1. No category

Çà
!:'. ,,.... rl , ,'iOMBUDET
Barne-,
Ii
kesti ll i n gs- og
i
n
kl
uderi n gsdepartementet
Sendt via www. reqierinqen. no
Deres ref
Vår ref.
Dato:
Sak nr: 1511219-2
16.06.2015
Saksbehandler: Morten Grandal
Dir.tlf:46 62 80 0l
Forbru kerom budets høri n gsuttalelse ti I Difis
av forbrukerapparatet
1.
ra
pport om gjen nomgan g
INNLEDNING
Vi viser til høringsbrevet av 18. mai 2015, hvor Difis rapport om gjennomgang av
forbrukerapparatet sendes på høring.
Forbrukerombudet (FO) er positive til den gjennomgangen av forbrukerapparatet som nå er
igangsatt. Hvis man skal gjøre endringer av organiseringen, så bør det imidlertid være fordi
man kan sannsynliggjøre en klar forbedringsgevinst.
Vi er enige i enkelte av forslagene i Difi-rapporten, men vi har også forslag til andre
løsninger.
Her er Forbrukerombudets forslag til konkrete forbedringer av forbrukerapparatet
1.
Vi mener at Forbrukerrådets (FR) forbrukerpolitiske avdeling vil styrkes ved at den
skilles ut som en frittstående interesseorganisasjon, som f. eks. kan hete
<<Forbrukernes lnteresseorganisasjon>. Dette vil gi en tydeligere og sterkere
forbrukerstemme enn i dag, fordi interesseorganisasjonen kan være fri og uavhengig,
og vil slippe å ta forvaltningsrettslige hensyn. Se punkt 3.2.1 nedenfor.
2. Vi mener at regjeringenbør
lage en ny og omfattende <Forbrukerklagenemnd>, og at
mekling av tvister og informasjon til forbrukere bør skilles, slik at mekling legges til
sekretariatet til FTU (<Forbrukerklagenemnda>>), mens ansvaret for å gi informasjon
tilforbrukere beholdes i FR. Se punkt 3.2.2 nedenfor.
Forbrukerombudet. Sandakerveien 138, 0484 Oslo . Telefon 23 40O 600 . Telefaks 23 400 601
E-post post@forbrukerombudet.no . lntemett wr¡nry.forbrukerombudet.no . Foretaksnummer 974 761 335
3.
Dersom man skiller ut FR forbrukerpolitisk og legger tvisteløsning til en utvidet
<Forbrukerklagenemnd>, foreslår vi at det resterende forbrukerapparatet samles i ett
organ ved at FO, FR forbrukerservice og Forbruker Europa går sammen i et <nytt
FO>. Modellen ligner på Difis "Modell med funksjonsspesialiseringr>, men altså med
noen justeringer. Se punkt 3.2.3 nedenfor.
4.
Dersom man ikke samler forbrukerapparatet i et felles organ, men i stedet beholder
FO og FR forbrukerservice/Forbruker Europa som selvstendige organer, mener vi det
bør etableres en formell samarbeidsavtale mellom FO og FR, for å klargjøre rolle- og
arbeidsfordeling mellom organene og utad til forbrukere, næringsdrivende og media.
Se punkt 3.2.4 nedenfor.
5.
Uansett hvilken løsning man velger bør det etableres et felles kontaktpunkt for
forbrukerne. Se punkt 3.2.5 nedenfor.
6.
Det bør uansett etableres et tettere og mer formalisert samarbeid mellom BLD og
forbrukerapparatet. Se punkt 3.2.6 nedenfor.
7.
Navnet <Forbrukerombudet> bør videreføres uansett valg av løsning. Se punkt 3.2.7
nedenfor.
8.
Det bør vurderes å effektivisere ressursbruken ved å redusere antallet
regionskontorer, slik at man kan frigjøre ressurser som kan brukes til økt
tilsynsarbeid, informasjon og tvisteløsning. Se punkt 3.2.8 nedenfor.
9.
Markedsrådet bør eventuelt gå inn i en ny felles klagenemnd for flere tilsyn, eller
sakene bør gà for Oslo tingrett. Se punkt 3.2.9 nedenfor.
2.
NÆRMERE OM FORBRUKEROMBUDET (FO)
2.1
lnnledning
Hovedfokus i rapporten er Forbrukerrådets organisering, og da særlig spørsmålet om den
forbrukerpolitiske virksomheten bør skilles ut som et eget organ.
Ettersom forslagene i rapporten også berører Forbrukerombudet i vesentlig grad, finner vi
det hensiktsmessig innledningsvis å trekke frem viktige sider ved Forbrukerombudets
virksomhet, som vi mener er viktige i helhetsvurderingen av hvordan det fremtidige
forbrukerapparatet bør se ut. Vi kommer tilbake med kommentarer til Difis forslag nedenfor
punkt 3.
i
2
2.2
Forbrukerombudets mandat
FO er en tilsynsmyndighet, som fører tilsyn med at de næringsdrivendes markedsføring og
avtalevilkår ikke er i strid med markedsføringsloven. Markedsføringsloven regulerer all
kommunikasjon mellom næringsdrivende og forbruker, fra reklame, via salgsprosess og
standardkontrakter til kundeoppfølging. Loven er av preventiv art: den skal sørge for at
forbrukerne kan ta kjøpsbeslutninger på riktig og informert grunnlag, og hindre at det oppstår
tvister i etterkant av kjøpet som følge av villedende og urimelig kommunikasjon.
Markedsføringsloven er bransjenøytral, og gjelder alle livsområder forbrukerne ferdes på.
Forbrukerombudet er med andre ord et tilsyn med tilsvarende generelt ansvarsområde som
Konkurransetilsynet, men ombudetfører tilsyn ut fra forbrukerhensyn. Mens
Konkurransetilsynets mandat er å vurdere om det er god nok konkurranse i markedene, er
FOs mandat å vurdere om markedene, til tross for god konkurranse, fungerer på
tilfredsstillende måte for forbrukerne som skal ferdes i disse markedene.
God konkurranse er som hovedregel en forutsetning for at markedet også er godt for
forbrukerne, slik at både det arbeidet Konkurransetilsynet gjør generelt, og det arbeidet
sektorspesifikke tilsyn som Finanstilsynet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), er
til fordel for forbrukerne.
Men det er ikke alltid slik at markedet fungerer for forbrukerne. Selv om det f.eks. anses å
være god nok konkurranse i TV-markedet, vil ikke denne konkurransen komme forbrukerne
til gode dersom operatørene opererer med lange bindingstider, lange oppsigelsestider, høye
oppsigelsesgebyrer, tvungent koblingssalg etc. Da ligger det i Forbrukerombudets mandat å
forsøke å fjerne disse hindringene ved hjelp av markedsføringsloven, slik at forbrukerne rent
faktisk får benyttet seg av den konkurransen som finnes. På denne måten utfyller og
korrigerer FO konkurransemyndighetene og de sektorspesifikke tilsynene.
tillegg til àtøre tilsyn med markedsføringsloven, fører FO også tilsyn med spesiallovgivning
som finansavtaleloven kapittel 3 (kredittavtaler mv.), angrerettloven, forskrift om alternativ
behandling, visse bestemmelser i kringkastingsloven, tekstilforskriftene, visse bestemmelser
i loven om e-handel samt "svartebørsloven". FO fører også tilsyn med annen ufravikelig
forbrukerlovgivning gjennom det såkalte lovstridsprinsippet, som går ut på at brudd på slik
lovgivning også som hovedregel vil være i strid med markedsføringsloven. Vi fører også
tilsyn med at forbrukerne blir kjent med og lettere får benyttet seg av de rettighetene de har
etter generell og spesiell kontraktsrett gjennom tilsynet vårt med standardkontrakter.
I
2.3
Organisering og prioritering
Tiltross for et svært stort arbeidsfelt, har FO bare totalt2T ansatte og et årlig budsjett pà23
mill. Det er nødvendig med strenge prioriteringer for å oppnå effektivt tilsyn innenfor disse
moderate rammene.
a
J
Hovedprioriteringene de siste årene har vært saksområder som har størst økonomisk
betydning for flest forbrukere: finansielle tjenester (bankavtaler, kreditt, betalingsformidling,
forsikring), bolig (eie og leie) og IKT (tele, TV, bredbånd). Dette er i seg selv store områder
som krever omfattende fagkompetanse dersom FO skal drive troverdig og effektivt tilsyn
overfor aktørene i disse markedene.
FOs tilsyn bygger på tradisjonell rettsanvendelse, og alle saksbehandlerne i FO er jurister,
herunder ombudet selv og ledergruppen (unntatt avdelingsdirektør administrasjon). FO har
bygget opp juridisk fagkompetanse og erfaring som gjør oss til et av Norges fremste
fagmiljøer innen markedsrett.
Vi har formelle samarbeidsavtaler med Finanstilsynet og Nkom, noe som bidrar både til
bedre og mer effektiv håndheving og bedre ressursutnyttelse på henholdsvis finans- og
ekommarkedet.
Tatt i betraktning den enorme mengden av markedsføring og standardkontrakter, og en
stadig utvidelse av tilsynsoppgaver fra EU, må FO dessverre nedprioritere mange saker og
hele fagområder ut fra ressurshensyn.
2.4
Tilsyn og ombud
FO ble etablert i 1973. Siden den gang har markedsføringsloven gradvis fått strengere
sanksjoner, blant annet hjemmeltil å ilegge forbudsvedtak med tvangsmulkt og fatte vedtak
om overtredelsesgebyr, jf. mfl. SS 39 - 43. I mange saker er det snakk om å fastsette
omfattende økonomiske sanksjoner mot både firmaer og personer, og overtredelsesgebyr
regnes også som straff etter EMK.
Selv om FO i navnet er et ombud, er det ingen tvil om at FO som en følge av endringene i
markedsføringslovgivningen de siste 20 årene har utviklet seg til en typisk tilsynsmyndighet.
Tilsynsoppgavene følger klart av blant annet mfl. $ 34:
<Forbrukerombudet skalføre tilsyn med at bestemmelser idenne lovens kapittel 1 til
5, eller bestemmelser gitt i medhold av denne loven, overholdes. Forbrukerombudet
skal videre føre slikt tilsyn som Forbrukerombudet er tillagt efter annet regelverk.
Forbrukerombudet fører tilsyn etter ovennevnte bestemmelser ut fra hensynet til
forbrukerne. [. ..].v
FO er dermed et tilsyn på lik linje med blant annet Konkurransetilsynet, Finanstilsynet,
Datatilsynet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Norges vassdrags- og energidirektorat,
Medietilsynet og Lotteritilsynet.
4
FO er imidlertid også et ombud for forbrukerne, ettersom vi målbærer forbrukernes interesser
ved at tilsynet skjer <ut fra hensynet til forbrukerne)).
Forbrukerombudet skiller seg imidlertid fra de andre ombudene ved at vi ikke har noen
pådriverrolle for å ivareta bestemte hensyn eller formål utover det som øvrige
tilsynsmyndigheter har. I realiteten er kanskje Forbrukerombudets rolle som pådriver innen
vårt ansvarsområde mer begrenset enn for andre tilsyn, ettersom Forbrukerrådet har hatt en
så betydelig pådriverrolle på forbrukersiden.
Forbrukerombudet har selv definert og avgrenset sin pådriverrolle i pkt. 3 i strategiplanen fra
2010. Her går det frem at all virksomhet som har karakter av påvirkning skal skje i
forlengelsen av Forbrukerombudets tilsynsarbeid. Nærmere bestemt skal FO 1) i
forhandlinger med næringsdrivende og bransjeorganisasjoner anvende det skjønnsmessige
handlingsrommet i lovverket til beste for forbrukerne (noe som er alminnelig juridisk metode),
2) vi skal skrive gode høringsuttalelser på saksfeltsom er viktige for områder vi fører tilsyn
med, og ta initiativ til ny eller endret lovgivning på områder som vi gjennom vårt tilsyn
avdekker ikke er godt nok fra et forbrukersynspunkt (alminnelig for alle tilsyn), 3) vi skal delta
i arbeidsgrupper og lovutvalg hvor det anses relevant ut fra våre prioriterte oppgaver
(alminnelig for alle tilsyn) og 4) vi skal aktivt følge opp internasjonale prosesser som får
betydning for utviklingen av norsk forbrukerlovgivning og -praksis innen EU og evt. andre
internasjonale fora (alminnelig for alle tilsyn).
Moderne tilsynsmyndigheter tar i stadig større grad i bruk nye virkemidler og arbeidsmetoder
Det synes å være en generell oppfatning at den tradisjonelle tilsynsmodellen, som går ut på
å først og fremst gripe inn med sanksjoner og forby virksomhet, ikke er den beste måten å
oppnå formålet med tilsynsarbeidet på. Vi ser at flere tilsyn går inn og forhandler konstruktive
løsninger så langt det er mulig innenfor lovens rammer, istedenfor kun å forby lovstridig
handling. Vi ser også en vridning i retning av at tilsynsvirksomhetene driver mer
informasjonsarbeid for å spre kunnskap om lovgivning, slik at de næringsrivende lettere får
kjennskap til relevant lovgivning og hvordan denne håndheves. Når Difi i sin rapport viser til
at FO bruker media i større grad enn andre tilsyn, ser det ut til at tendensen er at de andre
tilsynene også går i retning av mer aktiv bruk av media. Det vil være offentlighetsloven som
setter grensene for hvilken informasjon som kan gis på hvilken måte til enhver tid, og så
lenge man følger denne, er vårt synspunkt at offentlig informasjonsvirksomhet fra
tilsynsmyndigheter er et samfunnsgode.
2.5
InternasjonaliseringogEU-lovgivning
Etter som Difi i sin rapport tar for seg internasjonalisering som et særlig tema, vil vi også
understreke FOs viktige rolle i internasjonalt arbeid, og da spesielt det europeiske arbeidet.
5
En stor del av det regelverket FO fører tilsyn med - både markedsføringsloven og
spesiallovgivningen - er implementering av EU-direktiver og forordninger, herunder blant
annet direktivet om urimelig handelspraksis, direktivet om urimelige avtalevilkår,
forbrukerkredittdirektivet og forbrukerrettighetsdirektivet.
FOs tilsynsoppgaver følger i stor grad av forpliktelser Norge er pålagt som følge av EØSavtalen. EU-kommisjonen har de siste årene i økende grad satt fokus på behovet for bedre
rettigheter og beskyttelse av forbrukeres interesser, samt effektiv håndheving av dette
regelverket for å bidra til et mer velfungerende indre marked. Hjørnesteinen i denne
strategien er den såkalte CPC-forordningen (200612004/EF). Gjennom denne forordningen
pålegges alle EUIEØS-landene å etablere et system for effektiv beskyttelse av forbrukernes
kollektive interesser. Det skjer ved at det føres tilsyn med at næringsdrivende overholder
kravene som følger av 17 forskjellige forordninger og direktiver som inneholder regler som gir
rettigheter til forbrukere og beskytter forbrukerinteresser. Det er også i forbindelse med EUkommisjonens store satsing på "Digital Single Market" satt i gang arbeid med å utforme et
direktiv om forbrukeres rettigheter ved lgøp av digitale ytelser, samt en revidering av
forbrukerkjøpsdirektivet. Disse rettsaktene vil etter hvert også komme inn under CPCforordningen med tilhørende krav om at nasjonale tilsynsmyndigheter som
Forbrukerombudet driver effektivt tilsyn med at regelverket overholdes.
Forbrukerombudets arbeid som tilsynsmyndighet har, som følge av den nevnte utviklingen,
endret seg vesentlig de siste årene. Vi utfører nå i stadig større grad arbeid som er initiert av
nettverket av europeiske tilsynsmyndigheter som er oppnevnt gjennom CPC-forordningen.
Som en del av dette arbeidet er vi forpliktet til å behandle klager på norske næringsdrivende
fra andre lands tilsynsmyndigheter. Det settes også i gang flere prosesser hvor
tilsynsmyndigheter fra flere land sammen tar initiativ overfor bestemte bransjer eller større
næringsdrivende hvor man har registrert de samme overtredelsene i mange europeiske land.
A oppfylle forpliktelsene som følger av CPC-forordningen er både tid- og ressurskrevende for
FO. Vi vil derfor understreke at det er viktig å ha dette aspektet med seg i vurderingen av
hvordan det norske forbrukerapparatet bør organiseres.
til det pålagte arbeidet gjennom EØS-avtalen, er det viktig å delta i påvirkningen av
utformingen av EU-regelverket slik at reglene blir best mulige sett fra et forbrukerståsted, og
også å delta i utviklingen av praksis isamråd med andre land og EU-kommisjonen.
Samarbeid med forbrukerombudene i de andre nordiske landene er viktig både for mer
effektiv utnyttelse av ressurser, men også for å bidra til at det stilles samme krav til aktører
som opererer i hele Norden. Forbrukerombudet deltar også i et globalt samarbeidsfora av
tilsynsmyndigheter (ICPEN) for både å lære, lære bort og samordne tilsyn på tvers av
landegrenser. Når viktige markedsaktører er globale, bør også tilsynsmyndighetene
samarbeide for å stille samlede eller uniforme krav til dem. Forbrukerombudet har også, når
ressurshensyn har gjort det mulig, deltatt i OECD. Vi ser at vår tilsynserfaring kommer godt
med som faktagrunnlag når politikkområder skal utformes.
I tillegg
6
FOs begrensede ressurser, både i penger og antall ansatte, gjør at vi p.t. ikke deltar i OECD.
I valget mellom å drive tilsyn (kjerneoppgave) og å påvirke internasjonal regelverksutforming,
må vi først og fremst velge tilsyn.
3
MERKNADER TIL FORSLAG TIL ORGANISERING AV FORBRUKERAPPARATET
3.1
lnnledning
Difi konkluderer med at forbrukerapparatet fungerer bra, og at de ulike virksomhetene oppnår
gode resultater hver for seg, men at samlet sett fremstår apparatet som fragmentert og lite
kostnadseffektivt. Difi har derfor gitt flere anbefalinger for å forbedre apparatet, blant annet at
FR forbrukerpolitisk skilles ut som et selvstendig organ, samt at myndighets- og
forvaltningsoppgavene samles i et felles organ under BLD. Difi har drøftet tre alternative
løsninger for hvordan dette kan organiseres:
1. <Direktoratsmodellen>
2. <Modell med funksjonsspesialisering>, og
3. <Dagens modell med justeringer>.
Difi har fokusert på at alternativene skal oppfylle sentrale forvaltningsfaglige kriterier,
herunder:
.
.
o
o
tydelighet i rolle- og ansvarsfordelingen mellom institusjonene
faglig legitimitet og styring
effektiv ressursbruk, og
ivareta BLD sitt styringsbehov
Vi er enig i at dette er viktige kriterier, men vi vil også legge til et kriterium som åpenbart må
veie tungt når man skal vurdere organiseringen av forbrukerapparatet:
a
Hva som vil være den enkleste og beste løsningen for forbrukerne
Vi vil i det følgende ta for oss temaene i Difis rapport. Noen av forslagene er vi enige i, og på
andre områder foreslår vi andre forbedringer.
3.2
Forbrukerombudets forslag til organisering av
forbrukerapparatet
interesseorqan isasion
7
For forbrukerne er det viktig at det finnes en sterk stemme som kan fremme forbrukernes
interesser overfor næringsliv og myndigheter. Det er denne rollen FRs forbrukerpolitiske
avdeling (FR forbrukerpolitisk) har i dag.
Vi er enig med rapporten i at FR forbrukerpolitisk bør skilles ut og bli en frittstående
interesseorganisasjon utenfor staten. Dette vil etter vår mening gi en tydeligere og sterkere
forbrukerstemme enn i dag, fordi interesseorganisasjonen kan være fri og uavhengig, og
slippe å ta forvaltningsrettslige hensyn. Etter vårt syn kan den nye organisasjonen f. eks. gis
navnet <Forbrukernes lnteresseorganisasjon> ((Flu). Navnet vil gjøre det klart at det er
snakk om en forbrukerpolitisk rnferesseorganrsasjon, og ikke et forvaltningsorgan eller et
tilsyn.
En uavhengig interesseorganisasjon vil løse dagens hovedutfordring med at FR både har
interessepolitiske oppgaver og forvaltningspolitiske oppgaver. Kombinasjonen av
interesseorganoppgaver og forvaltningsoppgaver kan lett skape en uryddig rolleblanding,
som kan svekke FRs legitimitet og till¡t, jf. Difi-rapporten s. 41 og s. 44. Det er f. eks. uheldig
at FR som forvaltningsorgan kan drive lobbyvirksomhet overfor stortingspolitikere, uten at
forvaltningsloven og offentlighetsloven følges, med den konsekvens at offentligheten ikke får
innsyn i hva som diskuteres, og uten at det gis anledning til kontradiksjon slik at
motforestillinger og motargumenter kan fremsettes. Vi er også enig i at lobbyvirksomheten
blir særlig problematisk når resultatet av denne er at nye forvaltningsoppgaver legges til FR,
jf. f. eks. prosessen omkring ny dagligvareportal.
En uavhengig interesseorganisasjon vil også sørge for at man får en <vaktbikkje> for FRs
servicedel. Det er viktig at forbrukerne gjennom en slik interesseorganisasjon står fritt til å
kunne kritisere alle deler av forvaltningen, også bistanden som offentlige organer gir
forbrukere, dersom man ser behov for det. Slik er det ikke i dag. En utskillelse vil også være i
samsvar med organiseringen ellers i Europa, hvor forbrukerorganisasjoner er uavhengige av
staten
Hva gjelder finansiering er det viktig med en tilstrekkelig og god finansiering, slik at man
sikrer en sterk interesseorganisasjon. Vi er derfor i utgangspunktet positive til en delvis
statsstøttet stiftelsesform som Difi foreslår. I tillegg er det mulig å se for seg at man får et
visst krav til egenfinansiering, noe vi kommer tilbake til nedenfor.
Hva gjelder demokratisk forankring av den nye interesseorganisasjonen - dvs. hvem som
skal bestemme hva <Forbrukernes lnteresseorganisasjon> skal mene - er vi enig i at dette
kan gjøres gjennom styresammensetning og budsjettbehandling i Stortinget. Det fordrer
imidlertid at styret utvides noe og at det gis føringer på hvilke målgrupper og organisasjoner
som skal være representert i styret. Det bør dessuten vurderes hvordan Fls planer og
resultater skal behandles i Stortinget. I tillegg bør det vurderes andre måter å få inn
<publikums stemme> i planleggingen av hva Fl skal beskjeftige seg med.
8
Det bør også ses på hvordan Fl skalforholde seg til andre interesseorganisasjoner som
opptrer på forbrukernes vegne. Skal f.eks. arbeidet i Fl avgrenses mot disse, eller skal det
etableres samarbeid?
Forbrukerrådet har i medieoppslag vist til at FR forbrukerpolitisk ikke bør skilles fra FR
forbrukerservice fordi denne koblingen etter Forbrukerrådets syn gir viktige bidrag til det
interessepolitiske arbeidet, og fordi Forbrukerrådet mener at veilednings- og
tvisteløsningsarbeidet også gir en god indikasjon på hvilke type saker forbrukerne er opptatt
av. Men Difi har i rapporten på s. 41 pekt på at det i praksis ikke er noen klar sammenheng
mellom type saker som forbrukerne klager på og sakene Forbrukerrådet jobber med politisk.
Difi viser til at mens lgøp av bruktbil og håndverkertjenester dominerer klagesakene, er det
andre typer saker Forbrukerrådet er opptatt av i det politiske arbeidet. Etter
Forbrukerombudets syn vil en bedre demokratisk forankring som berørt ovenfor, gi den nye
interesseorganisasjonen tilstrekkelig god kontakt med forbrukere og sørge for informasjon
om hva forbrukerne er opptatt av og har behov for. I tillegg vil interesseorganisasjonen kunne
ha god kontakt og dialog med forbrukere gjennom å tilby juridisk rådgivning og
prosessbistand til sine medlemmer, slik som eksempelvis NAF, se nedenfor i punkt 3.2.3.
Det kan også diskuteres hvorvidt Fl skal ha representanter i tvistenemnder.
Allerede i dag er FR forbrukerpolitisk sin virksomhetsretning styrt av langt flere forhold enn
klagene fra forbrukere. Det ligger en bred samfunnsanalytisk vurdering til grunn for hvor det
er viktig å gå inn og jobbe på forbrukernes vegne.
Etter vårt syn bør FRs meklingsvirksomhet legges til et nytt og utvidet Forbrukertvistutvalg
(FTU), som omfatter alle forbrukertvister og som skifter navn til <Forbrukerklagenemndan,
slik som vi har foreslått i høringsuttalelsen av 08.12.2014, som er vedlagt. Ved å skille ut
mekling og legge det til FTU, vil man løse utfordringen med at FR blir ansett for ikke å være
en tilstrekkelig nøytral part i meklingene, jf. innvendingene fra næringslivet om at FR kan
oppfattes som <forbrukers advokat>, jf. NOU 2010:11 Nemndsbehandling av forbrukertvister.
Vi viser også til Difis rapport på s. 40 hvor det heter:
<Sentrale aktører, bàde fra næringslivet og fra forvaltningen, stiller imidlertid
spørsmål om Forbrukerràdet kan utøve rollen som nøytraltvisteløser nàr det samtidig
er en aktiv interessepolitisk aktør som skal ivareta forbrukerhensyn.))
Vi viser her til Forbrukerombudets høringsuttalelse av 08.12.2014, hvor vi tar til orde for at
forslaget om minimumsløsning med mekling ved FRs Tromsø-kontor ikke er en
tilfredsstillende løsning for norske forbrukere. Vi foreslo derfor at regjeringen nå bør lage et
helhetlig system for utenrettslig tvisteløsning, hvor man bygger ut Forbrukertvistutvalget til å
bli en omfattende <Forbrukerklagenemnd>> som sikrer nemndsbehandling av alle typer
forbrukertvister. En slik nemnd vil ha likhetstrekk med ARN i Sverige og FKN i Danmark.
9
32
3FR forbruke rse rvtce ôn
ker Eurooa semles i <<nve FO>
Dersom man skiller ut FR forbrukerpolitisk og legger mekling til sekretariatet til FTU, så
foreslår vi at forbrukerapparatet kan samles i ett organ, ved at FO, FR forbrukerservice og
Forbruker Europa går sammen i et <nytt FO>. Modellen ligner på Difis <Modell med
funksjonsspesialisering >.
Man beholder navnet <Forbrukerombudet>, som da vil passe enda bedre hvis man får inn
sivilrettslig klagemottak og informasjon tilforþrukere også. Ettersom navnet <FR> da
forsvinner, vil dagens navneforvirring være løst. (Se mer om navn i punkt 3.2.7 nedenfor.)
<Nye FO> ledes av et Forbrukerombud, og man slår sammen/utvider ledergruppen, juridisk
enhet, kom m u nikasjonsenhet og admi nistrasjon.
Man oppretter fagavdelinger i <nye FO>:
- Tilsyn med markedsføring og avtalevilkår (fortsettelse av dagens FO)
- Opplysning og informasjon til forbrukere (tidligere FR forbrukerservice)
- Forbruker Europa
Hovedlinjene i en slik ny organisering kan illustreres ifølgende figur:
Bt-D
Forbru kerom budet
Sekretariat
for < Forbr uker klage
rì\,nìIì(l(ì),
i i¡sVr, ¡nt,, i rlt,tr
o8
¡v
M¿r ketl:r årlet
I
i
ì
r
,r
it,viìk.r
Kt'tl:lo,
rrrrì , rtl
r
lt)r)ly\lì¡n¡l rrrl r¡ì[otllìrìsl()rì ¡rl
i,r',¡¡ ¡¡[p¡
r.
i 11¡l¡¡ ¡1i16,,
i
F,¡r
il
ur oo.,
uket,ìn.iiysr, ¡r.,rl¡lrrrt,
M¿r kr,tl.,frt¡rt.rier
j
]
Kort fremstilling av de ulike avdelingene:
Opplvsning oo informasion til forbrukerne
Forbrukerne som ringer til <nye FO> vil bli satt direkte i kontakt med avdelingen for tilsyn
dersom henvendelsen gjelder markedsføring eller avtalevilkår, og til avdelingen for
informasjon dersom det gjelder sivilrettslige spørsmå|. Forbrukerne vil få informasjon og
veiledning til å vurdere hva de bør og kan gjüe, og om de i det hele tatt har en god nok sak
å gå videre med. F. eks. vil informasjon om angrerett gi mange forbrukere hjelp til å komme
10
seg ut av en uønsket avtale. Dersom henvendelsen f. eks. gjelder en forbruker som har kjøpt
en bruktbil, vil <<nye FO> typisk kunne gi råd om:
1)
2)
3)
hvilke rettsregler som gjelder
hvilke krav som stilles til å bevise feil og mangler
hvorvidt forbrukeren basert på det opplyste/oversendte pr. epost vil ha en
prosedabel sak eller ikke, og
4)
hvordan forbrukeren må gå frem for å sikre sitt krav (rettidig reklamasjon,
innhente sakkyndig vurdering etc.), hvilken nemnd som vil kunne behandle
saken, f. eks. den nye <Forbrukerklagenemnda>.
Slik informasjon kan gis på telefon/epost, og vil kunne gjøres raskt. Vi bemerker at FO også
dag i mange saker gir sivilrettslige råd til forbrukerne, typisk fordi forbrukeren også har
sivilrettslige spørsmål som har oppstått som følge av brudd på lovgivningen FO fører tilsyn
med.
i
Forbrukere som trenger mer rådgivning ut over generell informasjon om hva som følger av
gjeldende rett, og en rask vurdering av hvorvidt de har en sak å gå videre med, vil måtte
henvende seg andre stederfor å få dekket dette behovet. Det kan f. eks. tenkes at den nye
<Forbrukernes lnteresseorganisasjon> kan tilby rådgivning og prosessbistand til sine
medlemmer på samme måte som NAF gjør i dag. En slik medlemsfordel kan være attraktiv
for mange forbrukere, og kan være en måte å gjøre det lettere å få betalende medlemmer.
lnformasion imedia
Difi peker i sin rapport på at det kan være overlapp i informasjonen som blir gitt fra hhv FO
og FR i media i dag. Når det gjelder denne type overlapp mellom FO og FR forbrukerpolitisk,
vil det i denne modellen løses ved at FR forbrukerpolitisk ikke lenger vil fremstå som en
otfentlig myndighet fordi det er skilt ut som eget organ og har skiftet navn. Når det gjelder
overlapp mellom FO og FR service vil problemet løses ved at informasjonen, ifølge denne
modellen, vil komme fra ett og samme organ.
Forbruker Europa
Som Difi peker på i rapporten på s. 52 øker antall transaksjoner som foregår over nettet
og/eller ved hjelp av digitale løsninger. Forbrukerapparatet må derfor rigges for å kunne
håndtere flere og mer komplekse netthandelssaker i årene fremover - nasjonalt og på tvers
av grenser. Ved å legge Forbruker Europa til <nye FO> vil man kunne hente ut
synergieffekter ved at tilsyn og forbrukerinformasjon legges til samme organ.
Markedsportaler
FR har i dag ansvar for Finansportalen.no og Hvakostertannlegen.no. Det arbeides med å
utvikle ny strømprisportal og å utvide Finansportalen til å omfatte pensjon. I tillegg ligger det
ifølge rapporten an til at FR også kan få ansvaret for å etablere en <dagligvareportal>. Etter
vårt syn er det stor forskjell på disse portalene, og ansvaret for disse kan tenkes å ligge
l1
enten hos <nye FO>r, hos <Forbrukernes lnteresseorganisasjon> eller hos
bransjeorganisasjoner. Vi vil derfor ikke ta stilling dette nå, men blir gjerne med på å drøfte
dette på et senere tidspunkt, herunder muligheten for at dette kan deles opp og ligge flere
steder.
Faktainnhentinq
Etter vårt syn er det ikke behov for å ha langsiktig forskning i <nye FO). Slik forskning tror vi
vil være bedre ivaretatt i et eget organ. Men det kan vurderes om det er hensiktsmessig å
bygge opp en <fakta- og analyseavdeling> i <nye FO). Vi har iflere saker sett behov for
økonomisk og/eller teknisk utredning, f. eks. hvordan konkrete markeder fungerer. Men det
kan være at dette behovet for utredning i konkrete saker best løses ved å innhente bistand
eksternt, f. eks. fra et forskningsorgan eller konsulentfirma, og at det ikke er behov for å ha
en fast intern avdeling for dette. Vi blir gjerne med på å diskutere dette nærmere.
Lokaliserinq
Det er viktig at FO ligger i Oslo, i nærhet til departementene og de store næringsdrivende og
deres organisasjoner (NHO, Virke, Finans Norge, Finansieringsselskapenes Forening,
Eiendom Norge, ANFO mv.). FO gjennomfører hvert år hundrevis av møter med
næringsdrivende, dels fordi det følger av markedsføringsloven at Forbrukerombudets
hovedarbeidsmetode er forhandlinger med næringslivet, og dels fordi vi har jevnlige kontaktog dialogmøter med hele bransjer eller enkeltaktører. Det er svært viktig for alle parter at FO
har nærhet til store næringslivsaklører for å kunne drive tett dialog for eventuelt å oppnå
endringer i selskapenes praksis uten å måtte fatte formelle vedtak. A kunne fortsette å
benytte denne effektive arbeidsformen er derfor av stor betydning for Forbrukerombudets
måloppnåelse.
Dagens plassering er i tillegg viktig for å beholde kompetente jurister og annet personell, og
for å sikre fortsatt god rekruttering.
Det kan imidlertid diskuteres hvorvidt deler av forbrukerapparatet kan legges til ulike steder
landet, men vi er enig med Difi i at man bør jobbe for å finne en løsning som sikrer mest
i
mulig effektiv ressursbruk.
Fordeler med <nve FO>
Nevnte forbedringer vil etter vårt syn i stor grad løse flere av de utfordringene som Difi har
pekt på, og vi mener grepene samlet sett vil bidra til:
.
.
.
.
.
økttydelighet i rolle- og ansvarsfordelingen mellom institusjonene
økt faglig legitimitet og styring
mer effektiv ressursbruk
ivaretakelse av BLD sitt styringsbehov
enklest og best system for forbrukerne (kontakt, informasjon og tvisteløsning)
t2
Man slipper overlappende roller og oppgaver, og man kan hente ut synergieffekter mellom
klagemottak, tilsyn og politikkutforming/prioritering i <nye FO>. Videre vil det antakelig være
rom for en viss grad av effektivisering av administrative funksjoner. Man får også mulighet for
bedre balansering og styring av ressurser mellom preventivt tilsynsarbeid og etterfølgende
tvisteløsning. Det vil gi bedre muligheter enn i dag for kommunikasjon mellom BLD og <nye
FO>, ettersom Forbrukerombudet vil lede hele enheten. Dette kan genere kunnskap og råd
om politikkutvikling og gjennomføring av forbrukerpolitikken, samt gi bedre mulighet for
påvirkning innad i regjeringen og overfor EU.
3.2.4
Formell samarbeidsavtale mellom FO oq FR
Dersom man ikke skiller ut mekling fra FR forbrukerservice, og ikke samler
forbrukerapparatet i ett felles organ, men i stedet beholder FO og FR forbrukerservice (inkl.
mekling) /Forbruker Europa som selvstendige organer, mener vi at samarbeidet og
oppgavefordelingen mellom FO og FR forbrukerservice kan reguleres gjennom en formell
samarbeidsavtale mellom organisasjonene hvor man koordinerer strategier, oppgaver og
informasjonsutveksling. FO og FR har i mange år samarbeidet godt i prosjekter og i
enkeltsaker, f. eks. i Uno Life-saken, som både omhandlet brudd på markedsføringsloven og
sivilrettslige krav fra forbrukere om å få pengene tilbake. En formell samarbeidsavtale vil
styrke og avklare samarbeidet ytterligere. Hovedinnholdet i en slik samarbeidsavtale vil være
at FO som tilsynsmyndighet er ansvarlig lor à gjøre de nærmere vurderingene av hvordan
regelverket man fører tilsyn med skal forstås. Dette formidles så til FR, som baserer sin
informasjon til forbrukerne på FOs utredninger, og som legger dette til grunn i sin rådgivning
og mekling.
FO har inngått flere formelle samarbeidsavtaler med andre forvaltningsorganer, herunder
med Finanstilsynet og NKOM. Dette har fungert godt og har medført bedre
informasjonsutveksling og bedre koordinering av tilsynsvirksomhetene. Vi understreker at en
slik samarbeidsavtale mellom FO og FR fordrer at FR forbrukerpolitisk ikke inngår i FR.
3.2.5
Felleskontaktpunkt
Uansett løsning bør det vurderes å opprette et felles kontaktpunkt for mottak av spørsmål og
klager fra forbrukere. Det vil gjøre det enklere for forbrukere, næringsdrivende og media,
som etter å ha tatt kontakt enten vil få svar på henvendelsen sin direkte eller bli overført til
riktig sted. Et slikt felles kontaktpunkt kan enkelt etableres selv om deler av
forbrukerapparatet er lokalisert på ulike steder.
Man kan se hen til den helt nye svenske løsningen med <Hallå konsument)), som er en
opplysningstjeneste tilforbrukere, og som koordineres av Konsumentverket. Her kan
forbrukerne få informasjon om lgøp av varer og tjenester, avtalevilkår, reklamasjoner mv.
Formålet er à gjøre det enklere for forbrukerne ved at de kan henvende seg ett sted, fordi
<Hallå konsument> samarbeider med organer som f. eks. Allmänna reklamationsnämnden
(ARN), Finansinspektionen, Konsument Europa, Kronofogden, Pensionsmyndigheten og
13
Post- och telestyrelsen. "Hallå konsument" samarbeider også med byråer som
Konsumenternas Bank- och finansbyrå og Konsumenternas försäkringsbyrå.
Uansett løsning mener vi det også er naturlig å se på ulike muligheter for å styrke BLDs rolle
som forbrukerpolitisk aktør. Dette kan gjøres ved enkle grep som å formalisere samarbeidet
mellom BLD og FO/FR, f. eks. ved å gjennomføre faste møter med informasjonsutveksling
og diskusjoner med BLD om pågående saker og prosesser, slik at BLD i større grad enn i
dag kan gi faglige styringssignaler til forbrukerapparatet. Men det er likevel viktig at man
viderefører den faglige uavhengigheten som et tilsyn bør ha.
Difi har pekt på at det kan være vanskelig å få gjennomslag for forbrukersaker i regjeringen
Vi mener derfor det kan være naturlig å vurdere hvilket departement forbrukerspørsmål bør
høre inn under. Det er ulike departementer som har ansvaret for forbrukersaker i ulike
europeiske land.
3.2.7
Navnet <Forbrukerombudet> videreføres
Etter vårt syn både kan og bør navnet <<Forbrukerombudeb under alle omstendigheter
videreføres. Navnet er godt innarbeidet og har høy troverdighet, og det samme navnet
brukes på de tilsvarende tilsynsmyndighetene i Sverige, Danmark og Finland. Det er også et
viktig poeng at forbrukere hver eneste dag tar kontakt med Forbrukerombudet for spørsmå|,
informasjon og klage på markedsføring eller avtalevilkår. Navnet på virksomheten må speile
den tette kontakten med forbrukerne, og gjøre det lett å forstå at dette er riktig sted for
forbrukere å henvende seg. Navnet <ombud> gjør det lett for forbrukere å forstå at de kan ta
kontakt. Den tette kontakten med forbrukerne skiller seg fra andre tilsynsmyndigheter, f. eks.
NKOM eller Finanstilsynet, som i mindre grad har daglig kontakt med forbrukere.
Dersom man likevel skalvurdere å skifte navn til noe som gjenspeiler at virksomheten i
hovedsak er et tilsyn, foreslår vi f. eks. <Forbrukertilsynet> eller <Forbrukermyndigheten>.
Det er i alle fall avgjørende at navnet inneholder <Forbruker), og navnet må heller ikke være
for snevert slik at det ikke omfatter viktige sider ved den virksomheten som drives. Rapporten
nevner <Markeds(førings)tilsyn) som et mulig forslag til nytt navn. Etter vårt syn er ikke det
et godt alternativ, dels fordi navnet ikke omfatter det viktige tilsynet med urimelig avtalevilkår,
dels fordi navnet ikke inneholder <forbruker> og dels fordi navnet sannsynligvis vil medføre
at man også får henvendelser fra næringsdrivende som klager på konkurrenter. Heller ikke
<Direktorat> vil være et godt navn, fordi det ikke er naturlig for forbrukere å ringe et direktorat
for hjelp eller klage på forbrukerproblemer.
3.2.8
FRsreqionskontorer
Vi er enig med rapporten i at det bør vurderes å redusere antall distriktskontorer. Ved å ha
færre og større kontorer vil man spare midler som følge av redusert husleie, stedlig ledelse
og administrasjonskostnader. En reduksjon av antall distriktskontorer vil frigjøre ressurser
som kan ogbør brukes til økt tilsynsarbeid, informasjon og tvisteløsning.
t4
3.2.9 Markedsrådet
Hva gjelder Markedsrådet viser vi til Forbrukerombudets høringsuttalelse til forslaget om ny
Konkurranseklagenemnd av 11.02.2015, som er vedlagt, hvor vi foreslår at klager på FOs
vedtak enten bør gà til Oslo tingrett eller til en ny Konkurranseklagenemnd. For det tilfelle at
Markedsrådet består, mener vi det er viktig at det fortsatt er lokalisert i Oslo. Det avholdes
gjennomgående muntlige forhandlinger i MR, og de fleste store selskapene som det
behandles saker mot har kontor i Oslo. Det er derfor klart mest samfunnsøkonomisk at
sakene prosederes i Oslo.
Dersom departementet ønsker at vi skal utdype nærmere de synspunktene vi har gitt uttrykk
for i dette høringssvaret, står vi selvsagt til disposisjon.
nnlig hilsen
Gry erg
forbrukerombud
Vedlegg:
Bilag
1
FOs høringsuttalelse om klageorganer for forbrukersaker av
08.12.2014.
@1"
þ
Forbrukeronùudets
høringsuttalebe om k]
Bilag 2
FOs høringsuttalelse om ny Konkurranseklagenemnd av
11.02.2015.
@l.ê.
Forbrukeronbudets
høringsuttalebe om n
15
i3ìr-R
61
FORBRUKEROMBUDET
Barne-, likestillings- og
in
kluderingsdepartementet
Sendt pr. epost til:
Deres ref.
Vår ref.
Dato:
1412625
Sak nr: 1411865-2
08.12.2014
Saksbehandler: Morten Grandal
Dir.tlf: 46 62 80 0l
Høringsuttalelse - forslag til ny lov om klageorganer for forbrukersaker
1.
lnnledning
Jeg viser til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets høringsbrev av 08.10.2014
med forslag til ny lov om klageorganer for forbrukersaker, med tilhørende forskrift.
Forslaget er av meget stor betydning for norske forbrukere. Gjennom erfaringene fra mitt
arbeid som forbrukerombud har jeg fått innsikt i hvordan tvisteløsningssystemet fungerer
dag, og jeg har ut fra dette gjort meg tanker om hvordan detbør fungere ifremtiden.
i
Forbrukerombudet driver preventiv forbrukerbes(¡ttelse gjennom å forsøke å stoppe
villedende markedsføring og urimelige avtalevilkår på alle de markedene som forbrukerne
opptrer på, og dermed bidra til å redusere antallet potensielle tvister. Dette er viktig for
forbrukerne og for at markedene skalfungere best mulig, og dette arbeidet sparer
forbrukerne og samfunnet for store tvistebeløp hvert eneste år. Det er positivt at
tvisteløsningssystemet skal bygges ut, men jeg mener også at det nå fremover bør
diskuteres hvor store ressurser som skal brukes til etterfølgende opprydding ved mekling og
tvisteløsning, sammenlignet med forebyggende arbeid som Forbrukerombudet kan bidra
med.
Min hovedkommentar til forslaget er at man nå burde bruke denne anledningen til å lage et
helhetlig system for utenrettslig tvisteløsning, hvor man bygger ut Forbrukertvistutvalget til å
bli en mer omfattende <Forbrukerklagenemnd> for å sikre nemndsbehandling av alle typer
forbrukertvister. Forslaget om en minimumsløsning med mekling i Forbrukerrådet er etter mitt
syn ikke en tilfredsstillende løsning for norske forbrukere. Dette utdypes nedenfor.
2.
Merknader til forslaget
2.1
Behov for et helhetliq svstem for utenrettsliq tvisteløsninq
Det er viktig at forbrukerne gis adgang til god og effektiv utenrettslig klagebehandling. Det er
viktig for den enkelte forbruker, for at markedene skal fungere best mulig og for å avlaste
domstolene. Det synes å være relativt bred enighet om at nemndsbehandling av
forbrukertvister i Norge i hovedsak er velfungerende. Dersom en forbruker har en tvistesak
som faller utenfor nemndsbehandling, er alternativet å klage/stevne den næringsdrivende til
forliksrådeUtingretten, med den prosessrisiko det medfører, herunder risiko for å bli ilagt
Forbrukerombudet ' Sandakerveien 1 38, 0484 Oslo . Telebn 23 400 600 . Telefaks 23 400 601
Forbrukerornbudet Trondheim 'Dronningens gate 108 (inngang fra Borkeplassen), 701 1 Trondhdm
E-post post@forbrukerorrbudet no. fnternett wwwforbrukerombudet,no. Forctaksnummer 974761 335
erstatningsansvar for den næringsdrivendes saksomkostninger dersom forbruker ikke vinner
frem med sitt krav. Mange forbrukere vil antakelig derfor avstå fra å forfølge sitt krav i saker
som faller utenfor nemndsystemet, særlig i saker med lav tvistesum.
Det utenrettslige tvisteløsningssystemet i Norge strekker seg tilbake til opprettelsen av
Forbrukertvistutvalget (FTU) i 1978. Siden den gang har det kommet til en rekke lovbaserte,
avtalebaserte og bransjefinansierte tvisteløsningsnemnder, og systemet har etter hvert vokst
seg temmelig stort og uensartet, uten en overordnet og helhetlig tilnærming. Dette var litt av
bakgrunnen for at det i 2009 ble nedsatt et utvalg som skulle vurdere systemet.
Forbrukerombudet deltok i utvalget (heretter benevnt <Utvalget>), som skrev NOU 2010:11
Nemndsbehandling av forbrukeñvister, som forslaget nå delvis bygger på.
Utvalget foreslo at FTUs saklige kompetanse skulle utvides til også å omfatte avhending av
fast eiendom etter avhendingsloven og oppføring av ny bolig etter bustadoppføringsloven.
Utvalget foreslo videre at all saksforberedelse, herunder mekling, skal gjøres i FTU. Utvalget
foreslo også at det ikke skulle opprettes alternative meklingsorgan, men at mekling bør skje i
tilknytning til saksforberedelse i den enkelte nemnd. Utvalget foreslo at Forbrukertvistutvalget
endrer navn til <<Forbrukerklagenemnda)), og forslo en ny <lov om nemndsbehandling av
forbrukertvister>, forko rtet <forbru kertvistloven >.
I Utvalgets mandat (NOU 2O10:11, s. 7) heter det blant annet:
<Det er ikke foretatt noen systematisk og helhetlig gjennomgang av det utenreftslige
tvisteløsningstilbudet siden de første elementene i dette ble etableñ for drøyt 30 âr
siden.>>
Videre:
<SlFO-rapporten [nr. 4 - 2007 <A få rett- når du har rett>] konkluderer med at det
preg.))
utenrettslige tvistetilbudet har fâtt et sammensatt og
tilfe
I NOUen på s. 55 heter det også:
<Det kan synes noe tilfeldig hvilke saker som behandles av FTU og hvilke som
behandles ien av de fivillige nemndene. Dette er uheldig fordidet kun er avgjørelser
fra FTU som har retts- og tvangskrav, slik af drsse sakene fär et bedre rettsvem enn
andre.>t
I høringsnotatet fra departementet av 08.10.2014 heter det på s.
1
31:
<Bakgrunnen var at dette tilbudet hadde vokst frem over en trettiärsperiode uten en
helhetlig plan.>
I høringsnotatet på s. 5 heter det videre at oppfølgningen av NOU 2010:11 har awentet
ADR-direktivet og ODR-forordningen.
Etter mitt syn burde man derfor nå benytte anledningen til å se det utenrettslige
tvisteløsningssystemet i Norge under ett, i en overordnet sammenheng, for å lage et best
mulig system for forbrukerne. Jeg er overrasket over og kritisk til at man i stedet beholder det
I
Det bemerkes at det foreligger to versjoner av høringsnotatet (én versjon oversendt fra departementet og én
versjon på departementets hjemmeside) med ulik sidenummerering og nummering av overskrifter.
Forbrukerombudet bygger på den oversendte versjonen.
2
eksisterende systemet, kun supplert med en minimumsordning med mekling for
<restsakene), noe som etter mitt syn ikke vil være et godt nok tilbud til forbrukerne
Det er videre uheldig at departementet i denne omgang bare sender på høring forslag til lov
om klageorganer for forbrukersaker, samtidig som det planlegges en ny høring på et senere
tidspunkt om en ny lov om FTU. Etter mitt syn burde man gjøre dette samlet, da dette er
spørsmål som henget nøye sammen. Høringsfristen for det foreliggende forslaget bør derfor
utsettes til høringsfristen for ny FTU-lov, slik at høringsinstansene kan vurdere de to
forslagene samlet.
Det bemerkes også at det i forslag til statsbudsjett ble bevilget penger til meklingsløsningen
samtidig som forslaget ble sendt på høring. Det kan derfor synes som om høringsrunden er
mer av formell enn reell karakter, noe som etter mitt syn er underlig ettersom man nå foreslår
en løsning som awiker vesentlig fra det som ble foreslått av Utvalget i NOU 2010:11.
Rent prinsipielt mener jeg at alle tvister av en viss økonomisk betydning som forbrukere har
mot næringsdrivende, bør kunne behandles i en fuistenemnd. Etter min oppfatning vil det
beste alternativet være å bygge ut FTU til en <Forbrukerklagenemnd>, som da behandler
alle typer tvister mellom forbrukere og næringsdrivende, samt en rekke tvister mellom
forbrukere, f. eks. K¡øp og salg av bolig etter avhendingsloven. <Forbrukerklagenemnda>> bør
organiseres med flere avdelinger som behandler hver sine bransjer/saksområder. Disse kan
f. eks. hete <Forbrukerklagenemnda, avdeling Finans>, <Forbrukerklagenemnda, avdeling
Tran sport>, < Forbru kerklagenem nda, avdeling Bol ig > osv .
Man kan tenke seg at flere av dagens nemnder kan videreføres som en avdeling under
<Forbrukerklagenemnda>. Det bør også opprettes en avdeling som fungerer som en
<<restnemnd> for de saker som faller utenfor avdelingene. Videre bør det helt klart være et
felles sekretariat for <<Forbrukerklagenemnda), men man kan godt se for seg at mange av de
ansatte i dagens ulike sekretariater kan ansettes i det nye, felles sekretariatet. Dermed vil
man videreføre meget av den kompetanse og erfaring som er opparbeidet.
I korte trekk mener jeg man kan se for seg følgende system for <Forbrukerklagenemnda>:
- Det bør være en felles inngang/portal hvor forbrukere ledes videre til riktig avdeling.
- Et felles, samlokalisert sekretariat som mottar klager/henvendelser og forbereder
sakene.
- Det opprettes en avdeling som fungerer som en <<restnemnd> for de sakene som
ikke hører inn under andre avdelinger.
- Leder av hver avdeling bør væ¡e dommer.
- Nemndsmedlemmene bør oppnevnes av Kongen i statsråd for en bestemt periode
- Medlemmene skal ikke være partsrepresentanter.
- Ved behov for fagekspertise, kan sekretariatet innhente dette i saksforberedelsen.
- Bransjene bør pålegges å bidra økonomisk, og forbrukerne kan eventuelt avkreves
et mindre beløp igebyr.
J
- Det kan eventuelt settes en nedre og øvre grense for tvistesum/tvistegjenstand,
avhengig av hvilke saksområder man snakker om.
- <Forbrukerklagenemndas> vedtak har retts- og tvangskraft.
En betydelig fordel med en slik modell er at den i all hovedsak vil være regulert i én lov og én
forskrift. Aktørene trenger da kun å forholde seg til én og samme regulering, og man unngår
det fragmentariske bildet man har i dag. Dette vil innebære en betydelig rettsteknisk
forenkling, som vil bidra til à gjøre den utenrettslige tvisteløsningen enklere, mer oversiktlig,
mer forutberegnelig og mer effektiv.
En annen betydelig fordel er at man får én nettside/portal å forholde seg til, f. eks.
<<www.Forbrukerklagenemnda.no>. Dette vil gjøre det lettere for forbrukerne å orientere seg
Det vil også bli langt enklere å finne frem til nemndspraksis, og dette øker sannsynligheten
for en ensartet praksis og saksbehandling.
Et sentralt spørsmål er naturligvis hvor mye en slik modell med <<Forbrukerklagenemnda> vil
koste, sammenlignet med dagens ordning. Den økonomiske kostnaden ved å bygge ut
<Forbrukerklagenemnda> til å behandle alle tvistesaker på forbrukerområdet, vil isolert sett
bli dyrere enn dagens FTU-ordning. Men jeg mener man må sette opp et samlet regnestykke
over hva dagens FTU-ordning koster, og hva bransjen betaler for dagens avtalebaserte og
bransjebaserte nemnder, samt hva det er beregnet å koste med mekling i Forbrukerrådet. Et
slikt samlet regnestykke er viktig for å vise den totale kostnaden pr. år for dagens løsning, og
for å vurdere hvorvidt det med forslaget om <<Forbrukerklagenemndr> kan bli et mer
kostnadseffektivt system, fordi man får et felles sekretariat og man effektiviserer
saksforberedelsen, og fordi man unngår dobbeltbehandling ved at det først skal mekles hos
Forbrukerrådet og så saksbehandles i nemndene. Jeg mener det er viktig nå å gjøre en
grundig vurdering av hvordan fellesskapets midler blir brukt til utenrettslig tvisteløsning, slik
at man kan finne en best mulig løsning. Som nevnt mener jeg også at de ulike bransjene bør
bidra økonomisk, hvilket vil utgjøre en betydelig del av finansieringen, i tillegg til at det kan
avkreves et mindre beløp i gebyr fra forbrukerne.
2.2
Forslaqet om minimumsløsninq med meklinq i Forbrukerrådet
I høringsnotatet heter det at det norske systemet ikke fullt ut oppfyller kravene etter ADRdirektivet og ODR-forordningen, fordi rettsaktene pålegger myndighetene å tilby forbrukere
utenrettslig klagebehandling på de fleste områder. Departementet foreslår derfor at mekling
Forbrukerrådet trer inn som tilbud på alle områder hvor det ikke foreligger et annet notifisert
tilbud. Videre heter det at ADR-direktivet overlater til medlemslandene å organisere
utenrettslig klagebehandling, og at direktivet legger opp til 3 hovedmodeller:
i
1) Mekling
2) Nemnd med bindende avgjørelse
3) Nemnd med rådgivende uttalelse
Forutsatt at mekling oppffller direktivet, så er det etter mitt syn uheldig at Norge skal velge
en minimumsmodell som ikke sikrer forbrukere at tvisten deres blir tatt stilling til gjennom at
det fattes vedtak i en nemnd. Dersom saker kun skalvære gjenstand for mekling og ikke
nemndsvedtak, vil dette medføre en fare for at det ikke dannes ensartet praksis på området
og at det ikke vil bli kjent for andre enn partene i den enkelte sak hva utfallet av tvisten blir.
4
Jeg viser også til at det i høringsnotatet på s. 5 heter at <Til tross for at mekling i FR vil være
fullgodt etter ADR-direktivet, vil paftene ofte foretrekke å få avgjort saken ved en uttalelse
eller et vedtak.>. Jeg er enig i dette. Jeg tror mange forbrukere vil oppleve det som
utilfredsstillende kun å få tilbud om mekling når man har havnet i en tvist.
I høringsnotatet s. 33 heter det at hvis ikke meklingsresultat oppnås, vil partene eventuelt
måtte bringe saken inn for ordinær domstolsbehandling for å få en rettslig avgjørelse.
Dersom mekling ikke fører frem, og saken tas til forliksrådet uten at det avsies dom, vil
forbrukeren dermed måtte gjennomføre to meklingsrunder uten resultat. Det vil være uheldig
bruk av tid og ressurser. Den næringsdrivende kan jo også enkelt velge å si nei til en
minnelig løsning, og forbrukerens alternativ er da forliksrådeVtingretten. Mange
næringsdrivende bestrider ofte at de har gjort noe galt, og de ønsker da heller ikke å inngå
en frivillig løsning. Særlig vil useriøse selskaper lett kunne tenkes å avslå forslag tilfrivillig
løsning. I slike tilfeller vil minimumsmodellen med mekling ikke være til særlig stor hjelp for
forbrukerne.
ADR-direktivet er et minimumsdirektiv, og Norge står fritt til å vedta strengere og bedre
løsninger, jf. artikkel 2 nr.3. For å få til en minimumsløsning er det grunn til å anta at EU har
lagt seg på et relativt lavt nivå sammenlignet med nivået i de nordiske land, som jo er høyere
enn i en del land i Sør- og Øst-Europa. Norge bør benytte adgangen til å innføre bedre regler
enn minimumsreglene.
Det må også tas med i betraktningen at det kommer forslag til ny forbrukertvistlov på høring
ganske snart. I høringsnotatet s. 33 heter det i denne forbindelse:
<l og med at Forbrukerrådets meklingsfunksjon foresläs utvidet til ä gjelde mange
flere saksomräder, vil det bliet særskilt spørsmàlom FTUs virkeomräde ogsä ska/
utvides. En nærmere vurdering av defte spørsmàlet mä awentes til den forestàende
høringen av forslag til ny lov om FTU. Dette vil uansett kun være alduelt ved et
mindre antall saker.>
Det ventede forslaget til ny FTU-lov er relevant for det nærværende forslaget, og taler som
nevnt over for at de to lovforslagene burde behandles samtidig. For øvrig mener jeg at visse
typer saker er så viktige, særlig tvister som angår økonomiske interesser av en viss størrelse
(som for eksempel lgøp av bolig og skolekontrakter), at mekling under ingen omstendighet vil
være godt nok, og at disse sakene uansett bør legges inn under
FTU/"Forbrukerklagenemnda". Jeg bemerker at selv om kjøp av bolig etter departementets
vurdering faller utenfor direktivets virkeområde, kan nemndsbehandling av dette området
vedtas nasjonalt.
I Forbrukerombudets høringsuttalelse til NOUen om alternativ tvisteløsning ble det diskutert
hvor mye man skulle legge inn under en <Forbrukerklagenemnd> som da i realiteten ville bli
en utvidelse av FTU. Man snakket da om at tvistene skulle være gjenstand for
nemndsbehandling - og ikke kun mekling. Ombudet skrev blant annet at:
<Forbrukere har behov for adgang til utenreftslig tvisteløsning i alle forbrukersaker.
Utgangspunktet burde da ogsà være at Forbrukerldagenemnda kan behandle alle
forbrukeñvister.>
Og
5
KBàde iARN [Allmänna Reklamationsnämden i Sverige] og iFKN
[Forbrugerklagenævnet i Danmark] behandles i utgangspunktet alle tvister mellom
n æ ri n g sd ri v e n de og f o rb ru ke re so m gje I d e r fo rb ru ke rkj ø p. >
I høringsnotatet fra departementet på s. 16 heter det om Sveriges gjennomføring av ADRdirektivet:
<Utgangspunktet ved gjennomføringen av ADR-direktivet er derfor af ARNs
kompetanseomràde kommer til å utvides til à omfafte fleñallet av de typer tvister som
på det näværende tidspunkt er unntatt fra nemndas kompetanseomràder, men som
omfaftes av direktivets anvendelsesomràde. >
Jeg mener Norge bør velge tilsvarende løsning. Det er etter mitt syn ikke et godt nok tilbud til
forbrukere kun å tilby mekling i <restsakene>. Det er vanskelig å se hvorfor norske
forbrukere her bør stilles dårligere enn svenske og danske forbrukere.
2.3
Forbrukerrådets rolle
På samme måte som det er viktig å legge til rette for god tuisteløsning, er det viktig å legge til
rette for at tvister unngås. I denne sammenheng er som nevnt innledningsvis
Forbrukerombudets tilsynsarbeid av vesentlig betydning. Et annet viktig tiltak er at
Forbrukerrådet, slik Utvalget foreslo, yter førstelinjetjeneste og gir råd og veiledning før
klagesaker kanaliseres til videre behandling i FTU eller <<Forbrukerklagenemnda>. Råd og
veiledning fra Forbrukerrådet vil hjelpe forbrukerne til å vurdere hva de bør og kan gjøre, og
om de i det hele tatt har en god nok sak å gå videre med. F. eks. vil det være viktig å gi
forbrukere rådgivning om angrerett, slik at de kan komme seg ut av en uønsket avtale. Vi
uttalte iforrige høringsrunde om Forbrukerrådets rolle:
Forbrukerne har da først og fremst behov for et klart definert sted hvor de kan
henvende seg, for å få råd og veiledn¡ng med tanke på omde har et rettslig krav mot
selger/tjenesteyter og i tilfelle hvordan de bør gå fram videre. I første omgang kan de
trenge hjelp i sin kommunikasjon med selger. Dersom de lkke kommer til enighet med
selger vil forbrukeren ha behov for å få avgjort Wìsten av en tredjepart,
Dette reiser spørsmålved hvilken rolle Forbrukerrådet børha i framtiden. Det reiser
også spørsmål ved hvor forbrukernes sivile tvister best kan løses i framtiden.
6
Forbrukerrådetbør ha en viktig rolle som rådgiver og veileder langt ut over det som
dlrekte bfir å regne som "tvisteløsning". Forbrukere som henvender seg til
Forbrukerrådet bør bli møtt av et sørvisinnstit apparat som er kompetent til å vurdere
konkrete problemstjllinger og til å gi adekvat rådgivning. Svært ofte vil problemer
forbrukerne står overfor kunne løses på et tidlig stadium, på en enkel måte, dersom
forbrukeren får veiledning over telefon eller per e-post.
Ekempelvis vil svært mange saker kunne løses ved at forbrukeren blir veiledet om
mulighetene til å benytte seg av angrerett. Dette fordrer imidlertid at rådgivningen gis
på et så tidlig stadÍum at fristen for å benytte seg av angrerett ikke er utløpt. Videre
kan det ofte også være uklaft for forbrukeren hvor man skal rette et eventuelt krav i
en potensiell tvist med flere impliserte pafter. Det kan eksempelvis være tale om et
avtaleforhold som omfatter både en agent, en leverandør, en produsent og en
kredit$¡ter.
Dersom forbrukeren, etter å ha mottatt veiledning fra Forbrukenådet i sin salç finner
at han ønsker å bringe saken inn for en av nemndene, oppstår spørsmålet om
veiledning av klagere i forbindêlse med utforming av klage og annet sakforberedende
arbeid bør plasseres hos Forbrukerrådet, i sekretariatet i de ulike nemndene eller en
kombinasjon av dette, Jeg mener, i tråd med det ovennevnte, at Forbrukerrådetbør
bistå forbrukere som har behov for veiledning med å utforme klager til nemndene.
Innhenting av uttalelser fra de næringsdrivende og eventuelle andre opplysninger som
trengs for å vurderc saken, bør innhentes av sekretariatene i de enkelte nemndene.
Jeg er fortsatt av samme oppfatning som beskrevet over.
I høringsnotatet s. 32 heter det at Utvalget forslo at all saksforberedelse, herunder mekling,
skulle gjøres i FTU. Forbrukerrådet skulle, slik nevnt ovenfor, være førstelinjetjeneste og gi
råd og veiledning før klagesaker kanaliseres tilvidere behandling i FTU eller i nemndene.
Forslaget fikk bred støtte i høringsrunden, herunder fra FTU, NHO, NAF og Norges
Bilbransjeforbund, mens Forbrukerrådet var mot forslaget. Enkelte fra næringssiden støttet
forslaget først og fremst fordi Forbrukerrådet kan oppfattes som <<forbrukers advokat> og
ikke som en nøytral instans. Departementet foreslår nå å se bort fra Utvalgets forslag fordi
Forbrukerrådet har opplyst at de har fått på plass et effektivt system for mekling i
klagesakene som de pr. idag håndterer med god opplæring og kvalitet. Det er ikke
problematisert i høringsnotatet hvorvidt Forbrukerrådet vil kunne ivareta rollen som rådgiver
for forbrukere på en god måte samtidig som de skal mekle.
Jeg bemerker at denne problemstillingen vil man langt på vei kunne unngå dersom man
bygger på Forbrukerombudets forslag om <Forbrukerklagenemnd>>, og hvor mekling skjer
forut for og som ledd i nemndsbehandlingen, og hvor Forbrukenådet da kan konsentrere seg
om å yte rådgivning tilforbrukerne.
2.4
Andre merknader
2.4.1
Nøytralitet
Det foreslås krav om at klageorganet, herunder sekretariatet, skal opptre nøytralt og uhildet,
jf. lovforslaget $ 14. I høringsnotatet s. 37 er det vist til Utvalgets uttalelser om at det vil være
en fordel om nemndas sekretariat har en stor grad av selvstendighet, gjerne gjennom en
fysisk plassering som ikke er i tilknytning til bransjen, og at det vil være en fordel at de
ansatte i sekretariatet er mest mulig fristilt. Etter hva jeg er kjent med er det i dag flere
7
sekretariat som er samlokalisert med bransjeorganisasjoner, og med ansatte som også
utfører arbeid både for sekretariatet og for nemnden. Etter min oppfatning reiser slike
situasjoner, især den sistnevnte, særlige utfordringer for sekretariatets nøytralitet.
Ved å bygge ut et felles sekretariat under <<Forbrukerklagenemnda>, og at
nemndsmedlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd for en bestemt periode, vil man langt
på vei unngå problemstillinger knyttet til nøytralitet.
2.4.2
Oppnevning av medlemmer i nemndene
Etter mitt syn bør nemndsmedlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd for en bestemt
periode. Dette for å sikre større grad av nøytralitet og uavhengighet enn dersom partene i en
nemndsavtale oppnevner hver sine representanter.
3
2. 4.
Litispenden svirkn ing og foreldel sesfristavbrytel se
Jeg støtter forslaget om litispendensvirkning og foreldelsesfristavbrytelse når saker bringes
inn for nemnder, jf. lovforslaget $ 28 og foreldelsesloven $ 16. Det samme bør etter mitt syn
også gjelde når saker bringes inn for mekling. Hva gjelder litispendensvirkning mener jeg det
er hensiktsmessig med en slik regelfor å unngå at en næringsdrivende bringer saken inn for
domstolene mens saken er til mekling. Hva gjelder foreldelsesfristavbrytelse mener jeg en
slik regel er hensiktsmessig for å forhindre at foreldelsesfristen utløper mens partene er i
mekling. Man unngår da at langvarig mekling uten resultat vil gå utover forbrukeren iform av
at kravet foreldes. Mange forbrukere vil antakelig heller ikke være oppmerksom på at det
løper en foreldelsesfrist itvistesaker, og for å unngå rettstap bør det være
foreldelsesfristavbrytelse når saker bringes inn for mekling.
Jeg ber også departementet vurdere hvorvidt det i tillegg bør være et krav til
forliksråd/tingrett om å opplyse forbruker om at en sak først kan prøves i det utenrettslige
tvisteløsningssystemet, dersom saken ikke har vært prøvd der. Partene har riktignok en plikt
til å undersøke dette selv før sak reises, jf. tvisteloven $ 5-4, men jeg tror det kan være
hensiktsmessig at forliksråd/tingrett får en plikt til å opplyse om dette tilbudet.
2.4.4 Sekretariat og styre
Jeg er positiv til forslaget om at sekretariatet kan gis myndighet til å treffe avgjørelser i saker
der det foreligger en fast nemndspraksis eller en avgjørelse av prinsipiell betydning i
tilsvarende sak, og at slike avgjørelser kan påklages til nemnda.
Jeg nevner også at man ved å bygge ut et felles/samlokalisert sekretariat under
<Forbrukerklagenemnda>r, vil øke kompetansen og effektiviteten, og det vil også gi bedre
kontroll med saksbehandlingen i de enkelte nemndene/avdelingene. Man vil da i større grad
kunne sikre ensartet praksis ved behandling av tvister innen forskjellige bransjer. Det vil også
være en mulighet at man innenfor nemnda har øremerkede ressurser til å føre
kvalitetskontroll med vedtakene.
Med vennlig hilsen
Gry Nergård
forbrukerombud
I
Brr_ n6
c)
2
OMBUDET
Nærings- og fiskeridepartementet
Sendt pr. epost: postmottak(Onfd.dep,no
Deres ref.
Vår ref.
Dato:
Sak nr: 1412131-2
11.02.2015
Saksbehandler: Morten Grandal
14t1854-7
Dir.
tlf: 46 62 80 01
Forbrukerombudets høringsuttalelse t¡l NOU 2014:11
Kon ku rranseklagenem nda
1.
INNLEDNING
Jeg viser til Nærings- og fiskeridepartementets høringsbrev av 11.11 .2014 hvor <NOU
2014'.11 Konkurranseklagenemnda> (heretter benevnt <forslaget> eller <NOUen>) sendes
på høring.
Forbrukerombudet fører tilsyn med at de næringsdrivendes markedsføring og avtalevilkår i
forbrukerforhold ikke er istrid med markedsføringsloven (mfl.), jf. mfl. $ 34. Tilsynet etter
markedsføringsloven er bransjenøytralt og supplerer annen lovgivning på alle de markeder
som forbrukerne opptrer på.
Som forbrukerombud er jeg opptatt av at forbrukermarkedene fungerer best mulig. På dette
punkt er det sammenfallende formål med konkurranseloven, jf. konkurranseloven $ 'l første
ledd, hvor det heter at lovens formål er å fremme konkurranse og dermed bidra til effektiv
bruk av samfunnets ressurser. Ved anvendelse av loven skal det tas særlig hensyn til
forbrukernes interesser, jf. konkurranseloven $ 1 andre ledd.
Videre har jeg selvsagt merket meg at utvalget er bedt om å vurdere hvorvidt Markedsrådet,
som behandler saker som det forelegges av Forbrukerombudet, jf. mfl. $ 35 tredje ledd første
punktum, bør slås sammen med en ny klageinstans for konkurransesaker.
Etter mitt syn er det viktigste i denne prosessen å finne fram til den løsningen som vil gi best
kvalitet på avgjørelsene som skalfattes etter konkurranseloven, samt i neste omgang
potensielt etter markedsføringsloven og øvrig tilgrensende lovgivning. Samtidig er det
selvsagt også viktig å ivareta hensynene til etfektiv behandling av klagesaker på området,
rettssikkerheten for de involverte partene, samt å se hen til hva som er mest
samfunnsøkonomisk tjenlig.
Forbrukerombudet' Sandakerveien 138, 0484 Oslo'Telefon 23 400 ô00. Telefaks 23 400 601
Forbrukerombudet Trondhe¡m . Dronningens gate 108 (inngang fta Borkeplassen), 701 1 Trondheim
E-post post@forbrukerombudet no . Interneft www forbrukerombudet no . Foretâksnummer 974 761 335
Mine hovedkommentarer til forslaget er:
1)
Det er betydelige usikkerhetsmomenter knyttet til opprettelse av en eventuell
klagenemnd, slik utvalget foreslår. Det må i særlig grad vurderes om en løsning
med nemnd vil sikre en kvalitativt bedre, eller minst like god, behandling av
sakene enn dersom de går for domstolene. Det kan også spørres hvorvidt det er
samfunnsøkonomisk forsvarlig å bruke relativt store ressurser på å etablere og
drifte enda en ny statlig nemnd. Dersom man velger å opprette en nemd, bør i så
fallflere andre klagenemnder slås sammen med denne. Det bør også opprettes et
felles sekretariat og vedtas felles regler for saksbehandling.
2)
Uansett hvilken løsning man velger, bør Konkurransetilsynet fortsette å ha primær
vedtakskompetanse i alle saker.
3)
Dersom behandlingen av klager på vedtak fra Konkurransetilsynet legges til en
nemnd, bør Konkurransetilsynet ha søksmålsadgang, slik at tilsynet har den
samme muligheten som neeringsdrivende til å bringe vedtak de er uenig i inn for
domstolene.
Punktene over utdypes idet følgende.
2.
2.1
MERKNADER TIL NOU 2014:11
Klage på Konkurransetilsynets vedtak
modeller
-
vurdering av utvalgets foreslåtte
Som Forbrukerombud har jeg lang erfaring med Markedsrådets behandling av saker etter
markedsføringsloven. Det er derfor naturlig at en del av innspillene mine i denne høringen
bygger på erfaringen med Markedsrådet, samtidig som jeg også vil forsøke å ta høyde for
den rettsutviklingen vi kan forvente i tiden framover. I tillegg er det selvsagt slik at
behandlingen av visse typer saker etter konkurranselovgivningen skiller seg vesentlig fra
behandlingen av saker etter markedsføringsloven, og at forskjellige løsninger derfor kan
være aktuelle.
Som jeg har redegjort for gjennom både muntlige og skriftlige innspill til utvalget, er det en
rekke utfordringer forbundet med å skulle oppnå god nok kvalitet på behandlingen av saker i
en forvaltningsrettslig klageordning som eksempelvis Markedsrådet. Dette skyldes til dels en
utvikling der vi har sett at sakene som er til behandling de siste årene har økt i kompleksitet
og omfang. Et annet viktig element er at det i lovgivningen har kommet inn <skarpere>
sanksjoner, og at det derfor i mange saker kan være snakk om å fastsette omfattende
økonomiske sanksjoner iform av overtredelsesgebyr mot både firmaer og personer. Denne
typen saker regnes som kjent som straff etter EMK.
2
Jeg nevner i tillegg at EU-kommisjonen både innen markedsførings- og konkurranseretten
har tatt initiativ til at man i nasjonal lovgivning tar inn bestemmelser om erstatning til
forbrukere som har lidt økonomisk tap som følge av brudd på regelverket. Jeg har hatt flere
saker til behandling hvor man, med en slik hjemmel i markedsføringsloven til å kunne kreve
erstatning på vegne av forbrukerne som Forbrugerombudsmanden har ¡ SS 27 og 28 i den
danske markedsføringsloven, potensielt kunne lagt ned påstand om erstatning på mange
millioner kronertilde skadelidte. lnnen konkurranseretten har jeg merket meg det nylig
vedtatte direktiv 2014110418U om private parters rett til å anlegge erstatningssøksmål ved
brudd på konkurranseretten.
En rettsutvikling som de nærmeste årene går i retning av å åpne for at det kan kreves
erstatning tilforbrukere ved brudd på markedsførings- eller konkurranselovgivningen, er etter
mitt syn et moment som må hensyntas ved utformingen av det fremtidige nasjonale systemet
for behandlingen av saker innen disse rettsområdene og som gjør det mer naturlig å se hen
til domstolene enn til klageordninger innen forvaltningen.
Jeg vil i det følgende kommentere de ulike modellene som utvalget har vurdert.
.1
Opprettelse av klaoenemnd - modell 1. 2 oq 3
I tillegg til spørsmålet om man med en nemnd vil oppnå god nok kvalitet i behandlingen av
klagesaker etter konkurranseloven, er en av hovedinnvendingene mot å opprette en ny
klagenemnd den usikkerheten som er knyttet til bruk av store samfunnsressurser på å
etablere og drifte en nemnd som skal behandle relativt få saker pr. år, og som kanskje vil stå
uten arbeid i kortere eller lengre perioder. Den usikkerhet som nødvendigvis vil hefte ved
hvorvidt man vil klare å rekruttere godt nok kvalifiserte medlemmer til nemnda og til
sekretariatet, er også noe man må ha i tankene.
2.1
Jeg peker på at utvalget på side 16 i NOUen skriver:
<En sentral utfordring for utvalget har væ¡t at sakene pà konkurranseomràdet er
svært forskjellige i omfang og kompleksitet. A opprette et organ som er tilstrekketig
solid og funksjonsdyktig, uten ä være uforholdsmessig kosfnadskrevende, har dertor
vært en sentral problemstilling.>
På s. 17 heter det:
<Den største utfordringen er at sakstilgangen vilvariere sterkt bäde med hensyn til
antall saker, omfang og kompleksitet.>
Jeg viser for øvrig også til Difi-rapport 2014.2 <Viltvoksende nemnder?>>, hvor det fremgår at
det i dag er så mange som 52 ulike klagenemnder i Norge. I rapporten er det vist til at disse
nemndene varierer så mye seg imellom at man ikke kan snakke om én klagenemnd-modell,
a
J
og at nemndene er høyst forskjellig organisert og regulert. Dette kan etter min vurdering tale
for at man bør vurdere nøye hvorvidt det er behov for å opprette enda en nemnd. Det forhold
at det er ulike saksbehandlingsregler for de ulike nemndene, kan bidra til å svekke
rettssikkerheten til de næringsdrivende ettersom advokatene må sette seg inn i ulike
særreguleringer. Det sistnevnte har jeg sett eksempel på fra behandlingen av saker
Markedsrådet.
i
Dersom en nemnd skal opprettes, slik utvalgets flertall har foreslått (modell 2), bør i så fall
flere nemnder slås sammen. Jeg viser til utvalgets forslag om å slå sammen f. eks.
Markedsrådet, Domeneklagenemnda, Medieklagenemnda, Klagenemnda for industrielle
rettigheter og Kabeltvistnemnda. Videre kan man etter mitt syn også vurdere å innlemme
andre nemnder og utvalg, f. eks. Næringslivets konkurranseutvalg. Jeg viser også til at en av
konklusjonene i ovennevnte Difi-rappor12014:2 var å vurdere behovet for å slå sammen
nemnder på tilgrensende områder for å skape større enheter og dermed en mer robust
struktur
Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere konsekvensene av en slik omfattende
sammenslåing av klagenemnder innenfor den relativt korte tidsrammen man har hatt til
rådighet. Etter mitt syn er det klart at det vil være betydelige usikkerhetsmomenter knyttet til
hvor godt denne løsningen vilfungere, samt de praktiske og kostnadsmessige
konsekvensene en sammenslåing vil få.
Dersom man velger en slik løsning bør nemndene etter mitt syn ha felles sekretariat, hvilket
antakelig vil medføre betydelig stordriftsfordeler som gjør klagebehandlingen bedre og mer
kostnadseffektiv. Jeg viser til at utvalget er enstemmig i sin tilråding om å etablere en slik
felles sekretariatsløsning.
Dersom flertallets forslag om Konkurranseklagenemnd blir gjennomførl, er det svært viktig at
nemndas organisering og bemanning ivaretar hensynene til kvalitet, effektivitet og
rettssikkerhet. Jeg er i det vesentlige enig i utvalgets forslag til nemndas organisering og
saksbehandlingsregler, med unntak av at jeg mener klageorganet bør ha adgang til
omgjøring etter fvl. $ 35 og at Konkurransetilsynet bør ha mulighet til å bringe vedtak inn for
domstolene, se punkt 2.3 nedenfor.
Jeg vil også peke på viktigheten av at nemndas leder har dommererfaring. Som nevnt over,
er jeg imidlertid noe i tvil om man vil klare å tiltrekke seg søkere med tilstrekkelig
kompetanse til leder og nestlederstillingene når omfanget av arbeidet er såpass uklart. Når
det gjelder nemndsmedlemmer, vil man sannsynligvis ikke kunne ansette personer i full
stilling og man får da noe av den samme utfordringen som man har hatt i Markedsrådet med
at arbeidet i nemnda kommer itillegg tilfulljobb på annet hold. Dette vil kunne gå ut over
både effektiviteten, kvaliteten og i verste fall også rettssikkerheten til partene i en sak for
nemnda.
4
Særliq om saker om overtredelsesgebvr
Basert på min erfaring med behandling av saker etter markedsføringsloven, er det mitt syn at
klager over vedtak om overtredelsesgebyr i de fleste tilfeller reiser spørsmål som domstolene
i utgangspunkt er best egnet til å vurdere.
Jeg viser også til mindretallets (utvalgsleder Teigum) dissens, som fraråder modell 2 blant
annet fordi:
<<Etter mindretallets syn utgjør ileggelsen av overtredelsesgebyr, som er straff etter
EMK, og forholdet til de ordinære domstoler en utfordring ved modell 2.
Ved eventuell etablering av en nemnd som skal kunne avgjøre spørsmàlom straff
bør det etter Teigums syn utover drsse rettslige kravene også vurderes om
allmenheten vil ha tilfit til at en nemnd bestàende av eksperter som idet vesentlige av
sin arbeidstid har annet arbeid enn som dommere, i praksis vil kunne oppfylle de
kvalitetskrav man i norsk rettsorden stiller til behandlingen av saker om straff.
Dersom formålet med opprettelse av en konkurranseklagenemnd er ä tilby foretakene
uavhengig, kompetent, effektiv, rask og billig overprøving av Konkurransetilsynets
avgjørelser for ä sette foretakene i stand til à beskytte srne reftigheter, ser Teigum
uansett ikke praktisk behov for en slik løsning. Overprøving av oveñredelsesgebyr i
tingretten, satt med fagkyndige meddommere der retten finner det begrunnet, skulle
ivareta drsse behovene. Løsningen kan forsterkes ved etablering av tvungent
verneting i Oslo tingrett. >
Jeg kan i det vesentlige slutte meg til dette. I saker om overtredelsesgebyr vil spørsmålene
ofte dreie seg om faktum og vurdering av utvist skyld hos næringsdrivende. Dette er
vurderingstemaer som domstolene har meget bred erfaring med, og hvor reglene i
sivilprosessen vil kunne sikre en mer hensiktsmessig og betryggende behandling av sakene
enn om de behandles med utgangspunkt iforvaltningsloven. Dagens ordning med at saker
om overtredelsesgebyr etter konkurranseloven behandles i domstolene, fremstår således
som velbegrunnet.
På den andre siden er det klart at klage til nemnd kan være en enklere og billigere
overprøving sett fra den næringsdrivendes side. Hovedregelen i norsk rett er, som utvalget
viser til, at det det foreligger klagerett på enkeltvedtak, jf. fvl. $ 28. Men hvorvidt
nemndsbehandling rent faktisk vil bli enklere og billigere for den næringsdrivende, er likevel
ikke så sikkert i saker om overtredelsesgebyr, fordi nemnda kan ønske å gjennomføre
muntlige forhandlinger i saker hvor det fremstår hensiktsmessig å høre parter, vitner og
sakkyndige vitner for å få en god forståelse av faktum, slik det er omtalt på s. 96 i NOUen.
Stor grad av muntlige forhandlinger vil da lett medføre at den næringsdrivende (og dennes
5
advokat) vil ha behov for å bruke langt bortimot den samme tiden på saksforberedelse og
muntlig innlegg som i en hovedforhandling for domstolene. I tillegg kommer igjen det forhold
at muntlig forhandlinger med avhør av parter og vitner, er arbeid som domstolene i
utgangspunktet er best egnet til å forestå.
Mitt syn er derfor at saker om overtredelsesgebyr fortsatt bør gà for domstolene. Jeg kan
ikke slutte meg til argumentet om at disse sakene må behandles i en eventuell nemnd for at
man skalfå nok saker å behandle i nemnda. Ved valg av modell må det avgjørende være
hvilken modell som faktisk er best egnet til å behandle de forskjellige typer av saker.
2.1.2
4
Jeg hartidligere spilt inn til utvalget i brev av 3. oktober 2014 (vedlagt) at man bør se hen til
det svenske forslaget om Patent- og Marknadsdomstol (Ds 2Q14:2), som er foreslått å
behandle saker på patent, konkurranse- og markedsføringsrettens område. Behandlingen
skal legges til Stockholm Tingsrätt (som skal hete <Patent- og marknadsdomstolen>) som
første instans, med ankeadgang til Svea Hovrätt. Begrunnelsen for forslaget er at disse
rettsområdene er av stor betydning for blant annet en effektiv konkurranse og sterk
forbrukerbeskyttelse, og at det er viktig med en god og enhetlig utvikling av rettspraksis på
dette området. For utvalget foreslo jeg at en lignende modell bør være aktuell i Norge, med
en <spesialtilpasset> løsning for å behandle saker innen markeds- og konkurranseretten for
domstolene.
En slik modell vil etter mitt syn bidra til at klagebehandlingen tilfredsstiller kravene til kvalitet,
effektivitet og rettsikkerhet, samtidig som modellen også sannsynligvis vil være mer
kostnadseffektiv ved at man slipper å opprette en egen nemnd. Jeg tror en slik modell vil
kunne ha mye for seg, også som nevnt for saker etter markedsføringsloven.
Jeg nevner i denne sammenheng også at Patentstyret i 2003, forbindelse med høringen av
NOU 2003:12 om ny konkurranselov, foreslo et felles klageorgan for patent-, konkurranse og
markedsrettssaker. Patentstyret foreslo å etablere det nye klageorganet som en særdomstol,
tilknyttet Oslo tingrett. I Patentstyrets forslag var det fremhevet at en slik ordning bør kunne
møte kravene til effektivitet, brukervennlighet, kvalitet og rettssikkerhet. Forslaget ligner mye
på det svenske forslaget om Patenl og Marknadsdomstol.
Basert på kommentarene mine over, mener jeg sannsynligheten er størst for å få til den
kvalitativt beste behandlingen av saker etter konkurranseloven, at man velger modell 4 som
utvalget omtaler, nemlig prøving av sakene for de ordinære domstolene, med tvungent
verneting i Oslo tingrett og Borgarting lagmannsrett.
Jeg viser i denne forbindelse til utvalgets fremstilling av at konkurranseretten er basert på
tradisjonell rettsanvendelse, og at domstolene vil være godt egnet til å behandle saker etter
konkurranseloven. Domstolen kan også prøve alle sider av saken, jf. konkurranseloven $ 29
6
(3), og jeg antar at man kan vedta at de særlige tidsfristene i konkurranseloven kan gis
anvendelse for domstolen.
Jeg viser også til beskrivelsen av modell 4 på s. 98, hvor det blant annet heter:
Effaringen med klagesaker under konkurranseloven og EØS-konkurranseloven
tilsier at en konkurranseklagenemnd vil motta fä klagesaker,
og det bør derfor vurderes om det er rasjonelt å opprette et eget klageorgan for drsse
sakene. En lovendring som medfører at Konkurransetilsynets
materielle vedtak bare kan overprØves i domstolene, vil også kunne ivareta bàde
hensynet til effektivitef og prosessøkonom¡ samt pañenes reffssrkkerhet. Behovet for
spesla/rserf fagkompetanse ved overprøvingen kan ivaretas ved en løsning med
tvungent verneting, jf. punkt 7.7 samt punkt 8.5.3.5 under, samt ved bruk av
fagkyndige dommere etter tvistelovens alminnelige regler om dette.>
<
Flertallet argumenterer mot modell 4, og viser blant annet til at domstolsprøving vil være mer
tid- og ressurskrevende. Flertallet mener at retten til å klage over enkeltvedtak er en
rettssikkerhetsgaranti staten bør tilby, også på konkurranserettens område. Jeg ser
naturligvis disse argumentene, men jeg viser igjen til min fremstilling ovenfor om at det ikke
er så sikkert at nemndsbehandling vil bli enklere og billigere. Uansett om en sak skal
vurderes av nemnd eller av en domstol, vil den næringsdrivende og dennes advokat måtte
bruke omtrent den samme tiden på å forberede saken fra sin side gjennom utarbeiding av
skriftlige innlegg i saksforberedelsen. I tillegg kommer at nemnda kan ønske å gjennomføre
muntlige forhandlinger, og da vil man fort ende opp med å bruke like mye tid og ressurser på
saken som om den hadde gått for domstolene. For Markedsrådet har det i mange saker vært
fremsatt krav om dekning av sakskostnader på over 250.000 kr for utforming av 1-2 skriftlige
innlegg og 1 times muntlig fremlegg i Markedsrådet. Dette viser etter mitt syn at de
næringsdrivende bruker langt bortimot like store ressurser på en sak for Markedsrådet som
om sakene hadde gått for tingretten med 1-2 dagers hovedforhandling.
Jeg viser også til at tvisteloven $ 9-9 gir partene, med rettens samtykke, anledning til å avtale
skriftlig behandling av saker. I forarbeidene til bestemmelsen er det nevnt at dette kan være
en hensiktsmessig behandlingsform i større forretningsjuridiske saker. Jeg vil anta at f.eks.
fusjonssaker etter konkurranseloven vil kunne egne seg for skriftlig behandling etter tvl. $ 99.
Jeg viser videre til uttalelsen på s. 104 i NOUen om at:
<Saksanlegg for én tingrett (tvungent verneting), hvor retten seffes med fagkyndige
meddommere, vil gi en grundig og faglig spesra/iserf overprøving som i høy grad
iv
aretar krav til rettssikkerhet. >
7
Samlet sett mener jeg derfor det er grunn til å hevde at domstolsprøving (modell 4) er den
løsningen som vil gi best kvalitet på de avgjørelser som fattes, samtidig som modellen vil
oppfylle kravene til effektivitet og rettssikkerhet. Jeg mener også det kan anføres at denne
modellen sannsynligvis vil være den mest samfunnsøkonomisk lønnsomme. Jeg kan heller
ikke se at den nødvendigvis vil medføre økte kostnader for de næringsdrivende.
2.2
Konkurransetilsynet bør ha primær vedtakskompetanse
Etter mitt syn er det i alle tilfeller viktig at Konkurransetilsynet fortsatt bør fatte vedtak i
førsteinstans. Konkurransetilsynet følger markedene tett, og kan fortløpende vurdere og
prioritere de viktigste sakene. Primær vedtakskompetanse er etter mitt syn viktig for å sikre
at vedtak på konkurranserettens område oppfyller kravene til kvalitet og effektivitet samtidig
som dette ikke gär ut over rettssikkerheten til de næringsdrivende. Primær
vedtakskompetanse er også i samsvar med mandatet om at Konkurransetilsynet skalstyrkes
som selvstendig myndighetsorgan. Det vil derfor etter mitt syn være svært uheldig dersom
man skulle velge mindretallets forslag om modell 3, hvor en eventuell nemnd skal fatte
førsteinstansvedtak i fusjons- og adferdssaker. Jeg viser til flertallets begrunnelse på s. 103
for å fraråde modell 3, og kan i det vesentlige slutte meg til denne begrunnelsen.
Jeg bemerker at Forbrukerombudet i dag ikke har prímær vedtakskompetanse, og at det som
hovedregel er Markedsrådet som kan fatte vedtak om forbud/påbud, tvangsmulkt og
overtredelsesgebyr. Jeg viser til beskrivelsen av Markedsrådet i NOUen pkt. 4.3, samt til s.
97 hvor Markedsrådet er nevnt som eksempel på modell 3. Forbrukerombudet kan likevel
fatte vedtak i hastesaker, eller dersom ombudet anser handlingen eller avtalevilkåret i det
vesentlige identisk med handlinger eller vilkår som Markedsrådet tidligere har nedlagt forbud
mot, jf. mfl. $ 37 første og andre ledd.
Jeg har flere ganger erfart at de forholdsvis kompliserte reglene om fordeling av
vedtakskompetanse mellom Forbrukerombudet og Markedsrådet er prosessdrivende og
medfører at saksbehandlingen tar unødig lang tid. Jeg har derfor overfor Barne-, likestillingsog inkluderingsdepartementet tatt til orde for at Forbrukerombudetbør gis primær
vedtakskompetanse, hovedsakelig for å oppnå et mer effektivt tilsyn med
markedsføringsloven, herunder mer effektiv bruk av sanksjonsmidlene. Et system hvor
Forbrukerombudet fatter vedtak som førsteinstans vil etter min oppfatning være både
enklere, mer tidsbesparende og mer hensiktsmessig. Den nevnte erfaringen taler etter mitt
syn også for at Konkurransetilsynet fortsatt bør ha kompetanse til å fatte førsteinstansvedtak
i alle saker.
I
2.3
Konkurransetilsynetbørhasøksmålsadgang
Utvalget har drøftet hvorvidt Konkurransetilsynet bør ha mulighet til å bringe klagenemndas
vedtak inn for domstolene. Utvalget mener søksmålsadgang blant annet kan svekke
nemndas autoritet, og anbefaler i utgangspunktet ikke dette.
Dersom man ender opp med å etablere en klagenemnd, er jeg av den oppfatning at
Konkurransetilsynet bør ha søksmålsadgang. Jeg viser her til de argumentene utvalget på s.
133 mener taler for en søksmålsadgang:
<... Konkurransetilsynet fär en mulighet til à fä en ny vurdering av et vedtak de mener
er uriktig. Dette kan særlig være aktuelt i saker som anses om prinsipielt viktige. Det
kan fremstët som ubalanserf hvrs kun den private part har anledning til à bringe
klagenemndas avgjørelse inn for domstolene. En søksmålsadgang kan fremstå som
naturlig dersom klagenemnda i større grad betrakfes som et domstolslignende organ
enn et forualtningsorgan.
Samtidig ser utvalget at en søksmàlsadgang for Konkurransetilsynet kan være mer
nærliggende som følge av utvalgets forslag om at søksmål fra den private paft skal
reffes mot staten v/Konkurransetilsynet, jf. punkt 8.5.3.8.))
Jeg mener dette er tungtveiende argumenter som taler for at Konkurransetilsynet bør ha
søksmålsadgang. Det er særlig viktig at tilsynet kan få prøvd vedtak det mener er uriktig. Så
lenge en eventuell nemnd skal være uavhengig, vil etter mitt syn det tradisjonelle argumentet
om at underordnet organ ikke skal kunne utfordre overordnet organs vedtak, ikke være
treffende. Hensynet til å få materielt riktige avgjørelser og hensynet til at Konkurransetilsynet
skal kunne få prøvd nemndas tolkning, bør veie tyngre.
Man kan for eksempeltenke seg et scenario hvor det viser seg at Konkurranseklagenemnda
i sin saksbehandling legger til grunn et annet syn på hvordan forbrukerhensynet etter
konkurranseloven $ 1 skal vektlegges som tolkningsmoment, slik at vedtakene fra nemnda
etter Konkurransetilsynets vurdering er uriktig. Uten søksmålsadgang vil Konkurransetilsynet
ikke ha mulighet til å få prøvd nemndas vurderinger for domstolene, og er dermed uten
mulighet til å forsøke å påvirke rettsutviklingen i riktig retning.
Jeg nevner her at det er antatt at Forbrukerombudet i dag ikke har søksmålsadgang, jf. s. 58
i NOUen, og således ikke har mulighet t¡l å få prøvd avgjørelser fra Markedsrådet for
domstolene. Resultatet er at Forbrukerombudet er avskåret fra å forfølge saker der viktige
forbrukerinteresser står på spill. Jeg har flere ganger opplevd at jeg har vært uenig i vedtak
fra Markedsrådet, både hva gjelder rettsanvendelse og bevisbedømmelse. Den eneste
muligheten for å få prøvd saker for domstolene, er dersom den næringsdrivende av ulike
9
grunner velger å ta ut stevning for å få prøvd hele eller deler av saken. Som eksempel
nevner jeg Markedsrådssak MR-2010-389 (Mobile Marketing), hvor Oslo tingrett i en
etterfølgende dom konkluderte med at Markedsrådets bevisvurdering i saken var feil og at
vedtaket fra Forbrukerombudet, som Markedsrådet hadde kjent ugyldig, likevel var gyldig. På
bakgrunn av min erfaring i denne og andre saker mener jeg det er viktig at
Konkurransetilsynet gis søksmålsadgang.
Tilsynet bør også ha adgang til å begjære omgjøring etter forvaltningsloven $ 35. Jeg er
således uenig i utvalgets forslag om at fvl. $ 35 ikke skal gjelde, men at nemnda kan omgjøre
egne vedtak når disse er ugyldige, jf. s. 109 og s. 125. Som eksempel på at
omgjøringsadgang er viktig for å sørge for å korrekte avgjørelser, nevner jeg fra egen praksis
Markedsrådssak MR-2012-1245 (Atomic), hvor Markedsrådet konkluderte med at selskapet
ikke hadde handlet i strid med forbudet mot å rette direkte kjøpsoppfordringer til barn. Denne
avgjørelsen ble etter begjeering fra Forbrukerombudet omgjort av Markedsrådet med den
begrunnelse at rådet i det første vedtaket hadde bygget på feil rettsanvendelse, og at
vedtaket dermed var ugyldig, jf. forvaltningsloven $ 35 første ledd bokstav c).
***
Dersom departementet ønsker at jeg skal utdype noen av synspunktene jeg har gitt uttrykk
for i dette høringssvaret nærmere, står jeg selvsagt til disposisjon.
nlig hilsen
ry
forbrukerombud
Vedlegg:
Forbrukerombudets brev til utvalget av 03.10.2014
10