‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫מעבר לניהול אסטרטגי בשלטון המקומי‬ ‫נחום בן‪-‬אליא‬ ‫ירושלים‪ ,‬אוקטובר ‪1996‬‬ ‫‪THE FLOERSHEIMER INSTITUTE FOR POLICY STUDIES‬‬ ‫‪TOWARDS STRATEGIC MANAGEMENT‬‬ ‫‪IN LOCAL GOVERNMENT IN ISRAEL‬‬ ‫‪Nahum Ben-Elia‬‬ ‫הדברים המובאים בפרסום זה הם על דעת המחבר בלבד‬ ‫עריכה לשונית‪ :‬נורית רונאל‬ ‫עורכת אחראית‪ :‬שונמית קרין‬ ‫הכנה לדפוס‪ :‬סילבינה פיטסני‬ ‫הדפסה‪ :‬דפוס אחוה בע"מ‬ ‫‪ ,1996 ‬מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ‬ ‫רח' דיסקין ‪ 9‬א'‪ ,‬ירושלים ‪ 90440‬טל' ‪ 5666243-02‬פקס‪5666252-02 :‬‬ ‫‪ISSN 0792-6251‬‬ ‫על המחבר‬ ‫ד"ר נחום בן‪-‬אליא ‪ -‬הנו יועץ בתחום מדיניות מוניציפלית ותכנון אורבני אסטרטגי‪ .‬הוא‬ ‫מרצה בתכנית למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב‪.‬‬ ‫דברי תודה‬ ‫ברצוני להודות לדוד קאפח‪ ,‬ישראל גולדשטיין וחיה ג'מצ'י על הערותיהם המועילות‪.‬‬ ‫על המחקר‬ ‫במכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות נערכים בעת האחרונה מספר מחקרים על סוגיות שונות‬ ‫העולות במסגרת השלטון המקומי‪ .‬במסגרת זו הכין ד"ר נחום בן‪-‬אליא מספר מחקרים‬ ‫העוסקים בשכלול המינהל בשלטון המקומי‪ .‬מחקר זה מעלה מספר הצעות המבקשות‬ ‫להעביר את השלטון המקומי לפסים של ניהול אסטרטגי בו קיימים מרכיבים של ניהול‬ ‫מערכתי מתואם תוך ראייה אסטרטגית לאורך זמן‪ .‬מעבר זה‪ ,‬לדברי בן‪-‬אליא‪ ,‬לא ייעשה על‬ ‫ידי רפורמה גורפת אלא בעיקר על ידי שינויים "מלמטה" כתוצאה מיזמה מקומית‪.‬‬ ‫על מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫בשנים האחרונות גוברת בישראל המודעות בדבר חשיבותו של מחקר המכוון לסוגיות של‬ ‫מדיניות‪ .‬ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר יזם את יסודו של מכון שיתרכז בסוגיות‪-‬מדיניות‬ ‫ארוכות טווח‪ .‬מטרתו הבסיסית של המכון היא לחקור תהליכים יסודיים שיעסיקו את קובעי‬ ‫המדיניות בעתיד‪ ,‬לנתח את המגמות וההשלכות ארוכות הטווח של תהליכים אלה ולהציע‬ ‫לקובעי המדיניות חלופות של מדיניות ואסטרטגיה‪.‬‬ ‫חברי הוועד המנהל של המכון הם‪ :‬ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר )יו"ר(‪ ,‬עו"ד י' עמיהוד בן‪-‬‬ ‫פורת )סגן יו"ר(‪ ,‬מר דוד ברודט‪ ,‬מנכ"ל משרד האוצר ומר הירש גודמן‪ ,‬העורך הראשי של‬ ‫ה"ג'רוסלם ריפורט"‪ .‬מנהל המכון הוא פרופ' עמירם גונן‪ ,‬מן המחלקה לגאוגרפיה‬ ‫באוניברסיטה העברית בירושלים‪.‬‬ ‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫רשימת פרסומים על מינהל ופיתוח מקומי‬ ‫‪ .1‬לקראת רפורמה מוניציפלית במטרופולין תל אביב בשנות התשעים‬ ‫ערן רזין‪1994 ,‬‬ ‫‪ .2‬שירותי רווחה אישיים בתפר שבין השלטון המרכזי ובין הרשויות המקומיות‬ ‫אברהם דורון‪1994 ,‬‬ ‫‪ .3‬העיר כיזם‪ :‬קידום הפיתוח הכלכלי המקומי‬ ‫דניאל פלזנשטיין‪1994 ,‬‬ ‫‪ .4‬פיתוח מרכזי תעשייה ותעסוקה‪ :‬ממד השלטון המקומי‬ ‫ערן רזין ואנה חזן‪1995 ,‬‬ ‫‪ .5‬בין תכנון לשווק‪ :‬מעמדו ומיסודו של הפיתוח הכלכלי המקומי בישראל‬ ‫דניאל פלזנשטיין‪1995 ,‬‬ ‫‪ .6‬איגרות חוב מוניציפליות‬ ‫אבי חפץ‪ ,‬אליהו חסון‪ ,‬עפרה לוסטינגר‪ ,‬תמר ארליך‪1995 ,‬‬ ‫‪ .7‬מדיניות שטחים פתוחים בליבת ישראל‬ ‫ערן פייטלסון‪1995 ,‬‬ ‫‪ .8‬מדיניות ביזור דיפרנציאלית בשלטון המקומי‬ ‫נחום בן‪-‬אליא‪1995 ,‬‬ ‫‪ .9‬מדיניות שמירה על קרקע חקלאית‬ ‫אפרים שלאין וערן פייטלסון‪1996 ,‬‬ ‫‪ .10‬תמורות בשוליים העירוניים‪-‬כפריים במטרופולין תל אביב‬ ‫ערן רזין‪1996 ,‬‬ ‫‪ .11‬ניהול מערכות המים‪ :‬המסגרת המשפטית בישראל‬ ‫דניס גולדמן‪ ,‬ירושלים‪1996 ,‬‬ ‫‪ .12‬הנפקת איגרות חוב מוניציפליות למטרות ייעודיות בישראל‬ ‫אבי חפץ‪ ,‬דורון שמר‪ ,‬יעל רוזנשיין‪1996 ,‬‬ ‫תוכן עניינים‬ ‫תמצית‬ ‫‪8‬‬ ‫מבוא‬ ‫‪8‬‬ ‫פרק ראשון‪ :‬הרשות המקומית כארגון מורכב‬ ‫‪12‬‬ ‫‪12‬‬ ‫‪13‬‬ ‫‪13‬‬ ‫פרק שני‪ :‬מורכבות סביבתית‬ ‫‪13‬‬ ‫‪14‬‬ ‫‪15‬‬ ‫פרק שלישי‪ :‬מאדמיניסטרציה שוטפת לניהול אסטרטגי‬ ‫‪16‬‬ ‫פרק רביעי‪ :‬יסודות לפיתוח יכולת ניהול אסטרטגי‬ ‫‪18‬‬ ‫‪18‬‬ ‫‪19‬‬ ‫‪20‬‬ ‫‪21‬‬ ‫‪22‬‬ ‫‪23‬‬ ‫‪24‬‬ ‫פרק חמישי‪ :‬היתכנות המעבר‬ ‫‪26‬‬ ‫מקורות‬ ‫‪27‬‬ ‫רב‪-‬תכליתיות‬ ‫מערכתיות‬ ‫שונות בטווחי הזמן של פעילויות‬ ‫הסביבה הבינמוסדית‬ ‫הסביבה הציבורית‬ ‫התוויית מדיניות ודגשים ניהוליים‬ ‫ניהול מתאם ‪ -‬מנכ"לות מוניציפלית‬ ‫ניהול משאבים‬ ‫ניהול מערכי שירות‬ ‫תכנון אסטרטגי‬ ‫מעבר לתקציב ביצוע‪ ,‬תקציב תכניות וחיזוי כספי‬ ‫בקרה על בסיס מדדי ביצוע ומשוב צרכני‪-‬ציבורי‬ ‫תמצית‬ ‫התחזקות מעמדו של השלטון המקומי והרחבת סמכויותיו מעלים את שאלת יכולתו‬ ‫הניהולית; כלומר‪ :‬באיזו מידה תואמת יכולת הניהול המקומית את הנפח הגדל של הפעילות‬ ‫המוניציפלית ואת המורכבות הארגונית‪ ,‬התפקודית והמקצועית הנלוות לתהליך זה‪ .‬מבחינת‬ ‫מדיניות ציבורית כוללת שאלה זו רחוקה מלהיות טריוויאלית התייחסות אליה מוצדקת‬ ‫לפחות מחמישה טעמים שונים‪) :‬א( ההשלכה הישירה שיש לפעילות השלטון המקומי על‬ ‫רווחת התושבים בשל היותו ספק מרכזי של שירותים ציבוריים; )ב( היקף המשאבים‬ ‫הציבוריים המנוהלים על ידי השלטון המקומי )מחזור "עסקי" שוטף של כ‪ -20‬מיליארד ש"ח‬ ‫לשנה(; )ג( אחריותו של השלטון המקומי בכל הנוגע לעיצוב הסביבה הפיסית במדינת ישראל;‬ ‫)ד( העובדה שהשלטון המקומי מפעיל ומתחזק תשתיות ציבוריות יקרות‪-‬ערך ו‪)-‬ה( העלות‬ ‫הציבורית הכוללת של מעשים ושל מחדלים מקומיים )דוגמת גירעונות כספיים נרחבים(‪.‬‬ ‫נקודת המוצא של העבודה היא אי‪-‬ההתאמה ההולכת וגוברת בין גישת הניהול הרווחת‬ ‫בשלטון המקומי )'אדמיניסרטציה שוטפת של שירותים'( לבין המשימות הניצבות כיום בפניו‪.‬‬ ‫מגמות שינוי מקיפות‪ ,‬בתחומי הממשל‪ ,‬הכלכלה והחברה‪ ,‬וכן מורכבותה של הרשות‬ ‫המקומית כארגון משימתי רב‪-‬תכליתי צריכות‪ ,‬לדעת עורך המחקר‪ ,‬פיתוח תפיסת ניהול‬ ‫חלופית‪ .‬העבודה מציגה את תפיסת הניהול האסטרטגי כגישת ניהול חלופית‪.‬‬ ‫פיתוח יכולות ניהול‪ ,‬התואמות את אחריותו ואת משימותיו הציבוריות של השלטון המקומי‬ ‫במחצית השנייה של שנות ה‪ ,-90‬מותנה בבחינה מחודשת של חמש סוגיות ניהוליות‪:‬‬ ‫התוויית מדיניות ודגשים ניהוליים‬ ‫ניהול מתאם‬ ‫ניהול משאבים‬ ‫ניהול מערכי שירות‬ ‫מערכות תומכות‬ ‫ניהול אסטרטגי מניח יכולת להתוות מדיניות )מטרות‪ ,‬יעדים‪ ,‬עדיפויות( וקביעת דגשים‬ ‫ניהוליים בהתאם‪ .‬התוויית מדיניות נדרשת על מנת לעצב היררכיה של יעדים ושל עדיפויות‪.‬‬ ‫דווקא המגוון הרחב של פעילויות המוטלות כיום על הרשות הוא המחייב פיתוח יכולת של‬ ‫ראייה סלקטיבית לגבי מרכזיותן היחסית של תפעילויות אלו‪ ,‬מבחינת המערכת‬ ‫המוניציפלית והעירונית‪ .‬מגוון פעילויות הרשות המקומית והמורכבות הארגונית‪-‬ניהולית‬ ‫העולה מצריכים כיום יכולת משופרת לניהול מתאם‪ .‬העבודה מדגישה את חיוניותה של‬ ‫דרג מקצועי( והן באופן‬/‫ הן באופן אנכי )דרג נבחר‬,‫כיוונית‬-‫המנכ"לות כפונקציה מתאמת דו‬ .(‫רשותיים‬-‫ ובינן לגורמים חוץ‬,‫אופקי )יחידות שונות ברשות‬ ‫ מבחינת‬,‫נהול אסטרטגי של רשות מקומית רואה בפיתוח הניהול משאבים משימה קריטית‬ ,‫ כוח אדם‬,‫ תקציבים‬:‫ משאבי הרשות מוצגים כאן בראייה כוללת‬.‫יציבותה הניהולית‬ ,‫ ניהול אסטרטגי של משאבי הרשות מדגיש את סוגיות היצירת‬.‫עתודות קרקע ומתקנים‬ ,‫הטיפוח והאיגום של המשאבים הנדרשים לצורך מימוש היעדים ה"עסקיים" של הרשות‬ ‫ הגישה המוצעת עשויה להביא לבחינה‬.‫לרבות הבטחתם של משאבים אלו לאורך זמן‬ ‫ בהקשר זה מדגישה העבודה את‬.‫מחודשת של ניהול מערכי השירות שבאחריות הרשות‬ ‫ דהיינו הסדרים חלופיים‬,(market-type mechanisms) '‫חשיבותם העולה של 'מנגנונים מעין שוק‬ ,‫ ייצור מוסדי ובינמוסדי‬,‫ קניית שירותים קבלניים‬:‫של ייצור שירותים ואספקתם )כגון‬ ‫ תמחור אמיתי או וירטואלי של‬,‫ הטמעת עקרונות תחרות בפעילות הרשות‬,(‫זיכיונות‬ .‫שירותים ועוד‬ ‫ מצריך בניית‬,‫ כמוצע בעבודה זה‬,‫פיתוח סגנון ניהול אסטרטגי בשלטון המקומי והטמעתו‬ ‫ ומערכות‬,‫ שיטות תקצוב מתקדמות‬,‫ תכנון אסטרטגי‬:‫ ביניהן‬,‫מערכות תומכות ייעודיות‬ .‫בקרה ומשוב‬ Abstract The multi-purpose nature of local government poses great challenges to effective and efficient management. These challenges are magnified by environmental changes affecting Israeli local government - e.g., decentralization, displacement of social problems to the local level, increased financial constraints at the central government level (paralleled by a greater reliance on selfgenerated revenues) and unrelenting demands and expectations for improved local services. As a result of these changes there is a widening mismatch between the traditional administration of local affairs and the management requirements of the new rea. The policy paper presented here advocates the development of a strategic management perspective in Israeli local government. The development of this alternative approach is based on five main issues: (i) policy formulation capacity; (ii) corporative management integration; (iii) resource management; (iv) services management; and (v) management supporting systems (strategic planning, advanced financial management systems, performance monitoring systems). ‫מבוא‬ ‫בעשור האחרון מתקיים במדינת ישראל שינוי ממשלי רב חשיבות‪ :‬העתקה הדרגתית של‬ ‫מרכז הכובד של העשייה הציבורית מהממשל המרכזי לשלטון המקומי‪ .‬מגמה זו של גידול‬ ‫חלקו היחסי של השלטון המקומי בנפח הפעילות של המגזר הציבורי עולה בקנה אחד עם‬ ‫מגמות בינלאומיות דומות )‪ .Goldsmith & (Newton, 1988‬ביטוי לכך ניתן למצוא ביחס שבין‬ ‫הוצאות השלטון המקומי לבין כלל ההוצאות לצריכה ציבורית‪ .‬בראשית שנות התשעים‬ ‫הגיעו הוצאות השלטון המקומי לכדי ‪ 30‬אחוזים מכלל ההוצאות לצריכה הציבורית )לא כולל‬ ‫החזר ריבית ותשלומי העברה(‪ ,‬זאת לעומת פחות מ‪ -20‬אחוזים לפני עשור )ראה איור מס'‪.(1‬‬ ‫גם קצב הגידול של הוצאות השלטון המקומי בישראל‪ ,‬בדומה למגמות הבינלאומיות ‪(Sharpe,‬‬ ‫)‪ ,1988‬הוא מהיר מקצב הגידול של הוצאות השלטון המרכזי‪ .‬למרות תנודות חריפות‬ ‫במדיניות המוניטרית והתקציבית הכללית‪ ,‬גדלות הוצאות השלטון המקומי מאז שנות‬ ‫השמונים בכ‪ -6‬אחוזים בממוצע רב‪-‬שנתי ואילו הוצאות השלטון המרכזי )על‪-‬פי ההוצאות‬ ‫לצריכה ציבורית( גדל קצת מעל ‪ 1‬אחוז בממוצע רב‪-‬שנתי )ראה איור מס' ‪.(2‬‬ ‫השינוי במעמדו של השלטון המקומי הוא תוצאה של שני תהליכים משלימים‪ :‬האחד ‪ -‬נטייה‬ ‫מצד השלטון המרכזי לצמצם את מעורבותו הישירה ברמה המקומית‪ ,‬והאחר ‪ -‬התחזקות‬ ‫מעמדו הפוליטי ויכולתו הביצועית של השלטון המקומי )בן‪-‬אליא‪.(Ben-Elia, 1993;1990 ,‬‬ ‫תמורות אלו באות לידי ביטוי בתהליך ביזור בלתי מוצהר ובלתי מתוכנן )'התבזרות'(‪ ,‬המביא‬ ‫לגידול הדרגתי בסמכויותיהן של הרשויות המקומיות ולחיזוק יכולת התמרון שלהן )בן‪-‬‬ ‫אליא‪ .(1995 ,‬לגורמים אלה מתווספות שאיפותיה של המנהיגות הפוליטית המקומית למצות‬ ‫עד תום את כוחה וסמכותה‪ .‬החוק לבחירה ישירה של ראשי ערים העניק להם לגיטימציה‬ ‫ציבורית רבה ותרם לשינוי יחס הביטול ההיסטורי של נציגי השלטון המרכזי כלפי המנהיגות‬ ‫המקומית‪ .‬אופן בחירתם של ראשי הערים משמש תמריץ לפעילות יזמית שכן הכרעת‬ ‫הבוחרים תלויה במידה רבה ב"תפוקות" מוחשיות ‪ -‬במונחים של פיתוח עירוני ושל איכות‬ ‫השירותים‪ .‬הסיסמה שנבחרה לכנס נבחרים שנערך לאחרונה מבטאת בתמציתיות קולעת‬ ‫את האסרטיביות החדשה של השלטון המקומי‪' :‬השלטון המקומי ‪ -‬הרשות המבצעת של‬ ‫מדינת ישראל'‪ .‬מעבר לפעלול הפרסומאי‪ ,‬מיטיבה סיסמה זו לבטא את היכולת המדהימה‬ ‫שהפגין השלטון המקומי בניהול ובפיתוח מערכות מקומיות‪ ,‬תוך התמודדות עם אתגרים‬ ‫אדירים הנגזרים מהצמיחה המואצת של השנים האחרונות‪ .‬יכולת זו גם חשפה‪ ,‬למרב הצער‪,‬‬ ‫היבטים פחות חיוביים ‪ -‬החל בנורמות התנהגות שאינן הולמות מגזר ציבורי מתקדם‪ ,‬וכלה‬ ‫במחיר הציבורי היקר של ליקויי תפקוד המתבטא בגירעון מצטבר של למעלה מ‪ -10‬מיליארד‬ ‫שקלים‪ ,‬מאז ראשית שנות השמונים(‪.‬‬ ‫גירעון זה נגרם כתוצאה ממדיניות ממשלתית לקויה )דוגמת ליקויים בתקצוב הממשלתי או‬ ‫במדיניות השכר של הממשלה(‪ ,‬מכשלים בבקרה המרכזית אך גם ‪ -‬ואולי בעיקר ‪ -‬כתוצאה‬ ‫מהחלטות בלתי‪-‬שקולות ברמה המקומית‪ .‬אילו היו ההוצאות העודפות מתורגמות לעשייה‬ ‫בעלת תרומה ציבורית ללא עוררין‪ ,‬אולי ניתן היה להתייחס לתופעה בסלחנות‪ .‬עם זאת‪,‬‬ ‫ראיות רבות מצביעות על כך שגירעון זה לא תרם תרומה ממשית לרווחת הציבור או לחיזוק‬ ‫החוסן המקומי‪.‬‬ ‫התחזקות מעמדו של השלטון המקומי והרחבת סמכויותיו מעלים את שאלת יכולתו‬ ‫הניהולית; כלומר‪ :‬באיזו מידה תואמת יכולת הניהול המקומית את הנפח הגדל של הפעילות‬ ‫המוניציפלית ואת המורכבות הארגונית‪ ,‬התפקודית והמקצועית הנלוות לתהליך זה‪ .‬מבחינת‬ ‫מדיניות ציבורית כוללת‪ ,‬שאלה זו רחוקה מלהיות טריוויאלית‪ .‬התייחסות אליה מוצדקת‬ ‫לפחות מחמישה טעמים שונים‪:‬‬ ‫ההשלכה הישירה שיש לפעילות השלטון המקומי על רווחת התושבים בשל היותו‬ ‫ספק מרכזי של שירותים ציבוריים;‬ ‫היקף המשאבים הציבוריים המנוהלים על ידי השלטון המקומי )מחזור "עסקי"‬ ‫שוטף של כ‪ -20‬מיליארד שקלים לשנה(;‬ ‫אחריותו של השלטון המקומי בכל הנוגע לעיצוב הסביבה הפיזית במדינת ישראל;‬ ‫העובדה שהשלטון המקומי מפעיל ומתחזק תשתיות ציבוריות יקרות‪-‬ערך;‬ ‫העלות הציבורית הכוללת של מעשים ושל מחדלים מקומיים )דוגמת גירעונות‬ ‫כספיים נרחבים(‪.‬‬ ‫מבחינת השירותים הציבוריים‪ ,‬לשלטון המקומי אחריות ישירה על מגוון רחב של שירותים ‪-‬‬ ‫החל בשירותים חברתיים )דוגמת חינוך‪ ,‬רווחה ובריאות( וכלה בשירותים מוניציפליים שונים‬ ‫)תברואה‪ ,‬שירותי חירום וכד'(‪ .‬לניהול מושכל של שירותים אלה השלכה ישירה על רווחת‬ ‫התושבים ועל איכות חייהם‪ .‬השונות הקיימת בין רשויות מקומיות שונות מבחינת איכות‬ ‫השירותים‪ ,‬קשורה ישירות )אם כי לא באופן בלעדי( ליכולת הניהול של כל רשות ורשות‪.‬‬ ‫השלטון המקומי נדרש גם להקים‪ ,‬להפעיל ולתחזק מערכות תשתית )ביוב‪ ,‬מים‪ ,‬כבישים‪,‬‬ ‫ִמתקנים( הכרוכות בהשקעות ציבוריות ניכרות‪ .‬ליכולת הניהול של הרשות המקומית‬ ‫השלכה ישירה על ה"תשואה" הציבורית ממערכות אלו‪ .‬ליקויים בתכנון‪ ,‬בהקמה‪ ,‬בהפעלה‬ ‫או בתחזוקה פוגעים ברווחת הציבור ומעוותים את הקצאת המשאבים הציבוריים‪.‬‬ ‫למעמדו הסטטוטורי של השלטון המקומי כרשות תכנונית יש השלכות מרחיקות‪-‬לכת עוד‬ ‫יותר‪ ,‬שכן בכוחו לעצב את הסביבה הפיזית המקומית לשנים רבות‪ .‬הפעלת שיקול‪-‬דעת‬ ‫והסתמכות על יכולת מקצועית תורמות לעיצוב סביבה איכותית‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬ניהול כושל של‬ ‫התכנון הפיזי עלול לגרום לצמיחת מציאות אורבנית שקשה לחיות ולתפקד בה‪ ,‬ואף ליצור‬ ‫מצבים בעייתיים בלתי‪-‬הפיכים‪ .‬להערכתי‪ ,‬המחיר הציבורי הכולל של האוטונומיה התכנונית‬ ‫המקומית הוא עד כה גבוה למדי‪ ,‬שכן אוטונומיה זו לא הביאה לפיתוח מרקמים אורבניים‬ ‫איכותיים‪ .‬למרות היקף הבנייה הנרחב בעשור האחרון‪ ,‬איכות הסביבה הפיזית הציבורית‬ ‫רחוקה מלעורר השתאות‪ .‬לעתים קרובות מדי הראייה הפרויקטלית הנקודתית משכיחה את‬ ‫הצורך בראייה כוללת‪ .‬לכך יש להוסיף את המחיר הציבורי של ראייה תכנונית צרת‪-‬אופקים‪,‬‬ ‫המאפשרת פיתוח מקומי בלי לשקול היבטים כוללניים )אזוריים או ארציים(‪ ,‬ואשר יוצרת‬ ‫עלויות חיצוניות )‪ (externalities‬כבדות )בן‪-‬אליא‪ .(1996 ,‬החתירה של רבות מן הרשויות‬ ‫המקומיות לקדם פרויקטים בתחומיהן‪ ,‬בלי לצפות את השפעותיהם האפשרויות ‪ -‬הן‬ ‫במישור המקומי והן במישור חיצוני )דוגמת נגישות ותעבורה( ‪ -‬היא ביטוי לראייה ניהולית‬ ‫מצומצמת וקצרת אופקים‪.‬‬ ‫הסיבות האמורות כשלעצמן מצדיקות את הצורך בפיתוח היכולת הניהולית של השלטון‬ ‫המקומי‪ ,‬אך לא רק הן‪ .‬שינויים בסביבת הפעילות של השלטון המקומי מעצבים מציאות‬ ‫חדשה‪ ,‬החושפת אי‪-‬התאמה בין סביבה זו לבין דפוסי הפעילות המקובלים‪ .‬שינויים אלה‬ ‫כוללים‪ :‬היווצרות סביבה בינמוסדית מורכבת‪ ,‬עלייה בציפיות הציבור והמגמה לפלורליזם‬ ‫צרכני )על כך בהמשך(‪.‬‬ ‫לא מעט משאבים הושקעו במשך השנים בחיזוק יכולתן הארגונית והמקצועית של הרשויות‬ ‫המקומיות‪ .‬עם זאת‪ ,‬מאמץ מצטבר זה לא התגבש לכדי תורת ניהול מוניציפלי ואף לא יצק‬ ‫יסודות לפיתוח תורה מסוג זה‪ .‬הסיבה העיקרית לכך היא העובדה שהמאמצים הללו‬ ‫התמקדו במישור האינסטרומנטלי‪ ,‬דהיינו‪ :‬בהשבחת המיומנויות המקצועיות והתפעוליות‬ ‫ובשיפור תהליכי העבודה בתחומים ספציפיים‪ .‬פיתוח יכולות אלו‪ ,‬חשוב ככל שיהיה‪ ,‬אין בו‬ ‫כדי להצמיח ראייה ארגונית כוללת ולגבש סגנון ניהול מתאים‪ .‬גם המגמה המאוחרת להחלת‬ ‫תהליכי פיתוח ארגוני בשלטון המקומי לא תרמה‪ ,‬להערכתי )מסיבות שיובהרו בהמשך(‪,‬‬ ‫לגיבוש תפיסה ניהולית התואמת את המציאות החדשה‪.‬‬ ‫עבודה זו נועדה לבחון‪ ,‬באופן ראשוני‪ ,‬היבטים אחדים של פיתוח גישה חלופית לניהול‬ ‫בשלטון המקומי ‪ -‬גישת הניהול האסטרטגי‪ .‬שלוש נקודות‪-‬מוצא מנחות את הדיון‬ ‫שבהמשך‪ :‬ראשית‪ ,‬ההכרה במורכבותה של הרשות המקומית כארגון משימתי רב‪-‬תכליתי;‬ ‫שנית‪ ,‬קיומו של מתח בלתי‪-‬נמנע בין המרכיב הציבורי‪-‬פוליטי לבין המרכיב המקצועי;‬ ‫שלישית‪ ,‬המודעות למגמות שינוי מקיפות‪ ,‬המחייבות את השלטון המקומי להיות קשוב להן‬ ‫ולהשתנות בהתאם‪ .‬הדיון יעסוק גם בבחינת האפשרות לפתח יכולות ניהול משופרות בשלטון‬ ‫המקומי‪ ,‬על רקע מערכת היחסים בין הממשל המרכזי לבין השלטון המקומי ולאור‬ ‫ההבדלים בין הרשויות המקומיות בישראל מבחינת רמתן הארגונית והמקצועית‪.‬‬ ‫פרק ראשון‪ :‬הרשות המקומית כארגון מורכב‬ ‫תפקידיו של השלטון המקומי והאחריות הציבורית המוטלת עליו הופכים את הרשות‬ ‫המקומית לארגון מורכב ‪ -‬אולי המורכב ביותר מבין כלל המערכות הציבוריות )האזרחיות(‬ ‫בישראל‪ .‬פועל יוצא מכך הוא הצורך לפתח תורת ניהול אשר תבטא היטב מורכבות זו‪.‬‬ ‫המורכבות הארגונית של השלטון המקומי נגזרת משלושה מאפיינים עיקריים‪:‬‬ ‫רב‪-‬תכליתיות‬ ‫מערכתיות‬ ‫שונות בטווחי הזמן של פעילות‪.‬‬ ‫להלן נדון בקצרה בכל אחד ממאפיינים אלה‪.‬‬ ‫רב‪-‬תכליתיות‬ ‫רשות מקומית היא מעצם מהותה ארגון רב‪-‬תכליתי )‪ .(multi-purpose organization‬היא נדרשת‬ ‫לעסוק‪ ,‬בעת ובעונה אחת‪ ,‬במגוון רחב של פעילויות אשר לרובן אין מכנה משותף ברור‬ ‫ומובהק‪ .‬פעילויות אלו נגזרות מהיות הרשות המקומית רשות תכנון הממונה על התכנון‬ ‫הסטטוטורי; מפתחת‪ ,‬מפעילה ומתחזקת מערכות תשתית עירוניות ושירותים מוניציפליים‬ ‫שונים; מפתחת ומפעילה שירותי חברה וקהילה; ממונה על אכיפת חוקי עזר; אחראית על‬ ‫שמירת איכות הסביבה; יוזמת ומעודדת פיתוח מקומי אורבני ופיתוח הכלכלה המקומית‪.‬‬ ‫למגוון תפקידים זה אין מכנה חוקי משותף שכן הם נשענים על יסודות משפטיים שונים‬ ‫)חקיקה ראשית‪ ,‬חקיקה משנית‪ ,‬הוראות מינהלתיות( ועל חובת ציות שונה )פעילות חובה‪,‬‬ ‫שירותי רשות‪ ,‬יזמה ציבורית ללא בסיס משפטי מחייב(‪ .‬למטלות ולמשימות של הרשות‬ ‫המקומית חסר גם מכנה משותף במישור הדיסציפלינרי‪-‬מקצועי‪ .‬לדוגמה‪ ,‬המקורות‬ ‫המקצועיים שעליהם נשען התכנון הסטטוטורי זרים לאלה העוסקים בפיתוח ובניהול שירותי‬ ‫חינוך; בדומה לכך‪ ,‬ספק אם תימצא זיקה משותפת בין האידאולוגיה ההתערבותית של‬ ‫שירותי הרווחה לבין דרכי עבודתם של הגורמים האחראים על ניהול מערכות תשתית‪ .‬השוני‬ ‫בין תחומי הפעילות של הרשות בא לידי ביטוי בדרכי ההתארגנות המוסדית )מבנה ארגוני‬ ‫וחלוקות פונקציונליות שונים בכל תחום(‪ ,‬בסוגי האמצעים )כוח‪-‬אדם‪ ,‬ציוד(‪ ,‬בנפח הפעילות‬ ‫ובהיקף המשאבים בתחומי הפעילות השונים‪ .‬ממגוון זה נגזרים הבדלים מובהקים בסגנונות‬ ‫ניהול‪ ,‬בהדגשים ואף בקצב הפעילות ובלוחות הזמנים )לדוגמה‪ ,‬לוח הזמנים השנתי של‬ ‫מערכת החינוך ‪ -‬ספטמבר‪-‬אוגוסט ‪ -‬הנבדל מזה של שאר מערכות הרשות ‪ -‬ינואר‪-‬דצמבר(‪.‬‬ ‫מערכתיות‬ ‫מאפיין נוסף של המורכבות הניהולית הוא הממד המערכתי של תחומי האחריות של הרשות‬ ‫המקומית‪ .‬עיר היא במהותה מערכת מורכבת‪ ,‬ולכל מרכיביה )כגון‪ :‬אוכלוסייה‪ ,‬קרקע‪,‬‬ ‫שימושי קרקע‪ ,‬תשתיות ומתקנים‪ ,‬מערכות שירותים‪ ,‬משאבים כלכליים‪ ,‬סביבה( יש השלכה‬ ‫ישירה על הפעילות הכוללת ואף על עצם קיומה של העיר )שגשוג‪ ,‬נסיגה‪ ,‬הישרדות(‪ .‬ארגון‬ ‫הרשות המקומית על‪-‬פי חלוקות פונקציונליות ומקצועיות נוטה להשכיח את העובדה שהעיר‬ ‫היא מערכת ומעודד ראייה סקטוריאלית‪ .‬לרוב מתגלים הקשרים המערכתיים בעת משבר או‬ ‫עם גילוי מחדלים‪ .‬גם לשירותים המקומיים אופי מערכתי‪ ,‬שאף הוא נפגע כתוצאה מהעדר‬ ‫ראייה כוללת ואינטגרטיבית‪ .‬חרף השוני בין תחומי הפעילות השונים החלטות המתקבלות‬ ‫בתת‪-‬מערכת מסוימת משפיעות על תת‪-‬מערכות אחרות‪ .‬כדוגמה לכך ניתן לציין את‬ ‫ההחלטות הנוגעות לתכנון הפיזי אשר להן נודעת ההשפעה הגדולה ביותר על כלל תת‪-‬‬ ‫המערכות המוניציפליות עקב יכולתן לקבוע את גודל היישוב‪ ,‬את קצב פיתוחו‪ ,‬את אופיו‬ ‫ועוד; לגורמים אלה השפעה מכרעת על היקף השירותים‪ ,‬על אופן פריסתם במרחב‪ ,‬על אופן‬ ‫ארגונם מבחינה מקצועית וניהולית וכיו"ב‪.‬‬ ‫שונות בטווחי הזמן של פעילויות‬ ‫הרשות המקומית נדרשת לפעול באופקי זמן שונים‪ :‬החל בצרכים הדורשים מענה מידי‪,‬‬ ‫וכלה במצבים עתידיים העשויים להתגשם רק לאחר שנים‪ .‬המורכבות של המערכת‬ ‫המוניציפלית והמספר הרב של צרכנים הנזקקים ‪ -‬בזמן אמת ‪ -‬לשירותים המקומיים‬ ‫מרתקים את תשומת‪-‬הלב הניהולית לעניינים המידיים השוטפים‪ .‬מצב זה משכיח תכופות‬ ‫את ההשלכות שעלולות להיות לפעילויות לטווח ארוך‪ .‬לדוגמה‪ ,‬גיבוש תכנית מתאר מקומית‬ ‫כיום אינו מניב‪ ,‬לרוב‪ ,‬פֵּרות מידיים‪ ,‬שכן השפעתו המצטברת תורגש רק מקץ עשור ואף‬ ‫יותר‪ .‬לאופקי הזמן השונים‪ ,‬ובעיקר לנטייה להתמקד בסוגיות שוטפות‪ ,‬יש השלכה ישירה על‬ ‫סגנון הניהול של הרשות‪.‬‬ ‫פרק שני‪ :‬מורכבות סביבתית‬ ‫האתגר הניהולי הניצב בפני השלטון המקומי אינו נגזר רק מן המורכבות של מטלותיו ושל‬ ‫משימותיו אלא גם ממורכבות הסביבה שבה הוא פועל כיום‪ .‬סביבה זו כוללת מרחבי השפעה‬ ‫חיצוניים ‪ -‬בינמוסדיים‪ ,‬ציבוריים )ואף גלובליים(‪ .‬השפעתם הגוברת של גורמים חיצוניים על‬ ‫רווחת העיר ועל פעילות הרשות מחייבת פיתוח של תפיסות וסגנונות ניהול הולמים‪.‬‬ ‫הסביבה הבינמוסדית‬ ‫לשלטון המקומי "גבולות" בינמוסדיים רחבים ביותר‪" .‬גבולות" אלו מבטאים רשת ממשלית‬ ‫ובין‪-‬ממשלית עשירה ורבת קשרים )פונקציונליים ואחרים(‪ ,‬המאפיינת מדינה מפותחת‪ .‬על‬ ‫סמך סקרים תקופתיים שאני עורך על מקורות מימון‪ ,‬תקצוב וסיוע לרשויות המקומיות‬ ‫הערכתי היא כי היקף קשרי העבודה שבין הרשות לבין גורמים מוסדיים חיצוניים הוא בסדר‬ ‫גודל של מאות נקודות מגע ‪ -‬מרביתן ישירות וקבועות )מרכז השלטון המקומי‪.(1996 ,‬‬ ‫לקשרים אלה יש משמעות החורגת מהצורך להסתייע במימון חיצוני‪ .‬הם מבטאים מערכת‬ ‫יחסים המושתתת על שותפויות טקטיות ואסטרטגיות בתחום הפיתוח האורבני )דוגמת‬ ‫פיתוח שכונות חדשות כמענה לרצון הממשלה להגדיל את מלאי הדירות ו‪/‬או להוריד את‬ ‫מחירי הדיור( ובהפעלת שירותים ציבוריים )דוגמת ההפעלה המשותפת של שירותי חינוך‪,‬‬ ‫רווחה ובריאות(‪ .‬התלות ההדדית הקיימת בין הממשל המרכזי לשלטון המקומי )דהיינו‪,‬‬ ‫הקושי של כל אחד מהצדדים לפעול ללא שיתוף הפעולה של הצד האחר( יוצרת בסיס‬ ‫לפעילות משותפת ‪ -‬אם באמצעות גופים אד‪-‬הוק )כמו חברות משותפות( ואם באמצעות‬ ‫המנגנונים המקומיים )תכניות שוטפות‪ ,‬פרויקטים מזדמנים(‪ .‬ברוח דומה יש לראות את‬ ‫המפעלים המשותפים שבין הרשויות המקומיות לבין גורמים ציבוריים אחרים )כמו הסוכנות‬ ‫היהודית‪ ,‬ג'וינט‪-‬ישראל ואחרים( ובין הרשויות לבין עצמן )איגודי ערים(‪.‬‬ ‫בסביבה בינמוסדית זו הצלחתו של כל ארגון תלויה במידה רבה ביכולתו לקיים יחסי "חוץ"‬ ‫מוצלחים ‪ -‬ייצוגיים )תדמית( ועסקיים‪ .‬יחסים אלה הם בחלקם פוליטיים‪-‬ציבוריים והטיפול‬ ‫בהיבט זה מוטל בעיקר על ראשי הרשויות‪ .‬עם זאת‪ ,‬היחסים הנדונים הם במידה לא‬ ‫מבוטלת נחלתם של הדרגים המקצועיים של הרשות‪ ,‬כחלק מהמגעים שדרגים אלה‬ ‫מקיימים עם גורמי חוץ רלוונטיים )דוגמת הפקידות המקצועית במשרדי הממשלה(‪.‬‬ ‫הידברות עם גורמי חוץ משמעה יכולת לתקשר בשפה ובקודים מתאימים‪ .‬תקשורת‬ ‫אפקטיבית‪ ,‬בהקשר זה‪ ,‬מבוססת על הכרת עולמי תוכן מוגדרים ועל שפות מקצועיות‬ ‫ייחודיות‪ .‬לפיתוח מיומנות תקשורת בינמוסדית ומקצועית יש השלכה ישירה על יכולתה של‬ ‫הרשות לקיים מגעים עם גורמי החוץ ולהגיע ל"עסקים" משותפים‪) .‬אחת הסיבות לכך‬ ‫שרשויות חלשות‪ ,‬ביניהן הרשויות המקומיות במגזר הערבי‪ ,‬אינן מצליחות לממש במלואם‬ ‫תכניות ופרויקטים זמינים‪ ,‬היא מיומנות נמוכה ביצירת דו‪-‬שיח מוסדי ומקצועי כנדרש‬ ‫בסביבה המתוארת(‪.‬‬ ‫פועל יוצא מהאמור עד כה הוא שחלק מיכולות הניהול הנדרשות כיום בשלטון המקומי הוא‬ ‫ביצירת עסקאות )‪ (transactions‬ובקיום מגעים בינמוסדיים‪ .‬יכולת ניהולית זו כוללת‪:‬‬ ‫גיוס משופר של משאבים )לא כפעולה מזדמנת(‬ ‫ייזום של פרויקטים ותכניות‬ ‫ניהול משותף של שירותים ושל תכניות‬ ‫ִא ְפשוּר מתן שירותים על ידי גורמים חוץ‪-‬רשותיים‪.‬‬ ‫חלק מכישורים אלו אינם חדשים והרשויות המקומיות נזקקות להם באופן שוטף‪ .‬הדגש כאן‬ ‫הוא על העלייה בחשיבותם של כישורים אלו‪ .‬לדוגמה‪ ,‬גם אם יגדל בעתיד סך המשאבים‬ ‫אשר יעמדו לרשות השלטון המקומי )בעקבות הגדלת תקציבים ממשלתיים או עלייה‬ ‫בהכנסות העצמיות(‪ ,‬מעטות הרשויות המקומיות שיוכלו להרשות לעצמן לוותר על משאבי‬ ‫חוץ )ממשלתיים וציבוריים(‪ .‬מאחר שסביר להניח כי לא יחול מיתון בצרכים ובציפיות‪ ,‬הרי‬ ‫גם הדרישה הכוללת למשאבים לא תקטן‪ .‬ככל שתשתפר יכולתה של הרשות המקומית לנהל‬ ‫מגעים ועסקאות עם גורמי חוץ כן יגדלו סיכוייה לזכות במשאבים מוגדלים ‪ -‬אם כתוספת‬ ‫לתקציבים קיימים ואם במימון פרויקטים ותכניות‪ .‬גם סוגיית הניהול המשותף אינה חדשה‬ ‫)ראה פרויקטים משותפים עם הג'וינט‪ ,‬עם הסוכנות היהודית ועם משרדים ממשלתיים‬ ‫שונים(‪ ,‬אך גם כאן יש לצפות לחיזוק התופעה‪ .‬הניסיון מלמד שרשויות שהשכילו לפתח יחסי‬ ‫עבודה נאותים עם גורמי חוץ‪ ,‬בלי לראות במעורבותם של גורמים אלו פגיעה באוטונומיה‬ ‫המקומית‪ ,‬הצליחו לקדם תכניות ופרויקטים חשובים‪ .‬צפוי כי פיתוח יכולת ניהולית זו תניב‬ ‫גם בעתיד תוצאות חיוביות‪.‬‬ ‫נקודה אחרונה שמן הראו להבהיר היא סוגיית ִ‬ ‫הא ְפשוּר )‪ .(enabling‬גישת האפשור גובשה‬ ‫באנגליה כחלק מהמהפך התפיסתי שחולל ממשל תאצ'ר )‪ ,(Ridley, 1988‬והיא מתבססת על‬ ‫ההבחנה שבין חובתו הציבורית של השלטון המקומי להסדיר אספקת שירות ציבורי לבין‬ ‫ייצור השירות בפועל על ידי מנגנוניו‪ .‬הרלוונטיות הציבורית של תפיסה זו חורגת‪ ,‬לדעתי‪,‬‬ ‫מכור מחצבתה האידאולוגי‪ .‬ההנחה ההיסטורית לפיה הרשות המקומית היא מקור בלעדי‬ ‫או עיקרי לאספקת שירותים איננה תקפה עוד ‪ -‬וודאי לא במשמעות יצרנית )דהיינו‪ ,‬במובן‬ ‫זה שעל הרשות לייצר בעצמה את השירותים שהיא מספקת(‪ .‬חובתה הציבורית של הרשות‬ ‫צריכה להתבטא בהבטחת השירותים הנדרשים‪ ,‬באופן בלתי תלוי‪ ,‬בגורם המספק אותם‪.‬‬ ‫רשות מקומית אשר תפגין חכמה ציבורית וניהולית תדאג ליצירת תנאים אשר יאפשרו‬ ‫לגורמים אחרים )באופן בלעדי או בשיתוף עמה( להעניק שירותים לציבור‪ .‬גורמים אלה‬ ‫עשוים לכלול מוסדות ציבוריים אחרים‪ ,‬גורמים עסקיים ואף התארגנות קהילתית‪ .‬גישת‬ ‫האפשור מייצגת סגנון ניהול בלתי ישיר‪ ,‬אך שאינו פחות אפקטיבי בשל כך )‪.(Stewart, 1995‬‬ ‫הסביבה הציבורית‬ ‫למרות קרבתו המיידית של השלטון המקומי לתושבי המקום‪ ,‬מערכת היחסים ביניהם היא‬ ‫מורכבת‪ .‬במישור האזרחי‪ ,‬רשויות מקומיות בישראל רחוקות מלשמש דוגמה לדמוקרטיות‬ ‫מקומיות פעילות‪ .‬שיתוף הציבור בתהליכי קבלת החלטות רלוונטיות הוא עדיין תופעה‬ ‫נדירה‪ .‬במישור הצרכני‪ ,‬מערכת יחסים זו מוצאת ביטוי מקביל באספקה ובקבלה כמעט‬ ‫אנונימית של שירותים‪ .‬אין קשר ישיר בין הספק ולבין צרכן השירותים‪ ,‬למעט במקרה של‬ ‫עימותים הפורצים בעת כשל‪.‬‬ ‫במגזר השלטון המקומי קיימת סטנדרטיזציה של שירותים‪ .‬בשונות מן המגזר הפרטי‪,‬‬ ‫השלטון המקומי טרם פיתח גישה "שיווקית"‪ ,‬המכירה בקיומה של שונות חברתית ובציפייה‬ ‫לשירותים דיפרנציאליים‪ ,‬בהתאם לרמת הצריכה או לאיכות השירותים הנדרשים‪.‬‬ ‫הסטנדרטיזציה של השירותים המקומיים מתגמשת לא כתוצאה מרגישות לעדיפויות שונות‬ ‫אלא בעקבות לחצים או פעולות חד‪-‬צדדיות של קבוצות שונות‪.‬‬ ‫ככלל‪ ,‬הרשות המקומית טרם גילתה את התושב כלקוח‪ .‬אף כי לאחרונה מסתמן שינוי חשוב‬ ‫הבא לידי ביטוי במודעות גוברת לצורך באמנות שירות )על כך להלן(‪ ,‬הרי במרבית הרשויות‬ ‫המקומיות האוריינטציה הארגונית הדומיננטית איננה של ארגון ממוקד לקוח אלא של ארגון‬ ‫הדואג לאינטרסים שלו כמקור לכוח‪ ,‬השפעה או הכנסה‪ .‬אלמלא מעמדה הסטטוטורי‬ ‫והמונופולין שלה על שירותים חיוניים‪ ,‬ספק אם הרשות המקומית כספק שירותים הייתה‬ ‫מתקיימת לאורך זמן‪ .‬המחדל הציבורי הגדול ביותר בתחום זה הוא העדר הגדרה נורמטיבית‬ ‫ומחייבת של סל השירותים לו זכאי האזרח‪ .‬אף תשלום המסים )הארנונה( שמשלם האזרח‬ ‫אינו מאפשר לו לאכוף על הרשות המקומית שאליה הוא משתייך לספק לו שירות נאות‬ ‫במסגרת חובותיה‪ .‬הסיבה לכך היא שלרשות המקומית נתון שיקולדעת בקביעת סדרי‬ ‫עדיפויות והקצאת משאבים‪ .‬הא‪-‬סימטריה של יחסים אלה זכתה להכרה בבית המשפט‬ ‫)ראה אלעזר וקלכהיים‪.(120 :1987 ,‬‬ ‫עם זאת‪ ,‬כפי שהודגש לעיל‪ ,‬אין ספק שהציפייה לקבלת שירותים דיפרנציאליים ברמה‬ ‫נאותה רק תגבר‪ .‬העלייה ברמת החיים‪ ,‬התחכום הצרכני הגובר של אזרחי המדינה בד בבד‬ ‫עם העובדה שקיים קשר ישיר בין איכות השירותים המקומיים לאיכות החיים ‪ -‬יביאו‬ ‫להגברת הדרישה לשירותים יעילים ואיכותיים‪ .‬דרישה זו עשויה להיענות אם מצד הרשות‬ ‫ואם מצד ספקים שאינם קשורים אליה‪ .‬אם הרשות לא תהיה קשובה לתביעות הציבור‪ ,‬אזי‬ ‫יעברו ה"לקוחות" בהדרגה לקניית שירותים‪ .‬תהליך זה עלול לרוקן חלק מתפקידי הרשות‬ ‫המקומית מתוכנם‪ ,‬ולגרום להעמקת הפערים החברתיים בין אלו שיוכלו לקנות שירותים‬ ‫לבין אלו שידם לא תהיה משגת‪.‬‬ ‫פיתוח תרבות של שירות המבוססת על מודעות לצורכי הלקוח‪ ,‬זיהוי התפתחות של צרכים‬ ‫חדשים וחתירה לאיכות הן משימות המעסיקות ארגונים רבים ‪ -‬עסקיים וציבוריים‪ .‬גם‬ ‫הרשות המקומית תצטרך לעסוק בכך ולשנות את דפוסי הניהול הרווחים בה בהתאם )אגמון‬ ‫והברפלד‪ .(1992 ,‬כאמור לעיל‪ ,‬כיום מסתמנת מגמה גוברת של פיתוח 'אמנות שירות'‪,‬‬ ‫דהיינו‪ :‬הצהרת מחויבות מצד ספק שירותים )במקרה זה ‪ -‬הרשות המקומית( להבטיח‬ ‫ללקוחות )במקרה זה התושבים( שירות איכותי על‪-‬פי מדדי ביצוע מוגדרים‪ .‬ואכן מספר‬ ‫רשויות מקומיות בארץ ‪ -‬ביניהן אשקלון‪ ,‬מעלה אדומים וגבעתיים ‪ -‬אימצו רעיון זה‪ .‬תפיסה‬ ‫זו‪ ,‬שמקורה בבריטניה ובארה"ב‪ ,‬מוחדרת לישראל בשנים האחרונות על ידי גורמים מספר‪,‬‬ ‫בראש ובראשונה המרכז לאיכות ולמצוינות במשרד ראש הממשלה‪ ,‬נציבות שירות המדינה‬ ‫וג'וינט‪-‬ישראל )ראה ויטנברג וטוביה‪.(1996 ,‬‬ ‫פרק שלישי‪ :‬מאדמיניסטרציה שוטפת לניהול אסטרטגי‬ ‫כפי שכבר צוין‪ ,‬עיקר האנרגיה האישית והארגונית בשלטון המקומי מופנה כיום להפעלה‬ ‫השוטפת של שירותים ולטיפול בצרכים מידיים )לרבות 'כיבוי שרפות'(‪ .‬האדמיניסטרציה‬ ‫השוטפת של שירותים "מתכנתת" את דפוסי הפעילות‪ ,‬באמצעות פעולות רוטיניות חוזרות‪,‬‬ ‫ומנציחה דפוסים אלו‪ .‬היא מהווה בסיס ודגם לתורת הניהול הרווחת ברשויות המקומיות‪.‬‬ ‫כל מי שמצטרף לרשות מקומית )נבחר‪ ,‬עובד( לומד דרך דפוסי פעילות אלה כיצד "מנהלים"‬ ‫רשות‪.‬‬ ‫העיסוק בצרכים השוטפים יוצר בהכרח קוצר‪-‬ראייה ניהולי ומצמצם את שדה הראייה של‬ ‫הרשות בכך שהוא מגביל את היכולת לבחון במבט כולל שינויים סביבתיים וקשרי‪-‬גומלין בין‬ ‫תת‪-‬מערכות שונות‪ .‬את דפוסי הפעילות המחלקתיים‪/‬האגפיים השגרתיים ניתן לדמות‬ ‫לעדשות מצמצמות שדרכן נתפסת המציאות האורבנית והמוניציפלית באופן צר ומוגבל‪.‬‬ ‫במקביל‪ ,‬ההתמחות המקצועית והאידאולוגיות הפרופסיונליות מסננות רכיבי מציאות‬ ‫ו"צובעות" את המציאות בהתאם‪.‬‬ ‫האדמיניסטרציה השוטפת היא שמרנית גם משום שבסיס הידע שלה הוא הניסיון המצטבר‪,‬‬ ‫שהוא בעל תוקף רק כל עוד התנאים אינם משתנים‪ .‬שינויים אכן מתרחשים‪ ,‬אך לרוב הם‬ ‫אינם נובעים מפתיחות לחדשנות‪ ,‬אלא מתחוללים בעיקר כתוצאה מכשלים תפעוליים או‬ ‫ממתחים ארגוניים‪ .‬החדרת שינויים היא תמיד ממודרת ומיועדת לענות על צרכים‬ ‫ספציפיים; משום כך אין הם מסתכמים בתמורה כוללת‪.‬‬ ‫אחת הדרכים השכיחות להתמודד עם הבעיות שתוארו היא שינויים ארגוניים‪ .‬הבעיה‬ ‫המהותית הכרוכה בשינויים אלו היא שגם הם מתבססים‪ ,‬לרוב‪ ,‬על הסתכלות חד‪-‬ממדית‪.‬‬ ‫ניסיונות לארגון מחדש מסתכמים לא פעם ב"הנדסה" ארגונית ‪ -‬בניית תרשימים )דוגמת‬ ‫הפיכת מחלקות לאגפים ואגפים למינהלים( שאינם מתורגמים עם יישומם לדפוסי פעילות‬ ‫חדשים‪.‬‬ ‫הצורך בראייה ניהולית אסטרטגית נגזר הן מן המורכבות של השלטון המקומי ושל סביבתו‬ ‫והן ממגבלותיו של הניהול התפעולי )‪ .(operational management‬הניהול האסטרטגי אינו תחליף‬ ‫לניהול התפעולי אלא משלים בכיר שלו‪ .‬הוא עוסק בסוגיות המאקרו של הארגון בראייה‬ ‫כוללת ואינטגרטיבית )ראייה קורפורטיבית(‪ .‬בין סוגיות אלו ניתן למנות את יעדי הארגון‬ ‫)החזון( ואת מטרותיו‪ ,‬את קהלי היעד שלו וצורכיהם‪ ,‬את האמצעים הנדרשים להשגת‬ ‫היעדים ומידת האפקטיביות שלהם‪ .‬ניהול אסטרטגי פירושו גם היכולת להתוות מדיניות‬ ‫סלקטיבית‪ :‬לא הרמת כל הדגלים בעת ובעונה אחת‪ ,‬אלא בחירה מודעת בסוגיות קריטיות‬ ‫מסוימות‪ ,‬שהן תנאי הכרחי להישרדות או לצמיחה‪ .‬ניהול אסטרטגי משמעו גם יכולת לחזות‬ ‫תהליכים ולקבל החלטות נוכחיות על סמך מצבים עתידיים ‪ -‬רצויים או צפויים‪.‬‬ ‫בהדגשת החשיבות של הניהול האסטרטגי אין כדי להמעיט מחשיבות הניהול התפעולי שכן‬ ‫השגת היעדים שמכתיב הניהול האסטרטגי מותנית בפיתוח כישורים אופרטיביים נאותים‪.‬‬ ‫מאחר שעל הניהול התפעולי מוטלת האחריות להפעלת המערכות השונות )מינהלתיות‪,‬‬ ‫לוגיסטיות ומקצועיות( עלול להתקבל הרושם שאנו חוזרים לאדמיניסטרציה שוטפת של‬ ‫הקיים‪ ,‬אך לא כך הדבר‪.‬‬ ‫אדמיניסטרציה אינה ניהול )‪ .(management‬היא מבוססת על פעילות שגרתית‪ ,‬הנסמכת על‬ ‫כללים קשיחים מוגדרים מראש‪ .‬היא מושתתת על תשומות קבועות‪ ,‬המכתיבות את היקף‬ ‫הפעילות‪ ,‬ועל תפוקות סטנדרטיות‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬ניהול הוא פעילות משימתית דינמית‬ ‫השואפת להשיג מטרות שנקבעו על‪-‬פי שיקולי יעילות ואפקטיביות‪ .‬תפיסה של ניהול משמעה‬ ‫גישה יזמית שממנה נגזרות דרכי הפעילות באופן דינמי‪ ,‬מהמטרות שיש להשיג‪ .‬בעוד‬ ‫שהאדמיניסטרציה לומדת באיטיות )או אינה לומדת כלל(‪ ,‬ניהול כרוך ביכולת למידה‬ ‫מהירה‪.‬‬ ‫פרק רביעי‪ :‬יסודות לפיתוח יכולת ניהול אסטרטגי‬ ‫פיתוח יכולות ניהול‪ ,‬התואמות את אחריותו ואת משימותיו הציבוריות של השלטון המקומי‬ ‫במחצית השנייה של שנות התשעים‪ ,‬מותנה בבחינה מחודשת של חמש סוגיות ניהוליות‪:‬‬ ‫התוויית מדיניות ודגשים ניהוליים‬ ‫ניהול מתאם‬ ‫ניהול משאבים‬ ‫ניהול מערכי שירות‬ ‫מערכות תומכות‪.‬‬ ‫התוויית מדיניות ודגשים ניהוליים‬ ‫ניהול אסטרטגי מניח יכולת להתוות מדיניות )מטרות‪ ,‬יעדים‪ ,‬עדיפויות( וקביעת דגשים‬ ‫ניהוליים בהתאם‪ .‬התוויית מדיניות נדרשת על מנת לעצב היררכיה של יעדים ושל עדיפויות‪.‬‬ ‫דווקא בשל מגוון הפעילויות המוטלות על הרשות‪ ,‬נחוצה ראייה סלקטיבית לגבי מרכזיותן‬ ‫היחסית מבחינת המערכת המוניציפלית או העירונית‪.‬‬ ‫פיתוח יכולת זו‪ ,‬כתהליך שיטתי המובנה במחזור הניהולי של הרשות המקומית‪ ,‬מותנה‬ ‫בסיכוי להגדיר מחדש את תפקידה של הצמרת הניהולית‪ .‬זאת עקב ייעודה הארגוני‪-‬תפקודי ‪-‬‬ ‫דהיינו‪ :‬התוויית מדיניות )עיצוב אסטרטגיה( )אהרוני‪ .(1982 ,‬מבחינה זו אין הבדל בין ייעודה‬ ‫של הצמרת הניהולית ברשות מקומית לבין הצמרת הניהולית של פירמה עסקית‪ .‬יתרה מזו‪,‬‬ ‫למראית עין קיימת הקבלה ביניהן‪ :‬מועצת מנהלים )דירקטוריון( של פירמה עסקית מקבילה‬ ‫למועצת הרשות‪ ,‬ויושב הראש )הפעיל( שלה מקביל לראש הרשות‪ .‬אילו הקבלה זו הייתה‬ ‫תכנית ולא רק צורנית‪ ,‬הרי דירקטוריון הרשות )המועצה( והיו"ר הפעיל שלו )ראש הרשות(‬ ‫אכן היו אחראים לעיצוב מדיניות כוללת )אסטרטגיה(‪ ,‬לקביעת יעדי הפעילות ולהפעלת‬ ‫תהליכי בקרה על פעילות הפירמה ותוצאותיה העסקיות של פעילות זו‪ .‬בפועל הדירקטוריון‬ ‫המוניציפלי )מועצת הרשות( אינו ממלא תפקידים אלה‪ ,‬הן משום שמעמדו האקסקוטיבי‬ ‫הא‪-‬סטטוטורי של יושב הראש שלו )ראש הרשות( מצמצם את יכולת ההשפעה של‬ ‫"הדירקטוריון" והן ‪ -‬ואולי בעיקר ‪ -‬משום שמטרות חברי הדירקטוריון חסרות אותו בסיס‬ ‫משותף הקיים בפירמה עסקית )מקסימיזציה של רווחים או הגדלת פלח שוק(‪ .‬הבחירה‬ ‫הישירה של ראש הרשות הביאה ליצירת מעמד בכיר המכפיף את הארגון כולו לרצונותיו‬ ‫ולמאווייו‪ .‬חופש הפעולה ויכולת ההשפעה של ראש רשות גדולים‪ ,‬באופן יחסי‪ ,‬מאלה של כל‬ ‫ראש מערכת ציבורית אחרת בישראל‪ .‬מעטות ההחלטות העשויות להתקבל ללא הסכמת‬ ‫ראש הרשות‪ .‬מערכת היחסים בין ראש הרשות למועצה בעייתית‪ ,‬בשל המטען הפוליטי של‬ ‫יחסים אלה ובשל האינטרסים הפרטיקולריסטיים של המשתתפים השונים במערכת‪ .‬חלוקת‬ ‫העבודה בין ראש הרשות לבין סגניו בעייתית לא פחות משום סוגיות של יכולת ונאמנות‪.‬‬ ‫בתנאים אלו‪ ,‬נדרשים ראשי רשויות להיות מעורבים ‪ -‬מרצון ושלא מרצון ‪ -‬במרבית‬ ‫ההחלטות ברשות‪ .‬רבים מהם נקלעים לעומס יתר וכאשר תשומת הלב מתמקדת בשוטף‬ ‫ובדחוף‪ ,‬מתערער תפקידם הבכיר כמעצבי ומיישמי מדיניות‪ .‬הדרג הנבחר נדרש לעתים‬ ‫קרובות לעסוק בסוגיות אסטרטגיות )החלטות מתאריות בתחום התכנון הפיזי‪ ,‬החלטות‬ ‫בדבר פיתוח שירותים שיש להם השלכות מקיפות ולטווח ארוך‪ ,‬שינויים ארגוניים‬ ‫משמעותיים(‪ ,‬אך דרכי הטיפול בהן לרוב אינן שיטתיות‪ .‬הבסיס התכנוני של החלטות אלו‬ ‫לוקה לא פעם בחסר עקב העדר מידע רלוונטי ובר‪-‬תוקף‪ ,‬הימנות מבחינת אלטרנטיבות‪,‬‬ ‫ראייה חד‪-‬ממדית של הסוגיות ודחף לסיים את התהליך במהירות כדי "לקדם" את העניין‪.‬‬ ‫הבעיה מחריפה לאור חולשותיו של הדרג המקצועי בצמרת הניהולית‪ .‬תפקידו של הדרג‬ ‫המקצועי הבכיר ברשות מקומית‪ ,‬כבכל ארגון אחר‪ ,‬הוא לתרגם את המדיניות שנקבעה‬ ‫למונחים אופרטיביים ולספק משוב למקבלי החלטות באשר לדרכי היישום ולתוצאות‬ ‫המושגות‪ .‬לדרג זה תפקיד חשוב נוסף‪ :‬לסייע בעיצוב המדיניות באמצעות תשומותיו‬ ‫המקצועיות‪ .‬עם זאת‪ ,‬מכלול של תנאים האופייניים לשלטון המקומי )כגון‪ :‬המתח שבין‬ ‫שיקולים פוליטיים לבין שיקולים מקצועיים‪ ,‬העדר ראייה כוללת וארוכת טווח‪ ,‬העדר‬ ‫מיומנויות ניהול‪ ,‬והגדרות תפקיד עמומות(‪ ,‬מונע ניצול אופטימלי של דרג זה‪ ,‬וכתוצאה מכך‬ ‫נחלשת יכולת הניהול של הרשות‪.‬‬ ‫ניהול מתאם ‪ -‬מנכ"לות מוניציפלית‬ ‫אין זה מקרה שבתנאים אלה נוצר הצורך לפתח נדבך ניהולי חדש אשר יגשר על פני פערים‬ ‫ומתחים אלו ‪ -‬המנכ"לות המוניציפלית‪ .‬מנכ"לות זו נועדה‪ ,‬מן ההיבט הארגוני‪-‬ניהולי‪ ,‬ליצור‬ ‫אינטגרציה אנכית ואופקית בפעילות הרשות‪ .‬האינטגרציה האנכית באה לידי ביטוי בתפקיד‬ ‫המנכ"ל כממשק דו‪-‬כיווני בין הדרג הנבחר )ראש הרשות( לבין הדרג המקצועי )מנהלי‬ ‫מינהלים‪/‬אגפים‪/‬מחלקות(‪ :‬מחד גיסא‪ ,‬מנכ"ל הרשות מתרגם את מדיניותו של ראש העיר‬ ‫להנחיות פעולה למנהלים ועוקב אחר יישומן; מאידך גיסא‪ ,‬הוא מרכז צרכים ודרישות מן‬ ‫הדרג המקצועי המצריכים הנחיות מדיניות מצד ראש הרשות‪ .‬במקביל‪ ,‬מנכ"לות ברשות‬ ‫מקומית נועדה ליצור אינטגרציה אופקית בין יחידות שונות ברשות‪ ,‬ובינן לבין גורמים חוץ‪-‬‬ ‫רשותיים כשהדבר נדרש‪.‬‬ ‫בחינה אמפירית של פונקציה זו מראה כי היא אינה משוחררת מחלק מן המגבלות שנמנו‬ ‫לעיל‪ .‬בהעדר מעמד סטטוטורי‪ ,‬טווח הסמכויות של המנכ"ל נגזר‪ ,‬בראש ובראשונה‪ ,‬מטווח‬ ‫הסמכויות שמאציל לו ראש הרשות‪ .‬ברשויות שבהן ממעט ראש הרשות לעסוק בנושאים‬ ‫מינהליים ותפעוליים‪ ,‬גדלות סמכויותיו של המנכ"ל‪ ,‬אם כי האצלת סמכויות לנבחרים‬ ‫ממונים על‪-‬ידי ראש הרשות‪ ,‬יוצרת לא פעם חיכוך בין ממונים אלה לבין מנכ"ל הרשות‪ ,‬תוך‬ ‫פגיעה במעמדו‪.‬‬ ‫גבולות התפקיד נתחמים גם על ידי סמכויותיהם של בעלי תפקידים מקצועיים ‪ -‬בעיקר בעלי‬ ‫התפקידים הסטטוטוריים )דוגמת גזבר הרשות או מהנדס העיר(‪ .‬הואיל וסמכויותיהם של‬ ‫בעלי תפקידים אלה מוקנות על ידי החוק‪ ,‬תקנות או נוהל‪ ,‬טווח הסמכויות של המנכ"ל‬ ‫מושפע בהתאם‪ .‬עיצוב התפקיד הוא תהליך הכרוך במצבים קונפליקטואליים של מציאת‬ ‫פשרות‪ .‬בתנאים אלו מוגבלת יכולתם של המנכ"לים למלא את ייעודם‪ ,‬והיא מותנית‬ ‫בנסיבות ארגוניות ופוליטיות )אגמון ובן‪-‬אליא‪.(1992 ,‬‬ ‫ניהול משאבים‬ ‫המשבר הכספי המחזורי הפוקד את השלטון המקומי הוא ביטוי מוחשי לעובדה שחוץ‬ ‫מרשויות מעטות‪ ,‬מרבית הרשויות המקומיות אינן מסוגלות לממן את פעולותיהן‪ .‬יתרה מזו‪,‬‬ ‫בפרספקטיבה מאקרו‪-‬כלכלית )מוניטרית ותקציבית( ספק רב אם ביכולתו של הממשל‬ ‫המרכזי להקצות את המשאבים הדרושים למימון צורכי השלטון המקומי ודרישותיו‪ ,‬בלי‬ ‫להזדקק לבחינה מחודשת של העדיפויות הלאומיות‪.‬‬ ‫ריבוי הרשויות המקומיות ומספרן הרב של רשויות חלשות‪ ,‬מקשים על האפשרות להשביע‬ ‫רצון הכל‪ .‬ניהול מושכל של רשות מקומית אינו יכול להתעלם ממגבלות אלו‪ ,‬על כן יהיה צורך‬ ‫בחשיבה כלכלית גם בשנים הבאות‪ .‬אף כי בשלטון המקומי חלה בתחום התקדמות רבה‬ ‫בעשור האחרון‪ ,‬עדיין קיים מרחב ניכר לשיפור בתחום ההתייעלות הכלכלית‪.‬‬ ‫שלוש משימות ניהוליות מתחייבות ממצב זה‪:‬‬ ‫פיתוח משאבים וניהול מיטבי שלהם‬ ‫יעילות בהקצאת משאבים‬ ‫חתירה לאפקטיביות מרבית‪.‬‬ ‫פיתוח משאבים‪ ,‬בהקשר שבו אנו עוסקים‪ ,‬הוא מושג רחב ואף שונה מהמושג 'גיוס משאבים'‬ ‫במובנו הרגיל )תקציבים(‪ .‬ראשית‪ ,‬הראייה כאן היא כוללת‪ ,‬דהיינו היא מתייחסת לכלל‬ ‫אמצעי הרשות ‪ -‬תקציבים‪ ,‬כוח אדם‪ ,‬עתודות קרקע ומתקנים‪ .‬שנית‪ ,‬הדגש כאן הוא על‬ ‫יצירה‪ ,‬על טיפוח ועל איגום המשאבים הנדרשים לצורך מימוש היעדים ה"עסקיים" של‬ ‫הרשות‪ ,‬לרבות הבטחתם של משאבים אלו לאורך זמן‪.‬‬ ‫פיתוח משאבים משמעו הערכה אמיתית של התשומות הנדרשות‪ ,‬לרבות בחינה של כדאיות‬ ‫ההשקעה‪ .‬בניגוד לגישה קצרת הרואי השכיחה‪ ,‬המעודדת פיתוח שירותים על בסיס‬ ‫תקציבים זמינים )חלקם מזדמנים( אשר אינם מכסים את מלוא העלויות‪ ,‬מודגש כאן הצורך‬ ‫בבחינת כלל האמצעים הנדרשים לביצוע פעילות נתונה‪ .‬מאחר שלמשאבי הרשות עשויים‬ ‫להיות שימושים אלטרנטיביים‪ ,‬הרי מתבקשת במקביל בחינה של כדאיות ההשקעה‪ :‬מהי‬ ‫ה"תשואה" החברתית או המקומית המתקבלת כתוצאה מריתוק משאבים לפעילות נתונה‬ ‫לעומת ה"תשואה" המתקבלת כתוצאה מהשקעה בפעילויות חלופיות‪.‬‬ ‫בחינת הכדאיות כוללת נדבך של הערכת ביצוע‪ ,‬דהיינו‪ :‬הערכת יכולתה של הרשות לקיים‬ ‫בצורה היעילה והאפקטיבית ביותר את הפעילות הנבחנת‪ .‬על‪-‬פי עיקרון זה לא מידת זמינות‬ ‫של תקציבים היא המכתיבה הפעלת שירות נתון‪ ,‬אלא יכולת הרשות לקיימו ברמה נאותה‬ ‫ובהתאם ליעדים שנקבעו‪ .‬מגבלות דוגמת העדר כוח‪-‬אדם מקצועי או העדר מתקנים נאותים‬ ‫עשויות להצדיק הימנעות ממתן השירות‪ ,‬שכן קשה לסנגר‪ ,‬מבחינה ציבורית‪ ,‬על קיום‬ ‫פעילויות שאינן עומדות ברמות ביצוע ראויות‪.‬‬ ‫ניהול מערכי שירות‬ ‫בעוד שפיתוח יכולות הניהול שנדון לעיל כרוך בקשיים לא מבוטלים‪ ,‬הרי שבניהול מערכי‬ ‫שירות יש סיכוי ניכר לתפנית בגישה ובדרכי הפעילות‪ .‬סיכוי זה קיים תודות תהליכים למספר‬ ‫המאיצים את הצורך בפיתוח סגנונות ניהול חלופיים‪ :‬האילוצים הכלכליים הגוברים‪ ,‬אי‪-‬‬ ‫מיתון הצרכים והדרישות של הציבור והמורכבות הגוברת של ניהול המערכת המוניציפלית‪.‬‬ ‫ההבחנה בין חובתה הציבורית של הרשות המקומית להבטיח לתושביה את מיטב השירותים‬ ‫לבין אופן ייצורם של שירותים אלה היא המאפשרת פיתוח מנגנונים חדשים‪ .‬מנגנונים אלו‬ ‫נכללים בקטגוריה של 'מנגנון מעין‪-‬שוק' ‪ .market-type) (mechanism‬אלה האחרונים כוללים‬ ‫לדוגמה‪ :‬הסדרים חלופיים של ייצור שירותים ואספקתם )כגון‪ :‬קניית שירותים קבלניים‪,‬‬ ‫ייצור מוסדי ובינמוסדי‪ ,‬זיכיונות(‪ ,‬הטמעת עקרונות תחרות בפעילות הרשות‪ ,‬תמחור אמיתי‬ ‫או וירטואלי של שירותים ועוד‪ .‬ואכן‪ ,‬השלטון המקומי בישראל מוכיח בעשור האחרון‬ ‫פתיחות רבה להסדרים מסוג זה‪ ,‬גם בקנה מידה בינלאומי )‪ .(Ben-Elia, 1996‬למנגנונים אלו‬ ‫יתרונות ניהוליים חשובים שבכוחם לשנות באופן מהותי את תורת הניהול של המגזר‬ ‫המוניציפלי‪ ,‬כמו‪:‬‬ ‫הגדרה בהירה יותר של השירות על מרכיביו השונים ועל טכנולוגיית ההפעלה שלו‬ ‫קביעה בהירה יותר של תפוקה‪/‬תוצאה מצופה‬ ‫הערכה כלכלית של השירות ועלותו החלופית‬ ‫הגדרת מדדי ביצוע ושיטות בקרה‬ ‫הסטת מרכז הכובד של העשייה הניהולית ממעורבות תפעולית לאפיון שירות‪,‬‬ ‫קביעת סטנדרטים‪ ,‬מעקב אחר ביצוע והערכתו‪.‬‬ ‫אחדים ממנגנונים אלא תורמים לשינוי מעמדו של האזרח‪ :‬ממעמד של צרכן פסיבי של‬ ‫שירותים )בשל העובדה שהרשות המקומית היא מונופול ציבורי( למעמד של לקוח‪ .‬סטטוס‬ ‫זה של לקוח משמעו שהאזרח חופשי לבטא את העדפותיו הצרכניות ובהתאם‪ ,‬גם להגיב על‬ ‫איכות השירות שהוא מקבל‪ .‬מעמד זה מאפשר לו לספק משוב ערני‪ ,‬אך דיפרנציאלי‪ ,‬על‬ ‫פעילות הרשות המקומית‪ .‬כך‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬מעבר עקבי ממיסוי עירוני )ארנונה( לאגרות שירותים‬ ‫יביא ליצירת קשר ישיר ושקוף בין השירותים הניתנים לבין התמורה הנדרשת עבורם‪ .‬קשר‬ ‫זה יאפשר לקבוע הן את עלותם של השירותים והן את ערכם בעיני המשתמשים‪ .‬הטמעת‬ ‫מנגנונים 'מעין שוק' במערך הניהולי של השלטון המקומי אינה בלתי אפשרית‪ ,‬נוכח הפתיחות‬ ‫היחסית של השלטון המקומי בישראל לבחון ולו גם באופן סלקטיבי ונקודתי אחדים מהם‪.‬‬ ‫פתיחות זו ראויה לציון גם בקנה‪-‬מידה בינלאומי )‪.(Ben-Elia, 1996‬‬ ‫פיתוח סגנון ניהול אסטרטגי בשלטון המקומי והטמעתו‪ ,‬כמוצע בחוברת זו‪ ,‬מצריך בניית‬ ‫מערכות תומכות ייעודיות‪ .‬שלוש מערכות ראויות לדיון‪:‬‬ ‫תכנון אסטרטגי‬ ‫ניהול כספי‬ ‫בקרה ומשוב‪.‬‬ ‫תכנון אסטרטגי‬ ‫מערכת זו אמורה להבטיח לרשות המקומית )ובאופן ספציפי לצמרת הניהולית( יכולת‬ ‫הסתגלות לתמורות סביבתיות )שינויים מרחביים‪ ,‬דמוגרפיים‪ ,‬חברתיים‪ ,‬כלכליים( ולאפשר‬ ‫לה לבחון את השלכותיהם של שינויים אלו על יעדי הרשות ועל תפקודה‪ .‬לתכנון האסטרטגי‬ ‫בשלטון המקומי חמישה תפקידים מרכזיים‪:‬‬ ‫סיוע למקבלי החלטות בהתוויית כיוון‬ ‫יצירת מנגנון להתראה מוקדמת‬ ‫הבטחת "עומק" לתהליכי קבלת החלטות‬ ‫"תמחור" החלטות‬ ‫תיאום של תהליכי תכנון וקבלת החלטות‪.‬‬ ‫תכנון אסטרטגי הוא אמצעי רב‪-‬עצמה להתוויית מדיניות עקבית‪ .‬הוא אינו מבטל את ה"אני‬ ‫מאמין" האישי של הדרג הנבחר בדבר הרצוי )החזון העירוני(‪ ,‬אלא מציב אותו בפרמטרים‬ ‫אפשריים‪.‬‬ ‫כמנגנון להתראה מוקדמת התכנון האסטרטגי מאפשר זיהוי מוקדם של תהליכים‪ ,‬של‬ ‫מגמות‪ ,‬של אירועים העשויים להשפיע על יציבות הרשות ועל סיכויי התפתחותה‪ .‬זיהוי‬ ‫מוקדם של סיכונים ושל הזדמנויות סביבתיים עשוי לסייע לרשות להיערך בהתאם‪ .‬יכולת זו‬ ‫נכונה גם לגבי תהליכים פנים‪-‬עירוניים‪ .‬אבחון מוקדם של מגמות דמוגרפיות )כמו ירידה‬ ‫בשיעור הילודה‪ ,‬או הזדקנות מואצת( מאפשר להתחיל בעוד מועד בהתאמת מערכת‬ ‫השירותים לצרכים החדשים או לשנות את סדרי העדיפויות‪ .‬יכולת ההתראה המוקדמת‬ ‫מותנית בפיתוח מערכות מידע )כמותיות ומרחביות(‪ ,‬כלי חיזוי כמותיים וביכולת לפענח‬ ‫מגמות ותופעות‪.‬‬ ‫ראייתו המערכתית של התכנון האסטרטגי עשויה להעניק "עומק" לתהליכי תכנון וקבלת‬ ‫החלטות‪ .‬ה"עומק" נוצר תודות ליכולת לבחון סוגיות ספציפיות מזוויות ראייה שונות ותודות‬ ‫ליכולת להתעלות על מגבלות מקצועיות‪ ,‬דהיינו‪ :‬היכולת לבחון נושא בגישה בין‪ -‬או על‪-‬‬ ‫מקצועית בהתאם לצורך‪ ,‬או על מגבלות ארגוניות )הבטחת ראייה קורפורטיבית(‪.‬‬ ‫התכנון האסטרטגי מאפשר לאמוד את "מחירן" )הציבורי‪ ,‬הארגוני והכלכלי( של החלטות‬ ‫שונות‪ .‬למחיר זה שני ביטויים עיקריים‪ :‬ראשית‪ ,‬עלות ההזדמנות )‪ (opportunity cost‬של‬ ‫החלטה נתונה )דוגמת אי‪-‬היכולת להפנות משאבים לתחום מסוים כתוצאה מריתוק‬ ‫משאבים עקב ההחלטה הספציפית(; שנית העלות הנגזרת‪ ,‬אך הבלתי‪-‬נצפית‪ ,‬של ההחלטה‪,‬‬ ‫דהיינו‪ :‬שרשרת עלויות הנגזרות מההחלטה המקורית )דוגמת ניוון מרכז העסקים בעיר עקב‬ ‫מדיניות המעודדת הקמת מוקדי צריכה גדולים בשוליים שלה(‪.‬‬ ‫תפקידו המשלים של התכנון האסטרטגי ברשות המקומית הוא לתאם בין תהליכי קבלת‬ ‫החלטות לבין תהליכי תכנון בתוך הרשות ובין תהליכי תכנון ברשות לבין תהליכי תכנון או‬ ‫קבלת החלטות המתבצעים במסגרת מערכות אחרות ‪ -‬מקומיות )חוץ‪-‬מוניציפליות(‬ ‫וחיצוניות‪ .‬תאום מנחה זה נועד להשיג אינטגרציה מרבית של החלטות וכוונות רלוונטיות‬ ‫בקרב כלל הגורמים העשויים להשפיע על התפתחות היישוב ועל פעילות הרשות‪.‬‬ ‫מעבר לתקציב ביצוע‪ ,‬תקציב תכניות וחיזוי כספי‬ ‫מרכזיותו של נושא כספים בניהול רשות מקומית‪ ,‬הלחצים הכבדים על תקציבה עקב‬ ‫התגברות הדרישות והעלייה במשקל ההכנסות העצמיות )בשל התמעטות מקורות חוץ(‬ ‫מצריכים תהליכי תקצוב ושיטות תקצוב מתקדמים‪ .‬תהליכי התקצוב ברשות המקומית‬ ‫אינם מבטאים בהכרח את מדיניותה ואף אינם מסוגלים לעצב ‪ -‬על דרך החיוב ‪ -‬את דפוסי‬ ‫ניהולה‪ .‬בפירמה עסקית תהליך התקצוב הוא אירוע מרכזי במחזור הפעילות שלה וכרוך‬ ‫בהכרעות מהותיות באשר ליעדים ולסדרי העדיפויות‪ .‬התקציב‪ ,‬התוצר המוחשי של תהליך‬ ‫ההכוון הכספי לתכנית העבודה של הפירמה‪ .‬בניגוד לכך בתחום המוניציפלי‬ ‫זה‪ ,‬מעניק את ְ‬ ‫תהליך התקצוב הוא ברוב המקרים בגדר "לא‪-‬אירוע"‪ .‬מפאת אופייה המתמשך של פעילות‬ ‫הרשות וקשיחותם היחסית של סעיפים תקציביים שונים ‪ -‬טווח ההחלטות מוגבל‪" .‬מה‬ ‫שהיה" הוא לרוב "מה שיהיה"‪ ,‬והיכולת לבצע פעילויות אחרות נבלמת בשל מגבלות‬ ‫תקציביות‪ .‬ההכרח "לדון" בתקציב שאינו מאפשר שינויים משמעותיים יוצר תסכול ניכר‪.‬‬ ‫תסכול זה בולט בעיקר בקרב נבחרי הציבור‪ .‬הגילוי שאין באפשרותם להשפיע על התקציב‬ ‫מביא לבנליזציה של הפוליטיקה המקומית‪ ,‬דהיינו‪ :‬עיסוק בסוגיות טריוויאליות‪ .‬תסכול זה‬ ‫מופנה במקרים רבים לרצון "לנהל" את המערכת‪ ,‬ובכך נפגע מעמדם של המנהלים‬ ‫המקצועיים‪.‬‬ ‫"תהליך" תקצוב זה מקבל חיזוק שלילי בשיטת התקצוב הקיימת‪ .‬התקציב הפורמלי של‬ ‫הרשות המקומית בנוי על מתכונת קבועה ואחידה‪ ,‬הקיימת מזה שנים רבות‪ .‬מבנה התקציב‬ ‫ על‪-‬פי דרישת משרד הפנים ‪ -‬מציג את הנתונים הכספיים )הכנסות והוצאות( על‪-‬פי סיווג‬‫היררכי ‪ -‬החל בקטגוריות כלליות )דוגמת חלוקת ההוצאות על‪-‬פי מינהל כללי‪ ,‬שירותים‬ ‫מקומיים‪ ,‬שירותים ממלכתיים ומפעלים( וכלה בתת‪-‬סעיפים בכל אחת מקטגוריות אלו‪.‬‬ ‫במהותה שיטת תקצוב זו תואמת את המודל המוכר כתקציב שורה )‪.(line-item budget‬‬ ‫חסרונה של שיטה זו בכך שהיא אינה מאפשרת ראייה אמיתית של הפעילויות משום ריסוקן‬ ‫לסעיפי שורה רבים ‪ -‬לא בהכרח במסגרת כוללת אחת ‪ -‬ותיחומן לשנת פעילות אחת בלבד‪.‬‬ ‫רפורמות מינהליות במגזר הציבורי בשני העשורים האחרונים מצביעות על סגנונות תקצוב‬ ‫מתוחכמים יותר‪ ,‬המסוגלים ליצור שילוב מוצק בין תקצוב‪ ,‬קביעת מדיניות‪ ,‬תכנון וצורכי‬ ‫ניהול )‪ .(Schick, 1990‬שתי שיטות עיקריות עשויות לשמש כמערכות תומכות‪ :‬תקציב ביצוע )‬ ‫‪ (performance budget‬ותקציב תכניות )‪.(program budget‬‬ ‫שיטת תקציב ביצוע מדגישה ניתוח עלות ביחס לתפוקות בתחום של פעילויות או שירותים‬ ‫שונים‪ .‬כך לדוגמה‪ ,‬תקציב ביצוע יציג את עלות ניקוי הרחובות ביחס לאורך הכבישים‬ ‫ולתדירות הניקוי‪ .‬כלי זה מאפשר לבחון את יעילות ההקצאה ואת הכדאיות של המשך‬ ‫תקצוב הפעילות לאור ביצועים מוגדרים‪.‬‬ ‫תקציב תכניות נועד להתגבר על הפיצול שיוצר התקצוב על‪-‬פי שורה‪ ,‬תוך הקבצת כלל המידע‬ ‫הרלוונטי ליחידות פעילות מוגדרות‪ .‬כך‪ ,‬למשל‪ ,‬במתכונת הרגילה )תקצוב שורה( הוצאות‬ ‫הרשות על גני ילדים עלולות להיות מפוצלות בין סעיפים ראשיים שונים )שכר גננות‬ ‫והצטיידות יופיעו בתקציב מחלקת חינוך ואילו תחזוקת המבנים תופיע בתקציב מחלקת‬ ‫הנדסה(‪ .‬בשיטת תקציב תכניות מאורגנות כל ההוצאות וההכנסות הרלוונטיות לתכנית‬ ‫נתונה במסגרת תקציבית אחידה‪ ,‬ללא תלות בגורם המבצע‪.‬‬ ‫אמצעי נוסף שיש לפתח הוא שיטות לחיזוי כספי )‪ .(budget forecasts‬זאת במטרה להתעלות‬ ‫מעל טווח הזמן הצר של התקצוב השוטף )תקציב שנתי(‪ ,‬תוך בחינת צרכים חזוים‪ .‬צרכים‬ ‫אלו כוללים‪ ,‬מצד אחד‪ ,‬את הדרישות הכספיות הכרוכות בהפעלת השירותים אשר יינתנו‬ ‫בעתיד‪ ,‬ומצד שני‪ ,‬ההוצאות הצפויות בגין המשך פעילויות בהווה )ראה לעיל "תמחור"‬ ‫החלטות(‪ .‬סביר להניח שקבלת החלטות תהיה שקולה יותר בשל הידיעה שבשנים הבאות‬ ‫ייווצר נטל כספי מכביד בגין החלטות הנקבעות בהווה לגבי נושאים שאינם חיוניים‪.‬‬ ‫בקרה על בסיס מדדי ביצוע ומשוב צרכני‪-‬ציבורי‬ ‫מערכת מסוג זה נועדה להעמיד לרשות הצמרת הניהולית מידע מהימן באשר לביצועי‬ ‫המערכת ולתגובות הציבור כצרכן שירותים וכמשלם מסים‪ .‬בקרת הביצוע ‪(performance‬‬ ‫)‪ review‬ברשויות מקומיות‪ ,‬כתהליך שיטתי‪ ,‬אינה קיימת כיום‪ .‬הסיבה העיקרית לכך היא‬ ‫שהניהול התפעולי במערכת המוניציפלית אינו פועל לפי יעדים‪ ,‬וכמעט שאינו עושה שימוש‬ ‫במדדי ביצוע‪ .‬אם קביעת מדדי ביצוע היא חלק אינטגרלי מהתוויית מדיניות‪ ,‬הרי ללא‬ ‫מערכת בקרה‪ ,‬על‪-‬פי אותם עקרונות‪ ,‬תתקשה הצמרת הניהולית לדעת אם הרשות אכן‬ ‫משיגה את התוצאות ה"עסקיות" המצופות‪.‬‬ ‫במגזר הציבורי פיתוח מדדי ביצוע הוא משימה מורכבת‪ ,‬הן ברמה המתודית והן ברמה‬ ‫הארגונית )‪ .(Swiss, 1991‬מבחינה מתודית‪ ,‬יש קושי להבחין בין מדדים המשקפים מגעים‬ ‫)דוגמת מספר הפונים ללשכות הרווחה( או היקפי ביצוע )דוגמת מספר התיקונים שבוצעו‬ ‫בכבישים( לבין מדדי תפוקה )בתחום החינוך ‪ -‬מספר מקבלי תעודת בגרות(‪ .‬מבחינה‬ ‫ארגונית‪ ,‬הגדרת מדדי ביצוע היא פעולה מאיימת‪ ,‬בעיקר אם מדובר במדדי תפוקה‪ .‬בסביבה‬ ‫כה חשופה להשפעות פוליטיות‪ ,‬לא יהיה זה מפתיע אם הגדרת המדדים תהפוך ממשימה‬ ‫ניהולית‪-‬מקצועית לנושא למשא‪-‬ומתן כוחני‪ 1.‬אם אמנם מצד אחד במערכת מסוג זה צפון‬ ‫אלמנט של איום )חשיפה לכשלים( היא משמשת‪ ,‬מצד שני‪ ,‬גורם מדרבן‪ .‬מנהלים שאפתניים‬ ‫ירצו לשפר את ביצועיהם ככל שביצועים אלה יהיו גלויים יותר‪ .‬במצב זה תיווצר תחרות‬ ‫פנים‪-‬ארגונית בין מנהלי יחידות החותרים להראות את הישגיהם היחסיים‪ .‬אם יוקם‬ ‫בישראל מערך השוואתי פומבי לביצועיי הרשויות המקומיות‪ ,‬דוגמת המנגנון שפותח על‪-‬ידי‬ ‫ה‪ Audit Commission-‬בבריטניה‪ ,‬הרי תתווסף לתחרות הפנים‪-‬ארגונית גם תחרות בין‬ ‫הרשויות השונות‪ ,‬שתתרום בלי ספק‪ ,‬לשיפור הניהול של כל רשות ורשות‪.‬‬ ‫בקרה ניהולית המתבססת על מדדי ביצוע ארגוניים לא תספיק לצורך הערכה אמיתית של‬ ‫תפוקות המערכת‪ .‬על רקע המרכזיות הגוברת של האזרח כלקוח )כאמור לעיל(‪ ,‬ברור‬ ‫שהרשות המקומית תידרש למנגנוני משוב‪ ,‬אשר ישקפו את עמדות התושבים ואת שביעות‬ ‫רצונם‪ .‬בראייה ניהולית‪-‬אסטרטגית תושבי העיר הם לא רק לקוחות הרשות אלא גם "בעלי‬ ‫עניין"‪ .‬באותה מידה שבעלי עניין )בעלי המניות( בפירמה עסקית זכאים לקבל דין וחשבון‬ ‫שנתי על פעילות הפירמה ותוצאותיה‪ ,‬יש לחתור לכך שמידע מקביל יימסר לאזרחי הרשות‪.‬‬ ‫כיום חייב ראש הרשות‪ ,‬מתוקף חובה סטטוטורית‪ ,‬להגיש למועצת הרשות דוח פעילות שנתי‪.‬‬ ‫לדעתי‪ ,‬אין להסתפק בכך‪ ,‬ויש להרחיב חובה זו כך שכל אזרח‪ ,‬משלם מסים‪ ,‬יקבל מדי שנה‬ ‫דוח תמציתי מבוקר )דהיינו‪ :‬לא תעמולתי( על התוצאות ה"עסקיות" של הרשות )בן‪-‬אליא‪,‬‬ ‫‪ .(1989‬המשוב הציבורי יכול להתקיים אך ורק על בסיס דו‪-‬כיווני של מסירת מידע וקבלת‬ ‫תגובות שכן הערך של תגובת הציבור נמצא ביחס ישיר למידת הידע שלו בנוגע לפעילות‬ ‫הרשות‪ .‬בפועל קיים קושי רב להיעזר בתושבים לצורך קבלת משוב משום שאין מפעילים‬ ‫מנגנון או מסגרת מסודרת למסירת מידע‪ ,‬מה גם שעל‪-‬פי ההסדרים הקיימים לא מוטלת על‬ ‫הרשות המקומית חובת דיווח ישיר לתושביה‪.‬‬ ‫משוב ציבורי במונחים של הערכת ביצוע על‪-‬ידי הלקוחות "בעלי עניין"‪ ,‬צריך להיות מוסדר‬ ‫על בסיס שיטות קבועות ועל מחזוריות‪ .‬בהקשר זה‪ ,‬ומעבר לדמוקרטיזציה של תהליכי קבלת‬ ‫החלטות בשלטון המקומי )דוגמת‪ ,‬שיתוף הציבור על צורותיו השונות(‪ ,‬יש לראות את‬ ‫השימוש השוטף בסקרי צרכנים כחלק מהשגרה הניהולית החדשה‪ .‬שימוש בטכניקה זו אינו‬ ‫צריך להיות פעולה נסתרת‪ ,‬אשר מעורבים בה שיקולים פוליטיים כי אם אמצעי גלוי‪ ,‬שיטתי‬ ‫ועקבי ‪ -‬חלק אינטגרלי ממערך כללי של בקרה ומשוב‪.‬‬ ‫‪ 1‬ראה‪ ,‬כדוגמה‪ ,‬הניסיון להנהיג שכר עידוד על בסיס פרמיות במגזר המוניציפלי‪ .‬לעומת זאת לא ניתן להתעלם מהקלות‬ ‫היחסית של הנהגת "אמנות שירות" במספר רשויות מקומיות ‪ -‬ביניהן‪ :‬אשקלון‪ ,‬חולון‪ ,‬כרמיאל‪ ,‬מעלה אדומים‪ ,‬ירושלים‪,‬‬ ‫קרית אונו‪ ,‬תל אביב‪ ,‬קרית גת והמועצה המקומית משגב )טוביה‪.(1996 ,‬‬ ‫פרק חמישי‪ :‬היתכנות המעבר‬ ‫עבודה זו נועדה להציג פרמטרים אחדים של פיתוח יכולות ניהול התואמות את אחריותן‬ ‫הגוברת של הרשויות המקומיות‪ ,‬את המורכבות הגדלה של תחומי העיסוק המוניציפליים‬ ‫ואת המתח הנמשך בין צרכים למשאבים‪ .‬תמורות אלו בשלטון המקומי מתרחשות בסביבה‬ ‫דינמית‪ ,‬המכתיבה שינוי בדפוסי פעילות שגורים ומקובלים ובהנחות המוצא שביסודם‪.‬‬ ‫ההמלצה לאמץ תפיסה ניהולית כוללת )ניהול אסטרטגי( אינה מקרית‪ .‬ללא תפיסה ניהולית‬ ‫כוללת‪ ,‬יוותרו המאמצים לפיתוח יכולות הניהול בשלטון המקומי בגדר תהליכים חלקיים‬ ‫וממודרים ‪ -‬בעיקר במישור הניהול התפעולי‪ .‬מאחר שהדרישות שמציב הניהול האסטרטגי‬ ‫הן רבות‪ ,‬יש מקום לבחון האם ייתכן שינוי מסוג זה‪ .‬התשובה על שאלה זו תלויה במידה רבה‬ ‫בנקודת‪-‬המוצא של הבוחן‪ .‬אפשרות אחת היא לראות בעקרונות שהוצגו ניסיון לרפורמה‬ ‫גורפת של דפוסי הניהול בשלטון המקומי; אפשרות אחרת היא לראות בעקרונות אלו בסיס‬ ‫לתהליך של תמורות תוספתיות‪ ,‬לא בהכרח עקביות ומעל הכל ‪ -‬פרגמטיות‪.‬‬ ‫לדעתי‪ ,‬תהיה זו טעות ואף תמימות‪ ,‬להאמין בהיתכנות של רפורמה גורפת‪ .‬הניסיונות שנעשו‬ ‫ברמה הממלכתית לבחון שינויים מסוג זה נכשלו עד כה והסיבות לכך יישימות גם לגבי‬ ‫השלטון המקומי )הוועדה הציבורית‪-‬מקצועית‪ .(1989 ,‬מבין הסיבות העלולות להכשיל‬ ‫רפורמה מקיפה יש לציין בעיקר שתיים‪ .‬ראשית‪ ,‬שינוי מסוג זה כרוך בשינוי תפיסה מקיף‬ ‫)שינוי פרדיגמה(‪ .‬הדוגמה הבולטת ביותר בתחום זה היא השינויים המוסדיים‪ ,‬הארגוניים‬ ‫והניהוליים שהנהיגו ממשל תאצ'ר ויורשיו בבריטניה‪ .‬הנחלת תרבות ציבורית חלופית שבה‬ ‫הושם דגש על חשיבה עסקית‪ ,‬על תחרות ועל זכות הפרט לחופש בחירה‪ ,‬חוללה מהפך לא רק‬ ‫ברובדי השלטון השמרנים אלא גם בקרב הרשויות המקומיות שבידי מפלגת הלייבור‪ .‬שינוי‬ ‫זה הוא כה מהותי עד שניתן למצוא יסודות ערכיים של התפיסה הניאו‪-‬שמרנית בשיח ‪1‬‬ ‫התיאורטי החדש בנושא השלטון המקומי הבריטי )‪.(Walsh,1989; Brooke, 1989‬‬ ‫שנית‪ ,‬במערך השלטוני הקיים כיום בישראל אין גורם כלשהו‪ ,‬לרבות השלטון המרכזי‪ ,‬שיש‬ ‫לו נכונות ויכולת לאכוף שינוי מקיף‪ .‬העובדה שהשלטון המרכזי והשלטון המקומי "שבויים"‬ ‫זה בידי זה )בן‪-‬אליא‪ (1995 ,‬מצמצמת‪ ,‬ברמת הביזור הקיימת‪ ,‬את הסיכוי לרפורמה‬ ‫מודרכת‪ .‬עם זאת‪ ,‬דווקא צמיחתו של המגזר המוניציפלי והמשבר התקציבי‪-‬פיסקלי הכרוך‬ ‫בה )הקושי הגובר של השלטון המרכזי לממן את מלוא צרכיו של השלטון המקומי‬ ‫ודרישותיו( עשויים להביא לבחינה מחודשת של מערכת היחסים הבינממשליים ושל מידת‬ ‫האוטונומיה של הרשויות המקומיות‪ .‬לא מן הנמנע שהממשלה החדשה שזה עתה קמה‬ ‫תידרש להתמודד עם משימה זו‪ .‬אפשר שבעקבות תהליכים כלכליים בהווה הפועלים לריסון‬ ‫מוניטרי ותקציבי‪ ,‬ייווצרו תנאים ונסיבות שיעודדו בחינה מחודשת של דפוסי הפעילות‬ ‫בשלטון המקומי ‪ -‬כולל התפיסות הניהוליות הרווחות בו‪.‬‬ ‫גם אם רפורמה זו לא תתממש "מלמעלה"‪ ,‬סביר לצפות לשינוים "מלמטה"‪ ,‬דהיינו‪:‬‬ ‫כתוצאה מיזמה מקומית‪ .‬התמורות הרבות שחלו בשלטון המקומי בעשור האחרון מצביעות‬ ‫על יכולת ניכרת לקלוט שינויים ולהשתנות‪ .‬שינויים אלה אינם מקיפים אלא מאפיינים חלק‬ ‫מהרשויות המקומיות‪ .‬עם זאת‪ ,‬תהליך הדיפוזיה של חידושים‪ ,‬באמצעות למידה וחיקוי‬ ‫מרחיב בהדרגה את תפוצת השינויים‪ .‬חקירת אימוץ של הסדרים חלופיים של הפעלת‬ ‫שירותים מוניציפליים )הפרטת שירותים( בישראל מלמדת ששינויים ניהוליים מונהגים‪,‬‬ ‫בדרך‪-‬כלל‪ ,‬כתשובה יזומה לאי‪-‬שביעות רצון מתמשכת‪ ,‬וכן כתגובה לכשלי תפקוד או למיצוי‬ ‫יכולות )בן‪-‬אליא‪ .(1993 ,‬השינויים הם ממודרים )דהיינו‪ :‬מתרחשים רק בחלק ממנגנוני‬ ‫הרשות(‪ ,‬אך לאורך זמן עשויים להתרחב אל תחומים אחרים )חיקוי פנים‪-‬ארגוני(‪ .‬זהו‬ ‫תהליך של התווספות פרגמטית )‪ ,(logical incrementalism‬המתפתח על בסיס אירועים‬ ‫בדידים‪ ,‬אך עשוי להתגבש לאסטרטגיה ניהולית כוללת )‪ 2.(Ben-Elia, 1996‬ניסיונות מוצלחים‬ ‫של הטמעת שינויים ברשות מקומית אחת מביאים‪ ,‬כאמור‪ ,‬לבחינת אימוצם על‪-‬ידי רשויות‬ ‫מקומיות אחרות )חיקוי בין‪-‬רשותי(‪.‬‬ ‫הקבלה בין המגמה להפרטת שירותים לבין הנכונות להנהיג ניהול אסטרטגי היא מוגבלת‪.‬‬ ‫בעוד שהפרטת שירותים מתבצעת‪ ,‬בדרך כלל‪ ,‬בעקבות כשלים תפקודיים‪ ,‬הרי הצורך בניהול‬ ‫אסטרטגי לא יתעורר עקב כשל בדפוס הניהול הקיים )אדמיניסטרציה שוטפת של שירותים(‪.‬‬ ‫המשך המתכונת הרגילה לא יגרום בהכרח למשבר בפעילות הרשות‪ ,‬אך פעילות זו תמשיך‬ ‫ותתנהל בחוסר‪-‬יעילות ובאפקטיביות מוגבלת‪ .‬מאחר שבמגזר המוניציפלי רמת התפקוד‬ ‫הקיימת אינה מהווה זרז לשינוי‪ ,‬נשאלת השאלה‪ :‬האם משתמע מכך שהשינוי המוצע לא‬ ‫יתרחש? לא בהכרח‪ .‬התחכום הגובר והשיפור ברמה המקצועית בקרב הצמרת הניהולית‬ ‫בשלטון המקומי פותחים פתח לאופטימיות זהירה; יש סיכוי שיווצרו תנאים שבהם הבחירה‬ ‫בסגנון אסטרטגי לא תיעשה כמענה לכשלים ארגוניים אלא תהיה העדפה מודעת ורצויה‪.‬‬ ‫מקורות‬ ‫אהרוני‪ ,‬י' )‪ ,(1982‬אסטרטגיה עסקית‪ ,‬תל אביב‪ :‬צ'ריקובר‪.‬‬ ‫אגמון‪ ,‬א' ובן‪-‬אליא‪ ,‬נ' )‪ ,(1992‬מנכ"לות מוניציפלית‪ ,‬ירושלים‪ :‬המרכז לפיתוח המינהל‬ ‫בשלטון המקומי‪.‬‬ ‫אגמון‪ ,‬א' והברפלד‪ ,‬ד' )‪ ,(1992‬פיתוח מנהלים בעידן של תמורות בשלטון המקומי‪ ,‬ירושלים‪:‬‬ ‫המרכז לפיתוח המינהל בשלטון המקומי‪.‬‬ ‫אלעזר‪ ,‬ד' וקלכהיים‪ ,‬ח' )‪ ,(1987‬השלטון המקומי בישראל‪ ,‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי‬ ‫לענייני ציבור ומדינה‪.‬‬ ‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ' )‪ ,(1996‬צמיחת השלטון המקומי וקריסת התכנון העירוני בישראל‪) ,‬בהכנה(‪.‬‬ ‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ' )‪ ,(1995‬לקראת מדיניות ביזור דיפרנציאלית‪ ,‬ירושלים‪ :‬מכון פלורסהיימר‬ ‫למחקרי מדיניות‪.‬‬ ‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ' )‪ ,(1993‬הפעלת שירותים מוניציפליים באמצעות קבלנים‪ ,‬רחובות‪ :‬נב ‪ -‬ניתוח‬ ‫מדיניות‪ ,‬תכנון אורבני אסטרטגי‪.‬‬ ‫‪ 2‬בנושא התווספות לוגית כאסטרטגיה ארגונית ראה )‪.(Quinn, 1980‬‬ 7-17 '‫ עמ‬,21,‫ עיר ואזור‬,‫ השלטון המקומי ומשבר מדינת הרווחה בישראל‬,(1990) '‫ נ‬,‫אליא‬-‫בן‬ . .10.7.89 ,‫ הארץ‬,‫ מחיר ציבורי לאדישות מקומית‬,(1989) '‫ נ‬,‫אליא‬-‫בן‬ ,‫ דין וחשבון‬,(1989) ‫המקצועית לבדיקה כוללת של שירות המדינה‬-‫הוועדה הציבורית‬ .‫ נציבות שירות המדינה‬:‫ירושלים‬ ‫ נציבות שירות‬,‫ אלכה‬:‫ ירושלים‬,‫ האמנה לשיפור השירות‬,(1996) '‫ פ‬,‫ויטנברג י' וטוביה‬ .‫המדינה והמרכז לאיכות ומצויינות‬ ‫ המרכז‬:‫ ירושלים‬,‫ על תהליכי שיפור וניהול איכות ברשויות מקומיות‬,(1996) '‫ פ‬,‫טוביה‬ .‫ משרד ראש הממשלה‬,‫לאיכות ולמצויינות‬ ‫ מרכז‬:‫ תל אביב‬,‫ מדריך מקורות המימון לרשויות המקומיות‬,(1996) ‫מרכז השלטון המקומי‬ .‫השלטון המקומי‬ Ben-Elia, N. (1996), Organizational Reorientation and Learning in Israeli Local Government: The Role of Market-Type Mechanisms, in N. Ben-Elia (ed.), Strategic Changes and Organizational Reorientations in Local Government - A Cross National Perspective, London: Macmillan, Ben-Elia, N. (1993), Policymaking and Management in Israeli Local Government: Evolving Trends and Strategic Challenges, Policy Studies Journal, 21,(1), pp.115:125. Brooke, R. (1989), Managing the Enabling Authority, Harlow: Longman & and the Local Government Training Board. Efficiency Unit (1988), Management in Government: The Next Steps, London: HMSO. Goldsmith, M. & K. Newton (1988), Centralisation and Decentralisation: Changing Patterns of Intergovernmental Relations in Advanced Western Societies, European Journal of Political Research, 16, 359-363. Flynn, N. (1990), Public Sector Management, London: Harverster/Wheatsheaf. HMSO (1992), Local Government Act 1992, London. Quinn, J. Q. (1980), Strategies for Change: Logical Incrementalism. Homewood, III.: Irwin. Ridley, N. (1988), The Local Right: Enabling not Providing, London: Centre for Policy Studies. Sharpe, L.J. (1988), The Growth and Decentralization of the Modern Democratic State, European Journal of Political Research, 16, pp. 365-380. Schick, A. (1990), Budgeting for Results: Recent Developments in Five Industrialized Countries, Public Administration Review, 1, Vol.50, pp. 26-33. Stewart, J. (1995), A Future for Local Authorities as Community Government, in J. Stewart & G. Stoker, The Future of Local Government, London: Macmillan. 28 Swiss, J. E. (1991), Public Management Systems - Monitoring and Managing Government Performance, Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall. Walsh, K. (1989), Marketing in Local Government, Harlow: Longman and the Local Government Training Board. 29