Vuosikirjanumero KHO:2010:63 Antopäivä 8.10.2010 - ACA
Vuosikirjanumero KHO:2010:63 Antopäivä 8.10.2010 Taltionumero 2613 Diaarinumero 2687/1/09 Luonnonsuojelu - Luonnonsuojelualueen perustaminen - Yksityinen alue - Perustamispäätös Vapaaehtoinen suojelu - Rauhoitusmääräysten riittävyys - Valtakunnallinen suojeluohjelma Lintudirektiivi - Luontodirektiivi - Kansallinen täytäntöönpano - Natura 2000 - Luontotyyppi - Lajin elinympäristö - Metsästys Natura 2000 -verkostoon lintudirektiivin mukaisena SPA-kohteena otetun alueen suojelu oli toteutettu perustamalla alue luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla maanomistajan hakemuksesta luonnonsuojelualueeksi. Ympäristökeskuksen ja maanomistajan väliseen sopimukseen perustuvissa rauhoitusmääräyksissä oli sallittu metsästys 20.-22.8. ja 1.9.-. Mainitulla rauhoitusmääräyksellä ei voitu riittävästi varmistaa sitä, ettei alueella pesiville ja siellä levähtäville muuttaville lajeille aiheutunut metsästyksestä luontodirektiivin 6 artiklan 2 momentissa tarkoitettua häiriötä. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksellä toteutettu Natura 2000 -verkoston kohteen suojelu ei tämän vuoksi täyttänyt luontodirektiivin vaatimuksia. Kun luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentissa säädetty vaatimus maanomistajan ja alueellisen ympäristökeskuksen välisestä sopimuksesta ei voinut syrjäyttää Suomelle luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdasta seuraavia velvoitteita, luonnonsuojelualueen perustamispäätös oli kumottava. Luonnonsuojelulaki 3 §, 5 §, 10 § 2 momentti, 24 § 1-3 momentti, 50 § 2 momentti, 64 § 1 momentti, 65 § 1 momentti, 66 § 1 momentti, 68 § ja 77 § 1 momentti Lintudirektiivi (79/409/ETY, nykyisin 2009/147/EY (kodifioitu toisinto)) 4 artikla 1, 2 ja 4 kohta Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 ja 7 artikla Päätös, josta valitetaan Turun hallinto-oikeuden päätös 6.7.2009 nro 09/0251/1 Asian aikaisempi käsittely Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008 tekemällään päätöksellä diaarinumero LOS-2007L-903-251 perustanut luonnonsuojelualueen Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan hakemuksesta Laitilan kunnan Vaimaron kylässä sijaitsevalle yhteiselle vesialueelle RN:o 876:1. Alue kuuluu valtakunnallisen lintuvesiensuojeluohjelman mukaiseen kohteeseen Otajärvi (LVO0020052) ja Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston kohteeseen Otajärvi (FI0200031). Perustettu luonnonsuojelualue on kokonaispinta-alaltaan noin 147,6 hehtaaria ja käsittää päätöksen liitteenä olevasta kartasta ilmenevät alueet A (pohjoisosa, noin 68 hehtaaria) ja B (noin 79,6 hehtaaria). Luonnonsuojelualueella ovat voimassa seuraavat rauhoitusmääräykset: 1. Alueella A on kielletty a) liikkuminen 15.5.-31.8. välisenä aikana b) metsästys 23.8.-31.8. välisenä aikana c) ojien kaivaminen, veneväylien tekeminen, ruoppaaminen, vesien perkaaminen ja patoaminen 2 (21) sekä kaikenlainen muu maa- ja vesialueen peittäminen, vahingoittaminen ja maa-ainesten ottaminen d) kasvien ja kasvinosien ottaminen ja vahingoittaminen e) selkärankaisten eläinten tappaminen, pyydystäminen, häiritseminen ja pesien vahingoittaminen sekä selkärangattomien eläinten pyydystäminen keräämistä varten f) rakennusten, rakennelmien, laitteiden, teiden ja polkujen rakentaminen. 2. Alueella A saa kuitenkin a) metsästää metsästyslain mukaisesti 20.-22.8. ja 1.9.b) kalastaa avovesialueella kalastuslain mukaisesti c) laiduntaa ja rakentaa sen edellyttämät aidat ja muut rakennelmat d) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia ojia, olemassa olevia ojia saa tarvittaessa jatkaa avoveteen saakka. Ojien kunnossapidosta ja kaivuusta tuleva kaivuujäte voidaan sijoittaa ojan reunaan, kaivuun tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen e) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia asunto- ja loma-asuntokiinteistöjä, laitureita, uimapaikkoja ja venevalkamia ja veneväyliä. Niiden ylläpitämiseksi tarvittavien ruoppausten tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen f) poistaa kasvillisuutta vesialueelta avovesialueen säilyttämiseksi tai järven tilan hoitamiseksi esimerkiksi poistamalla kasvillisuutta energiakäyttöä varten, kun se perustuu Lounais-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymään suunnitelmaan g) tehdä viranomaispäätösten ja -lupien mukaisia toimenpiteitä. 3. Alueella B on kielletty a) ojien kaivaminen, veneväylien tekeminen, ruoppaaminen, vesien perkaaminen ja patoaminen sekä kaikenlainen muu maa- ja vesialueen peittäminen, vahingoittaminen ja maa-ainesten ottaminen b) kasvien ja kasvinosien ottaminen ja vahingoittaminen c) selkärankaisten eläinten tappaminen, pyydystäminen, häiritseminen ja pesien vahingoittaminen sekä selkärangattomien eläinten pyydystäminen keräämistä varten d) rakennusten, rakennelmien, laitteiden, teiden ja polkujen rakentaminen e) Pääskynkallion alueella (maa-alueet) on liikkuminen kielletty 15.4.-15.7. välisenä aikana. 4. Alueella B saa kuitenkin a) metsästää metsästyslain mukaisesti b) kalastaa kalastuslain mukaisesti ottaen huomioon Pääskynkallion liikkumisrajoitus (maa-alueet) c) laiduntaa ja rakentaa sen edellyttämät aidat ja muut rakennelmat d) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia ojia, olemassa olevia ojia saa tarvittaessa jatkaa avoveteen saakka. Ojien kunnossapidosta ja kaivuusta tuleva kaivuujäte voidaan sijoittaa ojan reunaan, kaivuun tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen e) käyttää ja ylläpitää olemassa olevia asunto- ja loma-asuntokiinteistöjä, laitureita, uimapaikkoja, venevalkamia ja veneväyliä. Ruoppausten tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. välisenä aikana ja vesilakia noudattaen f) poistaa kasvillisuutta vesialueelta avovesialueen säilyttämiseksi tai järven tilan hoitamiseksi esimerkiksi poistamalla kasvillisuutta energiakäyttöä varten, kun se perustuu Lounais-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymään suunnitelmaan g) tehdä viranomaispäätösten ja -lupien mukaisia toimenpiteitä. 5. Poikkeus rauhoitusmääräyksiin Edellä olevista rauhoitusmääräyksistä saadaan Lounais-Suomen ympäristökeskuksen hyväksymän suunnitelman mukaan poiketa, jos hanke ei aiheuta merkittävää haittaa alueen luonnonarvoille. Rauhoituksesta maksetaan korvausta 7 500 euroa. 3 (21) Ympäristökeskuksen päätöksen perusteluosassa on todettu seuraavaa: Otajärvi on kasvistoltaan ja eläimistöltään monipuolinen ja edustava lintuvesi. Luonnonsuojelualueen perustamisen ja sille annettavien rauhoitusmääräysten tarkoitus on linnustonsa ja kasvillisuutensa vuoksi arvokkaan alueen suojelu. Luonnonsuojelualueen perustaminen on luonnon monimuotoisuuden ja linnuston säilymisen kannalta tarpeellista. Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan alueen suojelun toteuttamistapa on sovittava suojelun tarkoituksen mukaan. Suojelu on pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin keinoin. Luonnonsuojelulain 24 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa luonnonsuojelualueen luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulle alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Päätökseen 1 momentin mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen otettavalla määräyksellä voidaan luonnonsuojelualueella tai sen osalla myös kieltää liikkuminen tai rajoittaa sitä edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja alueellinen ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista. Metsähallitus on laatinut Otajärvelle hoito- ja käyttösuunnitelman, jossa esitetään myös yksityisille kuuluville alueille voimakkaita liikkumis- ja metsästysrajoituksia. Hoito- ja käyttösuunnitelmilla ei kuitenkaan voida vaikuttaa yksityisten ihmisten oikeusasemaan. Tästä syystä Metsähallituksen laatimassa Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitettyjä liikkumis- ja metsästysrajoituksia ei voida sellaisinaan suoraan vahvistaa rauhoitusmääräyksiksi ilman maanomistajien suostumusta. Ympäristökeskuksen tavoitteena oli vapaaehtoisin keinoin perustaa yhtenäiset yksityiset suojelualueet niille Otajärven lintuvesiensuojeluohjelmaan ja Natura 2000 -verkostoon kuuluville vesialueille, joiden osalta suojelu oli vielä ratkaisematta. Vaimaron, Kodisjoen, Nuuskin, Ihoden ja Polttilan osakaskuntien kanssa saatiin aikaan lähes koko Otajärveä koskeva suojeluratkaisu rauhoitusmääräyksistä ja korvauskysymyksistä, ja nämä osakaskunnat jättivät ympäristökeskukselle hakemukset suojelualueiden perustamiseksi sovitun mukaisesti. Soukaisten osakaskunta ei osallistunut neuvotteluihin eikä ole jättänyt rauhoitushakemusta. Järven pohjoispäähän saatiin riittävät liikkumisrajoitukset ja riittävä metsästyskielto sekä Pääskynkallion alueille liikkumiskielto. Osana vapaaehtoista kokonaisratkaisua valtio hankki lisäksi omistukseensa suojelualuevarausten ulkopuoliset Tuomiston (400-443-7-40) ja Prusilan (400-443-7-43) tilojen kaikki ranta-alueet, jotka rajoittuvat nyt perustettavaan suojelualueeseen ja valtion omistamiin suojelukiinteistöihin. Näin Otajärven pohjoisille ranta-alueille ja niiden välittömään läheisyyteen ei synny uutta rantarakentamista. Yhdistysten jättämään kannanottoon ympäristökeskus toteaa, että luonnonsuojelualueen perustaminen yksityiselle alueelle ei koske välittömästi näiden yhdistysten oikeutta, etua tai velvollisuutta. Kyseiset yhdistykset eivät ole myöskään hallintolain 41 §:n tarkoittamia henkilöitä, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin luonnonsuojelualueen perustamispäätöksellä voisi olla huomattava vaikutus. Ympäristökeskus on asiaa ratkaistessaan ottanut mainitussa kirjoituksessa esiin tuodut seikat huomioon selvittämisvelvollisuutensa puitteissa. 4 (21) Järven yhteisiin vesialueisiin rajoittuvien ranta-alueiden suojelu on jo merkittäviltä osin ratkaistu. Osa ranta-alueista on hankittu valtion omistukseen ja osalle on perustettu yksityiset rauhoitusalueet luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla. Yksityisiä alueita koskevat liikkumis- ja muut rajoitukset on näin ollen jo määrätty aiempien päätösten kautta. Ympäristökeskus on katsonut, että päätökseen kirjatut rauhoitusmääräykset ovat riittävät turvaamaan alueen luontoarvot. Päätöksellä turvataan alueen suojelutavoite myös siltä osin kuin alue kuuluu Natura 2000 -verkostoon. Luonnonsuojelualueen perustaminen ei kuitenkaan poista luonnonsuojelulain 65 §:ssä mainittua hankkeiden ja suunnitelmien arviointivelvollisuutta. Ympäristökeskuksen soveltamat oikeusohjeet Luonnonsuojelulaki 10, 21, 24, 61, 70-71 ja 77 § Hallinto-oikeuden ratkaisu Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry:n, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry:n ja Rauman Seudun Lintuharrastajat ry:n valituksen Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti: Pääasiaratkaisu Lintuvesiensuojeluohjelma Valtioneuvosto on 3.6.1982 hyväksynyt lintuvesiensuojeluohjelman, joka perustuu maa- ja metsätalousministeriön asettaman lintuvesityöryhmän vuonna 1981 valmistuneeseen mietintöön (komiteanmietintö 1981:32). Mietinnön mukaan suojelun päämääränä lintuvesillä on niistä riippuvien lajien kantojen säilyttäminen elinvoimaisina ja toisaalta lintuvesien moninaiskäyttömahdollisuuksien turvaaminen. Lintuvedet on jaettu kahteen arvoluokkaan, kansainvälisesti ja valtakunnallisesti arvokkaisiin kohteisiin. Ensimmäiseen eli kansainvälisesti arvokkaaseen luokkaan kuuluvan kohteen pesivä linnusto on suojelun kannalta arvokas ja kasvillisuus edustava. Hyväksytyn lintuvesiensuojeluohjelman mukaan sen tavoitteena on siihen sisältyvien alueiden säilyttäminen mahdollisimman luonnontilaisina. Tämän vuoksi alueiden luonnontilaa ja suojelutavoitteita huomattavasti heikentävät toimenpiteet, kuten kuivattaminen, säännöstely ja muut vesirakennushankkeet tulisi tarvittaessa estää. Tarkoitus on myös, että kustakin alueesta muodostettaisiin luonnonsuojelulain mukainen suojelualue. Tarkemmat suojelumääräykset annettaisiin kullekin kohteelle luonnonsuojelulain mukaisesti. Tällöin on tarkoitus, että lintuvesien perinteisiä ja niiden luonnontilaa vain tilapäisesti muuttavia käyttömuotoja kuten metsästystä, kalastusta, rantojen laiduntamista ja rantametsien käyttöä rajoitetaan ainoastaan siinä tapauksessa, että alueen omistaja näin haluaa. Tarkoitus on myös, että rauhoitus ei muodostuisi esteeksi ympäröivien alueiden nykyisen käytön vaatiman kuivatustilanteen ylläpidolle. Päätöksellä perustettu luonnonsuojelualue ja selvitys Otajärven luonnonarvoista 5 (21) Kysymyksessä oleva Vaimaron kylän yhteiselle vesialueelle 876:1 sijoittuva luonnonsuojelualue, osat A ja B yhteensä 147,6 hehtaaria, ulottuu Otajärven pohjoisosista sen lähes eteläisimpiin osiin asti. Päätöksen mukaan luonnonsuojelulliset arvot vaihtelevat järven eri osissa, joten rauhoitusmääräykset ovat erilaiset sen pohjois- ja eteläosissa. Järvi on hyvin matala, keskisyvyydeltään noin metrin. Otajärvi sisältyy kansalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan (Otajärvi, LVO0020052). Alue sisältyy myös Natura 2000 -verkostoon sekä luonto- että lintudirektiivin tarkoittamana alueena (Otajärvi, FI0200031). Lintuvesiensuojeluohjelmassa Otajärvi on luokiteltu kansainvälisesti arvokkaaksi kohteeksi. Kohdekuvauksen mukaan pinta-alaltaan noin 440 hehtaarin suuruinen Otajärvi on valumaalueeltaan suhteellisen suuri ja lintujärveksi harvinaisen kookas järvi Ihodenjoen latvoilla. Kasvillisuusvyöhykkeet ovat itä- ja pohjoisosissa poikkeuksellisen laajat, etelä- ja länsiosat ovat jyrkkärantaisemmat. Kasvillisuustyypiltään järvi on yhdistymä korte-ruoko- ja kaisla-ulpukkatyypeistä. Hyvin tutkitussa kasvistossa on muun muassa harvinaisuus (pahaputki). Linnuston suojelupistearvo on järviemme toiseksi korkein. Sitä ovat erityisesti nostaneet rantakanat ja ruoikkolajit. Myös muuton- ja sulkasadonaikainen merkitys on hyvin huomattava. Riistantuottopistearvo on järviemme korkeimpia. Otajärvi on tärkeä luonnonharrastuskohde. Natura 2000 -verkoston luontodirektiivin mukaisten erityisten suojelutoimien alueen keskeinen valintaperuste on Otajärven aluetta koskevan tietolomakkeen mukaan luontotyyppi luontaisesti runsasravinteiset järvet (osuus pinta-alasta 89 %). Lisäksi alueella esiintyy vähäisessä määrin luontotyyppejä boreaaliset luonnonmetsät (1 %), metsäluhdat (5 %) ja puustoiset suot (alle 1 %). Lintudirektiivin mukaisen erityissuojelualueen valintaperusteena on 25 alueen tietolomakkeesta ilmenevää lintudirektiivin liitteen I lajia ja 13 muuta muuttolintulajia, joiden elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin ja joihin kohdistuvat häiriöt on ehkäistävä. Alue kuuluu Suomen parhaisiin lintuvesiin. Otajärven Natura 2000 -alue on pinta-alaltaan noin 581 hehtaaria. Valituksenalainen päätös yhdessä viiden muun ympäristökeskuksen 14.3., 25.3. ja 8.4.2008 tekemän päätöksen kanssa kattaa pintaalallisesti suurimman osan, yhteensä 387,77 hehtaaria kyseisestä Natura-alueesta. Kyseiset luonnonsuojelualueet liittyvät aikaisemmin perustettuihin yksityisiin luonnonsuojelualueisiin ja valtion omistamiin suojelualueisiin. Järven eteläisimmät osat eivät sisälly lintuvesiensuojeluohjelmaan tai Natura 2000 -verkostoon. Otajärven Natura-alueelle on tehty hoito- ja käyttösuunnitelma (Metsähallitus 2007). Suunnitelman mukaan Otajärvi on pesimälinnuston suojelupistearvolla mitattuna sijalla 12. Muutonaikaisen linnustoarvon perusteella Otajärvi kuuluu luokkaan III eli se on maakunnallisesti arvokas levähdysalue. Ympäristöministeriön lausunto Ympäristöministeriö on antanut yhteisen lausunnon yhdistysten valituksista, jotka koskevat yhteensä kuutta luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä Otajärvelle Rauman, Laitilan ja Pyhäjärven kunnissa sijaitseville yhteisille alueille tai tiloille. Lausunnon mukaan luontodirektiivin mukaisen erityisten suojelutoimien alueen keskeinen valintaperuste on luontotyyppi luontaisesti runsasravinteiset järvet. Lisäksi alueella esiintyy vähäisessä määrin luontotyyppejä boreaaliset luonnonmetsät sekä metsäluhdat ja puustoiset suot. 6 (21) Valituksessa mainittu luontotyyppi vaihettumis- ja rantasuot ei ole kyseisen alueen valintaperusteena eikä kuulu tämän kohteen suojelutavoitteisiin. Järven umpeenkasvua on tässä tapauksessa pidettävä suojelutavoitteiden kannalta pikemminkin uhkana. Edelleen lausunnon mukaan päätökset kohdistuvat pääosin vesialueille, joten suojelutavoitetta vastaavan suojelun tason tarkastelu kohdistuu ensisijaisesti luontotyyppiin luontaisesti runsasravinteiset järvet. Luonnonsuojelualueen perustaminen alueelle päätöksestä ilmenevin rauhoitusmääräyksin vaikuttaa suojelutavoitteiden kannalta riittävältä. Kyseisen Natura 2000 alueen laajuus huomioon ottaen sillä, että olemassa olevien ojien kunnossapito ja olemassa olevien asuin- ja lomakiinteistöjen käytön kannalta tarpeelliset toimenpiteet sallitaan, on vain vähäinen vaikutus luontotyypin tilaan. Kyseiset poikkeukset alueen rauhoitusmääräyksistä eivät oikeuta toteuttamaan hankkeita ilman luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä tarkoitettuja menettelyjä, mikäli niistä todennäköisesti aiheutuisi merkittävästi heikentäviä vaikutuksia. Lausunnon mukaan lintudirektiivin mukaisen erityissuojelualueen valintaperusteena on alueen tietolomakkeesta ilmenevät lintudirektiivin liitteen I lajit ja muuttolintulajit, joiden elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin ja joihin kohdistuvat häiriöt on ehkäistävä. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä rauhoitusmääräyksineen on pidettävä ratkaisuna, joka takaa alueelle myös lintudirektiivin 4 artiklan 1 ja 2 kohdissa tarkoitetun aseman. Metsästys voi rauhoituspäätösten määräysten puitteissa kohdistua myös eräisiin alueen suojelutavoitteisiin kuuluvien lajien yksilöihin. Lisäksi on mahdollista, että metsästyksen häiriövaikutus kohdistuu muihinkin valinnan perusteina oleviin ja alueella pesiviin tai levähtäviin lajeihin. Lähtökohtaisesti lintudirektiivi kuitenkin sallii kestävän metsästyksen, eikä sen salliminen erityissuojelualueillakaan ole lintudirektiivin järjestelmässä sinänsä kiellettyä. Rauhoituspäätöksillä on järven pohjoisosaan luotu vesilintujen metsästyskaudelle 23.-31.8. voimassa oleva noin 150 hehtaarin laajuinen metsästysrajoitusalue. Liikkumisrajoitus on voimassa samalla alueella 15.5.-31.8., mikä ei kuitenkaan estä avovesialueilla tapahtuvaa kalastusta. Se, ovatko näin määritellyt metsästyksen ja liikkumisen ajalliset ja alueelliset rajoitukset riittäviä suojelutavoitteiden kannalta, lienee todettavissa vasta myöhemmän seurannan avulla. Oikeudellinen arvio Päätöksen hallintolain mukaisuus Hallintolain mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohessa päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Päätöksestä rauhoitusmääräyksineen ilmenee hallintolaissa tarkoitetulla tavalla, mihin asianosaiset ovat oikeutettuja tai velvoitettuja. Rauhoitusmääräykset ovat riittävän täsmälliset. Jos yksittäistapauksessa mahdollisesti syntyy epätietoisuutta siitä, onko jokin toimenpide sallittu ilman poikkeuslupaa rauhoitusmääräyksistä, ympäristökeskukselle kuuluu luonnonsuojelua edistävänä ja valvovana viranomaisena neuvontavelvollisuus asiassa. Päätöksen sisällön lainmukaisuus Yleistä 7 (21) Kysymyksessä olevan lintuvesiensuojeluohjelmaan ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen luonnonarvojen turvaamista edellyttävä suojelu on toteutettu perustamalla luonnonsuojelualue luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla maanomistajan hakemuksesta yksityisenä luonnonsuojelualueena. Asiassa on arvioitava, turvaako päätös lintuvesiensuojeluohjelman tavoitteen säilyttää alue mahdollisimman luonnonmukaisena ja säilyttääkö se riittävällä tavalla Natura 2000 -alueen suojeluperusteina olevia luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä ja ehkäiseekö se riittävästi näihin lajeihin kohdistuvia häiriöitä. Suojelutavoitteita vastaavan suojelun riittävyyttä arvioitaessa on ratkaisevaa se, millä perusteella alue on osoitettu suojeltavaksi. Luonnonsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 79/1996) perusteluissa on todettu, että ehdotettu lain 5 § täydentää 1 §:n luonnon monimuotoisuuden ylläpitämisen vaatimusta asettamalla luonnonsuojelutoiminnan yleiseksi tavoitteeksi kaikkien Suomessa luonnonvaraisten eliölajien ja luontotyyppien suotuisan suojelutason säilyttämisen. Edelleen hallituksen esityksen perustelujen mukaan säännös on luonteeltaan tyypillinen tavoitepykälä eikä sillä ole suoraa sovellettavuutta yksittäistapauksissa. Luonnonsuojelulain 65 §:n tarkoituksena on saattaa Natura 2000 -alueeseen kohdistuvat hankkeet ja suunnitelmat ennakollisesti asianmukaisen vaikutusten arvioinnin piiriin. Arvioinnin tarkoituksena on ennalta selvittää, heikentääkö hanke tai suunnitelma todennäköisesti merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden johdosta alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen yhteydessä päätöksen lainmukaisuutta puolestaan arvioidaan suoraan suhteessa luontodirektiivin mukaiseen suojelutoimien toteuttamisvelvollisuuteen ja luontotyyppien tai lajien elinympäristöjen heikentämiskieltoon tai häiriöiden estämisvelvollisuuteen. Tähän nähden luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei voida pitää sellaisena hankkeena tai suunnitelmana, jota luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitetaan. Rauhoitusmääräykset Rauhoitusmääräysten on turvattava suojeltavana olevat luontoarvot. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon, että ympäristökeskuksen päätökseen sisältyvät poikkeukset rauhoitusmääräyksistä eivät oikeuta toteuttamaan hankkeita ilman luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä tarkoitettuja menettelyjä, mikäli hankkeista todennäköisesti aiheutuisi merkittävästi heikentäviä vaikutuksia niihin luonnonarvoihin, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Luontodirektiivin mukainen erityisten suojelutoimien alueen keskeinen valintaperuste Otajärvellä on luontaisesti runsasravinteiset järvet, jota luontotyyppiä Vaimaron yhteisen vesialueen alueelle perustettu alue B pääosin edustaa. Osa A on pääosin luontotyyppiä vaihettumis- ja rantasuot (Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelma, Metsähallitus 2007, karttaselvitys). Tämä luontotyyppi ei ole Otajärven alueen valintaperusteena eikä siten kuulu tämän kohteen suojelutavoitteisiin. Rauhoitusmääräykset alueilla A ja B pääsääntöisesti kieltävät ojien kaivamisen, veneväylien tekemisen, ruoppaamisen, vesien perkaamisen ja patoamisen sekä kaikenlaisen muun maa- ja vesialueen peittämisen, vahingoittamisen ja maa-ainesten ottamisen, kasvien ja kasvinosien ottamisen ja vahingoittamisen sekä rakennusten, rakennelmien, laitteiden, teiden ja polkujen rakentamisen. Poikkeukset rauhoitusmääräyksistä sallivat kuitenkin kasvillisuuden hoitamisen järven tilan parantamiseksi sekä olemassa olevien ojien käyttämisen ja ylläpidon avoveteen saakka ja tarpeelliset toimenpiteet asunto- ja lomakiinteistöjen käytön kannalta. Koko Otajärven luonnonsuojelualuekokonaisuuden laajuus huomioon ottaen on arvioitavissa, että kyseisillä 8 (21) sallituilla toimenpiteillä ei ole merkittävää vaikutusta suojelutavoitteeseen sisältyvien luontotyyppien tilaan. Edellä mainitut rauhoitusmääräykset, niistä sallitut poikkeukset ja Otajärven luonnonsuojelualueen kokonaisuus huomioon ottaen on myös arvioitavissa, että päätös turvaa lintuvesiensuojeluohjelman tavoitteen säilyttää alue mahdollisimman luonnonmukaisena ja että päätös riittävästi turvaa lintudirektiivin mukaisen erityissuojelualueen valintaperusteena olevien lintudirektiivin liitteen I lajien ja muuttolintulajien elinympäristöjä. Rauhoitusmääräykset kieltävät alueilla A ja B selkärankaisten eläinten tappamisen, pyydystämisen, häiritsemisen ja pesien vahingoittamisen. Rauhoitusmääräykset sallivat kuitenkin metsästyslain mukaisen metsästyksen lukuun ottamatta aluetta A ajalla 23.-31.8., jolloin metsästys on tällä alueella kokonaan kielletty. Lisäksi alueella A on kielletty muu kuin metsästykseen ja kalastuslain mukaiseen kalastukseen avovesialueella liittyvä liikkuminen ajalla 15.5.-31.8. Alue A sijaitsee Otajärven pohjoisosassa, joka on linnuston kannalta järven arvokkainta aluetta. Alueella B on kielletty liikkuminen 15.4.-15.7. välisenä aikana Pääskynkallion maa-alueilla mutta sallittu kuitenkin kalastuslain mukainen kalastaminen ottaen huomioon mainittu liikkumisrajoitus. Pääskynkallio on tunnettu erityisesti lokkilintujen pesimäluotona. Metsästys voi edellä mainittujen rauhoitusmääräysten puitteissa kohdistua myös eräisiin alueen suojelutavoitteisiin sisältyvien lajien yksilöihin. Lisäksi on mahdollista, että metsästyksen häiriövaikutus kohdistuu muihinkin valinnan perusteina oleviin ja alueella pesiviin tai levähtäviin lajeihin. Lintudirektiivissä ei kuitenkaan sinänsä ole kielletty metsästystä erityissuojelualueellakaan. Metsästyslaki edellyttää metsästyksen harjoittamista kestävän käytön periaatteiden mukaisesti ja siten, että riistaeläinkannat eivät vaarannu, luontoa ei tarpeettomasti vahingoiteta eikä riistakantaa vaaranneta. Metsästysasetuksessa säädetyt rauhoitusajat turvaavat lintujen kevätmuuttoa pesintäalueille sekä pesintää ja poikastenkasvatusvaihetta. Lisäksi aluetta A koskevalla rauhoitusmääräyksellä asetettu metsästyskielto turvaa osaltaan lintujen muutonaikaista levähtämistä. Metsästyksestä ja kalastuksesta sekä alueella liikkumisesta ylipäätään aiheutuvaa vaikutusta arvioitaessa on otettava huomioon, että Otajärven linnuston kannalta arvokkaampaan pohjoisosaan, johon alue A kuuluu, on muun ohessa valituksenalaisella päätöksellä muodostettu yhteensä noin 150 hehtaarin suuruinen alue, jolla metsästys on kielletty runsaan viikon ajan vesilintujen metsästyskaudella ja liikkumisrajoitus on voimassa avovesikalastusta koskevin poikkeuksin 3,5 kuukauden ajan. Alueella B puolestaan on rajoitettu liikkumista Pääskynkallion alueella lintujen pesimisen ja poikastenkasvatusvaiheen turvaamiseksi. Rauhoitusmääräykset ja niistä sallitut poikkeukset kokonaisuutena huomioon ottaen on arvioitavissa, että päätös riittävässä määrin ehkäisee suojeluperusteena oleviin lajeihin kohdistuvia häiriöitä. Yhteenveto Päätös turvaa lintuvesiensuojeluohjelman tavoitteen säilyttää alue mahdollisimman luonnonmukaisena sekä riittävällä tavalla säilyttää Natura 2000 -alueen suojeluperusteina olevien luontotyyppien ja lajien elinympäristöjä ja ehkäisee näihin lajeihin kohdistuvia häiriöitä. Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelma ei kyseisen luonnonsuojelualueen osalta ole oikeudellisesti velvoittava, eikä sillä seikalla, että rauhoitusmääräykset ovat suppeammat kuin kyseisessä suunnitelmassa on esitetty, ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla muutoinkaan syytä. 9 (21) Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Luonnonsuojelulaki 5, 10 ja 24 §, 61 § 3 momentti, 64-65 ja 68 § Hallintolaki 44 § Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan yhteisön neuvoston direktiivi 79/409/ETY (lintudirektiivi) Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu Euroopan yhteisön neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ympäristökeskukselle uudelleen valmisteltavaksi. Luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksissä on kiellettävä: – metsästys Laitilan Vaimaron alueella A lukuun ottamatta minkin ja supikoiran pyyntiä, – liikkuminen Laitilan Vaimaron alueella A 1.4.-30.11. muutoin kuin niittyjen hoitoon ja laidunnukseen liittyvissä asioissa sekä minkin ja supikoiran pyynnin yhteydessä, – liikkuminen ja maihinnousu Laitilan Vaimaron alueella B sijaitsevalla Pääskynkallion luodolla 1.4.-15.7., – kalastus Laitilan Vaimaron alueella A liikkumisrajoitusaikana 1.4.-30.11., – nykyisten ojien jatkaminen (avovesialueelle tai yleensä) sekä venevalkamien, veneväylien ja uimapaikkojen ruoppaus ja laiturien rakentaminen, ja – ruoppaus- ja kaivumassojen sijoitus suojelualueelle. Lisäksi rauhoitusmääräykset on muotoiltava selkeämmin ja yksiselitteisemmin siten, että mahdollisuudet tulkintoihin tai väärinkäytöksiin poistuvat. Mikäli suojelualueilla myöhemmin ilmenee perusteltuja tarpeita laajempiin toimiin kuin rauhoitusmääräykset sallivat, eikä näistä aiheudu merkittävää suojeluarvojen heikentymistä, voi Lounais-Suomen ympäristökeskus arvioida asiaa poikkeusmenettelyn kautta ja perustuen tarkempaan suunnitelmaan. Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa: Metsähallituksen julkaisemaan Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmaan on kerätty paras saatavilla oleva tieto alueen luonnosta, luontotyypeistä ja lajeista. Tämän perusteella on määritelty suojelun tavoitteet ja tarpeelliset toimenpiteet. Suunnitelmaa laadittaessa etsittiin kompromissiratkaisuja suojelu- ja käyttötarpeiden välillä. Suunnitelmassa otettiin huomioon sosiaalinen kestävyys muun muassa varaamalla Natura 2000 -alueen sisältä laajat alueet metsästykseen, kalastukseen ja vapaaseen liikkumiseen. Valtioneuvoston päätöksessä Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä on linjattu muun muassa alueiden hoito- ja käyttösuunnitelman laadintaan liittyviä seikkoja metsästyksen osalta. Vaikka luonnonsuojelulaki ei tunne Natura 2000 -alueelle laadittavaa hoito- ja käyttösuunnitelmaa, vastaa edellä mainittu Otajärven suunnitelma valtioneuvoston päätöksessä tarkoitettua suunnitelmaa ja luontodirektiivin 6 artiklassa mainittua tarkoituksenmukaista käyttösuunnitelmaa. Hoito- ja käyttösuunnitelman laatimiselle ja toteuttamiselle on selvä tarve, sillä Otajärvi on todettu maamme arvokkaimpiin kuuluvaksi lintujärveksi, joka on kansainvälisen tason suojelukohde. Alueen käyttöön kohdistuu paljon ristiriitaisia käyttöpaineita. 10 (21) Metsähallitus on hyväksynyt hoito- ja käyttösuunnitelman omien alueidensa osalta ja ympäristökeskus on lausunnossaan hyväksynyt suunnitelman tavoitteet. Valmis suunnitelma on pyynnöstä toimitettu EU-komissiolle tiedoksi. Valituksen kohteena olevissa päätöksissä sallitaan metsästys ja ihmisten liikkuminen sekä mahdollistetaan ojien kaivaminen, veneväylien ja uimapaikkojen ruoppaus sekä rantametsien hakkuu järven ja Natura 2000 -alueen arvokkaimmalla ja herkimmällä osalla. Tämä poikkeaa hoito- ja käyttösuunnitelman arviosta siitä, mitä järvellä ja sen rannoilla voidaan tehdä luontoarvoja vaarantamatta. Poikkeamat ovat huomattavia ja toteuttavat selvästi alhaisempaa suojelun tasoa. Metsästyksen salliminen suojelualueella tulisi aina voida perustella suojelualueen perustamispäätöksessä ja toteutus olisi ohjeistettava siten, että se ei vaaranna luonnonsuojelun tavoitteita tai luontoarvoja. Otajärven koillisosassa metsästys heikentää luontoarvoja rauhoituspäätöksestä huolimatta. Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa on kuvattu järven nykyinen metsästyskäytäntö ja metsästyksen häiritsevä vaikutus sorsalintuihin sekä esitetty suojelutavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet metsästyksen järjestämisen osalta Natura 2000 -alueella. Metsästys pakottaa sorsalinnut pakenemaan useita kertoja ja lopulta lähtemään pois järveltä, jolla ei nykyisellään ole yhtään metsästykseltä rauhoitettua aluetta. Tutkimusten mukaan sorsalintujen määrän on todettu eräillä järvillä romahtavan jopa yhdeksään prosenttiin metsästyksen alkaessa. Otajärvellä vesilintumäärien todettiin vuonna 2003 tehdyssä tutkimuksessa laskevan neljääntoista prosenttiin metsästyksen alkaessa. Metsästys häiritsee metsästettävien lajien lisäksi myös niitä lintudirektiivin liitteen I lajeja, joita järvellä tavataan sekä Natura-alueen perustamisen perusteena käytettyjä muuttolintulajeja. Mikäli metsästystä ohjattaisiin nykyistä paremmin kieltämällä metsästys kokonaan Otajärven koillisosassa, voisi nykyistä huomattavasti suurempi määrä muuttavia sorsalintuja, kahlaajia ja muita lintuja käyttää järveä muutonaikaisena levähdys- ja ruokailualueena. Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelman mukainen metsästysjärjestely mahdollistaisi metsästyksen suurimmalla osalla 581 hehtaarin laajuista Natura 2000 -aluetta ja kieltäisi sen 151 hehtaarin alueella järven koillispäästä, joka on parasta lintujen ruokailu- ja levähdysaluetta. Järjestelyn myötä Metsähallituksen hallinnassa olevat ranta-alueet järven länsiosassa avattaisiin sorsanmetsästykselle. Monien sorsalintujen muutto ajoittuu Lounais-Suomessa elokuuhun siten, että Otajärven rauhoitusmääräyksissä osoitettu yhdeksän päivän rauhoitusaika ei anna riittävää turvaa muuttaville sorsalinnuille. Useilla Etelä-Suomen parhaista lintujärvistä metsästys on kielletty kokonaan rauhoituksen yhteydessä tai vaihtoehtoisesti on toteutettu Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmassa esitetyn kaltainen järjestely, jossa metsästysalue on yhdessä osassa suojelualuetta ja linnuille on varattu riittävän suuri levähdys- ja ruokailualue toisaalla. Verrattuna muihin maamme parhaisiin, kansainvälisen tason suojelukohteisiin metsästystä koskevat järjestelyt eivät Otajärvellä riitä turvaamaan muuttavien lintujen suojelua. Metsästys Otajärven suojelualueella vähentää alueen merkitystä osana linnustonsuojeluverkostoa. Luonnonsuojelulain 5 §:n mukaan sekä metsästettäville että rauhoitetuille lajeille on turvattava suotuisa suojelun taso. Ilman metsästys- ja liikkumiskieltoa suotuisa suojelun taso ei alueella täyty. Ympäristökeskuksen päätöksessä asetetun liikkumiskiellon kesto on liian lyhyt. Ensimmäiset muuttavat vesi- ja rantalinnut saapuvat Otajärven koillisosaan jo huhtikuun alkupäivinä. Pesimisrauhan kannalta tämä aika on erityisen arka häiriöille. Monien lajien muninta tapahtuu jo huhtikuussa tai viimeistään toukokuun alussa. Elokuusta alkaen muuttavat sorsalinnut alkavat kerääntyä ravinnon saantipaikoille, mataliin järviin ja merenlahtiin. Liikkumiskielto ei näin ollen 11 (21) kohdistu pesimäkauden alkuun eikä muuton huippukausiin. On tärkeää, että vähäinenkin kalastuksesta johtuva liikkuminen ja tämän aiheuttama häiriö voidaan eliminoida järven arvokkaimmalla alueella. Kalastuksen nimissä sallittava poikkeus liikkumisrajoituksesta antaa mahdollisuuden metsästykseen liittyviin väärinkäytöksiin. Määräyksessä oleva avovesialueen käsite aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta. Selkeä ja johdonmukainen ratkaisu olisi määritellä Otajärven koillispää liikkumiskieltoon, joka alkaa lintujen sinne saapuessa, jatkuu yli kevätmuuttokauden, kattaa pesimäkauden ja päättyy silloin kun muuttavat sorsat ovat hävinneet järveltä syksyllä. Vaimaron Pääskynkallion luodolla pesii muun muassa naurulokkeja, pikkulokkeja ja tiiroja, joten on tärkeää, että maihinnousukielto alkaa jo huhtikuun alussa, kun ensimmäiset asukkaat saapuvat kevätmuutolta. Otajärven koillispää ei ole kovin houkutteleva kalastusalue eikä pitkä liikkumisrajoitus todellisuudessa haittaisi kalastusta järvellä. Rauhoitusmääräyksistä puuttuu kaivamisen ja ruoppaamisen osalta tarkkoja määrittelyjä luvallisista toimenpiteistä tai niiden paikoista. Osa käytetyistä käsitteistä on epäselviä samoin kuin se, missä suhteessa ympäristökeskuksen päätös on luonnonsuojelulain ja vesilain säännöksiin. Avoveden sijaintia tai sen reunaa ei ole määritelty. Eri kartoissa avovesialue on piirretty eri tavoin. Olemassa olevien ylläpidettäväksi sallittujen kohteiden sijaintia ei ole määritelty. Kuivatusojia ei tarvitse kaivaa järven avovesialueelle saakka, vaan vesien johtaminen suojelualueen reunalle tai vähän pidemmälle kosteikkoon riittää. Tällöin ojan suulle muodostuva luonnollinen suodatuskenttä vähentää järveen tulevia ravinteita ja kiintoainesta, joka muuten nopeuttaisi umpeenkasvua. Yli 500 metriä pitkien ojien kaivaminen johtaisi kestämättömään tilanteeseen ja kuivattaisi kiistatta kosteikkoaluetta. Kaivua voidaan pitää yhtenä lintuvesien pahimmista uhkista. Kaivaminen ja ruoppaaminen voi määräysten mukaan alkaa jo 1.10., jolloin sorsien ja hanhien syysmuutto on vielä käynnissä. Rauhoituspäätökseen on kirjoitettu, että ruoppausmassat voidaan läjittää karttaan merkityille alueille. Näitä alueita ei kuitenkaan ole merkitty päätöksen liitekarttaan. Alue koostuu luontotyypistä luontaisesti runsasravinteiset järvet (3150) ja vaihettumissuot ja rantasuot (7140). Kumpikin alueista on arvokkaita ja tarvitsee suojelua. Natura 2000 -alueella sääntönä pitäisi olla, että kaivujäte tulee aina kuljettaa maalle ja suojelualueen ulkopuolelle. Rauhoitusmääräykset sallivat myös asuntojen ja loma-asuntojen käytön ja ylläpidon, vaikka näitä ei ole suojelualueella tai sen vaikutuspiirissä. Rauhoitusmääräysten pitäisi olla yksiselitteisiä ja toimivia kymmeniä vuosia eteenpäin muuttuvissa olosuhteissa. Melkein missä tahansa järven koillispään rannoilta voidaan osoittaa saraikon keskeltä rimpi ja väittää siinä joskus olleen vanhan venevalkaman tai nykyään jo umpeen kasvaneen veneväylän. Valkamien ja veneväylien auki ruoppaaminen voi tulla mieleen etenkin, jos siihen liittyy sorsastukseen tai kalastukseen liittyvää liiketoimintaa. Toinen riski liittyy siihen, että Metsähallituksen hallinnassa olevan rantakaistaleen taakse saattaa tulevaisuudessa tulla lomaasuntoja tai metsästysmajoja, joiden käyttäjät vaativat venevalkamaa tai veneväylää umpeen kasvaneeseen rimpeen. Rauhoitusmääräyksiin ei saa jättää mahdollisuutta kaivamiseen tai ruoppaamiseen, jolla arvokkaan kosteikkoalueen luontoarvoja heikennetään. Rauhoitusmääräysten perusteella on epäselvää ja tulkinnanvaraista, onko luonnonsuojelualueen perustamispäätös sellainen päätös, joka jo sisältää luvan ojien ja veneväylien ylläpitoon kaivamalla sekä niiden jatkamiseen avovesialueelle. Lisäksi vaarana on, että rantaniityn reunasta löytyviä pieniäkin ojia voidaan käyttää perusteena leveän ojan kaivamiselle avoveteen saakka ja tämän ojan käyttämistä venevalkamana. Ympäristökeskus on poikennut merkittävästi Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmasta antamalla lupia ja sallimalla toimenpiteitä, joilla on tai saattaa olla merkittäviä 12 (21) luontoarvoja heikentäviä vaikutuksia. On epäselvää, tehdäänkö arviota toimenpiteiden vaikutuksista missään vaiheessa uudelleen. Lounais-Suomen ympäristökeskus on valituksen johdosta todennut, ettei sillä ole esittää asiassa mitään uutta. Ympäristökeskus on viitannut Turun hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnalle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen ja lausunnon johdosta. Selitystä ei ole annettu. Lounais-Suomen ympäristökeskuksen lausunto on lähetetty tiedoksi Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry:lle ja sen asiakumppaneille. Merkinnät Korkein hallinto-oikeus on toimittanut kohteessa katselmuksen 3.6.2010. Katselmuksessa tutustuttiin Otajärven alueeseen Nuuskin yhteisrannassa olevalta lintulavalta ja siitä koilliseen sijaitsevasta lintutornista käsin. Viimeksi mainitulle siirryttäessä tehtiin havaintoja myös Otajärveen virtaavasta kunnostetusta ojasta. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin. Korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan toisilla päätöksillä ratkaissut Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry:n, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry:n ja Rauman Seudun Lintuharrastajat ry:n valitukset Turun hallinto-oikeuden päätöksistä 6.7.2009 numerot 09/0252/1 ja 09/0256/1, jotka koskevat Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksiä luonnonsuojelualueen perustamisesta Otajärven Natura 2000 -alueeseen kuuluville Kodisjoen yhteisen vesialueen osakaskunnan hallinnoimalle alueelle sekä A:n ja B:n omistaman kiinteistön alueelle. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätökset kumotaan. Asia palautetaan ympäristökeskuksen sijaan tulleelle Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Perustelut Sovellettavat oikeusohjeet Kansalliset säädökset Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY, nykyisin 2009/147/EY (kodifioitu toisinto), jäljempänä lintudirektiivi, muilta osin kuin metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta. Luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentin mukaan luonnonsuojelualueen perustamisen yleisenä edellytyksenä on, että 1) alueella elää tai on uhanalainen, harvinainen tai harvinaistuva eliölaji, eliöyhteisö tai ekosysteemi; 2) alueella on luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin 13 (21) eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkoja; 3) alueella on erikoinen tai harvinainen luonnonmuodostuma; 4) alue on erityisen luonnonkaunis; 5) alueella on harvinaistuva perinneluontotyyppi; 6) luontotyypin tai eliölajin suotuisan suojelutason säilyttäminen tai saavuttaminen sitä vaatii; tai 7) alue on muutoin niin edustava, tyypillinen tai arvokas, että sen suojelu voidaan katsoa luonnon monimuotoisuuden tai kauneuden säilyttämisen kannalta tarpeelliseksi. Luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus, nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun muun luonnonsuojelualueen 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulle alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaan päätökseen mainitun pykälän 1 momentin mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen otettavalla määräyksellä voidaan luonnonsuojelualueella tai sen osalla myös kieltää liikkuminen tai rajoittaa sitä edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja alueellinen ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista. Luonnonsuojelulain 24 §:n 3 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi ilman maanomistajan hakemusta tai suostumusta perustaa luonnonsuojelualueeksi myös muun yksityisen alueen, jos alue sisältyy valtioneuvoston hyväksymään luonnonsuojeluohjelmaan. Alueen rauhoitusmääräykset eivät saa rajoittaa maankäyttöä enemmälti kuin aluetta koskevasta suojeluohjelmasta johtuu, ellei maanomistaja ole muuhun suostunut. Maanomistajalle ja kunnalle on varattava tilaisuus tulla kuulluiksi ennen päätöksen antamista. Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan alueen suojelun toteuttamistapa on sovitettava suojelun tarkoituksen mukaan. Suojelu on pyrittävä toteuttamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin keinoin. Luonnonsuojelulain 64 §:n 1 momentin mukaan Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkosto Suomessa koostuu: 1) lintudirektiivin perusteella Euroopan yhteisön komissiolle ilmoitetuista linnustonsuojelualueista ja; 2) alueista, jotka komissio tai neuvosto luontodirektiivin perusteella on hyväksynyt yhteisön tärkeinä pitämiksi alueiksi. Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä. Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä 14 (21) luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 verkostoon. Luonnonsuojelulain 68 §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon sisällytetyillä alueilla on toteutettava suojelutavoitteita vastaava suojelu mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuudessa vuodessa siitä, kun komissio tai neuvosto on hyväksynyt alueen yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi. Edellä 64 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuilla linnustonsuojelualueilla suojelu on kuitenkin toteutettava viipymättä sen jälkeen kun alueesta on tehty ilmoitus komissiolle. Luonnonsuojelulain 77 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan, mitä luonnonsuojelulain 24 §:n 3 momentissa säädetään luonnonsuojeluohjelmasta, sovelletaan myös lintuvesiensuojeluohjelmaan (3.6.1982). Euroopan unionin lainsäädäntö Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (lintudirektiivi) 4 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Tässä yhteydessä kiinnitetään huomiota: a) lajeihin, jotka ovat vaarassa kuolla sukupuuttoon; b) lajeihin, jotka ovat herkkiä tietyille muutoksille niiden elinympäristössä; c) lajeihin, joita pidetään harvinaisina niiden pienen kannan tai alueellisesti suppean levinneisyyden takia; d) muihin lajeihin, jotka vaativat erityistä huomiota niiden erityislaatuisen elinympäristön vuoksi. Arvioissa otetaan huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset. Jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon lintudirektiiviä sovelletaan. Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon lintudirektiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun. Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla. Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen 15 (21) heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin. Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi. Tosiseikat Otajärvi sijaitsee Rauman ja Laitilan kaupunkien sekä Pyhärannan kunnan alueella. Otajärvi kuuluu sen koillis- ja eteläosaa lukuun ottamatta valtakunnallisen lintuvesiensuojeluohjelman mukaiseen kohteeseen Otajärvi (LVO0020052) ja Euroopan unionin Natura 2000 -verkoston kohteeseen FI0200031, Otajärvi. Valtakunnallisen lintuvesiensuojeluohjelman perustana olleen maa- ja metsätalousministeriön lintuvesityöryhmän komiteanmietinnössä 1981:32 on todettu, että Otajärvi on valuma-alueeltaan suhteellisen suuri ja lintujärveksi harvinaisen kookas (440 hehtaaria) järvi Ihodenjoen latvoilla. Kasvillisuusvyöhykkeet ovat itä- ja pohjoisosissa poikkeuksellisen laajat, etelä- ja länsiosat ovat jyrkkärantaisemmat. Kasvillisuustyypiltään järvi on yhdistymä korte-ruoko- ja kaisla-ulpukkatyypeistä. Linnuston suojelupistearvo on mietinnön mukaan järviemme toiseksi korkein. Sitä ovat erityisesti nostaneet rantakanat ja ruoikkolajit. Myös muuton- ja sulkasadonaikainen merkitys on hyvin huomattava. Riistantuottopistearvo on järviemme korkeimpia. Lintuvesiensuojeluohjelman mukaan Otajärvi on kansainvälisesti arvokas kohde. Alueen pinta-alaksi on valtakunnallisessa lintuvesiensuojeluohjelmassa ilmoitettu 548 hehtaaria. Otajärven Natura 2000 -alueen pinta-ala on 581 hehtaaria. Alueen luonteesta ja merkityksestä on todettu Natura 2000 -tietolomakkeella, että kohdealue on Suomen parhaita lintuvesiä. Alueella pesii runsaasti lintudirektiivin lajeja. Lisäksi kohteessa kasvaa runsaasti valtakunnallisesti uhanalaista pahaputkea (Oenanthe aquatica). Alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon sekä lintudirektiivissä tarkoitettuna erityisenä suojelualueena (SPA-alue) että luontodirektiivissä tarkoitettuna yhteisön tärkeänä pitämänä alueena (SCI-alue). Alueella esiintyvinä luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettuina luontotyyppeinä on tietolomakkeessa mainittu Magnopotanium- tai Hydrocharition-kasvustoiset luontaisesti runsasravinteiset järvet (3150), *Fennoskandian metsäluhdat (9080), *boreaaliset luonnonmetsät (9010) ja *puustoiset suot (91D0). Tietolomakkeen mukaan luontotyyppi Magnopotanium- tai Hydrocharition-kasvustoiset luontaisesti runsasravinteiset järvet (3150) kattaa 89 prosenttia kohteen pinta-alasta. Luontotyypin edustavuus ja luonnontila on hyvä ja yleisarvion mukaan alue on tärkeä tämän luontotyypin suojelun kannalta. Tietolomakkeella on lueteltu 25 lintudirektiivin liitteen I lajia. Lisäksi tietolomakkeella on lueteltu 13 lintudirektiivin liitteessä I luettelematonta alueella säännöllisesti esiintyvää muuttolintulajia, joiden elinympäristöjä on suojeltava ottaen huomioon, mitä lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa on todettu. 16 (21) Metsähallituksen laatimasta, vuonna 2007 julkaistusta Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmasta (sivu 13) käy ilmi, että Otajärvellä on tehty pesimälinnustoselvitykset vuosina 1976, 1977, 1990, 1996 ja 2002. Hoito- ja käyttösuunnitelmassa (sivu 20) on todettu, että Otajärvi on tärkeä lintujen pesimäalue. Lajisto on erittäin monipuolinen, järvellä esiintyy monia lintuvesien harvalukuisia pesimälajeja, ja monien lajien parimäärät ovat suuria. Valtakunnallisesti Otajärvi ei ole yhtä merkittävä kevätmuuttokautisena levähdyspaikkana kuin pesimäalueena. Syysmuuttokaudelta ei ole selvityksiin perustuvaa tietoa, mutta hajanaiset tiedot viittaavat siihen, että ainakin ennen sorsanmetsästyskauden alkua järvellä saattaa levähtää vesilintuja kohtuullisen suuria määriä. Metsähallituksen laatimassa Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa on edelleen todettu (sivu 29), että järvellä on kolmisenkymmentä mökkirakennusta etelä- ja keskiosissa, mutta pohjoispäässä mökkejä ei ole. Kaikki Iso-Kaskisen saaressa sijainneet mökit sekä muut rakennukset on purettu ja alue on maisemoitu (sivu 34). Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008-20.11.2009 tekemillään kuudella päätöksellä perustanut luonnonsuojelulain mukaisia luonnonsuojelualueita Otajärvelle siten, että päätökset kattavat sen osan Otajärven vesialueesta, joka on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon ja valtakunnalliseen lintuvesiensuojeluohjelmaan. Mainitut päätökset koskevat Pyhärannan kunnan Nuuskin, Ihoden ja Polttilan kylien yhteisiä vesialueita, Laitilan kaupungin Vaimaron ja Soukaisten kylien yhteisiä vesialueita ja Rauman kaupungin Kodisjoen kylän yhteistä vesialuetta. Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008 tekemällään tässä asiassa valituksen kohteena olevalla päätöksellä perustanut luonnonsuojelualueen Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan hallinnoimalle Otajärven vesialueelle Laitilan kaupungissa. Suojelualueen pinta-ala on yhteensä noin 147,6 hehtaaria. Suojelualue on erikseen osoitettu ympäristökeskuksen päätökseen liitetyllä kartalla ja se on jaettu alueisiin A ja B. Suojelualueen perustaminen on tapahtunut Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan tekemän hakemuksen perusteella luonnonsuojelulain 24 §:n 1 ja 2 momentin nojalla. Luonnonsuojelualueen perustamista koskevaan päätökseen on otettu päätöksestä ilmenevät rauhoitusmääräykset. Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksellä on ollut tarkoitus toteuttaa kysymyksessä olevan Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen suojelu luonnonsuojelulain 68 §:ssä edellytetyllä tavalla lopullisesti ilman muita hallintopäätöksiä luonnonsuojelualueen perustamisesta. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos Kysymyksenasettelu Lounais-Suomen ympäristökeskus on 13.3.2008 tekemällään päätöksellä Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan hakemuksesta perustanut luonnonsuojelualueen osakaskunnan hallinnoimalle Otajärven vesialueelle. Valituksessaan hallinto-oikeudelle ja edelleen korkeimmalle hallinto-oikeudelle Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry, Rauman Seudun Lintuharrastajat ry ja Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry ovat vaatineet Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että rauhoitusmääräykset eivät ole riittäviä eivätkä ne riittävässä määrin ehkäise suojeluperusteena oleviin lajeihin kohdistuvia häiriöitä. 17 (21) Sen ratkaisemiseksi, voidaanko luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä pitää lainmukaisena, on yksityiskohtaisesti arvioitava valituksen pohjalta luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettujen rauhoitusmääräysten riittävyyttä suhteessa lintu- ja luontodirektiivien edellyttämään suojelutasoon. Natura 2000 -kohteiden suojelun toteuttaminen luonnonsuojelulain nojalla Alueelle, joka sisältyy valtioneuvoston hyväksymään luonnonsuojeluohjelmaan, voidaan perustaa luonnonsuojelualue joko luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla maanomistajan hakemuksesta tai, milloin maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella toteutettava suojelu ei täytä sille asetettuja vaatimuksia, myös saman pykälän 3 momentin nojalla ilman maanomistajan hakemusta tai suostumusta. Luonnonsuojelulain 52 §:stä käy ilmi, että valtiolla on luonnonsuojelualueen perustamista varten oikeus lunastaa kiinteää omaisuutta ja erityisiä oikeuksia tarkemmin säädetyssä järjestyksessä. Natura 2000 -verkostoon sisältyvän alueen osalta lunastusluvasta voi päättää ympäristöministeriö. Luonnonsuojelulain 50 §:n 2 momentista käy ilmi, että suojelu on pyrittävä ensisijaisesti toteuttamaan vapaaehtoisin keinoin. Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi (HE 79/1996 vp) on mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että toteuttamiskeinona ei olisi käytettävä voimakkaampaa keinoa kuin suojelun tarkoitus vaatii. Vapaaehtoisen suojelun keinoina on mainittu sopimusperusteinen suojelu, vapaaehtoinen kauppa ja maanvaihto sekä muut mahdolliset sopimusjärjestelyt. Milloin luonnonsuojelualueen perustaminen tapahtuu maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella luonnonsuojelulain 24 §:n 1-2 momentin nojalla, on luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 79/1996 vp) mukaan, koska myös yksityisten omistamilla suojelualueilla voi olla eläin- tai kasvilajeja, joiden suojelu edellyttää niiden häiriötöntä oleskelua, sisältyy pykälään säännös määrätä liikkumiskieltoja tai -rajoituksia myös näille alueille. Lisäksi perusteluissa todetaan, että shikaanimielessä tehtyjen hakemusten varalta alueellisen ympäristökeskuksen olisi perustamisharkinnassaan otettava huomioon muutkin yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Vapaaehtoinen suojelu on lähtökohtana myös tilanteessa, jossa luonnonsuojelualue perustetaan yksityiselle kuuluvalle Natura 2000 -verkostoon sisältyvälle alueelle. Tällöinkin luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettavilla määräyksillä on varmistettava luonto- ja lintudirektiivin tavoitteiden ja niiden edellyttämän suojelutason toteutuminen. Rauhoitusmääräysten on vastattava luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, myös sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka eivät kuulu luonnonsuojelulain 65-66 §:ssä tarkoitetun arviointimenettelyn piiriin. Mainituilla luonnonsuojelulain pykälillä on kansallisesti pantu täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdat, joten luonnonsuojelulain 65-66 §:n perusteella voidaan turvata Natura 2000 -kohteen luonnonarvot, joiden vuoksi alue on sisällytetty Naturaan, vain tilanteessa, jossa alueella suoritettavat toimenpiteet edellyttävät hallintopäätöstä. Natura 2000 -verkoston toteuttamiseen tähtäävään luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettavia rauhoitusmääräyksiä ei voida muotoilla luonto- tai lintudirektiivin edellyttämän suojelutason kannalta riittämättömiksi sillä perusteella, että maanomistaja ei anna suostumustaan 18 (21) luonto- ja lintudirektiivin mukaisen suojelutason täyttäville rauhoitusmääräyksille. Mikäli maanomistajan hyväksymät rauhoitusmääräykset eivät riitä turvaamaan mainituissa direktiiveissä edellytettyä suojelutasoa, alueen suojelun toteuttamistapa on valittava siten, että sillä turvataan alueen suojelun tarkoitus. Rauhoitusmääräysten lainmukaisuus käyttömuodoittain Metsästys Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräysten mukaan alueella A on kielletty metsästys 23.8.-31.8. Alueella saa kuitenkin metsästää metsästyslain mukaisesti 20.-22.8. ja 1.9. alkaen. Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry, Varsinais-Suomen luonnonsuojelupiiri ry ja Rauman Seudun Lintuharrastajat ry ovat valituksessaan vaatineet metsästyksen kieltämistä nyt kysymyksessä olevan luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen alueella A lukuun ottamatta minkin ja supikoiran pyyntiä. Metsästyslain 4 §:n mukaan metsästysvuosi alkaa 1 päivänä elokuuta ja päättyy 31 päivänä heinäkuuta. Saman lain 5 §:ssä on säädetty siitä, mitkä lain soveltamisalaan kuuluvat eläimet ovat riistaeläimiä ja mitkä rauhoittamattomia eläimiä. Metsästysoikeudesta on säädetty lain 2 luvussa, johon sisältyvän 9 §:n mukaan oikeudesta metsästää luonnonsuojelulain mukaisilla suojelualueilla on lisäksi voimassa, mitä siitä erikseen säädetään tai määrätään. Riistaeläinten rauhoittamisesta säädetään metsästyslain 37 §:n 1 momentin mukaan asetuksella. Metsästysasetuksen 24 §:ssä on säädetty riistaeläinten yleisistä rauhoitusajoista. Viimeksi mainitun pykälän 13 kohdan mukaan kanadanhanhi, merihanhi, metsähanhi, heinäsorsa, tavi, haapana, jouhisorsa, heinätavi, lapasorsa, punasotka, tukkasotka, telkkä, nokikana, lehtokurppa sekä naarashaahka ja sen saman vuoden poikanen ovat rauhoitettuja 1.1.-20.8. kello 12 saakka. Asetuksen 25 §:n mukaan rauhoitettuja ovat supikoiran ja minkin naaras, jota vuotta nuorempi jälkeläinen seuraa, 1.5.-31.7. Rauhoittamattomien lintujen rauhoitusajoista on säädetty asetuksen 25 a §:ssä. Muut kuin metsästyslain soveltamisalaan kuuluvat linnut ovat rauhoitettuja luonnonsuojelulain mukaisesti viimeksi mainitun lain 38 §:n 1 momentin nojalla. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä ei ole erikseen perusteltu kysymyksessä olevan alueen A rauhoitusmääräyksiin otettua metsästyslain mukaista metsästystä rajoittavan rauhoitusajan pituutta. Perusteluissa on ainoastaan todettu, että järven pohjoispään metsästyskielto on riittävä. Metsähallituksen laatiman Otajärven Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelman (sivu 47) mukaan syksyisen sorsanmetsästyksen aiheuttaman häirinnän vuoksi vesilintujen syysmuutto käynnistyy osalla lajeista normaalia aikaisemmin. Sellaisille paikoille, missä linnut eivät voi ruokailla ja lepäillä rauhassa, ei keräänny enää metsästyskauden alkamisen jälkeen niin paljon vesilintuja kuin ympäristön laatu ja luonne mahdollistaisivat. Nämä lintuvedet eivät siis kehity syksyisinä kerääntymisalueina, ja myös riistalajit lähtevät alueelta etuajassa. Olosuhteet huononevat myös metsästyksen harrastamiselle. Järven pohjoispäässä oleva alue, johon kuuluu muun muassa nyt kysymyksessä oleva alue A, on hoito- ja käyttösuunnitelmassa suositeltu rauhoitettavaksi kokonaan vesilintujen metsästykseltä 1.4.-30.11. Otajärven hoito- ja käyttösuunnitelmassa on todettu, että järvellä toimii kolme metsästysseuraa: Kodisjoen Raiku, Ihoden-Vermuntilan metsästysseura ja Laitilan Kaiku. Nyt kysymyksessä olevalla 19 (21) Vaimaron yhteisellä vesialueella Vaimaron kalastuskunta myy metsästyslupia. Vaimaron kylän yhteiseen vesialueeseen rajautuvalla järven etelä-/koillisrannan yhteisellä vesijättöalueella toimii Laitilan Kaiku. Hoito- ja käyttösuunnitelman (sivu 31) mukaan sorsastuksen aloituspäivänä Laitilan alueella on noin 20 metsästäjää. Suurin osa metsästyksestä tapahtuu hoito- ja käyttösuunnitelman mukaan aloituspäivänä. Kansallisessa lainsäädännössä, lintudirektiivissä tai luontodirektiivissä ei lähtökohtaisesti kielletä metsästämistä Natura 2000 -verkostoon sisällytetyllä alueella. Metsästyksestä, kuten muistakaan Natura-alueella harjoitettavista toimenpiteistä, ei kuitenkaan saa aiheutua luontodirektiiviin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja seurauksia. Metsästyslain mukainen metsästys ei edellytä hallintopäätöstä, jonka yhteydessä sovellettaisiin luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä tarkoitettua arviointimenettelyä. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräyksillä on siten kyettävä turvaamaan se, ettei metsästyksestä Natura 2000 -verkostoon sisällytetyllä alueella aiheudu luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua häiriötä. Mainitunlaisen häiriön kohteina voivat lintujen osalta olla sekä metsästyslain soveltamisalaan kuuluvat riistalinnut ja rauhoittamattomat linnut että luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvat, viimeksi mainitun lain 38 §:n 1 momentin nojalla rauhoitetut linnut. Metsähallituksen laatima hoito- ja käyttösuunnitelma on perustunut nyt kysymyksessä olevaa luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä laajempaan lintutieteelliseen selvitykseen. Luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettuja metsästystä koskevia rauhoitusmääräyksiä ei ole perusteltu hoito- ja käyttösuunnitelmaa perusteellisemmalla lintutieteellisellä selvityksellä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että määräykset olisivat luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävät Natura 2000 -verkostoon otetun alueen suojeluperusteina olevia lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi. Tällä ja edellä kohdassa ”Natura 2000 -kohteiden suojelun toteuttaminen luonnonsuojelulain nojalla” lausutuin perustein asia on mainitulta osin palautettava uudelleen käsiteltäväksi toimivaltaiselle viranomaiselle, joka 1.1.2010 alkaen on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Liikkuminen ja kalastus Luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräysten mukaan liikkuminen alueella A on kielletty 15.5.-31.8. Valituksessa on vaadittu liikkumisen kieltämistä alueella A 1.4.-30.11. muutoin kuin niittyjen hoitoon ja laidunnukseen liittyvissä asioissa sekä minkin ja supikoiran pyynnin yhteydessä. Liikkuminen alueella B sijaitsevalla Pääskynkallion alueella on kielletty 15.4.-15.7. Valituksessa on vaadittu liikkumisen ja maihinnousun kieltämistä Pääskynkallion luodolla 1.4.-15.7. Kalastuslain mukainen kalastus alueen A avovesialueella on sallittu rauhoitusmääräysten kieltojen estämättä. Valituksessa on vaadittu kalastuksen kieltämistä alueella A valituksessa vaadittuna liikkumisrajoitusaikana 1.4.-30.11. Katselmuksella tehtyjen havaintojen perusteella liikkuminen Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan hallinnoimalla alueella A Otajärven pohjois- ja koillisosassa on vaikeaa. Alue on lähes umpeen kasvanutta vesialuetta. Nyt kysymyksessä oleva päätös koskee vain Vaimaron yhteisen vesialueen osakaskunnan aluetta, ei Otajärven varsinaisia ranta-alueita. Otajärven eteläosa on huomattavasti pohjoisosaa paremmin liikkumiseen ja kalastukseen soveltuvaa. Liikkuminen 20 (21) alueella A on jo nyt kielletty 15.5.-31.8. Kun otetaan huomioon katselmuksella tehdyt havainnot alueesta ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta, jonka mukaan toimenpiteet on toteutettava siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin, ei liikkumisen kieltäminen alueella A jo nyt määrättyä laajemmin ole tarpeen. Alueella A olevilla pienillä avovesialueilla tapahtuvan kalastuksen ei myöskään voida katsoa aiheuttavan sellaista häiriötä, joka saattaisi vaikuttaa merkittävästi luonto- tai lintudirektiivin tavoitteisiin. Kun otetaan huomioon katselmuksella tehdyt havainnot Otajärven pohjois- ja koillisosan kasvillisuusvyöhykkeiden leviämisestä vesialueelle ja pienistä avovesialueista, on kalastus luonteeltaan pienimuotoista, eikä siitä ennalta arvioiden aiheudu merkittävää häiriötä alueen linnuille. Valituksessa esitettyä vaatimusta Pääskynkalliota koskevan liikkumisrajoituksen laajentamisesta kahdella viikolla huhtikuun alussa on perusteltu sillä, että ensimmäiset luodolla pesivistä linnuista, naurulokeista, pikkulokeista, tiiroista ja tukkasotkista, saapuvat tuolloin kevätmuutolta. Valituksessa mainittujen lintujen varsinainen pesintä alkaa pääsääntöisesti vasta toukokuussa. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, mitä luonnonsuojelulain 39 §:ssä säädetään, ei liikkumisrajoituksen laajentaminen alkamaan 1.4. ole luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta huomioon ottaen välttämätöntä. Vesirakentamiseen liittyvät toimenpiteet Rauhoitusmääräysten mukaan nyt kysymyksessä olevilla alueilla A ja B on kielletty ojien kaivaminen, veneväylien tekeminen, ruoppaaminen, vesien perkaaminen ja patoaminen sekä kaikenlainen muu maa- ja vesialueen peittäminen, vahingoittaminen ja maa-ainesten ottaminen. Alueilla saa kuitenkin käyttää ja ylläpitää olemassa olevia ojia ja niitä saa tarvittaessa jatkaa avoveteen saakka. Ojien kunnossapidosta ja kaivusta tuleva kaivujäte saadaan sijoittaa ojan reunaan. Kaivun tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. ja vesilakia noudattaen. Lisäksi alueilla saa käyttää ja ylläpitää olemassa olevia asunto- ja loma-asuntokiinteistöjä, laitureita, uimapaikkoja ja venevalkamia ja veneväyliä. Niiden ylläpitämiseksi tarvittavien ruoppausten tulee kuitenkin aina tapahtua 1.10.-31.3. ja vesilakia noudattaen. Valituksessa on vaadittu nykyisten ojien jatkamisen, venevalkamien, veneväylien ja uimapaikkojen ruoppauksen ja laiturien rakentamisen sekä ruoppaus- ja kaivumassojen suojelualueelle sijoittamisen kieltämistä. Vesilaissa säädetään erikseen siitä, milloin tuossa laissa tarkoitettuun toimenpiteeseen on hankittava lupa. Esimerkiksi vesilain 2 luvun 2 §:n mukaan lupa rakentamiseen on hankittava, jos rakentamisesta tai rakennelman käyttämisestä saattaa aiheutua 1 luvun 12-15 §:ssä tarkoitettu muutos tai seuraus. Vesilain 6 luvun 2 §:n mukaan ojitukseen on hankittava lupa, jos ojituksesta saattaa aiheutua vesilain 1 luvun 15, 18 tai 19 §:ssä tarkoitettu muutos tai seuraus. Ojitushankkeita koskevista päätöksentekomenettelyistä säädetään lisäksi vesilain 6 luvun 10 ja 12 §:ssä. Riippumatta siitä, mitä luonnonsuojelualueen perustamispäätöksen rauhoitusmääräyksissä on todettu, on vesilain mukainen lupa tai muu viranomaispäätös hanketta varten hankittava silloin, kun mainittu laki sitä edellyttää. Vesilain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin vesilain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on vesilain 1 luvun 23 c §:n nojalla otettava huomioon, mitä luonnonsuojelulaissa säädetään. Vesilain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa ja toimenpidettä tehtäessä, samoin kuin vesilain 6 luvun 10 tai 12 §:ssä tarkoitettua ratkaisua 21 (21) tehtäessä, on näin ollen noudatettava muun ohessa, mitä luonnonsuojelulain 65-66 §:ssä säädetään. Arviointi yksittäisen hankkeen mahdollisista vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen luonnonarvoihin tehdään siis yleensä tapauskohtaisesti lupaharkinnan tai muun ennakollisen viranomaisharkinnan yhteydessä riippumatta siitä, onko Natura-alueelle perustettu luonnonsuojelulaissa tarkoitettu luonnonsuojelualue. Sellaisissa tapauksissa, joissa vesilain tai muun lain mukaisen luvan tai muun viranomaispäätöksen tarvetta ei hankkeen johdosta synny, niin sanottua Natura-arviointia koskevat luonnonsuojelulain 65 ja 66 § eivät kuitenkaan tule sovellettavaksi. Tämän vuoksi luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä voi olla tarpeen rauhoitusmääräyksin varmistaa, ettei Natura 2000 verkostoon sisällytetyllä alueella muista kuin lupaa tai muuta viranomaisratkaisua edellyttävistä toimenpiteistä aiheudu sellaisia luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja häiriöitä, jotka saattaisivat merkittävästi vaikuttaa direktiivin tavoitteisiin. Päätökseen otettujen rauhoitusmääräysten mukaan olemassa olevia ojia voitaisiin tarvittaessa jatkaa avoveteen saakka. Kun otetaan huomioon katselmuksella tehdyt havainnot kysymyksessä olevan alueen, erityisesti luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä tarkoitetun alueen A, kasvillisuusvyöhykkeiden laajuudesta, on avovesialueen täsmällinen määritteleminen vaikeaa. Päätökseen otetuista vesirakentamistoimenpiteitä koskevista rauhoitusmääräyksistä ei tähän nähden käy riittävän yksiselitteisesti ilmi, millä tavoin sitä on pidettävä ohjeena toimitettaessa ojituksia ja ruoppauksia. Päätös on tältä osin oikeudellisesti epäselvä. Nyt kysymyksessä olevalla suojelualueella, joka on pääosin vesialuetta, ei sijaitse loma-asuntoja eikä asuntoja. Toimenpiteitä olemassa olevilla lomarakennuspaikoilla koskevat määräykset perustuvat tähän nähden puutteellisiin selvityksiin. Myöskään venevalkamien sijainnista kysymyksessä olevalla vesialueella ei ole selvitystä. Kun otetaan huomioon rauhoitusmääräysten epäselvyys ja tulkinnanvaraisuus erityisesti olemassa olevien ojien kunnossapitoa koskevalta osin, sekä niiden perustuminen osin puutteellisiin selvityksiin, Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätökset on kumottava ja asia on Turun Lintutieteellinen Yhdistys ry:n, Varsinais-Suomen Luonnonsuojelupiiri ry:n ja Rauman Seudun Lintuharrastajat ry:n valituksen johdosta palautettava toimivaltaiselle viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Lopputulos Kysymyksessä olevaan luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettuja rauhoitusmääräyksiä on pidettävä riittämättöminä siltä osin kuin niissä on sallittu metsästyslain mukainen metsästäminen 20.-22.8. ja 1.9. alkaen. Rauhoitusmääräyksiä on pidettävä oikeudellisesti epäselvinä siltä osin kuin niissä on sallittu olemassa olevien ojien kunnossapito ja jatkaminen avovesialueelle asti. Olemassa olevia lomaasuntoja ja venevalkamia koskevilta osiltaan määräykset perustuvat puutteellisiin selvityksiin. Edellä mainituilla perusteilla Turun hallinto-oikeuden ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen päätökset on kumottava ja asia on palautettava Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Kari Kuusiniemi, Ahti Vapaavuori, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijät Petteri Leppikorpi ja Arto Hietaniemi.
© Copyright 2024