1. No category

6. Valtion, välitasojen ja kuntien roolista
• 6.1. Johdantoa
• 6.2. Fiskaalisen federalismin peruskysymykset ja periaatteet, kertausta
• 6.3. Miksi hajakeskitystä tarvitaan? Oates’in desentralisaatioteoreema.
• 6.4. Rahoitussuhteet ja kuntien valtionosuusjärjestelmä
• 6.5. Paikalliset julkishyödykkeet ja Tiebout malli
• 6.6. Klubiteoria
• 6.7. Palvelutarjonnasta sekä kunta/kaupunkikoosta ja kuntareformista
•
Kirjallisuutta
• Stiglitz, J.: Economics of the public sector, luku 26
• Bailey, S. Local Government Economics, MacMillan, 1999
• Tuomala: Julkistalous, luku 16 (ennen17). Fiskaalinen hajakeskitys
• Loikkanen-Laakso-Susiluoto: Metropolialueen talous, luvut 14 (Loikkanen
kuntareformeista) ja 15 (Moisio-Oulasvirta Pohjoismaiden kuntasysteemeistä)
• Laakso-Loikkanen: Kaupunkitalous, luku 29
• Loikkanen-Nivalainen: Suomen kuntatalouden kehitys
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.1. Johdantoa
Julkisen sektorin toiminta jakautuu eri aluetasoille
- YK, EU, maan keskushallinto (valtiotaso), mahdollinen osavaltio
liittovaltioissa, aluetason yksiköt, kunnat, kunnanosat
• Valtionhallinolla ja sen palveluyksiköillä on oma aluerakenteensa:
Suomessa läänit, alyt ja elyt oikeuslaitos ym. valtion alueyksiköt
• Monessa maassa Suomen kuntatasolla (tai kuntayhtymissä) olevia
tehtäviä hoidetaan valtiollisina tehtävinä alueorganisaatioineen
o esim. Englannin terveydenhuoltojärjestelmä (NHS= National
Health Service)
o tai itsehallinnollisten aluetason yksiköiden toimesta
o esim. sairaalat Ruotsin landsting tasolla
• Itsehallinnollisia (oma valtuusto, hallitus, omia tehtäviä ja omaa
rahoitusta) alueyksiköitä ovat mm. välitason yksiköt Ruotsissa
(landsting) ja Norjassa (fylkeskommuner)
• - Suomessa maakuntien hallinnossa (maakuntavaltuusto) ja muissa
kuntayhtymissä päättävät kuntien valitsemat edustajat, mutta niillä ei
ole omaa verorahoitusta
• - kuntia on kaikissa maissa
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.2 Fiskaalisen federalismin periaatteiden kertausta
Katsotaan uudestaan luennon 1 esitystä
fiskaalisen federalismin periaatteista
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.3. Miksi julkisen sektorin hajakeskitystä tarvitaan?
Miten julkisen sektorin rakenne vaikuttaa markkinoiden
epäonnistumisten korjaamiseen?
• Hajakeskitetty julkinen sektori tuntee paikallisväestön tarpeet
todennäköisesti paremmin kuin keskitetty julkinen sektori.
• paikallisdemokratia heijastaa paremmin paikallisväestön
mieltymyksiä.
• hajauttaminen saattaa parantaa keskitetysti määräytyvän
politiikan toteuttamisessa tarvittavan informaation laatua.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Oatesin (1972) desentralisaatioteoreema eli ns.
hajakeskityksen tulos
Tarkastellaan julkisen sektorin allokaatio - ja tulonjakoroolia
• Oatesin tulos sanoo, että paikallinen julkinen tarjonta on aina vähintään yhtä tehokasta kuin sellainen tarjonta, missä keskusvalta
tarjoaa saman määrän kaikille kansalaisille
• Jos alueiden kesken on eroja joko preferenssieroja (kysynnät
poikkeavat) tai tuotantokustannuseroja (tarjonnat poikkeavat),
niin valtakunnallinen, alueiden keskiarvoihin tms. perustuva
julkisten palvelujen tarjonta on tehottomampaa kuin hajautettu
tarjonta, joka ottaa huomioon ko. erot
• Yllä sanottu on tavallaan paikallisen itsehallinnon perusta.
• Tarkastellaan asiaa olettaen tarjontapuoli alueittain samaksi, mutta
olettaen, että preferenssieroja on alueiden kesken.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Kaksi aluetta (A ja B), joilla preferenssiero
Seuraavassa kuviossa
• julkisten palvelujen kysynnät, jotka heijastavat keskimääräistä
kysyntää, ovat erisuuria alueella A ja B.
• Kysynnät eroavat koska alueet eroavat toisistaan tulojen suhteen (A
=köyhempi ja B=rikkaampi alue)
• Palvelujen tuottamisen rajakustannukset oletetaan samoiksi
molemmilla alueilla, ja ne oletetaan vakioksi (henkeä kohti)
• Hajakeskitetyssä järjestelmässä köyhempi alue A kuluttaisi julkista
palvelua Obcg1 verran.
• Jos keskusvalta kohdentaa enemmän kuin tuon määrän, esimerkiksi
Obdg2 verran, tehokkuustappioksi tulee kolmion cde kokoinen ala
(ero alueen lisäkulutuksen rajahyödyn ja rajakustannuksen välillä).
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Kuvio: Desentralisaatio -tulos
€
DA
DB
g
c
b
d
e
O
g1 g2
h
MC
f
g3
g4
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Julkisen palvelun määrä
Desentralisaatio, jatkuu
HUOM:
• tarkasteltava julkinen palvelu tai hyödyke on luonteeltaan
yksityishyödyke.
• Suomessa lähinnä kunnat, tarjoaa juuri näitä yksityishyödykkeitä.
• tulos olettaa, että aluetason tarjonta on yhtä kuin alueen kysyntä.
• Jos yksilöt eivät ole identtisiä, herää kysymys, miten
demokraattinen yhteisö pystyy takaamaan tehokkaan tarjonnan.
• Kuviossa oletetaan, että verojärjestelmä, äänestysjärjestelmä ja
preferenssien jakauma on sellainen, että hajautetussa tilanteessa
tehokas tarjonta toteutuu kummallakin alueella.
• Asetelmassa ei oteta huomioon muuttoliikettä ja verokilpailua.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Desentralisaatio, jatkuu 2
• Sinänsä Oatesin tulos ei vaadi resurssien liikkumattomuuden
olettamusta.
• Jos verotus perustuu ns. hyötyperiaatteelle (vero vastaa julkisista
palveluista saatua hyötyä), verokilpailu pakottaa paikallistason
valitsemaan verot hyötyperiaatteella, jolloin tehokkuus toteutuu.
• Mutta jos käytettävissä olevaa verovälineistöä rajoitetaan,
esimerkiksi vaikkapa suhteelliseen pääomaveroon, tulos ei enää
päde.
• Verokilpailu voi tuoda myös strategista käyttäytymistä eri tasojen ja
eri alueiden toimintaperiaatteisiin.
• Tämä taas johtaa siihen, että palvelujen tarjonta alueilla ei ole
tehokasta.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.4. Rahoitussuhteet ja kuntien
valtionosuusjärjestelmä
• 6.4.1. Mitkä rahoituksen muodot sopivat millekin tasolle
• ks. Luennon 1 fiskaalisen federalismin periaatteita rahoituksen
osalta
• Sekä seuraavalla sivulla YK:n alaisen UN-Habitatit ohjekirjan
”Guide to municipal finance” näkemystä kuntien tehtävistä ja
niille sopivista rahoituksen muodoista
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Kuvio : Kuntien palvelut ja niille sopivat rahoitusmuodot
(YK/UN-Habitat)
Yksityishyödyke
Paikallinen
julkishyödyke
Tulonjakoon
vaikuttavat
palvelut tai
avustukset
Ylikunnallisia
vaikutuksia
synnyttävä
palvelu
Vesi
Poliisi
Sosiaaliapu
Tiet / liikenne
Viemäri
Palokunta
Sosiaalinen
asuntotarjonta
Kulttuuri
Jätehuolto
Liikenne
Paikallispuisto
t
Katuvalot
Käyttäjämaksu
Kiinteistövero
Sosiaaliset
avustukset
Tulovero
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Tulonsiirrot
(valtionavut)
MITEN TÄMÄ NÄKEMYS POIKKEAA SUOMEN JA MUIDEN POHJOISMAIDEN
KUNTIEN TEHTÄVISTÄ JA RAHOITUKSEN MUODOISTA
Katso: Loikkanen-Nivalainen: ”Suomen kuntatalouden kehitys” raportin avulla Suomen
osalta ja sen liitteen 2 avulla kansainvälisesti
http://www.kuntientakauskeskus.fi/files/pdf/SUOMEN_KUNTATALOUDEN_KEHITYS_190710
.pdf
Vertailumaiden välillä on paljon muitakin eroja, esimerkiksi paikallistason
itsemääräämisoikeuksissa
• Suomessa ja Ruotsissa kunnat saavat itse päättää veroasteistaan, mutta valtio
määrittää veropohjan.
• Norjassa valtio määrittää veroasteille ylärajan ja käytännössä kaikki kunnat
käyttävätkin korkeinta mahdollista veroprosenttia.
• Tanskassa kunnat joutuvat neuvottelemaan valtion kanssa veroasteistaan.
• Saksassa paikallistaso voi vaikuttaa veropohjaan ja veroasteisiin vain lainsäädännön
yhteydessä.
• Ruotsissa kiinteistövero on kokonaan valtion vero ja Norjassa, Tanskassa ja IsossaBritanniassa valtio määrittelee kiinteistöveron ylärajan.
• Yhdysvalloissa sen sijaan paikallistaso saa päättää itsenäisesti sekä kiinteistöveron
pohjasta että veroasteesta.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Kiinteistöverotuksesta
• Kiinteistövero (voimaan 1993) on Suomessa ainoa puhdas
kunnallistason vero ja kunnilla on oikeus päättää kiinteistöveroprosenteista tiettyjen rajojen sisällä.
• Vuonna 2002 ja 2010 (suluissa): Yleinen kiinteistöveroaste
on 0,5–1,0 (0,6-1,35), vakituisille asuinrakennuksille 0,22–0,5
(0,32-0,75), voimalaitoksille 0–1,4 (0-0,285) ja
ydinvoimalaitoksille 0–2,2 (0-2,85).
• Lisäksi rakentamattomalle maalle voidaan määrätä 1,0–3,0
prosentin suuruinen kiinteistövero (sama vuonna 2010).
Tietyissä pääkaupunkiseudun kunnissa veron on oltava
vähintään yksi prosenttiyksikkö korkeampi kuin yleinen
kiinteistöveroprosentti.
• näihin on tehty muutoksia em. Ajankohtien jälkeen.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.4.2. Valtionosuusjärjestelmistä
Tulonsiirrot keskusvallalta alueille ovat kaikkialla keskeisiä kuntien tai vastaavien alueorganisaatioiden
rahoituslähteitä. Mihin tällaisia tulonsiirtoja, kuten kuntien valtionosuusjärjestelmiä, tarvitaan?
•
•
•
niillä voi rohkaista tiettyä kulutusta, esimerkiksi koulutusta (perusteluna positiivinen spill over -efekti
ja/tai se ettei muuttoliikkeen takia hyötyjä maksaa -periaate toteudu muuten);
niillä voi uudelleen jakaa tuloa vauraiden ja köyhien alueiden välillä;
niillä voidaan turvata, että kaikki alueet voivat taata tietyt minimipalvelut (päivähoito, koulutus jne).
Horisontaalinen oikeudenmukaisuus perusteluna kuntien valtion apujärjestelmälle.
• Tarkastellaan kahta henkilöä A ja B, joilla on samat preferenssit, mutta he asuvat eri kunnissa
•
Horisontaalisen oikeudenmukaisuuden mukaan heidän tulisi nauttia saman verran julkisia palveluja
• Olkoon A:n kunnassa enemmän lapsia ja vanhuksia ja toisaalta vähemmän työllisiä > veropohja
pienempi
• Tällöin horisontaalinen oikeudenmukaisuus ei toteudu: samalla kunnallisvero %:lla ei saa samoja
palveluja.
• Tarvitaan tulonsiirtoa köyhemmälle alueelle (jonka rikkaammat joutuvat maksamaan tavalla tai
toisella)
•
Mitä vaihtoehtoja on antaa tulonsiirtoa?
•
Puhutaan veropohjan tasauksesta ja valtionavuista (tai valtionosuuksista)
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
VALTIONOSUUS -TYYPEISTÄ
Ehdollisia (kategorisia) ja ei-ehdollisia (könttäsumma) järjestelmiä.
• Ehdollinen apu on enemmän tai vähemmän korvamerkittyä eli
keskusvalta täsmentää vastaanottajalle, mihin tarkoitukseen apua
käytetään (tai tulisi käyttää).
Ehdollisia apujärjestelmiä on useita eri tyyppiä
• matching –tyyppinen, jossa valtio maksaa
– määrätyn osuuden yksikkökustannuksesta tai yksikköhinnasta
– osuuden kokonaismenoista tai jonkun palvelun aiheuttamista menoista
(osuus voi vaihdella menoryhmittäin)
Matching –tyyppinen voi olla
– avoin tai suljettu (open tai close ended). Suljetussa on katto, mihin asti
tukiosuutta (”hinnan alennusta”) voi saada, sen ylimenevältä osin tuki= 0.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Avoin valtionosuus (matching grant)
Kuvataan järjestelmää rationaalisesti käyttäytyvän kuluttajan
(mediaaniäänestäjä) teorian avulla. Seuraavassa kuvassa
• X-akselilla mitataan valtionapua saavan (julkisen) hyödykkeen kulutusta.
• pystyakseli Y mittaa yksityistä kulutusta (yks. menoja aggregaattina).
• kunnan (= mediaaniäänestäjän) preferenssit voidaan esittää kuvion
samahyötykäyrien avulla.
• aa on alkuperäinen mediaaniäänestäjän budjettirajoitus
• Piste E1 vastaa hyödynmaksimoivaa tilannetta ilman valtionapua
Jos käyttöön otetaan ehdollinen valtionosuusjärjestelmä, jossa valtio maksaa
valtionapuna 50 % yksikkökustannuksesta (= 50 % hinnanalennusta kunnalle)
• budjettisuoran aa sijasta tulee ab voimaan eli kulmakerroin puolittuu
• Uusi tasapaino E2
• sekä muu kulutus että valtionapua saava toiminta ovat kasvaneet.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Ehdollisen avoimen valtionosuuden tapaus
Yksityiset
a
menot
E2
x2
x1
●
●
I’
E1
Budjettirajoitus valtion avun jälkeen
I
a
g1
g2
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
b
Julkiset menot
Ehdollinen avoin VOS, jatkuu
Riippuen kunnan preferensseistä on mahdollista, että
• muu kulutus ei lisäänny ollenkaan
• tai että se voi jopa laskea.
• valtionapua ei kuluteta pelkästään tukea saavaan kohteeseen vaan
käytetään sen sijaan verohelpotuksiin.
• ääritapauksena on mahdollista, että valtionapu voi valua pelkästään
verohelpotuksiin.
• Näin ollen teorian antaman ennusteen perusteella emme voi sanoa, miten
valtioapu vaikuttaa kunnan valtionapua saaviin menoihin.
Ehdollinen apu on perusteltu keino korjata positiivisten ulkoisvaikutusten
olemassaolo.
• ongelma on se, miten arvioidaan ulkoisvaikutuksen suuruus ja miten
otetaan huomioon muut vääristymät ja niiden vaikutukset avun suuruuteen.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Suljettu valtionosuus
Edellä hahmotellun tukijärjestelmän kustannukset riippuvat
kunnan käyttäytymisestä. Jos tuki saa kunnan lisäämään voimakkaasti tukea saavia menoja, valtion kustannukset kasvavat. Kustannusten hillitsemiseksi voidaan järjestelmään asettaa katto
kustannuksille. Valtio täsmentää jonkin maksimin, jonka se
maksaa kunnalle.
• Tälläista kutsutaan määrältään rajoitetuksi
valtionosuusjärjestelmäksi (close-ended matching grant)
• sitä vastaavaa budjettirajoitusta esittää ahh' kuviossa 6.4.2
• muunneltu järjestelmä ei poikkea avoimesta, jos kunnan
julkisen meno on pienempi kuin asetettu maksimi q1.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Suljettu VOS (valt. osuutta saa vain q1 asti)
Yksityiset
a
menot
h
x3
x1
● E3
●
I’
E1
Budjettirajoitus valtion avun jälkeen
I
on ab jos VOS on avoin ja
ahh’ kun VOS on suljettu
a
g1
h’
g2
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
b
Julkiset menot
Ehdollinen könttäsummatuki
• Ehdollinen tuki on seuraavassa kuviossa budjettirajoituksen afc
mukainen
• Siinä valtio antaa kiinteän summan tukea, jonka kunnan pitää kuluttaa julkisiin menoihin tai hankkeisiin (block grant).
• Tässä mikään ei estä kuntaa vähentämästä omia menojaan, jolloin
osa tällaisesta tuesta menee kunnallisveron alentamiseen.
• Jos kunta saa ehdollisen könttäsummatuen palveluun P sidottuna,
se voi käyttää osan siitä myös muihin menoryhmiin, kunhan menot
P:n osalta ovat vähintään könttäsumman suuruiset ellei
menotietoja ole tarkkaan valtiolla käytettävissä ja varmistetaan,
että könttäsummatuki on lisäresurssi palveluun P.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Ehdollinen ja ei-ehdollinen könttäsummatuki
c
Yksityiset
a
menot
f
E4
x4
x1
●
●
I’
E1
Budjettirajoitus valtion avun jälkeen
on cc jos könttäsummatuki on ei-ehdollinen
Ja se on afc ehdollisen tapauksessa
I
a
g1
c
g4
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
b
Julkiset menot
Ei-ehdolliset tuet
Edellisessä kuviossa budjettirajoitus cc ei-ehdollista könttäsummatukea
• Eli kunta saa kiinteän (laskennallisesti määräytyvän) summan
valtiolta
• Suomen nykyinen valtionosuusjärjestelmä on pitkälti tällainen
könttäsumma systeemi, jossa kunta voi käyttää rahansa
periaatteessa melko vapaasti.
• Mutta rahankäyttöä sitovat valtiotason (edk:n päättämät)
palvelutasonormit ja subjektiiviset oikeudet, kuten kansalaisten
oikeus päivähoitoon yms. kotikunnassaan.
• Aiempi järjestelmä oli ehdollinen valtionosuus järjestelmä, jossa
valtion osuus vaihteli sektorista toiseen ja lisäksi alueellisesti ns.
kantokykyluokkien mukaisesti (niitä oli 10 kpl)
• Voi kysyä kumpi (vanha vai uusi) rajoittaa enemmän paikallista
itsehallintoa ja mahdollisuutta päättää kuntien menoista? Riippuu
miten subjektiiviset oikeudet ja muut normit on asetettu (ovatko ne
sitovia rajoituksia vai eivät).
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Millä sitten perustellaan tällainen järjestelmä?
päällimmäisenä asiana on ollut julkisten menojen hillintä
Kilpailun lisäämistä on myös pidetty yhtenä tavoitteena, jonka könttäsummajärjestelmän ajatellaan toteuttavan paremmin kuin
korvamerkitty ehdollinen järjestelmä.
Jotkut ovat nähneet uuden järjestelmän parempana keinona tasoittaa tuloja.
mutta ei ole selvää, että auttamalla köyhiä kuntia autetaan samalla köyhiä kansalaisia
miksei apua annetaan suoraan heille?
Yksi näkemys on se, että valtio pyrkii edistämään ns. hyödykekohtaista tasa-arvoa valtionosuusjärjestelmän avulla.
Tämän näkemyksen mukaan yhteiskunnallisten palvelujen julkisella tarjonnalla saadaan köyhemmät kansalaiset käyttämään niitä.
Ei-ehdollisessa järjestelmässä ei kuitenkaan mikään takaa, että kaikki raha käytetään tiettyyn julkiseen palveluun.
Sama pätee myös ehdollisiin järjestelmiin.
Ei-ehdollisessa järjestelmässä on myös määritettävä, mikä on kunnan rahan "tarve".
Nykyisessä järjestelmässä summa määräytyy laskennallisin perustein.
laskennalliset perusteet heijastavat tarvetekijöitä ja tuotantokustannustekijöitä
esim. väestön ikärakenteesta tms. johtuva suuri sairastavuus lisää valtionapua
Vastaavasti syrjäisyys (saaristokunnat) ja muut epäedulliset tuotanto-olosuhteet lisäävät valtionapua tarjontasyistä
Vaikka nykysysteemi on pääosin könttäsummatyyppinen, sen rinnalla on vanhanmallisia valtionosuuksia (esim. orkesterit, teatterit)
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
LeGrandin (1975) VOS periaatteet
LeGrand (1975) on esittänyt kolme periaatetta, joiden perusteella VOS rahasumman
tulisi määräytyä.
1.
Avun on oltava funktio kunnan tuloista tai varallisuudesta siten, että keskimääräistä köyhempi kunta saa apua ja keskimääräistä rikkaampi maksaa veroa.
2. Avun määrän pitäisi olla riippumaton kunnan menoja koskevista päätöksistä.
Tämä periaate nojaa kahteen periaatteeseen.
A. Kunnan uudelleenjakopolitiikan pitäisi perustua sen omiin voimavaroihin;
B. valtion ei tulisi puuttua kuntien päätöksentekoon.
3. Avun määrän tulisi vaihdella suoraan kunnan fiskaalisten ponnistusten mukana.
• Jos kunta ei ole kiinnostunut julkisten palvelujen tarjonnasta, sen osuuden valtiolta
tulisi vähetä vastaavalla määrällä.
• Tämä periaatteen sovittaminen 2. periaatteen kanssa on hankalaa.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Miten erilaiset VOS-järjestelmät vaikuttavat
kuntien menojen määrään?
• Jos ne heijastavat mediaaniäänestäjän mieltymyksiä, silloin
saman suuruisella kuntalaisten tulojen kasvulla ja eiehdollisella tuella tulisi olla sama vaikutus kunnan menoihin.
• Molemmissa tapauksissa budjettisuora siirtyy
yhdensuuntaisesti origosta poispäin.
• Toisaalta seuraavasta kuviosta voimme päätellä, että
ehdollisen tuen, joka alentaa tuen kohteena olevan menon
hintaa (siis budjettisuora on loivempi), on oltava suurempi
kuin ei-ehdollisen tuen, jotta edustava kuluttaja
(mediaaniäänestäjä) päätyisi samaan hyötytasoon
molemmissa järjestelmissä.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
c
Yksityiset
a
menot
Budjettirajoitus ilman VOSia on aa
E4
x4
x1
●
●
E1
●
E2
I’
Budjettirajoitus valtion avun jälkeen
- on ab kun tuki on osuus julk. menoista
- on cc könttäsummatuen tapauksessa
I
a
g1
c
g4
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
b
Julkiset menot
Empiiristen tutkimusten tuloksia
Empiirinen tutkimus on antanut jonkin verran tukea sille, että
• ehdolliset järjestelmät näyttäisivät lisäävän julkisia menoja enemmän kuin ei-ehdolliset.
• Esiintyy ns. kärpäspaperivaikutusta. Sen mukaan könttäsummana
saatu tuki näyttää lisäävän paikallisia julkisia menoja enemmän kuin
vastaavan suuruinen lisäys kuntalaisten tuloissa.
• Selitykseksi tälle ilmiölle on esitetty erilaisia byrokratia-teorioita.
Niiden mukaan virkamiehillä on mahdollisuudet säädellä budjettia
ja lisätä menoja demokraattisen kontrollin ulottumattomissa.
• Vaikka äänestäjät tai luottamusmiehet ja -naiset olisivatkin tietoisia
kaikissa tilanteissa tuen määrästä, heillä ei ole välttämättä keinoja
saada virkakoneistoa siirtämään osaa rahasta heille alempina
paikallisveroina.
• Myös keskusvallan koneisto voi säädellä rahan käyttöä niin, että se
tulee käytetyksi paikallisiin julkismenoihin.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Veropohjan tasausjärjestelmä
Suomessa on tavallaan erikseen olemassa veropohjan tasausjärjestelmä, joka siirtää
rahaa kunnista, joissa on korkea veropohja (verotettava tulo per asukas korkea)
tasausmaksuina (valtion kautta) niille, joilla se on matala.
•
•
•
•
Tällä nostetaan kaikki kunnat vähintään 90 % tasolle maan keskiarvosta veropohjan
osalta. Lisäksi on pääasiallisesti könttäsummatyyppinen laskennallisesti määräytyvä
valtionapusysteemi, joka antaa rahaa kunnille käyttötarkoitusta määrittelemättä.
Näiden lisäksi on pienempiä käyttötarkoitukseen sidottuja valtionapuja.
– Myös koulujen VOS on nykyäänkin muista poiketen sektoriin sidottu
ehdollinen VOS.
Joissakin maissa veropohjan tasaus on puhtaasti kuntien kesken tapahtuvaa eli
valtio ei siihen anna lisärahaa. Suomen systeemi ei ole puhtaasti kuntien välinen,
sillä vuositasolla tasausmaksut ja saadut tasaukset eivät ole yhtä suuria.
Käytännössä verotulontasaus (osalle negatiivinen) ja valtionavut lasketaan yhteen
ja niiden yhteissumma (voi olla joillekin negatiivinen) jaetaan kunnille. Tätä
summaa kutsutaan usein hieman harhanjohtavasti valtionosuudeksi erottelematta
sen kahta komponenttia.
Toisaalta Suomessa valtio antaa vuosittain valtionapujen lisäksi harkinnanvaraisia
avustuksia talousongelmissa oleville kunnille.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Kuntien arviointimenettely ym.
Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevat kunnat: arviointimenettely ja
toimenpiteet :
• Valtio arvioi vuosittain yksittäisten kuntien taloudellisen aseman ja soveltaa
taloudeltaan erityisen vaikeassa asemassa oleviin kuntiin arviointimenettelyä.
• Nykymuotoinen arviointimenettely aloitettiin vuonna 2005.
• Valtio asettaa arviointiryhmän, joka yhdessä kunnan edustajan kanssa tekee esityksen
kunnan talouden tasapainottamiseksi. Ääritapauksessa prosessi johtaa kunnan
yhdistämisehdotukseen naapuri(e)n kanssa.
•
Yleiskuvan eri rahoituskanavien merkityksestä kunnille saa Loikkanen-Nivalainen :
Suomen kuntatalouden kehitys –raportin kuntien rahoitusta koskevasta osasta (luku 5)
http://www.kuntientakauskeskus.fi/files/pdf/SUOMEN_KUNTATALOUDEN_KEHITYS_190710.pdf
Valtionapuihin suhtautuminen on taloustieteilijöiden keskuudessa ristiriitaista.
• Esimerkiksi Nobel taloustieteilijä Hayek pitää valtionapuja allokaatiota vääristävinä eli
ne ylläpitävät tehotonta aluerakennetta ja toimintoja jotka eivät muuten kannattaisi tai
olisi ainakaan niin laajoja.
• Monet muut taas pitävät niitä välttämättöminä ulkoisvaikutusten korjaajina ja alueerojen tasaajina. Lisäksi ne tasaavat tulopohjan vaihtelun riskejä kuntatasolla.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.5. Paikalliset julkishyödykkeet ja Tieboutin kilpailevien kuntien malli
Chales M. Tiebout (1956): Kilpailevien kuntien teoria
•
•
•
•
oletetaan, että alueella (erityisesti kaupunkialueella, joka on työ- ja asuntomarkkinaalue) on useita kuntia jolloin yksilöiden preferenssit heijastuvat asuinkunnan valinnassa
he valitsevat itselleen asuinpaikan, jossa paikalliset julkishyödykkeet (ja niiden rahoitus
henkiverolla) vastaavat heidän preferenssejään.
Jos kunnan A paikalliset julkiset palvelut ovat joidenkin kunnan B asukkaiden mielestä
paremmat kuin B:ssä, he muuttavat A:han (olettaen palvelujen kustannukset
molemmissa samoiksi).
Tiebout esitti ehdot, joiden vallitessa tuloksena oleva allokaatio olisi Pareto-tehokas
– muuttoon ei liity kustannuksia
– täydellinen informaatio saatavilla olevista julkisista palveluista
– preferenssit eivät muutu ajan mukana
– ei ole monopoleja eikä ulkoisvaikutuksia.
– ei skaalaetuja palvelutuotannossa
– verotus on henkiverotusta
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Miksi Tieboutin malli on tärkeä
Se on ehkä eniten viitattu julkisen talouden artikkeli
– Paul Samuelsonin puhtaan julkishyödykkeen tarkastelu (edellä
luennoissa) osoitti, että julkishyödykkeen tarjonnalle voidaan johtaa
optimiehdot (tuotetaan se määrä, jossa maksuhalukkuuksien summa
vastaa tuotantokustannuksia), mutta on mahdotonta ajatella sitä
markkinaratkaisuna, kun kuluttajat eivät halua paljastaa todellista
maksuhalukkuuttaan eikä julkishyödykkeen tuotantopuolelle ole
ajateltavissa kilpailullisia markkinoita.
– Tieboutin mallissa kuntien kilpailu asukkaista veroilla &
palvelutarjonnoilla on kvasimarkkina, jolla tuotanto voi olla tehokasta
(tehottomat kunnat menettävät asukkaansa) ja kukin kuluttaja asettuu
kuntaan, jossa palvelupaketti ja vero yhdistelmä on hänelle paras
mahdollinen.
– Tiebout kirjoitti artikkelinsa metropolialueiden (paljon kuntia
kaupunkialueella) kuntakontekstissa, mutta siitä on tullut maita, niiden
palvelujen&tulonsiirtojen sekä verotuksen paketteja koskeva kehikko,
jonka kautta mm. tarkastellaan kv. Muuttoliikettä ja yritystenkin
sijaintivalintoja
• Yksi peruskysymys on, johtaako kilpailu alhaisiin veroihin ja alhaiseen
palvelutasoon sekä pieniin tulonsiirtoihin
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Tiebout, jatkuu
• Tieboutin mallia on usein tulkittu niin, että sen mukaan
muuttoliike on aina optimaalista. Hamilton (1975) korvasi
henkiveron kiinteistöverolla ja toi esille, että tehokas ratkaisu
edellyttää itse asiassa mekanismia, jolla rajoitetaan
muuttoliikettä. Tämä voi tapahtua esimerkiksi
minimitonttirajoituksin, jotka estävät köyhiä muuttamasta
rikkaiden kuntiin, joissa on alhainen veroaste, joka kuitenkin
riittää hyvään palvelutarjontaan.
• HUOM: Vero- ja palvelutarjontaerot kapitalisoituvat
kiinteistöjen hintoihin (Seppo Laakson väitöskirja).
• Suomessa monet (mm. Hgin poliitikot ja virkamiehet) haluavat
päästä eroon kuntien välisestä kilpailusta (naapurit vievät
hyvät veromaksajat) ja kannattavat suurkuntamallia.
– Tiebout malli sanoo: paranna omaa pakettiasi äläkä havittele
monopoliasemaa alueella, joka peittää tehottomuuden
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Skaalaedut, preferenssierot, ulkoisvaikutukset ja
kuntarakenne
Alueiden välisten ulkoisvaikutusten ja palvelutuotannossa esiintyvien skaalaetujen katsotaan
pitkälti määrittävän julkishyödykkeiden tarjonnan sopivan hallinnollisen tason.
• Skaalaedut puoltavat suuria kuntia, tai väliporrasta tai erillisorganisaatiota tai valtiota ko.
palvelun tuottajaksi.
• Mitä laajempi on makujen (preferenssien) kirjo ja mitä vähäisempi ulkoisvaikutusten koko,
sitä suurempi on tarve ko. hyödykkeiden tai palvelujen tarjonnan hajauttamiselle.
• Oatesin erottelu keskitetyn ja hajautetun ratkaisun välillä on hyödyllinen, koska se painottaa
alueiden samanlaisia/erilaisia piirteitä.
•
Toisaalta tehokkuus ja uudelleenjako ovat niin voimakkaasti toisiinsa kietoutuneita, että
Musgrave-Oates lähestymistapa, jossa tulonjakopolitiikka alistetaan keskusvallalle, on liian
suoraviivainen erottelu.
Etenkin Suomessa osa uudelleenjakoa ja yksilölliset julkiset palvelut mukaan lukien koulutus,
sosiaali- ja terveydenhoito järjestetään suuressa määrin ja rahoitetaankin osin kuntien toimesta.
- Näitä ei myöskään voi pitää pelkästään paikallisina julkishyödykkeinä.
•
Voi sanoa, että pohjoismaisessa ja erityisesti suomalaisessa järjestelmässä on
sisäänrakennettu jännite: yhtäältä kunnat ovat olemassa siksi, että ne mahdollistavat
paikallisten kysyntä- ja tarjontatekijöiden huomioon ottamisen ja sallivat erilaisuuden.
Toisaalta valtiovallan agenttina niiden tehtäväksi on määrätty toteuttaa valtakunnallista
palvelutasa-arvoa (eli samanlaisuutta).
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.6. Klubiteoria
Klubit ovat yksi paikallisten julkishyödykkeiden kollektiivisen tarjonnan tapa.
– urheilulaitokset, seurat, kerhot
Myös kunnat voidaan ymmärtää klubeiksi, vaikka kaikki paikalliset julkishyödykkeet eivät sovellu
klubi-tyyppiseen tarjontaan
– Esimerkiksi yhdyskuntasuunnittelu
Myös koulutuksen ja sosiaalipalvelujen saralla on yksityistä tarjontaa, joka on klubityyppistä
• kuluttaja- ja tuottajaosuuskunnat ovat tavallaan klubeja
• työntekijöiden yhdessä omistama ja hallinnoima yritys (labour managed firm) on tavallaan
klubi, jossa työntekijät vuokraavat pääomaa eikä pääoma vuokraa työvoimaa
Miten määräytyy optimaalinen klubin koko? Esimerkiksi koripallon harrastelijaporukka:
• salimaksut ovat kiinteä kustannus: alenevat jäsentä kohti kun porukka kasvaa
• peli-ilo ja halukkuus maksaa on vähäinen jos pelaajia vain muutama, määrän kasvaessa
kunkin halukkuus maksaa kasvaa
•
kun porukkaa tulee liikaa, iso osa porukkaa istuu vaihtopenkillä ja mitä enemmän jäsenten
määrä kasvaa sitä pienemmäksi halukkuus maksaa tulee.
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Klubin optimikoko
Euroa
HALUKUUS
MAKSAA PER
JÄSEN
KUSTANNUS PER
JÄSEN
Jäsenten
lkm q
qa
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
6.7. Palvelutarjonnasta sekä
kunta/kaupunkikoosta ja kuntareformeista
Katso Loikkanen-Laakso-Susiluoto: ”Metropolialueen talous” kirjaa linkissä
http://www.hel2.fi/tietokeskus/julkaisut/pdf/12_06_11_Erityisjulkaisu.pdf
ja erityisesti sen kahta lukua:
• 14. Loikkanen: Kuntien ja metropolialueiden rakenteesta: periaatteita,
argumentteja ja empiriaa (katsaustyyppinen artikkeli, lue johtopäätökset)
• 15. Moisio ja Oulasvirta: Pääkaupunkien tehtävät ja rahoitus Pohjoismaissa
Ja
Loikkanen & Susiluoto: Paljonko verorahoilla saa? (DEA-sovellus, lue johtop.)
http://www.kaks.fi/sites/default/files/Tutkimusjulkaisu%2050.pdf
Loikkanen: Kaupunkialueiden maankäyttö ja taloudellinen kehitys –
maapolitiikan vaikutuksista tuottavuuteen sekä työ- ja asuntomarkkinoiden
toimivuuteen (lue johtopäätökset)
https://www.vatt.fi/file/vatt_publication_pdf/v17.pdf
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Tutkimuskysymyksistä ym.
Kuntia, palvelusektoreita ja niiden toimipaikkoja tutkittaessa on
olennaisesti erilaisia näkökulmia
• Suoritteet (esim. oppilaisen koulumenestys kouluissa)
• Menot (kokonaismenot, sektorittaiset menot jne)
• Tekninen tehokkuus (paljonko panoksilla saa suoritteita)
• Kustannustehokkuus (kustannus suoritetta kohti)
Niistä seuraa kustakin erilainen ”paremmuusjärjestys”!
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015
Tinbergenin sääntö
Hallitusohjelmissa, politiikkapapereissa yms.
esitetään jokseenkin aina iso liuta tavoitteita ja
sitten politiikkakeinoksi tarjotaan yhtä tai
muutamaa keinoa (kunnat yhteen, työvoiman
tarjonnan lisäys hoitaa ongelmat jne)
Tinbergenin sääntö: jos on N kpl tavoitteita, niin
tarvitaan (yleensä) vähintään N kpl
instrumentteja tavoitteiden saavuttamiseksi
Analogia: yritä ampua ritsalla yhdellä kivellä
kymmenen ilmapalloa!
Heikki Loikkanen, HY, KL 2015