Innkalling
Møteinnkalling - Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Arkivsak: 14/147 Møtedato/tid: 19.01.2015, kl. 11:30 Møtested: Bårdshaug Herregård, Orkanger Møtedeltakere: Guro A. Gimse (leder) Eivind Stende Hans Bøe Gunnar Hynne Wenche Wuttudal Forfall: Sigrid Angen Andre møtende: Inge Storås, Revisjon Midt-Norge IKS (RMN) Frode Singstad, RMN Torbjørn Berglann, Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS (Konsek) Torbjørn Brandt, Konsek Kopi: Fylkesordfører Fylkesrådmann Revisjon Midt-Norge IKS Møtet avvikles for åpne dører, i tråd med kommuneloven § 31. Eventuelle forfall eller spørsmål om habilitet, meldes til Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS v/ Torbjørn Berglann på telefon 400 67 058 eller e-post: torbjorn.berglann@konsek.no Varamedlemmer møter etter nærmere innkalling. Trondheim, 13.1.15 Guro A. Gimse (sign.) Leder av kontrollutvalget Torbjørn Berglann Rådgiver, Konsek 1 Sakliste 001/15 002/15 003/15 004/15 005/15 006/15 007/15 008/15 Referatsaker Eventuelt Leveranse av revisjonstimer Rapport fra enhetsbesøk 2014 Valg av prosjekt for bestilling. Forvaltningsrevisjon - STFKs oppfølging av kollektivtrafikken i 2013 og 2014 Godkjenning av protokoll Orienteringer - Revisjon Midt-Norge IKS 2 Referatsaker Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Saksnr 001/15 Torbjørn Berglann 033, &17 14/147-1 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Referatsakene tas til orientering. Vedlegg Saksprotokoll FT, 10122014, Sak 101-14, Rapport fra forvaltn...pdf Saksutredning Følgende referatsaker vil bli presentert i møtet: 1. Fylkestingets behandling av rapport fra forvaltningsrevisjon – Etikk og varsling. 2. Opplegg for besøk hos Riksrevisjonen 3. februar 3 SAKSPROTOKOLL Rapport fra forvaltningsrevisjon - etikk og varsling i STFK Arkivsak-dok. Saksbehandler 201416252 Torbjørn Berglann Saksgang 1 Fylkestinget 2011-2015 Møtedato 10.12.2014 Saknr 101/14 KONTROLLUTVALGETS INNSTILLING: 1. Fylkestinget ber fylkesrådmannen følge opp rapportens konklusjoner og anbefalinger og: a. Sørge for at de etiske retningslinjene gjøres kjent blant alle ansatte b. Sørge for systematisk gjennomgang og eventuell oppdatering, slik at de etiske retningslinjene er aktuelle c. Sørge for systematisk diskusjon om etiske dilemmaer og problemstillingeri hele organisasjonen d. Sørge for å gjøre kjennskapen til retningslinjer for varsling kjent blant alleansatte e. Sørge for informasjon og veiledning i forsvarlig varsling f. Vurdere gjennomgang og evaluering av retningslinjer for varsling ogpraksis i oppfølging og vurdering i slike saker. 2. Fylkestinget ber om en tilbakemelding fra fylkesrådmannen om oppfølgingen i fylkestingets møte i juni 2015. 3. Fylkestinget ber fylkesrådmannen vurdere å opprette en uavhengig varslingskanal, slik KS og Transparency international anbefaler. 4. Fylkestinget tar rapporten for øvrig til orientering. Fylkestinget 2011-2015 har behandlet saken i møte 10.12.2014 sak 101/14 Protokoll Votering Innstillingen ble enstemmig vedtatt 4 side 1 av 2 Vedtak 1. Fylkestinget ber fylkesrådmannen følge opp rapportens konklusjoner og anbefalinger og: a. Sørge for at de etiske retningslinjene gjøres kjent blant alle ansatte b. Sørge for systematisk gjennomgang og eventuell oppdatering, slik at de etiske retningslinjene er aktuelle c. Sørge for systematisk diskusjon om etiske dilemmaer og problemstillingeri hele organisasjonen d. Sørge for å gjøre kjennskapen til retningslinjer for varsling kjent blant alleansatte e. Sørge for informasjon og veiledning i forsvarlig varsling f. Vurdere gjennomgang og evaluering av retningslinjer for varsling ogpraksis i oppfølging og vurdering i slike saker. 2. Fylkestinget ber om en tilbakemelding fra fylkesrådmannen om oppfølgingen i fylkestingets møte i juni 2015. 3. Fylkestinget ber fylkesrådmannen vurdere å opprette en uavhengig varslingskanal, slik KS og Transparency international anbefaler. 4. Fylkestinget tar rapporten for øvrig til orientering 5 side 2 av 2 Eventuelt Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Torbjørn Berglann 033, &17 14/147-4 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Saken legges fram uten innstilling. 6 Saksnr 002/15 Leveranse av revisjonstimer Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Saksnr 003/15 Torbjørn Berglann 216, &30 12/13-26 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Saken legges fram uten innstilling. Vedlegg 2015-0112 rapport STFK årlige avtaler og prosjekter FR Saksutredning I løpet av høsten 2014 har kontrollutvalget blitt orientert om timeleveransen og disponible ressurser til forvaltningsrevisjon i flere saker. I sak 53/14 vedtok utvalget blant annet at sekretariatet skal ”følge opp saken når timeleveransen for 2014 foreligger”. Sekretariatet har nå fått en oversikt over timeforbruket for hver enkelt forvaltningsrevisjon/selskapskontroll samt en totaloversikt over den årlige leveransen av forvaltningsrevisjon og finansiell revisjon til STFK i perioden 20112014 (se vedlegg). Vi har sammenfattet oversikten i tabellen under. Prosentvis leveranse av revisjonstimer i forhold til budsjetterte timer. 2011 Leveranse av finansiell revisjon ift. budsjett 2012 2013 2014 102 % 94 % 100 % 100 % Leveranse av forvaltningsrevisjon ift. budsjett 84 % 87 % 92 % 83 % Total leveranse av revisjon ift. budsjett 92 % 90 % 95 % 89 % Tabellen viser at revisjonen har levert litt for få timer til finansiell revisjon i perioden 2011-2015, mens leveransen av forvaltningsrevisjon har vært lavere enn budsjettert hvert år i hele perioden. Den totale leveransen fra revisjonen har ligget mellom 89 og 95 prosent av budsjett. Det utgjør 1167 timer totalt, eller et gjennomsnitt på noe under 300 timer pr. år. For en detaljert oversikt over leveransen viser vi til oversikten fra revisjonen. 7 Fylkestinget vedtok i 2010 at STFK aksepterer variasjon i leveransen av revisjonstimer, men at den over år skal stå i rett forhold til honoraret (sak 23/10). For at kontrollutvalget skal kunne følge opp dette vedtaket er kontrollutvalgets sekretariat av den oppfatning at utvalget må ha innsyn i totalsummen av leverte revisjonstimer til samtlige eierkommuner. Revisjonen anser dette som sensitiv informasjon og ønsker derfor ikke å oppgi den årlige leveransen av revisjonstimer. Revisjonen opplyser sekretariatet om at daglig leder vil orientere utvalget om ressursdisponeringen når utvalget besøker revisjonen 19. januar. En sammenligning av revisjonshonorar og timeleveranse til hver av eierkommunene viser at revisjonen setter opp et timebudsjett som samsvarer med honorarandelen til hver kommune. Hvis timeleveransen stemmer overens med timebudsjettet betyr det at eierkommunene mottar revisjonstimer i samsvar med honorarandelen. Den vedlagte oversikten fra revisjonen viser som nevnt at leveransen til STFK har vært for lav, noe som kan tyde på at det ikke er samsvar mellom leveranse og honorar. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Oversikten over leverte revisjonstimer viser at fylkeskommunen har fått levert færre revisjonstimer enn budsjettert de siste fire årene, og at dette særlig har gått ut over timene til forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalgets sekretariat kan ikke på bakgrunn av rapporteringen fra revisjonen konkludere om fylkestingets vedtak er fulgt. Vi anbefaler derfor at utvalget avventer ytterligere informasjon fra revisjonen i møtet før det fatter eventuelle vedtak. 8 9 10 Rapport fra enhetsbesøk 2014 Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Saksnr 004/15 Torbjørn Berglann 216 13/181-8 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar rapport fra enhetsbesøk til orientering. Vedlegg Samlet rapport enhetsbesøk 2014 Saksutredning Revisjon Midt-Norge IKS gjennomfører hver høst besøk ved noen enheter i fylkeskommunen. Besøkene, som er et ledd i den finansielle revisjonen, omfatter kartlegging og testing av den økonomiske internkontrollen, veiledning i regelverk og styringsdokumenter og tilbakerapportering til enhetene i etterkant av besøkene. Høsten 2014 avla revisjonen besøk ved fem videregående skoler og én tannklinikk. I etterkant av besøkene er det laget en rapport for hver enhet, i tillegg er det utarbeidet en samlet rapport der revisjonen oppsummerer hovedfunnene, som dette sakframlegget bygger på. Under enhetsbesøkene har revisjonen samtale med ledelsen og foretar test av rutiner på økonomiområdet. I 2014 har revisjonen undersøkt fire områder spesielt: økonomisk internkontroll, innkjøp, salg og merverdiavgift og lønn. I rapporten skriver revisjonen at det er god forståelse for viktigheten av økonomisk internkontroll. Det er etablert ulike kontrolltiltak ved enhetene, og den økonomiske internkontrollen synes i hovedsak å være tilfredsstillende. Revisjonen har likevel pekt på forbedringsmuligheter på noen områder, flere av disse er også gitt etter enhetsbesøk tidligere år. Forholdene er aktuelle for flere enheter og ikke bare de som er besøkt denne høsten. Revisjonen har sammenfattet anbefalingene etter enhetsbesøkene slik: Enhetene er anbefalt å gjennomføre systematiske risikovurderinger for å se om det finnes risikoer for feil og misligheter i regnskapet, som enhetene ikke har systemer for å avdekke eller forebygge i dag Enhetene som ikke gjennomfører etiske diskusjoner, er anbefalt å sette av tid til det Enhetene er anbefalt å ta grep rundt konkrete anskaffelser for å sikre etterlevelsen av regelverket om offentlige anskaffelser Videre har enhetene blitt anbefalt å foreta enkelte justeringer i sine rutiner for kontroll og utbetaling av variabel lønn Det er anbefalt at enhetene utarbeider bedre rutiner for kontroll og dokumentasjon i forbindelse med oppgjør av kontantomsetning 11 Enhetene er anbefalt å vurdere avskaffelse av kontantkasser som i liten grad er i bruk, eller å redusere til en kasse der enheten har flere kontantkasser Enheter med utleie av areal er anbefalt å gjennomgå sine utleieforhold for å sikre korrekt behandling av merverdiavgift for utleiedelen Enhetene er anbefalt å følge retningslinjene til fylkeskommunen for salg av elevarbeid, herunder sikre at den avgiftsmessige behandlingen av salget er korrekt Enhetene er oppfordret til å ta kontakt med sentrale enheter i fylkeskommunen ved behov for hjelp og veiledning på de ulike fagområdene, som for eksempel Regnskapstjenesten eller Jus- og innkjøpstjenesten Sekretariatet viser til samlet rapport etter enhetsbesøk for ytterligere detaljer. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Revisjonens enhetsbesøk viser at det er god forståelse for viktigheten av internkontroll, men at fylkeskommunen har en vei å gå når det kommer til det praktiske. Dette kommer til syne i anbefalingene, der revisjonen påpeker nødvendigheten av å ha gode systemer å redusere risiko for økonomisk rot, misligheter og brudd på de etiske retningslinjene. Anbefalingene viser også at ansatte i organisasjonen har behov for mer kunnskap om fylkeskommunens eget regelverk. Sekretariatet anbefaler at kontrollutvalget tar rapporten til orientering og eventuelt benytter den som bakgrunnsinformasjon dersom det er aktuelt å bestille forvaltningsrevisjon av STFKs arbeid med internkontroll. 12 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 SØR-TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE 09.01.15 13 Forord Revisjon Midt-Norge IKS har i perioden 1. oktober til 12. november 2014 avlagt besøk ved fem videregående skoler og en tannklinikk i Sør-Trøndelag fylkeskommune. Gjennom enhetsbesøkene søker vi, som et ledd i den finansielle revisjonen, å kartlegge og teste den økonomiske internkontrollen ved enhetene. Vi legger også vekt på veiledning i interne og eksterne regelverk og styringsdokumenter, både under besøkene og i rapporteringen tilbake til enhetene. Vi håper at våre besøk har bidratt til å øke bevisstheten blant ledelse og merkantilt personale på enhetene om viktigheten og forståelsen av god økonomisk internkontroll. Rapporten dokumenterer formål og innhold i enhetsbesøkene, samt revisors vurderinger, konklusjon og eventuelle anbefalinger på et overordnet nivå. Trondheim, 9. januar 2015 Ann Katharine Gardner Oppdragsansvarlig revisor Gunnhild Ramsvik Revisjonsmedarbeider 14 Hanne Bakken Tangen Revisjonsmedarbeider RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Oppsummering Revisjon Midt-Norge IKS har i løpet av høsten 2014 gjennomført enhetsbesøk ved fem videregående skoler og en tannklinikk i Sør-Trøndelag fylkeskommune. Vi har avlagt besøk ved Byåsen videregående skole, Malvik videregående skole, Oppdal tannklinikk, Orkdal videregående skole, Skjetlein videregående skole og Trondheim Katedralskole. Enhetsbesøkene gjennomføres som et ledd i den finansielle revisjonen, da revisor skal "vurdere om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i samsvar med lover og forskrifter" og videre at "revisor skal se etter at den revisjonspliktige har ordnet den økonomiske internkontrollen på en betryggende måte og med forsvarlig kontroll". Dette er en samlet rapport til Fylkesrådmannen med utgangspunkt i de særskilte rapportene som ble utarbeidet i etterkant av hvert enkelt enhetsbesøk. En foreløpig utgave av den enkelte rapport ble sendt på høring til den respektive enheten, og tilbakemelding ble innarbeidet i den endelige rapporten. Enhetsbesøkene har blitt gjennomført dels gjennom samtale med ledelsen og dels gjennom kontroller rundt sentrale rutiner av økonomisk art. Vi har i høst sett på fire overordnede fagområder ved enhetene. Områdene er økonomisk internkontroll, innkjøp, salg og merverdiavgift, og lønn. Hovedinntrykket fra enhetsbesøkene er at enhetslederne har forståelse for viktigheten av å ha en tilfredsstillende økonomisk internkontroll. Flere kontrolltiltak er etablert ved enhetene, og den økonomiske internkontrollen synes i hovedsak å være tilfredsstillende. Revisor har likevel gitt anbefalinger til flere av enhetene om å bedre rutinene på enkelte områder. Flere av anbefalingene er også gitt etter avlagte enhetsbesøk ved andre enheter tidligere år, da det er forhold som synes å være gjennomgående for flere enheter i fylkeskommunen. Anbefalingene som er gitt kan i hovedtrekk sammenfattes slik: Enhetene er anbefalt å gjennomføre systematiske risikovurderinger for å se om det finnes risikoer for feil og misligheter i regnskapet, som enhetene ikke har systemer for å avdekke eller forebygge i dag Enhetene som ikke gjennomfører etiske diskusjoner, er anbefalt å sette av tid til det Enhetene er anbefalt å ta grep rundt konkrete anskaffelser for å sikre etterlevelsen av regelverket om offentlige anskaffelser Videre har enhetene blitt anbefalt å foreta enkelte justeringer i sine rutiner for kontroll og utbetaling av variabel lønn Det er anbefalt at enhetene utarbeider bedre rutiner for kontroll og dokumentasjon i forbindelse med oppgjør av kontantomsetning Enhetene er anbefalt å vurdere avskaffelse av kontantkasser som i liten grad er i bruk, eller å redusere til en kasse der enheten har flere kontantkasser Enheter med utleie av areal er anbefalt å gjennomgå sine utleieforhold for å sikre korrekt behandling av merverdiavgift for utleiedelen Enhetene er anbefalt å følge retningslinjene til fylkeskommunen for salg av elevarbeid, herunder sikre at den avgiftsmessige behandlingen av salget er korrekt Enhetene er oppfordret til å ta kontakt med sentrale enheter i fylkeskommunen ved behov for hjelp og veiledning på de ulike fagområdene, som for eksempel Regnskapstjenesten eller Jus- og innkjøpstjenesten 2 15 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Innholdsfortegnelse Oppsummering ...................................................................................................................... 2 1 Formål og gjennomføring ..................................................................................................... 4 1.1 Et ledd i den finansielle revisjonen ................................................................................... 4 1.2 Veiledning...................................................................................................................... 4 1.3 Prosedyren ved enhetsbesøk .......................................................................................... 4 2 Forståelse og innhold i begrepet økonomisk internkontroll ................................................. 6 2.1 Om administrasjonssjefens ansvar .................................................................................. 6 2.2 COSO-rammeverkets innhold ......................................................................................... 6 2.3 Praktisk anvendelse ....................................................................................................... 7 2.4 Anbefalinger for god internkontroll ................................................................................... 8 3 Fylkeskommunens organisering av økonomisk internkontroll ............................................10 3.1 Ledelsesprinsipper ........................................................................................................10 3.2 Delegering av ansvar og myndighet ................................................................................10 3.3 Agresso og ESK............................................................................................................11 4 Praksis ved enhetene ..........................................................................................................12 4.1 Økonomisk internkontroll................................................................................................12 4.1.1 Tilrettelegging for økonomisk internkontroll i STFK .......................................................12 4.1.2 Internt miljø ........................................................................................................14 4.1.3 Informasjon og kommunikasjon .......................................................................16 4.1.4 Ledelsens oppfølging ..........................................................................................16 4.1.5 Revisors vurdering..............................................................................................17 4.1.6 Revisors konklusjon og anbefalinger ................................................................17 4.2 Innkjøp .........................................................................................................................18 4.2.1 Gjeldende bestemmelser............................................................................................18 4.2.2 Enhetenes etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser ...................................20 4.2.3 Avgrensning mellom drifts- og investeringsregnskapet .................................................21 4.2.4 Revisors vurdering .....................................................................................................22 4.2.5 Revisors konklusjon og anbefalinger ...........................................................................23 4.3 Lønn.............................................................................................................................23 4.3.1 Gjeldende bestemmelser............................................................................................23 4.3.2 Rutine for variabel lønn ..............................................................................................26 4.3.3 Godtgjørelser og naturalytelser ...................................................................................27 4.3.4 Rutine for fraværsregistrering .....................................................................................27 4.3.5 Revisors vurdering .....................................................................................................27 4.3.6 Revisors konklusjon og anbefalinger ...........................................................................28 4.4 Salg og merverdiavgift ...................................................................................................29 4.4.1 Gjeldende bestemmelser............................................................................................29 4.4.2 Rutiner ved enhetene.................................................................................................32 4.4.3 Revisors vurdering .....................................................................................................34 4.4.4 Revisors konklusjoner og anbefalinger ........................................................................36 3 16 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 1 Formål og gjennomføring 1.1 Et ledd i den finansielle revisjonen Innholdet i den finansielle revisjonen er definert gjennom forskrift for revisjon1 § 3. Det framgår av forskriften at revisor skal " vurdere om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i samsvar med lover og forskrifter." Det framgår videre av forskriften at revisor skal " se etter at den revisjonspliktige har ordnet den økonomiske internkontrollen på en betryggende måte og med forsvarlig kontroll". Det innebærer at revisor må foreta en kartlegging av den økonomiske internkontrollen i fylkeskommunen og foreta tester av rutinene for å kontrollere at de fungerer som forutsatt. Sør-Trøndelag fylkeskommune (heretter kalt STFK) har delegert mye av oppgavene knyttet til økonomisk internkontroll ut til den enkelte enhet (skole/tannklinikk). Det er derfor nødvendig for revisor å ha kjennskap til den delen av den økonomiske internkontrollen som skjer ved den enkelte virksomhet. Resultatet av enhetsbesøkene er med og danner grunnlaget for revisjonsberetningen som legges fram for fylkestinget i Sør-Trøndelag. Revisjonsforskriftens § 4 inneholder bestemmelser om hvordan revisor skal rapportere 2 mangler og avvik. Vesentlige forhold skal rapporteres skriftlig til kontrollutvalget med kopi til administrasjonssjefen3. 1.2 Veiledning Gjennom den finansielle revisjonen får vi et godt innblikk i fylkeskommunens virksomhet og erfaringer med hva som oppleves som komplisert. Som revisor har vi god kjennskap til gjeldende regelverk innen områder som regnskapsføring, merverdiavgiftslovgivning, regelverk for offentlige anskaffelser og bestemmelser for lønnsområdet. Ikke minst er vi opptatt av endringer i bestemmelser og hvordan endringene virker inn på fylkeskommunens virksomhet. Vi er derfor bevisste på å legge inn et element av veiledning i enhetsbesøkene, gjennom at vi legger vekt på å møte ledelsen ved den enkelte skole/tannklinikk og ta opp tema hvor vi tror det kan være et forbedringspotensial. Av samme årsak har vi valgt å være relativt detaljerte i beskrivelsen av regelverket i rapportene. 1.3 Prosedyren ved enhetsbesøk Vi har gjennomført besøk ved den enkelte enhet i en årrekke, første gang i 2004. Enheter som besøkes det enkelte år velges ut gjennom en rulleringsplan, slik at alle enheter vil få besøk av revisor i løpet av en fire-årsperiode. For tannklinikker har vi valgt å besøke de tannklinikkene der overtannlegen har sitt hovedarbeidssted. Dette fordi overtannlegen har en overordnet funksjon overfor de øvrige tannklinikkene i sitt distrikt. 1 Forskrift for revisjon av kommuner og fylkeskommuner mv. gitt i medhold av kommuneloven § 78. 2 Kontrollutvalget skal utføre kontroll og tilsyn med den løpende forvaltningen i fylkeskommunen på vegne av fylkestinget, jf. forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner mv. gitt i medhold av kommuneloven § 77. 3 Kommuneloven benytter begrepet " administrasjonssjef" om fylkeskommunens øverste administrative leder. I Sør-Trøndelag fylkeskommune er benyttes tittelen fylkesrådmann. 4 17 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 I forkant av besøkene setter vi oss inn i eventuelle endringer som har skjedd i fylkeskommunen og den enkelte virksomhet, foretar en økonomisk analyse og sender ut en agenda som kan forberede ledelsen på møtet. I etterkant av gjennomført enhetsbesøk gir vi en tilbakemelding til den enkelte virksomhet i form av en rapport hvor ledelsen ved enheten gis anledning til å verifisere innhentet informasjon om rutiner og praksis. Vår tilbakemelding til Fylkesrådmannen består av en oppsummering av våre funn og anbefalinger til enhetene. Fylkesrådmannen vil i tillegg motta den enkelte enhets rapport etter enhetsbesøkene til orientering. Kontrollutvalget orienteres gjennom en egen sak. 5 18 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 2 Forståelse og innhold i begrepet økonomisk internkontroll I dette kapitlet gir vi en beskrivelse av krav og føringer for intern kontroll. 2.1 Om administrasjonssjefens ansvar Ifølge kommuneloven § 23, 2. ledd har administrasjonssjefen et ansvar for at "administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. " Det er utarbeidet en rapport4 til Kommunal- og regionaldepartementet som inneholder 85 anbefalinger knyttet til den kommunale egenkontrollen, herunder den økonomiske internkontrollen. En av hovedanbefalingene i denne rapporten er å styrke arbeidet med internkontroll i kommunene og fylkeskommunene. Arbeidsgruppen som utarbeidet rapporten brukte andre rapporter som grunnlag for sitt arbeid og anbefalinger, bla. en rapport fra revisjonsselskapet Pricewaterhouse Coopers (PwC) om 6 internkontroll i kommuner .5 I begge rapportene er COSO-rammeverket , som er et rammeverk for internkontroll utviklet av regnskapsførere og revisorer, benyttet som en sentral kilde. Kommunesektorens organisasjon (KS) utarbeidet i 2012 et arbeidshefte7i forbindelse med at KS Effektiviseringsnettverk startet et pilotnettverk innenfor internkontroll. Et utvalg av de 85 anbefalingene i rapporten til Kommunal- og regionaldepartementet er gjengitt i arbeidsheftet. Arbeidsheftet har som hensikt å gi en enkel og praktisk støtte til kommuner og fylkeskommuner som ønsker å styrke den administrative internkontrollen. 2.2 COSO-rammeverkets innhold I COSO-rammeverket defineres internkontroll som en prosess som er iverksatt og gjennomført av organisasjonens ledende organer og medarbeidere, utviklet for å gi en rimelig sikkerhet for å nå virksomhetens mål. Modellen for internkontroll består av fem innbyrdes sammenhengende komponenter: Internt miljø - Kjernen i enhver virksomhet er menneskene som arbeider der og de individuelle egenskapene de ansatte besitter. Dette inkludert integritet, etiske verdier, kompetanse og miljøet de arbeider i. Risikovurdering - Virksomheten må være bevisst på og håndtere den risiko den står ovenfor. Det må etableres mekanismer for å identifisere, analysere og håndtere relatert risiko. Kontrollaktiviteter - Aktiviteter og rutiner må etableres for å sikre at de tiltak ledelsen har innført for å håndtere risiko, og dermed for å oppnå virksomhetens mål, blir gjennomført. Informasjon og kommunikasjon - Informasjons- og kommunikasjonssystemer som omgir kontrollaktivitetene og gjør det mulig for de ansatte å fange opp og utveksle informasjon som er nødvendig for å utføre, styre og kontrollere virksomhetens aktiviteter. 4 Kommunal- og regionaldepartementet. Rapport "85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane". Desember 2009. 5 Rapport "Interkontroll i kommuner", Pricewaterhouse Coopers, Oktober 2009. 6 Den første utgaven av COSO-rammeverket kom i 1992. Rammeverket gikk gjennom en revisjon i perioden 2001 - 2004. I vår rapport bygger vi på det reviderte rammeverket 7 Rådmannens internkontroll – Orden i eget hus!, 2012 6 19 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Oppfølging - Den interne kontrollen må følges opp for å sikre at systemet er effektivt over tid. Oppfølging kan skje kontinuerlig som en del av de daglige ledelsesoppgavene, som frittstående evalueringer eller som en kombinasjon av disse. Rammeverket viser videre til synergi og sammenheng mellom komponentene. Internkontroll skal gi en rimelig sikkerhet for at virksomheten når sine mål. Kontrollaktiviteter skal bidra til at virksomheten når sine mål, og skal utføres i et omfang som motvirker virksomhetens risikofaktorer. Sammenhengen mellom mål, risikoer og kontroll kan illustreres slik: Figur 1: Sammenhengen mellom mål, risiko og kontrollaktiviteter KONTROLLAKTIVITETER MÅL RISIKO 2.3 Praktisk anvendelse COSO-rammeverket er en teoretisk modell som kan anvendes innenfor ulike virksomhetsområder. I dette avsnittet vil vi gjennom eksempler vise hvordan den teoretiske modellen kan benyttes i den praktiske hverdagen ved en fylkeskommunal enhet innen økonomisk internkontroll. Sett i forhold til økonomisk internkontroll er bl.a. følgende mål relevante: - Innkjøps- og lønnsutgifter som genereres ved enheten skal være i tråd med gjeldende bestemmelser. Med gjeldende bestemmelser forstås lover og forskrifter og interne bestemmelser i fylkeskommunen (styrende dokumenter). Et eksempel 8 på dette kan være samleforskrift til skattebetalingsloven § 5-6-12 (3) som krever underlagsdokumentasjon for reiseregning. Dette for å sikre tilstrekkelig dokumentasjon for at det ikke foreligger grunnlag for forskuddstrekk. - Alle utgifter som genereres ved enheten skal gjelde virksomheten og ikke omfatte private utgifter. 8 FOR-2007-12-21-1766 7 20 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Ledelsen er ansvarlig for å gjennomføre systematiske risikovurderinger og identifisere faktorer som kan bidra til at virksomheten ikke når sine mål. For å kunne håndtere en risiko må den identifiseres. En risikovurdering skal gjennomføres med faste intervall og dokumenteres. Etablering av kontrollaktiviteter skal håndtere og redusere de identifiserte risikofaktorene. Aktuelle risikoer for at enheten ikke når målene kan f.eks. være: - Medarbeidere har ikke fått tilstrekkelig kunnskap til å vite hvilken dokumentasjon de skal legge ved reiseregningen. - Personer som utfører attestasjonsoppgaver kjenner ikke regelverket tilstrekkelig til å vite hvilke krav de skal stille til underlagsdokumentasjon. Eksempler på kontrollhandlinger som kan redusere risikoen for at målene ikke nås ved en enhet er: - Attestasjon av alle utgifter, som innebærer en realitetskontroll av underlagsdokumentasjonen og kontroll av faktura/ lønnsbilag mot gjeldende bestemmelser. - Anvisning av alle utgifter. Informasjon og kommunikasjon er viktig for å kunne oppnå og opprettholde en god internkontroll. Medarbeidere må få informasjon om hva som forventes av dem, f.eks. hvilke dokumenter som skal legges ved en reiseregning. Et eksempel på kommunikasjon kan være at en medarbeider får tilbake en reiseregning med beskjed om hva som er mangelfullt. Det er også viktig at de som har attestasjonsoppgaver har tilstrekkelig kunnskap om innholdet i oppgaven til å kunne utføre den på en tilfredsstillende måte. Et eksempel på løpende oppfølgingsaktivitet fra ledelsens side er budsjettoppfølging, hvor påløpte utgifter sammenholdes mot budsjett. En annen oppfølgingsaktivitet kan være at anviser på stikkprøvebasis kontrollerer at attestanten har utført de riktige kontrollaktivitetene knyttet til en faktura. 2.4 Anbefalinger for god internkontroll Arbeidsgruppen som utarbeidet 85 anbefalinger for å styrke egenkontrollen i kommunene og fylkeskommunene sluttet seg til prinsippene i rapporten "Internkontroll i kommuner" og mente at følgende kunne være anbefalinger for god internkontroll: Tilråding 16: Kommunane bør basere seg mindre på uformell kontroll. Ei formalisering vil gjere kommunen mindre sårbar for skifte av personell, endringar i omgivnadene og habilitetskritikk og vil auke det organisatoriske minnet. Tilråding 17: Kommunane bør i større grad nytte risikovurderingar i styringa av verksemda og særleg når ein skal definere innretninga på og omfanget av kontrollaktivitetar. Tilråding 18: Kommunane bør i samanheng med behovet for auka formalisering av internkontrollen dokumentere internkontrollen i større grad. Tilråding 19: Kommunane bør ha, bruke og halde ved like dokument som gjer greie for roller og ansvar. I tillegg bør kommunane i større grad inkludere kontrollansvaret i desse dokumenta. Tilråding 20: Kommunane bør sikre arbeidsdelinga ved utforming og utføring av kontrollar. Prinsippet om arbeidsdeling vil seie at ein og same person ikkje skal vere ansvarleg for både aktiviteten og kontrollen. Tilråding 21: Kommunane bør ha ei systematisk tilnærming til kompetanseutvikling og sikring, gjennom opplæringstiltak og informasjon og ved rekruttering. 8 21 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Tilråding 22. Kommunane bør i den løpande drifta av internkontrollen prioritere nok ressursar og prioritere naudsynt vedlikehold høgare. Sentralt i et velfungerande vedlikehaldsregime er det at ansvaret for oppdatering/ revidering av dokumentasjonen er tydelig plassert. Det er vidare sentralt at oppdateringar/ revideringar av til dømes risikovurderinger og dokumentasjon skjer regelmessig og i faste intervall, til dømes i eit internkontrollårshjul. Tilråding 23: Kommunane bør etablere tiltak som sikrar god løpande informasjon og kommunikasjon til leiarar og medarbeidarar, og som sørgjer for at dei får naudsynt opplæring og kompetanse. Vidare må administrasjonssjefen ta ansvaret for å følgje opp internkontrollen systematisk og reagere ved avvik og brot. Arbeidsheftet til KS gir tre viktige råd til kommuner og fylkeskommuner som ønsker å forbedre sin internkontroll: Risikoanalyser må danne grunnlaget for internkontroll Internkontrollen må i større grad være en del av ordinær ledelse og virksomhetsstyring Det er nødvendig å formalisere mye av den internkontrollen som allerede gjøres Dette er anbefalinger som kan være relevante også for økonomisk internkontroll ved enhetene. 9 22 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 3 Fylkeskommunens organisering av økonomisk internkontroll Dette kapitlet inneholder en kort beskrivelse av fylkeskommunens overordnede organisering og tilrettelegging av den økonomiske internkontrollen. 3.1 Ledelsesprinsipper Revisjon Midt-Norge gjennomførte en forvaltningsrevisjon om internkontroll i STFK i mai 20099. I dette arbeidet er organiseringen i forhold til internkontroll kartlagt, og noe av informasjonen gjengis her. STFK er organisert etter en tonivåmodell. Modellen innebærer en mer direkte styringsform, med rådmannsnivået direkte over den enkelte virksomhet, eller enhet. De videregående skolene har en leder med faglig ansvar, personalansvar og budsjettansvar. Overnevnte rapport fremhever at den daglige ledelsen selv må få rom til å definere løsningene i organisasjonen, ut fra organisasjonens forutsetninger. Det er høy grad av ansvarsdelegering i STFK, og det må rettes tillit til de enkelte enhetslederne. Vi legger til grunn i vårt arbeid at denne organiseringen og ledelsesprinsipper fortsatt gjelder i fylkeskommunen. Fylkestinget i STFK har vedtatt en plan for internkontroll og styring. Den bygger på prinsippene i COSO-rammeverket. Planen definerer fylkeskommunens overordnede prinsipper for ansvar for etablering av styrende dokumenter 10 for virksomheten. De styrende dokumentene deles i to kategorier: - Eksternt styrende dokumenter (utarbeidet av andre, f.eks. lover, forskrifter o.l.) - Internt styrende dokumenter (styrende dokumenter utarbeidet i STFK, på politisk eller administrativt nivå). De internt styrende dokumentene er inndelt i tre kategorier: - Plandokumenter som synliggjør visjoner, mål og strategi. - Reglementer som beskriver hvordan funksjoner/ hendelser/ prosesser skal håndteres. - Prosedyrer som fastsetter ansvar og framgangsmåte som skal følges når arbeidsoppgaver skal løses. 3.2 Delegering av ansvar og myndighet Fylkestinget i Sør-Trøndelag har vedtatt11 reglement for anvisning og attestasjon. Anvisning er fullmakt til å gi ordre om å foreta utbetaling og/ eller belastning av en utgiftspost i fylkeskommunens regnskap. Fylkestinget har delegert anvisningsmyndigheten til Fylkesrådmannen, men kan på eget ansvar delegere anvisningsmyndigheten videre. Slik delegering skal foretas på fastsatt skjema. Skjemaet skal vise hvilke budsjettområder anvisningsmyndigheten omfatter, når den trer i kraft og eventuelle tidsbegrensninger. Fylkesrådmannen har delegert anvisningsmyndigheten videre til enhetslederne. 9 Forvaltningsrevisjonsrapport på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune "Intern kontroll og styring". Mai 2009. 10 Definert i plan for styring og kontroll som fellesbetegnelse for dokumenter som setter krav til, og gir retningslinjer for planlegging, utvikling, organisering og gjennomføring av aktiviteter. 11 Fylkestingets vedtak 86/ 97. 10 23 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Attestasjon er en bekreftelse på at både bilaget og underliggende forhold er tilstrekkelig behandlet, kontrollert og i orden. Alle posteringer i fylkeskommunens regnskap skal være attestert før de anvises og regnskapsføres. Det gjelder både inntekter og utgifter. Den som har budsjettansvar for et område har attestasjonsansvar i kraft av sin stilling. Han/ hun kan delegere attestasjonsansvar til andre for samme budsjettområde eller for en begrenset del av dette. Delegert attestasjonsansvar skal dokumenteres. Innholdet i attestasjonsoppgaven er definert i reglementets pkt. 2.4 og er nærmere gjengitt under kap. 4.1.1 og 4.3.1. 3.3 Agresso og ESK STFK benytter seg av økonomi-, lønns- og personalsystemet Agresso. Systemet ble tatt i bruk med virkning f.o.m. 1.1.2010. Budsjettmodulen i regnskapssystemet er tatt i bruk i 2014, og enhetene registrerer sine budsjettall og -endringer i modulen selv. ESK12 er et kvalitetssystem som skal inneholde alle overordnede styrende dokumenter som gjelder for alle enheter, både de som er vedtatt i STFK og de som ser vedtatt på nasjonalt eller internasjonalt nivå. I tillegg til de overordnede dokumentene har enhetene utarbeidet "egne" dokumenter på de områdene hvor det ikke er utarbeidet overordnede styrende dokumenter, eller på områder hvor de overordnede styrende dokumentene gir behov for nærmere presiseringer. Den enkelte enhet skal bruke begge disse systemene. 12 Elektronisk støtte til kvalitetsprosessen i STFK. 11 24 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 4 Praksis ved enhetene I dette kapitlet vil vi først beskrive gjeldende bestemmelser på området, både eksterne og interne styrende dokumenter. Deretter vil vi beskrive enhetenes praksis og avslutningsvis gi uttrykk for våre vurderinger, konklusjoner og eventuelle anbefalinger. 4.1 Økonomisk internkontroll 4.1.1 Tilrettelegging for økonomisk internkontroll i STFK Reglement for attestasjon Anskaffelse av varer og tjenester innebærer også behandling av inngående faktura fra leverandør. I avsnitt 3.2 tidligere i rapporten vises det til STFKs reglement for attestasjon og anvisning. Attestanten har en av de viktigste oppgavene når det gjelder bekreftelse av fylkeskommunens utbetalinger. I attestasjonsreglementet er det gitt en detaljert og konkret beskrivelse av hva attestasjonsoppgaven innebærer og hvilket ansvar som følger av den gitte myndigheten. Det skal påses at: kravet vedrører fylkeskommunen faktura er original (ikke kopi, purring e.l.) underbilag er original den fakturerte varen/tjenesten er bekreftet mottatt faktura er i samsvar med bestilling og mottatt vare/tjeneste fakturaens angitte priser, rabatter, kredittid eller andre betingelser er i samsvar med bestilling/avtale inngåtte innkjøpsavtaler er benyttet gjeldende bestemmelser om aktivering av anskaffelser overholdes bestemmelsene i reglementet for inventarregistrering overholdes varer som skal inngå i lagerbeholdning registreres som bestemt det er budsjettmessig dekning Fylkeskommunens reglement for attestasjon gjelder også for utbetaling av lønn. Reglementet er tydelig på attestantens oppgave ved bekreftelse av lønn, oppgavepliktige utbetalinger, reiseregninger m.m. Vedkommende skal påse at: utgiften har bakgrunn i avtalt og utført oppdrag utgiften er i samsvar med regulativ og tariffmessige betingelser lønns-/utgiftsfastsettelsen er fattet av rette vedkommende rett skjema er benyttet skjema er fullstendig og riktig utfylt forskudd eller lån er innvilget av rette vedkommende og i samsvar med gjeldende bestemmelser (obs! evt. innberetningsplikt) lovbestemmelser omkring skatter og avgifter er overholdt budsjettmessig dekning Ved oppgavepliktige/trekkpliktige utbetalinger stilles det ytterligere krav til attestanten som skal sørge for at: gjeldende bestemmelser for oppgaveplikt/trekkplikt skal følges oppgavepliktige/trekkpliktige utbetalinger behandles som lønnsbilag, og blir kodet etter regler fastsatt av Personal- og organisasjonsavdelingen Attestantens oppgaver, slik de er regulert i attestasjonsreglementet, stiller store krav til vedkommende som attesterer lønnsutbetalinger, og det forutsettes at den eller de med attestasjonsmyndighet til enhver tid er oppdatert på gjeldende regelverk. Etiske retningslinjer 12 25 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Fylkestinget vedtok 25. februar 2009 etiske retningslinjer som gjelder for hele den fylkeskommunale virksomheten. Retningslinjene bygger på et etisk fundament som bl.a. peker på at ansatte skal være bevisste på at deres arbeid danner grunnlaget for innbyggernes tillit til offentlig virksomhet og holdningene til fylkeskommunen. Ledelsen har et særskilt ansvar for at enhetens praksis er i tråd med det etiske fundamentet til STFK, og skal sørge for tid og rom for dialog om etiske problemstillinger. I retningslinjene står det at ansatte ikke kan ta imot gaver eller benytte sin stilling til å oppnå personlige fordeler, og at slike tilbud om gaver eller annen form for oppmerksomhet skal avklares med nærmeste overordnede. I de etiske retningslinjene blir det presisert at det skal være åpenhet i organisasjonen om ansattes eventuelle bistillinger, styreverv eller andre lønnede oppdrag, og det pekes på at alle ansatte selv har ansvar for å sørge for at slik informasjon blir registrert og holdt à jour. Det vises til Styrevervregisteret13 for registrering av slike forhold. Retningslinjene åpnet for å kunne benytte fylkeskommunens innkjøpsavtaler til personlige innkjøp, men slike innkjøp kan ikke skje uten at det foreligger avtale om det. I henhold til skatteloven §§ 5-1 og 5-10 a anses fordel vunnet ved arbeid som skattepliktig. Dersom ansatte foretar innkjøp via fylkesavtalen som er rimeligere enn markedet ellers, vil dette utløse skatteplikt. Utlån / utleie av transportmidler og utstyr STFK har utarbeidet sentrale retningslinjer for kassasjon, salg og utleie av fylkeskommunalt inventar og utstyr. I avsnitt 2.4, som omhandler utleie, er det presisert at fylkeskommunalt inventar og utstyr ikke kan nyttes til private eller utenomtjenestelige formål, unntatt når inventaret/utstyret er beregnet på slik utleieaktivitet. Videre sier retningslinjene at alle interne og eksterne utlån av inventar/utstyr skal registreres og det skal føres nødvendig oversikt over utlånt inventar/utstyr. Registrering av utlån skal minimum omfatte: - hva som lånes ut - til hvem - eventuelt hvor inventaret/utstyret befinner seg i utlånsperioden - dato når utlånt - dato/frist for tilbakelevering - avtalt pris og betingelser - eventuelt spesielle vilkår/betingelser knyttet til utlånsforholdet - avtale om den som låner/leier inventar/utstyr, må erstatte eventuelt tap eller skade Alle utlån skal bekreftes med underskrift fra partene og tilbakelevering skal også bekreftes. I tillegg skal det også være fastsatt rutiner for: - kontroll i forbindelse med utlevering - kontroll med at inventaret/utstyret blir tilbakelevert som avtalt - kontroll i forbindelse med tilbakeleveringen - tiltak som skal iverksettes dersom inventaret/utstyret ikke blir tilbakelevert som avtalt 13 Styrevervregisteret er et verktøy som KS tilbyr kommuner, fylkeskommuner og kommunalt eide selskaper å ta i bruk. Det er frivillig om den enkelte kommune, fylkeskommune eller kommunalt eide selskap vil knytte seg til Styrevervregisteret, og om man vil benytte seg av alle mulighetene registeret gir. Det er videre også frivillig om den enkelte personen i kommunen, fylkeskommunen eller kommunalt eid selskap ønsker å la verv og økonomiske interesser om seg selv bli registrert. Styrevervregisteret vil derfor ikke gi en fullt ut dekkende oversikt over alle verv og økonomiske interesser personer i kommunal sektor har. Her kan du gjennom søk i kommune, fylkeskommune eller kommunalt eid selskap søke på personer i kommunal sektor og se deres ulike roller som blant annet folkevalgt, ansatt, styreleder, styremedlem, oppdragstaker og innehaver av andre næringsinteresser – www.styrevervregisteret.no 13 26 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Når det gjelder registrering og rapportering av tap eller skade er det fastsatt bestemmelser om oppgaver som skal ivaretas i slike tilfeller. Det vises til forsikringsportalen på intranettet til STFK. Retningslinjer for ressurssentrene og deres virksomhet Et ressurssenter beskrives som en avdeling ved en videregående skole eller et frittstående senter med tilknytning til videregående opplæring, som på kommersiell basis tilbyr kurs og andre tjenester til arbeids- og næringsliv. 14 Ressursvirksomheten er den delen av en skoles opplæringsaktiviteter som ikke er rettet mot skolens ordinære elever. Ressurssentervirksomheten i STFK organiseres som en egen avdeling ved de videregående skolene eller som en avdeling drevet felles av flere videregående skoler. STFK har utarbeidet retningslinjer for ressurssentrene og deres virksomhet.15 Retningslinjene ble sist revidert i 2011 og er tilgjengelige gjennom ESK. Her presiseres det at ressurssentrene skal: Være selvbærende/selvfinansierende Ha eget budsjett og regnskap Ressurssenterleder bør inngå i skolens lederteam da senteret skal være en del av skolens virksomhet Enhetsleder har ansvar for at det er etablert tilfredsstillende økonomisk internkontroll i virksomheten som helhet. Dette ansvaret gjelder også ressurssentervirksomheten ved enheten. Retningslinjene angir også hvilke rapporteringsparametere som skal inngå i rapporteringen fra det enkelte ressurssenter til fagenhet for videregående opplæring sentralt i fylkeskommunen. Rapporteringen foretas årlig og legges frem som en orienteringssak for fylkestinget. Der flere ressurssentre samarbeider, er det senteret med hovedansvaret for tiltaket som skal ta seg av rapporteringen. Rapporteringen skal i hovedsak inneholde følgende parametere: Hvor mange voksne har gjennomført opplæring på vgs. nivå med og uten rett Opplæringstilbud på vgs.- og høgskolenivå samt antall deltakere Nettbaserte og fjernundervisningstilbud. Hvilke og deltakelse Antall realkompetansevurderinger (gjelder ressurssentre med status som vurderingsenhet) Omsetning/resultat Antall årsverk, lærere – administrasjon, egne og eksterne. Innleid fra næringslivet og/eller andre lærere 4.1.2 Internt miljø De videregående skolene som revisor har gjennomført enhetsbesøk ved, tilbyr et bredt spekter av utdanningsprogram. Variasjonene i fagtilbud bidrar til at enhetene har ulike særegenheter og til dels ulike rammer å forholde seg til for sin virksomhet. Eksempelvis vil den økonomiske internkontrollen ved en skole som i hovedsak tilbyr studiespesialisering være organisert annerledes enn en skole som tilbyr yrkesfaglige utdanningsprogram, som for eksempel naturbruk. To av de besøkte enhetene har ressurssentervirksomhet, enten som en egen avdeling ved enheten eller som en avdeling i samarbeid med andre videregående skoler. Enhetslederne gir uttrykk for at det er de samme rutinene for å ivareta økonomisk internkontroll ved ressurssentervirksomheten som ved enheten for øvrig. Budsjettansvaret ved de videregående skolene ligger hos enhetsleder. 14 15 NOU 1007:25 Retningslinjer for ressurssentrene og deres virksomhet 14 27 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Den besøkte tannklinikken er en del av Innlandet tannhelsedistrikt. Overtannlegen for tannhelsedistriktet har arbeidsplass ved tannklinikken. Overtannlegen er relativt ny i sin funksjon, da hun tiltrådte stillingen som overtannlege sommeren 2013. Overtannlegen har budsjettansvar for samtlige av klinikkene i tannhelsedistriktet. Ingen av de besøkte enhetene gjennomfører systematiske risikovurderinger. Selv om det ikke gjennomføres noen systematiske risikovurderinger ved enhetene, gir enhetslederne uttrykk for å ha fokus på økonomisk internkontroll for å nå virksomhetens mål. Enkelte av enhetslederne gir uttrykk for at etablerte kontrollaktiviteter, eksempelvis arbeidsdeling og budsjettoppfølging, bidrar til å avdekke og forbygge feil i regnskapet. Enhetene følger de sentrale rutinene til fylkeskommunen, og det antas at disse er utarbeidet for å redusere de største risikoene. På bakgrunn av dette ser ikke de aktuelle enhetslederne behov for å gjøre ytterligere risikovurderinger. En enhetsleder etterlyste et felles system eller metodikk for fylkeskommunen for å utføre denne type risikovurderinger. Oppgaver av økonomisk art utføres i hovedsak av kontormedarbeidere ved de videregående enhetene. Med oppgaver av økonomisk art menes blant annet kontroll og registrering av variable lønnsutbetalinger, kontroll og bokføring av inngående fakturaer, avstemming av bankkontoer og kontantkasser etc. Kontormedarbeiderne gir uttrykk for at de mestrer oppgavene de er satt til å utføre, både løpende gjennom året og i forbindelse med årsavslutningen. Alle opplever å få hjelp og veiledning fra Regnskapstjenesten og Økonomiavdelingen i fylkeskommunen ved behov. Enkelte enheter etterlyser imidlertid større omfang av opplæring og kursing i fra fylkeskommunen sentralt, særlig ved nytilsetting av merkantilt personale. Ved tannklinikken er det i hovedsak tannhelsesekretærene som utfører oppgaver av økonomisk art. Overtannlegen gir uttrykk for at kompetansen til tannhelsesekretærene er god. Både overtannlegen og tannhelsesekretærene søker informasjon fra Fylkestannlegen og Regnskapstjenesten ved behov. Det er etablert ulike rutiner for sikring av bygninger og eiendeler ved de besøkte enhetene. Samtlige av enhetene har et system for adgangskontroll, både gjennom elektroniske adgangskort og tradisjonelle nøkler, for å sikre bygningene utenom ordinær åpningstid. Ved de videregående enhetene er det i hovedsak driftslederne som administrerer tilgangene til bygningene. De ansatte tildeles adgang til ulike soner i bygningene ut fra behov. Ved utleie til eksterne på kveldstid og helg, har flere av enhetene anledning til å programmere adgangskort til kun å gi tilgang til det utleide arealet. Andre har etablert en ordning der tilsynsvakter holder oppsyn ved enheten i de aktuelle tidsrommene for utleie. Ved tannklinikken har samtlige ansatte tilgang til lokalet i sin helhet. Det er etablert særskilt rutine for sikring av medikamenter ved tannklinikken. Enkelte av de videregående skolene leaser eller eier transportmidler og tilhengere. Nøklene oppbevares innelåst når transportmidlene ikke er i bruk. De fleste enhetene tillater ikke utlån eller bruk av skolens kjøretøy til private formål. De enhetene som tillater utlån av skolens kjøretøy eller tilhengere, inngår skriftlig avtale med leietaker for utlånene. Avtalen angir at leietaker må betale en egenandel dersom det skulle oppstå skader. Det opplyses om at det ikke forekommer utlån av utstyr ved tannklinikken. Tannbehandling av venner og familie utenom den ordinære arbeidstiden, skal heller ikke forekomme. Venner og familie skal betale for sine behandlinger på lik linje med øvrige pasienter. Ledelsen ved enhetene kjenner til de etiske retningslinjer til fylkeskommunen. Flere av enhetene gjennomfører etiske diskusjoner i plenum med mer eller mindre ujevne mellomrom. Enkelte enheter gjennomfører diskusjoner i forbindelse med skolestart hver høst, mens andre gjennomfører diskusjoner mer sporadisk etter behov. Flere enheter gjennomfører diskusjoner med utgangspunkt i en kjørelystest, der det settes fokus på om aktuelle etiske 15 28 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 problemstillinger er forhold som tåler offentlighetens lys gjennom eventuelle oppslag i media. Ledelsen ved enheter som ikke har diskutert etiske problemstillinger i plenum, gir uttrykk for at de ansatte har en god oppfatning av hva som er rett og galt. Brukeropplevelsen av regnskapssystemet, Agresso, er jevnt over god. Brukerne ved enhetene gir uttrykk for at de får hentet ut den informasjonen de trenger. Enkelte bearbeider rapportene fra regnskapssystemet i regneark, for å sortere informasjonen slik de ønsker. Flere av enhetene har tatt i bruk budsjettmodulen i løpet av 2014. De som ennå ikke hadde tatt i bruk modulen ved enhetsbesøket, gir uttrykk for at dette skyldes manglende ressurser. Alle de besøkte enhetene er forberedt på at budsjettmodulen skal tas i bruk for budsjettåret 2015. De enhetene som har tatt i bruk budsjettmodulen, er generelt godt fornøyd med denne. En av enhetene peker på at det er en svakhet at det ikke lar seg gjøre å periodisere budsjettet i den nye modulen. I etterkant av enhetsbesøket opplyser Økonomiavdelingen imidlertid at det nå skal være mulig å periodisere budsjettet. Når det gjelder reiseregningsmodulen i regnskapssystemet, så gir enhetene uttrykk for at modulen oppleves lite brukervennlig for flere av de ansatte. De ansatte skal selv registrere sine reiser i systemet. Opplevelsen gjelder særlig ansatte som sjelden bruker modulen, eller som har til dels kompliserte reiser som for eksempel utenlandsturer. Enkelte ansatte unnlater å føre hele eller deler av reiseregningene sine på grunn av dette, selv om de blir tilbudt hjelp til registrering fra kontorpersonell. 4.1.3 Informasjon og kommunikasjon Informasjonsflyt og kommunikasjon mellom ansatte ved de besøkte enhetene foregår gjennom flere kanaler. Læringsplattformen It’s learning, intranettet Jubel, hjemmeside, epostutveksling, personalmøter og informasjonsskriv er noen av kanalene som benyttes for å formidle informasjon. Ledelsen ved de besøkte enhetene har inntrykk av at de ansatte vet hvor de kan finne informasjonen de er ute etter, og at informasjonen som gis oppfattes og forstås av mottakerne. Enkelte peker på at det er en utfordring at det finnes mange ulike plattformer å arkivere rutinebeskrivelser og styringsdokumenter. Det oppleves vanskelig å ha en helhetlig oversikt over gjeldende dokumenter. Kvalitetssystemet ESK brukes i hovedsak kun av ledelsen ved de besøkte enhetene, og det gis uttrykk for at systemet har en høy brukerterskel. En av enhetslederne mener det vil skape stor frustrasjon blant de ansatte om de skulle blitt henvist til ESK for å finne aktuelle dokumenter fremfor de andre informasjonskanalene som benyttes. En enhetsleder ga uttrykk for at det har vært noe blandede signaler fra fylkeskommunen sentralt om hvorvidt systemet skal brukes. Dette har bidratt til at man ikke har prioritert dette arbeidet. 4.1.4 Ledelsens oppfølging Det gjennomføres løpende budsjettoppfølging ved samtlige av de besøkte enhetene. Den største utgiftsposten for enhetene er lønnsutgiftene, og det er gjennomgående fokus på å ha en god utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Ledelsen ved de videregående skolene gjennomfører en rimelighetskontroll av lønnsutbetalingene hver måned. De øvrige transaksjonene i regnskapet følges også opp gjennom året. Enkelte av enhetslederne ved de videregående skolene synes det er krevende at budsjettåret ikke følger skoleåret. Det gis uttrykk for at det i en normalsituasjon oppnås bedre oversikt over økonomien ved å benytte seg av erfaringstall fra regnskap for tidligere år, enn for oppfølging av regnskap mot budsjett. I 2014 har budsjettoppfølgingen vært ekstra krevende, da flere av skolene fikk endringer i sine budsjettmidler som følge av streik. Overtannlegen gjennomfører budsjettoppfølgingen med hovedfokus på inntjeningsmålet for klinikkene i tannhelsedistriktet. Klinikksjefene sender økonomiske rapporter til overtannlegen for gjennomgang løpende gjennom året. 16 29 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Ledelsen ved enhetene utfører ingen øvrige faste oppfølgingsaktiviteter, men holder en overordnet oversikt over virksomhetens drift og utvikling. En av enhetslederne gjennomfører stikkprøver av attesterte bilag før bilagene godkjennes. 4.1.5 Revisors vurdering Det gjøres ingen systematiske risikovurderinger ved enhetene, men det gis uttrykk for at den økonomiske internkontrollen ivaretas blant annet gjennom løpende kontrollaktiviteter, god kompetanse blant nøkkelpersonell og et godt kontrollmiljø. Det er enhetsleder og overtannlege som er ansvarlige for den økonomiske internkontrollen ved enhetene. Det bør som et minimum, etter revisors vurdering, gjøres en vurdering av om enheten er utsatt for risikoer som ikke ivaretas gjennom eksisterende rutiner. En slik vurdering bør nedfelles skriftlig og gjennomgås med jevne mellomrom ved endringer i virksomheten. Revisor har inntrykk av at ledelsen ved samtlige av de besøkte enhetene er opptatt av å ha en tilfredsstillende økonomisk internkontroll for å nå virksomhetens målsettinger. Etter revisors vurdering bør enhetene bidra til at de ansatte får rom til å gjøre etiske refleksjoner. Samtlige av enhetene bør gjennomføre diskusjoner i plenum med utgangspunkt i relevante case-oppgaver. Som en av enhetene allerede gjennomfører, kan det legges opp til en kjørelystest der grønt, gult eller rødt blir utgangspunktet for hva som anses akseptabelt eller ikke. For noen etiske problemstillinger kan det være forholdsvis enkelt å avgjøre hva som er rett eller galt. Andre problemstillinger kan ligge i en gråsone, der det finnes ulike oppfatninger av hva som er etisk forsvarlig å gjøre. Nye etiske problemstillinger kan oppstå fra tid til annen, og det er derfor positivt at slike diskusjoner gjentas med mer eller mindre faste intervaller. Relevansen av ulike case for enhetene vil avhenge av flere aspekter ved virksomheten, og enhetene må selv kjenne på hvilke etiske utfordringer de står ovenfor i hverdagen. Revisor har likevel i sin tilbakemelding til enheter som har etterlyst dette, gitt et par eksempler på aktuelle problemstillinger. Det finnes mange kanaler for informasjonsutveksling og kommunikasjon i fylkeskommunen. Det er etter revisors vurdering viktig at enhetene etablerer praksis som sikrer at all relevant informasjon er tilgjengelig for de ansatte. Hvor det er mest hensiktsmessig å oppbevare informasjonen, er det enhetene som må vurdere. Inntrykket revisor sitter igjen med etter gjennomførte enhetsbesøk, er at enhetene har etablert rutiner for hvilken informasjon som er tilgjengelig gjennom de ulike plattformene. Etter revisors oppfatning kan det virke som det er uavklart om enhetene skal prioritere å ta i bruk ESK. Dersom det er et krav fra fylkeskommunens ledelse at systemet skal tas i bruk, kan det se ut for at dette er nødvendig å presisere overfor enhetslederne. Enhetslederne ser ut til å ha god oversikt over den økonomiske situasjonen til sine respektive enheter. Enhetene gir uttrykk for å ha god oversikt over årsakene til at regnskap kan avvike fra budsjett i perioder. Selv om enkelte av enhetene gir uttrykk for at budsjettoppfølging kan være krevende, har revisor inntrykk av at det gjøres et godt stykke arbeid på dette området. Overtannlegen kan etter revisors vurdering søke å følge opp utgiftssiden av regnskapet i større grad enn revisor oppfatter at det gjøres på tidspunktet for gjennomført enhetsbesøk. Revisor ble forespurt om å komme med konkrete anbefalinger til hvordan denne budsjettoppfølgingen kan gjennomføres. 4.1.6 Revisors konklusjon og anbefalinger Kontrollaktivitetene som er etablert for å ivareta den økonomiske internkontrollen ved de besøkte enhetene, anses å være egnet for å redusere risikoen for feil og misligheter i regnskapet. Revisor har anbefalt samtlige av enhetene å gjennomføre systematiske risikovurderinger for å se om det finnes risikoer for feil og misligheter i regnskapet, som 17 30 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 enhetene ikke har systemer for å avdekke eller forebygge i dag. En slik risikovurdering bør dokumenteres skriftlig og gjennomføres med jevne mellomrom. Funksjonaliteten til regnskapssystemet ser i stor grad ut til å tilfredsstille behovet til brukerne ved enhetene. Enkelte av enhetene er anbefalt å synliggjøre eventuelle behov, for eksempel opplæring ved nytilsettinger, gjennom aktuelle nettverk og løfte aktuelle problemstillinger opp mot fylkeskommunen sentralt. Revisor har videre anbefalt enhetene som ikke gjennomfører etiske diskusjoner om å sette av tid til det. Det anses viktig å skape en bevissthet blant de ansatte om hva som kan anses som akseptabel etisk atferd. Enhetene er oppfordret til å vurdere hvilke problemstillinger som er aktuelle for sin virksomhet. Rutinene for informasjonsflyt og kommunikasjon synes å være hensiktsmessige og tilfredsstillende. Da det kan se ut for at det er usikkerhet blant enhetene om hvorvidt ESK skal brukes, vil vi anbefale at Fylkesrådmannen gir en avklarende uttalelse om dette. Ledelsen ved enhetene gjennomfører i all hovedsak en tilfredsstillende budsjettoppfølging gjennom året. Revisor har anbefalt overtannlegen å lage en sjekkliste for budsjettoppfølging som omfatter oppfølging av både inntektssiden og utgiftssiden av klinikkenes virksomhet. I dette arbeidet bør det være naturlig å ha fokus på at utgifter som er belastet regnskapet synes rimelige i forhold til forventet forbruk på oppfølgingstidspunktet. Lønnsutgiftene utgjør en stor del av de totale utgiftene. Det anses derfor svært viktig at man har oversikt over utviklingen i disse. Både for lønnsutgifter og øvrige utgifter krever slik oppfølging at man har erfaring med, eller kjennskap til, hvordan forbruket normalt sett vil være. Regnskapsrapporter for de enkelte månedene bør sammenholdes mot tildelt budsjett, og unormal utvikling bør undersøkes nærmere. Tiltak bør settes i verk om nødvending for å styre utviklingen i regnskapet. Uventede størrelser eller føringer bør avklares for å sikre at det ikke forekommer feilføringer. Utover dette var det vanskelig for revisor å være mer konkret i sine anbefalinger til overtannlegen. 4.2 Innkjøp 4.2.1 Gjeldende bestemmelser Innkjøpsstrategi STFK har utarbeidet en innkjøpsstrategi som skal legge grunnlaget for alle innkjøp som gjøres i den fylkeskommunale virksomheten. I strategien er det fastsatt en rekke overordnede mål for hva man ønsker å oppnå ved anskaffelser av varer og tjenester i STFK: Alt innkjøp skal foretas innenfor en høy etisk standard og i samsvar med de til enhver tid gjeldende lover, bestemmelser og politiske vedtak Bidra til økt verdiskapning i fylkeskommunen og regionen ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk gjennom at alle anskaffelser baseres på forretningsmessighet og likebehandling – hvor brukernes behov og ønsker står i fokus Ved å utnytte markedskreftene og stordriftsfordeler skape en vinn-vinn-situasjon for STFK, kommunene og næringslivet i Sør-Trøndelag Bidra til utvikling av regionens leverandører til konkurransedyktige og lønnsomme samarbeidspartnere Bidra til å utvikle regionen til Europas mest kreative region Innkjøp i STFK skal skje etter to prinsipp; Helhetsprinsippet – organisasjonens innkjøp skal samordnes mest mulig for å optimalisere bruken av ressursene Linje- og ansvarsprinsippet – hver enhet er innen sitt myndighetsområde ansvarlig for at egne innkjøp foretas fra avtaleleverandør. I de tilfeller det ikke er inngått felles 18 31 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 rammeavtaler, og verdien av anskaffelsen samlet sett for STFK kan tenkes å overstige kr 500 000, skal Jus- og innkjøpstjenesten kontaktes for vurdering av evt. felles rammeavtale. I innkjøpsstrategien presiseres det at enhetsledere har ansvar for at alle ved enheten følger vedtatt strategi, og at alle ansatte har ansvar for å bidra til at fylkeskommunens innkjøp foretas fra korrekt avtaleleverandør. Regelverket for offentlige anskaffelser Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser , 16uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lov om offentlige anskaffelser § 5 og forskriftens § 3-1. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens § 5 annet ledd og forskriftens § 3-1 første ledd. For anskaffelser hvor anskaffelsesverdien er under kr 500 000 er det ingen plikt for oppdragsgiver til å kunngjøre anskaffelsen. STFK anbefaler i sine egne retningslinjer at anskaffelser over kr 100 000 blir kunngjort i Doffin, men har som hovedregel at det skal innhentes tilbud fra minst tre tilbydere ved kjøp over kr 100 000. Ifølge forskriften § 2-3 (10) er det krav om at kjøp av tjenester med lang løpetid skal ses over en 4 års periode når beløpsgrensene skal fastsettes. Eksempel: Utgiftene til brøyting er på ca kr 80 000 eks mva pr år. Dette vil bli kr 320 000 totalt på 4 år, og reglene for kjøp over kr 100 000 blir gjeldende. Denne paragrafen kan også bli gjeldende for kjøp av elektriker- og rørleggertjenester. Det framgår i STFK sin innkjøpsstrategi pkt. 2 at anskaffelser med årlige kjøp over kr 500 000 eks. mva pr. vareslag som er felles for flere av enhetene foretas sentralt ved Jus- og innkjøpstjenesten. I de tilfeller det ikke er inngått felles rammeavtaler og verdi av anskaffelsen samlet for STFK overstiger kr 500 000 eks. mva skal Jus- og innkjøpstjenesten kontaktes for vurdering av evt. felles rammeavtale. Informasjon om hvilke rammeavtaler som er gjeldende for STFK og annen informasjon knyttet til innkjøp er lagt ut på Intranettet i STFK. Forskriften pålegger innkjøper å føre anskaffelsesprotokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen for alle anskaffelser over kr 100 000 eks. mva. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Mal for anskaffelsesprotokoll ligger på innkjøpsportalen til STFK. 16 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5. 19 32 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Avgrensning mellom drifts- og investeringsregnskapet Anskaffelser som kan klassifiseres som en investeringsutgift skal bokføres i investeringsregnskapet. Hvilke kriterier som må oppfylles for at en utgift kan klassifiseres som en investering, er angitt i KRS 417: Som utgifter til tiltak av investeringsmessig karakter regnes: Anskaffelse av eiendeler som er bestemt til varig eie eller bruk, og som er av vesentlig verdi o Som varig legges til grunn at eiendelen må ha en økonomisk levetid på minst 3 år o Med vesentlig verdi menes en anskaffelseskost på minst kr 100 000 Påkostning på eksisterende varige driftsmidler, som er av varig og vesentlig verdi o Påkostning er utgifter som øker et anleggsmiddels bruksverdi (for eksempel tiltak som endrer bruksområde eller fører driftsmidlet til en høyere standard) o Må ikke forveksles med vedlikeholdsutgifter som alltid skal bokføres i driftsregnskapet Skillet mellom hva som kan klassifiseres som påkostning og hva som kan klassifiseres som vedlikehold, vil til en viss utstrekning måtte baseres på faglig skjønn i det enkelte tilfellet. 4.2.2 Enhetenes etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser Bestillingsmyndigheten ved de besøkte videregående skolene er i hovedsak delegert til avdelingsledere, fagkoordinatorer, IKT-ansvarlige, kontorpersonell, renholdsledere, vaktmestere etc. Myndigheten gjelder innenfor de respektive avdelingenes budsjett i driftsregnskapet. Avdelingenes budsjetter er forholdsvis små, så det er begrenset hvor stort omfang av varer og tjenester som kan anskaffes hvert år. Det er stort sett de ansatte nevnt ovenfor som har attestasjonsmyndighet ved de videregående enhetene. For større innkjøp må ledelsen godkjenne anskaffelsene. Anvisningsmyndigheten ligger i hovedsak til rektor, men assisterende rektor eller andre nøkkelpersoner kan ha fått delegert denne myndigheten av enhetsleder. Ved tannklinikken er det i teorien ikke lagt noen begrensninger på hvem som kan bestille varer og tjenester, men det er i hovedsak tannhelsesekretærene som foretar bestillinger i praksis. Klinikksjefene i distriktet har attestasjonsmyndighet for inngående faktura, og delegerer bestillingsmyndigheten etter ønske på sine respektive klinikker. Overtannlegen har anvisningsmyndighet for alle klinikkene i tannhelsedistriktet, og har videredelegert denne myndigheten til også å gjelde tannhelsesekretærene ved den besøkte klinikken. Ledelsen ved de besøkte enhetene gir uttrykk for at de ansatte med bestillingsmyndighet er godt kjent med at innkjøpsavtalene til fylkeskommunen skal følges. Det gis også uttrykk for at det er kjent hvilke innkjøpsavtaler som er gjeldende til enhver tid. Enhetene mottar informasjon fra Jus- og innkjøpstjenesten om nye avtaler. Flere av enhetene påpeker at det er flere av innkjøpsavtalene som er kostbare å benytte seg av, sammenlignet med å handle fra andre leverandører. Ledelsen gir uttrykk for å være kjent med regelverket om offentlige anskaffelser. Revisor gjennomførte en analyse av innkjøpene ved enhetene i 2014 frem til tidspunktet for gjennomføring av enhetsbesøk. Analysen ble foretatt for å vurdere enhetenes avtalelojalitet ovenfor de gjeldende innkjøpsavtalene til fylkeskommunen. Gjennomgangen viser at det i hovedsak er stor avtalelojalitet ovenfor avtaleleverandørene, men det var enkelte innkjøp som revisor ønsket å undersøke nærmere. 17 KRS 4: Foreløpig standard (F) – Avgrensningen mellom driftsregnskapet og investeringsregnskapet – gkrs.no 20 33 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Det er avdekket enkelte mindre brudd på innkjøpsavtalene for kjøp av lærebøker, reisebyråtjenester og kolonialvarer. For kjøp av lærebøker har enheten det gjelder informert den ansatte som har foretatt innkjøpet om hvilken avtaleleverandør som er gjeldende. Vedrørende reisebyråtjenester har de videregående enhetene gjennomgående anskaffet tjenester knyttet til elevekskursjoner fra annen leverandør enn avtaleleverandør. Enhetene mente at skolene hadde fått aksept fra fylkeskommunen sentralt for å handle reiser i forbindelse med elevekskursjoner fra billigste tilbudsgiver. Enhetene som har foretatt kjøp av kolonialvarer fra andre enn avtaleleverandør, sier at en del av innkjøpene er foretatt som et ledd i undervisningen for elever ved tilpassede utdanningsprogram. Det fremheves også at enkelte av disse innkjøpene er gjort på grunn av at avtaleleverandør krever at det kjøpes inn varer i større kvanta per bestilling. Enkelte av enhetene har minimalt med oppbevaringsplass for matvarer, og gjør at det i enkelte tilfeller må handles fra lokale leverandører. De videregående enhetene har en del kjøp av undervisningsmateriell gjennom året. Det er særlig enhetene med yrkesfaglige utdanningsprogrammer som har omfang av slike kjøp. Fylkeskommunen har ingen felles innkjøpsavtaler for kjøp av undervisningsmateriell. En av de videregående skolene har innkjøp av dyrefor, kyllinger og maskiner som til dels overstiger terskelverdiene i anskaffelsesregelverket. Det er ikke dokumentert konkurranse for anskaffelsene. I følge ledelsen ved enheten er det inngått rabattavtale med leverandør av dyrefor og maskiner, men det er ikke gjennomført eller dokumentert konkurranse for avtaleinngåelsen. For kjøp av kyllinger, mener ledelsen ved enheten at det av hensyn til dyrevelferd, bør være mulig å kjøpe inn fra lokal leverandør uten å gjennomføre konkurranse. Dette begrunnes med at bruk av lokal leverandør gir kortere transport, noe som er bedre for dyrene. Revisors analyse viser også at enhetene har løpende tjenestekjøp som kan antas å falle inn under bestemmelsen om at løpende tjenestekjøp skal vurderes samlet opp mot terskelverdiene i regelverket over en periode på 4 år. De aktuelle tjenestene gjelder serviceavtaler på ventilasjon og heis, strøing og snøbrøyting, vedlikehold av transportmidler, elektrikerog rørleggertjenester, transporttjenester, fasadevask, catering og tannteknikerarbeid. Flere av enhetene har gjennomført konkurranse for enkelte av de løpende tjenestekjøpene. Argumentasjonen til enhetene som ikke har gjennomført konkurranse i tråd med regelverket for løpende tjenestekjøp, er blant annet at det kun er en leverandør i nærområdet som har kompetansen det søkes etter eller at det kjøpes tjenester fra en bestemt leverandør som kjenner skolebygningene godt. Det argumenteres også med at enhetene er avhengige av kort responstid for enkelte tjenester, som for eksempel elektrikerarbeid, og dette gjør at det velges en leverandør som enhetene har god erfaring med. For kjøp av tjenester fra tannteknikere, angir overtannlegen å være kjent med at dette er en type tjenestekjøp som skulle vært gjenstand for konkurranse. Det opplyses om at Fylkestannlegen har forsøkt å gjennomføre konkurranse for den delen av tannteknikerarbeidet som gjelder fritt klientell, uten å ha lykkes med dette. De ansatte ved tannklinikken ønsker primært å bruke de tannteknikerne de er fornøyd med. Det betalende klientellet får presentert valgmulighetene når det gjelder tannteknikerarbeid, og får selv velge hvem som skal levere varen. Det uttrykkes skepsis mot å skulle legge disse tjenestene ut på anbud. 4.2.3 Avgrensning mellom drifts- og investeringsregnskapet Ledelsen ved enhetene gir uttrykk for at de har kjennskap til hvilke kriterier som må være oppfylt for at en utgift skal kunne klassifiseres som en investeringsutgift i regnskapet. 21 34 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Enhetenes posteringer i investeringsregnskapet i 2014 er imidlertid begrenset på tidspunktet for gjennomføring av enhetsbesøk. Flere av enhetene nevner konkrete eksempler der det er foretatt vurderinger av om anskaffelser skal bokføres i drifts- eller investeringsregnskapet. Det gis uttrykk for at enhetene ber om bistand fra Regnskapstjenesten ved behov. 4.2.4 Revisors vurdering Etter revisors vurdering, er bestillingsmyndigheten delegert på et fornuftig nivå ved enhetene. For overtannlege, som har anvisningsmyndighet for hele tannhelsedistriktet, kan det i utgangspunktet være en utfordring og ikke ha geografisk nærhet til klinikkene det skal anvises for. Etter revisors vurdering, ser det ut til at utfordringen håndteres på en god måte, ved at tannhelsesekretærene ved den besøkte klinikken følger opp innkjøpene til samtlige av klinikkene i distriktet på vegne av overtannlegen. Enhetene er selv ansvarlige for å etterleve regelverket om offentlige anskaffelser. Så lenge enhetene er bevisste på å følge de gjeldende innkjøpsavtalene til fylkeskommunen, kan man i utgangspunktet være trygg på at regelverket følges. Når det skal gjøres innkjøp på områder det ikke finnes felles innkjøpsavtaler, er det viktig å ha god kjennskap til regelverket. Revisors analyse av innkjøpene til enhetene så langt i 2014, viser at enhetene i all hovedsak er lojale ovenfor gjeldende innkjøpsavtaler. Det er viktig å presisere at gjeldende avtaler skal benyttes så langt det lar seg gjøre. Analysen avdekket også flere kjøp, der revisor antar at anskaffelsene krever konkurranse og dokumentasjon av anskaffelsesprosessen. Når det gjelder de videregående enhetenes anskaffelser i forbindelse med elevekskursjoner, vurderer revisor disse anskaffelsene å være i strid med gjeldende innkjøpsavtale med reisebyrå. Så lenge det er skolen som bestiller og faktureres for reisen, vil kjøpene omfattes av regelverket om offentlige anskaffelser. I etterkant av besøket har revisor fått informasjon fra Jus- og innkjøpstjenesten om at det fra 1.1.2015 vil tas inn en unntaksbestemmelse i avtale om reisebyråtjenester. Unntaket vil gjelde for studiereiser, der avtalen gir anledning til å innhente tilbud direkte fra leverandører i markedet. For undervisningsmateriell så finnes det ingen felles innkjøpsavtaler i fylkeskommunen. Det gjør at den enkelte enhet er ansvarlig for å følge regelverket om offentlige anskaffelser for slike innkjøp. Etter revisors vurdering, har flere av enhetene innkjøp av undervisningsmateriell der omfanget er av en størrelse som gjør at anskaffelsene burde vært gjenstand for konkurranse. Anskaffelse av kyllinger uten å gjennomføre konkurranse ble begrunnet med hensynet til dyrevelferd, da kjøp fra andre enn lokal leverandør innebærer transport over lengre avstand. Revisor kjenner ikke til om det finnes unntak i anskaffelsesregelverket ut fra slike argumenter. Avvik fra anskaffelsesregelverket bør som hovedregel begrunnes skriftlig, og på den måten synliggjøre at man har vurdert anskaffelsen opp mot regelverket. For den aktuelle enhetens anskaffelser av dyrefor og maskiner må det etter revisors vurdering gjennomføres konkurranse i tråd med regelverket. Dagens rabattavtale er ikke inngått i tråd med regelverket om offentlige anskaffelser. Ved løpende tjenestekjøp må enhetene vurdere om denne type anskaffelser vil antas å overstige terskelverdiene i regelverket over en periode på 4 år. Dersom det er tilfellet, må enheten gjennomføre konkurranse og føre anskaffelsesprotokoll i tråd med regelverket. Argumentasjonen om å velge den leverandøren som kjenner skolebygningen best, har kortest responstid eller innehar en bestemt kompetanse, er etter revisors syn ikke god nok grunn til å unnlate å gjennomføre konkurranse. Skulle det vise seg at det kun er en tilbyder som oppfyller kriteriene enheten fastsetter, må dette dokumenteres i anskaffelsesprotokollen. 22 35 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Revisor oppfatter at det oppleves problematisk å skulle binde seg til en leverandør av tannteknikertjenester, men kan ikke se at det finnes noe unntak for denne type tjeneste i regelverket. Etter revisors vurdering bør anskaffelsene være gjenstand for konkurranse. Vi forutsetter at innkjøpsmyndighet følger av budsjettmyndighet, og at det således er overtannlegen som er ansvarlig for overholdelsen av regelverket. Vi ser imidlertid at dette også er en aktuell problemstilling som Fylkestannlegen bør ta tak i på et mer overordnet nivå. Revisor utførte en kontroll av eventuelle posteringer i investeringsregnskapet til enhetene i forkant av enhetsbesøkene. Selv om ledelsen ved enhetene gir utrykk for å kjenne til skillet mellom drifts- og investeringsregnskapet, avdekket kontrollene enkelte feilposteringer som revisor har bedt om at blir ompostert til driftsregnskapet for de enhetene det gjelder. 4.2.5 Revisors konklusjon og anbefalinger Innkjøpsrutinen ved enhetene ser ut til å være organisert på en hensiktsmessig måte. Revisor har inntrykk av at det føres kontroll av gyldigheten av de inngående fakturaene før de anvises. Enhetene ser i hovedsak ut til å følge innkjøpsavtalene til fylkeskommunen, med unntak av enkelte mindre kjøp fra konkurrerende leverandører. Revisor har anbefalt enhetene å følge gjeldende innkjøpsavtaler følges så langt dette er mulig. For enhetene med stort omfang av kjøp av undervisningsmateriell, kjøp av dyrefor og maskiner har revisor anbefalt at det gjennomføres konkurranse for avtaleinngåelse i tråd med regelverket. Videre har revisor anbefalt at enheten som har kjøpt kyllinger søker å avklare med Jus- og innkjøpstjenesten om det foreligger et unntak fra anskaffelsesregelverket vedrørende dyrevelferd Revisor har anbefalt enhetene å vurdere om de har løpende tjenestekjøp som antas å overstige terskelverdiene innenfor en periode på 4 år. Dersom dette er tilfellet, må enhetene gjennomføre konkurranse og føre anskaffelsesprotokoll som dokumenterer prosessen. Avtalene kan som hovedregel ikke inngås med en varighet på mer enn 4 år. Vi har videre anbefalt tannklinikken å gjennomføre konkurranse for kjøp av tannteknikertjenester i tråd med regelverket. Vi anbefaler også Fylkesrådmannen å følge opp dette punktet. Enhetene er oppfordret til å kontakte Jus- og innkjøpstjenesten ved behov for hjelp og veiledning til gjennomføring av konkurranse. Enhetene ser ut til å ha forståelse av avgrensningen mellom drifts- og investeringsregnskapet, selv om revisors gjennomgang av investeringsregnskapene til enhetene avdekket enkelte mindre feilposteringer. Revisor har oppfordret enhetene til å kontakte Regnskapstjenesten for veiledning når det er tvil om hvor større anskaffelser skal bokføres. 4.3 Lønn 4.3.1 Gjeldende bestemmelser Generelt Lønnsområdet er regulert gjennom lover og forskrifter mv. De mest sentrale er skattebetalingsloven og forskrift til denne, folketrygdloven, ligningsloven arbeidsmiljøloven. og 23 36 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 I ESK, under enhet personal, er det lagt ut arbeidsreglement samt reglement for tjenestereiser, fleksibel arbeidstid og flyttegodtgjørelse, tjenestetelefon og andre elektroniske kommunikasjonstjenester. Lønn - innberetningsplikt Alle ytelser fra arbeidsgiver til arbeidstaker er i utgangspunktet å anse som skattepliktig inntekt vunnet ved arbeid. Dette gjelder uavhengig av om ytelsen er gitt i form av penger eller naturalytelser. Ytelser fra arbeidsgiver til arbeidstaker kan f.eks. dreie seg om fast lønn, overtidsgodtgjørelse, tapt arbeidsfortjeneste, møtegodtgjørelse, utvalgsgodtgjørelse o.l. Kontantlønn skal være med i grunnlaget for forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift, jf. skattebetalingsloven § 5-6, 1. ledd og folketrygdloven § 23-2, 1. ledd. Beløpet er skattepliktig etter skatteloven § 5-1, 1. ledd. Lønnen skal innberettes og beskattes i det året beløpet utbetales eller på det tidligere tidspunkt beløpet kunne blitt utbetalt, jf. reglene om tidfesting av inntekt i skatteloven § 14-3. Det er ikke anledning til å forskyve utbetalingstidspunktet for å oppnå gunstigere beskatning. Variabel lønn - reiseregninger En reiseregning er en egenhendig utarbeidet oppgave som viser alle utlegg arbeidstaker er påført i forbindelse med en bestemt reise i tjeneste. Det stilles strenge formkrav til reiseregningen for at arbeidsgiver skal kunne utbetale godtgjørelsene trekk- og avgiftsfritt. Formkravene til reiseregningen vil variere avhengig av type godtgjørelse som kreves. For dagdiett, nattillegg, døgndiett og kilometergodtgjørelse fremgår formkravene av forskrift av 21.12.2007, nr 1766 (Finansdepartementets samleforskrift til skattebetalingsloven), § 5-612. Tjenestereiser med overnatting, er i sin helhet fritatt for forskuddstrekk dersom: Arbeidstaker har bodd på hotell, og kostgodtgjørelsen o er utbetalt i samsvar med bestemmelser i statlig regulativ eller tariffavtale, o ikke overstiger satser i statlig regulativ, og o reiseregningen inneholder: - arbeidstakers navn og adresse og underskrift (original eller godkjent elektronisk signatur), - dato og klokkeslett for avreise og hjemkomst for hver yrkes-/tjenestereise - formålet med reisen, - hvilke arrangement arbeidstakeren har deltatt på, - navn og adresse på overnattingssted eller utleier, og ved flere overnattingssteder dato for overnattingene, og - type losji fordelt på hotell, pensjonat eller annet nærmere angitt losji. - fremstilling av reiserute med angivelse av lokalkjøring på oppdragsstedet. Fremstillingen må være så spesifikk at det er mulig å gi riktig godtgjørelse og kontrollere at riktig godtgjørelse er gitt - årsaken til eventuelle omkjøringer - totalt utkjørt distanse - navn på passasjer det kreves passasjertillegg for Hvis den innleverte reiseregningen ikke inneholder disse legitimasjonskravene, vil hele godtgjørelsen bli trekk- og avgiftspliktig. Når det gjelder refusjon av utgifter i forbindelse med tjenestereiser, skal det ikke foretas forskuddstrekk i utbetalingen, når utgifter som den ansatte har pådratt seg dokumenteres med kvittering eller annet originalbilag, enten i elektronisk eller papirbasert format, og vedlegges arbeidsgiverens regnskaper. Fra 1.7.2014 er kravet om originalbilag i skattebetalingsforskriften opphevet. Dette innebærer at kvitteringer og originalbilag kan skannes for elektronisk oppbevaring. I særavtale for reiser innenlands for statens regning, § 24 37 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 4, angis det at ved bruk av rutegående transportmidler, skal utgifter til rutefly, 1. klasse tog og beste klasse skip legitimeres. Øvrige utgifter til rutegående transportmidler dekkes uten legitimasjon. Det kreves heller ikke kvittering eller annet bilag for diverse småutgifter, som utgifter til bompassering, parkometer og lignende når disse kan anses som nødvendige utgifter i forbindelse med arbeidet eller oppdraget, og utgiftene fremgår av reiseregningen, jfr. skattebetalingsforskriften § 5-6-11. Elektronisk kommunikasjon Fordel ved adgang til privat bruk av arbeidsgiverfinansiert elektronisk kommunikasjonstjeneste er i utgangspunktet en skattepliktig fordel vunnet ved arbeid, jf. Finansdepartementets forskrift 19. november 1999 nr. 1158 til utfylling og gjennomføring av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 (FSFIN) § 5-12 C. Fra 1. januar 2014 er det innført ny sjablonberegning for beskatning av elektroniske kommunikasjonstjenester. Arbeidstakere som får dekket en eller flere elektroniske kommunikasjonstjenester av arbeidsgiver utenom sin ordinære arbeidssituasjon beskattes etter en sjablonmetode. Fordelen ved adgang til privat bruk av en eller flere tjenester som nevnt ovenfor, fastsettes til kr 4 392 for inntektsåret 2014. Sjablonregelen gjelder uavhengig av antall kommunikasjonstjenester som dekkes. Det gis ikke fradrag for arbeidstakers egenbetaling, og det er ikke lenger noe skattefritt bunnbeløp. Det har heller ingen betydning hvor mye arbeidstaker benytter ordningen privat og i tjeneste. Vilkårene for at det kan gjennomføres beskatning etter sjablonregelen er at arbeidstaker har et tjenstlig behov for elektronisk kommunikasjonstjeneste, har tilgang til tjenesten utenfor ordinær arbeidssituasjon og at arbeidsgiver mottar og oppbevarer originalbilag som viser utgiftenes størrelse. Når arbeidsgiver står som eier av abonnement og dekker utgiftene direkte fra tjenesteleverandør, skal fordelen innberettes på arbeidstaker med like beløp hver måned. Dersom abonnement står i arbeidstakers navn og arbeidstaker får refundert utgiftene fra arbeidsgiver etter bilag, skal fordelen begrenses til det refusjonsbeløpet arbeidstaker har mottatt, men ikke settes høyere enn sjablonregelen. Det vil si at arbeidstakere som har mottatt refusjon på mer enn kr 4 392 ikke skal beskattes for mer enn denne summen. I disse tilfellene vil forskuddstrekk foretas etter hvert som refusjonen skjer. Arbeidsgiver har et selvstendig ansvar for å etterleve regelverket i tråd med forutsetningene. Det innebærer at arbeidsgiver plikter å gjennomføre korrekt forskuddstrekk og innberetning for sine ansatte med arbeidsgiverfinansiert elektronisk kommunikasjonstjeneste. Innholdstjenester Innholdstjenester vil være andre tjenester enn den elektroniske kommunikasjonstjenesten som faktureres sammen med denne. Innholdstjenester regnes ikke som elektronisk kommunikasjonstjeneste. Innholdstjenester omfatter tilleggstjenester og fellesfakturerte varer og tjenester. Eksempler på tilleggstjenester er abonnement på musikktjenester og nedlastning av filmer. Fellesfakturerte varer og tjenester vil eksempelvis være nummeropplysning, kjøp fra automater, givertelefoner etc. Det foreligger et fribeløp på kr 1 000 for innholdstjenester dersom arbeidsgiver dekker slike tjenester. Det har ingen betydning om innholdstjenestene innenfor dette fribeløpet omfatter privat eller yrkesmessig bruk. Dersom innholdstjenestene i løpet av et år overstiger fribeløpet, vil eventuell dekning av overskytende privat bruk utløse skatteplikt. Innholdstjenester til yrkesmessig bruk vil uansett ikke utløse skatteplikt. 25 38 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Det er arbeidsgiver som har ansvaret for å sjekke om det dekkes private innholdstjenester som utløser skatteplikt. Det er markedsverdien av private innholdstjenester som skal inngå i skatte- og avgiftsgrunnlaget. 4.3.2 Rutine for variabel lønn Attestasjonsmyndigheten for variable lønnsbilag er delegert til et begrenset antall ansatte ved de besøkte enhetene. Som oftest er det en eller flere kontor- og lønnsmedarbeidere som har myndighet til å godkjenne reiseregninger og timelønn. Ved enkelte av de videregående enhetene er det avdelingsledere som attesterer grunnlaget for utbetaling av vikarlønn. Overtannlege har attestasjonsmyndighet for lønnsutbetalinger for hele tannhelsedistriktet. Anvisningsmyndigheten for variable lønnsbilag ligger til enhetsleder ved de videregående skolene, og til Fylkestannlegen for tannklinikken. Revisor utførte kontroll av de ulike rutinene for variable lønnsutbetalinger under enhetsbesøkene. Resultatet av kontrollene angis under revisors vurderinger. Reiseregninger De ansatte registrerer reiseregningene selv i reiseregningsmodulen i regnskapssystemet. De fleste attestantene krever at forsiden av reiseregningen fra reiseregningsmodulen skrives ut og leveres inn sammen med kvitteringer for utlegg i forbindelse med tjenestereisen. Alle enhetene gir uttrykk for at reisegodtgjørelsen ikke betales ut dersom det mangler relevant dokumentasjon. De fleste enhetene har rutine for å kreve at reisens formål dokumenteres med møteinnkalling, agenda, kursinvitasjon eller lignende så langt det lar seg gjøre. Noen enheter krever kun at reisens formål angis i tekstfeltet i reiseregningsmodulen. Det er ingen av enhetene som har gått vekk i fra å kreve originalbilag i papirformat etter at kravet om originalbilag i skattebetalingsforskriften er opphevet. Dette innebærer at det ikke er innført rutiner for at kvitteringer og originalbilag kan skannes for elektronisk oppbevaring. Sensorhonorar Det er etablert felles rutiner for utbetaling av sensorhonorar gjennom fagnettverket for skoleøkonomer i fylkeskommunen. De besøkte videregående skolene informerer om at de har tatt i bruk rutinen. Rutinen er at sensor fyller ut et sensorskjema ved skolen det utføres sensoroppdrag ved, og tar med seg en kopi av skjemaet tilbake til sin enhet. Sensor registrerer deretter kravet i reiseregningsmodulen. Forsiden av reiseregningen i modulen skrives ut og sendes sammen med eventuell dokumentasjon av reiseutgifter til skolen det er utført sensoroppdrag ved, som grunnlag for utbetaling. Enhetene gjennomfører kontroll av at det ikke utbetales honorar til noen som ikke har vært sensor ved enheten. Selve utførelsen av denne kontrollen varierer noe mellom enhetene, men det tas i hovedtrekk utgangspunkt i oversikt over de som har hatt sensoroppdrag ved enheten. Oversikten sammenholdes mot krav om utbetaling av sensorhonorar. Timelønn Utbetaling av timelønn ved de videregående skolene omfatter eksamensvakter, tilsynsvakter, parkeringsvakter, ekstra renhold, overtid, vikartimer og sesongarbeid i forbindelse med gårdsdrift. Ved tannklinikken er timelønn i hovedsak knyttet opp mot akutt tannhelsetjeneste, men omfatter også overtid, innleie av tannhelsesekretærer og bruk av studenter. 26 39 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Utfylte timelister og skjemaer signert av arbeidstaker danner grunnlaget for lønnsutbetalingene. Ved de videregående skolene registrerer kontorleder, eller annen bemyndiget ansatt, grunnlaget for utbetaling i forsystemet, Extens. Rapport fra forsystemet skrives ut, attesteres og anvises før rapporten arkiveres sammen med grunnlag i perm ved enhetene. Eksport av fil fra forsystem til lønnssystem går automatisk. Ved tannklinikken kontrollerer overtannlege mottatte timelister, før disse oversendes til Fylkestannlegen for anvisning. Kopi av grunnlaget for utbetaling av timelønn arkiveres ved klinikken. Bonusutbetaling ved tannklinikk Ved tannklinikken utbetales det bonus til de ansatte dersom klinikken oppfyller krav til inntjening for de betalende pasientene. Bonusordningen administreres av Fylkestannlegen. 4.3.3 Godtgjørelser og naturalytelser Det varierer mellom enhetene hvor mange ansatte som får dekket elektroniske kommunikasjonstjenester av arbeidsgiver. Ved tannklinikken er det ingen som har arbeidsgiverfinansiert telefon, men enkelte ansatte mottar en månedlig telefongodtgjørelse for bruk av privat telefon i arbeidssammenheng. Ved de videregående skolene er det i hovedsak rektor, assisterende rektor, avdelingsledere og vaktmestere som har arbeidsgiverfinansiert telefon. Ved en av de videregående skolene får rektor også dekket abonnement for bredbånd. Det er vanlig at kontaktlærere mottar en månedlig telefongodtgjørelse for bruk av privat telefon i jobbsammenheng. Undervisningspersonell ved fagprogrammet for idrettsfag og alternativt programfag får ved en av de videregående enhetene utbetalt en klesgodtgjørelse. Godtgjørelsen utbetales over lønnssystemet og skal dekke utgifter til utendørs bekledning. Det ytes ingen øvrige godtgjørelser og naturalytelser ved de besøkte enhetene. 4.3.4 Rutine for fraværsregistrering Det er etablert rutine for fraværsregistrering ved alle de besøkte enhetene. Rutinene ved de videregående skolene er i korte trekk at den ansatte som er fraværende varsler administrasjonen eller nærmeste leder. Deretter settes det i gang en prosess med å fremskaffe eventuelle vikarer og det gjøres klart et egenmeldingsskjema til den ansatte som skal fylles ut etter endt fravær. De fleste enhetene har etablert et system for å følge opp at det faktisk leveres inn egenmeldinger etter endt fraværsperiode. Ved tannklinikken hadde overtannlege utarbeidet et skjema for fraværsregistrering som skal sikre faktisk innlevering av egenmeldinger. Skjemaet inneholder en kolonne for når beskjed om fravær er mottatt, når egenmelding er levert inn, når fraværet er registrert i den enkeltes ressursoversikt og når egenmelding er sendt til Fylkestannlegen. Det er laget et tilsvarende skjema for sykemeldinger. Skjemaene var imidlertid ikke tatt i bruk på tidspunktet for gjennomført enhetsbesøk. 4.3.5 Revisors vurdering Det vurderes hensiktsmessig at attestasjonsmyndigheten for variable lønnsbilag er delegert til et begrenset antall ansatte. Ledelsen ved de besøkte enhetene gir uttrykk for at attestantene er godt kjent med gjeldende bestemmelser for utbetaling av oppgavepliktige ytelser. Reiseregninger, sensorhonorar, timelønn og bonusutbetalinger Det er ingen av de besøkte enhetene som har endret sine kontrollrutiner etter at kravet om originalbilag i skattebetalingsforskriften ble opphevet. Etter signaler fra Regnskapstjenesten sentralt i fylkeskommunen er det heller ikke ønskelig at enhetene skal endre sine rutiner før 27 40 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 det er lagt til rette for dette. Selv om forskriftsendringen innebærer at kvitteringer og originalbilag i teorien kan skannes for elektronisk oppbevaring, så vurderer revisor det som hensiktsmessig at enhetene venter med å endre sine rutiner til Regnskapstjenesten gir klarsignal om at det er tilrettelagt for dette. Revisors kontroll av reiseregninger ved enhetene viser at tilnærmet samtlige kontrollerte grunnlag var tilstrekkelig dokumentert med kvitteringer. Det ble imidlertid avdekket flere tjenestereiser der formålet med reisen ikke var dokumentert. Møteinnkalling, kursagenda eller lignende vil bidra til å legitimere krav om diettgodtgjørelse, og bør etter revisors vurdering legges ved reiseregningen så langt det lar seg gjøre. Det ble også avdekket at enkelte ansatte gjennomgående fører bompenger på feil lønnart i reiseregningsmodulen. Forholdet skal, etter det revisor kjenner til, skyldes at utleggstypen er koblet opp mot feil lønnart i lønnssystemet. Kontroll av rutine for utbetaling av sensorhonorar avdekket ingen vesentlige feil eller mangler. Etter revisors vurdering har enhetene etablert et godt system for å kontrollere utbetalingene mot faktisk utført oppdrag og underliggende dokumentasjon. Tilsvarende vurdering er gjeldende for kontroll av rutine for utbetaling av timelønn. Revisor har innhentet grunnlaget for bonusutbetalingene ved tannklinikken for regnskapsåret 2013, som er utbetalt i 2014. Gjennomgang av grunnlaget viser at utbetalingene er i samsvar med godkjent beregningsgrunnlag fra Fylkestannlegen. Godtgjørelser og naturalytelser Revisor gjennomførte i etterkant av besøkene en kontroll av om samtlige ansatte med arbeidsgiverfinansiert telefon og andre elektroniske kommunikasjonstjenester var korrekt innberettet for fordelen. Det ble avdekket enkelte avvik, der ansatte som ledelsen opplyste om at har arbeidsgiverfinansiert telefon, ikke var innberettet for fordelen i lønnssystemet. For de ansatte som er innberettet for fordelen, er imidlertid innberetningen foretatt etter bestemmelser som var gjeldende frem til og med regnskapsåret 2013. Rutine for fraværsregistrering Det er viktig å sikre faktisk innlevering av egenmeldinger etter endt fravær, for å dokumentere at fraværet er gyldig. Ugyldig fravær skal medføre trekk i lønn. Revisor gjennomførte kontroll av rutinen for fraværsregistrering under besøkene. Etter revisor vurdering, fungerte ikke rutinene ved tre av de seks besøkte enhetene på tidspunktet for gjennomføringen av enhetsbesøket. En av årsakene er at rutinene ble utarbeidet eller innført kort tid før revisor kom på besøk, og dermed ikke omfatter hele regnskapsåret 2014. En annen årsak er at ansvarlig for rutinen ved en av enhetene har vært sykemeldt høsten 2014, og at rutinen ikke har vært fulgt opp i denne perioden. Etter revisors vurdering er det viktig at rutinen for fraværsregistrering følges opp selv om rutineansvarlig ikke er til stede. For de øvrige tre enhetene synes rutinene i all hovedsak å fungere tilfredsstillende. 4.3.6 Revisors konklusjon og anbefalinger Reiseregninger, sensorhonorar, timelønn og bonusutbetalinger Det er etablert rutiner for kontroll av variable lønnsbilag ved de besøkte enhetene. Revisors kontroller viser at rutinene i all hovedsak fungerer tilfredsstillende. Revisor har likevel gitt enkelte anbefalinger til enhetene på områder der det finnes forbedringspotensial. En av anbefalingene går på at de fleste enhetene kan stramme inn praksis for å kreve dokumentasjon av reisenes formål. 28 41 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Revisor har videre anbefalt at enhetene følger opp bruk av korrekt lønnart for bompenger i reiseregningsmodulen. Revisor er i etterkant av enhetsbesøkene blitt informert om at Personal- og organisasjonsavdelingen i fylkeskommunen vil endre oppsettet mellom reiseregningsmodulen og lønnssystemet for å rette opp årsaken til avviket. Revisor har også anbefalt en av enhetene å påse at sensorene signerer på sensorskjema for å dokumentere berettigelsen av kravet. Godtgjørelser og naturalytelser Omfanget av godtgjørelser og naturalytelser ved enhetene er begrenset. Enhetene, der det ble avdekket mangelfull innberetning av ansatte med arbeidsgiverfinansiert telefon, er anbefalt å kontakte Personal- og organisasjonsavdelingen for å sikre at alle ansatte som mottar elektroniske kommunikasjonstjenester er korrekt lønnsinnberettet for fordelen. Rutine for fraværsregistrering Revisor har anbefalt enhetene å innføre faste intervaller for oppfølging av innlevering av egenmeldinger etter endt fravær. Oppfølging bør gjøres regelmessig for å påse at rutinen fungerer etter hensikten. For enhetene der revisor har konkludert med at rutinene ikke fungerer, har revisor konkret angitt hvordan rutinene bør utformes og gjennomføres for å sikre dokumentasjon av gyldig fravær. 4.4 Salg og merverdiavgift 4.4.1 Gjeldende bestemmelser Salg av elevarbeid Våren 2012 ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å utarbeide felles retningslinjer for salg av elevarbeid for de videregående skolene i STFK. Gruppen bestod av ansatte ved seks videregående skoler og representanter fra Økonomiavdelingen og Regnskapstjenesten. Retningslinjene ble gjort gjeldende fra 01.01.1318 Formålet med retningslinjene er å etablere et felles betryggende utgangspunkt for salg av elevarbeid i skolens regi. Man vil sikre at: Salg av elevarbeid skjer i henhold til gjeldende lover, forskrifter og internkontrollrutiner Alle inntekter fra salg av elevarbeid blir regnskapsført og kommer tilbake til skolen Salg av elevarbeid ikke medfører en forringelse av skolens bygninger, inventar og utstyr At de etiske retningslinjene til STFK følges, og at ansatte og elever ikke urettmessig blir utsatt for mistanke om misligheter Den enkelte enhet skal utarbeide rutiner for salg av elevarbeid som skal være forankret i retningslinjene. Rutinene skal gi en mest mulig konkret oversikt over hvem som gjør hva, når, hvor, hvordan og hvorfor. Rutinene skal legges inn i ESK. Retningslinjene angir at alt salg av elevarbeid, uavhengig av om det er salg til eksterne kunder eller ansatte, er avgiftspliktig, og det skal beregnes utgående merverdiavgift av salgssummen. Dette er i tråd med fortolkningsuttalelse fra Finansdepartementet som sier at unntaksbestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 3-5, der “varer og tjenester som omsettes 18 Retningslinjer for salg av elevarbeid i videregående skoler i Sør-Trøndelag fylkeskommune, FT 99/12 29 42 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 som et naturlig ledd i ytelsen av undervisningstjenester” er unntatt fra loven, må tolkes strengt for å unngå konkurransevridning til andre som omsetter varer og tjenester. På bakgrunn av dette vil salg av elevarbeid falle inn under avgiftspliktig omsetning. Utleie av lokaler Som hovedregel gir ikke utleie av bygg, anlegg eller annen fast eiendom krav på merverdiavgiftskompensasjon for kommuner og fylkeskommuner. Dette gjelder både inngående merverdiavgift for byggekostnader og driftskostnader knyttet til den utleide eiendommen. Lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. § 4 hjemler hovedregelen: § 4. Begrensninger Kompensasjon ytes bare i den utstrekning anskaffelsen skjer til bruk i den kompensasjonsberettigede virksomheten. Det ytes ikke kompensasjon: (…) 3. For merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom for salg eller utleie. (…) Det vil si at det som hovedregel ikke kan kreves kompensasjon for den delen av fast eiendom som leies ut. I forskrift om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv. står følgende: § 8. Forholdsmessig kompensasjon Når anskaffelse foretas under ett til bruk i kompensasjonsberettiget virksomhet og i virksomhet som ikke gir rett til kompensasjon, skal merverdiavgift på anskaffelsen fordeles. Fordeling skal skje på grunnlag av anskaffelsens bruk i den del av virksomheten som er kompensasjonsberettiget. Det ytes kompensasjon for den del av merverdiavgiften på anskaffelsesprisen som forholdsmessig svarer til den antatte bruk. Dette vil si at utleier må lage en hensiktsmessig fordelingsnøkkel slik at det kun kreves merverdiavgiftskompensasjon for den delen av eiendommen som kompensasjonsberettiget. Dersom kommunen låner ut eller på annen måte vederlagsfritt stiller fast eiendom til disposisjon for andre, vil kommunens eller fylkeskommunens anskaffelser være kompensasjonsberettigede. Dersom betaling for lån er symbolsk, eksempelvis stort nok til å dekke rengjøring, vil det ikke foreligge utleie. Det må vurderes konkret om det enkelte forhold er et låneforhold eller utleieforhold. Et uteleieforhold foreligger når bruksretten til en eiendom stilles til disposisjon for andre for et avgrenset tidsrom og mot vederlag. Dette omtales i forskrift om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv: § 9. Ubetydelig bruk Dersom bruken av en merverdiavgiftspliktig anskaffelse utenfor kompensasjonsberettiget virksomhet er ubetydelig i forhold til bruken innenfor kompensasjonsberettiget virksomhet, ytes full kompensasjon for merverdiavgift uten fordeling av inngående merverdiavgift på anskaffelsen. Som ubetydelig anses bruken når den ikke overstiger 5 prosent av den totale bruk. 30 43 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Kommunen eller fylkeskommunen kan registrere seg frivillig i Merverdiavgiftsregisteret og på den måten oppnå fradrag for inngående merverdiavgift for den delen av bygget som evt. leies ut til avgiftspliktig virksomhet. Dette følger av merverdiavgiftsloven § 2-3 (1): § 2-3. Frivillig registrering (1) Næringsdrivende og offentlig virksomhet som leier ut bygg eller anlegg, kan frivillig registreres i Merverdiavgiftsregisteret dersom bygget eller anlegget brukes a) i virksomhet som er registrert etter denne loven, b) av offentlig virksomhet der øverste myndighet er kommunestyre, fylkesting eller annet styre eller råd etter kommuneloven eller kommunal særlovgivning, c) av interkommunale eller fylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller kommunal særlovgivning. Fra 1. juli 2014 ble loven endret slik at kommuner eller fylkeskommuner som allerede er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, kan betraktes som frivillig registrert under forutsetning av at de opptrer som merverdiavgiftspliktig utleier. Jf. ny § 2-3 (3): Næringsdrivende og offentlig virksomhet som driver utleie som nevnt i første eller annet ledd og er registrert i Merverdiavgiftsregisteret, anses som frivillig registrerte dersom leieforholdet behandles som merverdiavgiftspliktig. Kantinedrift Etter merverdiavgiftsloven § 3-5 (4) er servering fra elev- og studentkantiner unntatt fra avgiftsplikt. § 3-5. Undervisningstjenester mv. (…) (4) Servering fra elev- og studentkantiner er unntatt fra loven. Dette følger av at tjenesten ofte står i nær sammenheng med de tilbud og velferdstiltak som undervisningsinstitusjonene yter overfor elever og studenter. Unntaket omfatter bare servering, og bare virksomheten som elev- og studentkantine. Det at ansatte ved skolen har adgang til kantinen endrer ikke kantinens status som elev- og studentkantine (BFU 26/09). Tilfeldige besøk av personer som ikke direkte er knyttet til skolen i forbindelse med møter, seminarer og lignende, endrer heller ikke kantinens status som elev- og studentkantine. Dersom det utover det rent sporadiske også serveres til andre, vil ikke denne omsetningen omfattes av unntaket. Kantinen får i så fall delt virksomhet med omsetning både innenfor og utenfor avgiftsområdet. Videre er det kun kantinens omsetning av serveringstjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Vareomsetning, som kiosksalg og catering, er avgiftspliktig. Krav til dokumentasjon ved ansattes utlegg og bevertningsutgifter Ved utlegg som gjøres av ansatte stilles det særlige krav til dokumentasjon. Kravene avhenger av om kjøpet gjelder varer eller tjenester som er beregnet for videresalg/innsatsfaktorer i produksjon eller ikke. For sistnevnte kategori stilles krav til dokumentasjon uavhengig av utleggets beløpsmessige størrelse. Dette følger av bokføringsforskriften § 5-5-1: § 5-5-1. Kjøpsdokumentets innhold (…) 31 44 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 4. Dokumentasjon av kjøp som er lagt ut av en ansatt i den bokføringspliktige virksomheten skal inneholde angivelse av kjøper (arbeidsgiver) når kjøpet gjelder varer eller tjenester som er beregnet for videresalg eller som direkte innsatsfaktor i vare- eller tjenesteproduksjon og vederlaget overstiger kr 1 000 inklusive merverdiavgift. Ved andre typer kjøp skal den ansatte utarbeide og signere en datert oppstilling som viser hvilke kjøp som er foretatt. Formålet med eller bruksområdet for varene og tjenestene skal fremgå av dokumentasjonen. 5. Kassakvittering skal oppbevares sammen med eventuell annen dokumentasjon, herunder dokumentasjon som nevnt i fjerde ledd. (…) Det stilles også særskilt krav til dokumentasjon av bevertningsutgifter, der formål og hvem bevertningen omfatter skal angis på bilaget, jf. bokføringsforskriftens § 5-10. Det er tilstrekkelig om de bevertningen omfatter angis som en samlet gruppe dersom dette er en naturlig betegnelse. Krav til føring av månedsregnskap ved tannklinikk I dokumentet “Regnskapsrutiner på tannklinikk” 19 angis det at tannklinikkene i Sør-Trøndelag fylkeskommune hver måned må føre et månedsregnskap og sende det til overtannlege i sitt distrikt for anvisning. Det er utarbeidet eget skjema for føring av månedsregnskapet. Utfylt og attestert månedsregnskap med tilhørende bilag stiftes sammen slik at det ikke finnes løse papirer. Rekkefølgen ved stifting skal være: Månedsregnskap Kassebok med underbilag Månedsoversikt (kvitteringsbok fra Opus) – Innbetalingsoversikt pr. dato Kopi av pasientenes innbetalinger til bank Skjema for avstemming av bankkonto Overtannlegen sender de anviste regnskapene til Regnskapstjenesten senest den 15. i den påfølgende måneden. Regnskapene skannes inn som hovedboksbilag i regnskapssystemet Agresso. Gjenpart av månedsregnskapet beholdes på de respektive klinikkene for kontroll mot rapporter, og oppbevares så lenge klinikken finner det nødvendig. 4.4.2 Rutiner ved enhetene Salg av elevarbeid Omfanget av salg av elevarbeid varierer mellom de besøkte videregående skolene høsten 2014. Salget er i hovedsak knyttet til fagprogrammene for teknikk- og industriell produksjon, bygg- og anleggsteknikk, restaurant- og matfag, og helse- og sosialfag. Skolene leverer blant annet cateringtjenester, drifter bilverksted, hudpleiesalong og gartneri. Samtlige av skolene var kjent med de felles retningslinjene til fylkeskommunen for salg av elevarbeid. En av de videregående skolene har organisert alt salg av elevarbeid via elevbedrifter, og har dermed verken inntekter eller utgifter fra salg av elevarbeid i skolens regnskap. Salg via elevbedrifter er ikke omfattet av de felles retningslinjene til fylkeskommunen. En annen enhet hadde på tidspunktet for gjennomført enhetsbesøk ikke salg av elevarbeid, men var inne i en prosess for å innføre slikt salg i nær fremtid. Skolen hadde ikke utarbeidet egne rutinebeskrivelser når revisor var på besøk. 19 Regnskapsrutiner på tannklinikk – Fra kvalitetssikringssystemet ESK, sist endret 17.8.2012 32 45 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Av de øvrige tre skolene, med mer eller mindre omfang av salg av elevarbeid, har to av disse utarbeidet egne prosedyrer i tråd med retningslinjene. De skolene det gjelder, har lagt rutinene inn i kvalitetssystemet ESK. Begrunnelsen til enheten som ikke har laget egne prosedyrer, er at de sentrale retningslinjene brukes som en veiledning og at dette er ansett som tilstrekkelig. Prissettingen av varer og tjenester som produseres av elevene gjøres med utgangspunkt i retningslinjene til fylkeskommunene, og tar hensyn til at kvalitet kan variere og at tidsforbruk er større enn normalt. Alt salget ved enhetene behandles i hovedsak som avgiftspliktig salg og det beregnes utgående merverdiavgift av salgssummen. Enheten som drifter hudpleiesalong har imidlertid vurdert behandlinger innenfor aromaterapi og klassisk massasje som avgiftsfri omsetning etter merverdiavgiftsloven § 3-3. Utleie av lokaler De videregående enhetene som har utleie av lokaler leier blant annet ut flerbrukshall utenom skoletid, parkeringsplasser, lokaler til bibliotek og treningssenter, ridehall, utleie av leiligheter til ansatte, internatplasser til elever og stallplasser. I tillegg forekommer det sporadisk utleie av rom til lag, foreninger og næringsdrivende. Tannklinikken leier sine lokaler og har ingen utleie. Ingen av enhetene som har utleie av lokaler har foretatt noen forholdsmessig fordeling av merverdiavgift mellom den delen som disponeres til eget bruk og den delen som leies ut. På tidspunktet for gjennomføring av enhetsbesøkene, var praksis at enhetene krevde merverdiavgiftskompensasjon for alle driftsutgifter tilknyttet utleiearealene. Det var heller ingen av enhetene som hadde regnet ut hvor stor andel av brukstid eller areal de aktuelle lokalene leies ut. For en av enhetene som leier ut flerbrukshall, peker ledelsen på at leievederlaget muligens kan defineres som symbolsk utleie. Utleien vil i så fall ikke påvirke enhetens rett til å kreve merverdiavgiftskompensasjon for driftsutgiftene til hallen. Kantinedrift Samtlige av de besøkte videregående skolene har kantinevirksomhet i skolens areal. To av skolene har ekstern driver av kantinevirksomheten, mens tre driver kantinen selv. Tannklinikken har ikke kantine. Det er følgelig rutinene til de tre enhetene som driver kantinevirksomheten selv som gjengis og vurderes videre. Alt salget fra kantinene behandles som avgiftsfri omsetning. Omfanget av salg av kioskvarer er begrenset eller fraværende ved enhetene. Betaling foregår via bankterminal eller kontanter. Oppgjørsrutinene varierer noe mellom enhetene, men alle foretar daglige oppgjør av salget. Avvik mellom kasse og bevegelser ifølge dagsomsetning blir i liten grad forklart. Kontantene telles opp og oppbevares i safe ved enhetene frem til verditransportselskap henter pengene eller frem til ansatte fysisk går i banken for å sette inn kontantene på skolens bankkonto. To av de tre videregående skolene med kantine har utarbeidet en rutine for bruk av oppgjørsskjema for å dokumentere kontroll av den daglige omsetningen i kantinen. Revisor utførte kontroll av oppgjørsrutine for salg i kantinen ved enhetene under besøkene. Resultatet av kontrollene er angitt under revisors vurdering. Kontorkasse Samtlige av de besøkte videregående enhetene har en kontorkasse der elevene betaler for busskort, vitnemål, ladekabel til pc etc. Antall transaksjoner i kontorkassene er begrenset. 33 46 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Flere ga uttrykk for at det er ønskelig å avskaffe kontorkassen. Noen av enhetene har bankterminal tilknyttet kontorkassen, men de fleste anser dette for kostbart. Enhetene fører kassedagbok i regneark, og foretar oppgjør av kassen med ujevne mellomrom. Det benyttes en fast mal for oppgjørsskjema som signeres av ansvarlig og skannes inn i regnskapssystemet som hovedboksbilag. Kontantene låses inn i safe i administrasjonen. Utlegg og bevertning De ansattes utlegg refunderes enten via regnskapssystemet eller via kontorkasse. Noen enheter har utleggskjema som skal fylles ut og signeres for alle utlegg. Alle enhetene krever at de ansatte leverer inn kvitteringer for å dokumentere aktuelle utlegg før utbetaling foretas. Ikke alle enhetene ga uttrykk for å ha kunnskap om at utleggets formål skal angis og at de ansatte skal signere på bilaget. Bevertningsutgiftene er forholdsvis lave ved samtlige av de besøkte enhetene. Ingen av enhetene har hatt praksis for å angi hvem bevertningen omfatter i tråd med bokføringsregelverket. Salgsrutine ved tannklinikk Pasientene ved tannklinikken kan betale via bankterminal, kontanter eller motta faktura. Det er ikke åpnet opp for å ta i mot betaling via kredittkort per i dag. De ansatte ved klinikken peker på at det kan være vanskelig å redusere kontantbeholdningen uten å ta i mot kredittkort som betalingsmiddel. Det er etablert rutine for daglige kasseoppgjør ved tannklinikken. Omsetningsrapporter fra journalsystemet avstemmes mot rapport fra bankterminal og kontantbeholdning. Kontantene oppbevares i safe ved enheten, og settes inn i bank med jevne mellomrom. En av tannhelsesekretærene signerer på nattsafekvittering for opptalt beløp. Kvittering fra bank over innsatt beløp mottas i etterkant via e-post. Skjema for månedsoppgjør fylles ut og leveres til Fylkestannlegen sammen med underliggende dokumentasjon etter hver kalendermåned. 4.4.3 Revisors vurdering Salg av elevarbeid Fylkeskommunens felles retningslinjer for salg av elevarbeid angir at rutiner skal utarbeides ved den enkelte skole, og legges inn i ESK. Videre står det at rutinene skal gi en mest mulig konkret oversikt over hvem som gjør hva, når, hvor, hvordan og hvorfor. Rutinene skal være forankret i de felles retningslinjene. Ut i fra revisors vurdering, bør enhetene med omfang av salg av elevarbeid utarbeide rutiner for å sikre en enhetlig og betryggende behandling av slikt salg. Det vil ikke være tilstrekkelig og kun bruke de felles retningslinjene, da disse er utarbeidet på et overordnet nivå og ikke tar hensyn til eventuelle særegenheter ved enhetene. Enheter som innfører, eller endrer omfanget av, salg av elevarbeid må utarbeide rutiner for salget. Den avgiftsmessige behandlingen av salget av elevarbeid ved enhetene ser i hovedsak ut til å være korrekt. For salg av alternative tjenester ved hudpleiesalong har skolen det gjelder omsatt disse tjenestene avgiftsfritt etter merverdiavgiftsloven § 3-3. Revisors undersøkelser viser imidlertid at utøvere av blant annet aromaterapi og klassisk massasje må registrere seg i et utøverregister for å kunne yte disse tjenestene uten merverdiavgift. I følge opplysninger fra enheten må registreringen være knyttet til enkeltpersoner, og enheten kan følgelig ikke registreres i registeret. Revisor er derfor i tvil om enheten kan omsette disse tjenestene avgiftsfritt. 34 47 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Utleie av lokaler Når det gjelder utleie av idrettshall, ridehall og øvrige lokaler ved enhetene, må enhetene beregne om utleien til eksterne leietakere overstiger grensen for ubetydelig bruk på 5 % av totalt brukstid. Dersom utleien overstiger 5 %, vil ikke enhetene kunne kreve merverdiavgiftskompensasjon for den delen av driftsutgiftene som vedrører utleid andel. Regelverket sier at dersom vederlaget som kreves for utleie kun er en symbolsk sum, vil ikke dette regnes som utleie. Symbolsk utleie påvirker dermed ikke enhetenes rett til å kreve merverdiavgiftskompensasjon for driftsutgifter til aktuelt utleieareal i sin helhet. Symbolsk leiebeløp må imidlertid beregnes og dokumenteres. Skatteetaten vurderer symbolsk utleie til kun å gjelde utgifter til renhold. Etter revisors vurdering, vil ikke utleie av leiligheter til personale anses å være kompensasjonsberettiget. Utleie til boligformål er kun kompensasjonsberettiget dersom denne har helse- eller sosiale formål. Utleie til ansatte vurderes til å falle utenfor denne bestemmelsen, og skolen det gjelder vil ikke kunne kreve merverdiavgiftskompensasjon for denne delen av bygningsmassen. For utleie av internatplasser til elever antar revisor at det vil foreligge en merverdiavgiftskompensasjonsrett, som følge av at bruken vil kunne antas å være et naturlig ledd i undervisningsvirksomheten. Revisor oppfatter at utleie av stallplass ved den enheten det gjelder utelukkende skjer til elever ved programfag for hest innen fagtilbudet naturbruk. Revisors antar derfor at utleie av stallplasser til elevers hest vil, så lenge stallplassen anses å være et nødvendig ledd i undervisningen, kunne antas å være kompensasjonsberettiget. Kantinedrift Salg av kioskvarer er ikke unntatt fra merverdiavgiftsplikt i regelverket. Flere ev enhetene har i utgangspunktet omsetning både innenfor og utenfor avgiftsområde i kantinen. Likevel behandler enhetene alt salg fra kantine som avgiftsfritt. Omfanget av salg av kioskvarer ved enhetene angis imidlertid å være begrenset. Revisor utførte kontroll av oppgjørsrutine for salg i kantine ved de aktuelle enhetene. Kontrollene viser at det gjennomgående mangler dokumentasjon av kontrolltelling av kontanter. Det vil alltid være en iboende risiko for misligheter når det gjelder kontanthåndtering. Revisor vurderer det derfor som et viktig ledd i interne kontrollrutiner at to ansatte signerer for opptalt kontantbeholdning. Rutinen vil gi en trygghet for de som håndterer kontanter om at ubevisste feil vil lukes ut, men også for å virke forbyggende i forhold til misligheter. For en av enhetene utarbeides det ikke dagsoppgjørsskjema. Etterprøvbarheten til rutinen vurderes derfor å være begrenset. Kontorkasse Som nevnt over vil det alltid være en iboende risiko for misligheter når det gjelder kontanthåndtering. Etter revisors vurdering er det positivt at flere enheter har ønske om å avskaffe kontorkassen. Det forutsetter at enheten anskaffer bankterminal eller fakturerer elevene for vitnemål, busskort etc. Enhetene må selv vurdere hva som er mest hensiktsmessig. Salgsrutine ved tannklinikk Revisor kjenner ikke til bakgrunnen for vurderingen som er gjort for å avslå bruk av kredittkort ved tannklinikken, men vil understreke at redusert kontantbeholdning vil redusere den iboende risikoen for misligheter. 35 48 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Revisor utførte kontroll av to tilfeldige månedsoppgjør i etterkant av enhetsbesøket. Kontrollen viser at det er etablert tilfredsstillende rutiner for dags- og månedsoppgjør ved tannklinikken. Som for øvrige oppgjørsrutiner, vil det være hensiktsmessig om to ansatte signerer på nattsafekvittering for opptalt kontantbeholdning. 4.4.4 Revisors konklusjoner og anbefalinger Salg av elevarbeid Revisor har anbefalt de enhetene som har salg av elevarbeid eller vil få det i nær fremtid, og som ikke har utarbeidet egne rutiner for salg av elevarbeid i tråd med de felles retningslinjene til fylkeskommunen, om å gjøre dette. Revisor er usikker på om det er i tråd med regelverket å behandle omsetningen av aromaterapi og klassisk massasje i hudpleiesalong som avgiftsfri omsetning. Vi har anbefalt enheten som drifter hudpleiesalong å kontakte Skatt Midt- Norge for å få avklart om virksomheten vil være pliktig til å beregne merverdiavgift på tjenester som aromaterapi og klassisk massasje, så lenge skolen ikke har anledning til å registrere seg i utøverregisteret. Utleie av lokaler Enhetene som leier ut lokaler har blitt anbefalt å beregne hvor stort omfanget av utleien er. Det er videre anbefalt at det lages en fordelingsnøkkel som gjenspeiler hvor stor andel av driftsutgiftene det kan kreves merverdiavgiftskompensasjon for. Enheten som gir uttrykk for at vederlaget som kreves for utleien kan være symbolsk, har blitt anbefalt å beregne det symbolske leiebeløpet med utgangspunkt i utgifter til renhold. Dersom utleievederlaget er lavere enn renholdsutgifter per time, vil utleien kunne anses som symbolsk. Beregningene må dokumenteres slik at de er mulig å etterprøve. Kantinedrift Enhetene som har salg av kioskvarer i kantinen er anbefalt å foreta en gjennomgang for å se til at avgiftspliktig omsetning behandles rett i henhold til regelverket. Dette gjelder særlig dersom omfanget av salg av kioskvarer endrer seg. Det er i hovedsak etablert rutiner for å følge opp at kantinens omsetning inntektsføres i samsvar med faktisk omsetning. Det er likevel enkelte forbedringspunkt for å sikre kontrollspor av hele oppgjørsrutinen og redusere risiko i forbindelse med kontanthåndtering. Revisor har anbefalt at enhetene lager en mal for kasseoppgjør, der det innarbeides felt for signatur fra to personer for opptelling av kontanter. Det bør også lages et felt der årsaken til eventuelle avvik mellom opptelte kontanter og rapporter fra kasseapparat angis. Revisor har også spilt inn ovenfor Regnskapstjenesten at det kan være hensiktsmessig om det blir utarbeidet en felles mal for kasseoppgjør og beskrivelse av oppgjørsrutiner fra sentralt hold. Kontorkasse Revisor har anbefalt enhetene med få transaksjoner å vurdere å avskaffe kontorkassen. Så lenge enhetene har kontorkasse anbefales det at to ansatte signerer for utført kasseoppgjør på oppgjørsskjema, tilsvarende som for anbefaling vedrørende dagsoppgjør i kantine. Salgsrutine ved tannklinikk Revisor vil anbefale Fylkesrådmannen å vurdere mulighetene for åpne opp for bruk av kredittkort som betalingsmiddel ved tannklinikkene i fylkeskommunen. Dette antas å være et godt virkemiddel for å redusere kontantbeholdningene ute på enhetene. 36 49 RAPPORT ETTER ENHETSBESØK HØSTEN 2014 Tannklinikken fører månedsregnskap i tråd med kravene i de sentralt gitte regnskapsrutinene for tannklinikk i fylkeskommunen. Som for øvrige oppgjørsrutiner vil revisor anbefale at det etableres rutine der to ansatte signerer for utført kasseoppgjør og opptalt kontantbeholdning. 37 50 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens Hus, Orkanger Tlf. 907 30 300 www.revisjonmidtnorge.no 51 Valg av prosjekt for bestilling. Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Saksnr 005/15 Torbjørn Brandt 037, &58 12/29-15 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Saken legges frem uten innstilling. Vedlegg Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015 Plan for selskapskontroll 2014-2015 Saksutredning Kontrollutvalget har både i plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll priorierte prosjekter som verken er bestilt eller gjennomført. Med forbehold om endringer i allerede bestilte eller gjennomførte prosjekter, har kontrollutvalget ca. 550 timer tilgjenglige til bestilling av forvaltningsrevisjon og/eller selskapskontroll for 2015. I plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015 er følgende prosjekt prioriert, men verken bestilt eller gjennomført: Internkontroll og risikostyring Kostnadsutvikling i investeringsprosjekter Fylkeskommunens rolle i plansaker I samme plan er følgende prosjekt uprioritert, men verken bestilt eller gjennomført: Tilskudd på kulturområdet Kompetanseutvikling og rekruttering Ekstern kommunikasjon Implementering av elektroniske støttesystemer Skoleskyss Mobbing og psykososialt læringsmiljø i videregående skole Elevmedvirkning i videregående skole I plan for selskapskontroll 2014-2015 er følgende prosjekt prioriert, men verken bestilt eller gjennomført: Trøndelag teater AS Midt-Norsk filmfond AS Midt-Norsk filmsenter AS 52 Det er ikke angitt uprioriterte selskaper i plan for selskapskontroll, men kontrollutvalget kan vurdere om det finnes selskaper som etter en risiko- og vesentlighetsvurdering likevel kan være aktuelle for selskapskontroll. Det vises for øvrig til vedlagte planer for ytterligere opplysninger om det enkelte prosjekt. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Kontrollutvalget bør vurdere hvilke prosjekter som ønskes gjennomført med tilgjenglig ressurs. Kontrollutvalget står fritt til å velge hvilke og hvor mange prosjekter som ønskes gjennomført. Kontrollutvalget bør vurdere hvilke oppstartog leveringstidspunkt som er hensiktsmessige, men må samtidig påse at arbeidsbelastningen for revisjonen er jevn og i tråd med inngått avtale. Sekretariatet anbefaler å bestille to prosjekt, hvor gjenstående ressurs for 2015 samt noe av ressurs for 2016 benyttes. Sekretariatet anbefaler at kontrollutvalget bestiller et prosjekt med leveringstidspunkt i slutten av 2015 og et annet prosjekt bestilles med tilgjenglig ressurs fra både 2015 og 2016. 53 PLAN FOR FORVALTNINGSREVISJON FORVALTNINGSREVISJON 2014-2015 Sør-Trøndelag fylkeskommune Vedtatt i fylkestinget 18.12.2013, sak 98/13 54 1 Om forvaltningsrevisjon I henhold til kommuneloven § 77 er kontrollutvalget ansvarlig for å påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger Dette innebærer et ansvar for kontrollutvalgene, for at følgende oppgaver utføres: o o o regnskapsrevisjon forvaltningsrevisjon selskapskontroll Forvaltningsrevisjonens innhold er utdypet i forskrift om revisjon § 7 første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for fylkeskommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med fylkeskommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. 1.1 Utarbeidelse av plan for forvaltningsrevisjon Fylkestinget er oppdragsgiver for forvaltningsrevisjonen. For å sikre at den revisjonen som utføres er i tråd med fylkestingets ønsker og behov, skal dette i følge kontrollutvalgsforskriften § 10 vedta en egen plan for forvaltningsrevisjon, hvor det angis prioriteringer for forvaltningsrevisjon i en gitt periode: § 10. Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. 55 Denne planen er utarbeidet for perioden 2014-2015. Planen er basert på dokumentet overordnet analyse, utarbeidet av Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS i 2012. 1.2 Gjennomføring av forvaltningsrevisjon Fylkekommunens revisor er Revisjon Midt-Norge IKS. De vil stå for den praktiske utføringen av forvaltningsrevisjonsprosjektene. Prosjektene utføres i tråd med kommuneloven § 78, forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner og RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon vedtatt av Norges Kommunerevisorforbund. Kontrollutvalget vedtar med bakgrunn i planen en tidsplan for gjennomføring av prosjektene, og mer konkrete bestillinger av det enkelte prosjekt. Kontrollutvalget gis anledning til å fravike planen dersom de finner det nødvendig. Ved omfattende endringer rapporteres det om disse til fylkestinget. 56 2 Prioriterte områder i planperioden Her angis prioriterte områder for forvaltningsrevisjon, med forslag til mulig innretning på prosjektene. Prosjektene er vurdert på bakgrunn av risiko- og vesentlighetsvurderingene i den overordnede analysen. Det er prioritert totalt 8 prosjekter. Det er i prioriteringene også tatt hensyn til at det er ønskelig med en viss fordeling mellom ulike områder av fylkeskommunens virksomhet og at man prioriterer noen områder der det har vært gjennomført lite forvaltningsrevisjon i tidligere år. Videre er det tatt hensyn til hvorvidt forvaltningsrevisjon anses å være et godt virkemiddel til å forbedre kvaliteten på området. Prosjektene vil ikke bli gjennomført i den rekkefølge de er oppført, men etter en tidsplan som utarbeides av kontrollutvalget. Utdypingene av innretning må ses på som eksempler på muligheter, ikke et bindende forslag til gjennomføring av prosjektene. Område Drift og vedlikehold av fylkesveier Vedlikehold og drift av fylkesveger utgjør en stor andel av fylkeskommunens driftskostnader. Fylkeskommunen er ansvarlig for oppgaven, men det er private som utfører og Statens Vegvesen som står for anbud og oppfølging. Dette fordrer gode systemer både på kvalitetsoppfølging og økonomistyring. Dette kan være aktuelle temaer for forvaltningsrevisjon. Internkontroll og risikostyring Internkontroll og risikostyring har vært områder der det stadig stilles større krav til offentlig sektor. Fylkeskommunen er organisert i en tonivåmodell med høy grad av delegasjon til enheter på nivå to, men fylkesrådmannen er fortsatt pålagt å ivareta et overordnet ansvar og ha betryggende kontroll med all fylkeskommunens virksomhet. Dette stiller høye krav til en velfungerende internkontroll og styring av risiko. Flere forvaltningsrevisjonsprosjekter har avdekket svakheter på enkeltområder, og det kan være grunn til en gjennomgang. Kvalitetsarbeid i videregående skole Videregående skole utgjør over halvparten av fylkeskommunens samlede virksomhet. For å kunne levere et godt tilbud i hele fylket er det avgjørende for fylkestinget at det gjøres et godt arbeid med kvalitetssikring og et kontinuerlig og systematisk arbeid for å utvikle kvaliteten. Det kan være aktuelt å få en gjennomgang av hvorvidt fylkeskommunens innsats på dette området er tilstrekkelig, systematisk og helhetlig nok. Anbudsprosesser i kollektivtrafikken Fylkeskommunen har de siste årene vært gjennom en omfattende prosess med anbud innenfor kollektivtrafikken både på vei og sjø. Det kan være hensiktsmessig med en gjennomgang av fylkeskommunens behandling og oppfølging av disse prosessene for å sørge for at man oppnår de forventninger fylkestinget har til kvalitet og økonomi. En slik gjennomgang bør avvente egne prosesser i AtB rundt siste anbudsrunde. 57 Etikk og varsling At offentlig sektor skal ha en høy etisk standard i all sin virksomhet er et tema som er satt tydelig på dagsorden de siste årene, i kjølvannet av flere store saker nasjonalt og lokalt. Å avverge uønskede hendelser krever et systematisk arbeid med å bygge holdninger og kultur for etisk refleksjon. Videre har det kommet nye lovkrav angående varsling som setter krav til at fylkeskommunen har et tilstrekkelig system for å legge til rette for varsling på en betryggende måte og beskytte varsleres rettigheter. Oppfølging av innkjøpsavtaler Fylkeskommunen er en stor innkjøper som inngår omfattende avtaler på egne og andres vegne innenfor et komplisert regelverk. Det er et betydelig potensial for tap eller gevinst knyttet til kvaliteten på inngåtte avtaler og oppfølgingen av dem. Dette fordrer både god oppfølging, god evaluering og gode prosesser for inngåelse av nye avtaler. Svikt i disse prosessene kan både påføre en direkte økonomisk kostnad gjennom fordyring, men også et effektivitetstap hos de som skal benytte avtalene. Dette gir grunnlag for en vurdering av hvor godt dette fungerer i fylkeskommunen. Kostnadsutvikling i investeringsprosjekter Det har i flere sammenhenger blitt pekt på en utvikling med fylkeskommunale investeringsprosjekter som blir vesentlig dyrere enn opprinnelig forutsatt. Det kan gi grunnlag for en gjennomgang av omfang, årsaker og eventuelle tiltak som kan iverksettes enten for å bedre kostnadsanslagene på et tidlig tidspunkt eller redusere kostnadsøkninger senere i prosessene. Fylkeskommunens rolle i plansaker Fylkeskommunen er involvert som høringsinstans og innsigelsesmyndighet innenfor flere områder i alle kommuneplaner og reguleringsplaner i kommunene i fylket. Fylkeskommunen skal både være en samarbeidspartner som bidrar med kompetanse i kommunens prosesser og ivareta sentrale nasjonale og regionale interesser. Dette foregår innen flere fagområder i fylkeskommunen og fordrer en systematisk og koordinert innsats som balanserer flere behov. Følgende områder foreslås som aktuelle for forvaltningsrevisjon, men er ikke prioritert i planen. Dersom endringer i forutsetninger gjør noen av de ovennevnte prosjekter mindre aktuelle å gjennomføre kan disse bli aktuelle for gjennomføring i perioden. Område Tilskudd på kulturområdet Fylkeskommunen har en rekke tilskuddsordninger til organisasjoner og tiltak innenfor kultur, idrett, barn og unge – som regel forholdsvis små beløp. I flere saker har det vært satt fokus på oppfølging og kontroll med kriterier for tildeling og bruk av slike midler. Selv om omfanget er noe begrenset viser saker de siste årene at det kan være reell risiko for at slike midler ikke brukes i tråd med intensjonene, noe som kan gi grunnlag for en gjennomgang av hvordan disse forvaltes. 58 Kompetanseutvikling og rekruttering Behovet for kompetanse har vært en utfordring innenfor flere sentrale fagområder i fylkeskommunen de siste årene. Særlig har det gjort seg gjeldende innenfor videregående opplæring og tannhelse i distriktene. Å sørge for riktig kompetanse fordrer både et arbeid med utvikling av kompetansen til nåværende ansatte og god rekruttering av nye. Hvordan fylkeskommunen følger opp dette kan være et aktuelt område for nærmere gjennomgang. Ekstern kommunikasjon Antallet kommunikasjonskanaler, krav til åpenhet og umiddelbarhet, kombinert med krav til saklighet og grundighet i offentlig saksbehandling, representerer en utfordring for alle offentlige aktører. Dette fordrer kompetanse og innarbeidet beredskap for mange tilfeller og innen mange områder. Hvordan fylkeskommunen håndterer dette både på overordnet nivå og ut i enhetene kan være et aktuelt tema for revisjon. Implementering av elektroniske støttesystemer Fylkeskommunen har de siste årene innført en lang rekke elektroniske støttesystemer innenfor flere fagområder, og utviklingen på området tilsier at innføring, endring og oppgradering av slike systemer vil være en vesentlig del av hverdagen i alle organisasjoner i overskuelig framtid. Forvaltningsrevisjon om saksbehandling og dokumenthåndtering avdekket flere utfordringer på dette området angående ett av systemene, og et mulig tema for forvaltningsrevisjon er en videre gjennomgang av innføringen av slike systemer også på andre områder, og læring fra de prosessene som allerede er gjennomført. Skoleskyss I forbindelse med siste runde med kollektivanbud har det vært en del støy knyttet til gjennomføringen av skoleskyss. Dette er et område med svært lav toleranse for avvik, og et aktuelt tema kan være å se nærmere på hvordan fylkeskommunens sikrer at elevene får den skyssen de har rett til på en effektiv og hensiktsmessig måte. Mobbing og psykososialt læringsmiljø i videregående skole Det psykososiale læringsmiljøet generelt, og problemer med mobbing spesielt, har vært et aktuelt tema der det stilles store krav til fylkeskommunen som skoleeier. Det har vært gjennomført en rekke tilsyn fra fylkesmannen på hvordan den enkelte skole håndtere dette, men det kan også være grunnlag for en vurdering av hvordan fylkeskommunen følger dette opp på overordnet nivå og hvordan man sikrer at det gjøres et godt nok arbeid innen alle videregående skoler i fylket. Elevmedvirkning i videregående skole De videregående skolene har ansvar for å legge til rette for reell elevmedvirkning, blant annet gjennom elevråd og skoleutvalg. En forvaltningsrevisjon kan se på hvorvidt alle skolene gir denne tilretteleggingen, og hvorvidt de i realiteten har et fungerende elevdemokrati. 59 3 Oppfølging og rapportering I tråd med forskrift om revisjon § 8 skal revisor rapportere fortløpende til kontrollutvalget om resultater av gjennomført forvaltningsrevisjon. Videre er kontrollutvalget tillagt ansvar for å rapportere om sitt arbeid til kommunestyret., Kontrollutvalget legger normalt rapport for det enkelte prosjekt fortløpende frem for fylkestinget. Oppfølging av prosjektene i etterkant rapporteres løpende ved behov, og samlet ved slutten av valgperioden. 60 PLAN FOR SELSKAPSKONTROLL 2014-2015 Sør-Trøndelag fylkeskommune Vedtatt av fylkestinget 17.6.2014, sak 47/14 61 62 1 Om selskapskontroll I følge kommuneloven § 77 nr. 5 er kontrollutvalget pålagt å”… påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.”. I forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 14 er dette videre definert slik: Kontrollutvalget skal påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll). Selskapskontrollen kan også omfatte forvaltningsrevisjon, jf. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner kap. 3. Slik det fremgår av denne paragrafen er det obligatorisk for fylkeskommunen å gjennomføre eierskapskontroll, definert som kontroll med forvaltningen av eierinteressene, herunder kontroll av om den som utøver eierskapet gjør det i samsvar med kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Videre er det anledning til å gjennomføre forvaltningsrevisjon i selskaper, slik definert i kommuneloven § 77 nr. 4: …kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger… Det er et diskusjonstema hvilke selskapsformer og eierskap som inngår i begrepet selskapskontroll. Det er på det rene at dette som et lovpålagt minimum må omfatte fylkeskommunens eierskap i aksjeselskap (AS), allmennaksjeselskap (ASA), interkommunale selskap (IKS), og samvirkeforetak og andre selskaper med begrenset ansvar (BA, SA). Denne planen legger videre til grunn at selskapskontrollen også skal omfatte alle selvstendige virksomheter der fylkeskommunen har et eierskap eller interesser med tydelig karakter av eierskap, deriblant interkommunale samarbeid etter kommunelovens § 27, stiftelser og foreninger. 1.1 Plan for selskapskontroll I følge forskriftens § 13, første ledd skal det også ”…minst en gang i valgperioden utarbeides plan for gjennomføring av selskapskontroll. Dette skal skje senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert.” I likhet med plan for forvaltningsrevisjon hviler det på kontrollutvalget å fremme forslag om plan til selskapskontroll, mens det er kommunestyret eller fylkestinget som vedtar planen. For forvaltningsrevisjon stiller forskriften krav om at planen skal ”…baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger…”. Gjeldende forskrift stiller ikke tilsvarende krav til plan for selskapskontroll, men i forslag til endringer av kommuneloven som har vært ute på høring er det lagt opp til at slikt krav stilles også for denne. Denne planen er basert på en slik analyse gjennomført av Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS, felles for kontrollutvalgene hos selskapets 15 eiere. 1.2 Gjennomføring av selskapskontroll Revisjon Midt-Norge IKS er i henhold til den inngåtte selskapsavtalen, det selskapet som skal gjennomføre selskapskontroll på vegne av de 15 deltakerne i selskapet. 1.2.1 Bestilling av selskapskontroll Kontrollutvalget foretar bestilling av selskapskontroll, med nærmere innretning av undersøkelsen, med bakgrunn i de vedtatte prioriteringene. 63 1.2.2 Innsyn Kommuneloven § 80 hjemler følgende innsynsrett i selskaper for kontrollutvalget eller den som utfører kontroll på vegne av dette: § 80. Selskapskontroll I interkommunale selskaper etter lov 29. januar 1999 nr. 6 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommuner eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper, har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet. Kommunestyret eller fylkestinget kan fastsette regler om kontrollutvalgets og revisors kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskapet og herunder fastsette hvilke dokumenter mv. som skal sendes kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor. Kontrollutvalget og kommunens eller fylkeskommunens revisor skal varsles og har rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling, samt møter i representantskap og tilsvarende organ. Denne lovbestemte innsynsretten gjelder altså bare for selskap eid 100 % av kommuner og fylkeskommuner i fellesskap. I selskaper med andre eiere, eller selskapsformer ikke omfattet av denne formuleringen må retten til innsyn skaffes med andre hjemler. Et alternativ er å sørge for at selskapets vedtekter gir rett til innsyn for eiernes kontrollorganer. I aksjeselskaper og de fleste andre selskapsformer kan en slik hjemmel fastsettes av generalforsamling med 2/3 flertall. Som ansvarlig offentlig eier bør fylkeskommunen søke å få inn slike bestemmelser i vedtektene, i alle fall i selskaper som stort sett er offentlig kontrollerte. Der ingen slik hjemmel finnes kan man ved vedtak om selskapskontroll i et kontrollutvalg anmode om at selskapet frivillig gir slikt innsyn. Erfaringsmessig er dette uproblematisk i selskaper som hovedsakelig finansieres med offentlige midler, eller der det offentlige er dominerende på eiersiden. Dette er likevel lite ønskelig, da det gir selskapet anledning til å motsette seg kontroll. Et siste alternativ er å gjennomføre selskapskontroll utelukkende basert på offentlig tilgjengelig informasjon, og den informasjon som finnes i eiernes egne arkiver. For ren eierskapskontroll, dvs. kontroll med fylkeskommunens utøvelse av eierskap, kan dette være tilstrekkelig, men det vil neppe være nok til å kunne gjennomføre forvaltningsrevisjon. Det er derfor en fordel om fylkeskommunen sørger for å be sine eierrepresentanter reise spørsmål om å ta inn regler om innsyn i vedtektene ved generalforsamling i selskaper der innsyn ikke er pålagt ved lov. 1.2.3 Samarbeid om selskapskontroll I selskaper der flere kommuner er eiere, særlig der flere kommuner med samme revisor er eiere, vil det være hensiktsmessig å søke å inngå samarbeid om selskapskontroll. Dette både av ressurshensyn i revisjonsarbeidet, da de fleste vurderinger vil kunne være gyldige for flere eiere, men også av hensyn til at selskapet ikke skal pålegges kontroll oftere enn nødvendig. Dette fordrer at fylkeskommunens og kommunenes prioriteringer for selskapskontroll samordnes, og at kontrollutvalgene må gis myndighet til å prioritere mellom aktuelle prosjekter basert på hvilke prosjekter der det finnes interesserte samarbeidspartnere. 64 1.2.4 Ressurser Ressurser til gjennomføring av selskapskontroll må, dersom Fylkestinget ikke ønsker å tilføre nye ressurser til formålet, tas av samme ressurser som stilles til rådighet for forvaltningsrevisjon. Det vil derfor være nødvendig å foreta en løpende prioritering mellom disse to formålene før bestilling av prosjekter. Det kan være hensiktsmessig at myndighet til å gjøre denne prioriteringen legges til kontrollutvalget. 1.3 Rapportering Revisjonen rapporterer løpende til kontrollutvalget om hvert enkelt gjennomført prosjekt. Kontrollutvalget legger disse løpende fram for kommunestyret. Det forutsettes at det for felles prosjekter mellom flere kommuner kan rapporteres i én felles rapport der dette er hensiktsmessig. 65 2 Eierskap og eierstyring i Sør-Trøndelag fylkeskommune Fylkestinget vedtok i 2008 en rekke premisser for eierskapsutøvelsen, i tillegg til å nedsette et eierskapsutvalg for å ivareta helhetlig forvaltning av STFKs eierinteresser1. Utvalget kommer årlig med en årsmelding til fylkestinget der fylkeskommunens ulike eierinteresser gjennomgås. Utvalget har også blant annet utarbeidet og lagt frem for fylkestinget et dokument med rutiner for deltakelse i generalforsamlinger. Arbeidet med utarbeidelse av konkrete eierstrategier for det enkelte selskap har kommet noe kortere, men i etterkant av gjennomført eierskapskontroll i 2011 har fylkestinget nå tatt nytt initiativ for å få dette på plass. 52 selskaper har inngått i arbeidet med risiko- og vesentlighetsvurderinger i utarbeidelse av denne planen. Dette inkluderer en stor variasjon i eierposter, fra ubetydelige eierandeler til heleide selskaper i tillegg til eierlignende interesser som ikke representerer formelle eierskap. STFK inngår i 4 interkommunale selskaper, er eier i 23 aksjeselskaper og har interesser i en rekke stiftelser. 2.1 Tidligere gjennomført selskapskontroll Følgende selskapskontrollprosjekter har blitt gjennomført de siste årene: 2011 2013 2014 Museene i Sør-Trøndelag AS Access Mid-Norway Interkommunalt arkiv Trøndelag IKS Overordnet eierstyring AtB AS Medtech Trondheim AS Eierskapskontrollen i 2011 konkluderte med at fylkeskommunen ikke hadde tilstrekkelig tydelige mål for sine eierskap, at STFK har gode rutiner for forvaltning av eierskapet, men at disse rutinene i liten ble fulgt i praksis. Kontroller gjennomført i 2013 og 2014, i tillegg til saker som er lagt frem for fylkestinget i perioden indikerer at det har skjedd en vesentlig utvikling på dette området. Blant annet legger eierskapsutvalget nå frem årlige rapporter for fylkestinget, og det er et pågående arbeid med å utarbeide spesifikke eierstrategier for prioriterte selskaper. 1 FT-sak 5/08 66 3 Prioriterte prosjekter for selskapskontroll i planperioden Ved selskapskontroll av enkeltselskaper der STFK er eier sammen med andre fylkeskommuner eller kommuner er det hensiktsmessig å søke å gjennomføre disse i samarbeid. Der STFK er en liten eier i samarbeid med andre vil prosjekter prioritert i denne listen kun gjennomføres dersom prosjektene også blir prioritert av andre eieres kontrollutvalg. Prosjekt Bomvegselskaper Involverte selskaper2 Trøndelag bomveiselskap AS Bomvegselskapet E39 Øysand Thamshavn AS Fosenvegene Ei Tim’Te ’By’N AS 2 Trøndelag Teater Trøndelag teater AS 3 Filmselskaper Midt-Norsk filmfond AS Midt-Norsk filmsenter AS Prioritering 1 Involverte kommuner3 STFK, NTFK, Agdenes, Snillfjord, Meldal, Melhus, Orkdal, Hemne, Skaun, Roan, Osen, Mosvik, Åfjord, Ørland, Leksvik, Rissa, Bjugn, Malvik STFK, Trondheim kommune STFK, NTFK, Trondheim kommune 3.1 Utdyping av de enkelte prosjektene Gjennomgående for alle prosjektene vil vurdering av selskapenes økonomi og forutsetninger for drift, i tillegg til etterlevelse av lovverk (offentlighet, anskaffelser, likestilling) være aktuelle problemstillinger. Det vil også i de fleste tilfeller være nærliggende å gjøre en vurdering av eiernes rolle. I tillegg kommer problemstillinger spesifikke for de enkelte selskap. I hvert tilfelle vil det være nødvendig med en ytterligere utvelging og spissing av problemstillinger før bestilling av prosjekter. 3.1.1 Bomvegselskaper Fylkeskommunen er medeier i flere bomvegselskaper i fylket. Disse administrerer svært høye beløp i offentlige avgifter fra bomvegprosjekter. Flere store bompengeprosjekter i fylket har vært i drift i flere år, og to nye bompengeprosjekter er igangsatt. I tillegg foregår det et arbeid rettet mot en opprettelse av et regional bomvegselskap. En helhetlig gjennomgang av styring av disse selskapene kan samle nyttige erfaringer for videre bompengedrift i fylket. Prosjektet vil være mest hensiktsmessig dersom også flere av eierne ønsker å prioritere det. 3.1.2 Trøndelag teater Trøndelag Teater AS er et aksjeselskap eid av staten, Sør-Trøndelag fylkeskommune og Trondheim kommune, med staten som majoritetsaksjonær med 2/3 av aksjene. Selskapet drives med betydelig offentlig støtte, der stat, kommune og fylke bidrar etter en nærmere vedtatt modell. Selskapet har i tillegg inntekter fra blant annet billettsalg. Selskapet har et ideelt formål, og STFKs eierskap har en kulturpolitisk begrunnelse. Selskapets kulturpolitiske betydning og størrelsen på fylkeskommunens bidrag tilsier at eierstyringen bør følges opp av kontrollutvalget. 3.1.3 Filmsatsing Sør-Trøndelag fylkeskommune har etter hvert lagt betydelige ressurser i en satsing på filmproduksjon i regionen. To sentrale virkemidler for dette er aksjeselskapene Filminvest Midt-Norge AS og MidtNorsk filmsenter AS. Det er aktuelt å vurdere hvorvidt selskapene oppnår mål som forventet av eierne, eller hvorvidt de kan forventes å gjøre det med de forutsetninger som ligger til grunn. Også 2 3 Selskaper i kursiv er ikke underlagt reglene om innsyn i kommuneloven § 80. Kommuner i kursiv har ikke Revisjon Midt-Norge IKS som revisor. 67 dette prosjektet vil være mest hensiktsmessig å gjennomføre dersom en eller flere av de andre eierne, Trondheim kommune og Nord-Trøndelag fylkeskommune ønsker å delta. 68 4 Vedlegg 1: Oversikt over fylkeskommunens eierskap 4 Orgnr Foretakets navn Selskapstype Eierandel Off.heleid 989867121 Aquaculture Engineering AS AS 13,93% Nei 994686011 AtB AS AS 100,00% Ja 910568183 Biblioteksentralen SA SA 0,00% Nei 985683743 Birka AS AS 6,70% Nei 938100330 Den Norske Krigsforsikring for Skib Gjensidig Annet foretak 0,00% Nei 998129346 Elbanen Steinkjer - Trondheim - Storlien Forening 33,30% Ja 990768803 Filminvest Midt-Norge AS AS 33,33% Ja 989925520 Foreningen StudiebyEN Forening 14,71% Nei 989866273 Foreningen Technoport Forening 0,00% Nei 988669342 Fosenvegene AS - Ei Tim'Te 'By'N AS 36,76% Nei 931518666 Fylkeshuset AS AS 100,00% Ja 947537792 Hemne Kraftlag SA SA 0,00% Nei 986399445 Innovasjon Norge Annet foretak 2,57% Nei 971375965 Interkommunalt Arkiv Trøndelag IKS IKS 10,30% Ja 988799475 Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS IKS 30,00% Ja 874411132 Kystmuseet i Sør-Trøndelag Stiftelse 0,00% Nei 984829906 Leiv Eiriksson Nyskaping AS AS 1,50% Nei 987488042 Medtech Trondheim AS AS 100,00% Ja 848429112 Melhus Kornsilo og Mølle BA BA 0,00% Nei 995603063 Midt-Norge Olje og Gass Forening 0,00% Nei 988488402 Midtnorsk Filmsenter AS AS 33,33% Ja 978650902 Midtnorsk Opplæring AS AS 2,00% Nei 993595675 Museene i Sør-Trøndelag AS AS 33,30% Nei 971380128 Museet kystens arv Stiftelse 0,00% Nei 556503232 Naboer AB AS 6,75% Nei 992604719 Nidaros pilegrimsgård Stiftelse 10,00% Nei 989870211 Ny Rv 714 AS AS 45,45% Nei 988067075 Oi! Trøndersk Mat og Drikke AS AS 4,35% Nei 975370925 Olavsfestdagene i Trondheim Stiftelse 15,00% Nei 871492522 Orkla industrimuseum Stiftelse 0,00% Nei 977036283 Revisjon Midt-Norge IKS IKS 30,00% Ja 977036283 Revisjon Midt-Norge IKS IKS 30,00% Ja 992664924 Riastvegen vegforening SA Annet 0,00% Nei 4 5 Foretak oppført med 0 % er enten foretak med svært liten eierandel, ukjent eierandel eller foretak uten eiere der ”eierandel” ikke er estimert. Vekten av fylkeskommunens interesse i foretaket er estimert for enkelte stiftelser og foreninger ut fra andel av årlig tilskudd eller stiftelseskapital. 5 Hvorvidt selskapet i sin helhet er eid av kommuner og fylkeskommuner og dermed faller inn under bestemmelsen om innsynsrett i kommuneloven § 80. 69 992664924 Riastvegen vegforening SA SA 0,00% Nei 971502967 Stiftelsen Aunøya Stiftelse 40,00% Nei 975377253 Stiftelsen DS Hansteen Stiftelse 0,00% Nei 971379650 Stiftelsen Halten Nekolai Dahls Minne Stiftelse 15,38% Nei 975382516 Stiftelsen internasjonal studentfestival i Stiftelse 16,67% Nei 960201280 Stiftelsen Ringve museum musikkhistoriske Stiftelse 0,00% Nei 971018526 Stiftelsen Rørosmuseet Stiftelse 0,00% Nei 995442345 Tannhelsetjenestens Kompetansesenter 33,33% Ja For Midt-Norge IKS IKS 979615361 Tjeldbergodden utvikling AS AS 3,87% Nei 967544256 Trondheim Bussterminal AS AS 90,00% Nei 979917848 Trondheim kunstmuseum Stiftelse 0,00% Nei 971434023 Trondheim symfoniorkester Stiftelse 10,00% Nei 935162718 Trøndelag Bomveiselskap AS AS 91,33% Nei 971454792 Trøndelag Folkemuseum Stiftelse Stiftelse 0,00% Nei 961245117 Trøndelag Reiseliv AS AS 20,81% Nei 916914261 Trøndelag Teater AS AS 16,67% Ja 989333089 Trøndelags Europakontor Forening 0,00% Nei 890463282 Trådløse Trondheim AS AS 7,00% Nei 981656172 Ungdommens kulturmønstring Norge SørTrøndelag FKF KF 100,00% Nei Vegamot AS AS 17,22% Nei 988124796 70 Forvaltningsrevisjon - STFKs oppfølging av kollektivtrafikken i 2013 og 2014 Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Saksnr 006/15 Torbjørn Brandt 216, &58, 14/12-11 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapporten til etterretning og legger saken frem for fylkestinget med følgende innstilling: 1. Fylkestinget ber fylkesrådmannen utarbeide og benytte risiko- og konsekvensanalyser i økonomistyringen av AtB. 2. Fylkestinget ber fylkesrådmannen benytte realistiske prognoser for beregning av inntektsgrunnlaget ved utarbeidelsen av budsjettet til AtB. 3. Fylkestinget ber fylkesrådmannen å revidere budsjettet til AtB i henhold til gjeldende lover, forskrifter og god kommunal regnskapsskikk. 4. Fylketinget ber fylkesrådmannen merke seg rapportens øvrig funn og konklusjoner. 5. Fylkestinget tar rapporten for øvrig til orientering. Vedlegg STFKs oppfølging av kollektivtrafikken i 2013 og 2014 Saksutredning Kontrollutvalget bestilte i sak 26/14 forvaltningsrevisjon av STFKs oppfølging av kollektivtrafikken og ba Revisjon Midt-Norge IKS oppdrag med å finne svar på følgende fire problemstillinger: 1. Hva er årsaken til AtBs merforbruk i 2013 og forventet merforbruk i 2014? 2. I hvilken grad skyldes merforbruket i 2013 og 2014 forhold som STFK rår over? 3. Hvorfor fikk politisk nivå informasjon om merforbruket i 2013 så sent? 4. Hva er årsaken til at det ble lagt fram prognoser med store forskjeller med kort tids mellomrom våren 2014? I forbindelse med problemstilling 1 vil sekretariatet peke på følgende forhold: For 2013 ble merforbruket på ca. 125 millioner kroner. Det nye regionanbudet ble 51 millioner kroner dyrere. STFK hadde kjennskap til et forventet merforbruk på 25 millioner kroner våren og sommeren 2013 uten at ytterligere midler ble 71 bevilget for å holde budsjettet i balanse. Høsten 2013 viste det seg at det planlagte tilbudet ved regionanbudet hadde store mangler. Samtidig ble det sent på høsten avdekket feil ved regnskapsføringen til AtB. Til sammen utgjorde dette ytterligere ca. 22 millioner kroner i merforbruk. Inntektssvikt og økt ruteproduksjon i bytrafikken medførte et merforbruk på 42 millioner kroner. Av dette beløpet var STFK kjent med et forventet merforbruk på 11 millioner kroner fra august 2013. For 2014 er det forventet et merforbruk på 108 millioner kroner. Dette skyldes hovedsaklig at budsjettet for 2014 ble vedtatt før STFK og AtB var klar over at regionanbudet høsten 2013 ble langt dyrere enn antatt. Videre at AtB og STFK hadde budsjettert med for høy inntekt 2014. AtB og STFK var klar over at regionanbudet ville bli ca. 50 millioner kroner dyrere per år. Begge hadde kunnskap om et tilsvarende merforbruk tidlig i 2014. AtB har gjennom vinteren og våren gjennomført tiltak for å kutte kostnadene. Videre prøver AtB å tilpasse kostnadene til tilskuddsnivået gitt av STFK. Ijanuar 2014 var det tydelige indikasjoner på at inntektene ville bli vesentlig lavere enn budsjettert. STFK bestemmer både takstnivå og nivået på ruteproduksjon. AtB hadde derfor få muligheter til å påvirke både inntektssiden og kostnadssiden. Den nye rammeavtalen fra sommeren 2014 gir AtB muligheten til å disponere 5% på både inntekts- og kostnadssiden. Utover vinteren 2014 dukket det videre opp enkelte andre kostnader som AtB ikke hadde forventet, blant annet viste det seg at effekten i 2014 av overskridelsene på regionanbudet høsten 2013 ble enda høyere enn forventet. I tillegg medførte konkurs hos en av operatørene økte kostnader. I april 2014 ble fylkeskommunen orientert om at AtB var 100 millioner kroner i underbalanse. Fylkesrådmannen la frem sak til fylkestinget med innstilling om å kutte rutetilbudet tilsvarende 50 millioner kroner. Dette var ikke tilstrekkelig for å få budsjettet i balanse. I forbindelse med problemstilling 2 vil sekretariatet peke på følgende: Funn i forvaltningsrevisjonen viser at merforbruket i AtB for 2013 skyldes i hovedsak to forhold. For det første var årsaken til merforbruket mangelfull økonomistyring og kostnadskontroll. Merforbruket og manglende budsjettkorrigeringer i 2013 er en vesentlig del av årsaken til merforbruket i 2014. For det andre skyldes merforbruket svikt i inntektsgrunnlaget. I budsjettprosessen var det fylkesrådmannens prognoser for passasjerinntekter som ble blitt lagt til grunn. Fylkesrådmannen opererer med mer optimistiske prognoser for passasjerutvikling enn AtB. Tidlig i 2014 ble det klart at disse prognosene var for optimistiske, noe som fikk store økonomiske konsekvenser for AtB. Revisjonen påpeker at partene ikke kunne forutse at inntektsutviklingen ble så negativ som den ble, men revisjonen stiller spørsmål ved om fylkesrådmannens prognoser for 2014 allerede fremstod som realistiske høsten 2013. Informasjon revisjonen fikk tyder på at budsjetteringen var basert vel så mye på et mål om budsjettilpasning, som på en nøktern prognose for passasjerutvikling. 72 Forvaltningsrevisjonen viser at risikovurderinger i liten grad har vært en del av den økonomiske styringen. Revisjonen hevder at styringen er farget av et politisk mål om stadig vekst, men politiske målsettinger og styringssignaler kan ikke medføre at fylkesrådmannen ser bort fra helt nødvendige risikovurderinger. I forbindelse med problemstilling 3 vil sekretariatet trekke frem følgende forhold: Fylkestinget var til en viss grad orientert om deler av det forventede merforbruk allerede sommeren 2013. At fylkestinget ikke i tilstrekkelig grad ble orientert om det øvrige merforbruket skyldes hovedsaklig at AtB mistet kontroll med kostnadene og oversikten over konsekvensene av de tiltakene som ble iverksatt ved oppstarten av regionanbudet. Fylkesrådmannen fikk oversikt over kostnadene ved regionanbudet fra AtB umiddelbart etter at ledelsen i AtB selv fikk oversikt. Fylkesrådmannen la frem oversikten til fylkestuvalget kun få dager etter. Endringene fikk betydelige kostnadsmessige konsekvenser. Revisjonen konkluderer med at flere av disse forholdene var kjent og at fylkesrådmannen på et tidligere tidspunkt burde bedt AtB om rapporterte til fylkeskommunen. I forbindelse med problemstilling 4 vil sekretariatet bemerke følgende: Oppfatningen om at AtB våren 2014 la fram nye prognoser med store endringer med kort tids mellomrom stemmer ikke ifølge funnene i forvaltningsrevisjonsrapporten. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Rapporten viser at økonomistyringen på kollektivområdet har vært preget av manglende risikovurderinger. Inntektsgrunnlaget påvirkes av flere usikre faktorer som ligger utenfor både fylkeskommunens og AtBs kontroll. Det bør derfor stilles krav til et forsvarlig og forsiktig budsjett, som baser seg på realistiske prognoser og risiko- og konsekvensanalyser. AtB er et selvstendig rettssubjekt og fylkeskommunen er juridisk sett ikke forpliktet til å dekke AtBs merforbruk, men når fylkeskommunen i praksis dekker AtB sitt merforbruk er det sekretariates vurdering at kommuneloven vil komme til anvendelse. Kommuneloven bestemmer at budsjettet skal være realistisk. Det stilles også krav om at fylkestinget sørger for at fylkeskommunens totale økonomi til enhver tid er i balanse. Når fylkesrådmannen får kunnskap om nye kostnader er han derfor pålagt å bringe budsjettet i balanse ved revidering av budsjettet. 73 Godkjenning av protokoll Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Torbjørn Berglann 033, &17 14/147-3 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Protokollen godkjennes. Saksutredning Protokollen legges fram i møtet. 74 Saksnr 007/15 Orienteringer - Revisjon Midt-Norge IKS Behandles i utvalg Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag Fylkeskommune Saksbehandler: Arkivkode: Arkivsaknr.: Møtedato 19.01.2015 Saksnr 008/15 Torbjørn Brandt 033 12/28-15 Kontrollutvalgssekretariatets innstilling Kontrollutvalget tar redegjørelsen til orientering. Saksutredning Kontrollutvalget har ytret ønske om å oppsøke enheter i fylkeskommunen og virksomheter hvor fylkeskommunen er eier for å utvide sin kunnskap om fylkeskommunens virksomhet. I dette møtet besøker kontrollutvalget Revisjon Midt-Norge IKS. Kontrollutvalget vil få en orientering og omvisning fra Revisjon Midt-Norges ledelse. Kontrollutvalgssekretariatets konklusjon Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å ta redegjørelsen til orientering 75
© Copyright 2024