom förskolan Särskoleansvariga i Dalsland Vgreg.-förskolechef- Kyrkan Dals-Ed och Bengtsfors Polis -IFO- skolan-Vgreg.- Kyrkan BHV-IFO-Förskolechefer Fyrbodals kommuner Dalslands utbildningschefer Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Åmål, Säffle, Årjäng Samverkansgrupp Nätverksträff Nätverksträffar Ledningsgrupp Nätverk Samverkansgrupp Samverkansgrupp Samverkansgrupp + avtal Nätverk Avtal Samverkansgrupp Avtal 5 gång/år 1 gång/år 4 gång/år 2 gånger/år 5 gånger/år 4 gånger/år 2 gånger/år T o m 2013 Pågår Pågår Pågår Pågår Teknik Renhållning Tekniska området, teknisk drift Dals-Ed, Färgelanda, Mellerud IT Dalslandsnätet Telefoni Brandvägg/säkerhetslösningar SPAM-filter Integrationsmotor, Decapus Ekonomisystem Bibliotekssystem Miljöreda Gemensam internetförbindelse Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Kommunledningskontor, IT-serviceenheten Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna, Säffle, Årjäng Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Räddningstjänst Insatshjälp räddningstjänst Tekniska området, räddningstjänst Socialtjänt Finsam Ungdomsmottagning Familjerådgivning Del i personligt ombud USD (Utv soc tjänst i Dalsland) FOU Fyrbodal Vårdsamverkan Fyrbodal Samordnad vårdplanering Patientnämnd Metodstöd ASI Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området Dalslandskommunerna Fyrbodal Fyrbodal Fyrbodal 2017 FoU Ledningsgrupp Ledningskraft FoU rum FH FoU rum IFO FoU rum VoO FoU Äldreomsorg Familjecentralen Sociala området Sociala området Sociala området Sociala området, IFO Sociala området Sociala området, ÄO Sociala området Miljö Dalslands Miljönämnd Kommunledningskontor Dalslandskommunerna (ej Åmål) Gemensam nämnd Tillsvidare 2523 Turism Dalslands Turist AB Dalslands Kanal AB DANO Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Dalslandskommunerna, V-borg Dalslandskommunerna Årjäng Aktiebolag Aktiebolag Avtal Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare 1424 897 Övrigt West Sweden SmåKom Kommuninvest FSF AB (försäkringsbolag) Barnens Gränsland Kommunforskning i Västsverige Gränsekommittén Värmland-Östfold Gränsekommittén Östfold-Bohuslän-Dalsland DVVJ Leader Dalsland/Årjäng Fyrbodal SKL Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Kommunledningskontor Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare 52 19 TOTALT Fyrbodal, VG-regionen och GR Primärvård, kyrkan och skolan Förening Aktiebolag Aktiebolag Mellerud, (Årjäng) Stiftelse 126 33 9 12 37 100 268 587 228 6189 126 Sammanställning av extern samverkan i DALS ED kommun 2012 Samverkansområde Dalslands miljönämnd Uddevalla gymnasieskola KU8 V( kommuner Fyrbodal verksamhetsanslag Fyrbodal Hälsokällan Fyrbodal Webb & intagning Innovatum Mediapoolen VGR Egen verksamhetsbeskrivning FOKUS FOKUS FOKUS FOKUS FOKUS FOKUS KS/FOKUS Samverkansparter Dalslandskommunerna Uddevalla Samverkansform Kommunalförbund gemensam nämnd Avtal Kostnad (Belopp i tkr) Intäkt (Belopp i tkr) Notering 1 200 000 Fyrbodal Fyrbodal Fyrbodal Avtal Finsam Arena Ungdom Ungdomsmottagning Familjerådgivning Kvinnojour LSS TEAM Del i personligt ombud USD FOU Fybodal Gemnsam juor FOU Fybodal Samordnad vårdplanering Patientnämnd SALDA Fyrbodal RTV medel Kommunförbundet FyrBoDal medla.vg. Kommunalförbunder Dalsland Kommunalförbunder Dalsland Svenska Kommunförbundet IFO IFO IFO IFO IFO LSS Befors,Åmål,Säffle,Årjäng,Dals-Ed Dalslandskommunerna VGR, primärvården Dalslandskommuneran Dalslandkommunerna Dalslandskommunerna FINSAM Arena ungdom Driftsbidrag ungdomsmottagningen Äldreomsorg Äldreomsorg IFO soc Äldreomsorg Äldreomsorg Dalslandskommunerna Fyrbodal Fyrbodal Fyrbodal KS KS KS KS KS Fyrbodal Fyrbodal Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna nationellt Motfinansiering Tillväxtmedel Kommunalförbund Kommunalförbund Kommunalförbund medlemsavtal Småkom West Sweden Gränskommitten KFI Forskning KS KS KS KS småkommuner nationellt VGR,Halland,Värmland Östfold/Fyrbodal medlemsavtal medlemsavtal medlemsavtal medlemsavtal IT gemensam Telefonväxel Dalslands Turist Dalslands kanal KS KS KS KS Dalsland Dalsland+Säffle och Årjäng Dalslandskommunerna, V-borg Dalsland,Årjäng,VBg samverkan samverkan Aktiebolag ägaravtal gem.handläggning LSS 104 000 130 000 Egena prj pengar 84 000 42 000 30 000 191000 51 000 51 000 20 000 100 000 20 000 15 000 ??? 96 000 161000 121 000 177 000 110 000 15 000 26 000 37 000 9 000 386 000 360000 Medlemsavgifter Ek.system/Inköp/HR/Löner Leader Dalsland/Årjäng Dalslands Kanal Vattenvårdsförbund KS KS Dalsland+Årjäng Dalsland,Årjäng, Vbg avtal ? Räddningstjänsten avtal med Årjäng Årjäng beredskapsavtal för jour 130000 52000 Försäkringskassan ? Arbetsförmedlingen? TOTALT 3718000 0 Sammanställning av extern samverkan i FÄRGELANDA kommun 2013 Samverkansområde aktivitet Egen verksamhetsbeskrivning Samverkansparter Samverkansform Varaktighet Kostnad Intäkt Notering (tkr) (tkr) Räddningstjänst NÄRF Service T-hn, V-borg, M-ud, ?? Kommunalförbund Tillsvidare 7191 Service Dalslandskommunerna(Ej Åmål) Gemensam nämnd Tillsvidare 1700 Barn&Utbildning Barn&Utbildning Barn&Utbildning Barn&Utbildning Barn&Utbildning Barn&Utbildning Uddevalla Avtal Miljö Dalslands Miljönämnd Utbildning Uddevalla gymnasieskola KU8, V8 kommuner Fyrbodal verksamhetsanslag Fyrbodal Hälsokällan Innovatum Fyrbodal webb & intagning 500 24 23 13,5 11 9 Fyrbodal Fyrbodal Fyrbodal 500 Socialtjänst Finsam Ungdomsmottagning Familjerådgivning Del i personligt ombud USD (Utv soc tjänst i Dalsland) FOU Fyrbodal Kvinnojour Vårdsamverkan Fyrbodal Samordnad vårdplanering Patientnämnd Metodstöd ASI IFO/stab IFO IFO LSS Äldreomsorg Äldreomsorg IFO Äldreomsorg Äldreomsorg Äldreomsorg IFO 137 84 55 50 50 41 32 14 12 6 5 Dalslandskommunerna Fyrbodal Fyrbodal Fyrbodal Turism Dalslands Turist AB Dalslands Kanal AB Staben Staben Dalslandskommunerna, V-borg Dalslandskommunerna Aktiebolag Aktiebolag Tillsvidare Tillsvidare 455 58 1) 1) Övrigt Arbetsförmedlingen Försäkringskassan Kustom Leader Dalsland/Årjäng Kultur & Fritid Kultur & Fritid Övrigt Service 30 36 60 228 Projekt 2) Organisationer Fyrbodal medl avg Fyrbodal ??? Dalsland medl avg Dalsland Inköp Svenska Kommunförbundet West Sweden Staben Service Service Service Service Service Fyrbodal Fyrbodal Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Sveriges Kommuner Västveriges Kommuner TOTALT Noteringar: 1 ) För Aktiebolag ange ägarandel, 2 ) För projekt ange roll i projektet Kommunalförbund Kommunalförbund Kommunalförbund Kommunalförbund Kommunförbund Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare Tillsvidare 236 180 194 175 165 37 11745,5 566 Sammanställning av extern samverkan i MELLERUD kommun 2012 Samverkansområde Egen verksamhetsbeskrivning NÄRF medl.avg. KsSamh Dalslandskommunernas kommunalförbund KsAdm Dalslands Turist KsAdm Kommunförbundet FyrBoDal medla.vg. KsAdm Samverkansprojekt Leader Dalsland/Årjäng KsAdm Dalslandskommunernas kommunalförbund KsAdm Dalslandskommunernas kommunalförbund KsAdm FyrBoDal KsAdm Svenska Kommunförbundet KsAdm DVVJ, tågbana Mld - Årjäng KsAdm Dalslands museum och konsthallKsAdm Dalslands kanal KsAdm Arbetsmarknad KsAdm Arbetsmarknad KsAdm Arbetsmarknad KsAdm IT-Dalsland KsAdm Lön / PA - system KsAdm Integration (FYA) KsAdm Integration NISKI KsAdm Integration KUB KsAdm West Sweden KsAdm ViaLappia KsAdm Bokdagar KsAdm Navet KsAdm SmåKom KsAdm Dalslandsvis Kuf Familjerådgivning SNkansli Personligt Ombud Snkansli USD SNkansli FoU Fyrbodal SNkansli LSS biståndshandläggare Biståndsenheten Kvinnojour USD Vårdsamverkan Fyrbodal Äldreomsorg Samordnad vårdplanering Biståndsenheten Patientnämnd SN Samverkansparter Samverkansform THN,VBG, Färgelanda Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna, V-borg Räddningstjänstförbund Kommunalförbund Aktiebolag Kommunalförbund Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Kommunalförbund Kommunalförbund Kommunalförbund Bengtsfors, Årjäng Stiftelse Vgr Stiftelse Dalslandskommunerna, Vgr Stiftelse Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen Region, AF, FK, Vbg kommun Samordningsförbund Dalslandskommunerna Dals-Ed, Färgelanda, Åmål Fyrbodal Projekt 190 kommuner + SKL Nätverk 190 kommuner, SKL, AF, Migrationsverket Projekt Förening Förening Förening Företagarna i Mellerud Förening Förening Komvux Samarbete Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Region Region Kostnad (Belopp i tkr) 8 131 000 2 360 000 540 000 236 000 258 000 266 000 ? 318 000 215 000 100 000 550 000 780 000 9 000 000 500 000 250 000 500 000 800 000 50 000 30 000 0 50 000 10 000 15 000 200 000 24 000 0 285 500 1 016 000 1 773 514 54 500 325 000 Intäkt (Belopp i tkr) Medlemsavgifter Ek.system/Inköp/HR Inkl eget arbete motsvarande 100 tkr 4 500 000 Anställningsstöd 500 000 700 000 Integration Integration 245 600 Nettok. 2012 40 tkr 941 000 Årsavgift 75 tkr 1 723 514 Årsavgift 50 tkr Debitering 2012 Åmål huvudman Extern projektfinansiering 40 000 11 000 10 000 28 698 514 Notering Löpande avg. för IT-stöd 8 610 114 Sammanställning av extern samverkan i ÅMÅL kommun 2012 Samverkansområde Teknik och Fritidsnämnden Säffle/Åmål Dalslands Turist Kommunförbundet FyrBoDal medla.vg. Kommunförbundet FyrBoDal medla.vg. Samverkansprojekt Leader Dalsland/Årjäng Kommunalförbunder Dalsland Kommunalförbunder Dalsland Kommunalförbunder Dalsland SKL Svenska Kommunförbundet Kustom Dalslands kanal West Sweden Fyrbodal Hälsokällan Innovatum Gymnasiesamverkan Värmland Regionalt utvecklingscentrum (RUC) Utbildning Gymnasiesamverkan Gymnasiesamverkan Ungdomsmottagning Familjerådgivning Del i personligt ombud LSS LSS-Team Dalsland USD FoU Fyrbodal Kvinnojour Vårdsamverkan Fyrbodal Samordnad vårdplanering Patientnämnd Fyrbodal metodstöd ASI Konsumentrådgivning Samordningsförbundet TOTALT Egen verksamVerksamhetsbeskrivning Teknisk service mm Staben Staben Staben Service Service Staben Staben Service Service Övrigt Staben Service Åmåls kommun Barn och utbildning Barn och utbildning Barn och utbildning Barn och utbildning Barn och utbildning Barn och utbildning IFO/Stab VOO IFO LSS LSS Äldreomsorg Äldreomsorg IFO Äldreomsorg Äldreomsorg Äldreomsorg IFO IAF IAF Samverkansparter Åmål och Säffle Dalslandskommunerna, V-borg Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Dalslandskommunerna Samverkansform Kostnad (Belopp i tkr) Intäkt (Belopp i tkr) Gemensam nämnd Aktiebolag Kommunalförbund Kommunalförbund 31 872 317 423 Medlemsavgift Finansiering RTV-medel Kommunalförbund Kommunalförbund Kommunalförbund 353 196 Medlemsavgifter Inköp Ek.system/Inköp/HR Medlemsavgifter 290 Dalslandskommunerna Notering Kommunalförbund Västra Götalandsregionen och kommuner Innovatum Teknikpark Avtal Region Värmland Avtal Karlstads Universitet Avtal Västra Götalandsregionen Avtal Bengtsfors kommun Avtal Säffle kommun Avtal V Götalandsregionen Dalslandskommunerna Avtal Dalslandskommunerna Avtal Åmål, Ed, Mellerud, Bengtsfors Avtal Dalslandskommunerna Kommunalförbund Nej V Götalandsregionen V Götalandsregionen V Götalandsregionen ? Åmål och Säffle Avtal Åmål, Säffle, Ed, Bengtsfors och Årjäng 499 64 18 50 18 162 65 75 1 259 50 73 29 Busstransporter Finansiering 1/3 av kostnaden 855 Åmål finansierar 0,70 åa 6 kr per invånare 26 15 508 306 36 639 264 Delad tjänst Finansierar en årsarbetare på IAF 1 148
© Copyright 2024