1. No category

DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET
KØBENHAVNS UNIVERSITET
Mellem to stole
- En institutionel netværksanalyse bottom-up
af samarbejdet omkring et frivilligcenter
Speciale af Christoffer B. R. Elbrønd • Vejleder: Gunnar Gjelstrup • Afleveret december 2013
1
Abstract
The last three decades have seen a number of governmental initiatives that aim at creating increased
involvement of volunteers in the provision of public social services, spurring debate about the role
of volunteers and civil society in this regard. Among these initiatives is the creation of volunteer
centers through pool grants that serve to support a development toward increased cooperation
between public actors and volunteers through the creation of new public-volunteer networks and
strengthening of local volunteer associations. These pools are configured to support local needs,
and as a consequence they only to a limited degree prescribe the lay-out of local volunteer centers.
In order to uncover how these volunteer centers actually enter into the relation between public
actors and volunteers, it is therefore necessary to aim the attention of research to the local interplay
between the actors who actually fill out the centrally defined framework of the public policy that
intends to create an increased corporation between public actors and volunteers.
This thesis examines how The Pool for Creation of New Volunteer Centers is put into practice at
the local level through a case study of Volunteer Center Givsted. The theoretical foundation for
this analysis is provided by Peter Bogason’s institutional network analysis bottom-up. This
framework focuses on uncovering how policy actors conceptualize the policy problem that their
participation in the policy network aims to solve, the network and the positions that have emerged
from the interaction of the policy actors, the norms and rules that regulate the behavior of the
policy actors, and finally the degree of order and meaning that the policy network provides its
participants with. The analysis finds that the network surrounding Volunteer Center Givsted is
dominated by opposing expectations toward the activities of the volunteer center. Local public
actors regard the center as a type of governmental institution that is subordinated to the demands
of the municipality, and serves the purpose of supporting public service provision primarily
through the recruitment of volunteers to public welfare institutions. On the other hand the local
volunteers do not wish to engage in the provision of public services, and regard the center as an
institution that should support the needs of voluntary associations and their autonomy from the
local municipality. The volunteer center is therefore practically incapable of creating new networks
and cooperation between public actors and volunteers thus not fulfilling the wishes of either local
or central policy actors.
Indhold
Indledning...................................................................................................................................... 1
Problemfelt................................................................................................................................ 3
Problemformulering .............................................................................................................. 6
Arbejdsspørgsmål .................................................................................................................. 8
Specialets opbygning................................................................................................................. 8
Teori .............................................................................................................................................. 9
Postmoderne tendenser ......................................................................................................... 10
Offentlig policy under postmoderne forhold .......................................................................... 12
Institutionel netværksanalyse bottom-up .............................................................................. 14
Aktør-struktur kompromis .................................................................................................. 14
Institutioner......................................................................................................................... 15
De fire analysetrin i institutionel netværksanalyse bottom-up .......................................... 16
Udvælgelse af case .............................................................................................................. 23
Sneboldmetoden ................................................................................................................. 25
Kvalitative interview ............................................................................................................ 28
Operationalisering af Bogasons analysemodel ................................................................... 30
Bearbejdning af empiri ............................................................................................................ 32
Lokal udmøntning af policy ......................................................................................................... 33
En policy, flere policyproblemer ............................................................................................. 33
Det oprindelige policyproblem............................................................................................ 34
De lokale fortolkninger af policyproblemet ........................................................................ 36
Opsamling – forskellige problemopfattelser....................................................................... 44
Positioner og netværk ............................................................................................................. 44
Tiden op til etableringen af frivilligcentret ......................................................................... 45
Ansøgningsfasen ................................................................................................................. 47
Etableringsfasen .................................................................................................................. 50
Positioner i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted ............................................. 54
Opsamling på analysen af netværk og positioner ............................................................... 64
Normer og regler ..................................................................................................................... 66
Regler i policynetværket ..................................................................................................... 66
Normer i policynetværket ................................................................................................... 70
Opsamling – divergerende regler, konfliktende normer ........................................................ 77
Orden og mening..................................................................................................................... 77
Netværkets orden ............................................................................................................... 78
Gennemtvunget samarbejde .............................................................................................. 80
Passivitet i netværket .......................................................................................................... 82
Konklusion ............................................................................................................................... 86
Litteraturliste............................................................................................................................... 90
Bilag 1: Interviewguide – Socialforvaltningen og Kulturforvaltningen i Givsted Kommune ....... 96
Bilag 2: Interviewguide – Plejehjemmet Højgården.................................................................... 98
Bilag 3: Interviewguide – De frivillige ........................................................................................ 100
Bilag 4: Interviewguide – Frivilligcenter Givsted ....................................................................... 102
Bilag 5: Kodeskema ................................................................................................................... 104
Bilag 6: Puljevejledning ............................................................................................................ 105
Bilag 7: Samarbejdsaftale – Fjernet af hensyn anonymisering ................................................. 111
Bilag 8: Handlingsplan 2011 – Fjernet af hensyn til anonymisering ......................................... 111
Bilag 9: Handlingsplan 2012 – Fjernet af hensyn til anonymisering ......................................... 111
Bilag 10: Handlingsplan 2013 – Fjernet af hensyn til anonymisering ....................................... 111
Indledning
Ideen til dette speciale opstod på baggrund af en interesse for udviklingen i samspillet mellem
frivillige og det offentlige på det sociale område. En række offentlige initiativer, primært med
Socialministeriet som afsender, har gennem de seneste tre årtier sigtet efter at skabe en øget
inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse på det sociale område. Socialministeriet
har i den forbindelse, blandt andet, beskæftiget sig med produktion og formidling af viden om
frivilligt socialt arbejde, puljestøtte til forskellige frivillige aktiviteter, og opbygning af netværk
mellem frivillige og offentlige aktører. Disse initiativer bar op igennem 1980’erne overvejende præg
af forsøgsordninger, som skulle undersøge, hvordan der kunne skabes et øget samspil mellem
frivillige og det offentlige, men er sidenhen blevet ”mere målrettede og kravstillende til indsatser på bestemte
områder” (Habermann 2007: 27).
Gennem disse initiativer har staten været med til at påvirke feltet for frivillighed, således at frivilligt
socialt arbejde i det offentlige i dag udgør en stor del af feltets produktion i sammenligning med
tidligere, hvor feltets indhold og retning i højere grad blev tegnet indefra af de frivillige aktører selv
(ibid.). En stor andel af landets kommuner indgår i dag formaliserede samspil med frivillige, som
varetager besøgstjenester for ældre, og indgår i aktiviteter på offentlige institutioner som f.eks.
plejehjem og børnehaver.
Det øgede offentlige fokus på frivilligheden har skabt debat om, hvilken rolle frivillige skal spille i
fremtidens velfærdssamfund, hvor der fra frivilligt hold på den ene side gives udtryk for et ønske
om at udgøre en aktiv aktør på det sociale område, men samtidig udtrykkes skepsis overfor et øget
samarbejde med det offentlige (Se f.eks. Pensionistorganisationen2011). Et centralt tema i debatten
er især, hvor grænsen går mellem frivillige og offentlige opgaver, samt om frivillige bliver underlagt
det offentlige og mister autonomi, hvis de indgår i et samarbejde med det offentlige, eller påtager
sig opgaver, der opfattes som offentlige. Men det er ikke kun de frivillige, som er genstand for de
statslige initiativer i relation til frivilligt socialt arbejde. Kommunerne, som i vid udstrækning har
ansvaret for opgavevaretagelsen på det sociale område, udgør en anden central aktør i relation til
ønsket om at fremme samspillet om løsningen af sociale udfordringer. Kommunerne, som i det
daglige administrerer en stor del af de opgaver, der ligger indenfor det sociale område, har gennem
§18 i Lov om Social Service siden 1998 været pålagt at samarbejde med frivillige, og der er gennem
1
det seneste årti sket en stigning i udbetalingen af §18-midler1 til frivillige, ligesom et større antal
kommuner har vedtaget en frivilligpolitik (Rambøll 2005: 12 og Ankestyrelsen 2013: 5). Til trods
for denne udvikling har der blandt centrale aktører i Socialministeriet eksisteret en opfattelse af, at
udviklingen i samspillet mellem frivillige og det offentlige var stagneret, og at der var behov for
tiltag, som kunne genstarte udviklingen i retning af et øget samspil mellem kommunerne og
frivillige (Rambøll 2005: 3).
Men hvor staten har mulighed for at påvirke kommunernes aktiviteter gennem lovgivning,
forholder det sig anderledes med frivilligheden, som udgør et område, hvor staten i udgangspunktet
ikke har formelle og direkte beføjelser, da det frivillige arbejde i sagens natur er frivilligt.
Hvor opgaver på velfærdsområdet traditionelt udføres på baggrund af lovgivning og gennem
aflønning af ansatte, udgør frivillighed i denne sammenhæng et særtilfælde. Den frivillige bidrager
som udgangspunkt til aktiviteter på baggrund af personlig motivation og agerer principielt set
uafhængigt af formelle regler og økonomiske incitament-strukturer. Af samme årsag er der, i takt
med statens øgede fokus på inddragelsen af frivillige i løsningen af velfærdsopgaver på det sociale
område, opstået nye betingelser for udøvelse af styring i fraværet af muligheden for at realisere
denne målsætning gennem lovgivning og direkte magtudøvelse. Ambitionen om at skabe en øget
inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse er således betinget af forhandlingsspil
mellem frivillige og offentlige aktører indenfor rammerne af en række forskellige netværk af
varierende omfang, intensitet og varighed. Staten har mulighed for at påvirke de rammer, som
denne forhandling udspiller sig indenfor, men den har ikke mulighed for at pålægge frivillige at
udføre socialt arbejde på områder, som staten udpeger. Frivilligcentrene, som er genstand for
specialets undersøgelse, kan ses som eksempel på et sådan statsligt initiativ, der har til formål at
skabe rammerne om et øget lokalt samarbejde mellem frivillige og kommunale aktører.
Socialministeriet etablerede i 2005 en pulje til styrkelse og etablering af frivilligcentre i landets
kommuner. Frivilligcentrene har til formål at skabe en øget inddragelse af frivillige sociale
organisationer i opgaveløsningen på det sociale område, ved dels at understøtte det lokale frivillige
foreningsliv, og dels at skabe nye netværk mellem frivillige og offentlige aktører (Socialministeriet
2005: 2-3). Frivilligcentrene kan potentielt danne ramme om nye lokale netværk mellem frivillige og
1
§18-midlerne er en del af det bloktilskud, som kommunerne årligt modtager fra staten. Disse midler er øremærket uddeling til
lokale frivillige organisationer og initiativer, og har til formål at fremme samarbejdet mellem frivillige og kommunale aktører
(Socialministeriets 2013a).
2
kommunale aktører, som fremmer statens ambition om at skabe en øget inddragelse af frivillige i
den offentlige opgavevaretagelse. Puljen blev etableret for en treårig periode indenfor rammerne af
satspuljemidlerne2, men blev efterfølgende forlænget frem til 2010, hvor forligsparterne bag dette
års SATS-puljeaftale blev enige om at forankre puljen som en permanent ordning (Satspuljeaftalen
2010: 3). Det blev i den forbindelse besluttet, at offentlige aktører ikke har mulighed for at søge om
støtte fra puljen, og at frivilligcentrene således organisatorisk set skal være forankret i
civilsamfundet (Puljevejledningen 2010: 2). Beslutningen om at gøre puljen til en permanent
ordning tyder på, at frivilligcentrene udgør et centralt element i statens policy om at skabe et øget
samspil mellem frivillige og det offentlige på det sociale område. Der er i dag etableret frivilligcentre
i 65 af landets 98 kommuner, og det forventes, at der vil blive etableret yderligere syv frivilligcentre
i løbet af 2014.
Problemfelt
I forbindelse med etableringen af frivilligcenterpuljen fra 2005, udarbejdede Lars Skov Henriksen
en omfattende evaluering af centrenes virke, som over fire delrapporter bl.a. bidrog med en udførlig
beskrivelse af frivilligcentrenes form og omfang samt en dybdegående analyse af centrenes roller i
det lokale samspil mellem frivillige og kommunale aktører. En af delrapporterne bar titlen
Frivilligcentre – knudepunkter i den lokale velfærdsarkitektur? (Henriksen 2008). Når jeg nævner denne
titel, er det fordi jeg finder, at den både dækker over det potentiale for at skabe et øget samspil
mellem frivillige og det offentlige, som frivilligcentrene rummer, men samtidig indfanger den
kompleksitet, der knytter sig til den position, som frivilligcentrene indtager. Den kompleksitet, jeg
her refererer til, består i frivilligcentrenes hybride karakter, hvor de for at virke er nødt til at ”forene
modsatrettede interesser og synspunkter (…) og agere strategisk i forhold til en sådan mellemposition” (Henriksen
2008: 25). Frivilligcentrene er organisationer som befinder sig i grænselandet mellem stat og
civilsamfund. Centrene er organiseret som foreninger, men afhænger af finansiering fra offentlige
aktører, som de samtidig har formelle forpligtelser overfor qua den transaktionsordning, der knytter
sig til puljefinansieringen, hvor centrene forventes at levere resultater til gengæld for økonomiske
midler. Det er derfor en forudsætning for frivilligcentrenes evne til at fungere, at de formår at
2
De første frivilligcentre blev etableret i slutningen af 1989 som en forsøgsordning inden for rammerne af Socialministeriets
UdviklingsMidler (SUM), og der er sidenhen løbende etableret frivilligcentre med støtte fra Socialministeriets puljemidler
(CASA 2001: 12-14). 2005-puljen ligger i forlængelse af disse initiativer.
3
forene de normative og kulturelle forskelligheder, som eksisterer de to samfundssfærer imellem.
Netop ideen om, at det er muligt at opdele samfundet i forskellige sfærer, som dækker over
forskellige rationaler for handling, reproduceres ofte af offentlige aktører (Se f.eks. Regeringen
2010, Kulturministeriet & Socialministeriet 2001 og Arbejdsgruppen for fornyelsen af
Frivilligchartret 2013). Frivillige er gentagne gange blevet italesat som en særlig ressource for
samfundet, der, med dens forankring i civilsamfundet, besidder egenskaber i form af en særlig
nærhed til borgeren, som i positiv forstand adskiller sig fra statens rationaliserede, standardiserede
og professionelle tilgang til løsningen af sociale udfordringer. Hvor særlige positive egenskaber ved
frivilligheden ofte fremhæves i forbindelse med visioner for fremtidens velfærdssamfund (ibid.),
peger forskning dog på, at det konkrete samspil mellem offentlige og frivillige også rummer en
indbygget modsætning.
It might seem contradictory, but the present picture is that voluntary organizations are
increasingly subject to the regulative spirit of welfare administration (…) On the one
hand, there is an emphasis on spontaneity and flexibility; on the other, there is a wish
for regulation and control
(La Cour og Højlund 2008: 2)
Det er derfor, nærmest paradoksalt, netop i forskellene mellem stat og civilsamfund, at både
frivillighedens værdi og kilden til tværsektorielle samarbejdsvanskeligheder skal findes.
Grænselandet mellem stat og civilsamfund er altså forbundet med en række indbyggede
modsætninger, som frivilligcentrene må mediere mellem for at skabe et øget samspil mellem
frivillige og offentlige aktører, og dette uden at udviske grænserne, og dermed de positive kvaliteter,
der forbindes med frivillighed. Specialet bygger på en antagelse om, at der kan identificeres nogle
grundlæggende forskelle mellem frivillige og offentlige aktører, men at disse forskelle ikke kan
opgøres på forhånd, og ej heller er uforenelige. For at begribe hvordan forskelle, såvel som ligheder,
aktiveres i grænselandet mellem stat og civilsamfund, bør man derfor undersøge det konkrete
offentligt-frivillige samarbejde.
Socialministeriets policy om frivilligcentre specificerer kun i begrænset omfang, hvordan samspillet
mellem kommunen og frivilligcentret skal indrettes, og opstiller rammesættende krav til
frivilligcentrets aktiviteter, frem for detaljerede opgavebeskrivelser. Dermed er det også meget
forskelligt, afhængig af den lokale kontekst, hvordan frivilligcentret udfylder sin position mellem
4
stat og civilsamfund, og hvilke opgaver, der prioriteres. Dette er ikke kun et spørgsmål, som afgøres
af formelle beslutninger mellem kommune og frivilligcenter, men et spørgsmål, der afhænger af
opbakning fra frivillige og institutioner, og det lokale forhandlingsspil mellem disse.
Det er derfor interessant at undersøge frivilligcentrene med udgangspunkt i en specifik lokal
kontekst, der kan indfange formelle såvel som uformelle betingelser for at skabe samarbejde mellem
frivillige og offentlige aktører gennem frivilligcentre. Specialets undersøgelse beskæftiger sig derfor
med et konkret frivilligcenter og netværket af lokale aktører omkring dette. Det center, som
specialet undersøger, er Frivilligcenter Givsted, der ligger i Givsted Kommune, en mellemstor
kommune på Sjælland. Frivilligcentret blev etableret i 2011, og er organiseret som forening.
På tidspunktet for specialets empiri-indsamling i foråret 2013, der også er den periode, som
specialet primært beskæftiger sig med, afventede frivilligcentret afklaring på sin fremtidige eksistens.
Frivilligcentret havde siden etableringen eksisteret indenfor rammerne af en etableringsfase, som
havde til formål at forankre frivilligcentret med permanent offentlig støtte. Etableringen af
frivilligcentre indenfor rammerne af Socialministeriets støttepuljer forløber ved, at et center gennem
en toårig periode indgår i en etableringsfase under Puljen til etablering af nye frivilligcentre, som efter
hensigten resulterer i, at centret opnår støtte fra den permanente Pulje til grundfinansiering af
frivilligcentre (bilag 6). Det er en forudsætning for, at et frivilligcenter kan modtage støtte fra disse
puljer, at Socialministeriets tilskud mødes med en delfinansiering fra værtskommunen.
Frivilligcenter Givsted var netop blevet optaget i grundfinansieringspuljen, men den
samarbejdsaftale som garanterede frivilligcentret fortsat økonomisk støtte fra Givsted Kommune
skulle genforhandles med kommunen ved udgangen af året, og der var usikkerhed om udfaldet af
disse forhandlinger, da samarbejdet mellem frivilligcentret og kommunen var præget af
uoverensstemmelser og manglende dialog. Frivilligcentrets kontakt til de offentlige institutioner og
de frivillige var ligeledes begrænset, og den generelle situation i netværket var præget af
divergerende forventninger til frivilligcentret funktion de kommunale og de frivillige aktører
imellem. Specialets titel Mellem to stole refererer til denne situation, hvor det ikke er lykkedes at
etablere frivilligcentret som et fælles samlingspunkt for de to modsatrettede positioner, der
dominerer netværket omkring frivilligcentret. På den ene side forventes det, at frivilligcentret
bidrager til at øge inddragelsen af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse og på den anden side,
at centret bidrager til at styrke de frivillige og foreningerne på deres egne præmisser. Vendingen ”at
sidde mellem to stole” bruges ofte til at referere til en situation, som er uafklaret eller uholdbar, som
følge af en manglende beslutning om at forfølge én af flere løsninger eller muligheder for handling.
5
Frivilligcentret skal både hjælpe kommunen med rekruttering af frivillige og hjælpe foreningerne
med deres behov, og på nuværende tidspunkt er det altså ikke lykkedes at etablere en platform,
hvor begge opgaver lykkedes, hvorfor frivilligcentret så at sige ’falder mellem to stole’ og har svært
ved at fange omverdenens opmærksomhed. På den måde udgør Frivilligcenter Givsted en
interessant case, da den kan medvirke til at belyse udfordringer i forbindelse med det at skabe en
øget inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse gennem lokale samspil omkring
frivilligcentre.
Problemformulering
Hvordan udmøntes policy om frivilligcentre af lokale aktører i Givsted Kommune?
Problemformuleringen gør brug af et hvordan-spørgsmål, hvilket er udtryk for specialets målsætning
om at forstå, hvordan policy udmøntes lokalt, fremfor at forklare hvorfor ved at teste teoretiske
hypoteser. Specialets teoretiske ramme anvendes i stedet til at kvalificere undersøgelsen og opnå en
bedre forståelse af netværksaktørernes fortolkninger. Den teoretiske ramme for specialet er Peter
Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up, der er en firetrins-analysemodel udviklet til at
foretage eksplorative netværksanalyser (Bogason 2001). Med modellen som ramme for specialets
analyse bliver det muligt at iagttage, hvordan policy udmøntes nedefra af lokale aktører, og hvordan
formelle såvel som uformelle relationer har betydning for denne udmøntning.
Policy defineres i specialet som en beslutning om, at en række aktører skal handle med henblik på at
imødegå en problemstilling. Definitionen er udledt af Bogasons begreb om policyproblemer, som
”a problem that in the view of some actors requires action to be taken by several actors or requires action by an actor
on behalf of several other actors” (Bogason 2001: 111). En vigtig dimension i denne forståelse af
begrebet policy er den kompleksitet, der knytter sig til det forhold, at policy ikke implementeres
oppefra og ned indenfor rammerne af en enkelt organisation, men i stedet udmøntes i et netværk af
aktører med forskellige organisatoriske og sektorielle tilhørsforhold, og dermed også potentielt
større forskellighed i opfattelsen af både policyproblemet og den handling, som er nødvendig for at
imødegå dette problem. Konkret henviser policy om frivilligcentre i problemformuleringen til
Socialministeriets Pulje til etablering af nye frivilligcentre §15.13.28.90 (Socialministeriet 2010), som er
den pulje, Frivilligcenter Givsted er oprettet under. De krav, som knytter sig til Socialministeriets
6
frivilligcenterpulje er løbende blevet justeret siden 2010, men specialet inddrager ikke disse
justeringer, da det ikke har betydning for den konkrete case.
I problemformuleringen refererer lokale aktører i Givsted Kommune til de aktører, der indgår i
policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted, og dermed deltager i, og påvirker, policyprocessen
(Bogason 2001: 124). Et policynetværk kan betragtes som en social struktur snarere end et formelt
netværk, da policynetværket består af de aktører, der kan handle i forhold til policyproblemet (Flugt
& Gjelstrup 2007: 154). Specialet beskæftiger sig kun med et udsnit af policynetværket, der omfatter
repræsentanter for Givsted Kommunes Kulturforvaltning og Socialforvaltning, en lokal offentlig
institution, lokale frivillige og Frivilligcenter Givsted. Disse aktører repræsenterer altså både
frivillige og offentlige aktører, som kendetegner det lokale policynetværk. I specialet defineres
frivillige som ”personer, der frit vælger at gøre en ulønnet indsats, som kommer andre end vedkommende selv og
hendes eller hans familie til gode” (Habermann 2007: 43). Der skelnes i definitionen ikke mellem,
hvordan de frivillige er organiseret, og definitionen dækker således både over frivillige, som er
aktive indenfor rammerne af f.eks. en forening og uorganiserede frivillige, der udfører en frivillig
indsats udenfor rammerne af en given organisation. De offentlige aktører dækker over personer, som
handler indenfor rammerne af organisationer, der formelt er underlagt enten stat eller kommune.
Et centralt ord i problemformuleringen er udmøntning, der defineres som at omsætte til praksis, eller
at bearbejde noget, så det får et konkret udtryk. Begrebet henviser til, hvordan policy er udformet i
det lokale policynetværk omkring Frivilligcenter Givsted, og den lokale udmøntning vedrører
dermed alt lige fra hvilke formål, centret tilskrives, altså hvilke policyproblemer, centret skal løse, til
de positioner, der er opstået som følge af policyaktørernes interaktion med hinanden, konkrete
normer og regler, der påvirker samspillet mellem centret og de øvrige netværksaktører, samt hvilken
orden og mening, der skabes i netværket. Udmøntningen af policy begrænser sig altså langt fra til
policy-teksten, men omhandler de formelle såvel som uformelle handlinger, regler og begivenheder,
der påvirker den lokale policyproces, som specialet undersøger. Denne forståelse af begrebet
udmøntning understreger specialets bottom-up tilgang, hvor der er fokus på aktørernes opfattelser
og forståelser.
7
Arbejdsspørgsmål
Problemformuleringen besvares gennem fire arbejdsspørgsmål, der afspejler de fire analysetrin i
Bogasons model for institutionel netværksanalyse bottom-up. Først identificeres policyaktørernes
opfattelser af policyproblemet, og dernæst kortlægges policynetværket og dets positioner. Herefter
analyseres normer og regler i netværket, og til sidst analyseres netværkets orden og mening
(Bogason 2001: 111). Arbejdsspørgsmålene besvares gennem specialets analyse, der er struktureret
efter Bogasons analysemodel, og består af fire del-analyser.
Arbejdsspørgsmål:

Hvordan forstår policyaktørerne det policyproblem, som skal løses?

Hvilke relationer og positioner eksisterer der i policynetværket omkring Frivilligcenter
Givsted?

Hvilke normer og regler gør sig gældende i policynetværket omkring Frivilligcenter
Givsted?

Hvad karakteriserer den nuværende orden i policynetværket, og giver netværkets indretning
og aktiviteter mening i forhold til aktørernes behov og forventninger?
Specialets opbygning
I kapitel 2 præsenteres specialets teoretiske grundlag for besvarelsen af problemformuleringens
spørgsmål. Her redegøres for Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up, som danner
udgangspunkt for specialets undersøgelse af den lokale udmøntning af Socialministeriets policy om
frivilligcentrene i Givsted Kommune.
I kapitel 3 begrundes specialets metodiske valg. Specialet baserer sig på hermeneutisk
videnskabsteori, og er udformet som et kvalitativt casestudie af Frivillig Givsted. I kapitlet
redegøres for processen omkring udvælgelse af denne case og for de informanter, der repræsenterer
policynetværket i specialet. Derudover operationaliseres arbejdsspørgsmål og Bogasons teoriske
8
begreber i forhold til de interviewguides, som er anvendt i forbindelse med specialets empiriindsamling. Afslutningsvis beskrives, hvordan den indsamlede empiri er bearbejdet.
Kapitel 4 udgør specialets analyse. Her undersøges det, hvordan policy om frivilligcentre udmøntes
af lokale aktører i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted. Analysen består af fire dele, som
afspejler de fire trin i Bogasons analysemodel. Først analyseres policyaktørernes opfattelser af det
policyproblem, som samspillet omkring frivilligcentret skal løse. Derefter kortlægges relationer i
policynetværket over tid og de positioner, der kendetegner netværket på tidspunktet for specialets
empiri-indsamling. I tredje analysedel udledes policynetværkets normer og de regler, der gør sig
gældende i netværket. I fjerde og sidste del af analysen undersøges hvilke orden og mening,
policynetværket skaber, samt hvilke ønsker aktørerne har til det fremtidige samarbejde omkring
Frivilligcenter Givsted.
I kapitel 5 konkluderes på specialets problemformulering og arbejdsspørgsmål. Analysens fund
samles, og der kommenteres på specialets teori og metode i forhold til specialets resultater.
Teori
I dette kapitel præsenteres specialets teoretiske grundlag, der er centreret omkring Bogasons
institutionelle netværksanalyse bottom-up. Kapitlet indledes med en gennemgang af overordnede
samfundsmæssige udviklingstendenser, som har ændret betingelserne for, hvordan offentlig policy
udmøntes under postmoderne forhold. Det efterfølgende afsnit beskriver, hvordan offentlig policy
i dag i højere grad en tidligere skabes i netværk på tværs af organisatoriske og sektorielle grænser.
Dette danner baggrund for specialets valg af en bottom-up tilgang til analyse af policynetværket
omkring Frivilligcenter Givsted. Til sidst præsenteres Bogasons institutionelle netværksanalyse
bottom-up. Her beskrives den forståelse af relationen mellem aktør og struktur, som danner
grundlag for analysetilgangens forståelse af handling i netværk, hvorefter institutionsbegrebet
defineres. Afsnittet munder ud i en gennemgang af de konktete elementer i den institutionelle
netværksanalyse bottom-up, som består af fire analysetrin, der beskæftiger sig med henholdsvis
policyaktørernes opfattelser af policyproblemet, netværkets positioner, relationer, normer og regler
samt det sidste element, som vedrører netværkets orden og mening.
9
Postmoderne tendenser
Indenfor samfundsvidenskaben peges der ofte på, at samfundet igennem efterkrigstiden har
undergået så markante forandringer, at der er grundlag for begrebsligt at sondre mellem datiden, det
moderne samfund, og nutiden, det postmoderne samfund. Disse forandringer har resulteret i en
øget samfundsmæssig fragmentering, hvilket har konsekvenser for, hvordan man som
samfundsforsker kan undersøge offentlige policyprocesser, som i dag i stigende grad forløber i et
forhandlingsspil mellem aktører på tværs af organisatoriske og sektorielle grænser (Bogason 2001:
102).
Bogasons beskrivelse af fremkomsten af det postmoderne samfund harmonerer med udviklingen i
opgaveløsningen på det sociale område, som i dag i højere grad varetages gennem komplekse
netværk af relativt uafhængige aktører med forskellige opfattelser af problemstillinger og deres
mulige løsninger. Etableringen af frivilligcentrene udgør et eksempel på dette, hvor staten søger at
imødegå udfordringer på det sociale område gennem inddragelse af frivillige i den offentlige
opgavevaretagelse. Dette danner baggrund for behovet for en bottom-up tilgang til studiet af
policyprocesser.
Det postmoderne samfund er et debatteret begreb, og der er bestemt ikke enighed indenfor den
akademiske verden om, hvorvidt der er grundlag for at foretage en paradigmisk sondring mellem
moderne og postmoderne samfundsformer. Bogason understreger i den forbindelse, at ”modernity
and postmodern conditions co-exist” (Bogason 2001: 21). Med dette forbehold in mente, er der dog en
række udviklingstræk ved efterkrigstiden, som tilsyneladende har medført markante ændringer i
traditionelle fællesskaber og kilder til offentlig styring.
Ifølge Bogason er det postmoderne samfund karakteriseret ved en fragmentering af det moderne
samfunds traditionelle strukturer (Bogason 2001: 18-19). Rationalisering udgjorde kernen i det
moderne samfund, hvilket manifesterede sig ved industrialiseringens planlægning af produktionen
af varer og den parallelle bureaukratisering af produktionen af services (Bogason 2001: 14).
Bogason beskriver denne proces som en overførsel af indflydelse fra individet til større
kontrolsystemer, der var hierarkisk opbygget, og som havde til formål at skabe mulighed for
koordinering af handling gennem standardisering af ydelser og produkter og en tydelig fordeling og
afgrænsning af individers roller og funktioner (ibid.). I takt med afgrænsningen af roller og
10
funktioner i disse systemer, skete der en øget grad af specialisering af disse systemers del-elementer,
som skabte et øget behov for koordinering og integration. I den forbindelse skete der en
centralisering i samfundet, hvor der opstod et øget fokus på hierarkiske systemers øverste led som
kilde til styring (Bogason 2001: 16). Centraliseringen af magten i det moderne samfunds
bureaukratiske systemer gik hånd i hånd med en øget grad af formalisering af disse systemer, som
skulle muliggøre kontrol med, om de enkelte elementer handlede i henhold til den centrale ledelses
ønsker (Bogason 2001: 17).
Denne beskrivelse af det moderne samfund er afspejlet i udviklingen på det sociale område, hvor
tilgangen til løsningen af udfordringer på området under udbygningen af velfærdssamfundet i
stigende grad blev underlagt det offentlige bureaukrati. Bundesen et al. karakteriserer i den
forbindelse det sociale område i perioden fra 1930’erne frem til 1980’erne som værende domineret
af en såkaldt samfundsmæssig planlægnings- og koordineringsoptimisme (Bundesen et al. 2001: 357), hvor
man anså det offentlige system som et overgribende samfundsstyrende subjekt, der var i stand til at skabe
betingelserne for borgernes velfærd (ibid.). Men hvor det moderne samfund synes karakteriseret ved
tilstedeværelsen af et overordnet rationale, kan det postmoderne samfund bedre beskrives som
værende præget af konkurrerende kilder til forståelse i et samfund bestående af fragmenter frem for
store, sammenhængende systemer. ”(…) the signposts of postmodern conditions are processes of reasoning
where there is no overarching rationale, but rather competing sources of understanding” (Bogason 2001: 19).
Bogason beskriver institutioner i det postmoderne samfund som fragmenterede – han nævner i den
forbindelse tendenser til ”individualisering”, hvor traditionelle fællesskaber, som f.eks. familie, klasser
og politiske partier, er under forandring, og ”internationalisering”, hvor staten afgiver dele af dens
autonomi og autoritet til internationale institutioner (Bogason 2001: 20-22). Endelig nævner han
”organisatorisk segregering og decentralisering” (ibid.), tendenser, som synes karakteristiske for udviklingen
i statens rolle på det sociale område fra 1980’erne og frem til i dag. Denne periode markerer en
ændring i statens rolle på det sociale område, hvor opgaver, i højere grad end tidligere, løses
gennem inddragelse af aktører på tværs af stat, marked og civilsamfund.
I tiden op til 1980’erne var statens ansvarsområde på det sociale område løbende blevet udvidet
siden 1930’erne gennem overtagelsen af en række aktiviteter, som tidligere havde været varetaget i
civilsamfundet. Eksempler på dette er mødrehjælpen eller udvidelsen af den offentlige økonomiske
hjælp til socialt udsatte (Bundesen et. al. 2001: 195, 80). Der var derudover vedtaget en række love,
som lovede borgere omfattende rettigheder i forbindelse med arbejdsløshed og andre former for
samfundsmæssig
marginalisering,
ligesom
man
løbende
havde
udvidet
det
offentlige
11
sundhedssystem. Bistandsloven fra 1976 kan ses som kulminationen på denne udvikling, hvor
offentlige sociale opgaver i vid udstrækning blev placeret hos kommunerne ud fra en intention om,
”at det offentlige burde stå for alt socialt arbejde” (Habermann og Ibsen 1997: 10).
I de efterfølgende år fremvoksede der en kritik af velfærdsstaten som optimal ramme for
opgavevaretagelsen på det sociale område (Socialministeriet 2013b). Kritikken bundede i en udbredt
opfattelse af, at velfærdsstaten var for dyr at opretholde, hvilket blev båret frem af sammenfaldet
mellem 1970’ernes oliekrise og vedtagelsen af bistandsloven. Diskursen om at velfærdsstaten var for
dyr til at opretholde dannede baggrund for en række reformer gennem 1980’erne, som skulle
effektivisere statens opgavevaretagelse, ligesom der opstod en øget debat om statens
ansvarsområder.
Det var i denne periode, at Socialministeriet etablerede Socialministeriets Udviklingsmidler (SUMpuljen) og efterfølgende Puljen til Frivilligt socialt arbejde (PUF), som havde til formål engagere
frivillige i løsningen af udfordringer på det sociale område og skabe nye samarbejder mellem
frivillige og offentlige aktører om indsatser på det sociale område (Socialministeriet 1998 og Flex &
Koch 1992: 13). Etableringen af disse puljer markerede et skift fra den klassiske tilgang til
opgaveløsningen på det sociale område, hvor det overvejende var staten, der, indenfor rammerne af
det offentlige bureaukrati, håndterede selve udførelsen af sociale indsatser i retning af en
tilsyneladende decentralisering af opgavevaretagelsen til eksterne aktører fra marked og
civilsamfund.
Offentlig policy under postmoderne forhold
Decentraliseringen af den offentlige opgavevaretagelse kan umiddelbart opfattes som en udhuling
af statsmagten, idet offentlige opgaver i højere grad løses af aktører på kryds og tværs af samfundets
traditionelle sektorielle grænser. I stedet for at anse denne udvikling som en udhuling af
statsmagten, kan udviklingen dog også forstås som en ændring af statens måde at styre på.
Spørgsmålet bliver i den forbindelse, hvordan staten udøver styring i en postmoderne kontekst. For
at kunne besvare dette, er det nødvendigt at supplere den traditionelle opfattelse af magtudøvelse
som noget direkte med en mere indirekte forståelse af magtudøvelse.
Den samfundsmæssige fragmentering har medført, at styring oftere foregår ”igennem netværk, der
knytter fragmenterede, men samtidig gensidigt afhængige aktører sammen i konkrete forhandlingsspil” (Sørensen
12
2005: 22). Policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted er et eksempel på denne form for
offentlig styring, hvor relativt autonome aktører er trådt sammen i et netværk på baggrund af et
offentligt initiativ, som skal skabe handling i relation til en given problemstilling, i dette tilfælde
vedrørende inddragelsen af frivillige i den offentlige opgaveløsning på det sociale område.
Der ligger for staten et stort potentiale i handlekraftige, autonome aktører, som kan understøtte og i
nogle tilfælde overtage offentlige opgaver, men der er samtidig et dilemma forbundet med denne
form for styring. På grund af de deltagende aktørers autonomi, vanskeliggøres muligheden for at
udøve hierarkisk styring af disse netværk, da netværksaktører ikke tilhører de samme organisationer
og dermed indgår i forskellige regel-, kontrol-, og sanktions-systemer. I fraværet af muligheden for
at udføre denne type af styring, er der dog andre, og måske i nogle henseender mere effektive,
tilgange til styring til rådighed for staten, som kan gøre sin indflydelse gældende gennem
”koordinering, påvirkning og balancering af interaktion med henblik på at balancere sociale kræfter og interesser,
og klæde aktørerne på, så de er i stand til at organisere sig selv” (Kooiman 1993 i Sørensen 2005: 79). Den
offentlige forvaltnings styringsmæssige kapacitet er dermed forbundet med dens evne til at styre
selvstyrende aktører. I den forbindelse er den hierarkiske styring dog ikke irrelevant. Staten er stadig
kilde til lovgivning og besidder det voldsmonopol, som kan gennemtvinge lovgivningens regler, og
den besidder dermed en grundlæggende autoritet. Det er derfor vigtigt at understrege, at
forskydningen i retning af en øget brug af policynetværk ikke har udvisket den klassiske hierarkiske
statsmagt, men at policynetværk i stedet ”opererer i hierarkiets skygge” (Schaprf 1994: 41).
Denne beskrivelse af offentlig magt indenfor rammerne af en kontekst præget af både moderne og
postmoderne tendenser kan genfindes policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted, hvor
aktørerne er samlet som følge af et statsligt initiativ, der har til formål at fremme samspillet mellem
offentlige og frivillige aktører gennem etableringen af en netværksskabende og koordinerende
instans, frivilligcentret. Policy er indrettet således, at det i vid udstrækning er op til de lokale aktører
at beslutte, hvordan dette samspil skal organiseres, og hvordan centret skal fungere samt hvilke
aktiviteter centeret skal varetage. Skal centret f.eks. kun igangsætte projekter eller skal det også
facilitere hele projektforløb? Og hvem skal aktiviteterne være målrettet? Foreningerne?
Kommunens institutioner? Selvom Socialministeriets policy er møntet på lokal fortolkning, og har
til formål at skabe et ligeværdigt samarbejde mellem frivillige, eksisterer netværket i høj grad i
hierarkiets skygge, hvor kommunen har beføjelser til at nedlægge frivilligcentret, og, i tilfældet med
Frivilligcenter Givsted, på den baggrund opfatter frivilligcentret som en form for offentlig
institution, der skal levere resultater for de midler, den modtager.
13
Institutionel netværksanalyse bottom-up
I dette afsnit præsenteres Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up, der udgør rammen
for specialets analyse. Bogasons model er valgt på grund af dens bottom-up tilgang, der sætter
fokus på den konkrete interaktion mellem aktører i et netværk fremfor for formelle procedurer og
organisationer. Som det foregående afsnit har vist, er der sket en udvikling i retning af en
decentralisering af den offentlige magtudøvelse, hvor policyprocesser i videre udstrækning end
tidligere udspiller sig i netværk på tværs af organisatoriske og sektorielle skel. En central implikation
ved denne udvikling er, at analyser af policyprocesser dermed ikke bør tage udgangspunkt i formelle
organisationer, men i stedet bør forholde sig åbent til, hvilke aktører, der spiller en rolle i relation til
en given policy (Gjelstrup & Sørensen 2007: 30). Bogasons model for institutionel netværksanalyse
bottom-up er netop udarbejdet med henblik på at favne den øgede kompleksitet, der karakteriserer
policyprocesser under postmoderne forhold i netværk bestående af relativt autonome aktører på
tværs af organisatoriske grænser.
På den baggrund præsenterer jeg derfor først den forståelse af handling, som ligger til grund for
Bogasons analysemodel, for herefter at præsentere Bogasons institutionsbegreb, der ligeledes lægger
vægt aktørernes interaktion som rammeskabende. Til sidst gennemgås de fire analysedele i
Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up.
Aktør-struktur kompromis
Et omdrejningspunkt for institutionel netværksanalyse bottom-up er at iagttage, hvordan
policyprocesser formes gennem interaktionen mellem aktører i policynetværk. Bogasons opfattelse
af relationen mellem aktør og struktur placerer sig mellem de to yderpositioner, der udgør den
generelle diskussion af aktør-struktur relationen i samfundsforskningen (Jensen 1991: 7). På den ene
side findes en strukturalistisk position, hvor strukturer anses som afkoblede fra aktører i den
forstand, at aktører ikke påvirker, men kun påvirkes, af omgivende strukturer. På den anden side
findes en individualistisk position, der tager udgangspunkt i individets autonomi, og betragter
individet som en aktør, der handler målrationelt eller ud fra personlig præference (Bogason 2001:
54-56). Begge positioner risikerer at ende i mangelfulde forklaringer, da de, ved at fokusere ensidigt
på enten struktur eller aktør, overser den anden side af den sociale virkelighed (Jensen 1991: 12-13).
14
Bogason indtager en position midt imellem, hvor aktøren kan handle selvstændigt, men ikke kan
stille sig udenfor strukturernes påvirkning. Denne position kan betegnes actor cum structure, og
fungerer som et kompromis mellem aktør-struktur modsætningen (Bogason 2001: 63). Her er
strukturen ikke blot en passiv ramme, der enten er begrænsende eller mulighedsudvidende, men en
ressource som aktøren kan benytte til at opnå egne eller kollektive målsætninger. Aktøren handler
ikke kun indenfor strukturen, men handler også i forhold til denne, og kan dermed ændre eller
udvide handlerummet, således at nye handlinger bliver mulige (ibid.).
Udgangspunktet for specialets analyse er altså, at aktørens handlerum er begrænset af den
strukturelle ramme, men at aktøren også har mulighed for at handle selvstændigt og påvirke denne
ramme. Således er policyaktørerne i policynetværket omkring frivilligcentret påvirket af deres
organisatoriske tilhørsforhold, og af de gældende normer, regler og roller i netværket, men de har
samtidig mulighed for at påvirke disse strukturelle rammer, hvor policynetværket netop er resultat
af disse påvirkninger. I den forbindelse skriver Bogason:
[I]nteraction does not take place in vacuo, it is embedded in what will be
conceptualized as institutional arrangements, channeling interests and guiding
behavior towards solutions of common interest, rather than conflict over scarce
resources. The institutional arrangements, however, are not like relatively rigid
organizations and their standard procedures for action; they only persevere as a result
of the acceptance of individuals acting within them (…)
(Bogason 2001: 6)
I Bogasons analysemodel kan et netværk ses som et institutionelt arrangement, der opstår i relation
til løsningen af et policyproblem, og som kan skabe sine egne normer og forudsætninger for
handling. I det følgende afsnit vil jeg derfor redgøre for Bogasons institutions-begreb.
Institutioner
I Bogasons institutionsbegreb er det netværksaspektet, og ikke den formelle organisation, der
danner udgangspunkt for definitionen af institutioner. Bogason definerer en institution som ”an
authorative interaction network linked to a policy problem. Among the participants in the network one can identify a
set of general norms for behavior and a set of positions with specified rules for behavior. The institution has a potential
to help generate order in relation to the policy problem. It tends to induce a collective understanding of meaning among
15
the participants” (Bogason 2001: 110). Med denne definitions anvendelse af begrebet interaction network
understreges det, at den formelle organisation ikke udgør undersøgelsens analyseobjekt, men at
opmærksomheden i stedet rettes mod grupper af aktører med en høj grad af interaktion. Det er en
mulighed, at den formelle organisation afgrænser sådanne interaktions-mønstre, men denne
mulighed bør kun opfattes som en hypotese, frem for en forudindtaget antagelse (ibid.).
Afgrænsningen af institutionen sker i henhold til policyproblem-begrebet, der angiver den
problemstilling, som netværkets aktører er trådt sammen med henblik på at løse. Det er i den
relation en central pointe, at der kan eksistere forskellige opfattelser af policyproblemet aktørerne
imellem, om end der i tilfælde med en stærke institutioner er en forventning om, at aktørerne har en
relativt overensstemmende opfattelse af formålet med deres handlinger. Denne overensstemmelse
knytter sig til norm-begrebet i Bogasons definition af institutioner, som indebærer, at der i
institutionen eksisterer et generelt sæt af normer for handling, som medvirker til at skabe
koordineret handling mellem institutionens aktører. Endelig opstår der som følge af interaktionen
mellem aktørerne en række positioner med tilknyttede regler for handling (ibid.). Disse
institutionelle del-elementer danner grundlag for institutionens potentiale til at skabe orden og
mening, forstået som, at aktørerne handler forudsigeligt og opretholder deres engagement i
netværkets aktiviteter, fordi de er meningsfulde for aktørerne.
De fire analysetrin i institutionel netværksanalyse bottom-up
I dette afsnit præsenteres Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up, der danner rammen
for specialets analyse af policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted. Udviklingen fra det
moderne i retning af det postmoderne, og den dertilhørende fragmentering af traditionelle
institutioner og ændringer i måden hvorpå offentlig magt udøves, fordrer en tilgang til analyse af
policyprocesser, som ikke tager udgangspunkt i en stabil og velafgrænset organisation, hvor
beslutninger omsættes til handling i en hierarkisk proces fra beslutningstager til udførende niveau.
Bogasons model for institutionel netværksanalyse bottom-up er netop udarbejdet med henblik på at
favne den øgede kompleksitet, der karakteriserer policyprocesser under postmoderne forhold i
netværk bestående af relativt autonome aktører på tværs af organisatoriske grænser. Bogasons
analysemodel består af fire trin, der har følgende formål:
1) Identifikation af policy-problemet
2) Afdækning af policynetværket
3) Identifikation af normer og regler for handling i netværket
16
4) Analyse af aktørernes opfattelser af orden og mening
(Bogason 2001: 111-134)
Af hensyn til læsevenlighed, og for at styrke den analytiske argumentation, er der i specialet byttet
om på analysetrin 2) og 3), således at analysen af positioner og netværk kommer før analysen af
normer og regler. Netværksanalysen er den eneste del af specialet, som anlægger et tidsmæssigt
dynamisk perspektiv på policynetværket. Den tidligere introduktion af netværkets udvikling
bidrager til at etablere et grundlag for den videre analyse, der muliggør en kobling mellem
netværkets normer og regler med hændelser i netværkets historie. Bogasons analysemodel kan
kritiseres for at mangle et dynamisk aspekt i sin tilgang til analysen af policyprocesser, der jo netop
er dynamiske og ændrer sig over tid (Flugt & Gjelstrup 2007: 151). Samtidig er det dog vigtigt at
understrege, at Bogasons analysemodel er udviklet med henblik på at drive den empiriske analyse
fremad, hvorfor modellen i princippet bør appliceres, hvor gang man støder på et nyt analytisk
område i sin undersøgelse (ibid.).
Policyproblemet
Policyproblemet udgør udgangspunktet for netværksanalysen, da policyproblemet er anledning til,
at der overhovedet opstår et netværk, som kan blive genstand for analyse. Bogason definerer et
policyproblem som “a problem that in the view of some actors requires action to be taken by several actors or
requires action to be taken by an actor on behalf of several other actors” (Bogason 2001: 111). I tilfældet med
policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted, er frivilligcentret opstået som følge af
Socialministeriets frivilligcenterpulje, der har til formål at skabe en øget inddragelse af frivillige i
den offentlige opgavevaretagelse på det sociale område (Socialministeriet 2005: 2). Som jeg beskrev
i afsnittet om offentlig policy under postmoderne forhold, forløber policyprocesser under
postmoderne forhold i højere grad i decentrale netværk på tværs af traditionelle organisatoriske og
sektorielle skel, hvorfor det er en sandsynlig antagelse, at der eksisterer forskellige fortolkninger af
policyproblemet aktørerne imellem. Det er således ikke sikkert, at aktørerne overhovedet har
samme opfattelse af, hvad problemet er, eller hvordan det skal løses, og hvem der skal deltage i
løsningen. ”The point is that at a certain time, a decision to invoke public action has been made by a political body,
and such a decision then forms the backbone of the policy. However the ensuing development and implementation
process may take us to other places than the fathers of the policy had thought” (Bogason 2001: 111-112). Policy
er resultat af en politisk beslutning, der så at sige udgør rygraden i policy og indikerer den
oprindelige problemopfattelse, som aktørerne i udgangspunktet skal forholde sig til. Den
17
oprindelige opfattelse af policyproblemet, og de tiltag der træffes beslutning om at foretage, udgør
altså ét perspektiv på policy, men idet andre aktører involveres i policyprocessen er det muligt, at
der opstår andre perspektiver på policy. Disse perspektiver er centrale at afdække, da de rummer
vigtig information om, hvorfor forskellige aktører engagerer sig i samarbejde med andre om
løsningen af en problemstilling, samt hvilke målsætninger, de kan tænkes at arbejde i retning af.
Forskellige fortolkninger af policyproblemet kan udgøre en udfordring for muligheden for
samarbejde mellem et givent netværks aktører, og det er derfor vigtigt, at aktørerne deler en fælles
referenceramme for forståelsen af policyproblemet. ”[I]t is crucial that actors share a common
understanding of what the policyproblem is about, or at least that the actors have a common language or frame of
reference for discussing how to interpret the problems” (Bogason 2001: 112). Dette speciales analyse af
policyproblemet er derfor struktureret omkring policyaktørernes referenceramme for opfattelsen af
policyproblemet og de dertilhørende fortolkninger af, hvilke udfordringer Frivilligcenter Givsted
skal bidrage til at løse.
Positioner og netværk
Positions-
og
netværksanalysen
beskæftiger
sig
med
policynetværkets
opbygning
og
sammensætning, og har til formål at identificere de positioner og relationer, der er opstået som
følge af interaktionen mellem aktørerne, som er trådt sammen i forbindelse med policyproblemet.
Afsættet for analysen er, som i de andre analyser, en forståelse af, at aktør og struktur er gensidigt
påvirkende. Policynetværket udgør således en struktur bestående af en række positioner, der er
opstået som følge af de individuelle aktørers interaktion med hinanden. Positioner kan således
defineres som ”a cluster of expectations about relevant behaviour in specified situations” (Bogason 2001: 125).
Analysen fokuserer derfor overvejende på aktørernes forventninger til handling, og deres opfattelse
af roller i netværket, frem for de formelle regler for interaktion, som gør sig gældende i netværket.
Netværkets formelle regler spiller dog en rolle i forhold til positionerne, da der kan være sanktioner
forbundet med at bryde dem. De regler som gør sig gældende i policynetværket omkring
Frivilligcenter Givsted behandles i det efterfølgende analysetrin, normer og regler.
Positions- og netværksanalysen udgør et centralt grundlag for den videre analyse af, hvilke normer
og regler, der kan identificeres i policynetværket. Udviklingen i policynetværkets sammensætning,
og den nuværende opfattelse af netværkets positioner med de dertilhørende forventninger til
handling, tegner konturerne af de klynger af normer, som eksisterer i policynetværket. I specialets
analyse af netværkets udvikling er der foretaget en sekvensering af netværkets udvikling, hvilket
18
bidrager til at skabe en bedre forståelse af netværkets nuværende sammensætning af positioner og
relationer. Positions- og netværksanalysen beskæftiger sig dermed også med udviklingen i
netværkets
sammensætning,
og
centrale
tidligere
processer
som
f.eks.
stiftelsen
af
frivilligcenterforeningen og den efterfølgende dialog med kommunen om etableringen af centret.
Tidligere hændelser i netværket forsvinder ikke fra netværksaktørernes bevidsthed, men udgør
derimod kilder til de fortolkninger og opfattelser, som medvirker til at udforme handling i
netværket.
Normer og regler
Denne del af Bogasons analysemodel beskæftiger sig med policynetværkets normer og regler.
Normer og regler udgør centrale elementer i institutionsbegrebet, hvor disse begreber dækker over
formelle og uformelle forhold, som er medvirkende til at forme policyaktørernes handlinger.
Regler udgør den formelle side af disse handlingsregulerende, eller fremmende, institutionelle delelementer. Det ligger i regelbegrebets natur, at der er tale om eksplicit formulerede retningslinjer for
handling, da regler er nødt til at være kendte for at kunne følges (Bogason 2001: 121). Det udgør
dog samtidig et grundvilkår for regler, at de konstant udsættes for fortolkning, og at man derfor
ikke som udgangspunkt kan antage, at regler afspejler et givent policynetværks reelle handlinger.
Det er samtidig muligt, at aktører, enten bevidst eller ubevidst, bryder regler, hvilket kan have
negative konsekvenser for et givent samarbejde. Afvigelse fra regler kan håndteres på forskellige
måder, eksempelvis gennem inddragelse af en autoritet, som kan træffe en afgørelse, som de
pågældende aktører finder legitim og accepterer. Bogason nævner i den forbindelse retsvæsnet som
et eksempel på, hvordan der kan skabes, om ikke enighed, så orden, i forbindelse med
konfliktuerende fortolkning af regler (Bogason 2001: 122). Andre eksempler kan være
virksomheder eller offentlige organisationer, hvor en overordnet kan inddrages med henblik på at
afgøre uenigheder om fortolkning af regler. I tilfældet med policynetværket omkring Frivilligcenter
Givsted er aktørerne dog ikke på samme måde underlagt sådanne strukturer, som kan medvirke til
at skabe orden i forbindelse med uenighed om regler, da netværkets aktører dels stammer fra
forskellige organisationer og samtidig, for nogens vedkommende, er frivillige, som principielt ikke
kan underlægges afgørelser fra foresatte. Et andet centralt element for skabelsen af orden i
netværket er aktørernes normer for handling. Hvis de normer, som eksisterer i et givent netværk,
ikke understøtter netværkets regler, er det en mulighed, at reglerne kan ændres, så der skabes
overensstemmelse mellem normer og regler. En sådan udvikling er dog kun sandsynlig, hvis
19
normerne hos de personer, som har mulighed for at ændre reglerne, tillader det. Udgangspunktet
for normbegrebet er en antagelse om, at enkelte aktørers opfattelse af deres omverden er præget af
nogle grundlæggende værdier. Værdier kan defineres som “binding conceptions of rank order, importance
or desireability of individuals and/or things based on a certain perspective, for example beauty, ethics, applicability”
(Bogason 2001: 118). Der er altså tale om forskellige perspektiver, som danner baggrund for
individers præferencer og fortolkninger af omverdenen. Aktørernes normer udspringer af disse
værdier, og udgør opfattelser af, hvilke former for handling, der stemmer overens med aktørens
værdisæt – ”Values tell us something about importance, norms about directions for action” (ibid.).
Orden og mening
Analysen af orden og mening er sidste trin i Bogasons analysemodel, og beskæftiger sig med,
hvorvidt en institution medvirker til at skabe orden, og hvad en institution giver dens medlemmer i
udbytte for deres deltagelse (Bogason 2001: 129). Bogason definerer orden som summen af et
netværks normer, der tilsammen kan medvirke til at skabe koordineret og forudsigelig handling
(Flugt & Gjelstrup 2007:158). I den forbindelse er det en forudsætning for skabelsen af orden, at de
normer som knytter sig til et netværks positioner er overensstemmende, og ikke dermed ikke
fordrer divergerende handling. Orden har ifølge Bogason en værdi for de aktører, som samarbejder
indenfor rammerne af et netværk, da den fjerner usikkerhed i forhold til, hvilke handlinger der
foregår indenfor rammerne af netværket, og gør det muligt at forudsige andre aktørers adfærd.
Meningsbegrebet refererer til, hvorvidt netværkets aktører oplever, at deres indsats skaber
resultater, som er meningsfyldte i henhold til deres værdier (Bogason 2001: 130). Mening spiller
således en vigtig rolle for netværksaktørernes incitament og lyst til fortsat at engagere sig i et givent
samarbejde. Materielle goder kan i den henseende medvirke til at opretholde aktørers deltagelse i et
samarbejde, men ikke-materielle goder udgør også et væsentligt aspekt i skabelsen af mening. Dette
gør sig især gældende i samspillet omkring Frivilligcenter Givsted, hvor en stor del af
netværksaktørerne er frivillige. Analysen af orden og mening i policynetværket omkring
Frivilligcenter Givsted beskæftiger sig således med, hvordan den orden som karakteriserer
policynetværket fordrer handlinger som er meningsfyldte for de deltagende aktører, og dermed
bidrager til at opretholde deres fortsatte engagement i samspillet.
20
Metode
I dette kapitel præsenteres de metodiske valg, der ligger til grund for specialets udformning. Først
begrundes valget af hermeneutik som videnskabsteoretisk grundlag for specialet, og derefter
præsenteres det kvalitative casestudie, som udgør specialets forskningsstrategi. Den hermeneutiske
og kvalitative tilgang understøtter det bottom-up perspektiv, der findes i Bogasons analysemodel,
som danner rammen om specialets analyse. I kapitlet operationaliseres modellen i forhold til
specialets empiri-indsamling og bearbejdning. Sidste del af kapitlet beskriver de metoder, som
specialet benytter, og hvordan de er anvendt. Løbende gennem kapitlet vurderes de metodiske valg
vurderes i forhold til specialets validitet, det vil sige gyldigheden af specialets resultater. Validiteten i
kvalitative undersøgelser sikres netop gennem argumentation og refleksion (Bryman 2004: 271).
Hermeneutisk grundlag
Specialet baserer sig på hermeneutisk videnskabsteori. Hermeneutikken tilhører den fortolkende
retning inden for samfundsvidenskaben, hvor forståelse og fortolkning kommer før forklaring
(Højbjerg 2005: 309). Den hermeneutiske analyse retter sig mod sociale aktører og fænomener, og
det er deres forståelse og opfattelse, som fortolkes gennem analysen (ibid.). Tilgangen harmonerer
med Bogasons analysemodel, hvor det netop er aktørernes opfattelser, der er centrum for analysen
af policyprocesser.
Et grundlæggende princip i den hermeneutiske tradition, der dækker over flere forskellige retninger,
er den hermeneutiske cirkel. Princippet er, at forståelse opnås gennem en cirkulær vekselvirkning
mellem del og helhed (Højbjerg 2005: 312). I den metodiske hermeneutik, som specialet orienterer
sig mod, kan del-helhedsrelationen f.eks. være en tekst (del) og dens kontekst (helhed), i
modsætning til den traditionelle hermeneutik, hvor teksten både er del og helhed (Højbjerg 2005:
312-313). I specialet opfattes netværksaktørerne som delene, mens helheden er deres institutionelle
og organisatoriske kontekst. Aktørernes opfattelser og fortolkninger skal altså tolkes på baggrund
af deres position i policynetværket og deres organisatoriske baggrund, ligesom at policynetværket
omvendt også skal tolkes ud fra netværksaktørernes opfattelser af f.eks. roller og normer, da disse
er formende for netværket.
21
Et andet hermeneutisk princip, der har betydning for specialets analyse, er, som indledningsvis
antydet, iagttagelsen om sociale aktører som betydningsbærende. Princippet gælder både de aktører,
som analyseres, og forskeren selv. Forskeren er også bærer af betydning, og forskerens fordomme
eller forforståelse vil uundgåeligt influere på forskningsprocessen og dens resultater (Berg-Sørensen
2012: 222). Derfor må forskeren sætte sine fordomme i spil gennem åbenhed og refleksion, hvilket
jeg i analysen har tilstræbt gennem den åbne og pragmatiske tilgang, som Bogasons analysemodel
tilbyder.
Specialets undersøgelse er derfor primært foregået induktivt. Det vil sige at formålet med
undersøgelsen ikke har været at efterprøve en bestemt teori, men i stedet at lade empirien udfolde
sig (Bryman 2004: 268-269). Undersøgelsen har imidlertid også et deduktivt præg, da jeg har valgt
en bestemt analysemodel, Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up, til at strukturere
specialets empiriindsamling og -bearbejdning. Modellen har betydning for de empiriske opdagelser,
som jeg har hæftet mig ved, men da de analysebærende begreber i modellen (policyproblem,
normer, positioner mv.), alle er åbne kategorier, der ikke er udfyldt med et bestemt meningsindhold
på forhånd, har det været muligt at bibeholde en eksplorativ tilgang til det empiriske materiale.
Eksempelvis sætter modellen fokus på netværkets normer, men uden at angive hvilke normer,
forskeren skal lede efter. På den måde gør modellen det muligt at foretage en induktiv analyse, hvor
de empiriske opdagelser struktureres efter forskellige bærende begreber, men uden at disse tilskrives
et præ-defineret indhold. Det induktive element understøttes endvidere af de metoder, som
specialet anvender, hvor policyproblemer, positioner og normer mv., afdækkes nedefra gennem
aktørernes iagttagelser og fortolkninger.
I det følgende afsnit præsenteres det kvalitative casestudie, som udgør specialets forskningsstrategi,
der ligesom specialets øvrige metodiske elementer afspejler hermeneutikkens metodologiske
principper i deres fokus på aktørens opfattelser og fortolkninger.
Kvalitativt casestudie
Specialet er udformet som et kvalitativt casestudie af policynetværket omkring Frivilligcenter
Givsted.
Det kvalitative casestudie er en forskningsstrategi, der fokuserer på et konkret og afgrænset
fænomen, for at opnå detaljeret forståelse af kompleksiteten i det undersøgte fænomen (Bryman
2004: 48). Den kvalitative forskningsstrategi er valgt på grund af specialets forståelsesorienterede
22
erkendelsesmål, der bedst kan besvares gennem en kvalitativ tilgang, da denne muliggør
dybdegående analyse af forståelser og fortolkninger i den udvalgte case. Modsat det kvantitative
studie, der fokuserer på årsagssammenhænge, kan det kvalitative studie bruges til at undersøge mere
komplekse sammenhænge og processer (Bryman 2004: 287). F.eks. ville en kvantitativ registrering
af forskellige typer af organisationer i policynetværket, kunne give indsigt i den formelle struktur..
Denne viden vil imidlertid ikke nødvendigvis afspejle den faktiske tilstand i policynetværket, hvor
aktørernes interaktion, opfattelse af normer og regler mv., der ikke på samme måde lader sig
kvantificere, er afgørende for policyprocessens udfald.
Med det kvalitative casestudie opnår man således dybde på bekostning af den bredde, der kan
opnås i kvantitative studier. Det betyder også, at den viden som casestudiet genererer er
kontektsafhængig og ikke-generaliserbar i gængs videnskabelig forstand (Flyvbjerg 2006: 220).
Formålet med specialet er da heller ikke at generalisere, men at opnå bedre forståelse af, hvordan
policy udmøntes i et lokalt netværk af policyaktører. Specialets resultater vil i stedet kunne anvendes
til at analytisk generalisering, hvor resultaterne kan anvendes i forhold til andre cases, der ligner den
udvalgte, såfremt at casen er udvalgt strategisk og udgør et kraftfuldt eksempel (Flyvbjerg 2006:
228). I det følgende afsnit vil jeg derfor argumenterer for, hvorfor og hvordan policynetværket
omkring Frivilligcenter Givsted er udvalgt som case.
Udvælgelse af case
Policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted er valgt som case som følge af to afgørende
faktorer, der er med til at gøre det interessant som case i forhold til specialets interesse for
samspillet mellem frivillige og offentlige aktører. En strategisk caseudvælgelse kræver en vis
forhåndsviden om det område, man ønsker at undersøge (Flyvbjerg 2006: 232). Gennem den
landsdækkende evaluering af frivilligcentrene fandt jeg frem til det første udvælgelseskriterium,
nemlig at det udvalgte center helst skulle være organiseret som forening, da det er med til
understrege centrets hybride karakter (Skov Henriksen & Marthedal 2006; Skov Henriksen 2008;
Skov Henriksen 2009). De fleste frivilligcentre er organiseret som foreninger, mens omkring en
tredjedel i 2008 var organiseret som selvejende institutioner (Henriksen 2009: 22). Frivilligcenter
Givsted er organiseret som forening, og ledes af en bestyrelse, der består af repræsentanter fra de
foreninger, der er medlem af frivilligcenterforeningen. Centeret hører altså formelt set til uden for
kommunens organisation. Samtidig er centret forpligtet til at overholde en række kommunale krav
23
som følge af den kommunale delfinansiering, hvilket er med til at trække centret tættere på
kommunen. De frivilligcentre, der er organiseret som selvejende institutioner, er underlagt et
lignende krydspres, men da foreningsorganiseringen lægger op til en høj grad af uafhængighed fra
det offentlige, formoder jeg, at er der er større identitetskonflikter forbundet med de centre, der er
der er organiseret som foreninger.
Det andet udvælgelseskriterium for casen, hænger også sammen med mit ønske om at finde en
case, der kunne udstille nogle af de udfordringer, der er forbundet med at skabe samspil mellem
frivillige og offentlige aktører gennem frivilligcentre. For at opfylde dette kriterium foretog jeg
uformelle telefoninterviews med ansatte fra tre forskellige frivilligcentre, der pegede mig i retning
af, at samarbejdet mellem Frivilligcenter Givsted og Givsted Kommune skulle være særlig
problemfyldt. For at teste disse påstande foretog jeg også et telefoninterview med lederen af
Frivilligcenter Givsted, der bekræftede, at samarbejdet med kommunen var problematisk. Den
efterfølgende empiriindsamling viste sidenhen, at det ikke kun var samarbejdet mellem kommunen
og centret, der ikke fungerede optimalt, men at samarbejdet med de øvrige policyaktører, de
offentlige institutioner og de frivillige, heller ikke fungerede optimalt.
Policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted kan betegnes som en ekstrem case, da den udgør et
eksempel på et policynetværk, hvor samarbejdet formelt set og ud fra policyaktørernes opfattelser,
ikke er velfungerende. En ekstrem eller afvigende case er ifølge Bent Flyvbjerg ofte meget
informativ, fordi den som regel aktiverer flere aktører og mere grundlæggende mekanismer i den
studerede situation i modsætning til tilfældige stikprøver med vægt på repræsentativitet (Flyvbjerg
1991: 149). Flyvbjerg skelner mellem fire forskellige casetyper; extreme/afvigende cases (særlig
vellykkede/problemfyldte cases i en nærmere defineret forstand), maximum variation cases (udvælgelse
med hensyn til størst mulig spredning), kritiske cases (hvis det ikke gælder for denne case, så gælder
det ikke for nogen case) og paradigmiske cases (mønstereksempler, der kan fungere som metaforer for
et givent område) (Flyvbjerg 1991: 149–153). Ifølge Flyvbjerg vil en case sagtens kunne indeholde
elementer af flere casetyper på engang. Eksempelvis kan der argumenteres for, at policynetværket
omkring Frivilligcenter Givsted som case også indeholder elementer af den paradigmiske case, da
den fremhæver nogle af tendenser, der jf. teorikapitlet, gør sig gældende i den offentlige
opgavevaretagelse på sociale område. Som tidligere nævnt kan den statslig initiering af frivilligcentre
forstås som en del af den udvikling i retning af en øget grad af decentralisering, som bevirker at
24
udmøntningen af offentlig policy i videre udstrækning end tidligere sker i netværk som spænder på
tværs af organisatoriske grænser.
Typologiseringen af policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted som en ekstrem case, betyder
ikke, at der ikke findes lignende eksempler, men at casen ikke er repræsentativ for alle frivilligcentre.
Casen kan derimod være med til at belyse nogle af de komplekse mekanismer, der er med til at
udfordre samspillet mellem frivillige og offentlige aktører i forbindelse med etableringen af
frivilligcentre. Ud fra specialets forståelsesorienterede erkendelsesmål er det netop afgørende at
forstå og anskueliggøre disse mekanismer og hvilke konsekvenser, de kan have, snarere end det er at
finde ud af, hvor hyppigt en bestemt udfordring opstår (Flyvbjerg 1991: 149).
Bottom-up tilgang
Specialets bottom-up tilgang har også betydning for de metoder, som er valgt, da institutionel
netværksanalyse bedst foretages med et kvalitativt forskningsdesign (Bogason 2001: 109). Tilgangen
lægger vægt på aktørernes opfattelser og interaktion, hvilket kan indfanges med kvalitative metoder,
der gør det muligt at analysere den undersøgte kontekst ud fra aktørenes opfattelser af den
(Bryman 2004: 266). Blandt de første skridt i Bogasons analysemodel er at identificere hvilke
aktører, der er involveret i og kan handle i forhold til det policyproblem, som undersøges. Til dette
formål er sneboldmetoden særlig anvendelig, da den så at sige kan bruges til at kortlægge
policynetværket nedefra gennem interviews med netværkets aktører (Bogason 2001: 125). Jeg vil
derfor først præsentere sneboldsmetoden og specialets faktiske sneboldsforløb. Herefter redegøres
for den kvalitative interviewform, som specialet benytter, og til sidst operationaliseres Bogasons
analysemodel i forhold til specialets arbejdsspørgsmål og de konkrete interviewspørgsmål.
Sneboldmetoden
Til at identificere policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted har jeg anvendt sneboldmetoden
(Bogason, 2000: 125). Metoden tager udgangspunkt i enkeltpersoner og faktiske processer i stedet
for i formelle institutioner og fungerer ved, at forskeren udvælger en interviewperson blandt de
aktører, der har deltaget i den undersøgte policyproces (ibid.). Denne person udpeger derpå andre
centrale aktører i netværket, der igen peger på nogle nye, og sådan kan snebolden i princippet rulle,
indtil alle berørte aktører er interviewet (Bryman 2004: 100-102).
25
Jeg har dog valgt at afslutte kortlægningen, da jeg vurderede, at jeg havde fået interviewet
repræsentanter for de centrale aktører i policynetværket. Vurderingen blev truffet på baggrund af
respondenternes udpegning af samarbejdspartnere og på baggrund af specialets afgræsning af
policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted. Netværket er afgrænset til de lokale policyaktører,
der har en direkte eller indirekte relation til frivilligcentret. Således omfatter netværket altså ikke alle
lokale aktører, der beskæftiger sig med samspillet mellem frivillige og offentlige aktører på det
sociale område, da dette havde været for omfattende i forhold til rammerne for dette speciale. De
centrale policyaktører er på den baggrund Givsted Kommune, de offentlige institutioner, de
frivillige og frivilligcentret, der er repræsenteret af en eller flere respondenter.
I forhold til min afgræsning af policynetværket, mangler der en repræsentant for det politiske
niveau i kommunen og en repræsentant for de uorganiserede frivillige, der ikke er medlem af en
frivillig forening eller organisation. Kommunalpolitikerne fastlægger de politiske beslutninger, der
danner udgangspunkt for kommunens overordnede udvikling. Kommunalbestyrelsen har blandt
andet været med til at sætte fokus på frivillighed gennem Givsted-planerne, som angiver retningen
for kommunens samlede udvikling. I forhold til det politiske niveau udpeger flere af
respondenterne specifikt borgmesteren i Givsted Kommune som en central aktør. Det var det
desværre ikke muligt at få en interviewaftale med Borgmesteren eller andre af kommunal
politikerne i Givsted Kommune. De uorganiserede frivillige udgør en anden central aktørgruppe i
policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted. I modsætning til kommunalpolitikere var der dog
ingen respondenter, der specifikt udpegede de uorganiserede frivillige som en central målgruppe for
policynetværkets aktiviteter, da kommunen lægger særlig vægt på, at frivilligcentret skal rekruttere
denne type af frivillige frem for organiserede til de offentlige institutioner. Det lykkedes heller ikke
at finde en repræsentant for de uorganiserede frivillige inden for den tidsramme, jeg havde afsat til
empiri-indsamlingen. En praktisk ulempe ved sneboldmetoden er, at den er meget tidskrævende.
Da respondenterne udpeges, mens empiriindsamlingen er i gang, er det for det meste ikke muligt at
planlægge interview på forhånd. I det følgende afsnit vil jeg præsentere, hvordan den faktiske
aktørkortlægning forløb.
Det faktiske sneboldforløb
Kortlægningen af policynetværkets aktører begyndte med et eksplorativt interview med lederen af
Frivilligcenter Givsted. Jeg havde udpeget centerlederen ud fra den forventning, at han som
policynetværkets nøgleperson ville være i stand til at udpege centrale aktører fra hele netværket.
26
På baggrund af dette interview tog jeg kontakt til flere af de aktører, som centerlederen havde
omtalt. Egentlig var min intention, at jeg ville afdække netværket af policyaktører nedefra og starte
med de frivillige, men da det viste sig at være tidskrævende at finde de centrale frivillige aktører,
valgte jeg at fortsætte kortlægningen blandt de kommunale aktører. Herefter fortsatte jeg
kortlægningen blandt de frivillige aktører, men hvor det var nemt at finde frem til de centrale
aktører blandt de kommunale aktører, da deres rolle i netværket tager afsæt i formelle aftaler, var det
sværere med de frivillige, da deres samarbejde med frivilligcentret ikke nødvendigvis er formaliseret.
Dette vanskelligøres yderligere af, at specialet undersøger et samarbejdsnetværk, hvor der foregår
mange forskelligartede aktiviteter, i stedet for at begrænse undersøgelsen til en enkelt aktivitet, hvor
det ville være mere overskueligt at afdække de involverede aktører. Omvendt ville perspektivet i en
sådan undersøgelse være mere begrænset, og det ville ikke på samme måde være muligt at anskue
det lokale policynetværk omkring Frivilligcenter Givsted i sin helhed. Specialets undersøgelse er
netop tilrettelagt med henblik på at forstå de mekanismer, der gør sig gældende i samspillet omkring
frivilligcentret og ikke blot i et enkelt projekt eller aktivitet, da samspillet vil variere afhængig af den
pågældende aktivitet. De frivillige aktører er på den baggrund repræsenteret af to frivillige med
forskellige organisatorisk tilknytning, og med forskellig relation til frivilligcentret. Den ene
repræsenterer en lille lokal forening og den anden repræsenterer to landsdækkende organisationer
med lokalafdelinger
i Givsted Kommune. Af
hensyn til læsevenligheden benævnes
repræsentanterne henholdsvis Den Foreningsfrivillige og Den Organisationsfrivillige i specialet. Den
foreningsfrivillige er også medlem af bestyrelsen for frivilligcentret, men er i specialet udvalgt som
repræsentant for den forening, han er medlem af. Begge repræsentanter omtales af centerlederen
som centrale samarbejdspartnere for frivilligcentret. Det viste sig imidlertid, at Den
Organisationsfrivillige hverken anså sig selv eller hendes organisation som samarbejdspartner til
frivilligcentret. Det var gennemgående for sneboldforløbet, at der var en høj grad af
overensstemmelse mellem policyaktørerne, når det kom til at udpege de centrale aktører, men det
var imidlertid sjældent, at aktørerne? havde den samme opfattelse af hvad deres rolle var, og hvilke
roller de andre havde. Efter interview med de frivillige, foretog jeg endnu et interview med lederen
af frivilligcentret for at kunne spørge ind til nogle af de temaer og udfordringer, jeg var blevet
opmærksom på gennem interviews med de andre netværksaktører. Til sidst foretog jeg et interview
med direktøren fra Plejehjemmet Højgården, der er en selvejende institution i Givsted Kommune,
som samarbejder med frivilligcentret om projekt Netværket målrettet mænd over 65 år. Jeg valgte at
interviewe plejehjemsdirektøren, da centerlederen fremhævede Projekt Netværket som en central
aktivitet. Derudover forventede jeg, at plejehjemsdirektørens kunne bidrage med perspektiver på
27
relationen mellem frivilligcentret og lokale offentlige institutioner. Det viste sig dog, at
plejehjemmet kun indtager en perifer rolle i policynetværket, da samspillet omkring Projekt
Netværket reelt set ikke var kommet i gang på tidspunktet for specialets empiri-indsamling. Det
faktiske sneboldsforløb fremgår af model 1 nedenfor.
Model 1 - Sneboldsforløbet
Lederen af
Frivilligcenter
Givsted
Direktør i
Kulturforvaltningen
Medarbejder i
Kulturforvaltningen
Organisationsfrivillig
Direktør i
Socialforvaltningen
Medarbejder i
Socialforvaltningen
Foreningsfrivillig
Lederen af
Frivilligcenter
Givsted
Plejehjemsdirektør
Kvalitative interview
Specialets primære empiri består af kvalitative interview med de otte respondenter fra
policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted, der blev udvalgt ved hjælp af sneboldsmetoden (se
model 1). Respondenterne repræsenterer de organisationer og aktørgrupper, der indgår i
policynetværket, og er valgt, fordi de varetager opgaver, der påvirker centeret direkte eller indirekte.
I det nedenstående skema præsenteres respondenterne og deres organisatoriske tilhørsforhold, samt
de formelle opgaver, som de har i relation til frivilligcentret. Opgaverne fortæller primært noget om
deres formelle rolle i netværket, og kan dermed kun bruges som indikator for deres rolle i
policynetværket samt deres relation til frivilligcentret. En vigtig pointe i den institutionelle
netværksanalyse bottom-up er netop, at policyprocesser belyses ved at se på formelle såvel som
28
uformelle forhold, og at aktørernes opfattelser og fortolkninger er centrale for udfaldet af
processen.
Model 2 – Oversigt over policyaktører samt deres opgaver og organisatoriske tilhørsforhold
Organisation
Respondent
Opgave i relation til
Frivilligcenter Givsted
Kulturforvaltningen
Direktør i Kulturforvaltningen
Formandspost i den tværgående
kommunale arbejdsgruppe vedr.
frivillighed, chef for
kontaktpersonen til frivilligcentret
Medarbejder i Kulturforvaltningen
Kontaktperson for
Frivilligcentret, opfølgning på
frivilligcentrets opgaver, herunder
rekruttering af uorganiserede
frivillige
Direktør i Socialforvaltningen
Medlem af arbejdsgruppen, chef
for frivilligcentrets tidligere
kontaktperson
Medarbejder i Socialforvaltningen
Formelt set tidligere
kontaktperson for frivilligcentret,
løbende kontakt med
frivilligcenterlederen om ad-hoc
aktiviteter
Plejehjemmet Højgården
Plejehjemsdirektør
Samarbejde med Frivilligcentret
om projekt Netværket
Frivilligcenter Givsted
Centerleder
Daglig ledelse af frivilligcentret:
rekruttering af frivillige til
kommunens institutioner,
igangsættelse af egne projekter og
foreningsservice i form af
rådgivning.
Foreningen Aktivitetsklubben
Foreningsfrivillig
Medlem af Frivilligcentrets
bestyrelse, bruger af
frivilligcentret
Hjælpeorganisationen,
Pensionistorganisationen,
Seniorrådet
Organisationsfrivillig
Medlem af
frivilligcenterforeningen
Socialforvaltningen
29
Det kvalitative interviews har til formål at frembringe en nuanceret forståelse af respondenternes
opfattelser og fortolkninger af den undersøgte problemstilling (Kvale 1997: 221). Til det formål
valgte jeg at gøre brug af en semistruktureret interviewform, da den giver nogle forholdsvis åbne
rammer for samtale, hvorved det bliver muligt at følge respondentens argumenter samtidig med, at
fokus fastholdes på det forudbestemte formål med interviewet (Kvale & Brinkmann 2009: 151).
Med interviewene ønskede jeg at opnå indsigt i respondenternes deltagelse i policynetværket
omkring Frivilligcenter Givsted, og jeg havde derfor udarbejdet semistrukturerede interviewguider,
der havde til formål at få respondenterne til at tale om dette.
Interviewguiderne kategoriserede de forskellige spørgsmål, som jeg ønskede at belyse, i fire
overordnede temaer, der havde til formål at spørge ind til respondentens opfattelse af henholdsvis
policyproblemet, roller og positioner, normer og regler, samt orden og mening i policynetværket (se
bilag 1-4). På grund af forskelle i respondenternes baggrund og rolle i policynetværket, valgte jeg at
udarbejde forskellige interviewguider, da jeg forventede, at respondenterne besad forskellig viden
om netværket. Interviewguiderne blev justeret efterhånden, som jeg fik foretaget flere interviews og
kom tættere på de centrale udfordringer i netværket. Det semistrukturerede interview fokuserer på
de fænomener, som interviewpersonen tillægger betydning, men spørger også ind til områder, som
respondenten ikke selv nævner. Ligesom i hermeneutikken er det centrale at forstå, hvordan verden
opleves af de mennesker, som undersøges. For at være sikker på, at jeg havde opfattet respondent
holdninger og opfattelser korrekt, forsøgte jeg, så vidt muligt, at samle op og spørge ind til
respondentens udsagn uden at lede dem i en bestemt retning.
Operationalisering af Bogasons analysemodel
Operationaliseringen af Bogasons analysemodel har stor betydning for specialets validitet, da
operationaliseringen har til formål at skabe sammenhæng mellem de teoretiske begreber og
specialets undersøgelsesdesign. I nedenstående model operationaliseres begreberne fra Bogasons
analysemodel i forhold til specialets arbejdsspørgsmål og til eksempler på de konkrete
interviewspørgsmål fra interviewguiden.
30
Model 3 – Operationalisering
Arbejdsspørgsmål
Begreber
Hvordan forstår policyaktørerne
det policyproblem, som skal løses?
Policyproblem
Referenceramme for policyproblem
Hvilke relationer og positioner
eksisterer der i policynetværket
omkring Frivilligcenter Givsted?
Positioner
Netværk
Hvilke normer og regler gør sig
gældende i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted?
Normer
Regler
Hvad karakteriserer den nuværende orden i policynetværket, og
giver netværkets indretning og
aktiviteter mening i forhold til
aktørernes behov og forventninger?
Orden
Mening
Eksempler på interviewspørgsmål
Hvad karakteriserer udfordringer
på sociale område?
Hvilke udfordringer på det sociale
område skal frivilligcentret hjælpe
med at løse?
Hvor går grænsen for inddragelsen
af frivillige i den offentlige opgaveløsning?
Hvordan samarbejder du med
frivilligcentret?
Hvilke forventninger har du til
dine frivilligcentret/de frivillige/kommunen etc.?
Er der overensstemmelse mellem
kommunen og frivilligcentret om
opgavefordelingen?
Hvordan fastlægges jeres samarbejde med frivilligcentret?
Hvilken rolle synes du frivillige
skal spille i den offentlige opgaveløsning?
Hvilke opgaver skal frivilligcentret
prioritere og hvorfor?
Har opfattelsen af løsninger på
sociale udfordringer udviklet sig
efter etableringen af frivilligcentret?
I hvilken grad skaber det nuværende samarbejde med frivilligcentret forudsætninger for at løse
udfordringer på det sociale område?
Hvilken rolle ser du frivilligcentret
spille i fremtidige sociale indsatser?
Det det ikke vil være meningsfuldt for respondenten at blive spurgt direkte til deres opfattelser af
policyproblemet, normer og regler mv., hvorfor at begreber er omsat til konkrete spørgsmål.
Hver interviewguide kombinerer faktuelle spørgsmål (f.eks. hvilke opgaver varetager du?) med
meningsorienterede spørgsmål (f.eks. hvilke opgaver burde du varetage/ikke varetage?). Det kan
være en fordel at kombinere forskellige typer at interviewspørgsmål, således at der er mulighed for
31
at få flere forskellige refleksionsniveauer i spil (Kvale 1997: 135). Således indledte jeg eksempelvis
de fleste interview med at spørge til informantens baggrund og arbejde, altså spørgsmål som er
nemme for informanten at svare på, og som medvirker til at skabe en behagelig stemning og et godt
afsæt for den videre samtale.
Bearbejdning af empiri
De gennemførte interview er blevet optaget på lydfil, og alle interview, på nær et enkelt, er
transskriberet ordret. Transskriberingerne er godkendt af respondenterne, der i den forbindelse
også har haft mulighed for at fremhæve eventuelle passager, som de ikke ville citeres for.
Respondenterne er, ligesom navne på steder, organisationer mv., anonymiseret i specialet af
fortrolighedshensyn. Transskriberinger og lydfilen til det interview der ikke er transskriberet, er ikke
vedlagt i den offentligt tilgængelige version af specialet. Det samme gør sig gældende for bilag 7-10,
som også rummer informationer, som kan kompromittere specialets anonymisering.
Analysen af de transskriberede interview er foregået gennem en forholdsvis åben kodning, der tog
udgangspunkt i specialets arbejdsspørgsmål og interviewguides, som jf. operationaliseringen er
baseret på Bogasons analysemodel. Koderne er blevet udbygget løbende i takt med, at det blev
tydeligere, hvilke temaer og udfordringer, der var centrale i materialet. Det samlede kodesæt fremgår
af bilag 5. Kodningen er forløbet ved at centrale passager er blevet tilført en kode. De enkelte
transskriberinger er blevet kodet af flere omgange i takt med udbygningen af kodeskemaet. I
forhold til det interview som jeg af tidsmæssige årsager ikke fik transskriberet, er lydfilen blevet
gennemlyttet af flere omgange, og de centrale passager blevet fuldtransskriberet.
Kodningsprocessen afspejler specialets induktive perspektiv, da formålet var at identificere
respondenternes opfattelser og fortolkninger, men har samtidig et deduktivt præg, da kodningen
baserer sig på begreberne fra Bogasons analysemodel. Som tidligere nævnt kan disse begreber
betegnes som åbne kategorier, der ikke er indholdsudfyldt på forhånd, hvilket gjorde det muligt at
følge respondenternes argumenter i kodningsprocessen.
Specialets sekundære empiri består af dokumenter og rapporter fra staten og fra de lokale aktører i
policynetværket, som er analyseret for at skabe en bedre forståelse af de formelle betingelser, som gør
sig gældende i policynetværket.
32
Lokal udmøntning af policy
Dette kapitel udgør selve specialets analyse. I de følgende afsnit analyserer jeg, hvordan policy
omkring frivilligcentre udmøntes af lokale policyaktører omkring Frivilligcenter Givsted. Analysen
består af fire analysedele, der afspejler trinnene i Bogasons analysemodel.
I den første analysedel identificeres policyaktørernes opfattelse af policyproblemet, som er den
problemstilling, aktørerne er trådt sammen for at løse. Anden analysedel kortlægger relationer og
positioner i policynetværket. Herefter analyseres netværkets regler og normer i specialets tredje
analysedel. På baggrund af de tre delanalyser analyseres policynetværkets orden og mening i den
fjerde og sidste analysedel. Orden udgør overordnet set summen af de normer, og hermed
problemopfattelser, roller, positioner og regler, der er på spil i netværket. Analysen af orden og
mening vil derfor sammentrække resultaterne fra de foregående analyser for at identificere, hvad der
karakteriserer den nuværende orden i netværket. Endelig beskæftiger meningsanalysen sig med,
hvordan netværkets sammensætning og aktiviteter bidrager til policyaktørernes engagement i
samspillet omkring frivilligcentret samt, hvilke ønsker til forandring, der kan identificeres blandt
aktørerne.
En policy, flere policyproblemer
I de følgende afsnit analyseres policyaktørernes opfattelser af det policyproblem, der danner
baggrund for de frivilliges deltagelse i samspillet omkring frivilligcentret. Som overskriften
indikerer, er der flere forskellige problemopfattelser tilstede i den lokale fortolkning af policy i
netværket omkring Frivilligcenter Givsted. Det oprindelige policyproblem, der dannede baggrund
for Socialministeriets beslutning om at understøtte udbredelsen og styrkelsen af frivilligcentre,
omhandler øget inddragelse af frivillige i det offentlige. Blandt de lokale policyaktører er der både
opfattelser, der minder om den oprindelige, og andre, der adskiller sig herfra ved at opfatte
policyproblemet som et spørgsmål om, ikke at inddrage frivillige i den offentlige opgaveløsning.
Formålet med at analysere policyproblemet er netop at afdække, hvordan det problem, som
oprindeligt dannede baggrund for policy, altså en beslutning om handling, tolkes af de aktører, der
skal udføre denne handling, da man ikke på forhånd kan forvente overensstemmelse herimellem.
Først analyserer jeg derfor det oprindelige policyproblem, der ligger til grund for Socialministeriets
33
policy om frivilligcentrene. Herefter analyseres de lokale fortolkninger af policyproblemet, der gør
sig gældende i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted. Selvom policyaktørerne har
forskellige opfattelser af policyproblemet, viser analysen, at deres referencerammer for
fortolkningen af policyproblemet overordnet set er ens. Overordnet set sammenkædes
policyproblemet om øget inddragelse af frivillig i det offentlige med et øget pres på den offentlige
opgavevaretagelse i form af nedskæringer og øgede krav til den kommunale service.
Det oprindelige policyproblem
Puljen til etablering af frivilligcentre, som Frivilligcenter Givsted er etableret under, udspringer af
Satspuljeforhandlingerne fra 2005. Det fremgår af den første ansøgningsvejledning til puljen, at
aftalen udspringer af et politisk ønske om ”i endnu højere grad at inddrage de frivillige sociale organisationer i
opgaveløsningen på det sociale område” (Socialministeriet 2005: 2). Af puljevejledningen fremgår det, at
uorganiserede frivillige og frivillige foreninger er en del af målgruppen for policy sammen med de
frivillige sociale organisationer, hvorfor specialet tolker det oprindelige policyproblem som et
spørgsmål om at skabe en øget inddragelse af frivillige (og ikke blot af en bestemt type frivillige) i
den offentlige opgavevaretagelse (ibid.).
På tidspunktet for etableringen af puljen havde der
gennem en længere periode været politisk fokus på at skabe en øget inddragelse af frivillige, ligesom
kommunerne syv år forinden var blevet pålagt at samarbejde med frivillige om opgaveløsningen på
det sociale område gennem §18 i Lov om Social Service. Socialministeriet har løbende fulgt
udviklingen i samarbejdet gennem afrapporteringer fra kommunerne og udarbejdelse af årlige §18redegørelser.3
På tiden omkring etableringen af Frivilligcenterpuljen fra 2005 havde Socialministeriet bestilt en
sammenlagt §18-redegørelse for årene 2003 og 2004. Den tidligere §18-redegørelse for årene 2001
og 2002, som var udarbejdet af CASA, havde givet anledning til en opfattelse i Socialministeriet af,
at samspillet mellem kommunerne og de frivillige var stagneret. Det var derfor blevet bestemt, at
den nye §18-redegørelse for 2003 og 2004 især skulle beskæftige sig med den såkaldte
”stagnationstese” (Rambøll 2005: 1). Redegørelsen gjorde empiriske fund som kunne understøtte
tesen om, at samspillet var stagneret, men fortolkningen blev gjort med forbehold.
3 §115 i Lov om Social Service ændrede navn til §18 efter kommunalreformen i 2007. Af forståelsesmæssige hensyn kaldes de
årlige redegørelser konsekvent §18-redegørelser i dette speciale.
34
Stagnationstesen synes særligt at være udsprunget af centrale aktørers læsninger af de
tidligere redegørelser for § 115-arbejdet og særligt i forbindelse med den sidste af de
redegørelser, der blev udarbejdet af CASA. Det er værd at bemærke, at det er i
fortolkningerne af redegørelserne, at man finder præsentationen af stagnation som et
problem. Begrebet optræder ikke i selve redegørelsen for 2002, ligesom de
konklusioner, som CASA drager, ikke entydigt leder tankerne over på, at samarbejdet
er stagneret.
(Rambøll 2005: 3)
Stagnationstesen knytter sig ifølge Rambøll-rapporten dels til, at kommunerne ikke i ønskværdig
grad gjorde brug af de muligheder, der var stillet dem til rådighed inden for rammerne af §18, hvor
staten gennem bloktilskuddet årligt tildeler kommunerne midler, som er øremærket uddeling til
frivillige aktører på det sociale område. Men rapporten knyttede også udfordringen til de frivillige,
som ifølge rapporten i mange tilfælde udelukkende var motiverede af deres lyst til det frivillige
arbejde, hvilket vanskeliggjorde bestræbelser på at skabe samarbejde med kommunerne om nye
aktiviteter, som adskilte sig fra de aktiviteter, som de frivillige allerede var engageret i (Rambøll
2005: 7).
Udfordringen i forbindelse med ønsket om at skabe en øget inddragelse af frivillige i den offentlige
opgavevaretagelse på det sociale område knytter sig således både til kommunerne og de frivillige.
Policyproblemet er karakteriseret ved en høj grad af kompleksitet, da dets løsning kræver handling
fra aktører, som ligger uden for rækkevidde af de styringsmidler, som Socialministeriet i andre
tilfælde ville have til sin rådighed. Hvor staten traditionelt set, enten selv eller gennem f.eks.
udlicitering, har taget sig af opgaver, som den ønskede udført, er der her tale om en alternativ
situation, hvor udfordringer på det sociale område ikke søges løst inden for rammerne af stat eller
marked. Netop i kraft af, at der er tale om frivilligt arbejde, er der begrænsede sanktionsmidler til
rådighed for Socialministeriet til at understøtte implementeringen af policy, da frivillige i sagens
natur ikke gennem regler kan pålægges at engagere sig i løsningen af udfordringer på det sociale
område, som det ellers ville være tilfældet, hvis målgruppen for policy fandtes inden for staten. Der
knytter sig derfor en særlig styringsmæssig udfordring til implementering af policy. Denne
udfordring er toleddet, da policy også henvender sig til kommunerne, og fordrer, at disse
kommuner ændrer deres rutiner omkring opgavevaretagelse på det sociale område. §18
redegørelsen anbefalede frivilligcentrene som en mulig løsning, der kunne medvirke til at fremme
innovation og nytænkning.
35
Det er ikke vores vurdering, at forandring i tildeling af § 115-støtte til kommunerne
nødvendigvis vil forplante sig videre til udvikling i kvaliteten af det lokale frivillige
arbejde. Man vil efter al sandsynlighed se en udvikling i kvantiteten - man vil se mere
af det, man allerede ser - men det er ikke en garanti for innovation.
Er sigtet at fremme innovation og nytænkning, synes intentionen med at udvikle
frivilligcentre - der netop hiver det frivillige sociale arbejde ud af dets partikulære
forankring - at være én mulighed.
(Rambøll 2005: 10-11)
Den måde, som frivilligcenterpuljen er udformet på, afspejler denne fortolkning af policyproblemet,
idet frivilligcentrene, skal understøtte det lokale frivillige foreningsliv og skabe nye netværk mellem
frivillige og offentlige aktører. Policyproblemet kan i den optik tolkes som et spørgsmål om at skabe
en institutionel ramme omkring samarbejdet mellem kommuner og frivillige, som fordrer en
socialisering i retning af fælles normer og opfattelser af egne andres roller på det sociale område
frivillige og kommunale aktører imellem. Det efterfølgende afsnit udforsker de lokale fortolkninger
af policyproblemet, hvor der i det lokale policynetværk eksisterer divergerende, og i nogle tilfælde
modsatrettede opfattelser af policyproblemet.
De lokale fortolkninger af policyproblemet
Analysen af de lokale fortolkninger af policyproblemet beskæftiger sig med, hvordan
policyproblemet opfattes af aktørerne i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted. Da der kan
spores overensstemmende opfattelser af policyproblemet inden for rammerne af aktørernes
organisatoriske tilhørsforhold, er analysen struktureret omkring de organisationer og aktørgrupper,
som indgår i policynetværket; henholdsvis Givsted Kommune, de frivillige og frivilligcentret.
Givsted Kommune
Frivillighed har gennem den senere årrække materialiseret sig som et fokusområde i Givsted Kommune i form af en stigende lokalpolitisk interesse i inddragelse af frivillige i løsningen af kommunale opgaver, og samtlige af kommunens forvaltninger er i dag pålagt at arbejde med inddragelse af
frivillige i relation til løsningen af de opgaver, som hører under deres forvaltningsmæssige ansvarsområder. En analyse af Givsted-planerne for årene 2007 - 2013, som er kommunens strategiske sty-
36
ringsredskab og kvalitetskontrakt, viser, at frivillighed på det sociale område første gang nævnes i 20084
(Givsted Kommune 2007; 2008; 2009; 2010; 2011; 2012 og 2013). Frivillighed nævnes her i forbindelse med kvalitetsreformen5 som en mulig løsning på øgede krav til den kommunale serviceproduktion (Givsted Kommune 2008: 15).
Den næste store udfordring for det danske samfund udspringer af den virkelighed vi
oplever i dag. Den offentlige sektor stilles overfor krav om velfærdsydelser fra stadig
mere krævende borgere. (…) Kvalitetsreformens budskab er, at kvalitet opnås gennem
samarbejde og nytænkning, dels for at udnytte alle forhåndenværende ressourcer og
udnytte dem optimalt, og dels for at sætte fokus på det vigtige – nemlig borgerens
møde med det offentlige. Ressourcerne er ikke alene offentlige, men kan være både fra
den private sektor og den frivillige sektor.
(Givsted-planen 2008: 15)
I Givsted-planerne for de efterfølgende år, nævnes inddragelse af frivillige i den offentlige
opgaveløsning i stigende grad, hvor der indledningsvis er fokus på samspillet med frivillige, som et
spørgsmål om f.eks. at inddrage pårørende og tidligere ansatte i arbejdet på plejehjem. Med tiden
sker der en udvikling i den officielle holdning til frivillighed, som er beskrevet i Givsted-planerne,
hvor der lægges op til, at ansvaret for sociale og sundhedsmæssige forhold i højere grad skal
placeres i civilsamfundet (Givsted-planen 2009: 22).
Undersøgelsen af det lokale policynetværk omkring Frivilligcenter Givsted viste, at dette fokus er
afspejlet blandt de kommunale aktører, som indgår i samspillet med frivilligcentret. Bevægelsen i
retning af en ændret rollefordeling mellem det offentlige og civilsamfundet udgør således en
udbredt referenceramme for de kommunale respondenters fortolkning af policyproblemet, hvor der
sættes spørgsmålstegn ved kommunens forpligtigelser over for borgerne i relation til en række
opgaver, som følge af en opfattelse af, at den kommunale opgavevaretagelse i stigende grad
udfordres af f.eks. den finansielle krise og en stigning i omfanget af forventningerne til kommunen.
Direktøren for Kulturforvaltningen forestiller sig, at frivillige måske i fremtiden vil læse højt i
4 Frivillighed nævnes Givsted-planen fra 2007 i forbindelse med kommunens strategi på integrationsområdet.
5 Kvalitetsreformen lå i forlængelse af bl.a. kommunalreformen, og beskæftigede sig med bl.a. børnepasning, ældrepleje og
sygehuse. I oplægget til reformen beskrives økonomiske udfordringer som udgangspunktet for et behov for en reform af den
offentlige velfærdsservice, herunder øget brug af målstyring og dokumentationskrav (Regeringen 2007: 4-5).
37
børnehaven, ligesom at medarbejderen fra Socialforvaltningen også beskriver en udvikling i retning
af en ændret rollefordeling.
[D]et godt være, at man må bede nogle andre om at komme og slå græs, det er jo ikke
noget kommunen skal gøre og det er ikke kommunens opgave, at vaske gardiner. Så
må man enten betale sig fra det, eller prøve at se om man kunne indgå i noget, hvor
nogle kunne komme og hjælpe en med det. Eller det er heller ikke kommunens
opgave, at gå tur med ældre borgere vel. (…) Ja, og der kunne der sagtens være noget,
hvor frivillige kunne komme på banen.
(Medarbejder i Socialforvaltningen)
Direktøren for Socialforvaltningen ønsker derfor, at frivilligcentret skal bidrage til, at frivillige og
borgere generelt i højere grad indgår i løsningen af kommunens opgaver på velfærdsområdet. Dette
udgør, efter hans opfattelse, formålet med frivilligcenterpuljen, der, som han også lægger vægt på, er
åben for lokal fortolkning
[I] sin konstruktion er der selvfølgelig mulighed for nogle lokale tilpasninger og nogle
lokale fingeraftryk ift. hvordan vi godt kunne tænke os det (…) Når jeg begynder på
den måde, så er det fordi frivilligcentret har i den sammenhæng selvfølgelig en rolle ift.
det. Og så kommer jeg ind til det der måske er den store fortælling. Det er at vi godt
kunne tænke os på hele velfærdsområdet, at tænke de frivillige og
medborgerskabselementet ind ift. velfærden.
(Direktør i Socialforvaltningen)
Det er dog værd at bemærke, at respondenterne fra Kulturforvaltningen ikke i samme grad, som det
er tilfældet med respondenterne fra Socialforvaltningen, forholder til udviklingen på det sociale
område, da dette område ikke hører under deres formelle ansvarsområde. Fælles for samtlige af
dem er dog, at de mener, at frivilligcentret skal understøtte en øget inddragelse af frivillige i den
kommunale opgavevaretagelse. På den måde er der overensstemmelse mellem den oprindelige
opfattelse af policyproblemet, og den problemopfattelse som gør sig gældende blandt de
kommunale medarbejdere. Som den videre analyse vil vise, er der dog uoverensstemmelse mellem
kommunen og resten af netværksaktørerne omkring deres opfattelse af policyproblemet, og dermed
også deres opfattelser af frivilligcentret funktion, da det i sidste instans handler om hvilket problem,
frivilligcentret skal bidrage til at løse.
38
Model 4 – Givsted kommune, opfattelse af policyproblemet
Referenceramme:
Øgede krav til den kommunale
service
Policyproblem:
At skabe en øget inddragelse
af frivillige i den offentlige
opgavevaretagelse
De frivillige
De frivillige aktører, der er repræsenteret ved to lokale frivillige, forholder sig kritisk til
policyproblemet om at skabe en øget inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse.
Ligesom det er tilfældet med de kommunale respondenter, knyttes spørgsmålet om et øget
samarbejde mellem offentlige og frivillige aktører til en opfattelse af, at den offentlige
opgavevaretagelse er under pres, og at frivillige i den forbindelse udpeges som en mulig løsning. I
modsætning til respondenterne fra Givsted Kommune, opfatter de frivillige dog hverken dette som
en holdbar eller ønskeværdig løsning. De kommunale respondenters ønske om at skabe en øget
inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse anfægtes således af de frivillige
respondenter, da det udfordrer de frivilliges autonomi og er med til at legitimere forringelser af den
offentlige service:
[P]roblemet er jo med den økonomiske krise, at man vil have flere og flere frivillige,
som vi har snakket om før. Til at afløse. Først og fremmest flere og flere frivillige, og
så afløse nogle af de sociale og så hele velfærdsteknologien. Hvor du kan undvære en
39
masse medarbejdere, fordi de har spyttet en robot ind til fru Hansen, og så kører den
robot lidt rundt på gulvet, og så er der ikke nogen personlig kontakt. Og det er ned ad
bakke. Det er klart at det er jo derfor at kommunerne vil have flere og flere frivillige,
for om ikke andet så får fru Hansen en personlig kontakt.
(Organisationsfrivillig)
De frivillige respondenter ser det ikke som de frivilliges opgave at løse offentlige opgaver på det
sociale område. Udover, at inddragelse af frivillige i det offentlige kan medføre forringelser af den
offentlige service, kan det efter de frivillige respondenters opfattelse også udgøre en trussel mod de
frivilliges autonomi, der i deres opfattelse er essensen af selve det at være frivillig.
Opdelingen bliver svær at opretholde. På grund af den økonomiske krise og
sparetider, osv. så tror jeg at den bliver sværere og sværere, for så tror jeg at det
offentlige vil begynde at blande sig mere og mere og sige, det kan være vi kan få en
frivillig hist og pist. Der er vi tilbage til basis, det er penge. Og hvis det bliver blandet
for meget sammen, så mister vi jo det med at være frivillig. Så er det en offentlig ansat
uden løn.
(Organisationsfrivillig)
Den Foreningsfrivillige har samme opfattelse af udviklingen i samspillet mellem frivillige og det
offentlige. Han beskriver en udvikling i retning af, at frivilligheden gennem den senere årrække er
blevet mere organiseret som følge af pres fra staten og giver også udtryk for en opfattelse af, at
denne udvikling står i kontrast til selve det at være frivillig. Dette skyldes en antagelse om, at et øget
samarbejde med det offentlige vil fjerne de frivilliges autonomi og selvbestemmelse over
organisering af egne aktiviteter:
Der har vel egentlig altid været frivillige, men er de blevet mere organiserede nu, det
tror jeg næsten at de er. Og det er både ondt og godt, for så føler jeg nemlig, at vi er
kommet ind i noget tvang. Så er det ikke så meget frivilligt mere. Men det er jo mit
personlige skøn.
(Foreningsfrivillig)
Policyproblemet er efter de frivillige respondenters opfattelse altså ikke et spørgsmål om, at skabe
en øget inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse, men i derimod et spørgsmål om,
40
hvordan de frivillige kan holdes ude af den offentlige opgavevaretagelse, så deres autonomi kan
opretholdes. Deres fortolkning af policyproblemet kommer dermed til at stå i direkte kontrast til
den problemopfattelse, der gør sig gældende i resten af policynetværket, hvor et øget samarbejde
mellem frivillige og det offentlige overordnet set, dog med variationer, opfattes som ønskværdigt.
Model 5 – De frivillige, opfattelse af policyproblemet
Referenceramme: Besparelser
inden for den offentlige sektor
Policyproblem:
At holde de frivillige ude af
den offentlige
opgavevaretagelse for at
opretholde de frivilliges
autonomi
Frivilligcentret
Frivilligcentret er i specialet repræsenteret af lederen af frivilligcentret. Frivilligcenterlederen
forholder sig kritisk over for ønsket om at skabe en øget inddragelse af frivillige i den offentlige
opgavevaretagelse, da han ikke mener, at frivillige skal understøtte løsningen af offentlige
velfærdsopgaver. Lederen af frivilligcentret knytter samspillet mellem frivillige og det offentlige til et
ressourcespørgsmål, hvor han opfatter den offentlige interesse for frivillige som et ønske om at
spare penge. Han har således samme referenceramme for fortolkningen af policyproblemet som de
øvrige respondenter.
41
[D]et er staten der nu italesætter frivilligheden på de offentlige institutioner. At
borgerne skal gå ud og være frivillige og gøre gavn i vores velfærdssamfunds... Hvad
skal man sige filosofi. Det var det ikke dengang. Der var det de frivillige der kom og
sagde, vi kan se, at de ældre kan hjælpe hinanden, og så understøttede de den proces.
Den er vendt om nu. Nu vil vi spare nogle penge ved at sige, at vi skal gøre det, nu vil
vi ikke overlade det til nogle organisationer længere.
(Centerlederen)
Relationen mellem frivillige og det offentlige er efter frivilligcenterlederens opfattelse ændret
gennem den senere årrække, og han giver udtryk for, at staten nu, i højere grad end tidligere,
pålægger frivillige opgavevaretagelse på det sociale område. Centerlederen opfatter ikke blot de
frivillige som arbejdskraft, der kan gå ind og løfte forskellige typer af opgaver, men tilskriver dem
en særlig værdi for demokratiet. En værdi som vel at mærke ikke er forenelig med den offentlige
tilgang til løsningen af sociale udfordringer.
I gamle dage sagde vi jo, at civilsamfundet det var frivilligheden. Aktivt
medborgerskab. Jeg synes jo at frivilligheden har haft nogle helt andre værdier og en
helt anden karakter for 20 år siden, fordi der snakkede vi jo om den rigtige frivillighed.
Det at man gjorde noget for nogle andre sammen med nogle andre. Og man styrkede
demokratiet og sammenholdet i lokalområdet gennem det frivillige arbejde. Børnene
kendte hinanden, forældrene kendte hinanden gennem børnene, de gik til spejder, de
gik til fodbold, osv. Og der mødte man hinanden.
(Centerlederen)
En vigtig dimension i frivilligcenterlederens opfattelse af policyproblemet er således, at
frivilligheden fortsat er forankret i civilsamfundet, frem for at den eksisterer inden for rammerne af
den offentlige sektor. Frivilligcenterlederen er imidlertid ikke uforbeholdent kritisk over samarbejde
mellem offentlige og frivillige aktører, men nærmere kritisk overfor de motiver, der ligger bag øget
fokus på inddragelsen af frivillige, og udtrykker bekymring for, at frivillige aktiviteter vil rykke fra
civilsamfundets foreninger og organisationer til de offentlige institutioner med negative
konsekvenser for demokratiet til følge. I hans opfattelse udgør samarbejdet med den offentlige
sektor en mulig indflydelseskanal for de frivillige, hvorigennem frivilligheden kan styrkes og forny
sig.
42
Jamen du rammer jo lige ned i det der er frivilligcentrenes udfordring. At skabe
synergi og styrke frivilligheden igennem det tværsektorielle.
(Centerleder)
Ordet synergi indikerer en opfattelse af, at der er et potentiale ved, at frivillige i højere grad er aktive
i forbindelse med løsningen af sociale udfordringer, men at dette potentiale afhænger af, at de to
sektorer opretholder deres forskellighed. Frivilligcenterlederens fortolkning af policyproblemet
placerer sig således mellem kommunens ønske om at skabe en øget inddragelse af frivillige i den
offentlige opgavevaretagelse og de frivilliges ønske om at blive holdt uden for offentlige aktiviteter
på det sociale område og derigennem opretholde deres autonomi. Han opfatter i den forbindelse
policyproblemet som et spørgsmål om at skabe en øget inddragelse af frivillige i den offentlige
opgavevaretagelse på en måde, som samtidig opretholder deres autonomi og forankring i
civilsamfundet.
Model 6 – Frivilligcentret, opfattelse af policyproblemet
Referenceramme:
Besparelser indenfor den
offentlige sektor
Policyproblem:
At skabe en øget inddragelse
af frivillige i det offentlige
med fokus på opretholdelse
af de frivilliges autonomi
43
Opsamling – forskellige problemopfattelser
Analysen viste, at det oprindelige policyproblem kan tolkes som øget inddragelse af frivillige i den
offentlige opgavevaretagelse, da det er det formål, som er fremtrædende i Socialministeriets pulje til
frivilligcentre. Lokalt i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted er der ikke en fælles
fortolkning af policyproblemet, men flere forskellige fortolkninger. Givsted Kommune ligger
tættest på det oprindelige policyproblem i deres opfattelse af en øget inddragelse af frivillige i det
offentlige. De frivillige aktører kan placeres i modsætning hertil, da deres opfattelse af
policyproblemet handler om at holde de frivillige ude af den offentlige opgavevaretagelse. Midt
imellem disse opfattelser findes frivilligcentret, da centerlederen er positiv overfor inddragelse af
frivillige i det offentlige, så længe det ikke underminerer de frivilliges autonomi. Fælles for de
forskellige problemopfattelser er deres referenceramme, da policyaktørerne knytter det offentlige
fokus på at skabe en øget inddragelse af frivillige til et spørgsmål om økonomi i den offentlige
sektor. Denne fælles referenceramme er dog, som det fremgår af analysen, ikke udtryk for enighed
aktørerne imellem. Policyaktørerne har vidt forskellige opfattelse af, hvorvidt inddragelse af
frivillige i den offentlige opgavevaretagelse, er en mulig løsning herpå.
Positioner og netværk
I denne del af analysen kortlægges policynetværkets tilblivelse og de positioner, som gør sig
gældende i det aktuelle policynetværk omkring Frivilligcenter Givsted. En position kan, ifølge
Bogason, defineres som klynger af forventninger til relevant adfærd (Bogason 2001: 125). Disse
kan både være formaliseret gennem regler og eksistere mere uformelt, for eksempel i netværkets
normer.
Først kortlægges netværkets opståen og sammensætning gennem en sekvenseret analyse af
netværket, der er inddelt i faserne tiden op til etableringen af frivilligcentret, ansøgningsfasen og
etableringsfasen. Inddelingen er foretaget på baggrund af ændringer i netværksaktørernes relationer og
ændringer i netværkets sammensætning. Inddelingen af netværkets sekvenser afspejler den formelle
implementeringsproces, selvom den lokale udmøntning af policy dog langt fra kan karakteriseres
som et idealforløb. Den sekvenserede analyse af netværket har til formål at give et overordnet
billede af udviklingen i netværkets sammensætning og relationer mellem aktørerne. Den
efterfølgende positionsanalyse har til formål at give en mere detaljeret beskrivelse af netværkets
44
struktur, hvor fokus er på netværksaktørernes forventninger til handling og opfattelser af roller i
netværket.
Tiden op til etableringen af frivilligcentret
Som det fremgik af analysen af policyproblemet, har Givsted Kommune gennem en årrække
fokuseret på inddragelsen af frivillige som en mulig løsning på udfordringer i form af øgede krav til
den offentlige serviceproduktion kombineret med nedskæringer og besparelser. Givsted
Kommunes forvaltninger er således, som tidligere beskrevet, pålagt at arbejde med frivillighed i
relation til deres ressortområder. Blandt andet som følge af dette politiske fokus eksisterede der
derfor allerede inden etableringen af frivilligcentret samarbejde mellem frivillige og kommunens
institutioner og forvaltninger. Det var et samarbejde der, ifølge medarbejderen fra
Socialforvaltningen, fungerede godt og var mindre kompliceret før etableringen af frivilligcentret.
Oplevelsen var at samarbejdet kørte af sig selv uden, at det blev kontrolleret i mindste detalje,
hvilke aktiviteter der blev afviklet.
Så man kan sige, at vi har også som kommune skullet vende os til frivilligcentret og
finde ud af, hvem er de, hvad vil de, hvad har de af ønsker. Og Givsted Kommune og
især vores institutioner og plejehjem har haft frivillige i mange år – 20-25 år, der har
været besøgsvenner og pårørende, og der er ingen der har skelet så meget til, hvad der
var af formelle ting, man har bare tænkt, at det var i orden.
(Medarbejder i Socialforvaltningen)
Medarbejderens beskrivelse vidner om en oplevelse af, at frivilligcentret blev kommunen pålagt, og
at centret ikke er etableret som følge af et kommunalt ønske. Det kan tolkes som et udtryk for at
Socialministeriets policy om frivilligcentrene forstyrrede en allerede eksisterende lokal orden i
samspillet mellem offentlige og frivillige aktører. Den generelle opfattelse blandt de kommunale
medarbejdere er, at man allerede var i færd med at inddrage de frivillige – ikke bare i relation til det
sociale område, men i relation til samtlige af kommunens forvaltningsmæssige områder, og at dette
forløb planmæssigt og uden behov for indblanding. Socialforvaltningen var i gang med forskellige
initiativer i forhold til at skabe samarbejde mellem frivillige og offentlige institutioner, foruden at
den også administrerede udmøntningen af kommunens §18-midler til frivillige foreninger, og
dermed havde kontakt til både kommunens mindre frivillige foreninger og større frivillige
organisationer, som f.eks. den lokale afdeling af Ældresagen. Kulturforvaltningen var ligeledes i
gang med deres egne projekter, herunder en længerevarende indsats med rekruttering af
45
uorganiserede frivillige til kommunens biblioteker, samt koordination af frivillige aktiviteter på det
kulturelle område.
Tiden før etableringen var altså præget af, at der i Givsted allerede eksisterede et fokus på
samarbejde på tværs af sektorer, og at der allerede var etableret en række samarbejder mellem
frivillige og kommunens institutioner og forvaltninger. Forvaltningerne arbejdede strategisk med
frivillighed og særligt Kulforvaltningen prioriterede frivillighed som et arbejdsområde, da man
arbejdede målrettet med rekruttering af uorganiserede frivillige til indsatser på kulturområdet.
Model 8 illustrerer det lokale netværk af aktører, som forud for etableringen af frivilligcentret
deltog i det tværgående samarbejde mellem frivillige og det offentlige. Formålet med modellen er, at
give et overordnet indtryk af de relationer, der eksisterede mellem policyaktørerne forud for
etableringen af Frivilligcenter Givsted. De uorganiserede frivillige er, som beskrevet i metodekapitlet, ikke repræsenteret empirisk i specialet. Når de alligevel er indtegnet i modellen, skyldes det,
at den indsamlede empiri viser, at Kulturforvaltningen og en del af de offentlige institutioner,
herunder eksempelvis Plejehjemmet Højgården, samarbejdede med denne aktørgruppe i tiden op til
etableringen af frivilligcentret. Modellen er opbygget således, at de offentlige aktører er placeret til
venstre, mens de frivillige aktører er placeret til højre.
Model 7, Tiden op til etableringen af frivilligcentret
46
Ansøgningsfasen
Ansøgningsfasen er den sekvens i netværkets udvikling, hvor der blev taget initiativ til at etablere en
frivilligcenterforening, og hvor der blev indsendt ansøgninger om støtte til henholdsvis Givsted
Kommune og Socialministeriet. Frivilligcentre etableres, som nævnt i problemfeltet, ved, at
initiativtagere fra civilsamfundet opnår støtte fra værtskommunen i form af tilsagn om
delfinansiering, hvorefter der kan søges om støtte fra Socialministeriets frivilligcenterpulje.
Initiativet til etableringen af et frivilligcenter i Givsted Komme kom fra to lokale foreninger og den
nuværende leder af frivilligcentret. Selvsamme initiativtagere stiftede, efter meget begrænset
inddragelse af andre lokale aktører, foreningen Frivilligcenter Givsted. Samme dag som foreningen
blev stiftet, havde initiativtagerne afholdt et borgermøde, hvor foreningens vedtægter blev
præsenteret for interesserede. Den Organisationsfrivillige, der deltog på mødet, oplevede, at
initiativet på det tidspunkt kom som en overraskelse for de fleste frivillige i Givsted Kommune.
Det var bare annonceret i [lokalavisen, red.], og så tænker man: ”Nå, hvad er det så for
noget”? Og så blev man inviteret til det der første møde. Folk sad og kiggede: ”Hvad
er det for noget”?
(Organisationsfrivillig)
Til trods for den begrænsede inddragelse af det lokale foreningsliv valgte flere foreninger at støtte
op om initiativet ved at melde sig ind i frivilligcenterforeningen. Allerede samme dag som
foreningen blev stiftet, sendte initiativtagerne en ansøgning til Givsted Kommune om
medfinansiering af et frivilligcenter i kommunen. Heller ikke i kommunen havde man kendt til
initiativet, før det blev annonceret, og den hurtige proces betød, at man derfor ikke havde tid til at
forberede sig på, hvilke ønsker man fra kommunalt hold havde til frivilligcentret. Direktøren i
Socialforvaltningen, der var med til at behandle ansøgningen, fortæller, at man fra kommunalt hold
derfor følte sig presset til at godkende ansøgningen.
[D]er var nogle, der følte sig lidt snigløbet af, at man havde gjort det her klar, og det
var svært at sige nej til.
(Direktør i Socialforvaltningen)
47
Selvom kommunen ikke var tilfreds med den måde, hvorpå grundlaget for centret var blevet til,
blev ansøgningen alligevel godkendt. En forklaring herpå kan være, at initiativtagerne fik opbakning
fra en prominent minister, som ovenikøbet havde tilknytning til kommunen.
Altså - vi er jo så heldige, at jeg inviterede [en minister, red.] med meget tidligt i
processen til at være med, så hun blev hovedtaler på vores første borgermøde, hvor vi
ligesom offentliggjorde ideen. Og hun var spidskandidat i kommunen, og så kan
borgmesteren jo ikke gøre noget.
(Centerlederen)
Den oplevelse som de kommunale embedsmænd har af forløbet, kan understøtte forklaringen om
politisk indblanding i processen, da de oplevede, at frivilligcentret blev dem pålagt af
udefrakommende kræfter. Initiativtagernes handlekraft kom bag på de kommunale respondenter,
der haltede bagefter gennem hele ansøgningsprocessen. Kun en måned efter at kommunen havde
godkendt ansøgningen om kommunal medfinansiering af centret, havde frivilligcenterforeningen
udarbejdet ansøgningen til Socialministeriets frivilligcenterpulje, der skulle sikre den anden halvdel
af centrets finansiering. Direktøren i Socialforvaltningen fortæller om ansøgningsprocessen:
[L]idt firkantet sagt, er det noget, som kommunen i virkeligheden er gået med på,
initieret af, at der var nogle foreninger, som i kraft af Socialministeriet har de her
midler og det her rammesetup (…) Så kom der ligesom en proces i gang omkring at få
søgt [Socialministeriet, red.]. Det gik lidt stærkt. Vi kunne måske godt have forberedt
os lidt bedre, set i forhold til de frivillige, og derfor tror jeg måske, at det blev lidt til
ad bagvejen. Hvis de var kommet lidt mere ind ad fordøren, så havde det måske fået
en anden start.
(Direktør i Socialforvaltningen)
De offentlige aktører, såvel som de frivillige aktører, oplevede altså, at de blev overrumplet af
initiativtagerne til frivilligcentret, og at de blev sat uden for indflydelse i forbindelse med stiftelsen
af frivilligcenterforeningen og den efterfølgende ansøgningsfase. Eksklusionen af disse aktører har
haft betydning for det videre samarbejde med frivilligcentret, hvor mange af policyaktørerne giver
udtryk for en vis skepsis over for frivilligcentrets egenrådige tilgang til samarbejdet. Ifølge Den
Organisationsfrivillige præger den manglende inddragelse af de frivillige aktører i forbindelse med
udarbejdelsen af grundlaget for frivilligcentret, fortsat de frivillige aktørers holdning til
frivilligcentret.
48
Det er stadig det med, at de startede ud med en tilgang der hed: ’Vi er et frivilligcenter,
nu skal I bare høre’. I stedet for at gå den anden vej rundt og sige, ’hvad kan vi gøre
for jer, er der noget vi kan formidle, er der noget vi kan hjælpe med?’. Og de gik den
forkerte vej rundt i begyndelsen
(Organisationsfrivillig)
Netværket var altså i denne fase præget af et begrænset samarbejde mellem frivilligcentret og de
øvrige policyaktører. Frivilligcenterforeningen havde, med opbakning fra en prominent politiker,
mulighed for at udforme grundlaget for centret uden den store indblanding fra kommunen, og de
lokale frivillige aktører blev ligeledes kun i begrænset omfang inddraget i udformningen af
grundlaget for frivilligcentret.
Modellen nedenfor viser de relationer som blev etableret i forbindelse med frivilligcentrets
ansøgningsfase. De gennemsigtige forbindelseslinjer repræsenterer de relationer, der var etableret
inden initiativet til frivilligcentret, mens de sorte streger viser de nye relationer, der opstod omkring
frivilligcentret. Disse relationer er imidlertid forholdsvist svage på grund af den manglende dialog
om frivilligcentrets udformning og retning, hvilket er illustreret ved brugen af stiplede linjer.
Model 8, Ansøgningsfasen
49
Etableringsfasen
I dette afsnit analyseres frivilligcentrets etableringsfase, der strækker sig over en toårig periode fra
tiden omkring frivilligcentrets optagelse i Socialministeriets Pulje til etablering af frivilligcentre, til tiden
omkring specialets empiri-indsamling. Tidsmæssigt er der således tale om en forholdsvis lang
sekvens i sammenligning med de to foregående sekvenser i analysen. Årsagen til at denne
tidsmæssigt relativt lange periode er fremstillet som én sekvens er, at handlingerne i netværket
samlet set understøtter samme udvikling, hvor policynetværket formaliseres, og kommunen, som
følge heraf, får større indflydelse på frivilligcentret.
I begyndelsen af etableringsfasen blev samarbejdet mellem frivilligcentret og kommunen, herunder
de opgaver som frivilligcentret forventedes at løse, nedskrevet i en samarbejdsaftale, og der blev
truffet beslutning om løbende at justere samarbejdets indhold gennem udarbejdelse af
handlingsplaner (se bilag 7-10). Det er især samarbejdet omkring udarbejdelsen af
handlingsplanerne, som giver anledning til en opfattelse af, at denne fase i policyprocessen er
karakteriseret ved en udvikling i retning af, at kommunen har indtaget en mere dominerende rolle i
policynetværket.
Bare det, at vi har en handlingsplan, hvor man meget formelt og struktureret
nedskriver, hvad man har af forventning. Det er ikke, hvad vi har af forventning, det
er, hvad kommunen har af forventning.
(Centerlederen)
En gennemgang af samarbejdsaftalen og handlingsplanerne viser, at der overordnet set kan skelnes
mellem tre typer af opgaver, som frivilligcentret forventes at løse, henholdsvis rådgivning og
rekruttering af frivillige til offentlige institutioner, igangsættelse af egne projekter og servicering af
foreninger. Som det fremgår af analysen af policynetværkets regler, rummer handlingsplanerne
overvejende aktiviteter, som orienterer sig mod rådgivning og rekruttering til offentlige
institutioner.
Omfanget af formelle krav til frivilligcentrets opgaver er således vokset i løbet af etableringsfasen,
og i takt hermed er opgaverne også i højere grad kommet til at afspejle kommunens interesser.
Den kommunale indflydelse på centret er ikke blevet opvejet af en tidsvarende indflydelse for
centret på kommunens frivillighedsindsatser. I Givsted Kommune hører frivilligcentret under en
tværgående kommunale arbejdsgruppe, som koordinerer kommunens indsatser overfor frivillige.
50
Den tværgående arbejdsgruppe består af repræsentanter for samtlige af kommunens forvaltninger,
og formandsskabet har ligget skiftevis hos Socialforvaltningen og Kulturforvaltningen. Lederen af
frivilligcentret mener, at frivilligcentret burde være repræsenteret i arbejdsgruppen, i stedet for at
kommunikere gennem kommunens kontaktpersoner.
Det som frivilligcenter, altså ud fra det frivillige demokratiske synspunkt, så er det jo
mærkeligt, at jeg ikke bliver inviteret med ind i gruppen og er med i den dialog, som
de har, hvor de tænker højt. For de møder jeg har med de to repræsentanter, det er
ikke særligt givende.
(Centerleder)
Etableringsfasen er altså ikke forløbet i overensstemmelse med centerlederens ønsker til, og
opfattelser af, frivilligcentrets rolle i policynetværket. På trods af den uenighed der kan spores i
samarbejdet mellem frivilligcentret og de lokale frivillige aktører, er der sket en udbygning af
relationen mellem centret og Givsted Kommune gennem denne fase, hvor der er indgået formelle
samarbejdsaftaler og handlingsplaner mellem frivilligcentret og kommunen.
Ud over at der i etableringsfasen formelt set er blevet skabt tættere relationer mellem frivilligcentret
og de kommunale forvaltninger, er frivilligcentrets relationer til de lokale frivillige også blevet
udbygget. Antallet af medlemsforeninger i frivilligcenterforeningen steget fra 20 medlemsforeninger
på tiden omkring ansøgningsfasen, til 57 medlemsforeninger 2013 (Se Frivilligcenter Givsted 2011b
og Frivilligcenter Givsted 2013). Listen over medlemmer tæller både mindre foreninger og større
frivillige
organisationer,
som
f.eks.
den
lokale
afdeling
af
Hjælpeorganisationen
og
Pensionistorganisationen. Formelt set har frivilligcentret altså fået skabt en bredere forankring
blandt de frivillige. Antallet af medlemsskaber kan imidlertid ikke bruges til, at sige noget om
styrken af de relationer der er etableret mellem frivilligcentret og medlemsforeningerne. De frivillige
som er repræsenteret i specialet giver udtryk for forskellige grader af tilknytning til centret, hvor de
større frivillige organisationer kun i begrænset omfang samarbejder med centret, mens de mindre
foreninger i højere grad giver udtryk for, at de interagerer med centret. Dette skyldes sandsynligvis,
at de store frivillige organisationer er ressourcestærke og allerede besidder de ressourcer, som
frivilligcentret ellers ville kunne stille til rådighed. Men det kan også hænge sammen med den store
grad af regulering, som kommunen udøver over for centret. Som det fremgår af positionsanalysen,
opfatter Den Organisationsfrivillige centret som en offentlig institution, hvilket kan tænkes at være
grunden til den lille grad af tilknytning til frivilligcentret.
51
De offentlige aktører giver ligeledes udtryk for, at frivilligcentret ikke spiller en væsentlig rolle i
deres arbejde med frivillighed. Forvaltningerne inddrager kun engang imellem frivilligcentret i deres
arbejde med at øge inddragelsen af frivillige i det offentlige, og frivilligcentret tilskrives ikke en
vigtig rolle i forbindelse med denne målsætning.
Man kan jo sagtens køre et eller andet i kommunen samtidig med, at man har et
frivilligcenter, som man kan trække på, og som har nogle medlemsforeninger, og det
kan være fint, ikke, men derfor kører det store maskineri jo ved siden af.
(Medarbejder i Kulturforvaltningen)
Frivilligcentret har altså ikke indtaget en videre central rolle i relation til løsningen af
policyproblemet gennem netværkets udvikling. En nyere udvikling i netværkets sammensætning
vidner dog om, at frivilligcentret har formået at udbygge dets netværk, idet der også er etableret
relationer til lokale offentlige institutioner, hvor frivilligcentret har beskæftiget sig med rekruttering
af frivillige til sansehaver på forskellige lokale plejehjem. Frivilligcentret har derudover taget initiativ
til et projekt kaldet Netværket, som har til formål at forebygge ensomhed blandt ældre gennem tilbud
om deltagelse i forskellige aktiviteter. Projektet afvikles i samarbejde med det lokale plejehjem
Højgården, men er, som analysen af positioner i det aktuelle netværk vil vise, aldrig rigtig kommet
fra start, og relationen til de lokale offentlige institutioner vurderes overodnet set som begrænset.
Som modellen nedenfor illustrerer, vedligeholdes og fornyes de samarbejdsrelationer, der blev
dannet inden etableringen af frivilligcentret, og frivilligcentret har kun i begrænset omfang indtaget
en rolle som bindeled mellem kommunen og de frivillige. Relationerne mellem frivilligcentret og
kommunen, og mellem frivilligcentret og de organiserede frivillige, er primært blevet styrket som
følge af en formalisering af samarbejdet. For de frivilliges vedkommende i kraft af medlemskab af
frivilligcenterforeningen, og for kommunen i kraft af udarbejdelse af samarbejdsaftale og
handlingsplaner. Blandt de frivillige er det primært relationen til foreningerne, der er blevet styrket
gennem etableringsfasen, mens de større organisationer kun i begrænset omfang interagerer med
frivilligcentret. I etableringsfasen er der også opstået relationer mellem frivilligcentret og de
offentlige institutioner. F.eks. samarbejder frivilligcentret og Plejehjemmet Højgården om et projekt
kaldet Netværket, der skal skabe fællesskaber for mænd over 65 år. Ligeledes er der i
etableringsfasen også opstået en relation mellem de uorganiserede frivillige og frivilligcentret, hvor
frivilligcentret, som følge af pres fra kommunen, i højere grad fokuserer på rekruttering af frivillige.
Modellen belyser ikke relationerne mellem de frivillige aktører, men aktørenes beskrivelser giver
ikke anledning til at tro, at etableringen af frivilligcentret har været med til at styrke relationerne
52
mellem de frivillige aktører. Ligesom med model 9 er de svage relationer indtegnet med stiplede
linjer, og på baggrund af, at det primært er de frivillige foreninger som benytter frivilligcentret, er
dette den eneste relation, som er indtegnet med en udfyldt relations-pil.
Model 9, Tiden op til etableringen af frivilligcentret
53
Positioner i policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted
I dette afsnit analyseres de positioner, der kan identificeres blandt netværksaktørerne i det aktuelle
policynetværk omkring Frivilligcenter Givsted. Positionsanalysen viser, at der er sammenhæng
mellem aktørernes sektorielle tilhørsforhold og deres position i netværket. Det er således muligt at
identificere tre positioner i det aktuelle policynetværk; en kommunal position, en frivillig position
og en hybrid position.
De to yderpositioner, den kommunale position og den frivillige position, baserer sig på to
modsatrettede forventninger til frivilligcentret. Den kommunale position er således defineret ved en
forventning om, at frivilligcentret skal servicere offentlige institutioner og understøtte en øget
inddragelse af frivillige i den kommunale opgavevaretagelse. Den frivillige position er karakteriseret
ved en forventning om, at frivilligcentret skal understøtte de frivillige foreninger og organisationer.
Disse to overordnede forventninger til frivilligcentret betegnes i specialet som kommuneservice og
foreningsservice, og det udgør en central spænding i forhold til at forstå, hvordan policy udmøntes i
netværket omkring Frivilligcenter Givsted. Som tidligere nævnt, kan der ikke på forhånd sættes
lighedstegn mellem aktøren og dens sektorielle eller organisatoriske tilknytning, og det er derfor
vigtigt at understrege, at de fire positioner er identificeret på baggrund af en åben og eksplorativ
tilgang, hvor der er taget udgangspunkt i aktørernes opfattelser og ikke i deres organisatoriske
tilhørsforhold.
Givsted Kommune
Givsted Kommune er i specialet repræsenteret af respondenter fra henholdsvis Kulturforvaltningen
og Socialforvaltningen. Forvaltningerne har overvejende de samme forventninger til frivilligcentret,
men på grund af deres forskellige tilgange til samarbejdet med frivilligcentret og deres forskellige
forpligtelser i netværket, er analysen af de kommunale aktører opdelt efter forvaltning. Analysen af
de kommunale aktører afsluttes med en opsamling, hvor den kommunale position sammenfattes.
Kulturforvaltningen
Kulturforvaltningens formelle opgaver er at administrere kommunens aktiviteter på kulturområdet,
herunder også det kommunale biblioteksvæsen. Kulturforvaltningen har et markant fokus på
frivillighed og afvikler en række aktiviteter, som har til formål at øge inddragelsen af frivillige på
54
kulturområdet. Kulturforvaltningen har, som det fremgik af den sekvenserede netværksanalyse,
gennem en årrække beskæftiget sig med rekruttering af frivillige til kommunale institutioner, og
forvaltningen har i den forbindelse afviklet et længerevarende projekt med inddragelse af frivillige i
det daglige arbejde på kommunens biblioteker. Det er på nuværende tidspunkt Direktøren for
Kulturforvaltningen, der har formandsposten i den tværgående kommunale arbejdsgruppe, og
kontaktpersonen for frivilligcentret er også fra Kulturforvaltningen. Kulturforvaltningen har således
en central rolle i policynetværket, fordi den er med til at koordinere samarbejdet mellem kommunen
og frivillige aktører, og fordi dens medarbejdere har ansvar for at føre tilsyn med frivilligcentret og
kontrollere, at det lever op til de krav, som kommunen stiller. Respondenterne fra
Kulturforvaltningen opfatter i overensstemmelse hermed, at deres rolle overfor frivilligcentret er at
kontrollere, at centret overholder dets forpligtelser:
Det jo den her formelle funktion, hvor vi følger op på deres regnskab og årsberetning
og handleplan, hvor vi kigger på; ”Jamen altså, der er en samarbejdsaftale, som siger,
at de skal være sådan og sådan. Gør de det?”
(Medarbejder i Kulturforvaltningen)
De formelle regler i policynetværket understøtter den kontrollerende rolle, som Kulturforvaltningen
indtager overfor frivilligcentret, da frivilligcentret modtager kommunale midler, og derfor skal
overholde de forpligtelser, som det har indgået med kommunen. De formelle regler for samspillet
mellem kommunen og frivilligcentret tillader både frivilligcentret, at beskæftige sig med aktiviteter,
som orienterer sig mod servicering af frivillige foreninger og igangsættelse af egne projekter, men
respondenterne fra Kulturforvaltningen har en klar forventning om, at centret hovedsageligt skal
understøtte den kommunale opgavevaretagelse. Medarbejderen fra kulturforvaltningen ønsker
således hellere, at frivilligcentret sørger for, ”at der kommer nogle frivillige ud til nogle borgere, end at man
sidder og diskuterer” (Medarbejder i Kulturforvaltningen) og påpeger i den forbindelse, at dette
overskygger de øvrige aktiviteter i handlingsplanen.
Det er jo sådan, at når man kigger på en handlingsplan, så er der nogle punkter, der er
mere vigtige end andre, og vi siger jo, at hvis de gerne vil det her, så er det fint med os,
men for os er det her vigtigst. ”Hvis I tænker, at I kan nå det hele, jamen så må I
gerne fokusere på andre ting. Det står jer frit for. Bare vi er enige om, at der er en
prioritering af, at nogle ting er vigtigere end andre”.
(Medarbejder i Kulturforvaltningen)
55
Der er dog ikke enighed om de konkrete forventninger til frivilligcentret blandt respondenterne fra
Kulturforvaltningen. Hvor medarbejderen, som har ansvaret for det løbende samspil med
frivilligcentret, lægger stor vægt på rekruttering som en af centrets kerneopgaver, giver
forvaltningsdirektøren udtryk for, at frivilligcentret ikke er en hensigtsmæssig udfører af denne
aktivitet. Kulturforvaltningens egne rekrutteringsaktiviteter spiller en rolle i denne henseende. Som
analysen af policynetværkets sekvenser viste, har Kulturforvaltningen positioneret sig som en
central aktør i forbindelse med rekruttering af frivillige til kommunens institutioner, og
frivilligcentret opfattes derfor som et overflødigt led, der komplicerer samspillet med de frivillige.
Jamen, det er jo altid forstyrrende, hvis der er et tredje element. Det var dét, som vi
har gjort rigtig meget ud af – at lave alle mulige informationer til institutionslederne
om, hvordan man samarbejder med frivillige og rekrutterer frivillige.
(Direktør i Kulturforvaltningen)
Denne ambivalens over for frivilligcentret, hvor centret på den ene side forventes at bidrage til
rekrutteringen af frivillige, men samtidig opfattes som et forstyrrende element danner baggrund for
udfordringer for samarbejdet mellem frivilligcentret og kommunen. Lederen af frivilligcentret
oplever, at kulturforvaltningsdirektørens forventninger er svære at afkode, og tolker dette som et
udtryk for, at forvaltningsdirektøren ser centret som en konkurrent.
Direktørens holdning til os, den er sådan svær at forstå. Jeg tror, at hun ser os som en
konkurrent. Når man er til møde med hende, så har hun en holdning, der hedder
”Hvad er det, I kan gøre bedre?”. Så nævnte jeg på et tidspunkt den rimelig høje
husleje vi sidder med – så sagde hun ”Ja, den kunne jeg også finde bedre anvendelse
for”. Sjove udtalelser.
(Centerlederen)
Overlappet mellem Kulturforvaltningens arbejdsopgaver og de aktiviteter som frivilligcentret
forventes at varetage giver anledning til bekymring for frivilligcentrets fremtid, som i sidste ende
afhænger af kommunens vilje til fortsat at bidrage til finansieringen af centret. I det hele taget er
relationen mellem frivilligcentret og Kulturforvaltningen præget af modsatrettede forventninger til
samarbejdet og til centrets rolle. Kulturforvaltningsdirektøren udtrykker det således; ”[V]i vil gerne
have, at vi skal gå den her vej. Frivilligcentret siger, ”vi vil hellere gå den her vej”” (Direktør i
56
Kulturforvaltningen). På trods af at respondenterne fra Kulturforvaltningen har divergerende
holdninger til frivilligcentrets rolle i policynetværket, er deres position i policynetværket overordnet
set karakteriseret ved en forventning om, at frivilligcentret skal bidrage til en øget inddragelse af
frivillige
i
den
offentlige
opgavevaretagelse
og
understøtte
offentlige
institutioner.
Kulturforvaltningsdirektøren opfatter i forlængelse heraf i højere grad frivilligcentret som ”en
selvejende institution end en forening” og forventer derfor også, at centret prioriterer de opgaver, som
kommunen finder centrale, og at centret selv tager initiativ og sikrer, at opgaverne bliver løst, og der
bliver skabt fremdrift i centret aktiviteter.
Socialforvaltningen
Socialforvaltningen arbejder også med inddragelsen af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse
på
forvaltningens
ressortområde.
Socialforvaltningen
planlægger
blandt
andet
rekrutteringsarrangementer på kommunens social- og sundhedsinstitutioner og rådgiver
institutionerne om rekruttering og samarbejde med frivillige. Derudover administrer forvaltningen
§18-midlerne, som kommunerne hvert år uddeler til lokale foreninger, og har derfor et bredt
kendskab til de frivillige aktører i kommunen. Socialforvaltningen indtager på nuværende tidspunkt
en mere tilbagetrukket rolle i policynetværket, da Kulturforvaltningen har formandsposten for den
tværgående arbejdsgruppe og opgaven som kontaktperson for frivilligcentret. Den tidligere
kontaktperson fra Socialforvaltningen spiller dog uformelt set stadig en central rolle i relation til
frivilligcentret, da hun fortsat løbende interagerer med frivilligcentret, der også stadig betragter
hende som den ene af dets primære kontaktpersoner. Respondenterne i Socialforvaltningen
opfatter deres rolle i netværket som rammesættende og lægger mindre vægt på kontrol og mere
vægt på at opfordre frivilligcentret til at indtage en mere proaktiv rolle gennem dialog og
inddragelse. På trods af at der blandt respondenterne fra Socialforvaltningen kan spores en større
grad af åbenhed i forhold til, hvilke aktiviteter frivilligcentret kan beskæftige sig med, udgør
finansieringsforholdet mellem kommunen og frivilligcentret også her en central dimension i
Socialforvaltningens opfattelse af frivilligcentrets handlerum, hvor centret betragtes som underlagt
kommunen qua frivilligcentrets finansieringsmodel.
Man kan sige at frivilligcentret, hvis vi skal gå tilbage i historien, de blev oprettet...
altså de kan kun blive oprettet, hvis kommunen giver et tilskud. (…) Og der er i den
forbindelse indgået en samarbejdsaftale og en handlingsplan.
(Medarbejder i Socialforvaltningen)
57
Respondenterne fra Socialforvaltningen anser, i overensstemmelse med Kulturforvaltningen, også
rekruttering af frivillige til de offentlige institutioner for at være en central opgave for
frivilligcentret, men Socialforvaltningen forventer samtidig, at centret også løfter opgaven i forhold
til at nytænke og udvikle samspillet mellem frivillige og offentlige aktører. Ligesom det er tilfældet
med Kulturforvaltningens medarbejdere, lever frivilligcentret dog ikke op til Socialforvaltningens
forventninger, og frivilligcentrets rolle i policynetværket begrænser sig således også i
Socialforvaltningens optik overvejende til rekruttering af frivillige.
Men jeg kan godt se frivilligcentret have en væsentligt videre rolle end det
[rekruttering, red.], netop i form af at frivilligcentret i kraft af sin forankring i mange af
foreningerne kunne også i min optik være med til at videreudvikle nogle af de måder,
hvorpå vi organiserer nogle af frivilligindsatserne. Og der synes jeg godt, at vi kan
udfordre frivilligcentret en lille smule, det ved jeg også bliver gjort, fordi med al
respekt for de udmærkede mennesker, der er involverede i det, så er det måske også
nogle af dem, der fra frivillighedsdagsorden tænker en lille smule traditionelt.
(Direktør for Socialforvaltningen)
Respondenterne fra Socialforvaltningen er utilfredse med frivilligcentrets tilgang og prioritering af
opgaver, hvor centrets traditionelle fokus på foreningerne, anses for at være en irrelevant handling.
Holdningen er, ligesom i Kulturforvaltningen, at frivilligcentret selv må tage initiativ til at forbedre
sine resultater i forhold til de parametre, der vægtes af de kommunale af aktører.
Den kommunale position
Som de foregående analyser viste, har forvaltningerne forskellige tilgange til samarbejdet med
centret. Hvor Kulturforvaltningen lægger vægt på kontrol, lægger Socialforvaltningen også vægt på
dialog og forhandling. Der er dog enighed om, at frivilligcentret er underlagt kommunen på grund
af den kommunale delfinansiering, og som følge af deres fortolkning af policyproblemet, hvor
frivilligcentret skal bidrage til at øge inddragelsen af frivillige i det offentlige. På den måde udgør
de kommunale aktører en samlet position i netværket, der dels er kendetegnet ved en række
formelle beføjelser til at sætte retningen for frivilligcentret og dels ved en forventning til
frivilligcentret om, at centret først og fremmest skal prioritere rekruttering af frivillige til de
offentlige institutioner og være mere nyskabende i sin tilgang til at skabe samspil mellem frivillige
og offentlige aktører. Der er således overordnet set tale om en forventning om, at frivilligcentret
58
skal bidrage til at løse de opgaver, som kommunen fremhæver. I specialet betegnes denne
forventning som kommuneservice, da den dels rummer en forventning om, at frivilligcentret skal
servicere kommunen i forhold til deres behov for øget inddragelse af frivillige i den offentlige
opgavevaretagelse og dels, at denne forventning formuleres i modsætning til et fokus på at servicere
foreningerne. Udover denne forventning er den kommunale position kendetegnet ved en
tilbageholdende indstilling, hvor de kommunale aktører afventer, at frivilligcentret tager initiativ til
at forbedre sine resultater.
De frivillige aktører
De frivillige aktører har en central rolle i policynetværket, da de udgør den primære målgruppe for
centrets opgaver og aktiviteter. De frivillige aktører er i specialet repræsenteret af en frivillig, der er
medlem af en mindre lokal forening og en frivillig, som er medlem af to store frivillige
organisationer med lokalafdelinger i kommunen. I de følgende afsnit beskrives deres roller i
netværket og de forventninger, de knytter til frivilligcentret, og til sidst udledes deres position i
netværket.
Den foreningsfrivillige
Den Foreningsfrivillige er medlem af den lokale forening Aktivitetsklubben, der laver aktiviteter for
og med ældre. Foreningen har omkring 90 medlemmer og råder over et klubhus, hvor ældre kan
mødes og deltage i forskellige aktiviteter. Derudover udfører foreningen også en række
omsorgsopgaver, som for eksempel tryghedsopkald til udsatte ældre og hjælp til indkøb. Foreningen
har ikke noget formelt samarbejde med de offentlige aktører eller frivilligcentret, men afvikler sine
aktiviteter selv. Aktivitetsklubben er medlem af frivilligcenterforeningen, men har først gjort brug
af frivilligcentret for nyligt i forbindelse med udarbejdelsen af foreningens vedtægter:
Nu har jeg selv brugt det [frivilligcentret, red.], for vi er i den situation, at vi skal til at
lave nogle vedtægter (…) Så vi kan bruge frivilligcentret til at hjælpe os videre (…) og
måske forsimple det, som vi komplicerer. For vi er jo lægfolk, så vi ved ikke rigtig
hvad vi gør.
(Foreningsfrivillig)
59
Den Foreningsfrivillige oplever, at frivilligcentret besidder nogle kompetencer, som de ikke besidder
i Aktivitetsklubben. Han mener derfor, at centrets rolle bør være at hjælpe og rådgive de frivillige
foreninger, fremfor at rekruttere frivillige til de offentlige institutioner. Han har en positiv opfattelse
af frivilligcentret, der efter hans opfattelse er med til at understøtte det lokale foreningsliv. Det skal i
den forbindelse bemærkes, at Den Foreningsfrivillige også er medlem af bestyrelsen i
frivilligcenterforeningen, hvilket antages at påvirke hans syn på frivilligcentret. Frivilligcentrets
forankring i civilsamfundet spiller en central rolle for Den Foreningsfrivilliges opfattelse af
frivilligcentret.
Jamen det [frivilligcentrets udfordringer, red] er i forhold til, hvordan det skal styres i
forhold til kommunen, og det kan vi jo ikke rigtig acceptere, selvom det er
kommunen, der leverer nogle af pengene og staten leverer nogle andre, så føler vi jo,
at vi har vores eget råderum, og det skal ikke dikteres, synes vi.
(Foreningsfrivillig)
Hans opfattelse står i direkte kontrast til den opfattelse, de kommunale aktører har af deres egen
rolle og frivilligcentrets rolle i netværket, da han hverken ser kommunen som indehaver af
frivilligcentret eller forventer, at frivilligcentret skal medvirke til at understøtte en øget inddragelse
af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse. Frivilligcentret er efter hans opfattelse etableret med
henblik på at understøtte og servicere de frivillige foreninger og det forhold, at kommunen bidrager
til centrets finansiering, er ikke ensbetydende med, at kommunen bør have indflydelse på centrets
aktiviteter.
Den Organisationsfrivillige
Den Organisationsfrivillige repræsenterer lokalafdelingerne for
Hjælpeorganisationen og
Pensionistorganisationen i Givsted Kommune. Hun er også medlem af Seniorrådet i kommunen,
og beskæftiger sig i sit frivillige arbejde primært med ældreområdet. Både Hjælpeorganisationen og
Pensionistorganisationener
medlem
af
frivilligcenteret,
men
de
har
ifølge
Den
Organisationsfrivillige ikke kunne bruge frivilligcentret til noget endnu.
Frivilligcentret har jo eksisteret i tre års tid. Og der vil jeg nok sige fra de frivillige som
Ældresagen, der jo er en veletableret organisation i Givsted med over 1000
medlemmer, og for Hjælpeorganisationen, (…) der har der været en vis skepsis
overfor, hvad kunne de egentlig tilbyde os. For Hjælpeorganisationen er jo verdens
ældste humanitære organisation, så det kører jo bare på skinner, og
Pensionistorganisationen nogenlunde det samme.
(Organisationsfrivillig)
60
Selvom de store organisationer ikke umiddelbart har behov for et frivilligcenter, mener Den
Organisationsfrivillige, at organisationerne alligevel bør bakke op om frivilligcentret, da de mindre
foreninger, der ikke råder over så mange ressourcer, kan have brug for et center. Denne holdning
oplever hun imidlertid, at hun står alene med blandt de frivillige. I denne henseende afviger
respondentens opfattelse altså fra hendes organisatoriske tilhørsforhold i og med, at Den
Organisationsfrivillige har en positiv indstilling overfor frivilligcentret modsat, ifølge hendes
udsagn, de organisationer som hun repræsenterer.
Nu sidder jeg jo også i bestyrelsen i Ældresagen, hvor en del medlemmer er lidt
skeptiske overfor frivilligcentret. Jeg sidder nok nogle gange lidt alene og kæmper for
frivilligcentret, for jeg synes, at ideen er god, og så skal man heller ikke skyde dem ned.
De skal have lov til at træde deres barnesko, vi har alle sammen prøvet at skulle starte
på noget nyt, og det skal de også have lov til.
(Organisationsfrivillig)
Den Organisationsfrivillige understreger samtidig, at det er vigtigt med opbakning fra de frivillige
organisationer, hvis frivilligcentret ikke skal ende som et foretagende, der kun tilgodeser
kommunale interesser. Hun opfatter i forvejen frivilligcentret som et kommunalt initiativ, fordi
centret modtager økonomisk støtte fra Givsted Kommune og samarbejder tæt med dem. Hendes
forventninger til frivilligcentrets ageren i policynetværket er derfor også afstemt efter denne
placering af frivilligcentrets tilhørsforhold, hvor frivilligcentrets kommunale islæt udgør en
hæmmende faktor for et øget samarbejde. Det er i den forbindelse bemærkelsesværdigt, at
frivilligcentrets hybride karakter giver anledning til kritik fra både Kulturforvaltningsdirektøren og
Den Organisationsfrivillige.
Hvad angår Den Organisationsfrivilliges forventninger til frivilligcentret, placerer hun sig på linje
med Den Foreningsfrivillige, idet hun mener, at frivilligcentret er til for foreningerne.
Så deres opgaver er ikke så meget at binde de frivillige organisationer sammen med
kommunen, men nærmere at koble de frivillige organisationer sammen med
frivilligcentret. At de frivillige føler, vi har et frivilligcenter, som vi kan bruge til noget,
og de kan bruge os til noget, og så er kommunen lidt ude af det.
(Organisationsfrivillig)
61
Den Organisationsfrivillige finder det nødvendigt, at kommunens indflydelse på frivilligcentret
reduceres, hvis centret skal have mulighed for at indtage en mere central plads blandt de lokale
frivillige. Hun har en klar forventning om, at frivilligcentret skal fokusere på at servicere og styrke
de frivillige foreninger frem for at forsøge at skabe et øget samspil mellem frivillige og det
offentlige, og hendes opfattelse af frivilligcentrets rolle i policynetværket står således i kontrast til
den, som gør sig gældende blandt de kommunale respondenter.
Den frivillige position
De frivillige respondenter indtager en tilbagetrukket rolle i policynetværket, da de kun i begrænset
omfang samarbejder med frivilligcentret og de andre policyaktører. Begge respondenter fokuserer
på de frivillige foreninger og deres behov, og derfor betegnes deres position som den frivillige
position. Denne position er kendetegnet ved en forventning om, at frivilligcentret skal servicere
foreninger og være med til at styrke relationerne mellem foreningerne. Dette er med til at
positionere de frivillige aktører i opposition til de kommunale aktører, der i modsætning til de
frivillige aktører forventer, at centret skal være med til at skabe øget inddragelse af frivillige i den
offentlige opgavevaretagelse. De frivillige aktørers forventning til frivilligcentret betegnes derfor
som foreningsservice, da forventningen er, at frivilligcentret skal servicere foreningerne, og indfrielsen
af denne forventning indebærer, efter deres opfattelse, at frivilligcentret lægger afstand til
kommunen og rekruttering af frivillige til de offentlige institutioner.
Frivilligcenter Givsted – Den hybride position
I dette afsnit analyseres frivilligcentrets rolle i policynetværket, og på baggrund heraf udledes
centrets position i netværket. Frivilligcenter Givsted er organiseret som forening og ledes af en
bestyrelse med repræsentanter fra medlemsforeningerne. Den daglige ledelse varetages af
frivilligcenterlederen, og centret drives med hjælp fra en deltidsansat medarbejder, der er ansat
midlertidigt. Frivilligcentret er i specialet repræsenteret af centerlederen.
Formelt set indtager frivilligcentret en central rolle i policynetværket, men som den hidtidige analyse
har vist, er centrets rolle baseret på nogle relativt svage relationer til de øvrige policyaktører.
Relationen til de kommunale aktører er baseret på en formel samarbejdsaftale mellem frivilligcentret
og kommunen og på frivilligcentrets handlingsplaner, der forhandles mellem kommunen og centret.
Forholdet til kommunen er præget af, at de kommunale aktører har deres egne
62
rekrutteringsindsatser, der kun i begrænset omfang involverer frivilligcentret. Relationen til de
frivillige er primært baseret på foreningernes medlemskab af frivilligcenterforeningen. Aktørernes
beskrivelser af frivilligcentrets opgaver og samarbejde med de frivillige, giver indtryk af, at det kun
er et begrænset antal af de mindre lokale foreninger, der gør brug af centret, mens resten af
medlemsforeningerne blot er passive medlemmer. Centerlederen tegner imidlertid et andet billede
af samarbejdet i netværket. Efter hans opfattelse har frivilligcentret allerede etableret mange
produktive samarbejdsrelationer til både offentlige og frivillige aktører. Når nogle projekter halter
bagefter, skyldes det, at kommunens forventninger ikke afspejler centrets ressourcer, hvor særligt
rekruttering er en ressourceskrævende opgave.
Vi formidler kontakt mellem institutioner og frivillige og mellem foreninger og
frivillige. Men derudover ligger der jo mange rådgivningsopgaver. Der kommer jo folk
ind, og det er det der tager tid. Så det skal vi have ind i handlingsplanen også, og hele
tiden tænke på, at det er tiden og ikke bare kompetencerne...det er ressourcerne der
virkelig hiver benene ud af os.
(Centerleder)
Jeg har tidligere karakteriseret frivilligcentret som en hybrid organisation på grund af centrets
placering i grænselandet mellem stat og civilsamfund. En gennemgang af centrets formelle opgaver
understøtter denne karakteristik, da centret er forpligtet til at understøtte den offentlige
opgavevaretagelse gennem rekruttering af frivillige og samtidig er forpligtet til at understøtte de
frivillige foreninger i forhold til deres behov og ønsker. Umiddelbart kunne man antage, at disse
opgaver ikke nødvendigvis er modstridende, men som den foreløbige positionsanalyse har vist,
opfattes
opgaverne
som
modstridende
af
netværkets
aktører.
Prioriteringen
af
rekrutteringsopgaven anses af de frivillige som uforenelig med deres opfattelse af centrets rolle
som en instans, der skal understøtte de frivilliges behov, mens de kommunale aktører forbinder
prioriteringen af foreningerne med en nedprioritering af rekrutteringsopgaven.
Centerlederens egen opfattelse af centrets rolle ligger i forlængelse af de frivilliges fokus på
foreningerne, og centerlederen oplever, at frivilligcentret og kommunen har forskellige opfattelser
af centrets rolle på grund af centrets prioritering af foreningernes ønsker og behov.
Vi føler, at man ikke politisk set havde planlagt et frivilligcenter i [Givsted, red.]
Kommune på den præmis, som vi har – altså på foreningernes præmis
(Centerlederen)
63
Lederen af frivilligcentret orienterer sig således mod den frivillige position, men befinder sig i et
”strukturelt positioneringsdilemma” mellem kommunale og frivillige forventninger. Begrebet refererer til,
at aktører kan befinde sig i et krydspres mellem modsatrettede forventninger i netværket (Flugt &
Gjelstrup 2007:156). De modsatrettede forventninger til frivilligcentret er svære at forene, og de
udgør en grundlæggende udfordring for frivilligcentrets evne til at fungere, da centret er afhængig
af opbakning fra begge positioner for at fungere. Uden velfungerende relationer til de lokale
frivillige mister centret sin eksistensberettigelse, og uden opbakning fra kommunen risikerer centret
at miste sin finansielle støtte. Det er denne situation, som danner baggrund for, at frivilligcentrets
position karakteriseres som en hybrid position.
Opsamling på analysen af netværk og positioner
Analysen af positioner og netværk har først kortlagt netværkets tilblivelse og udvikling gennem en
sekvenseret netværksanalyse. Sekvenserne viser tilsammen et udviklingsforløb, hvor det netværk,
der er opstået omkring Frivilligcenter Givsted, bygger på forholdsvis svage relationer mellem
centret og de øvrige policyaktører. Det kan skyldes, som den første sekvens viste, at der var dannet
relationer mellem offentlige og frivillige aktører forud for centrets etablering. Derudover viste
analysen af den andens sekvens, ansøgningsfasen, at initiativtagerne bag frivilligcenterforeningen
ikke inkluderede offentlige eller frivillige aktører i udformningen af grundlaget for centret. Den
manglende mobilisering af lokale aktører havde betydning for netværkets udvikling i den
efterfølgende etableringsfase, hvor der stadig er en vis skepsis overfor frivilligcentret blandt
policyaktørerne. Frivilligcentret har efterhånden fået opbygget relationer til et bredt felt af
offentlige og frivillige aktører, men disse relationer bygger primært på formelle bånd og ikke på
aktive samarbejdsrelationer. Etableringsfasen viste ligeledes, at Givsted Kommune med tiden har
indtaget en dominerende rolle overfor frivilligcentret i kraft de formelle beføjelser kommunen har
overfor centret.
Analysen af positioner i netværket viste, at der er overvejende overensstemmelse mellem
policyaktørernes organisatoriske tilhørsforhold og deres roller og positioner i netværket. På
baggrund af aktørernes roller og forventninger til frivilligcentret, kan der identificeres tre
positioner; den kommunale position, den frivillige position og hybrid positionen.
64
Den kommunale position er fremtrædende i policynetværket på grund af de formelle beføjelser,
som de kommunale aktører har i forhold til at udstikke retningen for frivilligcentret.
Analysen viste også, at positionerne knytter forskellige forventninger til frivilligcentret, hvor der kan
skelnes mellem to overordnede og modsatrettede forventninger, der i specialet betegnes som
henholdsvis kommuneservice og foreningsservice. Kommuneservice knytter sig til den kommunale
position, hvor frivilligcenteret forventes at servicere kommunen i forhold til deres ønske om at øge
inddragelsen af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse, i stedet for at prioritere foreningernes
behov og ønsker. Foreningsservice knytter sig til den frivillige position, hvor frivilligcentret
forventes at servicere foreningerne og lægge afstand til kommunen, ved at fokusere på at styrke
foreningernes kapacitet, og ikke på at styrke samspillet med det offentlige. Endelig viste analysen, at
frivilligcentret indtager en hybrid position, da centret skal kombinere de forskellige hensyn og
forventninger i deres rolle. Centeret befinder sig således i et strukturelt positioneringsdilemma, hvor
det ikke kan tilfredsstille forventningen om kommuneservice, samtidig med at det tilfredsstiller
forventningen om foreningsservice. Modellen nedenfor viser netværkets positioner.
Model 10, Positioner i netværket
65
Normer og regler
Denne del af analysen undersøger, hvilke normer og regler, som gør sig gældende i policynetværket
omkring Frivilligcenter Givsted. Analysen bygger videre på resultater fra de foregående to
delanalyser, således af netværkets positioner danner udgangspunkt for analysen af aktørernes
normer og regler. Analyse-afsnittet behandler indledningsvis de formelle regler, der er opstillet for
aktørernes samspil, som består af frivilligcenterforeningens vedtægter, den samarbejdsaftale, som er
indgået mellem kommunen og frivilligcentret, og endelig de årlige handlingsplaner, der angiver de
aktiviteter, som kommunen forventer, at frivilligcentret skal beskæftige sig med. Både
samarbejdsaftalen og frivilligcentrets vedtægter har vist sig at være relativt statiske regelsæt, mens
der er sket en tydelig udvikling i handlingsplanernes indhold, som på tidspunktet for empiriindsamlingen i højere grad end tidligere afspejlede den kommunale position i policynetværket.
Policynetværkets regler tillader dog formelt set både frivilligcentret at beskæftige sig med aktiviteter
som orienterer sig mod den kommunale positions forventning om kommuneservice og den
frivillige positions forventninger om foreningsservice. Analyse-afsnittet afsluttes med en analyse af
netværkets normer. Denne del af analysen viser, at der knytter sig modsatrettede normer til
henholdsvis den kommunale og den frivillige position, mens frivilligcentrets normer placerer sig
nogenlunde midt imellem, og dermed afspejler centrets hybride position.
Regler i policynetværket
Mængden og typen af de formelle regler, som regulerer samspillet mellem netværkets aktører,
varierer positionerne imellem. Relationerne mellem den hybride position og den frivillige position
er præget af en mindre grad af formalisering, end det er tilfældet med relationen mellem den
hybride og den kommunale position. De regelsæt, som er gældende for disse relationer, varierer
ligeledes i deres karakter. Handlingsplanerne og samarbejdsaftalen mellem frivilligcentret og
kommunen stiller en række krav til målsætninger, som frivilligcentret skal opfylde, og disse regler
kan i sidste ende håndhæves gennem truslen om at nedlægge frivilligcentret. Det forholder sig
anderledes med frivilligcentrets vedtægter, som ikke stiller krav til de frivillige medlemsforeninger,
66
men i stedet i vid udstrækning sigter efter at imødekomme de behov, som de frivillige foreninger
måtte have. Der er i den relation snarere tale om en række tilbud, end om egentlige regler6.
Frivilligcenterforeningens vedtægter
Formålsbestemmelserne i frivilligcentrets vedtægter fastslår først og fremmest, at frivilligcentret
ikke udelukkende orienterer sig imod det sociale område, men at foreningen sigter efter at være et
samlingssted for ”det lokale frivillige arbejde i relation til (…) det sociale arbejde, sundhed, integration, kultur,
idræt og miljø, hvor foreningen skal styrke, støtte og udvikle området i medlemmernes interesse” (Frivilligcenter
Givsted 2011a). Da medlemmerne er frivillige foreninger, tolkes dette som, at frivilligcentret
formelt set ikke har til formål at understøtte kommunale aktiviteter, medmindre det er i de frivilliges
interesse. Ud over bestemmelsen, som fastslår, at frivilligcentret orienterer sig mod varetagelsen af
frivilliges interesser, præciserer formålsparagraffen, hvilke aktiviteter, frivilligcentret beskæftiger sig
med. Aktiviteter, som konkret retter sig mod den offentlige opgavevaretagelse på det sociale
område, er i den relation yderst begrænsede, og kommunen nævnes kun en enkelt gang (ud af ni
forskellige typer af aktiviteter), hvor frivilligcenterforeningen overfor dens medlemmer forpligter sig
til at ”skabe dialog mellem medlemmer, kommunen og virksomheder” (ibid.). De resterende aktiviteter
orienterer sig mod at styrke og understøtte frivilligheden gennem synliggørelse af frivilligt arbejde,
rekruttering eller formidling af frivillige, tilvejebringelse af nye initiativer, tilbud om uddannelse og
kursusvirksomhed til medlemmer, og hjælp med koordinering af frivillige initiativer.
Frivilligcentrets egne regler afspejler således en orientering i retning af den frivillige position frem
for den kommunale position, hvor frivilligcentret skal arbejde for at styrke frivillige foreningers
kapacitet til at udføre deres aktiviteter, samt fremme netværk frivillige foreninger imellem. Endelig
adskiller bestemmelsen om, at frivilligcentret skal medvirke til tilvejebringelse af nye initiativer, sig
fra de øvrige regler, da denne regel ikke retter sig mod understøttelse af foreningerne, men i stedet
skaber et handlerum for, at frivilligcentret selv kan skabe nye aktiviteter i relation til frivillighed.
6 Der er en række regler, som regulerer interne beslutningsprocesser i frivilligcentret samt adgang til poster i bestyrelse, etc. Disse
regler behandles ikke i forbindelse med analysen af netværkets regler.
67
Samarbejdsaftalen
Hvor frivilligcenterforeningens vedtægter afspejler en orientering mod varetagelsen af frivilliges
interesser, rummer samarbejdsaftalen en række bestemmelser for frivilligcentrets aktiviteter, som
afspejler kommunale interesser. De dele af samarbejdsaftalen, som vedrører frivilligcentrets
aktiviteter i policynetværket, udgør en form for kompromis mellem de to parter, hvor samtlige af de
aktiviteter, som oprindeligt er beskrevet i frivilligcenterforeningens vedtægter, er bibeholdt i
samarbejdsaftalen, men suppleres med seks kommunalt definerede opgaver. Disse kommunalt
definerede opgaver overlapper på mange områder med aktiviteter, som er defineret af
frivilligcenterforeningens selv, herunder f.eks. synliggørelse af frivilligt arbejde, formidling af
frivilligjobs og afholdelse af kurser for frivillige (bilag 7). Forklaringen på, at opgaverne nævnes to
gange i samarbejdsaftalen, ligger i den dobbelte rolle, frivilligcentret indtager som hybrid
organisation på grænsen mellem frivillige og det offentlige, hvor centret skal varetage opgaver både
for kommunen og for de frivillige. At der ikke er formuleret et enkelt regelsæt for frivilligcentrets
aktiviteter, kan tilskrives den manglende dialog mellem kommunen og centret, som fremgik af
positions- og netværksanalysen. De kommunale aktivitetskrav, som ikke allerede er afspejlet i
frivilligcenterforeningens vedtægter, er afholdelse af en årlig frivilligdag, rådgivning vedr.
samarbejde med frivillige og at skabe rammerne for diskussion om udvikling af frivilligområdet.
Idet samarbejdsaftalen både rummer frivilligcentrets vedtægter og de kommunale tillægskrav,
tillader dette regelsæt overordnet set både aktiviteter som orienterer sig mod den kommunale og
den frivillige positions.
Handlingsplanerne
Der er gennem policyprocessens forløb udformet handlingsplaner for årene 2011, 2012 og 2013.
En analyse af udviklingen i indholdet af handlingsplanerne viser, at der efter etableringen af
frivilligcentret er sket en kvantificering af kravene til frivilligcentrets aktiviteter, hvor centrets
arbejde vurderes i henhold til snævert definerede succeskriterier. Hvor der i samarbejdsaftalen var
defineret nogle overordnede rammer for centrets aktiviteter, blev der med den første handlingsplan
fra 2011 opstillet kvantificerbare succeskriterier for samtlige af de opgaver, som frivilligcentret
skulle varetage for kommunen. Gennemgangen af handlingsplanernes regler for frivilligcentrets
aktiviteter viste derudover, at der gradvist er sket en øgning i kravenes omfang. Der er især sket en
markant udvikling i kommunens krav til formidling af frivilligjobs, som i handlingsplanerne kaldes
rekruttering, og overvejende har kommunale institutioner som målgruppe.
68
Denne udvikling er fortsat gennem den efterfølgende policyproces, hvor der f.eks. siden 2012 er
indskrevet et krav om årlig rekruttering af 150 frivillige, heraf 50 til frivillige foreninger og 100 til
kommunale og selvejende institutioner, imod handlingsplanen fra 2011, som foreskrev
frivilligcentret at rekruttere 100 frivillige uden at angive modtagere (se bilag 8-10).
Modellen nedenfor viser de regler, som er gældende for relationen mellem netværkets tre
positioner.
Model 1, Netværkets positioner og regler
69
Normer i policynetværket
I dette afsnit analyseres de normer, der gør sig gældende i policynetværket. Analysen er struktureret
omkring de positioner, som blev udledt i analysen af positioner og netværk. Gennem afsnittet
afdækkes de værdier og normer, som knytter sig til henholdsvis den kommunale, den frivillige og
den hybride position i policynetværket.
Den kommunale position
Accountability/At formalisere
Som analysen af policyproblemet viste, opfatter de kommunale respondenter frivilligcentret som et
initiativ, der skal understøtte en øget inddragelse af frivillige i den offentlige opgavevaretagelse, med
henblik på at imødegå kommunens udfordringer med øgede krav til den kommunale
opgavevaretagelse og samtidige besparelser. Denne opfattelse er især baseret på det forhold, at
kommunen bidrager til frivilligcentrets finansiering, og dermed forventer, at frivilligcentret skal
arbejde for at opfylde de målsætninger, som kommunen har opstillet for centret. Direktøren i
Kulturforvaltningen beskriver således frivilligcentret som en selvejende institution, og ikke som en
forening, hvilket frivilligcentret ellers formelt set er organiseret som.
Altså jeg opfatter dem i højere grad som en selvejende institution, end som en
forening (…) En selvejende institution er f.eks. et museum eller en musikskole eller et
plejehjem, som får en sum penge, og så på baggrund af drøftelser med dem, der giver
dem de penge, hvilket er skatteydernes; hvad vil vi så gerne have for det?
(Direktør i Kulturforvaltningen)
Finansieringen af frivilligcentret forpligter kommunen til at føre tilsyn med, at midlerne anvendes
hensigtsmæssigt ud fra kommunale hensyn og interesser. Dette knytter sig til en værdi om, at
kommunen skal sikre, at der er gennemsigtighed i forhold til, hvordan skatteydernes midler
forvaltes, ligesom at skattemidlerne skal levere konkrete resultater. Det er ikke ukendt, at der opstår
udfordringer for offentlige aktører i forbindelse med samarbejde med frivillige. I USA, hvor
frivillige og private aktører i mange henseender spiller en større rolle i den offentlige
opgavevaretagelse, end det er tilfældet i Danmark, udgør accountability en udtalt offentlig
70
udfordring (Salamon 1995: 22). Accountability kan på dansk oversættes til ansvarlighed, og refererer
til muligheden for at holde ansvarlig, i dette tilfælde for disponering af offentlige midler.
Udfordringen opstår, når den offentlige sektor, som står til ansvar for vælgerne i forhold til dennes
anvendelse af skattemidler, uddelegerer opgaver til løsning i netværk, hvor aktørerne ikke er
hierarkisk underlagt det offentlige. Dette skaber en organisatorisk afstand mellem ansvaret for, og
anvendelsen af, skattemidler, hvor kommunerne har begrænsede muligheder for at regulere og
indhente informationer om anvendelsen af midler, men stadig skal stå til regnskab overfor
vælgerne, såvel som de øvre niveauer i staten. Frivilligcenterlederen oplever, at kommunen lægger
vægt på gennemsigtighed og accountability gennem sit daglige samarbejde med kommunen.
Og så ringer kulturdirektøren og siger, ”[Navnet på centerlederen, red.], du ved godt,
at når man søger kulturpuljen, så er det 50/50. Så skal I betale halvdelen, og I skal jo
redegøre for, hvor mange kunder der kommer i butikken og stille budgetter op”. Så
siger jeg ”Ok, ja”. Det var jo ikke lige det jeg havde forstået.
(Centerlederen)
Som det fremgår af analysen af frivilligcentrets normer, står kommunens fokus på at kunne stille
frivilligcentret til ansvar for dets disponering af kommunale mider i kontrast til centrets egne
normer, hvilket forklarer, hvorfor centerlederen udtrykker overraskelse over kravet om, at han skal
redegøre for, hvordan de offentlige midler, som centret bruger, anvendes, og hvilke resultater, de
medvirker til at generere. Accountability udgør en værdi, som deles på tværs af de to forvaltninger,
hvor medarbejderen fra Socialforvaltningen eksempelvis finder det vigtigt, at de foreninger, som
modtager offentlige midler, er velorganiserede, så kommunen bedre kan holde styr på, hvordan
dens bevillinger anvendes.
[V]i har jo en interesse i, at vores foreninger er veldrevne, og at der er nogle helt
formelle ting, som er overholdt. Og vi har også en interesse i, at de tilskud, de får, ikke
bare ryger ned i lommen på kasseren og aldrig kommer foreningerne til gavn. Så
derfor har vi også en interesse i, som kommune, at de ting fungerer ordentligt. Og
derfor bliver der også lavet uddannelsesforløb for vores almindelige foreninger.
(Medarbejder i Socialforvaltningen)
71
Dette fokus på accountability begrænser sig således ikke til at omfatte kommunens opfattelse af
frivilligcentrets forpligtigelser, men vedrører alle aktører, som modtager offentlige midler. Så længe
der er tale om en økonomisk relation, udgør accountability og muligheden for at udøve styring en
central værdi for kommunen, hvilket også underbygges af Socialforvaltningsdirektørens beskrivelse
af kommunens prioriteter i forbindelse med inddragelsen af frivillige.
[D]et er jo altid godt med de frivillige, for det kan give lidt ekstra, men omvendt vil jeg
sige, det også er vigtigt at få dialogen, så vi ikke bare får nogle frivillige, som byder ind
med et eller andet, hvor vi ligesom tænker, jamen de her ressourcer kunne vi faktisk
bruge bedre, hvis vi ser samlet på det (…)
(Direktør i Socialforvaltningen)
Værdien om accountability manifesterer sig ved en norm om formalisering af samarbejdet med
frivilligcentret. Formaliseringsnormen kan spores hos samtlige af policynetværkets kommunale
aktører, men er især udtalt blandt respondenterne fra Kultur- og Biblioteksforvaltningen. Dette
understreger normens betydning for samspillet med frivilligcentret, da Kulturforventningen, som
nævnt i analysen af positioner og netværk, har det formelle ansvar for samspillet med
frivilligcentret.
Altså det er jo bare sådan, at vi har jo samarbejdsaftaler med alle institutioner, hvor
man sætter sig ned og taler om, hvad er jeres formål, hvad er det I skal levere, og
hvordan kan vi understøtte det, så I har mulighed for at leve op til de her ting.
(Medarbejder i Kulturforvaltningen)
Citatet understreger sammenhængen mellem kommunens opfattelse af frivilligcentret som en form
for kommunal institution, der skal kunne holdes økonomisk ansvarlig, og den dertilhørende norm
om formalisering. Formalisering af samarbejdet med frivilligcentret er således kommunens måde at
sikre muligheden for opfølgning på, om frivilligcentret agerer ansvarligt gennem effektiv anvendelse
af offentlige midler. Normen om formalisering realiseres, som citatet ovenfor viser, gennem de
formelle aftaler, som kommunen indgår med frivilligcentret, men den er også afspejlet i indholdet af
disse aftaler, hvor der gennem policyprocessens forløb er sket en kvantificering af frivilligcentrets
aktiviteter i form af en række succeskriterier for frivilligcentrets ageren i netværket.
72
Med udgangspunkt i normen om formalisering af samarbejdet og opstillingen af kvantificerbare
succeskriterier, understøtter netværkets formelle regler kommunens normer.
Den frivillige position
Autonomi/At handle af lyst
Analysen af de frivilliges opfattelse af policyproblemet viste, at de frivillige ser den øgede offentlige
interesse for samarbejde med frivillige om løsningen af offentlige opgaver som en trussel mod deres
autonomi. Autonomi udgør en central værdi for begge de frivillige respondenter, som opfatter
uafhængighed som en forudsætning for det at være frivillig. Dette manifesterer sig ved et fokus på
at holde frivillige og offentlige aktiviteter adskilte.
Jeg tror bare, at man må ikke blande det frivillige og det offentlige. At vi har nogle
projekter i samarbejde med det offentlige kan gå. Men f.eks. med skole-børnehaveprojektet som Pensionistorganisationen har, der er det Ældresagen, som bestyrer de
frivillige. Det er ikke kommunen eller Socialministeriet, som finansierer. Det er
Ældresagen, og det er i Ældresagens regi. De to ting skal holdes adskilt.
(Organisationsfrivillig)
Frivillighed skal i den forbindelse forstås meget konkret, som et spørgsmål om, hvorvidt man gør
noget af egen fri vilje, eller fordi man bliver pålagt at gøre det. Den Foreningsfrivillige har en
opfattelse af, at den offentlige sektor generelt i stigende grad ”dikterer” og blander sig i anliggender,
som han ikke mener, at den bør blande sig i, og han giver i den forbindelse udtryk for bekymring
over, at dette i sidste ende vil underminere lysten til at være frivillig.
Men jeg har hele tiden været opmærksom på, lige fra starten, at frivillige, de skal være
frivillige. De skal ikke være tvunget til at være der i 15 timer om ugen eller om
måneden. Så er det ikke frivilligt mere. Det skal være når man har lyst og tid. Det skal
ikke være… frivillighed skal ikke være dikteret et vist antal timer, for så er lysten jo
væk.
(Den Foreningsfrivillige)
73
Forbeholdet overfor samarbejde med offentlige aktører er ikke udtryk for, at de frivillige ikke
ønsker at engagere sig i løsningen af samfundsmæssige udfordringer, men knytter sig nærmere til en
grundlæggende holdning om, at der ikke må ske en sammenblanding af organiseringen af frivillige
og offentlige aktiviteter. Dette fokus på autonomi og adskillelse af aktiviteter forekommer især at
være knyttet til en opfattelse af, at den måde, som det offentlige organiserer og motiverer aktiviteter
på, er uforenelig med frivillige værdier, og danner således baggrund for en norm om egen moral og
lyst som den eneste legitime middel til at forpligte frivillige til samarbejde.
Nej, det kan man ikke [Lave planer og arbejdstider for frivillige]. Det er indenfor det
moralske, hvor man skal appellere til folks gode hjerte. For det er jo frivilligt arbejde.
(Organisationsfrivillig)
Hvor kommunen lægger stor vægt på formelle forpligtigelser med henblik på at understøtte værdien
om accountability, mener de frivillige respondenter, at dette er uforeneligt med frivilligheden, hvor
man udelukkende er forpligtet af ens egen lyst og moral. For kommunen er dette en dårlig kilde til
gennemsigtighed og muligheden for ansvarspålæggelse. Moral og lyst er intern for udøveren, og
knytter sig til den enkeltes dømmekraft og motivation. Den henviser samtidig til et kodeks inden
for den frivillige verden, hvor aktiviteter udspringer af personlig motivation og verdensanskuelse,
hvilket svært lader sig måle og kvantificere. De to normer for, hvordan aktiviteter organiseres, synes
således svære at forene.
Den hybride position
Synergi/Ligeværdigt samarbejde
Analysen af frivilligcentrets opfattelse af policyproblemet viste, at frivilligcenterlederen tilskriver de
frivillige et særligt demokratisk potentiale, som ikke kan forenes med det offentliges tilgang til
løsningen af sociale udfordringer. Han mener således, at frivillige kan tilføre opgavevaretagelsen på
det sociale område en særlig mellem-menneskelig og demokratisk værdi, men at dette forudsætter,
at de frivilliges autonomi opretholdes. Frivilligcenterlederen nævner i den forbindelse muligheden
for ”at skabe synergi og styrke frivilligheden igennem det tværsektorielle” (Centerlederen). De frivilliges værdi
er således, efter frivilligcenterlederen opfattelse, ikke udelukkende knyttet til deres demokratiske
74
potentiale, men består også i at få bragt de frivillige i spil gennem samarbejde med det offentlige.
Muligheden for at realisere den værdi, som knytter sig til de frivillige, kræver altså, at udviklingen i
retning af et øget samspil mellem frivillige og det offentlige foregår på en måde, som muliggør, at
frivillige opretholder deres uafhængighed. Dette manifesterer sig ved en norm om, at arbejde for at
fremme et ligeværdigt sammenspil mellem frivillige og offentlige aktører. Centerlederen beskriver i
den forbindelse, hvordan eksempelvis en rekrutteringsindsats efter hans opfattelse bør forløbe.
Jamen, den optimale rekrutteringsindsats er en ligeværdig definition af opgaven og
udvikling af opgaven. Det er den frivillige, der kommer og siger ”Jeg vil gerne”. Vi har
en institution eller en forening, som har brug for dem. De to bliver matchet, men de
får også afstemt deres forventninger og bliver enige. Og der er en helt klar aftale om
ligeværdig respekt for det de frivillige gør, og det der er brug for.
(Centerlederen)
Eksemplet viser samtidig, at frivilligcentrets hybride karakter er afspejlet i centerlederens normer
for handling. Som det fremgik af analysen af positioner og netværk, er rekrutteringsindsatsen en
aktivitet, som overvejende knytter sig til den kommunale positions forventninger, og som de
frivillige aktører tager afstand fra. Men frivilligcenterlederens normer gør det muligt at forene
orienteringen mod både frivillige og kommunale interesser inden for rammerne af denne aktivitet.
Frivilligcenterlederens udtalelser tyder på, at der, efter hans opfattelse, ikke er grænser for, hvilke
opgaver frivillige kan løse, så længe det sker med hensynstagen til opretholdelsen af et ligeværdigt
samarbejde, hvor de frivillige kan opretholde deres uafhængighed. Han har således ikke noget imod,
at kommunen arbejder med inddragelse af frivillige på samtlige af kommunens forvaltningsmæssige
ansvarsområder.
Jamen, det er helt fint. Det vil vi ikke begrænse overhovedet. Vi vil jo bare sikre, at det
bliver gjort ordentligt. (…) at den frivillige, der kommer ud og vil gøre gavn, at det
giver mening for vedkommende, og at vedkommende bliver behandlet ordentligt.
Respekt og værdighed omkring den frivilliges engagement.
(Centerlederen)
75
Denne tilsyneladende pragmatiske holdning til samspillet udgør et interessant perspektiv på normer,
som kan medvirke til at skabe en mere fælles opfattelse af samspillet mellem frivillige og det
offentlige blandt netværkets aktører. Den skarpe opdeling mellem frivillige og offentlige
forventninger, som fremgik af analysen af netværkets positioner, og de dertilhørende normer for
samspillet viser dog, at der ikke er skabt en mere fælles forståelse netværksaktørerne imellem.
Modellen nedenfor viser netværkets positioner og de normer og værdier, som knytter sig hertil.
Model 12, Netværkets positioner og normer
Accountability
76
Opsamling
–
divergerende
regler,
konfliktende
normer
Analysen af netværkets normer og regler viste, at det formelle regelsæt, som regulerer
policynetværket, både afspejler de forventninger som knytter sig til den kommunale position og den
frivillige position. Der er dog formelt set er sket en udvikling i retning af, at netværkets regler i
stigende grad understøtter den kommunale positions forventninger til frivilligcentret. Analysen af
netværkets normer viste, at der ikke eksisterer fælles normer for netværkets aktører, men at
netværket i stedet er præget af konfliktuerende normer. Hvor kommunen handler ud fra en værdi
om accountability, som manifesterer sig ved en norm om at formalisere samarbejdet med
frivilligcentret, og frivillige generelt, handler de frivillige ud fra en norm om lyst og motivation, og
opfatter det som illegitimt for offentlige aktører at forpligte dem til samarbejde. Frivilligcentret
indtager en mellemposition, hvor centerlederen finder det værdifuldt at skabe et øget samspil
mellem frivillige og det offentlige, under forudsætning af, at de frivilliges autonomi opretholdes, og
handler derfor ud fra en norm om at skabe ligeværdigt samarbejde mellem frivillige og offentlige
aktører.
Orden og mening
I dette afsnit analyseres orden og mening i policynetværket, som er fjerde og sidste trin i Bogasons
analysemodel. Orden kan defineres som “the sum of norms leading to resemblance in the behaviour of the
network actors” (Flugt & Gjelstrup 2007: 158), mens mening refererer til, hvorvidt “actors see an
institution as giving them something in return or fulfilling a need” (ibid.).
På baggrund af de foregående analyser kan det således udledes, at policynetværket omkring
Frivilligcenter Givsted ikke skaber fælles orden og mening, da netværket er præget af forskellige
normer, forventninger til handling, og opfattelser af policyproblemet.
Dette analyseafsnit indledes derfor med en gennemgang af policynetværkets orden, og
sammenhængen mellem normer, regler og forventninger til handling i netværket. Herefter
undersøges det, hvilke faktorer der bidrager til at opretholde netværket på trods af konfliktuerende
normer, hvorefter analysen afslutningsvis beskæftiger sig med konsekvenserne af policynetværkets
tilstand under afsnittet Passivitet i Netværket
77
Netværkets orden
Analysen af netværkets orden tager udgangspunkt i netværkets positioner, regler og normer. De
fund som er gjort i forbindelse med analysen af disse dimensioner i den lokale udmøntning af
policy om frivilligcentrene er sammenfattet i modellen nedenfor, som viser sammenhængen mellem
netværkets positioner og de normer og regler, som knytter sig hertil. Denne model udgør
omdrejningspunktet for analysen af netværkets orden.
Model 13, Netværkets orden
78
Den hidtidige analyse af den lokale udmøntning af policy om frivilligcentrene har vist, at der
eksisterer forskellige opfattelser af policyproblemet netværkets aktører imellem, og at netværket
består af henholdsvis en kommunal, en frivillig og en hybrid position, som er karakteriseret ved
modsatrettede forventninger til frivilligcentrets aktiviteter. Hvor den kommunale position
forventer, at frivilligcentret skal understøtte et ønske om at skabe en øget inddragelse af frivillige i
den kommunale opgavevaretagelse gennem servicering af offentlige institutioner, knytter der sig en
forventning om, at frivilligcentret skal understøtte de frivilliges uafhængighed af kommunen
gennem servicering af lokale foreninger til den frivillige position. De formelle regler som regulerer
samspillet i netværket afspejler begge positioners forventninger til frivilligcentret, og de muliggør
dermed reglementeret handling, som ikke understøtter det samlede netværks forventninger til
samspillet. Reglerne bidrager således ikke til at skabe orden i netværket, forstået som, at
frivilligcentret handler i overensstemmelse med netværksaktørernes opfattelser af korrekt handling.
Analysen af netværkets normer viste, at disse modsatrettede forventninger til samspillet med
frivilligcentret er funderet i divergerende normer for handling netværkets positioner imellem. I
forbindelse med aktiviteter som involverer offentlig økonomisk støtte, udgør muligheden for at
kunne føre kontrol med, hvordan offentlige midler forvaltes, og hvilke resultater de medvirker til at
skabe, en grundlæggende værdi for den kommunale position, som manifesterer sig ved en norm om
formalisering af samarbejdsrelationer. Denne norm står i kontrast til den frivillige positions norm
om, at frivilligheden udspringer af lyst og ikke kan underlægges kommunal regulering. Også i denne
henseende skaber de formelle reglers udformning et rum for netværkets divergerende normer, som
muliggør en opretholdelse af samspillet i netværket på trods af den store grad af uoverensstemmelse
mellem normen om formalisering og normen om lyst. Dette skyldes, at netværkets regler
udelukkende stiller krav til frivilligcentrets ageren, men ikke regulerer de frivillige, og dermed
muliggør opretholdelsen af de frivilliges autonomi, samtidig med at kommunen kan føre kontrol
med støtten til frivilligcentret.
Hvad angår den hybride position, befinder frivilligcentret sig i et krydspres mellem den frivillige
position og den kommunale position, som reducerer centrets muligheder for at agere i henhold til
dets forventninger til samspillet og normer for handling. Udfordringen knytter sig til, at
frivilligcentret ikke kan nærme sig den ene position uden at lægge afstand til den anden, hvilket har
negative konsekvenser for centrets evne til at skabe ligeværdige samarbejdsprojekter mellem de
frivillige og de kommunale aktører i policynetværket.
79
Det forekommer umiddelbart paradoksalt, at netværket overhovedet eksisterer, når de normer der
knytter sig til dets positioner i så høj grad står i kontrast til hinanden. Det forhold, at netværkets
regler skaber plads til fortolkning udgør en del af forklaringen herpå, men den politiske kontekst,
som policynetværket opererer indenfor, såvel som frivilligcentrets afhængighed af offentlige midler,
spiller også en væsentlig rolle i denne henseende. Dette belyses i nærmere detalje i det efterfølgende
analyseafsnit.
Gennemtvunget samarbejde
Det er ikke normerne, der er med til at holde sammen på netværket, da aktørerne ikke accepterer,
og handler efter, samme normer. Det der i stedet er med til at opretholde policynetværket, er de
omstændigheder, hvormed netværket er opstået, der gennemtvinger en vis grad af orden i
netværket. Det drejer sig først og fremmest om den indbyggede transaktionsordning, der knytter sig
til frivilligcentrets puljefinansiering, hvor centret forventes at levere resultater til gengæld for
økonomiske midler. På den måde er Frivilligcenter Givsted i et vist omfang tvunget til at indrette
sig efter kommunens normer og tilfredsstille kommunens forventninger for at kunne gøre sig håb
om fortsat at modtage økonomisk støtte fra kommunen. Kommunal medfinansiering er samtidig en
forudsætning for, at frivilligcentret kan modtage støtte fra Socialministeriets frivilligcenterpuljer. På
tidspunktet for specialets empiri-indsamling var der stor usikkerhed i frivilligcentret om, hvorvidt
kommunen fortsat ville støtte frivilligcentret, og dermed sikre centrets fortsatte støtte fra
Socialministeriet. Usikkerheden opstår netop som følge af mangel på fælles normer, og tydelig
rollefordeling i netværket, hvilket gør det vanskeligt for centerlederen at afkode, hvorvidt centret
udfylder sin rolle på en måde, der tilfredsstiller kommunens forventninger. Dette er med til at
begrænse frivilligcentrets handlekraft, da lederen er tilbageholden af frygt for at skade samarbejdet
med kommunen.
Sådan som situationen er nu, så tør vi ikke kaste os ud i noget som helst, som kunne
have konsekvenser for samarbejdet med kommunen (…) Vi er usikre. Vi har ikke
nogen tryghed omkring, at vi gør det rigtige i forhold til hvad kommunen forventer af
os.
(Centerlederen)
Den indbyggede transaktionsorden betyder, at frivilligcentret ikke kan bryde med kommunens
forventninger, hvilket er med til at begrænse centrets mulighed for at indtage en meningsfuld
80
midterposition i policynetværket. Denne indbyggede begrænsning forstærkes af den manglende
dialog og forventningsafstemning mellem parterne, der bevirker, at centerlederen ikke tør at tage
initiativ i forhold til at skabe udvikling i netværket. Det er som tidligere nævnt et af de kritikpunkter,
som både offentlige og frivillige aktører har af centret, at det ikke er mere proaktivt og opsøgende.
Det andet forhold der er med til at holde sammen på policynetværket på trods af konfliktuerende
normer og forskellige handleforventninger er, at det politiske fokus på frivillighed i Givsted
Kommune, hvor frivilligcentret indskriver sig som et vigtigt tiltag for at styrke frivilligheden.
Direktør for Kulturforvaltningen oplever, at det derfor ikke er ”politisk muligt” at lukke
frivilligcentret, selvom hun ser bedre anvendelser for de midler, som kommunen bruger på at holde
centret kørende.
[D]et er jo os, der har pengene, og det er jo os, der kan lukke det. Det er så ikke
politisk muligt at lukke det (…) Hvordan vil du gå ud til en valgkamp og sige ”Vi vil
rigtig gerne have frivillige, men vi lukker lige frivilligcentret”. Og det er sådan noget
jeg taler åbent med mine kollegaer om, at ja... vi er nødt til at bruge de her penge, vi
kan ikke gøre det anderledes, for det er ikke politisk muligt at lukke det.
(Direktør i Kulturforvaltningen)
Det politiske fokus på frivillighed er altså med til at legitimere centrets opretholdelse, hvor en
lukning vil virke som om kommunen forsøger, at modarbejde frivilligheden fremfor at styrke den.
På den måde er det altså ikke kun frivilligcentret, der er tvunget til at samarbejde med kommunen,
men også kommunen, der på sin vis er tvunget til at støtte frivilligcentret som følge af det politiske
fokus på frivillighed.
Det gennemtvungne samarbejde, der holder sammen på policynetværket, er ikke særlig produktivt,
da det baserer sig på frygt og usikkerhed, fremfor på fælles normer og lyst til at handle ud fra
samme værdier og formål. Som tidligere beskrevet er policynetværket omkring Frivilligcenter
Givsted helt grundlæggende bygget op omkring forskellige opfattelser af det policyproblem, som
frivilligcentret skal løse, hvilket er med til trække netværket i hver sin retning. En konsekvens af
dette er, at policynetværkets aktører kun i begrænset omfang engagerer sig i samspillet omkring
frivilligcentret.
81
Passivitet i netværket
Fraværet af fælles orden og mening i policynetværket medvirker til at skabe passivitet over for den
fastlåste situation i netværket. Passiviteten skyldes, at aktørerne placerer ansvaret for handling hos
andre end dem selv, hvilket er med til at begrænse netværkets handlekraft og produktivitet, da ingen
påtager sig ansvaret for at skabe fremdrift i netværkets aktiviteter. Størstedelen af policyaktørerne
peger på centerlederen som den, der må tage initiativ og sørge for at centret får skabt resultater og
samarbejdsrelationer til de forskellige aktører. Centerlederen mener derimod at ansvaret påhviler
kommunen, da det er kommunens krav, der er med til at begrænse centrets evne til at tage initiativ.
Særligt kravet om at frivilligcentret skal rekruttere 100 frivillige til de offentlige institutioner i løbet
af 2013, opleves af centerlederen som ressourcekrævende, da institutionerne ikke henvender sig til
centret med efterspørgsler på frivillige. Frivilligcenterlederen har forsøgt at påpege dette overfor
centrets kontaktpersoner i kommunen, men oplever ikke at henvendelsen er blevet imødekommet.
Svaret var, at jeg jo måtte lave noget opsøgende arbejde. Så sagde jeg ”Kære ven, jeg
er jo ansat i 30 timer om ugen. Jeg har altså også foreninger, og jeg har nogle andre
ting at gøre, så hvordan skulle jeg kunne nå at lave opsøgende arbejde til de her
institutioner? ” Og så gentager de bare, at jeg må lave noget opsøgende arbejde, og det
er jo også en måde at stramme kravet ind. Fordi et er, at jeg skal rekruttere de 100,
men jeg skal også lave alt arbejdet.
(Centerlederen)
De manglende henvendelser fra offentlige institutioner i kommunen, kan selvfølgelig skyldes, at
frivilligcentret kun har eksisteret i relativt kort tid, men må også ses på baggrund af at centret er
oprettet uden omfattende lokal efterspørgsel. Etableringen af frivilligcentret har indtil videre ikke
leveret svar på nogen behov, der ikke i forvejen kunne tilfredsstilles gennem eksisterende
samarbejdsrelationer.
Ifølge Bogason opstår der mening i et netværk, når aktiviteterne opfylder konkrete behov hos
aktørerne eller på anden måde tilfredsstiller aktørernes forestillinger (Bogason 2001: 130). Som
tidligere beskrevet kan policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted ses som et supplement til de
tværgående netværk mellem frivillige og offentlige aktører, der allerede var dannet inden
etableringen af frivilligcentret. Adspurgt om frivilligcentret spiller en afgørende rolle for
kommunens arbejde med frivillige, svarede medarbejderen i Kulturforvaltningen; ”Nej, det ville jeg
ikke sige, for der er jo så mange muligheder”. Medarbejder i Socialforvaltningen giver i overensstemmelse
82
heraf udtryk for, at de opgaver som frivilligcentret varetager, sagtens kunne løses, hvis centret ikke
eksisterede.
Rekruttering… og hele denne her foreningsvirksomhed, hvor de hjælper og giver
rådgivning og vejledning til foreninger. Det at stille nogle lokaler til rådighed (…) Det
var nok også gjort uden frivilligcentret. For det første har det jo fungeret uden før, og
kommunen har derudover en masse lokaler, som de frivillige jo godt kan låne.
(Medarbejder i Socialforvaltningen)
Blandt de frivillige organisationer, som Den Organisationsfrivillige repræsenterer, er oplevelsen
ligeledes at frivilligcentret ikke er med til at svare på deres behov: ”Vi har ikke brug for at blive
koordineret. Vi kører vores egne ting professionelt” (Organisationsfrivillig). I overensstemmelse hermed
fortæller plejehjemsdirektøren, at plejehjemmet selv klarerer opgaven med at rekruttere frivillige, da
indblandingen af en tredje part som frivilligcenteret bare ville komplicere opgaven.
Jo, flere led du får, nu mere kommunikation kræver det. Jo flere aftaler, jo flere
forventningsafstemninger. Oprindeligt der annoncerede vi i [lokalavisen, red.] Vi har
så meget positiv omtale, så folk kommer, så det kommer helt af sig selv
(Plejehjemsdirektøren)
I sin nuværende form opfylder frivilligcentret altså ikke konkrete behov hos aktørerne, hvilket er
med til hæmme aktørernes incitament til at indtage en aktiv rolle i policynetværket omkring
Frivilligcenter Givsted. Når netværkets aktiviteter ikke opleves som meningsfulde af aktørerne, og
der tilmed mangler fælles og forudsigelige normer for handling, hæmmes aktørernes evne og lyst til
at handle.
I princippet er det formelt set kun frivilligcentret, der er forpligtet til at indtage en aktiv rolle i
netværket, og sikre dets fremdrift. Givsted Kommune er forpligtet til at støtte centret økonomisk,
og de andre policyaktørerne er selvfølgelig forpligtet i varierende grad, afhængig af deres relation til
centret. Men fælles for dem alle er, at det formelt set ikke er deres ansvar at sikre fremdrift i
netværket. På den måde understøtter netværkets regler aktørerne i at indtage en passiv og
afventende position fremfor at investere flere ressourcer i netværkets aktiviteter.
83
Netværkets begrænsede handlekraft og produktivitet er samtidig med til at forstærke aktørernes
passivitet, da deltagelse i netværket ikke forbindes med et væsentligt udbytte af aktørerne.
Netværket skaber først mening, når udbyttet ved deltagelse opfylder behov hos deltagerne eller
deltagelsen understøtter de formål, som aktøren forbinder med netværket. Aktørerne i
policynetværket omkring Frivilligcenter Givsted har imidlertid vidt forskellige opfattelser af
frivilligcentrets formål, normer og handleforventninger, og dermed også vidt forskellige opfattelser
af hvilke aktiviteter, der er meningsskabende. For eksempel opfatter kommunen rekruttering af
frivillige som en vigtig opgave, der kan sikres ved at opsætte kvantitative succeskriterier. I
frivilligcentrets handlingsplan for 2013 er et af succeskriterierne, at centret skal rekruttere 150
frivillige, hvoraf 100 af disse skal rekrutteres til de offentlige institutioner (se bilag 10).
Kvantificeringen af frivilligcentrets opgaver giver mening for kommunen, da det gør det lettere at
kontrollere, hvorvidt centret lever op til sine forpligtelser overfor kommunen.
[D]er er et punkt her om at de skal levere frivillige til kommunens institutioner, og det
har jeg ikke hørt om nogle andre frivilligcentre, hvor det er så konkret formuleret.
Men det er jo meget centralt for os, så vi synes ligeså godt, at når vi nu har dem, så
kan de ligeså godt bidrage til den opgave (…) Det kan godt være, i den frivillige
verden, sådan ”de frivillige kan ikke bindes, det kan ikke lade sig gøre, man kan ikke
sætte tal på den her indsats”. Men det kan man selvfølgelig godt, fordi man kan sætte
et tal som siger noget om det aktivitetsniveau, man ønsker.
(Medarbejder i Kulturforvaltningen)
Omvendt giver kvantificeringen ikke mening for centerlederen, der ser målbare succeskriterier som
en forhindring for at skabe et ligeværdigt og innovativt samarbejde mellem frivillige og offentlige
aktører.
NPM-bølgen der skyller ind over de frivillige – du skal stille nogle mål (…) Jeg synes,
at det er fint, at der står, at vi skal rekruttere frivillige til de offentlige institutioner.
Men jeg vil ikke kvantificere det. Og det gør også at det bliver en mærkelig oplevelse
det her samarbejde, at man kvantificerer noget innovativt
(Centerlederen)
84
Ifølge centerlederen trækker rekrutteringsopgaven ressourcer fra de opgaver, som centret egentlige
burde prioritere, så som rådgivning af foreningerne og innovative projekter, som f.eks. projekt
Netværket.
Passiviteten blandt policyaktørerne kan tilskrives den situation, som de konfliktuerende normer og
modsatrettede forventninger skaber, hvor frivilligcentret har svært ved at honorere nogen af
kravene, og dermed falder igennem i forhold til at etablere sig som en indflydelsesrig og central
aktør. Frivilligcentret forsøger både at opfylde de to modsatrettede forventninger om
kommuneservice og foreningsservice på engang, og ender på grund af manglende ressourcer og
dialog mellem parterne med at gøre begge dele halvt. Kulturforvaltningsdirektøren, der generelt
oplever, at frivilligcentret ikke løser sine opgaver, peger netop på det begrænsende i, at centret
forsøger at tilfredsstille to modsatrettede forventninger.
Problemet er at så bliver det hverken det ene eller det andet. Vi vil gerne have fokus
på de frivillige, og de [frivilligcentret, red.] vil gerne have fokus på foreningerne. Så må
vi jo finde et kompromis, så vi begge kan leve med det her. Og det er så måske det der
gør, at der ikke sker så meget med noget af det.
(Direktøren i Kulturforvaltningen)
Kompromisset mellem de forskellige forventninger og normer, gør at der hele tiden mangler
opbakning fra den ene del af netværket, når centret forsøger at løse sine opgaver. Frivilligcentret
befinder sig i et strukturelt positioneringsdilemma mellem kommunes forventninger på den ene
side, og de frivilliges forventninger på den anden. Dilemmaet forløses altså ikke af fælles orden og
mening i netværket, da der hverken er enighed om, hvilket policyproblem frivilligcentret skal løse
eller hvilke normer og handlinger, der er relevant i policynetværket.
Passiviteten har imidlertid ikke resultereret i total ligegyldighed blandt policyaktørerne, der hver især
har ønsker og forestillinger om forbedringer af det fremtidige samarbejde omkring frivilligcentret.
Disse ønsker vil blive belyst i næste afsnit.
85
Konklusion
I dette kapitel konkluderer jeg på specialets undersøgelse, og besvarer specialets problemformulering om, hvordan policy om frivilligcentre udmøntes af lokale aktører i Givsted Kommune. I den
forbindelse kommenterer jeg også på hvilken betydning specialets valg af teori og metode har for
specialets konklusioner.
Motivationen for specialet var min interesse for de udfordringer, der knytter sig til samspillet mellem frivillige og offentlige aktører. I den offentlige debat findes en række forskellige antagelser om
udfordringerne i dette samspil, og jeg ønskede derfor at undersøge, hvilke udfordringer der egentlig
var på spil i et konkret lokalt samspil mellem frivillige og offentlige aktører. I den forbindelse er
Socialministeriets policy omkring frivilligcentrene interessant, da den netop har til formål at øge
dette samspil gennem etableringen af lokale frivilligcentre. På baggrund af en forventning om at
postmoderne tendenser indvirker på, hvordan policy udmøntes, valgte jeg at fokusere på et konkret
policynetværk omkring et frivilligcenter i Givsted Kommune. Udvælgelsen af denne case er begrundet med, at samspillet omkring Frivilligcenter Givsted tilsyneladende ikke fungerer i overensstemmelse med ønsker og forventninger hos de involverede policyaktører. Specialets undersøgelse
fokuserer på perioden omkring begyndelsen af 2013, hvor netværket var præget af usikkerhed og
passivitet. En udbredelse af specialets undersøgelsesperiode havde givet en dybere forståelse af
netværkets sammensætning og udvikling, hvilket dog tilstræbes ved at foretage en sekvenseret analyse af netværket før, under og efter oprettelsen af Frivilligcenter Givsted.
Til at undersøge den lokale udmøntningen af policy om frivilligcentrene i Givsted Kommune, valgte jeg Bogasons institutionelle netværksanalyse bottom-up. Med denne analysemodel blev det muligt at strukturere specialets analyse, uden at kompromittere den induktive tilgang, som er nødvendig for at lave en bottom-up analyse, hvor forskeren må forholde til sig åbent overfor hvilke aktører, der er involveret i policyprocessen og hvad deres opfattelser og forventninger er. Som specialets hermeneutiske grundlag også forudsætter, er det midlertidig ikke muligt at frigøre sig fra fuldstændig fra sine for-forståelser, hvorfor analysens resultater bør ses som min fortolkning af aktørernes fortolkninger. Dette forbehold understreges også af mit valg af Bogasons analysemodel som
bærende teori, da modellen består af tomme begreber, hvormed man risikerer at analysens resultater
bliver meget forskerafhængige, da det er op til forskeren at beslutte, hvornår noget f.eks. er en
norm, og hvad dette indebærer. Specialet kunne derfor med fordel have inddraget supplerende teori
f.eks. om handlingsstrategier og frivillighed. Valget af det kvalitative casestudie som forskningsstra-
86
tegi betyder, at specialets konklusioner ikke er repræsentative for alle frivilligcentre, men at de i
stedet kan anvendes til at belyse de udfordringer, som kan gøre sig gældende i forhold til samspillet
omkring frivilligcentre.
Specialets analyse viste, at den lokale udmøntning af policy omkring frivilligcentre i Givsted Kommune ikke er forløbet i overensstemmelse med den formelle forventning til udmøntningen af policy
fra Socialministeriet. Det policyproblem som skal løses gennem samspillet omkring Frivilligcenter
Givsted defineres vidt forskelligt af de involverede aktører, og det er med til at skabe forskellige
opfattelser af hvilken rolle frivilligcentret skal spille, og hvilke opgaver centret bør prioritere. Det
oprindelige policyproblem som kan udledes af Socialministeriets frivilligcenterpuljer er, at frivilligcentre skal understøtte det lokale foreningsliv og skabe et øget samspil mellem frivillige og det offentlige på det sociale område. I Givsted Kommune fortolkes policyproblemet imidlertid til at dreje
sig om at skabe en øget inddragelse af frivillige i den kommunale opgavevaretagelse, mens de frivillige aktører i modsætning hertil opfatter policyproblemet som spørgsmålet om at holde de frivillige
ude af den offentlige opgavevaretagelse. Mellem disse to problemopfattelser kan Frivilligcenter
Givsted placeres, da centret lægger vægt på at inddragelsen af frivillige i det offentlige skal ske uden,
at dette skal kompromittere de frivilliges autonomi.
Det skaber et grundlæggende modstridende udgangspunkt for den lokale udmøntning af Frivilligcenter Givsted, da der ikke er enighed om formålet med etableringen af frivilligcentret. Frivilligcentret skal løse på flere forskellige policyproblemer på én gang – det skal bidrage til at skabe øget inddragelse af frivillige i den offentlige, samtidig med at det ikke skal understøtte denne inddragelse,
men i stedet fokusere på at styrke den frivillige autonomi. Denne grundlæggende forskellighed reproduceres i policyaktørernes normer og forventninger, der deler sig mellem et fokus på rekruttering af frivillige gennem formaliseret samarbejde på den ene side og et fokus på at styrke de frivilliges autonomi gennem servicering af foreninger på den anden side. Midt imellem findes frivilligcentrets position, hvor der lægges vægt på at skabe et ligeværdigt samarbejde mellem frivillige og offentlige aktører gennem innovative projekter, der styrker de frivillige. Det er gennem den lokale
udmøntning af policy om frivilligcentrene heller ikke lykkes at skabe overensstemmelse mellem
disse grundlæggende forskellige opfattelser af samspillet mellem frivillige og det offentlige, og dermed af centrets formål og funktion.
Den lokale udmøntning af policy omkring frivilligcentre i Givsted Kommune har ikke skabt fælles
normer for handling mellem policyaktørerne i netværket. Det hænger til dels sammen med, at netværkets regler understøtter, at flere normers eksistens i netværket, hvilket gør det muligt at konflik-
87
tuerende normer og forventninger kan eksistere side om side, uden at det resulterer i sammenstød
og direkte konflikt. Forekomsten af flere normer, forventninger og problemopfattelser gør imidlertid, at netværkets handlekraft begrænses, da frivilligcentret er tilbageholdent i forhold til at tage
initiativer, der direkte understøtter interesser hos kommunen eller hos de frivillige. Forsøget på at
tilfredsstille de modsatrettede forventninger og normer i netværket betyder, at frivilligcentret ikke
rigtig tilfredsstiller nogen af parterne. Mangel på handlekraft og initiativ forstærker den passivitet,
der allerede blev grundlagt fra starten af frivilligcentrets eksistens, hvor en lille gruppe af frivillige
initiativtagere fik oprettet Frivilligcenter Givsted med meget begrænset inddragelse af både frivillige
og offentlige aktører i kommunen. Specialets kortlægning af netværket viste, at de relationer, der var
dannet mellem frivillige og offentlige aktører før etableringen af frivilligcentret, vedligeholdes og
fornyes udenom centret. Det betyder, at frivilligcentret ikke kommer til at fremstå som et svar på
konkrete behov hos de lokale aktører, der i princippet skulle bruge centret. Selvom der er etableret
forbindelser mellem frivilligcentret og en lang række af de lokale frivillige og offentlige aktører, er
disse forbindelser relativt svagt konstitueret, da de baserer sig på formelle forpligtelser frem for på
aktivt samarbejde. Der må dog tages højde for at kortlægningen baserer sig på et udsnit af policynetværket, og f.eks. kun har en repræsentant for de offentlige institutioner i kommunen.
Specialets analyse viste således, at de lokale aktører er tilbageholdne i forhold til at deltage, og investere ressourcer, i policynetværket omkring frivilligcentret, da de behov som deltagelsen eventuelt
kunne opfylde i forvejen var opfyldt, og da netværket forekommer irrelevant for aktørerne på grund
af deres opfattelse af, at frivilligcentret mangler initiativ, og prioriterer sine opgaver forkert. Lederen
af frivilligcentret oplever, at centret befinder sig i et krydspres mellem kommunens forventninger på
den ene side og foreningernes forventninger på den anden side. Dette kan med Bogasons betegnes
som et strukturelt positioneringsdilemma, hvor frivilligcentret har svært ved at vælge en position
frem for en anden, uden at det vil have negative konsekvenser for centrets evne til at øge samspillet
mellem frivillige og det offentlige og styrke de lokale foreninger. Centrets indbyggede hybriditet er
altså ikke blevet omsat til fælles orden og mening i netværket. Policyaktørern peger selv på, at en
mulig forbedring af samarbejdet kan være øget dialog mellem centret og kommunen, herunder
dialog om centrets formål og forventninger til opgaveløsning. Et andet ønske til forbedring, der
ytres blandt policyaktørerne er, ønsket om, at frivilligcentret så at sige vælger én stol at sidde på –
altså at det enten prioritere foreningerne, og løsriver sig fra kommunen, eller at det prioriterer de
opgaver og behov, som kommunen og dens institutioner har i forhold til rekruttering af frivillige.
Et sådan valg vil imidlertid kompromittere det formål, som oprindeligt er tiltænkt centret, hvor
centret skal være forbindelsesled mellem frivillige og offentlige aktører. Dette er imidlertid en svær
88
position at indtage, og indtil videre kan det på baggrund af specialets undersøgelse konkluderes, at
udmøntningen af policy om frivilligcentre i Givsted Kommune ikke har resulteret i etableringen af
frivilligcentret som et fælles tredje mellem frivillige og kommunale aktører.
89
Litteraturliste
Antologier
Berg-Sørensen, Anders (2010). Hermeneutik og fænomenologi. I: Jacobsen, Michael
Hviid et al. (red.). Videnskabsteori i statskundskab, sociologi og forvaltning. København:
Hans Reitzels Forlag
Flugt, Thorsten & Gjelstrup, Gunnar (2007). Towards a more dynamic policy analysis. I:
Gjelstrup, Gunnar & Eva Sørensen (red.). Public administration in transition. København:
Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Habermann, Ulla & Ibsen, Bjarne. (1997). Den frivillige sektor i Danmark: 150 års
historisk udvikling. I: Socialministeriet (red.). Frivilligt socialt arbejde i fremtidens
velfærdssamfund: Bilagsdel. København: Socialministeriet.
Højbjerg, Henriette (2005). Hermeneutik. I: Fuglsang, Lars & Poul Bitsch Olsen (red.).
Videnskabsteori i samfundsvidenskaberne. På tværs af fagkulturer og paradigmer.
Roskilde: Roskilde Universitetsforlag
Bøger
Bogason, Peter. (2001). Public Policy and Local Governance: Institutions in Postmodern
Society. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited
Bryman, Alan (2004). Social Research Methods (2. udgave). Oxford: Oxford University
Press.
Bundesen, P., Henriksen, L.S. & Jørgensen, A. (2001). Filantropi, selvhjælp og
interesseorganisering: Frivillige organisationer i dansk socialpolitik 1849-1990’erne.
Odense: Odense Universitetsforlag
90
Flex, Kenneth & Koch-Nielsen, Inger. (1992). Kommunerne og SUM-programmet.
København: Socialforskningsinstituttet. (Rapport; 92).
Flyvbjerg, Bent. (1991). Rationalitet og magt bind I: Det konkretes videnskab. (1.
udgave). København: Akademisk forlag.
Habermann, Ulla. (2007). En Postmoderne Helgen: Om Motiver til Frivillighed.
København: Museum Tusculanums Forlag.
Kvale, Steinar (1997): InterView. En introduktion til det kvalitative forskningsinterview.
København: Hans Reitzels Forlag.
Kvale, Steiner & Svend Brinkmann (2009): Interview – introduktion til et håndværk (2
udgave). København: Hans Reitzels Forlag
Sørensen, Eva & Torfing Jacob. (2005). Netværksstyring: Fra government til governance
(1.udgave). Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag.
Salamon, Lester, M. (1995). Partners in Public Service: Government-Nonprofit Relations
in the Modern Welfare State. Maryland: John Hopkins University Press.
Elektroniske udgivelser
Ankestyrelsen. (2013). §18-redegørelsen – Det kommunale samarbejde med frivillige
sociale foreninger: En kvantitativ analyse af kommunernes fordeling af §18-midler.
Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://www.sm.dk/data/Dokumentertilnyheder/2013/Rapport%20det%20kommunale%
20samarbejde.pdf
91
Arbejdsgruppen for fornyelsen af Frivilligchartret. (2013). Charter for samspil mellem
den frivillige verden og det offentlige. Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://www.frivilligcharter.dk/sites/default/files/attachments/Frivillighedscharter.pdf
Rambøll Management. (2005). §115-redegørelse for 2003 og 2004. Socialministeriet.
Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://www.sm.dk/data/Lists/Publikationer/Attachments/179/%C2%A7%20115redeg%C3%B8relse%20for%202003%20og%202004.pdf
Regeringen. (2007). Bedre velfærd og større arbejdsglæde – Regeringens strategi for høj
kvalitet i den offentlige service. Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://www.stm.dk/index/dokumenter.asp/multimedia/kv2-Samlet.pdf
Regeringen. (2010). National civilsamfundsstrategi: En styrket inddragelse af
civilsamfundet og frivillige organisationer i den sociale indsats. Lokaliseret d. 3.
december 2013 på:
https://www.google.dk/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0C
C8QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.sm.dk%2Fdata%2FLists%2FPublikationer%2FAttach
ments%2F495%2FCivilsamfundsstrategi.pdf&ei=SBLMUrvhAuzY4QTs14HgCQ&usg=AFQ
jCNH4IiFU5ZlpFdmbVTMwzJdxWwrXig&sig2=eWkuH5ShdPs8fdIVQNe5cw&bvm=bv.581
87178,d.bGE
Ældresagen. (2011). Vel fair?: Et debatoplæg om velfærd og frivillige. Lokaliseret d. 3.
december 2013 på:
http://www.aeldresagen.dk/blivfrivillig/frivilligpolitik/Documents/Velfair_Publikation_Web.pdf
Hansen, K. Finn, Hansen, Henning & Henriksen, S. Claus. (2001).
Frivillighedsformidlinger i Danmark. CASA. Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://casa-analyse.dk/files/fri-i-dk.pdf
92
Kulturministeriet & Socialministeriet. (2001). Charter for samspil mellem det frivillige
Danmark / Foreningsdanmark og det offentlige. Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://www.frivilligraadet.dk/sites/default/files/udgivelser/Charter.pdf
Rapporter
Henriksen, Lars Skov & Marthedal, Anders Brogaard. (2006). En kortlægning af
organisationerne i Danmark på området for frivilligformidling og selvhjælp: Første
delrapport vedrørende evaluering af puljen til oprettelse af nye og styrkelse af
eksisterende frivilligcentre i Danmark. Aalborg Universitet, Institut for Sociologi, Socialt
Arbejde og Organisation. (Evaluering af puljen til oprettelse af nye og styrkelse af
eksisterende frivilligcentre i Danmark; 1.)
Henriksen, Lars Skov. (2008). Frivilligcentre – Knudepunkter i den lokale
velfærdsarkitektur?: Tredje delrapport vedrørende evaluering af puljen til oprettelse af
nye og styrkelse af eksisterende frivilligcentre i Danmark. Aalborg Universitet, Institut
for Sociologi, Socialt Arbejde og Organisation. (Evaluering af puljen til oprettelse af nye
og styrkelse af eksisterende frivilligcentre i Danmark; 3.)
Henriksen, Lars Skov. (2009) Frivilligcentrene i Danmark: Fjerde og afsluttende
delrapport vedrørende evaluering af puljen til oprettelse af nye og styrkelse af
eksisterende frivilligcentre i Danmark. Aalborg Universitet, Institut for Sociologi, Socialt
Arbejde og Organisation. (Evaluering af puljen til oprettelse af nye og styrkelse af
eksisterende frivilligcentre i Danmark; 4.)
Tidsskriftsartikler
Jensen, Henrik S. (1991) Struktur-/aktørproblemet og hovedtraditioner i politisk teori.
Politica. Bind 23, nr. 1, 7-18
Jessop, Bob. (1997). Capitalism and its future: Remarks on regulation, government and
governance. Review of International Political Economy. Vol 4, nr. 3, 561-581
93
La Cour, Anders & Højlund, Holger. (2008). Voluntary Social Work as a Paradox. Acta
Sociologica. Vol. 51, nr. 1, 41-54
Flyvbjerg, Bent. (2006). Five Misunderstandings about Case-Study Research. Qualitative
Inquiry. vol. 12, nr. 2, 219-245
Hjemmesider
Frivilligcenter Givsted. (2011a). Fjernet af hensyn til anonymisering
Frivilligcenter Givsted. (2013). Fjernet af hensyn til anonymisering
Højgården. (2013). Fjernet af hensyn til anonymisering
Socialministeriet. (1998). Information om Socialministeriets puljer på det sociale
område. Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://webarkiv.ft.dk/?/Samling/19971/udvbilag/00353471.htm
Socialministeriet. (2013a). Ofte stillede spørgsmål om § 18 i serviceloven. Lokaliseret d.
3. december 2013 på:
http://www.sm.dk/Temaer/sociale-omraader/frivillig-sektor/§18/sporgsmal§18/Sider/Start.aspx
Socialministeriet. (2013b). Den frivillige sociale sektors historie. Lokaliseret d. 3.
december 2013 på:
http://www.sm.dk/Temaer/sociale-omraader/frivillig-sektor/Fakta-om-frivilligt-socialtarbejde/Den-frivillige-sociale-sektors-historie/Sider/Start.aspx
Internet-dokumenter
Frivilligcenter Givsted. (2011b). Fjernet af hensyn til anonymisering
Givsted Kommune. (2007). Fjernet af hensyn til anonymisering
94
Givsted Kommune. (2008). Fjernet af hensyn til anonymisering
Givsted Kommune. (2009). Fjernet af hensyn til anonymisering
Givsted Kommune. (2010). Fjernet af hensyn til anonymisering
Givsted Kommune. (2011). Fjernet af hensyn til anonymisering
Givsted Kommune. (2012). Fjernet af hensyn til anonymisering
Givsted Kommune. (2013). Fjernet af hensyn til anonymisering
Socialministeriet. (2005). Vejledning om ansøgninger til Puljen til etablering af nye og
udvikling af eksisterende frivilligcentre. Lokaliseret d. 3.december 2013 på:
http://www.sm.dk/Puljer/sociale-omraader/lukket-for-ansogning/udsatvoksne/Documents/vejl%20til%20udlok.pdf
Socialministeriet. (2010). Udmøntning af satsreguleringspuljen for 2010: Delaftale for
det sociale område. Lokaliseret d. 3. december 2013 på:
http://www.sm.dk/Puljer/satspulje/Documents/AftaleSatspuljen2010.pdf
95
Bilag 1: Interviewguide – Socialforvaltningen
og Kulturforvaltningen i Givsted Kommune
Baggrundsspørgsmål (uddannelse, ansættelse, hvad indebærer din stilling? etc.)
Policyproblem

Hvad karakteriserer Givsted Kommunes udfordringer på det sociale område?

Hvad er formålet med at inddrage frivillige i løsningen af udfordringer på det sociale område?

Hvilke udfordringer på det sociale område skal frivilligcentret hjælpe med at løse?

Hvordan bidrager samarbejdet med frivilligcentret til løsningen af udfordringer på det sociale område?
Positioner og netværk

Hvilke opgaver samarbejder I med frivilligcentret om?
o
Hvad er dine opgaver i den forbindelse?

Hvilken rolle spiller frivilligcentret / de frivillige / de offentlige institutioner / kommunen i
samspillet med de frivillige?
Ift. rekruttering af frivillige? Ift. projekt Netværket? Andre relevante projekter?

Hvilke aktører spiller en rolle for disse indsatser (projekt Netværket, rekruttering af frivillige mv.)?

Hvad er dine forventninger til frivilligcentret/ de frivillige/ de offentlige institutioner / dine kollegaer?

Er der overensstemmelse om opgavefordelingen mellem frivilligcentret og kommunen?

Er der opbakning til Frivilligcentret i kommunen?

Har frivilligcentret fokus på foreninger eller uorganiserede?
96
Normer og regler

Hvordan fastlægges jeres samarbejde med frivilligcentret og rollefordelingen mellem jer?

Hvordan er samarbejdsaftalen / handlingsplanerne blevet til?

Følger frivilligcentret samarbejdsaftalen / handlingsplanerne?

Er der dele af samarbejdet som går ud over det nedskrevne? (Spørge ind til udvalgte elementer i samarbejdsaftale og handlingsplan)

Hvilke opgaver skal frivilligcentret prioritere og hvorfor?

Hvad det vigtigste i forhold til centrets opgaveløsning?

Hvilken rolle synes du frivillige skal spille i den offentlige opgaveløsning?
Orden og mening

Hvordan har rollefordelingen mellem frivilligcentret og kommunen udviklet sig?

Er der områder af samarbejdet, som du kunne forestille dig fungerede på en anden måde?

I hvilken grad skaber det nuværende samarbejde med frivilligcentret forudsætninger for at
løse udfordringer på det sociale område?

Er der sket en udvikling i opfattelsen af løsninger på sociale udfordringer efter etableringen
af samarbejdet med frivilligcentret?

Hvilken rolle ser du frivilligcentret spille i fremtidige sociale indsatser?
97
Bilag
2:
Interviewguide
–
Plejehjemmet
Højgården
Baggrundsspørgsmål (uddannelse, ansættelse, hvad indebærer din stilling etc.)
Policyproblem

Hvad karakteriserer udfordringer på det sociale område?

Hvilke udfordringer på det sociale område skal frivilligcentret hjælpe med at løse?

Hvor går grænsen for inddragelsen af frivillige i den offentlige opgaveløsning?
o
Er der tale om et paradigmeskift inden for frivillighed?
Positioner og netværk

Samarbejder I med frivilligcentret?
o
Hvad er dine opgaver i den forbindelse?
o
Hvad synes du om jeres samarbejde?

Hvordan kan frivilligcentret bedst understøtte jeres aktiviteter?

Hvordan blev frivilligcentret etableret?

Hvad karakteriserer frivilligcentrets rolle i sociale indsatser?
Ift. rekruttering af frivillige? Ift. projekt Netværket? Andre relevante projekter?

Hvad karakteriserer Givsted Kommunes rolle i forhold til sociale indsatser?
Ift. rekruttering af frivillige? Ift. projekt Netværket?

Hvilke aktører spiller en rolle for disse indsatser (projekt Netværket, rekruttering af frivillige mv.)?

Er der opbakning til frivilligcentret blandt de offentlige institutioner i Givsted Kommune?

Har frivilligcentret fokus på foreninger eller på uorganiserede frivillige?
98
Normer og regler

Hvordan fastlægges jeres samarbejde med frivilligcentret?

Spiller frivilligcentret en rolle for hvordan I anvender frivillige?

Har opfattelsen af hvordan man bruger frivillige i den offentlige opgavevaretagelse ændret
sig siden etableringen af frivilligcentret?

Hvordan fastlægges kommunens og frivilligcentrets roller i forhold til inddragelse af frivillige på de offentlige institutioner?

Hvilke opgaver skal frivilligcenteret varetage?

Hvilke opgaver bør frivilligcentret prioritere?
Orden og mening

Har opfattelsen af løsninger på sociale udfordringer udviklet sig efter etableringen af frivilligcentret?

Har opfattelsen af hvilke opgaver frivillige skal påtage sig ændret sig efter etableringen af
frivilligcentret?

Skaber frivilligcentret gode forudsætninger for at løse udfordringer på det sociale område?
o

Hvad kunne forbredes?
Hvilken rolle ser du frivilligcentret spille i fremtidige sociale indsatser?
99
Bilag 3: Interviewguide – De frivillige
Baggrundsspørgsmål (uddannelse, ansættelse, præsentation af forening/organisation, hvad indebærer dit frivillige engagement? etc.)
Policyproblem

Hvad karakteriserer udfordringer på sociale område i Givsted Kommune?

Hvilke udfordringer på det sociale område skal frivilligcentret hjælpe med at løse?

Hvor går grænsen for inddragelsen af frivillige i den offentlige opgaveløsning?
o
Er der tale om et paradigmeskift inden for frivillighed?
Positioner og netværk

Samarbejder du med frivilligcentret?
o
Hvad samarbejder I om?
o
Hvad synes du om jeres samarbejde?

Hvordan blev frivilligcentret etableret?

Hvad karakterisere frivilligcentrets rolle i sociale indsatser?
Ift. rekruttering af frivillige? Ift. projekt Netværket? Andre relevante projekter?

Hvad karakterisere Givsted Kommunes rolle i forhold til sociale indsatser?
Ift. rekruttering af frivillige? Ift. projekt Netværket?

Hvilke aktører spiller en rolle for disse indsatser (projekt Netværket, rekruttering af frivillige mv.)?

Er der overensstemmelse mellem de frivillige og kommunen om opgavefordelingen?

Er der opbakning til frivilligcentret blandt foreningerne?

Har frivilligcentret fokus på foreninger eller på uorganiserede frivillige?
Normer og regler

Hvordan fastlægges dit samarbejde med frivilligcentret?

Hvordan fastlægges kommunens og frivilligcentrets roller i forhold til frivillighed på det
sociale område?
100

Hvilke opgaver skal frivilligcenteret varetage?

Hvilke opgaver bør frivilligcentret prioritere?
Orden og mening

Har opfattelsen af løsninger på sociale udfordringer udviklet sig efter etableringen af frivilligcentret?

Har opfattelsen af hvilke opgaver frivillige skal påtage sig ændret sig efter etableringen af
frivilligcentret?

Skaber det frivilligcentret gode forudsætninger for at løse udfordringer på det sociale område?
o

Hvad kunne forbedres?
Hvilken rolle ser du frivilligcentret spille i fremtidige sociale indsatser?
101
Bilag
4:
Interviewguide
–
Frivilligcenter
Givsted
Baggrundsspørgsmål (uddannelse, ansættelse, hvad indebærer din stilling? etc.)
Policyproblem

Hvad karakteriserer udfordringer på det sociale område i Givsted Kommune?

Hvad er formålet med at inddrage frivillige i løsningen af udfordringer på det sociale område?

Hvilke udfordringer på det sociale område skal frivilligcentret hjælpe med at løse?

Hvor går grænsen for inddragelsen af frivillige i den offentlige opgaveløsning?
o
Er der tale om et paradigmeskift inden for frivillighed?
Positioner og netværk

Hvilke opgaver varetager frivilligcentret?

Hvem samarbejder I med?

Hvilken rolle spiller frivilligcentret / de frivillige / de offentlige institutioner / kommunen i
samspillet med de frivillige?
Ift. rekruttering af frivillige? Ift. projekt Netværket? Andre relevante projekter?

Hvilke aktører spiller en rolle for disse indsatser (projekt Netværket, rekruttering af frivillige mv.)?

Hvad er dine forventninger til frivilligcentrets samarbejdspartnere (kommunen, de frivillige,
de offentlige institutioner)?

Er der overensstemmelse om opgavefordelingen mellem frivilligcentret og kommunen?

Er der opbakning til frivilligcentret i kommunen / blandt de frivillige / blandt de offentlige
institutioner?

Har frivilligcentret fokus på foreninger eller enkeltpersoner?
Normer og regler

Hvordan fastlægges jeres samarbejde med kommunen og rollefordelingen mellem jer?
102

Hvordan er samarbejdsaftalen / handlingsplanerne blevet til?

Følger I samarbejdsaftalen / handlingsplanerne?

Er der dele af samarbejdet som går ud over det nedskrevne? (Spørge ind til udvalgte elementer i samarbejdsaftale og handlingsplan)

Hvilke opgaver skal frivilligcentret prioritere og hvorfor?

Hvad er frivilligcentrets vigtigste opgaver?
Orden og mening

Hvordan har rollefordelingen mellem frivilligcentret og kommunen udviklet sig?

Hvordan har samarbejdet med kommunen / de frivillige / de offentlige institutioner udviklet sig?

Er der områder af samarbejdet, som du kunne forestille dig fungerede på en anden måde?

I hvilken grad skaber det nuværende samarbejde forudsætninger for I kan løse jeres opgaver?

Hvilken rolle ser du frivilligcentret spille i fremtidige sociale indsatser?
103
Bilag
5:
Policyproblem








Intentioner
Inddragelse af frivillige i den offentlige opgaveløsning
o Øge inddragelse
o Begrænse inddragelse
Socialministeriets puljer
Frivillighedsstrategi i kommunen
Frivillighedens potentialer
Pres på den offentlige sektor
De frivilliges autonomi
Paradigmeskift
Relationer




Formelt samarbejde
Sporadisk samarbejde
Intet samarbejde
Ændringer i samarbejdet
Tid
o Før frivilligcentret
o Ansøgning
o Etablering
o Generel tid
Kodeskema
Opgaver










Roller




Regler




Socialministeriets puljer
Handlingsplaner
Samarbejdsaftale
Andre regler
Rekruttering
Igangsættelse af projekter
Foreningsservice
o Mødested
o Foredrag
o Vejledning
Rådgivning af offentlig institutioner
Kontrol
Projekt Netværket
Sansehaver
Samarbejde med frivillige
Administration
Prioritering af opgaver
Ansvarlig
Kontrollerende
Udførende
Forventninger
Niveau
o Aktiv
o Passiv
o Afventende
o Tilbagetrukken
o Proaktiv
Normer





Formalisering
Accountability
Innovation
Ligeværdigt samarbejde
Autonomi
104
Bilag 6: Puljevejledning
105
106
107
108
109
110
Bilag 7: Samarbejdsaftale – Fjernet af hensyn
anonymisering
Bilag 8: Handlingsplan 2011 – Fjernet af
hensyn til anonymisering
Bilag 9: Handlingsplan 2012 – Fjernet af
hensyn til anonymisering
Bilag 10: Handlingsplan 2013 – Fjernet af
hensyn til anonymisering
111