Børsen indgår samarbejde med eBay og ekstrabladet.dk
DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET KØBENHAVNS UNIVERSITET Dansk Arktis-politik ANALYSE AF RIGSFÆLLESSKABETS ARKTISKE UDENRIGSPOLITIK 2004-11 - Fremad! Den, der raster, ruster. Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedersen Vejleder: Lektor Birthe Hansen Institut for Statskundskab, Københavns Universitet Afleveret: 20/08/12 Ord: 48.993 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Side 2 af 184 Dansk Arktis-politik Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Summary With the melting of the Arctic cap, a new ocean is opening up. The warming Arctic Ocean thus offers access to resources that are in short supply on a ravenous world market, it opens up new sea lanes and its approaches have become popular with adventurous cruise tourists. This new accessibility also brings great dangers such as great power competition over resources, environmental disaster as a result of resource extraction and human disaster if a lone cruise ship were to capsize in the icy Arctic Ocean. With all its promises and perils, the Arctic captures the attention and interest of players both within and outside of the region. However, some Arctic littoral states have been more active than others. Thus, Denmark, in spite of a forceful display of foreign policy activism in more distant parts of the world, has been rather late in officially acknowledging the Arctic as a strategic area of priority. This was emphasized by the fact that the Danish Arctic Strategy was only published in December 2011, almost 6 years after that of Norway. We explore the underlying reasons for Denmark’s apparent caution in the Arctic in the period from 2004-2011 using a neoclassic realist framework and involving Norway as control case. Initially, we uncover the structural constraints experienced by Denmark in the Arctic and complement the explanation thereof by involving within-state variables, i.e. existing conditions within the wider Danish Realm consisting of Denmark and Greenland (and the Faroe Islands). We summarize our findings in a narrative, outlined by historical institutionalism to which classic strategic concepts are applied. We conclude the thesis with an extensive discussion and evaluation of the track record of the Danish Realm in the Arctic in the chosen timeframe and offer a perspective of possible future challenges. We conclude that Denmark’s foreign policy in the Arctic has been characterised by a low level of activity, not due to structural constraints but due to both the uncertainty of Greenland’s future status as part of the Danish Realm and Denmark’s lack of experience in thinking strategically about the Arctic since for practical purposes, this area has historically been delegated to the protection and disposal of the United States. We note however, that both Denmark and Greenland will be likely to benefit from the addressing of current and future issues concerning the Arctic regardless of whether Greenland will become an independent nation or remain part of the Danish Realm. Side 3 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Side 4 af 184 Dansk Arktis-politik Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Indholdsfortegnelse SUMMARY 3 1. INDLEDNING 7 1.1. PUZZLE OG PROBLEMFORMULERING 1.2. ET POLITOLOGISK STUDIUM OG VIDENSKABSTEORI 1.3. AFGRÆNSNING 1.4. SPECIALETS OPBYGNING 1.5. LITTERATURREVIEW 8 10 11 14 15 2. METODE 19 2.1. KILDEMATERIALE 2.2. CASE OG KONTROLCASE 2.3. ET KOMPARATIVT STUDIUM 2.4. METODISKE UDFORDRINGER 19 20 22 24 3. TEORI 26 3.1. NEOKLASSISK REALISME 3.2. DEN SYSTEMISKE VARIABEL 3.3. DEN INDENRIGSPOLITISKE VARIABEL 3.4. DEN UDENRIGSPOLITISKE VARIABEL 3.5. TEORETISKE UDFORDRINGER 27 29 35 40 45 4. OPERATIONALISERING 48 4.1 INDIKATORER FOR HYPOTESE 1 4.2 INDIKATORER FOR HYPOTESE 2 4.3 INDIKATORER FOR HYPOTESE 3 4.4. OPSUMMERING 49 51 52 53 5. REDEGØRELSE 54 5.1. HISTORISK REDEGØRELSE 5.2. FASTLÆGGELSE AF EFFEKTVARIABEL 5.3. OPSUMMERING 54 57 61 6. FØRSTE DELANALYSE: DEN SYSTEMISKE UAFHÆNGIGE VARIABEL 63 6.1. ARKTISK(E) STORMAGT(ER) 6.2. ”THE SCRAMBLE FOR THE ARCTIC” – ET SIKKERHEDSDILEMMA. 6.3. ARCTIC FIVE OG KINA 6.4. OPSUMMERING 63 65 70 82 Side 5 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 7. ANDEN DELANALYSE: DEN INDENRIGSPOLITISKE MEDIERENDE VARIABEL 85 7.1. HISTORIENS SKYGGER 7.2. OLIEN OG ØKONOMIEN 7.3. RIGSFÆLLESSKABETS ORGANISERING. 7.4. OPSAMLING 85 89 96 104 8. TREDJE DELANALYSE: DEN UDENRIGSPOLITISKE AFHÆNGIGE VARIABEL 107 8.1. NORGES ”CAN DO!”-TILGANG TIL ARKTIS 8.2. RIGSFÆLLESSKABETS ”WHAT TO DO?”-TILGANG TIL ARKTIS 8.3. ARKTIS’ STRATEGISKE BETYDNING – KØBEKRAFT I KINA? 8.4. OPSAMLING OG BALANCESTRATEGI 107 109 112 115 9. DISKUSSION OG VURDERING 119 9.1. SIKKERHEDSDILEMMAET – FRYGT ELLER STRATEGI? 9.2. FÆLLESSKAB STYRKER RIGSFÆLLESSKABET 9.3. STRATEGISK HØJSTATUS ELLER PERIFERI – SIKKERHEDSPOLITIK SOM MOTOR FOR RIGSFÆLLESSKABET 9.4. SJÆLDNE JORDARTER 9.5. DANMARK SOM STRATEGISK AKTØR 9.6. GRØNLAND SOM DEN 51. STAT? 9.7. AFRUNDING 119 122 126 133 139 141 144 10. KONKLUSION 145 10.1. PERSPEKTIVERING 10.2. TEORETISKE OG EMPIRISKE REFLEKSIONER 148 150 11. LITTERATURLISTE 152 APPENDIKS A: JURIDISKE DOKUMENTER – AFTALER, ERKLÆRINGER OG KONVENTIONER 178 A.1. SVALBARD-TRAKTATEN (THE SPITSBERG TREATY) AF 9. FEBRUAR 1920: A.2. FORSVARSAFTALEN AF 27. APRIL 1951 A.3. THE UNITED NATIONS CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (UNCLOS) AF 16. NOVEMBER 1994 A.4. ITTILEQ-AFTALEN AF 14. MAJ 2003 A.5. IGALIKU-AFTALEN AF 6. AUGUST 2004 A.6. ILULISSAT-ERKLÆRINGEN AF 28. MAJ 2008 A.7. SELVSTYRELOVEN AF 12. JUNI 2009 A.8. AFTALE OM FÆLLES ARKTISK EFTERSØGNINGS- OG REDNINGSBEREDSKAB AF 12. MAJ 2011: 178 178 179 180 180 181 182 183 BILAG (KLAUSULERET) 184 Side 6 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 1. Indledning Den danske statsminister mødte den amerikanske præsident og diskuterede det. Den amerikanske udenrigsminister besøgte Grønland og indgik aftaler om det. Den grønlandske råstofminister rejste til Kina og blev modtaget som en statsleder på grund af det. Og senest har den kinesiske præsident aflagt officielt besøg i Danmark, hvor vi må formode, at det har været et afgørende punkt på dagsordenen. Det handler naturligvis om Arktis. Europas erobring af de syv verdenshave og etablering af handelsstationer og kolonier i fjerne egne har længe været hjemmehørende i historiebøgerne, men i takt med afsmeltningen af den arktiske havis åbner sig for første gang i menneskehedens historie et nyt verdenshav. Ishavet risikerer derved ikke blot at blive bærer af et arkaisk navn, det vil også blive tilgængeligt på en måde, som fortidens polarforskere og Den kolde Krigs ubådskaptajner næppe kunne have drømt om. Nye ruter bliver sejlbare, store forekomster af eftertragtede naturressourcer såsom sjældne jordarter og forventeligt også olie bliver tilgængelige, og nye grænser skal fastlægges. Denne udvikling er allerede i gang, og de arktiske kyststater samt andre stater og organisationer med arktiske interesser har i de senere år haft et stadigt voksende udenrigspolitisk fokus på regionens potentiale og udfordringer. Rigsfællesskabets engagement har bl.a. givet sig udslag i øget patruljering højt mod nord, etableringen af en Arktisk Kommando samt mellemstatslige initiativer såsom Ilulissat-erklæringen. Mest omtalt har dog været Kongeriget Danmarks nyligt formulerede Arktis-strategi samt den forudgående ratificering af FNs Havretskonvention (UNCLOS), som betyder, at Rigsfællesskabet senest i 2014 skal indlevere videnskabeligt bevis for sit retmæssige søterritorium til FNs Kommission for Kontinentalsoklens Grænser (CLCS) i Paris1. Arbejdet med indsamlingen af denne dokumentation har været pågående siden ratificeringen i 2004 og er organiseret som et dansk-grønlandsk samarbejde (Kontinentalsokkelprojektet 2011). Kun i kraft af den folke- og statsforfatningsretslige samhørighed med Grønland kan Danmark på vegne af Kongeriget Danmark nemlig hævde prædikatet arktisk kyststat. Som havisen er dog heller ikke 1 Det bemærkes, at indleveringen af videnskabeligt data er en fortløbende proces. Således indleverede Rigsfællesskabet allerede d. 2. december 2010 materiale vedrørende Færøernes søterritorielle grænser ikke mindst i forhold til Rockall Plateauet (UN CLCS 2011) og så sent som d. 14. juni 2012 materiale vedrørende farvandet syd for Grønland (UN CLCS 2012) Side 7 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Rigsfællesskabet en statisk størrelse, og Grønland er på færre end 60 år gået fra at være en dansk koloni over et ligeværdigt amt med indførelse af hjemmestyre i 1979 til siden 2009 at være en stadig mere selvstyrende konstituerende rigsdel. Udenrigs- og sikkerhedspolitisk udgør Rigsfællesskabet stadig et skæbnefællesskab, men med Itilleq-aftalen fra 2003 indtager Grønland også en selvstændig rolle i internationale spørgsmål af betydning for Det grønlandske Selvstyre. Med omvæltningerne i Arktis og udsigten til potentielle koncessionsområder og kortere sejlruter har også andre aktører meldt sig på banen. Arktisk Råd, som ved siden af de fem kyststaters sammenhold funderet i Ilulissat-erklæringen og betegnet ”Arctic Five” er den primære mødeplads for arktiske stater og interessenter, er derfor blevet genstand for interesse fra såvel EU som Kina. Disse samt andre stater ellers normalt forbundet med betydeligt varmere farvande har derfor hidtil forgæves søgt om permanent observatørstatus i Arktisk Råd. 1.1. Puzzle og Problemformulering Uagtet den megen opmærksomhed og Rigsfællesskabets historiske og geografiske tilstedeværelse i Arktis er det vores indtryk, at Kongeriget Danmark i sin arktiske udenrigspolitik ikke har opretholdt det aktivitetsniveau, som ellers kendetegner den aktivistiske linje i udenrigspolitikken efter Den kolde Krig. Set i lyset af de mange engagementer siden Golfkrigen er det derfor påfaldende, at Danmark som den anden sidste kyststat ratificerede UNCLOS. Mindre påfaldende bliver det ikke, når vi tager i betragtning, at den sidste ikke-ratificerende kyststat er USA, der jo kun sjældent ratificerer FN-traktater, hvorimod Danmark har en stærk tradition for netop at ratificere disse. Tilsvarende efterlader et indledende studium af det tilgængelige videnskabelige materiale omhandlende Arktis ikke den mindste tvivl om, at langt størstedelen har canadiske og norske forskere og forskningsinstitutioner som ophav (jf. 1.5.), samt at der kun forefindes en yderst begrænset mængde nyere litteratur med et dansk udenrigs- og sikkerhedspolitisk fokus på Arktis. Skuer vi mod nord og kaster et blik på vores norske broderfolk, hvis arktiske historie vi i høj grad deler på godt og ondt, konstaterer vi, at Norge foruden det store antal videnskabelige publikationer allerede i 1996 ratificerede UNCLOS og i 2006 indgav sit territorielle krav for CLCS (UN CLCS 2009). Sammenlignet med Norge synes potentialet for vores aktivitetsniveau i Arktis ikke umiddelbart at være blevet realiseret, men omvendt kan vi fremhæve, at Rigsfællesskabet vitterligt har ratificeret UNCLOS, og at Rigsfællesskabet med Per Stig Møller som udenrigsminister indtog Side 8 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik en vigtig rolle i tilblivelsen af Ilulissat-erklæringen i 2008. Interessant er det også, at Rigsfællesskabet for blot tre år siden oplevede en omfattende indenrigspolitisk forandring i Arktis med Grønlands overgang fra hjemmestyre til selvstyre, hvilket markerede en ny ansvarsfordeling mellem Danmark og Grønland. Med polarforskeren Knud Rasmussens valgsprog ”Fremad! Den, der raster, ruster” i erindring (Breum 2011A:9) og sammenholdt med den danske aktivisme under sydligere himmelstrøg finder vi det påfaldende, at Arktis tilsyneladende ikke har spillet en større rolle i dansk udenrigspolitik i en periode, hvor områdets betydning ellers er vokset markant og har fået stor opmærksomhed fra en række andre stater både i og uden for regionen. Denne undren afleder uvægerligt spørgsmålet om, hvilke forhold der har været bestemmende for dansk udenrigspolitisk aktivisme, siden denne således har udfoldet sig i stor stil langt fra hjemlandet, men til gengæld forekommer at have været særdeles tilbageholdende i direkte dansk interesseområde. På den baggrund ønsker vi at forklare Rigsfællesskabets udenrigspolitik i Arktis og dennes aktivitetsniveau, hvorfor vi opstiller følgende problemformulering for vores empirisk drevne speciale: ”Hvorfor førte Kongeriget Danmark en arktisk udenrigspolitik med et lavt aktivitetsniveau i perioden fra 2004 til 2011?” Det skal i forhold til ovenstående bemærkes, at vi skriver Kongeriget Danmark, fordi vi sondrer mellem Kongeriget Danmark, som synonym for Rigsfællesskabet (Danmark, Grønland og Færøerne i forening), og Danmark som Rigsfællesskabets sydligste konstituerende del. Denne sondring vil blive håndhævet fremdeles i specialet2. Dernæst skal det bemærkes, at vi følger Hudson og definerer udenrigspolitik som ”[t]he strategy or approach chosen by the national government to achieve its goals in its relations with external entities. This includes decisions to do nothing” (2008:12). Vi ser følgelig udenrigspolitik som et bredt policyfelt indeholdende f.eks. sikkerhedspolitik og forstår altså aktivitetsniveau inden for dette felt som et udfald på statsniveau, og i forlængelse af vores sondring vedrører dette udfald hele Rigsfællesskabet, som udgør vores case. Endelig skal det bemærkes, at vi ikke definerer aktivitetsniveauet som begreb, da specialets 2 Det skal i øvrigt også bemærkes, at denne sondring kun gør sig gældende for Kongeriget Danmark. Vi vil således ikke skrive hverken Kongeriget Norge, Den russiske Føderation eller lign. Bemærkes skal også, at vi hovedsageligt vil anvende den semiformelle betegnelse Rigsfællesskabet. Side 9 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik sigte er empirisk og niveauet derfor skal ses komparativt. Dette og det deraf følgende behov for Norge som kontrolcase vil vi berøre nærmere i forbindelse med specialets afgrænsning (jf. 1.3.) og i det separate metodekapitel (jf. 3.). Det skal som afrunding understreges, at dette speciale ikke et juridisk, men et empirisk drevet politologisk speciale, og formålet er følgelig ikke en juridisk analyse af internationale arktiske traktater og den dansk-grønlandske kompetencefordeling. De særegent juridiske aspekter af disse forhold er derfor kun overordnet berørt i specialets juridiske appendiks (jf. Appendiks A), mens vi med udgangspunkt i vores forståelse af Rigsfællesskabet og definition af udenrigspolitik beskæftiger os med de politologiske perspektiver. 1.2. Et politologisk studium og videnskabsteori Inden vi fortsætter med at afgrænse specialets sigte, bør vi tilkendegive vores videnskabsteoretiske position. Som skrevet er specialet empirisk drevet med formålet at forklare Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik med sit aktivitetsniveau. Som studerende må vi spørge os selv, om dette eksplanative studium ikke snarere er hjemmehørende i historiestudiet end i politologien. Vi afviser dog, at det er tilfældet, for vi tilslutter os Erling Bjøl, når han fremhæver statskundskabens mål som erkendelsen af ”[…] de mønstre, der er karakteristiske for staternes indbyrdes adfærd” (1967:7). Bjøl mener, at ”[e]nhver historisk begivenhed er original. Men visse strukturer i begivenhederne gentager sig. Det er disse strukturer, statskundskaben primært interesserer sig for, fordi den ved at identificere og studere dem håber at nå ind til en dybere forståelse af det politiske system og dets funktion” (1967:8). Som det fremgår af vores puzzle ovenfor er formålet med dette speciale da heller ikke blot at svare på problemformuleringen, men derigennem at bidrage med ny viden om dansk udenrigspolitik i lyset af aktivismen. Politologien adskiller sig altså fra historiestudiet i sit fokus på blotlæggelsen af kausalitet (Van Evera 1997:75), og vi tilslutter os Karl Popper og den kritiske rationalisme i deres brug af falsifikationskriteriet og synet på det umulige i opnåelsen af den endegyldige sandhed (Vengsgaard 2010:92). Med afsæt i det eksplanative sigte anlægger vi derfor en hypotetisk-deduktiv tilgang til besvarelsen af problemformuleringen, hvor de udledte hypotetiske forklaringer på baggrund af analysens resultater vil bidrage med ny viden om årsagerne til et lavt aktivitetsniveau i Rigsfællesskabets førte arktiske udenrigspolitik. Side 10 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 1.3. Afgrænsning En forudsætning for den hypotetisk-deduktive tilgang er dog en indsnævring af specialets fokus i tid og rum samt en afgrænsning i forhold til teorien, vi vil inddrage som udgangspunkt for vores hypoteser, og endelig af studiets undersøgelsesdesign. 1.3.1. Empiri Som det fremgår af problemformuleringen har vi tidsmæssigt valgt at afgrænse studiet til perioden fra 2004, hvor Danmark den 16. november underskrev UNCLOS, til 2011. Vi anser denne periode for en ideel afgrænsning, da ratificeringen af UNCLOS giver den kontraherende stat ti år til at udrede sine søgrænser, hvorfor Danmark altså senest i 2014 skal have indsamlet tilstrækkelig med dokumentation og indbringe denne for CLCS. Perioden indfanger også større udenrigs- og indenrigspolitiske begivenheder i Arktis i form af Ilulissat-erklæringen fra 2008 og indførelsen af grønlandsk selvstyre i 2009. Det skal bemærkes, at vi har valgt at afgrænse os analytisk til slutåret 2011, hvorfor nyere udvikling falder uden for dette speciales analytiske sigte, men i forbindelse med diskussionen af analysens resultater vil vi dog kaste et blik fremad på Rigsfællesskabets arktiske udfordringer og mulighed for at imødekomme disse (jf. 9.). I forhold til det geografiske rum skal det bemærkes, at vi i problemformuleringen skriver Kongeriget Danmark, men vælger at fokusere på Danmark og Grønland frem for Færøerne. Dette fravalg skyldes flere overvejelser. For det første afgjorde Ilulissat-erklæringen, at Island uagtet medlemskabet af Arktisk Råd ikke regnes som en kyststat, hvorfor Færøerne ligeledes uagtet sine nordatlantiske interesser næppe heller kan opfattes som en arktisk kyststat. For det andet er Færøerne i forhold til UNCLOS ikke et arktisk problemfelt, men en udfordring for Rigsfællesskabets relationer til Storbritannien, Irland og Island. Og endelig har Færøerne haft en ganske anden statsforfatningsretlig udvikling end Grønland med opnåelsen af autonomi langt tidligere, hvorfor det historiske dansk-færøske forhold er et ganske andet end forholdet til Grønland3. Vi vil dog inddrage Færøerne såvel som andre relevante empiriske nuanceringer, hvor det synes hensigtsmæssigt. 3 Her kan nævnes folkeafstemningen om løsrivelse efter krigen og det senere ”oprør” i Klaksvig (Scocozza & Jensen 2004:402-405). Side 11 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 1.3.2. Teori Specialet er empirisk drevet, og til forklaring af udenrigspolitikken vil vi anvende den neoklassiske realisme som en ramme for vores teoriapparat. Denne nyere variant af realismen har som udlagt ved Gideon Rose (1998) den afgørende fordel, at den i sin kausalmodel inkluderer det strukturelle pres som systemisk uafhængig variabel og den indenrigspolitisk virkelighed bag formulering af udenrigspolitikken som en medierende variabel. Med inddragelsen af begge forhold i udenrigspolitikkens tilblivelse kan vi dels fokusere på Arktis som hjemsted for staters interaktion, men også åbne Rigsfællesskabet op og netop inddrage det dansk-grønlandske forhold med de forskellige opfattelser og interesser. Vi anvender dog en udfyldningsstrategi (Antonsen m.fl. 2000:47), så den neoklassiske realistiske ramme vil blive fyldt ud med henholdsvis, strukturel realisme, historisk institutionalisme samt strategi- og adaptionsteori. Dette har vi forsøgt at indfange med Figur 1.1., hvor vi ser vores forklaringsmodel følge neorealismens kausalmodel og samtidig præcisere den enkelte teori, som vi inddrager (se næste side). Vi har desuden skitseret de empiriske forhold, som vil være genstand for vores hypoteser og dermed også vores analyse. Vi vil således fokusere på henholdsvis de regionale arktiske og det dansk-grønlandske forhold og endelig på aktivitetsniveauet som udfald af foregående. Det skal bemærkes, at de nærmere indikatorer, vi konkret beskæftiger os med i analysen, vil fremgå af specialets operationalisering, samt at vi i forhold til kontrolcasen Norge vil fokusere på Norges tilsvarende indenrigspolitiske forhold, hvilket vi berører nedenfor. Side 12 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Figur 1.1. Forklaringsmodellen Variabelled Systemisk uafhængig variabel Neorealisme Historisk Strategisk teori og institutionalisme adapationsteori De regionale arktiske forhold Indenrigspolitisk medierende variabel Det dansk-grønlandske forhold Rigsfællesskabets Udenrigspolitisk afhængig variabel arktiske aktivitetsniveau Kilde: Egen tilvirkning Det skal bemærkes, at denne figur vil blive modereret og genanvendt fortløbende i specialet. 1.3.3. Undersøgelsesdesign Vi ønsker med teorien at forklare variationen i vores afhængige variabel, som er den førte udenrigspolitik. Her skal vi altså behandle aktivitetsniveauet, som vi i forlængelse af problemformuleringen bevidst valgte ikke at definere som begreb til fordel for et komparativt sigte. Foruden vores case i form af Rigsfællesskabet arktiske udenrigspolitik i perioden fra 2004 til 2011 vælger vi derfor at inddrage en kontrolcase i form af Norges arktiske udenrigspolitik i samme tidsrum. Norge er en betydningsfuld kontrolcase, fordi landet, som det fremgik af vores puzzle, ratificerede UNCLOS langt tidligere end Rigsfællesskabet og har haft et langt stærkere fokus på de arktiske udfordringer, mens vi i Danmark har været aktive under andre himmelstrøg. Dette er interessant, da Norge er arktisk nabo til Rusland, og Rigsfællesskabet er arktisk nabo til USA og Canada, samt at Side 13 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik ligesom USA har Thule Air Base på Grønland, således er Rusland om end ikke militært så dog stadig tilstede på Svalbard i henhold til Svalbard-traktatens muligheder for kontraherende staters brug af øerne (jf. Appendiks A). Af størst interesse for os er dog det indenrigspolitiske forhold, at Svalbard er en langt stærkere integreret del af Norge, end Det grønlandske Selvstyre er (og Hjemmestyret var) knyttet til Danmark inden for Rigsfællesskabet. Værdien på Norges afhængige variabel – den norske udenrigspolitik i Arktis – kommer derved til at fremstå som en målestok for den danske udenrigspolitik og dennes aktivitetsniveauet, hvilket er en del af fundament i vores undersøgelsesdesign og dermed afgørende for, at vi kan besvare problemformuleringen. Den anden del af fundamentet ligger i, at Norge som kontrolcase også spiller en rolle i forhold til de andre variable i sammenligningen med Danmark, hvilket vi vil vende tilbage til i metodekapitlet (jf. 2.). 1.4. Specialets opbygning Figur 1.2. Specialet Specialet vil i sin opbygning bestå af tre hoveddele, som skitseret i Figur 1.2. til højre. Specialets første del består af fire kapitler, som foruden Indledningen udgøres af Metodekapitlet, hvor vi opstiller undersøgelsesdesignet og studiets metoder med udgangspunkt i George og Bennett (2005), Teorikapitlet, hvor vi behandler den ovenfor præsenterede teori samt udleder hypoteser forklarende udenrigspolitikken med aktivitetsniveauet, og endelig Operationaliseringen, hvor vi operationaliserer de teoretisk deducerede hypoteser. Specialets anden og langt den mest I. Del Indledning Metode Teori Operationalisering II. Del Redegørelse 1. Delanalyse omfangsrige hoveddel udgøres af selve studiets analyse. Denne del indledes med en redegørelse, hvor variationen i det arktiske udenrigspolitiske aktivitetsniveau mellem Rigsfællesskabet og Norge dokumenteres, hvilket tjener som afsæt for selve analysen. Denne falder i tre delanalyser, hvor den første beskæftiger sig med den systemiske påvirkning, den anden med den indenrigspolitiske mediering af førnævnte, og den tredje vender tilbage til redegørelsens dokumentation og forklarer udfaldet i udenrigspolitikken. 2. Delanalyse 3. Delanalyse III. Del Diskussion og vurdering Konklusion og perspektivering Specialets sidste del består af en kombineret Diskussion og vurdering, som nuancerer analysens resultater og retter blikket mod fremtidige udfordringer og Rigsfællesskabets mulighed for at imødegå disse med afsæt i analysen resultat. Endelig afrundes ikke blot specialets Side 14 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik tredje hoveddel, men hele specialet af en Konklusion og perspektivering, hvor vi også vil reflektere over teoretiske og empiriske problemstillinger for specialet og Arktis som videnskabeligt felt. Det skal i øvrigt bemærkes, at specialet indeholder et Juridisk appendiks, som kan konsulteres med henblik på juridiske aftaler med betydning for Arktis. 1.5. Litteraturreview Som afrunding på specialets indledning vil vi foretage et litteraturreview med det formål at kortlægge det nyere videnskabelige materiale, der er til rådighed for besvarelsen af problemformuleringen, og som vil illustrere vores pointe ovenfra – at Arktis fra et nyere dansk udenrigs- og sikkerhedspolitisk synspunkt er et underudforsket felt. Feltet Arktis er ellers ganske velbeskrevet, og adskillige forfattere og journalister har dækket emnet fra vinkler, der har understreget alt fra varetagelse af oprindelige kulturer i området (Heininen 2011) over isbjørnens vilkår under forhold med en tiltagende afsmeltning af havisen (Batson & McDowell 2007) til Gorbatjovs tale om afspænding i de nordlige områder (Lamie 2008). Der er både teoretiske motiverede artikler og empiriske værker, og det righoldige materiale antager såvel videnskabelig som populær karakter. Vi har således identificeret i omegnen af 400 videnskabelige artikler, rapporter fra tænketanke og organisationer samt enkelte bidrag fra dagblade og nyhedsbreve, og ud fra disse tegner der sig et billede, som kan opdeles i fire overordnede fokusområder, hvoraf de to først kan betegnes som først og fremmest tekniske, og de sidste to kan anskues som mere politiske i karakteren. Det første område, som udgør en meget stor del af dækningen af Arktis, omhandler klimaet. Dette fokus er oplagt og udgør på sin vis hele grundlaget for de andre tilgange og diskussioner, idet det netop er regionens stigende tilgængelighed, der ligger som præmis for disse. Inden for klimatilgangen er der dog mange forskellige synsvinkler, der lægger vægt på så forskellige ting som potentialet inden for energi- og råstofudvinding (Halpern 2007), åbningen af nye sejlruter (Christensen 2009; Mendez 2010), risikoen for det unikke miljø og økosystemer i Arktis (Brown & McLeman 2009; Nilsson 2007; Penikett 2008) samt det tunge ansvar inden for overvågning og redning (Charron 2005; Kraska 2009). Side 15 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Det andet område er den legalistiske tilgang, der fokuserer på udfordringerne forbundet med grænsedragning og suverænitet, og som primært forholder sig til de juridiske aspekter, der gør sig gældende i et tiltagende isfrit Arktis. Således findes der et rigt udvalg af tekster, der konkret vurderer Canadas og USA’s disput om definitionen af Nordvestpassagens juridiske status (Charron 2005; Kraska 2009), og vurderinger af Ruslands territorialkrav (Jørgensen 2004; Trenin 2009). Langt det overvejende flertal af de tekster, vi har stiftet bekendtskab med, forholder sig positivt til de nuværende folkeretslige vilkår og konkluderer, at havretten er veldefineret og velafprøvet, og at der i det store hele ikke vil være så meget at rafle om med henblik på grænsedragning og territorietildelingen, når først juraen har talt (Dodds 2010; Østreng 2010; WOR 2010). De mere politiske anskuelser deler sig op i det, der kan betegnes som henholdsvis et soft power fokus og et hard power fokus. Sidstnævnte tilgang har fokus på de arktiske staters militære formåen og parathed, og afsenderen er i flere tilfælde nationale flåde- og forsvarsakademier (Holtsmark 2010; Titley 2010). Denne tilgang har også fokus på de enkelte staters intentioner, kapabiliteter og mulighed for at nyttemaksimere deres arktiske status (Morozov 2009; Rudd 2010). Flere af disse tekster lægger endvidere vægt på faren forbundet med dynamikken i sikkerhedsdilemmaet, mens andre slår en mere alarmistisk tone an og fokuserer på konfliktpotentialet i regionen (Kefferpütz 2009; Osica 2010). Inden for soft power tilgangen er der imidlertid lige så mange stemmer, som slår til lyd for øget samarbejde (Augustsson 2012; Byers 2010), betydningen af institutioner, organisationer og regimer i området (Mariussen 2000; Young 200;) samt vigtigheden af at inddrage oprindelige folk, miljøhensyn og de eksisterende samfund i vurderingen og udviklingen af regionen (Lindroth 2006). Et blik på litteraturen afslører også, at fokus på Arktis i geopolitiske termer og som region med regionale dynamikker og identitet er voksende (Huebert 2008; Sciullo 2008; Wegge 2010B), samt at interessen for denne region omfatter andre aktører end blot de arktiske kyststater. Således analyserer flere tekster Kinas og EU’s interesser i Arktis (Breum 2011A; EU Parlamentet 2011; Grindheim 2009; Jakobson 2010; Offerdal 2010), og det fremgår ligeledes, at lande med interesser i Arktis såsom Island og Sverige også behandler emnet grundigt (Bergh & Oldberg 2011; Gudmundsson 2010; Hallsson 2010). Side 16 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Endelig er der, hvad vi kunne definere som et femte fokusområde, fordi det indeholder elementer af de fire ovenfor behandlede tilgange. Dette er de mange bidrag, der har et nationalt fokus. Her markerer især Canada, Norge og Rusland sig, mens Danmark og USA får mindre opmærksomhed (Baker 2010; Jensen & Rottem 2010; Lackenbauer 2009; Macnab 2009; Matz-Lück 2009). Et eksempel herpå er, at Danmark tit nævnes som aktør qua Grønland uden at implikationen af dette forhold undersøges i dybden (Wignes 2009). Ligeledes findes der langt flere vurderinger af de fire øvrige arktiske kyststater, deres formåen og strategi end af Danmarks tilsvarende. Dette finder sandsynligvis sin forklaring dels i Danmarks relative lidenhed og dels i det faktum, at Danmark først for nylig har fået en Arktis-strategi, og at Danmark ikke lige som flere af de andre stater har tænketanke med fokus på den nordlige dimension eller deciderede polarinstitutter. Der har dog været danske forfattere, som har beskæftiget sig indgående med Arktis, herunder i særdeleshed Nikolaj Petersen, der har stået bag en lang række publikationer og bidrag til antologier og andet omhandlende Arktis. Også Hans Mouritzen, seniorforsker ved DIIS, beskæftiger sig med jævne mellemrum med Arktis-relaterede spørgsmål, men det er ikke hans hovedfokus. Ligeledes har også andre specialestuderende beskæftiget sig med Danmark og Arktis, og nævnes her skal Mikkel Stein Knudsen (2009), hvis analyse af udenrigspolitikken forståeligt ikke beskæftiger sig med tiden efter 2009, hvor Det grønlandske Selvstyre blev indført. På det seneste har der dog været flere eksempler på publikationer med fokus på Arktis herunder fra Center for Militære Studier (CMS) med ”Forsvaret i Arktis – Suverænitet, Samarbejde og Sikkerhed” (Rahbek-Clemmensen m.fl. 2012), Atlantsammenslutningens Sikkerhedspolitisk Info om ”Sikkerhedspolitik i Arktis – en ligning med mange ubekendte” (Wang 2012A), Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) med ”Perspectives on Security in the Arctic Area” (Rosamond 2011) og naturligvis Udenrigsministeriet med ”Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 20112020” (2011). Hertil kommer journalisten Martin Breums bog ”Når isen forsvinder” (2011A), der fremstiller Danmark som en potentiel stormagt i Arktis, og som med udgangspunkt i Danmarks polare historie og videnskabelige ekspeditioner til det høje nord fremstiller Danmark som en særdeles aktiv arktisk aktør. Vi kan således anføre, at Danmark er vågnet op til dåd, hvad angår i hvert fald et videnskabeligt blik på den arktiske del af Rigsfællesskabet. Vi mener dog at se en stor relevans for supplerende Side 17 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik vinkler, når det kommer til Rigsfællesskabets rolle og indflydelse i Arktis. Især mener vi, at en analyse af udviklingen af dansk udenrigspolitik i forhold til Arktis i takt med det, at forholdet mellem Danmark og Grønland har ændret sig med Selvstyreloven af 2009, vil være et nyt og relevant aspekt at få belyst, ligesom et bidrag af mere komparativ karakter vil kunne medvirke til at forklare forskelle i Rigsfællesskabets og vores tætte nabo Norges tilgang til Arktis og derved undersøge de faktorer, der er afgørende i udformningen af Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik. Side 18 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2. Metode Med udgangspunkt i specialets afgræsning og vores litteraturreview vil vi i dette kapitel beskæftige os med den metode, vi anvender i besvarelsen af problemformuleringen. Dette vil ske med en præsentation af kildematerialet til rådighed og et uddybende argument for den nødvendige funktion, Norge udgør som studiets kontrolcase. Til sammenligning mellem Rigsfællesskabet og Norge vil vi konkret anvende den strukturerede-fokuserede sammenligning som præsenteret hos George og Bennett (2005) og supplere denne med deres kongruensmetode og process-tracing. Disse vil alle kort blive behandlet i dette kapitel, som desuden vil blive afrundet med en overvejelse af studiets metodiske udfordringer. 2.1. Kildemateriale Som det fremgik af litteraturreviewet, er der en gryende interesse for udenrigs- og sikkerhedspolitisk forhold vedrørende Rigsfællesskabet i Arktis, men udbuddet af nyere litteratur er på nuværende tidspunkt sparsomt. De præsenterede rapporter, videnskabelige artikler og populære værker om Arktis vil dog med deres varierende perspektiver udgøre en del af kildematerialet for dette empirisk drevne studium. Derudover har vi også haft adgang til en række offentligt tilgængelige regeringsdokumenter såsom nationale strategier, oplæg til disse, defence reviews o. lign. fra såvel Rigsfællesskabet som andre arktiske aktører. Som supplement til disse har vi gennemført to indledende interviews med embedsmænd henholdsvis i Udenrigsministeriet og på Grønlands Repræsentation, men lovet anonymitet til de interviewede personer. Udenrigsministeriet udleverede dog en række dokumenter forbundet med Arktis-strategiens tilblivelse, og hvor interviewene tjente det formål at skabe overblik over feltet Arktis med udgangspunkt i opfattelser og meninger hos de to sider i det dansk-grønlandske forhold, vil noget af det udleverede materiale finde direkte anvendelse. Dette udleverede materiale udgøres af strategiudkast til høring med følgebreve og vil indholdet taget i betragtning kunne udleveres gennem en almindelig aktindsigtssag4. Grundet tidsperspektiverne for en sådan proces fravalgte vi denne mulighed til fordel for at få udleveret materialet mod en fuld anonymisering af personer i materialet. Interviewpersoner og det udleverede materiale fremgår af et særligt bilag, som efter 4 Det fremgår bl.a. af dokumenternes klassifikation, at de er ”uklassificerede”. Side 19 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik aftale med interviewpersonerne og Københavns Universitet kun stilles til rådighed for eksaminator og censor. 2.2. Case og kontrolcase Når vi skal besvare problemformuleringen, vælger vi at gennemføre studiet som et casestudium. Der findes et ganske uoverskueligt antal definitioner af casestudiet afhængig af definitionen af en case og antallet af cases (Gearing 2009:17), og skulle vi sammenfatte dem alle, ville flere givetvis være gensidigt udelukkende. Vi er imidlertid enige med Yin (2009:19), når han opsamlende skriver, at ”[s]ingle- and multiple-case studies are in reality but two variants of case study designs”, og vi tilslutter os George og Bennett, når de definerer en case som ”[…] an instance of a class of events” (2005:17). I forhold til vores studium af den arktiske udenrigspolitik har det flere konsekvenser, men inddragelsen af Norge som kontrolcase påvirker dog ikke det faktum, at Rigsfællesskabet med sin udenrigspolitik i Arktis i vores afgrænsede periode er vores case. Vores hovedfokus ligger på Kongeriget Danmark herunder særligt Danmark og Grønland, og Norge vil derfor ikke indtage en ligeså central placering i analysen. Følgelig har vi i forhold til kildematerialet da også fravalgt muligheden for at rette henvendelser til det norske Utenriksdepartamentet eller Sysselmanden på Svalbard i stil med vores kontakt til Udenrigsministeriet og Grønlands Repræsentation. Definition af vores case har derimod konkret betydning for Norges rolle som kontrolcase. I afgrænsningen forestillede vi Norges arktiske udenrigspolitik i perioden fra 2004 til 2011 som målestokken for Rigsfællesskabets aktivitetsniveau (jf. 1.3.3.) og skabte dermed variationen i den afhængige variabel. Hele studiet er altså baseret på vores indtryk af Rigsfællesskabets urealiserede udenrigspolitiske potentiale i Arktis, som i vores teoriapparat tilskrives en systemisk uafhængig variabel og en indenrigspolitisk medierende variabel. Norge indtager som kontrolcase derfor også en afgørende rolle i forhold til analysen af de enkelte variables betydning for den førte udenrigspolitik og altså aktivitetsniveauet. Side 20 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2.2.1. Variable, variation og analyseenhed Lad os grave et spadestik dybere. Når rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik i perioden er vores case, er der med tre variable et rigt udfaldsrum ikke mindst taget i betragtning, at ingen af variablene uden videre lader sig reducere til dikotomier. Skulle vi således besvare problemformuleringen som et single casestudium, ville det være svært at vurdere betydningen af den enkelte variabel for aktivitetsniveauet i udenrigspolitikken. Der er selvfølgelig en temporal variation with-in case på tværs af perioden (Geering 2004:342-344), da vi allerede i indledningen har beskrevet systemiske og indenrigspolitiske forandringer fra 2004 til 2011, men dette ville forårsage, at periodens enkelte år ville blive vores analyseenhed. Dette mener vi ikke er hensigtsmæssigt, for det ville skabe et meget opbrudt billede af udenrigspolitikken, da vi ville være tvunget til at bruge 2004 som år nul og dermed lade udenrigspolitikkens aktivitetsniveau dette år være målestokken for aktivitetsniveauet i de følgende år. Med inddragelsen af den norske arktiske udenrigspolitik undgår vi at skabe et potentielt uhensigtsmæssigt omfattende antal N i analysen, men udelukker netop ikke at analysere periodens udvikling med staten som analyseenhed. Med inddragelsen af Norge som kontrolcase anvender vi derimod en klassiske logik om to ligninger med to ubekendte5. Uagtet hvordan den systemiske uafhængige variabel og den indenrigspolitiske medierede variabel måtte variere, så kan vi ved at sammenholde de to landes variabelværdier vurdere effekten på aktivitetsniveauet i udenrigspolitikken. Vi kan således f.eks. afgøre, hvilken rolle Det grønlandske Selvstyre fik for den førte udenrigspolitik ved at sammenholde med Norges førte udenrigspolitik og udviklingen i denne. De metodiske problemstillinger forbundet med udvælgelsen af Norge som kontrolcase, vil vi behandle sidst i kapitlet. Selve analysen vil vi i forlængelse af specialets afgrænsning af den inddragede teori derfor opsplitte i tre delanalyser, som dækker hver sit variabelled under brug af en udfyldningsstrategi. Vi foretager således ikke blot to analyser dækkende hver stat, men analyserer derimod Rigsfællesskabet og Norge sideløbende med et fokus på deres respektive variabelværdier. I stedet for år nul har vi tilsvarende variabelværdier for Norge i hver delanalyse, og vi foretager endvidere en redegørelse 5 Det skal som sagt ses med forbeholdet, at variabelværdierne næppe lader sig reducere til dikotomier! Side 21 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik inden selve analysen for empirisk at konstatere, at Norge vitterligt havde et højere aktivitetsniveau end Rigsfællesskabet. 2.3. Et komparativt studium Vores overordnede kvalitative undersøgelsesdesign antager altså en komparativ karakter bl.a. fordi vi har fravalgt et omfattende antal N (Lijphart 1971:685-691), men vi tilslutter os som George og Bennett (2005:11), at den kvalitative og den kvantitative metode, hvad angår inferenslogikken i den hypotetisk-deduktive tilgang, i udgangspunktet er den samme (King m.fl. 1994:3-7). Det skal i øvrigt bemærkes, at selvom vi ikke anvender statistisk inferens, gør vi i analysen brug af deskriptiv statistik, hvilket altså på ingen måde er et brud med vores anlagte kvalitative metoder (Mahoney & Goertz 2006:245). Med denne forståelse i baghovedet vælger vi den strukturerede-fokuserede sammenligning til analysen af Rigsfællesskabet og Norges respektive arktiske udenrigspolitik og inddrager desuden kongruensmetoden og process-tracing. 2.3.1. Struktureret-fokuseret sammenligning I forhold til den komparative analyse vil vi altså anvende den strukturerede-fokuserede sammenligning (George & Bennett 2005:67-72). Med ”strukturerede” menes, at vi systematisk beskæftiger os med de samme aspekter af begge stater, og med ”fokuserede” menes, at vi kun kigger på visse teoretisk relevante aspekter af staterne (George & Bennett 2005:67). Konkret betyder det, at vi i teorikapitlet skal udlede en række hypoteser for hvert variabelled i forhold til vores case, og at vi vil beskæftige os med tilsvarende hypoteser for vores kontrolcase i de respektive delanalyser. Når vi derfor vil undersøge en række forhold for Rigsfællesskabet, som i henhold til teorien har indflydelse på udenrigspolitikken, vil vi kigge på de samme forhold for Norge for at identificere forskellen mellem staterne – altså variationen – med det forbehold, at Norge er en kontrolcase og derfor ikke vil blive behandlet ligeså dybdegående som Rigsfællesskabet. Baseret på en eksperimentlogik fra John Stuart Mill skulle dette være første skridt på vejen mod en falsifikation af variablenes hypotetiske indflydelse på aktivitetsniveauet i udenrigspolitikken (Van Evera 1997:56-58). Side 22 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2.3.2. Kongruensmetoden Ét er dog at kunne identificere relevante forskelle mellem Danmark og Norge på en række værdier, men noget andet er at falsificere disse. Vi er derfor nødt til at inddrage kongruensmetoden, da netop denne metode er velegnet til at søge overensstemmelse mellem deducerede hypoteser og empiri i form af historiske data og fremstillinger (George & Bennett 2005:181-185). I forbindelse med de teoretiske hypoteser må vi derfor udlede en række forudsætninger, der skal til for skabe den pågældende variation i aktivitetsniveauet, og som følgelig skal være opfyldt for ikke at falsificere hypotesen. På baggrund af en operationalisering af disse hypoteser med deres forudsætninger vil vi altså kunne vurdere deres sammenfald – kongruens – med empirien (George & Bennett 2005:181185; George & McKeowan 1985:29-31). Kongruensmetoden har den fordel, at vi kan vurdere kausale forhold, men modererer Mills eksperimentlogik (George & Bennett 2005:181-182), der i vores optik stiller for høje krav til bestemte variabelværdier på tværs af casene (George & Bennett 2005:151-160). Med denne metode fokuserer vi altså på betydningen af de strukturerede-fokuserede sammenligninger, og vi vurderer denne på baggrund af forholdene inden for den enkelte stat. Med George og Bennetts kongruensmetode kan det dog være svært at overskue omfanget af kongruens, hvorfor vi i operationaliseringen vil søge at systematisere den skematisk. 2.3.3. Process-tracing Som vi argumenterede for, da vi udlagde vores videnskabsteoretiske position, så adskiller vores politologiske speciale sig fra det historiske speciale i det afgørende fokus på de bagvedliggende strukturer. Vi inddrager derfor et omfattende teoriapparat i analysen af Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik fra 2004 til 2011, netop for at undgå den utydelige kausalitet, der kan præge historiske forklaringer (Van Evera 1997:75). Vores komparative metodiske tilgang har derfor såvel et kontekstorienteret som et variabelorienteret præg i den forstand, at vi forholder os til casen Kongeriget Danmark i en kontekst af f.eks. den aktivistiske linje i udenrigspolitikken, men samtidig fokuserer på specifikke teoretiske variable rettet mod Arktis (Andersen & Burau 2007:257). Som en validering triangulerer vi derfor studiet med inddragelsen af process-tracing (George og Bennett 2005). Side 23 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Process-tracing finder typisk anvendelse i komparative casestudier med især et kontekstorienteret præg, men også med et variabelorienteret præg (Andersen & Burau 2007:257), og antager mange former afhængig af til rådighed værende kildemateriale (George & Bennett 2005:210-212). Kernen i process-tracing er et forsøg på at kortlægge den historiske kausalproces i forklaringen på variation i effektvariablen. Sagt med andre ord så sandsynliggør vi vores analyse, hvis vi ikke blot konkluderer på baggrund af kongruens, men også narrativt kan afdække den kæde af hændelser, som har forårsaget det lave aktivitetsniveau i Rigsfællesskabets udenrigspolitik6 (George & Bennett 2005:219,223-224). Vi anvender derfor process-tracing i analysen som modvægt til analysens opsplitning i variabelled ved at skabe et samlet billede af kausalmekanismen og betydningen af variablernes variation mellem Rigsfællesskabet og Norge. Mere specifikt vil vi anvende den form for process-tracing, som George og Bennett betegner som ”analytical explanation” (2005:211). Denne afart af process-tracing ”[…] converts a historical narrative into an analytical causal explanation couched in explicit theoretical forms” (George & Bennett 2005:211), hvorved vi netop kan gennemføre analysen under forløbende inddragelse af ikke blot den teoretiske ramme i form af neoklassisk realisme, men også anden teori i henhold til udfyldningsstrategien, og derved anvende process-tracing til at underbygge forklaringsmodellens kausalitet som præsenteret tidligere. 2.4. Metodiske udfordringer Som afrunding på kapitlet vil vi kortfattet overveje metodiske udfordringer med afsæt i en klassisk trunkeringsproblematik og en overvejelse af studiets reliabilitet og validitet. 2.4.1. Trunkering En kritik, der kan fremføres af vores metode, er valget af kontrolcase, hvor vi i høj grad fokuserer på den afhængige variabel – således tjener Norge jo som målestok. Denne udvælgelse kunne opfattes som en trunkering (King m.fl. 1994), hvilket skulle være et problem i forhold til vores opfattelse af den fælles inferenslogik i såvel kvalitative som kvantitative metoder. Det er imidlertid værd at huske på, at vi er både variabel- som kontekstorienterede, så vores teoriapparat vil givetvis 6 Dette er funderet i en baysiansk logik (George & Bennett 2005:219), som vi ikke vil berøre nærmere. Side 24 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik også kunne finde anvendelse i andre udenrigspolitiske analyser, men de udledte hypoteser sigter udelukkende imod Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik. Det er altså ikke vores mål at generalisere til alverdens småstater eller alle de arktiske kyststater for den sags skyld. Vores formål er udelukkende at forklare det lave aktivitetsniveau i Kongeriget Danmarks arktiske udenrigspolitik fra 2004 til 2011, hvorfor trunkering ikke er et problem. 2.4.2. Reliabilitet og validitet En allestedsnærværende udfordring for politologiske studier knytter an til forholdet mellem reliabiliteten og validiteten. Med den strukturerede-fokuserede sammenligning tydeliggør vi, hvad vi kigger efter, hvilket styrker studiets reliabilitet, fordi det er tydeligere på hvilken baggrund, vi gør vores konklusion (Yin 2009:45). Havde vi valgt en tilgang, hvor vi skulle kode alt vores empiriske materiale som i grounded theory på baggrund af en kodningsmanual, ville studiet have været endnu lettere at gentage for andre med samme metoder, hvorfor reliabiliteten ville have været endnu større. Vi har dog fravalgt denne tilgang under hensyntagen til den konstrukte validitet (Yin 2009:41-42), da vi ikke mener, at antallet af et bestemt ord i f.eks. et strategiudkast er et validt mål for baggrunden for den førte udenrigspolitik i Arktis. Side 25 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 3. Teori Formålet med dette kapitel er at opbygge et teoriapparat omkring den neoklassiske realisme, som forklarer Rigsfællesskabets førte udenrigspolitik. Opbygningen vil tage udgangspunkt i en overvejelse af styrker og svagheder i den neoklassiske realisme, som fremstillet hos Rose (1998), og vi vil i forlængelse deraf argumentere for inddragelsen af yderligere teori for at kunne levere en tilstrækkelig forklaring af det lave aktivitetsniveau og efterprøve denne i analysen. Vi vil således benytte os af en udfyldningsstrategi for på den måde at afdække flere aspekter af specialets problemstilling ved at lade flere teoretiske tilgange supplere hinanden (Antonsen m.fl. 2000:47). Vi vil nedenfor fremføre hovedargumentet for de forskellige teorier, som vi supplerer den neoklassisk realistiske ramme med, men selve inddragelsen af yderligere teori vil ske fortløbende i kapitlet. Som præsenteret i det foregående metodekapitel vil vi opsplitte vores analyse i tre delanalyser dækkende systemet, indenrigspolitikken og udenrigspolitikken, hvorfor vi også vil følge denne tredeling i suppleringen med yderligere teori. I forhold til hver variabel vil vi altså inddrage relevant teori til analysen af udenrigspolitikken, og da vi har anlagt en hypotetisk-deduktiv tilgang til studiet, vil hver af disse udfyldninger blive afrundet med udledningen af en hypotese afspejlende vores forventninger til variabelværdien, som for Rigsfællesskabet førte til et lavt aktivitetsniveau i Arktis. Problemer forbundet med inddragelsen af yderligere teori vi vil behandle fortløbende i opbygningen af den teoretiske forklaringsmodel, og ligeledes vil kapitlet blive afrundet med nogle generelle overvejelser om styrker og udfordringer for vores teoriapparat. Det skal dog bemærkes, at vi i valget af suppleringsteori har udvalgt teori, der er kompatibel med hinanden uden større udfordringer. Således tilskriver Rose historien en stor betydning for indenrigspolitikkens mediering af det strukturelle pres, men er uklar omkring anarkiet i det internationale system og dets ophav (Rose 1998:154). Når vi i øvrigt inddrager strukturel realistisk teori som beskrivende den uafhængige variabel, synes det åbenlyst, at det afkræver os et særligt fokus på netop den uafhængige variabel. Vi er opmærksomme på, at dette kan give indtryk af et disproportioneret teoriafsnit, der favoriserer den uafhængige variabel på bekostning af den medierende og den afhængige variabel, men forsvarer den forfordeling af de to andre variable som en teoretisk betinget Side 26 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik nødvendighed – uden at dette dog skal være ensbetydende med en større ekskurs i realismens historie. 3.1. Neoklassisk realisme Selvom neorealismen tilbyder en nyttig ramme for at forstå internationale dynamikker og magtforhold, så er neorealismens snævre fokus på strukturer og synet på stater som sorte bokse en væsentlig ulempe, idet det har vist sig at være en problematisk forsimpling, når den har været overført til samfundsvidenskaberne, der ikke i samme grad som kvantitative videnskaber såsom økonomi lader sig indpasse i logiske kriterier (Lobell m.fl. 2009:17). Et andet ofte fremført kritikpunkt er, at neorealisme ikke kan bruges til hverken at forudsige eller forklare staters adfærd og udenrigspolitik7. Selveste neorealismens grundlægger Kenneth Waltz er dog åben for, at det kan være meningsfuldt at inddrage enhedsvariable under det systemiske niveau, hvis man ønsker at sige noget om staters udenrigspolitik eller sikkerhedspolitik. Siden har der været udviklinger med udgangspunkt i neorealismen, som har sigtet mod netop at gøre dette. Overordnet går disse nyere udviklinger af realismen under betegnelsen betinget realisme, idet de hævder, at man for at forklare, hvordan stater benytter deres handlerum og reagerer på systemisk pres, bliver nødt til at inddrage yderligere variable (Lobell m.fl. 2009:4). Således ønsker betingede realister både at sige noget om fællestræk og forskelle i staters handlen. Det strukturelle niveau og den objektive virkelighed fra neorealismen er imidlertid stadig centralt. Hovedargumentet er, at der findes enhedsvariable, som kan begrænse de strukturelle imperativer (Lobell m.fl. 2009:16). Således skal universel og betinget realisme ikke nødvendigvis stilles op som modsætninger, men nærmere betragtes som en videreudvikling. Hvor neorealismens ambition er at forklare et system og dets logik, i henhold til hvilket stater handler, så er neoklassisk realisme i højere grad udviklet med henblik på at kunne forklare staters udenrigspolitik uden af den grund at ofre den stringens, som neorealismen udmærker sig ved. Derved kommer neoklassisk realisme til at fungere både som en videreudvikling af realismen, men også som en brobygger mellem den klassiske realisme, der fokuserede på staters magtudøvelse i et anarkisk system, men som manglede en fælles strukturel 7 Det skal rimeligvis nævnes, at det heller aldrig var Waltz’ ambition. Side 27 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik metodologisk ramme, og neorealismen, hvis stærke metodologiske fokus har svækket forklaringskraften i forhold til en kompleks virkelighed (Lobell m.fl. 2009:16). Idet denne opgaves formål netop er at analysere specifikke staters udenrigspolitik, betyder det, at det systemiske fokus som neorealismen tilbyder, nødvendigvis må tilføjes en overbygning i form af en teori, der er åben for at inddrage flere variable i tillæg til det internationale system og derved bidrager til en forståelse af, hvordan en given stat ultimativt formulerer og forfølger sine interesser (Mearsheimer 2007:77). Dertil kommer, at den strukturelle realisme som en af sine grundantagelser har staten som en enhedsaktør. Denne antagelse er et tvivlsomt udgangspunkt, når vi har sat os for at analysere udenrigspolitikken for et rigsfællesskab, hvor staten Danmark i mange tilfælde først må konsultere et eller begge af sine to selvstyrende områder, Grønland og Færøerne, før staten kan agere som en enhed. Således er der flere gode grunde til, at valget er faldet på neoklassisk realisme, som er en af de nyere udviklinger af realismen og hører ind under den såkaldt betingede realisme. Denne nyere gren af realismen hævder, at man for at forklare, hvordan stater benytter deres handlerum, bliver nødt til at inddrage yderligere variable såsom f.eks. statskonstruktionen, og den ønsker altså at udstikke specifikke forventninger (Lobell m.fl. 2009:4). Således ønsker betingede realister både at sige noget om fællestræk og forskelle i staters handlen. Afrundende er det interessant at fremføre et citat fra en uomtvisteligt meget debatteret herre i den danske udenrigspolitiske historie, da han skulle forsvare de handlinger, som lagde ham for had blandt så mange i vores forældre og bedsteforældres generationer: ”I realiteten bestemmes Danmarks udenrigspolitik ved faktorer, på hvilke den danske regering og rigsdag kun kan øve ringe indflydelse. Dansk udenrigspolitiks hovedopgave bliver derfor at holde sig orienteret om disse faktorer og deres samspil og i forbindelse hermed skønne over det rette øjeblik til at sætte ind for at udnytte den til enhver tid foreliggende situation til fremme af Danmarks interesser. Den afgørende blandt de faktorer, hvis samspil er bestemmende for dansk udenrigspolitik, er de reale magtforhold i den os omgivende verden, derunder først og fremmest magtbalancen mellem de os nærmest liggende stormagter. Bestemmende for dansk udenrigspolitik må Side 28 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik derfor, uanset vore ønsker og forhåbninger, nødvendigvis til ethvert tidspunkt blive Danmarks stilling mellem stormagter.” Erik Scavenius 1948. Citeret i Branner (1972:26) Scavenius forsvarede sine handlinger under henvisning til det internationale systems strukturer og det pres på staten, der følger, men vi ville forhaste os, hvis vi affærdigede dette som en strukturel realistisk udlægning. Det interessante er hans udlægning af strukturerne som ”afgørende blandt de faktorer, hvis samspil er bestemmende for dansk udenrigspolitik”, for dermed bryder han det systemiske monopol og vedkender sig eksistensen af andre faktorer i relation til disse. Dette er efter vores opfattelse det entydigt mest præcise argument for at anlægge netop en neoklassisk realistisk ramme. 3.2. Den systemiske variabel Vores uafhængige variabel udspringer som beskrevet af neorealismen og teoriens fokus på strukturelle imperativer. Som nævnt ovenfor så har neorealismens grand old man, Kenneth Waltz, dog selv åbnet for en mere nuanceret fortolkning i værket ”Man, the State and War”, hvor han skelner mellem tre niveauer i analysen af staters adfærd. På det første niveau optræder individuelle beslutningstagere, på det andet niveau er det indenrigspolitiske rationaler, der gør sig gældende, og det tredje niveau er det strukturelle, systemiske. I bogen går Waltz så langt som at sige, at ”[w]ithout the first and the second images there can be no knowledge of the forces that determine policy” (1959:238). Med andre ord må udenrigspolitik nødvendigvis være resultatet af en påvirkning af faktorer både inden for og uden for staten, hvorfor inddragelsen af neorealismens strukturelle forklaringer ikke udelukker vores senere indenrigspolitiske fokus under den neoklassisk realistiske ramme. Vores strukturelle niveau udgøres derfor af neorealismen, der netop med sin strukturelle tilgang giver os mulighed for at inddrage dynamikken på den internationale scene, og måle de relative styrkeforhold staterne imellem. Fordelen ved den forsimplede strukturelle logik, neorealismen tilbyder, er et højt abstraktionsniveau, der ved sin påholdenhed med variable er i stand til at finde mønstre i ellers komplekse sammenhænge (Oest 2008:17). Ved at tage udgangspunkt i neorealismen kan vi altså sige noget om fællestræk ved staters handlen, idet vi tager udgangspunkt i en logisk struktur, der motiverer og begrænser alle staters handlinger (Waltz 1970:123). Af samme Side 29 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik grund henhører neorealismen til kategorien universel realisme, der ikke siger, at strukturen determinerer staters handlemåde, men hævder, at strukturen medfører visse incitamenter og begrænsninger i staters adfærd, og at statens evne til at svare på disse systemiske imperativer er afgørende for statens overlevelsesevne og relative position (Oest 2008:17). Dynamikken i det internationale system er derfor sammenhængende med typen af polaritet, som udgør en væsentlig rettesnor for en given stats dispositioner og adfærd (Hansen 2000:113). Det aktuelle internationale system er efter alt at dømme inde i en transitionsperiode fra unipolaritet med USA som den uomtvistede supermagt til en begyndende forrykkelse af de relative kapabiliteter i det internationale system, der tyder på en udvikling hen imod en multipolær orden (Waltz 2000:6). Dog er det blandt sikkerhedspolitiske forskere bredt accepteret, at USA stadig kan betragtes som unipol (Brooks & Wohlforth 2008:27-35). Unipolen kan have en stabiliserende virkning, idet et tilhørsforhold til unipolen i sig selv har en afskrækkende effekt, der kan hindre, at stater prøver kræfter i form af krigsførelse (Hansen 2000:117-18). Således vil staterne være tilbøjelige til at flokkes om unipolen for derved at sikre stabilitet og orden, men der er imidlertid flere andre muligheder for staters adfærd. Stater kan også vælge at balancere unipolen, dele byrderne ved at påtage sig deres del af de internationale opgaver i forhold til at opretholde orden eller ved simpelthen at free ride (Hansen 2000:120-26). 3.2.1. Den arktiske region som subsystem – et policyfelt Selvom unipolen måtte være systemets centrum, så vil mange stater være mere optagede af de dynamikker, der foregår regionalt og i deres geografiske nærhed. Det hænger sammen med, at mange stater ikke har tilstrækkelig indflydelse til at påvirke den globale, systemiske balance, men har langt flere handlemuligheder og i øvrigt påvirkes mere direkte af, hvad der måtte foregå i deres eget nabolag (Walt 1987:153). Siden dette speciales problemstilling netop omhandler Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik, er det en nødvendig erkendelse, at lige som et ensidigt fokus på det internationale systems strukturer vanskeliggør en analyse af staters udenrigspolitik, så kan et blik, der kun fokuserer på det globale internationale system, medføre, at en særegen regional dynamik og opfattelser af sikkerhed overses. Hvor Waltz skitserer tre analyseniveauer med henblik på at forstå staters adfærd, så gør Barry Buzan noget lignende i forhold til staters opfattelse af sikkerhed i det internationale system. Side 30 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Konkret laver han en opdeling mellem den enkelte stat, det regionale subsystem og det altomfattende internationale system (Buzan 1991:186). Således hævder Buzan, at et subsystem er et system, der ville eksistere, selv hvis det var afskåret fra det overordnede, internationale system (Buzan 1991:187). Vi gør derfor den teoretiske antagelse, at Arktis, der ligger som et enormt afsondret territorium uden infrastruktur og med sit eget etablerede forum for mellemstatslige samarbejde, kan anses som et subsystem (Wegge 2010B:165-66). Selvom regioner således umiddelbart kan synes afskåret fra det omkringliggende system, så kan regionale sikkerhedsdynamikker i visse tilfælde overlejres af udefrakommende stormagters rivalisering i hele det internationale system, som kan være tilstrækkeligt stærke til at overskygge regionale dynamikker (Buzan 1991:219-221). Under Den kolde Krig var Arktis således delt mellem en østlig og en vestlig sfære uden yderligere rum for regionalt samkvem og udvikling. At vi forstår Arktis som et subsystem udelukker derfor ikke, at udefrakommende stater interagerer i regionen med sine tråde ud til resten af verden i form af områdets økonomiske, militære og økologiske betydning. Når en given overlejring ophører på grund af ændringer i det internationale system, så opstår der rum for staterne til at indgå i nye konstellationer og for at positionere sig regionalt. Således er den enkelte stats andel af magt og indflydelse i en region både et produkt af interne og eksterne årsager (Buzan 1991:211). Dette medvirker til, at man med en regional tilgang til et område, hvis dynamik ikke er underlagt dominerende systemiske spændinger, kan betragte området som et åbent stormagtspolitisk rum og derfor tillægge den enkelte stats udenrigspolitik betydning i modsætning til en overordnet systemisk tilgang, hvor det er systemet, der driver udviklingen, snarere end staterne selv. Eksterne aktører har som sagt også mulighed for at påvirke en regional udvikling enten ved at koble sig op på regionale institutioner, ved at støtte enkelte stater eller ved på anden vis at etablere en markant tilstedeværelse. Dette kunne forekomme at være i modsætning til antagelsen om Arktis som et subsystem, men det skal bemærkes, at vi befinder os inden for den neoklassisk realistiske ramme og derfor ikke inddrager f.eks. den postklassiske realismes fokus på geopolitik. Geografi er for os et forhold hjemmehørende under det indenrigspolitiske niveau. I stedet fokuserer vi på Arktis Side 31 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik som et udenrigspolitisk policyfelt og dermed regionens aktører og deres evne til at dominere ved at sætte Arktis’ regionale dagsorden. 3.2.2. Overlevelsesstrategier Realismen foreskriver, at de arktiske stater vil søge at forhindre, at én stat får for meget indflydelse i området på bekostning af de andre stater og deres interesser (Waltz 1979:125-26).. Hvordan samspillet konkret udspiller sig på mellemstatsligt niveau enten internationalt eller regionalt afhænger i høj grad af de implicerede staters status, idet magt skaber agt: Jo stærkere en stat føler sig, des mere ambitiøs vil den være i forhold til at opnå magt og indflydelse (Rose 1998:152). Der er tre områder, inden for hvilke stater typisk sætter ind for at befæste deres position (Snyder 1984:461): Oprustning og anden intern styrkelse af staten – også kaldet intern balancering, eller territorielle udvidelser og allianceskabelse – også kaldet ekstern balancering (Walt 1987:149; Brooks & Wohlforth 2008:24-25). Realistisk teori er bygget op omkring magt, og de dynamikker realismen beskriver, er bygget op omkring den relative distribution af kapabiliteter – eller med andre ord magtmidler. Besiddelsen af magtmidler er afgørende for statens position og evne til at sætte dagsordenen. En af realismens første eksponenter delte internationale magtmidler op i tre kategorier: Militær magt, økonomisk magt og meningens magt (Nye 2011:82). Sammenholdt med konteksten er besiddelsen af magtmidler afgørende for, hvilken tilgang en stat benytter sig af, når den handler. Som en småstat har Rigsfællesskabet i udgangspunktet ikke kapaciteten til at opruste sig til en stærkere position vis a vis stormagter såsom USA eller Rusland (Petersen 2005:45-46). Hvad der derimod har betydet noget for udviklingen i Rigsfællesskabets udenrigspolitik er konteksten i form af sikkerhedspolitikkens globalisering efter den Kolde Krig, som har bevirket, at magtpolitik også kan føres med andre midler end de traditionelle hårde, militære kapabiliteter (Wivel 2009:132). 3.2.2.1. Soft power Således er meningens magt blevet genstand for større fokus og anerkendelse efter internationaliseringen af sikkerhedspolitikken, hvor netop dette aspekt har givet øget indflydelse og handlerum til stater, der ikke traditionelt har haft mulighed for at gøre sig gældende på de hårde kapabiliteter. Denne udvikling er et resultat af den sammenvævning af politikområder, der har fundet sted og den stigende sikkerhedspolitiske betydning af ikke blot traditionelle militære trusler, Side 32 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik men lige så vel af teknologiske trusler og terrorisme, humanitære kriser og ressourceknaphed samt naturkatastrofer og økologiske trusler (Wivel 2009:132). Denne nye kontekst har medført, at det som Carr benævnte meningens magt, og som også kan beskrives bredere under den udbredte betegnelse soft power, dækkende over statslige kompetencer inden for bl.a. politisk og social innovation samt administrativ kompetence, i stigende grad bliver relevante og derfor en kilde til indflydelse (Wivel 2009:132). Ifølge Nye er soft power sammensat af tre komponenter: Kultur – i det omfang andre finder den attraktiv, politiske værdier – i det omfang en stat lever op til dem ude og hjemme, og udenrigspolitik – når den bliver anset for legitim (2011:84). En småstat kan således udøve indflydelse, hvis den formår at slå tilstrækkeligt igennem på følgende parametre: 1) Attraktion af det staten repræsenterer – f.eks. de velfungerende og fredelige nordiske velfærdssamfund, 2) tillid til statens intentioner – f.eks. baseret på en lang og demonstreret vilje til at overholde aftaler og konventioner eller 3) en indflydelsesrig statsmands forudgående oplevelser og deraf formede syn på staten opnået gennem – f.eks. militær, akademisk eller kulturel udveksling (Nye 2011:96-106) og slutteligt 4) evnen til at overbevise – f.eks. ved som stat at have åbne indflydelseskanaler i systemet i form af et godt forhold til dagsordenssættende aktører (Nye 2011:93). 3.2.2.2. Suverænitet I forbindelse med samarbejde spiller begrebet om suverænitet også en rolle. Suverænitet kan anses som et udeleligt juridisk begreb eller som et begreb, hvor den faktiske substans afgøres af statens udgangspunkt (Sørensen 1997:1). Vi henholder os til den sidste anskuelse, hvorfor Rigsfællesskabet alt andet lige vil have mindre faktisk suverænitet end USA eller Kina, der i langt højere grad er i stand til at bakke deres ønsker op med magt (Sørensen 1997:2). Det er med andre ord de store og magtfulde stater, der har mest indflydelse trods det, at alle stater uanset størrelse har én stemme i f.eks. FN. Denne virkelighed indebærer også, at store, magtfulde stater, når de plejer egne interesser, kan have indflydelse på mindre landes interesser og reelle suverænitet. Småstatens modsvar kan være at etablere fora for samarbejde og regelskabelse for derved at sikre sig en vis indflydelse på de større lande (Sørensen 1997:4). Således er det ikke overraskende, at mindre lande ofte er de mest entusiastiske fortalere for samarbejde og formaliserede normer. Med andre ord, så giver internationaliseringen også et grundlæggende statsretligt begreb som suverænitet Side 33 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik en udvidet betydning, hvorfor man ser småstater gøre brug af soft power for fortsat at kunne gøre sig gældende og pleje egne interesser. Dermed ikke sagt, at suverænitet i traditionel forstand har mistet sin betydning – håndhævelse af retten til territorium spiller stadig en rolle for den mellem stater gensidige anerkendelse af en given stats adkomst til territorium (Shaw 2008:489-90). Således har sondringen mellem formel og reel suverænitet kun relevans, såfremt adkomsten til et givent territorium er etableret, hvilket forklarer hvorfor suverænitetshåndhævelse indtager så central en position i staters virke. 3.2.2.3. Sikkerhedsdilemmaet Egentlig balancering kan imidlertid være omkostningsfuld, idet den kan medføre et sikkerhedsdilemma, der i al korthed går ud på, at selv hvis ingen af staterne har aggressive intentioner, så kan ingen vide sig sikre på hverandre, hvorfor alle stater må akkumulere magt til forsvarsmæssige formål. Når stater iagttager denne adfærd hos hinanden vil de naturligvis spejle den for ikke at miste deres relative styrkeposition. Når cirklen er sluttet sidder staterne således tilbage med forstærkede magtressourcer og flere kapabiliter i absolutte termer, men de sidder samtidig i et system, der grundlæggende er uforandret på relativ magtfordeling, og hvor ingen har opnået større sikkerhed end da kapløbet begyndte (Snyder 1984:461). På den baggrund kan militarisering af en region, hvad enten det sker gennem øget øvelsesaktivitet, patruljering, indkøb af kapabiliteter målrettet regionen eller simpelthen ved en skærpet retorik være omkostningsfyldt i forhold til øvrige tilstedeværende stater og deres opfattelse af disse handlingers signalværdi. 3.2.3. Hypotese 1 Vi har ovenfor udlagt vores opfattelse af den arktiske region som et policyfelt og den dynamik, der karakteriserer subsystemets påvirkning på staten, samt de deraf følgende teoretiske forventninger til de arktiske aktørers omgang. Med det udgangspunkt udleder vi hypotese 1: Ingen arktisk kyststat eller udefrakommende aktør søgte eller var i stand til at dominere Arktis alene og derved sænke det danske aktivitetsniveau i perioden fra 2004 til 2011. Side 34 af 184 (H1) Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Logikken i hypotesen er altså, at ingen aktør var i stand til at sætte den arktiske dagsorden i vores analyseperiode, hvorfor strukturerne ikke hæmmede aktivitetsniveauet i Rigsfællesskabets udenrigspolitik og der var tale om et åbent stormagtspolitisk rum. Under sammenligning med Norge skal forklaringen altså findes under de indenrigspolitiske forhold. 3.2.3.1. Forudsætninger En række forhold skal være opfyldte, for at ikke skal falsificere hypotesen i analysen, og disse forudsætninger har vi udledt nedenfor: Der var ingen aktører, der alene satte dagsordnen i Arktis. (F1) Der var ingen aktører, der alene kunne sætte dagsordenen i Arktis. (F2) Rigsfællesskabet og Norge oplevede det samme strukturelle pres. (F3) Det kan diskuteres, hvorvidt et enslydende strukturelt pres for Rigsfællesskabet og Norge skal tælles med som en forudsætning, da det er en teoretisk antagelse, at Arktis er et regionalt subsystem. Vi opfatter det dog som en forudsætning, da det alt andet lige er en interessant analytisk nuancering og et fundament for en meningsfuld analyse af f.eks. den indenrigspolitiske opfattelse af geografiens rolle, da vi har udeladt et geopolitisk perspektiv på det systemiske niveau. 3.3. Den indenrigspolitiske variabel I en neoklassisk realistisk analyse bruges ”the national security executive” som synonym for staten, og det antages, at formuleringen af statens interesser hører til embeder som premierminister (statsminister) eller præsident (Lobell m.fl. 2009:27). Rose hævder, at den indenrigspolitiske, medierende variabel falder i to dele – perceptioner og statens kompetence. Perceptioner henviser til, at staters adfærd i høj grad påvirkes af mennesker af kød og blod med egne perceptioner af en given situation og den påkrævede adfærd (Rose 1998:158). Enkelte beslutningstagere spiller altså en væsentlig rolle. Side 35 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Med udgangspunkt i en demokratisk kontekst er betegnelsen ”statsapparatet” dog givet mere præcis end ”the national security executive”, idet formuleringen af interesser og selve beslutningstagningen er præget af langt mere pluralisme og transparens end henvisningen til ét embede eller en person antyder (DIIS 2005:80). Formuleringen af interesser og de efterfølgende konkrete outcomes er således som oftest et resultat af den politiske ledelses beslutninger i samvirke med bureaukratiets indflydelse og implementering – altså dækker ”statsapparatet” over både det statslige bureaukrati og den politiske ledelse (Easton 1971:142-146). Denne betragtning bakkes op af substansen i teoriens antagelse om, at selvom formuleringen af statens interesser på en side er et svar på det eksterne, systemiske pres, som staten må forholde sig til, så er der ikke tale om en monokausal sammenhæng, der tillader statsapparatet at handle præcis, som det systemiske pres måtte foreskrive. Her kommer anden halvdel af den medierende variabel, som Rose opfatter den, ind (Rose 1998:161-165). Statsapparatets præferencer og mål påvirkes nemlig af forhold indeholdt i et samfund, som udøver pres og lægger en begrænsning på statsapparatets handlemuligheder (Lobell m.fl. 2009:27). En stats endelige handlemåde og svar på det systemiske pres bliver således påvirket af den medierende variabel, som samfundet og de interesser og perceptioner, det repræsenterer, udgør. Således anses statsapparatet som skæringspunktet mellem eksternt systemisk pres og internt pres fra den nationale interesse, og den endelige handlemåde for en stat ses som et produkt af eksterne systemiske imperativer, der sies igennem de specielle forhold, der karakteriserer den givne stat internt (Lobell m.fl. 2009:25-26). Statens evne til at mobilisere konsensus og dermed allokeringen af de nødvendige ressourcer bag de beslutninger, som perceptionen af de systemiske pres har resulteret i, udgør således statens politiske formåen og ligger til grund for den måde, hvorpå staten omsætter systemisk pres. Indenrigspolitiske forhold er altså afgørende for, hvordan Rigsfællesskabet agerer i Arktis som udenrigspolitisk policyfelt. 3.3.1. Interesser og outcomes – historie og stiafhængighed. Som det fremgår ovenfor, er den neoklassiske variant af realismen åben for at inddrage indenrigspolitiske variable i kombination med strukturelle variable med henblik på at kunne forklare enkelte staters udenrigspolitik og de formulerede interessers konkrete outcomes (SterlingFolker 2009:109). Teorien angiver dog ikke som sådan retningslinjer for, hvordan de inddragede enhedsvariable kan fortolkes. Lige som anarkiet forekommer dunkelt i neoklassisk realisme, så står Side 36 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik det derfor heller ikke lysende klart, hvordan den konkrete analyse på det indenrigspolitiske niveau kan struktureres. Vi har derfor valgt at inddrage et teoretisk supplement i form af historisk institutionalisme. Tilvalget af historisk institutionalisme baserer sig på teoriens antagelse om, at alle begivenheder er grundlagt i en forudgående historisk kontekst. Det gør teorien i stand til at rumme realismens cykliske historieforståelse, der udspringer af den pessimistiske antagelse om, at menneskeheden er ude af stand til at eliminere konflikt ved fornuftens kraft. Dette står i modsætning til liberalismen, der forudser ”the end of history” og ser international politik som en funktion af etik frem for magt. Fravalget af liberalisme hænger således tæt sammen med en afvisning af en teleologisk fortolkning af historien. Historisk institutionalisme beskæftiger sig altså med begivenheder, fænomener og politiske outcomes, men i stedet for at henholde sig til faste variable og ”naturlove”, som den naturvidenskabelige tradition foreskriver, så hævder historiske institutionalister, at for at forklare et givent fænomen eller outcome så må man gå ind og specifikt se på konteksten, hvoraf fænomenet udspringer – nemlig den institutionelle ramme og de historiske betingelser (Steinmo 2008:166-67). Det at vi således vil arbejde med en tilgang, der understreger den historiske kontekst betyder ikke, at analysen udvides tidsmæssigt. Vi holder os til den i indledningen fastsatte tidsafgrænsning fra 2004 til 2011. Det vil dog ikke afholde os fra at trække på begivenheder, der er forekommet længere tilbage i tiden, disse vil blot blive redegjort for inden analysen (jf. 5.). 3.3.2. Historisk institutionalisme – en ramme om neoklassisk realistiske begreber. Historisk institutionalisme indfanger det ovenfor beskrevne aspekt af neoklassisk realisme, hvor statsapparatet ses som synonym for staten og dennes interesseformulering. Som det fremgår, tillægger neoklassisk realisme statsmanden – i samvirke med det omgivende bureaukrati – substantiel indflydelse på politikudformning og de deraf følgende outcomes uden dog at anse statsmanden som fuldstændig rationelt kalkulerende. Snarere forstås statsmanden som en personlighed, der filtrerer informationer og interesser ud fra sit verdensbillede og erfaringer, hvilket skaber en logisk sammenkobling med den del af historisk institutionalisme, der har en kulturel tilgang til institutioner og deres betydning, og som understreger netop statsmandens verdensbillede Side 37 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik som konstitueret ikke blot af rationel kalkule, men i lige så høj grad af identitet og velkendte handlemønstre (Hall & Taylor 1996:939). De velkendte handlemønstre udspringer ofte af en forestilling om, hvad der er passende i den enkelte situation, hvad historisk institutionalisme benævner ”the logic of appropriateness”. Det at handle i overensstemmelse med det, der er passende, virker konstituerende for statsmandens selvforståelse og har forrang for en rational choice tilgang, hvor det alternativ, der bedst tjener beslutningstagerens interesser, vælges (March & Olsen 1989:25). Den historiske kontekst for statsmandens verdensbillede er således betydende for nutidige valg og dermed fremtidige outcomes. De historiske bånd til Grønland og Danmarks status som kolonimagt kan således udgøre noget af grundlaget for, hvordan Danmark og danske statsmænd forholder sig til Arktis. Begrebet stiafhængighed kan være med til at understøtte historisk betingede forklaringer, idet historisk institutionalisme her understreger, hvordan store organisationer som f.eks. et ministerium eller hele centraladministrationen oftest er præget af, hvordan et givent område er blevet forvaltet i de formative år. Således præger de indledende beslutninger og handlinger den vej, som man slår ind på i forhold til det givne område, hvorved der skabes stabilitet i forvaltningen af området, hvilket samtidig indebærer begrænset fleksibilitet og omstillingsevne i forhold til samme. Således kan en tidligere politisk linje have en effekt på nuværende forhold, idet sociale kræfter skaber incitamenter for fortsat at organisere sig langs denne linje og adoptere en identitet, der fremstiller den hidtidige forvaltning af et område som den rigtige (Hall & Taylor 1996:942). I forlængelse heraf antager vi på linje med Rose, at et politikområdes status i samfundet også spiller en rolle for statsapparatets handlemuligheder i forhold til at sætte nye mål og foretage nye ressourceallokeringer på området. Herved forstås, at stiafhængighed også må forventes at være afspejlet i befolkningens opfattelse og accept af indretningen af administrationen i forhold til f.eks. Grønland og således indirekte i forhold til nutidens politik i Arktis. En afledt effekt af denne historisk betingede adfærd kan imidlertid være, hvad historisk institutionalisme benævner utilsigtede konsekvenser. Det forekommer når en historisk praksis kan vise sig at have uforudsete effekter i en nutidig kontekst, hvorfor eksisterende institutioner kan vise sig at lede til ineffektivitet i forhold til en stats objektive interesser (Hall & Taylor 1996:942). Selvom historisk institutionalisme således for en umiddelbar betragtning kan virke statisk, levnes der imidlertid også rum for forandring. Det sker når perioder præget af kontinuitet ”punkteres” af Side 38 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik ”critical junctures”, dvs. en væsentlig institutionel forandring, der medfører en ny udvikling (Hall & Taylor 1996:942). Man har normalt antaget, at et sådant brud i den historiske udvikling typisk vil være en økonomisk krise eller en militær konflikt – et årsagsregister, der med fordel kunne tilføjes yderligere elementer såsom statsretlige ændringer eller væsentlige klimaforandringer (Hall & Taylor 1996:942). Historisk institutionalisme hævder ikke at være den eneste forklarende faktor i politik, men søger snarere en plads i den kausalitetskæde, der leder til konkrete outcomes. Således ligger denne teoretiske tilgang i fin forlængelse af flere af den neoklassiske realismes antagelser og fungerer samtidig som et anvendeligt supplement, der tilføjer neoklassisk realisme en mere detaljeret anvisning af, hvordan en konkret analyse kan struktureres på det indenrigspolitiske niveau. Derfor vil historisk institutionalisme blive anvendt som ramme om den indenrigspolitiske del af vores analyse. 3.3.3. Hypotese 2 Det fremgår af ovenstående, at indenrigspolitikken indtager en afgørende rolle i bestemmelsen af udenrigspolitikken og dermed dikterer aktivitetsniveauet igennem medieringen af det strukturelle pres. Hvor systemets indflydelse er fundamentet for hypotese 1, er fundamentet for denne hypotese således de indenrigspolitiske forhold, der har fastlagt de udenrigspolitiske mål, som vi vil vende tilbage til senere. Vi udleder derfor hypotesen nedenfor: Karakteren af forholdet mellem Danmark og Grønland skabte uklarhed om målene for den arktiske udenrigspolitik i perioden fra 2004 til 2011. (H2) Der er sandsynligvis flere aspekter af statsapparatet, som i henhold til den historiske institutionalisme må have ydet indflydelse på fastlæggelsen af udenrigspolitikkens mål, og vi vil forsøge at berøre disse analytisk. Samtidig er det dog klart, at vores fokus ligger på Rigsfællesskabets udenrigspolitik, hvorfor vi kun inddrager det dansk-grønlandske forhold i selve formuleringen. Med uklarhed tænker vi altså frem for alt på divergerende perceptioner Side 39 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 3.3.3.1. Forudsætninger Den indenrigspolitiske alsidig har vi dog forsøgt at indfange med hypotesens forudsætninger, der lyder som følger: Der var usikkerhed om Grønlands tilhørsforhold til Rigsfællesskabet. (F4) Der var usikkerhed om Rigsfællesskabets position i Arktis. (F5) Der var usikkerhed om målene for den arktiske udenrigspolitik. (F6) Med usikkerhed tænker vi først og fremmest på divergerende og modsigende perceptioner betinget af forskellige historiske erfaringer og deraf følgende forskelle i formuleringen af politiske målsætninger. 3.4. Den udenrigspolitiske variabel Vi har under såvel systemet som indenrigspolitikken omtalt Arktis som udenrigspolitisk policyfelt. I forhold til de strukturelle imperativer omtalte vi således overlevelsesstrategier og begrebet handlerum, og under indenrigspolitikken inddrog vi i hypotesen fastlæggelsen af mål for udenrigspolitikken. Når det kommer til analysen af konkrete udfald, vil vi derfor inddrage adaptionsteori, som netop tager udgangspunkt i, at ”[…] en stats regering ikke er et passivt transmissionsled i den proces, hvorved den søger at finde frem til en bestemt udenrigspolitik, men har sine egne præferencer og vurderinger af det ønskelige og det mulige” (DIIS 2005:81). Afhængig af to overordnede, styrende variable, indflydelseskapacitet og stress-sensitivitet, kan en regering således benytte forskellige eksterne strategier i sin politikformulering (DIIS 2005:81). Adaptionsteori interesserer sig altså for enhedsudfald, og er derfor velegnet til at sige noget om udenrigspolitik herunder strategier og aktivitetsniveau. Inddragelsen af adaptionsteori sker med udgangspunkt i Nikolaj Petersens version af den tyske udenrigspolitiske teori om handlerum, som gør det muligt at opstille en konkret ramme for udfaldene på enhedsniveau, der indfanger både internationale og nationale forhold, og således kan bidrage til at lede frem til en forklaring på den danske tilgang til Arktis (Petersen 2005:46-48). Side 40 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Handlerumsbegrebet er altså interessant at inddrage fordi det med sine variable anvender de teoretiske konklusioner fra både det internationale og det indenrigspolitiske niveau (Petersen 2005:47). På den baggrund har vi valgt at afstå fra at anvende klassiske realistiske begreber som bandwagoning, free riding og buck-passing, idet disse begreber er strukturelle, og i stedet inddrage Nikolaj Petersens begreber, der udmærker sig ved at være tilpassede den parallelle indenrigspolitiske virkelighed. Som indledningsvis nævnt, så er de to styrende variable for en regerings valg af strategi, indflydelseskapacitet og stress-sensitivitet, der begge spiller sammen med en tredje variabel, nemlig graden af interessesammenfald mellem aktøren og de dominerende magter i systemet. Hvis aktøren scorer højt på alle tre variable, så udvider det handlerummet, og jo flere lave scorer en aktør har, jo mere indskrænket er handlerummet. En lignende dynamik gælder internt i staten, hvor monopol på definition af nationale interesser og forenelighed mellem statens og samfundets interesser i samspil med et lavt eller moderat ambitionsniveau, giver et stort handlerum alt imens stærke interne krav fra samfundet og splittelse mellem statslige og samfundsmæssige interesser i samspil med et højt ambitionsniveau, indskrænker handlerummet (Petersen 2005:47). Adaptionsteori passer godt ind i den foreløbige teoretiske udledning, idet der er god overensstemmelse mellem Rose’s begreber og adaptionsteoriens udledte, styrende variable på enhedsniveau. Således ligger Rose’s indenrigsvariable om perceptioner og statsstyrke tæt op ad de styrende variable for det udenrigspolitiske handlerum (Petersen 2005:46-47). 3.4.1. Stress-sensitivitet og indflydelseskapacitet Stress-sensitivitet præger især moderne samfund, som har nogle sociale strukturer, der præges af følsomhed over for udefrakommende begivenheder og tendenser. Eksempler på sådanne sociale strukturer kunne være mange eksportvirksomheder, hvor arbejdspladser og bidrag til BNP i høj grad er afhængig af internationale udviklinger og aktører (Petersen 1998:40). Ligeledes kan medlemskab af forskellige fora øge stress-sensitiviteten, idet andre medlemmers ageren dermed kan påvirke de andre medlemsstater. Begrebet stress-sensitivitet kan sammenlignes med Rose’s fremstilling af perceptioner, idet begge begreber handler om, hvordan en aktørs opfattelse af sig selv og sin egen situation påvirker de valg, der bliver taget. Tilsvarende fremstiller Petersen statens kontrolkapacitet over samfundet som afgørende for handlerummet udadtil (Petersen 2005:46-47), hvilket er i tråd Side 41 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik med Rose’s fremstilling af samfundet som en si, som statens præferencer i forhold til at besvare et systemisk pres skal igennem, og som påvirker statens indflydelseskapacitet og dermed statsstyrken – her forstået som evnen til at virkeliggøre politiske præferencer i form af svar på systemisk pres (Rose 1998:152). I forhold til netop politiske præferencer er adaptionsteoriens begreb om indflydelseskapacitet vigtigt, og lægger sig op ad en neoklassisk realistisk forståelse, idet begrebet rummer mulighed for at inddrage en række positive og negative midler, hvormed en nation kan påvirke sit eksterne miljø (Petersen 1998:39). Disse midler behøver ikke nødvendigvis være i form af klassiske kapabiliteter såsom militær magt, men kan også være forbundet med en nations særlige egenskaber som f.eks. at være en god allieret, der bibringer legitimitet til en koalition. Det kunne også være et stærkt navn inden for multilaterale forhandlinger, en gunstig geografisk placering eller det kunne være medlemskab og formel indflydelse i et forum af interesse for andre magter (Petersen 1998:39). Både adaptionsteori og neoklassisk realisme som formuleret af Rose skaber således rum for at inddrage statsapparatet og dets individuelle beslutningstageres opfattelse af virkeligheden, som i samspil med det omgivende samfund, er afgørende for statens handlemuligheder og i sidste ende for udfald både på system- og enhedsniveau. Konkret opstiller adaptionsteorien fire idealtyper for sikkerhedspolitiske strategier: Dominans, balancering, passivitet og affindelse (DIIS 2005:19), som er illustreret nedenfor i Figur 3.1. med de teoretiske forventninger til statens handlemåde under hver enkelt idealtypisk strategi. Side 42 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Figur 3.1. Strategier Allianceforhold Modstanderforhold Indflydelseskapacitet Indflydelseskapacitet Balance Alliance Dominans Neutralitet Ultimative krav Afskrækkelse Trussel Afspænding Beroligelse Obstruktion Ikke-provokation, Undergravelse Indrømmelse Påvirkning. Bastion Selvbinding Dominans Ultimative krav Trussel Obstruktion Sanktion Balance Forpligtelse Krav Tyngde Indrømmelse Bastion Selvbinding Stresssensitivitet Passivitet Ikke-forpligtelse Undtagelse Affindelse Indrømmelse Bastion Selvbinding Passivitet Neutralitet Ikke-forpligtelse Undtagelse Affindelse Neutralitet Afspænding Beroligelse Ikke-provokation Indrømmelse Bastioner Selvbinding Kilde: DIIS 2005:80-81 3.4.2. Strategi: mål, midler og måder Med adaptionsteoriens strategiske idealtyper konkretiserer vi udenrigspolitikkens mål, som vi inddrog under indenrigspolitikken. For at indfange resultatet af indenrigspolitikkens facilitering af det strukturelle pres, inddrager vi i alt tre kernebegreber fra den strategiske litteratur, nemlig mål, midler og måder (Jablonsky 2010:3). Disse begreber udgør en ramme, hvor samspillet mellem de teoretiske variable kan sige noget om konkrete outcomes. Strategi er således traditionelt et militært koncept forbundet med Clausewitz og den preussiske tradition for at sætte lighedstegn mellem udenrigspolitikken og krigen i lyset af naturlovene (se f.eks. Tuchman 2012). Clausewitz skriver, at ”[d]et politiske formål i egenskab af det oprindelige motiv for krigen [bliver] målestokken for det mål, som skal opnås gennem den krigeriske handling, og for de anstrengelser, der er nødvendige” (2010:33). For Clausewitz bliver krigen derfor ofte til sandsynlighedsberegning (2010:38-39), men denne hæmmes af friktion, hvorfor ”[d]et politiske formål… ikke… [er] nogen despotisk lovgiver. Det må føje sig efter midlernes natur og bliver derigennem ofte helt forandret” (2010:41). Det er muligt at udfolde konceptet til en bredere kontekst end den rent militære, hvorved vi favner forholdet mellem en stats nationale interesser og adfærd: En bredere definition af strategi er Side 43 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik formuleret af the US Army War College: “The skillful formulation, coordination, and application of ends (objectives), ways (courses of action), and means (supporting resources) to promote and defend the national interests” (Jablonsky 2010:15). Strategi involverer således langt mere end rent militære kapabiliteter – strategi indeholder alle elementer af national magt (Jablonsky 2010:9). Det understreger indflydelseskapacitet som noget, man kan opnå ad mange veje som ovenfor beskrevet, men viser samtidig, at hvis midlerne bag mål og måder ikke er tilstrækkelige, så står en stat til at tabe (Jablonsky 2010:7). Disse begreber kan således hjælpe til en forståelse af forholdet mellem de indenrigspolitisk fastsatte mål for udenrigspolitikken og konkrete målsætninger snarere end et fokus på arbitrære statsinteresser, om hvis analytiske udfordring Bjøl citerede Kierkegaard med, ”[d]et ontologiske er, men det er ikke til” (1967:93)! 3.4.3. Hypotese 3 Vi er nu kommet til den sidste hypotese, hvor vi samler trådene og levere det sidste deducerede trin i forklaringen af Rigsfællesskabets udenrigspolitiske aktivitetsniveau i Arktis. Hypotesen, som derfor er rettet mod udfaldet udlagt på de foregående sider, er udlagt nedenfor: På grund af den indenrigspolitiske uklarhed om målene for Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik var denne præget af et lavt aktivitetsniveau i perioden (H3) fra 2004 til 2011. Det skal bemærkes, at vi har tilsigtet at formulere denne hypotese som de foregående med et stærkt empirisk fokus. De teoretiske forhold har dog været afgørende for hypotesens forklaring, og alle præsenterede begreber vil i varierende omfang finde analytisk anvendelse i konceptualiseringen af aktivitetsniveauet som udfald inden for det udenrigspolitiske policyfelt Arktis. Side 44 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 3.4.3.1. Forudsætninger Vi har på baggrund af hypotesen identificeret følgende forudsætninger: Rigsfællesskabet har kun i begrænset omfang opnået konkrete resultater i (F7) Arktis. Rigsfællesskabet har kun i begrænset omfang sikret grundlaget for sin fremtidige operative tilstedeværelse i Arktis. (F8) Vi tænker, at forudsætningerne afspejler det strategiske perspektiv med sammenhæng mellem midler og mål via måder, men samtidig gør dette inden for rammerne af adaptionsteori. 3.5. Teoretiske udfordringer Som i det foregående metodekapitel er det hensigtsmæssigt at afrunde teorikapitlet med en overvejelse af teoretiske udfordringer, og vi gør dette ved at genkalde os Scavenius’ udlægning, som i det store hele afspejlede Rose’ udlægning af den neoklassiske realisme (1998:154). I modsætning til den offensive strukturelle realisme, som vi kender den hos f.eks. John Mearsheimer (2001; 2007), så indtager indenrigspolitikken vitterligt en rolle. Og i modsætning til den defensive strukturelle realisme, så udfylder indenrigspolitikken denne rolle som en medierende variabel og ikke som en uafhængig variabel sideordnet med den strukturelle årsagsvariabel, som vi finder det hos f.eks. Stephen Walt og de fire af ham identificerede variable påvirkende udenrigspolitikken: Aggregeret magt, geografisk nærhed, offensiv magt og aggressive intentioner (1990; Wivel 2000). En nødvendig overvejelse i forlængelse af dette er, hvorvidt det overhovedet er meningsfyldt at karakterisere teorien som en variant af realismen. Denne kritik baserer sig på den neoklassiske realismes allerede omtalte uklarhed i forhold til det systemiske anarki – en uklarhed som udspringer af inddragelsen af indenrigspolitik som medierende variabel. Vi vælger med udgangspunkt i Brian Rathburn (2008:296) at imødegå denne kritik med påmindelsen om, at anarkiet i en neorealistisk forståelse ses som begrænsende og ikke determinerende. Inddragelsen af indenrigspolitik har således til formål at klargøre, hvorfor en stat nok begrænses, men ikke determineres af strukturelle faktorer. Med inddragelsen af en medierende variabel udfyldes det rum, som neorealismen selv har Side 45 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik skabt, og muliggør derved en fyldestgørende analyse af, hvordan stater responderer på de systemgivne begrænsninger. Det udelukker dog ikke den erkendelse, der også findes i neoklassisk realisme af, at anarkiet henligger i det dunkle (Rose 1998:152-54). Dette indtryk kan tilskrives, at de overordnede strukturelle effekter kan være svære at observere på tæt hold. Virkningen kan være en tendens til at tilskrive andre mere umiddelbart observerbare faktorer såsom indenrigspolitiske strømninger en selvstændig kausal effekt i stil med Walts forståelse (Rose 1998:151). Af den grund er det væsentligt at indlede en neoklassisk realistisk analyse med et fokus på det strukturelle niveau for derved at undgå at drage fejlagtige konklusioner om indenrigspolitiske faktorers selvstændige kausalitet. Således er udgangspunktet for enhver neoklassisk realistisk analyse den indvirkning, de relative magtforhold har på udenrigspolitik (Rose 1998:155). I tråd med dette indleder vi analysen med det strukturelle niveau, da vores forklaringsmodel model ikke levner plads til ”dunkle” hjørner, men derimod fremstiller systemet klart, og derved danner et solidt grundlag for forklaringen fremdeles. 3.5.1. Videnskabsteoretiske implikationer. Valget af neoklassisk realisme har endvidere en videnskabsteoretisk implikation, idet teorien deler neorealismens positivistiske udgangspunkt med antagelsen om den logiske struktur i det internationale system, men egentlig ønsker at sige noget om statsniveauet. Således opererer teorien med en virkelighed, som er det internationale system og dets imperativer, men ønsker samtidig gennem inddragelsen enhedsvariable at forklare outcomes på statsniveau (Rose 1998:153). Herved indeholder neoklassisk realisme muligheden for, at forskellige fortolkninger og perceptioner fra aktører inde i staten kan have afgørende indflydelse på, hvordan en stat svarer på disse systemiske imperativer. Dermed er der også åbnet for et reflektivistisk aspekt, hvor staters handlemåde nok tager udgangspunkt i en systemisk logik, men alligevel formes delvist af socialt konstruerede rationaler. Dette er et eksempel på, hvordan udfyldningsstrategien tager sig ud i praksis, men understreger samtidig, hvor væsentligt det er at være opmærksom på, at den kritiske rationalisme og reflektivismen stiller forskellige spørgsmål og får derfor forskellige svar. Hvor målet med en kritisk rationalistisk analyse er at forsøge at afvise en årsagssammenhæng mellem variable, er en Side 46 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik reflektivistisk analyse fokuseret på at skabe en meningsfuld beskrivelse af, hvordan aktører konstruerer deres virkelighed. Neoklassisk realisme opererer med en objektiv virkelighed, men er åben for, at ideer og perceptioner kan influere på, hvordan en stat vælger at handle i forhold til det systemiske pres (Rathbun 2008:296,315). For at sikre konsistensen, betinger teorien derfor, at vi sikrer sig, at de svar vi kommer frem til, relaterer sig til de spørgsmål, der rent faktisk er blevet stillet. Dette sikrer vi i operationaliseringens valg af indikatorer for hypoteserne (jf. 4.). Side 47 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 4. Operationalisering Formålet med dette kapitel er at bestemme de indikatorer, vi konkret skal måle på i vores analyse. Dette vil ske ved at operationalisere de i teorikapitlet udledte hypoteser med henblik på at sammenholde disse hypotesers forudsætninger med den relevante empiri fra kildematerialet og vurdere graden af kongruens og således potentielt falsificere hypoteserne. Hver hypotese er funderet i teoretiske forventninger til empirien, hvorfor teorien spiller en afgørende rolle i bestemmelsen af de forhold, vi konkret skal analysere. For at danne et overblik over hypoteserne og forudsætningerne er disse sat i skemaet nedenfor. Figur 4.1. Forklaringsmodellen Strategisk Variabelled Hypotese Neorealisme Historisk teori og institutionalisme adapationsteori Forudsætninger Systemisk uafhængig variabel H1 Indenrigspolitisk medierende variabel H2 Udenrigspolitisk afhængig variabel H3 F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 Kilde: Egen tilvirkning Hypotesernes forudsætninger udgør således første led i operationaliseringen, da disse allerede har indskrænket vores praktiske fokus i behandlingen af hypoteserne og dermed problemformuleringen. Som metodisk supplement inddrager vi i analysen process-tracing til at triangulere den afdækkede Side 48 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik kausalitet (jf. 2.3.3.). Med sit fokus på det historiske narrativ i analysen af empirien understreger denne metode udfordringen i operationaliseringen, da de forhold, vi behandler i en delanalyse, også vil være afgørende under andre delanalyser, hvilket afspejles i den løbende forklaringsmodel på tværs af de tre hypoteser. Når vi nedenfor identificerer en række relevante indikatorer i analysen, er det derfor et naturligt empirisk og teoretisk lod, at der ikke er vandtætte skodder mellem disse. Således er militære kapabiliteter ikke kun interessant for delanalysen fokuserende på karakteren af Arktis som system, men også interessant i forhold indenrigspolitikkens uklarhed i fastsættelsen af udenrigspolitikkens mål – har Rigsfællesskabet f.eks. kun indkøbt kapabiliteter målrettet ørkenengagementer? Ligeledes spiller kapabiliteter en rolle, når vi ser på det konkrete aktivitetsniveau i udenrigspolitikken – hvordan har de til rådighed stående kapabiliteter f.eks. fundet praktisk anvendelse? Det er derfor ikke blot et mål med operationaliseringen at bestemme de forhold, vi konkret kan beskæftige os med i kraft af kildematerialet (jf. 2.1.), men også at overveje forholdenes specifikke interesse for os under de enkelte delanalyser. Dette vil derfor bidrage til studiets målvaliditet, da det tydeliggør, hvad vi måler på og slutter på baggrund af, hvilket er et vigtigt element i operationaliseringen (Adcock og Collier 2001:530-532). 4.1 Indikatorer for hypotese 1 Der er flere tilgange til operationaliseringen af den første delanalyse med dens strukturelle realistiske afsæt, hvor vi skal analysere, hvem der – om overhovedet nogen – satte den arktiske dagsorden. Vi kunne derfor vælge en deskriptiv statistisk tilgang og fokusere kapabilitetsfordelingen. Et eksempel på dette er Walt, der som allerede nævnt i sin analyse af Mellemøsten afdækker fire afgørende variable: 1) statens aggregerede magt, 2) geografisk nærhed af staten, 3) statens offensive magt og 4) opfattelsen af statens aggressive intentioner (1990:22-26). Imidlertid fremstår flere af disse variable som delvist overlappende i deres forklaringskraft (Walt 1990:165-167; Wivel 2000:11-12). Interessant i forhold til det systemiske niveau er særligt den aggregerede magt, hvor Walt identificerer forsvarsudgifter, hærstørrelse, befolkningstal og BNP, som målbare udtryk for Side 49 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik denne (1990:22-23,289-91), hvilket kan nuanceres med f.eks. David Singer m.fl. (1972), der inddrager jern- og stålproduktion, energiforbrug og urbane befolkningstal. At anlægge en så stringent operationalisering synes dog uhensigtsmæssig for os, da vi ikke fokuserer på systemet i sig selv, men Arktis og den særegne regionale balance, som antaget i teorikapitlet. Vores interesse ligger altså i staternes interaktion inden for det arktiske policy-felt, og vi anlægger derfor et blødere perspektiv i operationaliseringen med afsæt i vores kildemateriale. Vi operationaliserer derfor den første hypotese med to typer af indikatorer baseret på henholdsvis fysiske og historiske forhold. Med fysiske forhold tænker vi på fysiske indikatorer såsom forsvarsudgifter, omfanget af arktiske kapabliteter og karakteren af disse samt militær og civil arktisk tilstedeværelse. Konkret vil en stat involveret i Arktis med mange isbrydere således naturligt være bedre rustet til netop et arktisk engagement, hvilket giver staten en relativ fordel. De samlede forsvarsudgifter giver ligeledes et indtryk af staternes potentiale for at allokere midler til en arktisk indsats. Vi nuancerer dog disse indikatorer med indikatorer baseret på historiske forhold, hvormed vi tænker på staternes optræden i perioden. Indikatorerne her er således historiske regionale episoder, hvor staterne har gjort sig til genstand for opmærksomhed og den reaktion dette har affødt fra de andre stater i Arktis. Denne indikator tjener også til at kortlægge præcis hvilke arktiske aktører, der har gjort sig gældende inden for policy-feltet Arktis. En anden indikator her er således staternes alliancemæssige tilhørsforhold, der udtrykker tilsvarende dynamikker. På baggrund af disse indikatorer kan vi vurdere, om en eller flere af staterne involveret Arktis i perioden fra 2004 til 2011 satte eller var i stand til at sætte dagsordnen og dominere det arktiske policyfelt. Det er vores forventning, at dette ikke var tilfældet, og at Arktis i perioden var præget at et åbent stormagtsspil, som ikke pålagde hverken Rigsfællesskabet eller Norge stærke begrænsninger i deres respektive udenrigspolitikker. Viser indikatorerne derimod, at et én stat var langt den dominerende eller latent dominerende skulle det tale imod den teoretisk deducerede forklaringsmodel, som udtrykt i hypotese 1. Side 50 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 4.2 Indikatorer for hypotese 2 I den anden delanalyse, vil vi analysere, hvorvidt indenrigspolitiske omstændigheder i Rigsfællesskabet skabte uklarhed om målene for udenrigspolitikken i Arktis med afsæt i den historiske institutionalisme. Den historiske institutionalisme giver os meget frie rammer, og i teorikapitlet støttede vi os derfor til Roses indenrigspolitiske variable: perceptioner og statens kompetence (1998), som vi deducerede vores hypoteser og deres forudsætninger ud fra, men inden for rammen af historisk institutionalisme. Operationaliseringen følger dette mønster, og i vores fastlæggelse af indikatorer anvender vi sondringen fra den første hypotese mellem indikatorer baseret på henholdsvis fysiske forhold og historiske forhold. Tager vi udgangspunkt i forudsætninger baseret på usikkerheden om en række forhold, identificerer vi følgende to historisk betingede indikatorer: Opfattelsen af Arktis og statsmandens rolle. Førstnævnte er i sig selv en bred indikator, og kan opfattes som en sammenfatning dækkende over såvel de politiske og bureaukratiske opfattelser som en mere almen folkelig opfattelse. Opfattelse er et omfattende begreb men, vi tænker f.eks. på mediernes fokus på Arktis, den politiske debat om Arktis og bureaukratiets omtale af samme set i et historisk perspektiv. Dette kan udbygges med statsmandens rolle for at beskue den enkelte aktørs handlinger i lyset af førnævnte generelle opfattelse af Arktis og understøtte selvsamme. De fysiske indikatorer ligger også i forlængelse af den politiske og bureaukratiske opfattelse, idet vi her tænker på økonomi og finansiering og arktisk organisering, hvormed vi mener forskelle mellem Rigsfællesskabet og Norge i de økonomiske og organisatoriske forudsætninger for deres respektive udenrigspolitiske aktivitetsniveau. De økonomiske forhold knytter f.eks. an til finansieringen af periodens arktiske engagementer og viljen til investeringer, mens organiseringer berører f.eks. viljen til at sætte klare mål for indkøbet af kapabiliteter og måden, hvorpå staterne adskiller sig i deres indretning og administration af disse. En sidste kommentar skal knyttes til formuleringerne uklarhed og usikkerhed. Førstnævnte knytter an til selve hypotesens formulering, og vi tænker hermed ikke mindst på divergerende opfattelser i det dansk-grønlandske forhold. Hvis dette relativeres til indikatorerne, fremstår det tydeligt, hvad vi Side 51 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik mener med usikkerhed, fordi usikkerhed om Rigsfællesskabets arktiske rolle hæmmer fastlæggelsen af målene for udenrigspolitikken. Identifikation af manglende vilje til investeringer i Arktis og forskellige opfattelser af Rigsfællesskabets nutid og fremtid vil således afspejle usikkerhed og indikere en tilsvarende manglende klarhed for udenrigspolitikken. Hvis dette derimod ikke kan bestemmes på baggrund af kildematerialet, er der meget, der taler imod hypotese 2 og dette led i forklaringsmodellen. 4.3 Indikatorer for hypotese 3 Operationaliseringen af den tredje hypotese er særegen i flere henseender. For det første vil den tredje delanalyse være rettet mod den førte udenrigspolitik og aktivitetsniveauet som den afhængige variabel og effekten. Variationen mellem Rigsfællesskabet og Norge har dog hidtil i specialet beroet på et umiddelbart indtryk. For at sikre studiets validitet, vil vi som skrevet i specialets indledning begynde studiets anden del med en redegørelse for begge staters udenrigspolitik fra 2004 til 2011, for derved at dokumenterer variationen og fastlægge den præcise variation. Det betyder i forhold til operationaliseringen, at bestemmelsen af indikatorer skal ske med forbehold for, at delanalysen af hypotese 3 med sine forudsætninger ikke fokuserer på fastlæggelsen af variationen. Delanalysen fokuserer på betydningen af den manglende indenrigspolitiske klarhed i forhold til Rigsfællesskabets arktiske mål for det konkrete aktivitetsniveau i udenrigspolitikken. Dette var argumentet i teorikapitlet for inddragelse af adaptionsteori og er i operationaliseringen derfor et argument for at supplere den tredje delanalyse med process-tracingens historiske narrativ i tillæg til de mere specifikke indikatorer. Det betyder, at fordi vi allerede i redegørelsen identificerer variationen, fokuserer den tredje delanalyse på at forene den samlede analyses dele i forklaringen af det udenrigspolitiske aktivitetsniveauet indplaceret i et handlerum. I forhold til de historiske indikatorer fokuserer vi derfor på de redegjorte konkrete resultater i Rigsfællesskabets udenrigspolitik, og i forhold til de historiske fokuserer vi på betydningen af disse i forhold til skabelsen af et grundlag for rigsfællesskabets fremtidige tilstedeværelse i Arktis. Med sidstnævnte tænker vi altså på den allerede omtalte praktiske anvendelse af til rådighed stående kapabiliteter. Side 52 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Indikatorerne er, som det fremgår af ovenstående, identiske med de i teorikapitlet formulerede forudsætninger. Dette afspejler, at den tredje delanalyse som beskrevet tager sit udgangspunkt i redegørelsen. Vi behøver derfor ikke mere specifikke indikatorer, da redegørelsen dokumenterer variationen i den afhængige variabel. 4.4. Opsummering Opsummerende kan indikatorerne parres med deres hypoteser skematisk, hvilket vi har gjort nedenfor. Vi har markeret grænsen mellem de historiske og fysiske indikatorer med en stiplet linje for at understrege, at sondringen i praksis er stærkt overlappende. Tabel 4.1. Indikatorer Hypoteser H1 Indikatorer Historiske Fysiske H2 Regionale episoder Alliancemæssige tilhørsforhold Forsvarsudgifter Arktiske kapabiliteter Arktisk tilstedeværelse H3 Opfattelsen af Arktis Statsmandens rolle Konkrete resultater Økonomi og finansiering Arktisk organisering Grundlag for fremtidig tilstedeværelse Kilde: Egen tilvirkning Den grå nuance bag indikatorerne for hypotese 3 understreger, at disse er identiske med forudsætningerne og således kun pseudoindikatorer som følge af dokumentationen fra redegørelsen, som følger i næste kapitel. Side 53 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 5. Redegørelse Vi vil nu foretage en kort redegørelse for Danmark og Norges (til tider fælles) historie i Arktis og gennem en kort skitsering af de to landes arktiske udenrigspolitik i vores analyseperiode fastlægge effektvariablens værdi og variation. 5.1. Historisk redegørelse Hans Egedes landgang i Godthåbsfjorden i sommeren 1721 markerede indgåelsen af et umage ægteskab mellem det flade, rurale Danmark i Norden og det barske, frosne og tyndt befolkede Grønland endnu længere mod nord (Andersen 2008)8. Efter en hård begyndelse var den danske stats sparsomme kolonisering fordelt på enkelte bygder i Vestgrønland med sin tusinde og atter tusinde kilometer kystlinje en realitet, og siden da har mange af den danske stat udsendte og deres pårørende fulgt i Hans Egedes fodspor og rundet Kap Farvel i rejsen til deres nye poster i koloniadministration. Selvom det formelle mål med denne genkolonisering var udbredelsen af den sande evangelisk-lutherske tro, var der – uagtet et indledende underskud på det grønlandske foretagende – også udsigt til handel med inuit samt indtægter fra hvalfangst frem for alt. Af samme grund blev den Kongelige Grønlandske Handel (KGH), der fysisk skulle overleve helt frem til Hjemmestyrets overtagelse i 1986 (Socozza & Jensen 2004:406-408), etableret med netop det formål at opretholde Det danske Riges monopol på handel og sikre, at kun individer med tilladelse opholdt sig i Grønland. Med Kieler-freden i 1814 mistede Den danske Krone hele Norges Rige med undtagelse af de nordatlantiske besiddelser (Feldbæk, 2006:513). Norge var dermed også udelukket fra at engagere sig i sin forhenværende besiddelse, hvilket skulle blive kimen til spændinger mere end et århundrede senere. Langsomt udvidedes i takt med den vestlige verdens industrialisering handlen med grønlandske naturressourcer. I midten af 1800-tallet blev der til hvalfangsten føjet udvindingen af kryolit, som skulle bruges i fremstillingen af aluminium, og senere kom også anden minedrift til (Andersen 8 Kimen til Den danske Krones forhold til dette fjerne land skal dog findes adskillige århundreder før Hans Egede rundede Kap Farvel. Allerede med den navnkundige norske viking Erik den Rødes udvandring fra Island og tidlige kolonisering af Grønland var der skabt den kontakt mellem Norden og Grønland (Socozza & Jensen 2004), som nutidens Rigsombud på Grønland kan ses som en arvtager til. I første omgang var det Norge, der med sit vældige middelalderlige nordatlantiske imperium satte dagsordnen på Grønland, men grundet dynastiske bånd kom landet med resten af Norges Rige i 1380 på den danske konges hænder (Albrechtsen 2006:133). Side 54 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2008). Som led i Vestens tiltro til de store videnskaber og jagt på ressourcer og prestige blev de hvide pletter i de europæiske skoleelevers atlas gradvist færre, og eventyrere måtte søge nye territorier. Således var Grønland med sine lange kyststrækninger centrum for adskillige ekspeditioner omkring forrige århundredeskifte. Blandt disse opdagelsesrejsende var ikke blot danskere og grønlændere, men også amerikanere, og som led i salget af De dansk-vestindiske Øer til USA i 1916, holdt Danmark så stejlt på sin suverænitet i det høje nord, at USA foruden 25 millioner dollars måtte anerkende denne. Således ville Danmark heller ikke acceptere Norges forsøg på at udbrede den norske overhøjhed til en strækning af kysten i Østgrønland under navnet Erik den Rødes Land, og foran den internationale domstol i Haag fik Danmark medhold i, at hele Østgrønland uagtet den hidtil ringe tilstedeværelse sammenlignet med Vestgrønland, var suverænt dansk territorium (McKitterick 1939:94). Den unge selvstændige norske stat måtte således affinde sig med, at dens gamle koloni var endegyldigt tabt9. Med besættelsen af Danmark i 1940 blev Rigets nordlige besiddelser afskåret kontakten med moderlandet, og de der stationerede embedsmænd måtte indledningsvis forlade sig på egen dømmekraft i de interne forhold såvel som i forholdet til de allierede magter. Grønland med sin strategiske betydning i kraft af sine vejrstationer og dermed muligheden for at varsle vejret i Vesteuropa, fangede dog hurtigt de allieredes opmærksomhed, og såvel en canadisk som en britisk besættelse overvejedes. Ved den danske gesandt i Washington Henrik Kaufmanns mellemkomst blev det dog amerikanerne, der til regeringen i Københavns store irritation skulle overtage ansvaret for Grønland sammen med den danske landshøvding (Lidegaard 1996; Socozza og Jensen 2004:406-408)10. Krigen bibragte med den amerikanske besættelse også grønlænderne et nyt udsyn, da de nu bevidnede, at kontakten med Købehavn ikke var en forudsætning for at få hverdagen til at fungere, så længe den vordende supermagt udfyldte KGHs hidtidige rolle som eneleverandør af forsyninger (Andersen, 2008) 9 Nævnes i denne sammenhæng skal også, at Norge inden striden havde fået lov til at hævde sin overhøjhed over Svalbard hjemlet i den internationale Svalbard-traktat af 1920, hvor alle underskrivere som led i accepten af norsk overhøjhed fik retten til at udnytte ressourcer på Svalbard på lige fod med nordmændene selv (jf. [X]). 10 Foruden enheder fra den amerikanske kystvagt oprettede den danske administration i 1943 en særlig enhed under navnet ”Nordøstgrønlands Slædepatrulje” med det formål i samarbejde med amerikanerne at afpatruljere de øde kyststrækninger i Nordøstgrønland for tyske meteorologiske stationer og ekspeditionsstyrker (Bjerre 1980; Den store Danske). Side 55 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Befrielsen genoprettede ikke blot båndene til Danmark, men gav også Kaufmann oprejsning, hvorved den danske stat anerkendte de aftaler, han havde underskrevet, som værende gyldige retsakter. Amerikanerne ønskede dog fortsat en løsning på det grønlandske sikkerhedsspørgsmål, da landets strategiske placering kun var blevet understreget med forskydningen af trusselsbilledet fra de slagne aksemagter til Sovjetunionen, hvorfor de opstillede en række scenarier. Den mest yderliggående af de foreslåede udviklinger var et amerikansk køb af Grønland, som med Vestindien i 1917, dette tilbud blev blankt afvist af den danske regering, som i stedet accepterede fortsat amerikansk militær tilstedeværelse i overensstemmelse med de af Kaufmann indgåede aftaler. Under H.C. Hansen blev det amerikanske engagement skærpet, da statsministeren uden om Folketing og Det sikkerhedspolitiske Nævn i stærkt diplomatiske vendinger accepterede tilstedeværelsen af amerikanske atomvåben på Thule, såfremt amerikanerne gik stille med dørene (Olsen & Villaume 2006). Efterkrigstiden bød også på store grønlandske forandringer. Som tak for loyaliteten under krigen blev landet ophøjet fra sin gamle status som koloni i 1953, og opnåede at blive en ligeværdig del af Danmark som amt (Socozza og Jensen 2004:406-408). Det grønlandske samfund oplevede en stor udvikling i disse år, og blev i endnu højere grad harmoniseret med det ”syddanske”, hvilket med Vestens ungdomsoprør førte til stor modstand mod den danske centralmagt, den danske socialpolitik og den danske jagt på olie og gas under oliekrisen (se f.eks. Lindgren 1975). I 1979 opnåede Grønland Hjemmestyret, men var dog stadig underlagt den danske stat på mange områder herunder naturressourceområdet. Anker Jørgensen kom med den famøse kommentar, at grønlænderne ikke kunne både blæse og have mel i munden: Hvis de alene ville have adgang til naturressourcerne, kunne de ikke forvente at modtage et bloktilskud fra den danske stat (Andersen, 2008). I 1988 stødte de dansk-grønlandske interesser endnu engang sammen med deres norske modstykke i Østgrønland denne gang dog ikke til lands, men til vands idet nordmændene var gået på jagt efter olie i det blot 250 sømil brede farvand vest for Jan Mayen. Rigsfællesskabet mente, at det i henhold til 200 sømilegrænsen havde krav på et område, der var overlappende med Norges, hvorfor striden blev indbragt for Den internationale Domstol, som i 1993 afgjorde, at det omstridte fravand skulle deles næsten ligeligt mellem de to parter (Den store Danske). Side 56 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Retten til undergrunden og udenrigspolitikken omkring Grønland udviklede sig med tiden også til en knast i det dansk-grønlandske forhold. Selvstyret, som blev indført i 2009, har imidlertid givet Grønland langt større autonomi, og landet er i dag blevet genstand for opmærksomhed fra andre aktører på jagt efter råstoffer, hvilket har stillet grønlænderne over for helt nye udfordringer i form af muligheden for tilgangen af en stor udenlandsk arbejdskraft i de små bygder. Selvstyret modtager endnu et bloktilskud fra den danske stat, og landets sociale problemer kan synes voldsomme og meget tydelige størrelsen af landets befolkning taget i betragtning (Andersen, 2008). Grønland er endnu økonomisk afhængigt af Danmark, og Danmark er endnu afhængigt af Grønland i arktiske sammenhænge. Rigsfællesskabet er da endnu også et udenrigs- og sikkerhedspolitisk skæbnefællesskab, men spørgsmålet om yderligere grønlandsk selvstændighed har ikke af den grund fået mindre opmærksomhed – ikke mindst i vores analyseperiode med den store udenrigspolitiske omvæltning i Arktis. 5.2. Fastlæggelse af effektvariabel Formålet med redegørelsen for norsk henholdsvis dansk udenrigspolitik er ikke at gentage pointer fra den historiske redegørelse, men tjener derimod det formål at identificere den afhængige variabel, nemlig dansk udenrigspolitik i Arktis. Norge er som bekendt medtaget, idet aktivitetsniveauet i den norske udenrigspolitik i Arktis er for specialets komparative element og således fungerer som kontrolcase og målestok. Redegørelsen sigter på at skabe et indtryk af den variation, der har været i de to landes udenrigspolitik, samt de brud, der måtte være i løbet af det beskrevne forløb. 5.2.1. Dansk udenrigspolitik 2004-2011: Aktivistisk superatlanticisme og arktisk opvågning. I lighed med Norge har Danmark en stærk FN-profil, både når det kommer til bistand og konkrete bidrag til FN-missioner rundt om i verden. Danmark har dog siden halvfemserne suppleret denne tilgang med en skarpere militær profil i form af støtte til og deltagelse i amerikansk ledede krige i Irak og Afghanistan. Således støttede Danmark fra et tidligt tidspunkt krigen i Irak, hvor landet også deltog, og blev en af de nationer, der holdt ved længst. En lignende tilgang sås i Afghanistan, hvor Danmark var med fra begyndelsen i 2001 og engagerede sig i et af de vanskeligste områder, ligesom det danske bidrag har varet ved, og ifølge officielle udmeldinger påregner at skulle være til stede i hvert fald frem til 2014 (Henriksen & Ringmose 2011:17). I 2011 befæstede Danmark sin aktivistiske position med et markant bidrag til luftkrigen i Libyen. Side 57 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Sideløbende gryede Danmarks opmærksomhed i forhold til landets øvrige interesser som medlem af det internationale samfund og i form af sin tilstedeværelse i det høje nord. Rigsfællesskabets udenrigspolitiske initiativer i forhold til det høje nord var præget af, at Danmark er interessent i området primært vis-a-vis Grønland. I 2003 indgik Danmark og Grønlands Landsting Itilleq-aftalen, der sikrede Grønland øget medinddragelse og medindflydelse i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål, der angår Grønland (jf. Appendiks A). Således spillede Grønland en væsentlig rolle under forhandlingerne i 2004 mellem Danmark og USA om fortsat amerikansk tilstedeværelse på Thule Air Base. I 2004 ratificerede den danske regering UNCLOS med opbakning fra både Færøernes Lagting og Grønlands Landsting, og har siden fulgt op med Kontinentalsokkelprojektet, der skal skabe de nødvendige forudsætninger for Rigsfællesskabets juridiske fordringer på arktisk territorium (Kontinentalsokkelprojektet 2011). Ligeledes indgik den danske regering (inklusive en repræsentant fra Det grønlandske Selvstyre) og den amerikanske regering i 2004 Igaliku-aftalen. Aftalen var en udløber af forhandlingerne om modernisering af Forsvarsaftalen af 1951 og sigtede på at forstærke samarbejdet Grønland og USA imellem både på miljøområdet, samt når det kommer til tekniskøkonomisk samarbejde og koordinering. 2008 kom til at repræsentere et nybrud for Rigsfællesskabet i Arktis, da den daværende udenrigsminister Per Stig Møller lancerede og fik opbakning til et initiativ, der samlede de fem arktiske kyststater om en erklæring, hvor samarbejde og forhandling blev anvist som styrende for relationerne de arktiske stater imellem, og international havret som midlet hvormed uenigheder skulle løses. Ilulissat-erklæringen blev underskrevet af alle fem arktiske kyststater. Samme år udarbejdede den danske udenrigstjeneste et forlæg til en arktisk strategi, ”Arktis i en brydningstid” (Udenrigsministeriet 2008), der var ganske konkret i forhold til danske indsatsområder i Arktis. Der skulle imidlertid gå tre år, før det endelige produkt blev lanceret, hvilket betød, at Arktis som udenrigspolitisk policyfelt lå lavt under radaren, hvorimod Grønland fik stor opmærksomhed i perioden. Opmærksomheden på Grønland kulminerede i 2009, hvor Selvstyreloven blev vedtaget og afløste hjemmestyreordningen. Grønland fik dermed overdraget yderligere kompetence fra den danske Side 58 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik regering og fik i øvrigt adgang til en bestemmelse om Grønlands selvstændighed, hvis det grønlandske folk skulle træffe bestemmelse om dette (Statsministeriet 2012). 2009 var også året, hvor klimatopmødet COP15 blev afholdt i København, hvilket skabte et skærpet dansk fokus på klima. Således indledtes den såkaldte ”Greenland Dialogue”, som bestod af en række uformelle møder på ministerniveau omhandlende klimaforandringer og deres implikationer. Startskuddet til denne møderække skete i Ilulissat i Grønland med de smeltende grønlandske isbjerge som et effektivt konsekvenspædagogisk redskab (Petersen 2011:11). Imod udgangen af 2011 udgav Rigsfællesskabet som den sidste af de arktiske kyststater en Arktisstrategi: ”Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020” (Udenrigsministeriet 2011). Strategien understreger Kongeriget Danmarks fælles målsætninger og er underskrevet af den danske udenrigsminister, den færøske lagmand og den grønlandske landsstyreformand. Danmark havde formandskabet for Arktisk Råd fra 2009-2011 og udtrykte både under og efter formandsskabet en positiv indstilling til Kinas ansøgning om at opnå observatørstatus i dette forum. Dette udsagn blev bakket op i begyndelsen af 2012 af Rigsfællesskabets nyudnævnte ambassadør for Arktis, Klavs A. Holm (Højberg, 2012). Således var Danmark i analyseperioden at betegne som en stat med et meget aktivistisk, internationalt engagement både i rammen af FN og NATO og som en del af ”coalitions of the willing”. I løbet af perioden rykkede Arktis op på den danske dagsorden, hvilket gav sig udslag i såvel hensigtserklæringer som konkrete initiativer såsom Ilulissat-erklæringen og umiddelvart efter vores analyseperiode i udpegningen af en dansk ambassadør for Arktis. Det øgede arktiske fokus har ligeledes medført et øget fokus på forholdet til Grønland, hvor perioden bragte et markant nybrud i form af Selvstyreloven. 5.2.2. Norges udenrigspolitik 2004-2011: Nordområderne - Intet tilbagetog!11 Norge er en global aktør med en stærk profil i FN både, når det kommer til policyudvikling, bistandsandel og deltagelse i FN-missioner, men har derudover også deltaget i både krigen i Irak og Afghanistan 11 i analyseperioden og har bidraget med massiv Amundsens motto på Antarktis ekspeditionen, som afsluttedes i 1911 (Sermisiag 2011). Side 59 af 184 økonomisk støtte til Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik genopbygningsindsatsen begge steder12. Dog signalerede man fra norsk side klart, at landets primære interesser ligger tættere på nemlig i det høje nord, hvor områderne olie, fiskeri og shipping, der konstituerer rygraden i norsk økonomi og sikkerhed findes (Wegge 2010A:338). Det er her de norske olie- og gasfelter findes, det er her der fiskes og sejles, og det er ligeledes her Norge både til lands og til vands grænser op til den regionale stormagt Rusland. Helt i tråd med disse betingelser slog Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet i deres fælles regeringsgrundlag fra september 2005 fast, at: ”Regjeringen ser Nordområdene som Norges viktigste strategiske satsningsområde i årene som kommer.” Allerede året efter i 2006 blev målsætningen fulgt op af ”Regjeringens nordområdestrategi”, som formulerer en ambition om at mobilisere hele regeringsapparatet med henblik på at skabe en tydelig og sammenhængende nordområdepolitik, der kan videreudvikle og styrke indsatsen på dette politikområde. 2006 afsluttedes med, at Norge indgav sine krav til CLCS, krav der i øvrigt er blevet behandlet og imødekommet (UN CLCS 2009). Norges juridiske fordringer og formulerede strategiske målsætninger blev bakket op af en særdeles aktiv udenrigspolitisk indsats i forhold til nordområderne med en række initiativer til følge. Således formåede Norge i 2007 til trods for en position uden for EU’s medlemskreds, at påvirke EU Parlamentets arbejde med formuleringen af en integreret maritim policy (IMP) for den europæiske union således, at den færdige IMP fik en arktisk dimension13, og derved medvirkede til at få området omfattet af et globalt regelsæt fremmet af organisationer såsom International Maritime Organization (IMO) og World Trade Organization (WTO) (Wegge 2010A:338) I 2009 blev Stoltenberg rapporten udgivet. Rapportens fokus var bredt ud til nordisk udenrigs- og sikkerhedspolitisk samarbejde generelt, men anviste samtidig klart, hvordan de nordiske lande i fremtiden kunne samarbejde om arktiske spørgsmål såsom miljø, klima, sikkerhed og redning samt i opbygningen af fælles kapaciteter inden for disse områder. 2010 var ikke som sådan et brud med Norges udenrigspolitik, men kan betegnes som begyndelsen på en ny fase i denne, idet Norges 12 Norge har haft beskedne bidrag i Irak (ca. 150 mand i godt 3 år), og Afghanistan (ca. 400 mand primært i Kabul). Derudover bidrag til en træningsmission udenfor Afghanistan og en rundhåndet bistand (Støre 2005). 13 En del af opskriften på denne succes var Norges strategiske valg om at investere massivt i forskning og videnscentre vedrørende det høje nord (Regjeringen 2006:19-21). En viden Norge stillede til rådighed i processen med formuleringen af IMP, hvilket var en væsentlig del af nøglen til indflydelse (Wegge 2010B:341). Side 60 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik indsats for første gang bar frugt i form af et væsentligt, konkret resultat af den målrettede indsats i forhold til nordområderne. Således lykkedes det i foråret 2010 at få en endelig aftale i stand med Rusland om fastlæggelse af grænserne i Barentshavet oven på en over 40 år lang strid. Resultatet har betydning for begge landes mulighed for at påbegynde udvindingen af energiressourcer i området, og markerede samtidig gode relationer de to naboer imellem (Regjeringen 2010). Norge havde formandskabet for Arktisk Råd fra 2006-2009 (Arctic Council 2012A) og fik i 2011 sin indsats rettet mod det høje nord yderligere befæstet, da det besluttedes at oprette et permanent sekretariat for Arktisk Råd i Tromsø, hvor Norge i forvejen havde udtrykt en ambition om at gøre universitetet til førende inden for arktisk forskning (DR 2011). I begyndelsen af 2012 markerede Norge en stærk skepsis over for at acceptere Kina som observatør i Arktisk Råd, idet Kina siden Nobelprisen i 2010 blev tildelt en kinesisk dissident, havde lagt Norge og norske virksomheder på is. Som medlem af NATO gjorde Norge ad flere omgange opmærksom på, at landet påtager sig en ganske stor byrde i det høje nord og opfordrede samtidig kraftigt alliancen til at øge indsigten i regionens betingelser samt henlægge mere øvelsesaktivitet til området (Emmerson 2010:103, 122). 5.3. Opsummering Opsummerende kan det konstateres, at Danmark i vores analyseperiode har opvist en særdeles aktivistisk udenrigspolitik i såvel Irak og Afghanistan som Aden-bugten og Libyen. Danmarks opmærksomhed på Arktis som et område af strategisk betydning har materialiseret sig gradvist, og initiativerne på området har generelt været forsinkede i forhold bl.a. Norges. Således har aktivismen i forhold til Arktis i højere grad været rettet indad i Rigsfællesskabet og har fokuseret på forholdet til Grønland, der har været under stærk udvikling i perioden. Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik har således i mindre grad været rettet udadtil i forhold til dansk international positionering med Ilulissat Erklæringen som en markant undtagelse. Foreløbig har den arktiske dagsorden således manglet gennemslagskraft i form af konkrete resultater. Overordnet set kan Norge således betragtes som en stat, der involverer sig aktivt i verdenssamfundet, men med en udenrigspolitik, der er præget af et klart og målrettet blik for udfordringer og muligheder i forhold til landets primære interesser i eget nærområde – det høje nord. Således identificerede Norge på et tidligt tidspunkt Arktis som et område af strategisk betydning og arbejdede derefter aktivt med henblik på at fremme Norges samlede nationale indsats i Side 61 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik forhold til Arktis samt på at påvirke den arktiske dagsorden i internationale og regionale fora samt bilateralt. Denne tilgang har foreløbigt indbragt Norge flere konkrete resultater i spørgsmål af betydning for Norges manøvrerum i området. Side 62 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 6. Første delanalyse: Den systemiske uafhængige variabel Vi har i redegørelsen dokumenteret, at Rigsfællesskabet i perioden fra 2004 til 2011 vitterligt havde et lavere udenrigspolitisk aktivitetsniveau end Norge. Første led i forklaringen af denne udenrigspolitik og dette forhold består af den systemisk uafhængige variabel – altså de strukturelle betingelser som Rigsfællesskabet og Norge handlede under i analyseperioden. Vores teoretisk deducerede hypotetiske forklaring som udtrykt i hypotese 1 tilsiger, at Rigsfællesskabet og Norge handlede i et åbent stormagtsspil, hvilket vi i denne første delanalyse skal forsøge at falsificere. Vi gør dette ved at fokusere på relationen mellem de arktiske kyststater og dynamikken, der afspejler denne i den arktiske region, samt ved analysere de arktiske aktørers mulighed for at dominere policyfeltet Arktis. 6.1. Arktisk(e) stormagt(er) Som beskrevet har der i de senere år været en tendens til større afsmeltning af den nordlige iskappe, hvilket har gjort de nordlige områder mere tilgængelige i vores analyseperiode end nogensinde tidligere i menneskehedens historie. Ishavet tilhører ikke længere Den kolde Krigs ubådskaptajner, men er blevet farvand for så forskellige interessenter som krydstogtsrederier og deres skibe pakket med turister og store internationale foretagender på jagt efter nye ressourcer til den globaliserede verdens umættelige ressourceefterspørgsel (Breum 2011A). Dertil kommer områdets oprindelige indbyggere, der til stadighed må indstille sig på store omvæltninger i deres traditionelle levevis. Således er de fem kyststater i Arktis tilsammen kun hjemstavn for ca. 4 millioner indbyggere spredt ud over regionens randområder (The Economist 2012:3), og selvom vi blandt disse stater finder flere af verdens rigeste stater målt i BNP pr. indbygger samt klodens eneste supermagt, lever disse indbyggere med en særdeles begrænset infrastruktur til deres rådighed (Economist 2011A:14-15). Som redegjort for har USA i supplement til Rigsfællesskabets traditionelle suverænitetshåndhævelse med Siriuspatruljen og Søværnets fartøjer i Nordatlanten længe haft det overordnede ansvar for forsvaret af Grønland, hvilket altså vil sige Kongeriget Danmarks arktiske rigsdel. Samtidig har nordmændene haft overhøjheden over Svalbard i små 100 år, men kun på bekostning af lige adgang til udnyttelse af naturressourcer og forskning for alle de af Svalbardtraktaten kontraherende stater samt en fuld demilitarisering af øgruppen (Svalbard-traktaten artikel Side 63 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 9, jf. Appendiks A). Sidstnævnte står i skarp kontrast til den norske militære tilstedeværelse i Nordnorge nær den traditionelle trussel i form af ”Russefrykten” (Berg 1995:66), og russerne har da også historisk haft en stærk tilstedeværelse på Svalbard strækkende sig tilbage til Sovjetunionen (jf. Appendiks A). Island derimod regnes ikke for en kyststat i arktiske sammenhænge, og Sverige har ikke adgang til Arktis gennem Barentshavet, mens finnerne mistede deres adgang med nederlaget i fortsættelseskrigen i 1944 og tabet af havnebyen Petsamo. Alligevel formåede en gruppe af de nordiske stater – de tre skandinaviske kongeriger – at samarbejde politisk og i embedsværket om formandskabet for Arktisk Råd i tidsrummet 2006 til 2012 – en periode hvor Arktis for alvor kom på dagsordnen ikke blot i de arktiske kyststater, men også i andre og mere atypiske stater i nordpolssammenhænge (Augustsson 2012:60). Med Stoltenberg-rapporten i hånd har flere akademikere ligefrem omtalt de nordiske stater i fællesskab som fremtidige potentielle stormagter i arktiske sammenhænge på trods af, at hverken Rigsfællesskabet eller Norge er i nærheden af de kapabiliteter og den indflydelse, der normalt karakteriserer stater, som aspirerer til denne betegnelse (Augustsson 2012:60). Rigsfællesskabet og Norges faktiske kapabiliteter vil vi berøre nærmere nedenfor, hvor vi også vil forhold os til det strukturelle pres på de to stater. Sidstnævnte er betinget af vores teoretiske antagelse om, at policyfeltet Arktis udgør en subsystemisk region, men vi mener, at den præsenterede karakteristik af de nordiske lande afspejler Arktis’ regionale særegenhed og understreger rimeligheden i en forventning om, at Rigsfællesskabet og Norge i perioden har haft større mulighed for at gøre sig gældende i Arktis, end de ville have haft et hvilket som helst andet sted på kloden. Vi mener derfor, at det er en afgørende analytisk pointe i forhold til policyfeltet Arktis, at vi grundet regionens særegenhed ikke uden videre kan udpege USA som dagsordenssættende uagtet omfanget af de amerikanske væbnede styrker. Alverdens kampvogne og soldater er ikke meget bevendte i et smeltende ishav eller ubeboelige isørkner for den sags skyld. Kaster vi ikke desto mindre et blik på de faktiske forsvarsudgifter i perioden 2004 til 2011 i mio. US $ (2010-prisniveau) (SIPRI 2012), som er indsat i Figur 6.1. nedenfor, efterlader det os med ingen tvivl om USA's militære dominans på papiret blandt såvel de fem kyststater som de andre medlemmer af Arktisk Råd (Island er grundet sin forsvarspolitiske situation udeladt). Side 64 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Figur 6.1.: Summerede forsvarsudgifter i mio. $ (2010-prisniveau) Forsvarsudgifter i mio. $ (2010-prisniveau) 900 800 700 Finland 600 Sverige 500 Norge 400 Danmark 300 Canada 200 Rusland 100 USA 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Note: Det skal bemærkes, at de russiske forsvarsudgifter er anslåede beløb i hele perioden. De canadiske, norske og svenske forsvarsudgifter i 2011 er ligeledes anslåede beløb. Kilde: SIPRI (2012) Det kan ligeledes bemærkes, at selvom vi korrigerer for de fem kyststaters varierende størrelse ved at sætte forsvarsudgifterne i forhold til BNP, så ligger USA i førertrøjen med anslåede 4,1 % af BNP i 2005 skarpt efterfulgt af Rusland med 3,9 % af BNP i samme år. Norge og Canada brugte i 2005 anslåede henholdsvis 1,90 % og 1,10 % af deres respektive BNP, mens det samme forhold for Rigsfællesskabet i 2007 udgjorde anslåede 1,30 % af BNP (CIA 2012A). Vi stiller hverken spørgsmål ved tallenes tydelige sprog eller USA's magt og position som en dominerende stat i verdens politiske spil før, i eller efter vores tidsperiode, men som vi har argumenteret for i operationaliseringen, er det at forlade sig på deskriptiv statistik over forsvarsudgifter i denne analyse utilstrækkeligt. Vi vil følgelig nuancere statistikkens sprog i to henseender. For det første i forhold til den dynamik, der prægede kyststaternes indbyrdes relationer i perioden, og for det andet i forhold til de arktiske aktørers besiddelse af kapabiliteter egnet til at operere i Arktis. 6.2. ”The Scramble for the Arctic” – et sikkerhedsdilemma. I perioden var der i takt med de klimatiske forandringer i Arktis et stadigt voksende fokus på de ressourcemæssige aspekter af et isfrit hav blandt flere arktiske aktører, og Arktisk gik i perioden fra Side 65 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik at være en sikkerhedspolitisk arena til også at være en ressourcepolitisk arena (Lackenbauer 2009:2). I vores optik er en interessant udlægning af udviklingen, hvad der er blevet karakteriseret som ”the Scramble for the Arctic” med åbenlyse referencer til ”the Scramble for Africa” omkring forrige århundredeskifte (Young 2011). Limpopo-flodens grågrønne grumsede vand er blevet udskiftet med det isblå arktiske hav, og vi mener, at flere regionale episoder fra umiddelbart før 2004 og frem, som alle har vakt international bevågenhed, kan udlægges i henhold til denne præambel. Således affødte et besøg af et dansk inspektionsskib på Hans Ø i 2002 umiddelbart før analyseperioden en (gen)opblomstring af den dansk-canadiske strid om denne ubeboelige klippeknold (Lackenbauer 2009:36-37). Denne strid havde ellers ligget i dvale siden 70’ernes grænsedragninger mellem den nordvestgrønlandske kyst og Ellesmere Island i kølvandet på oliekrisens lammelse af den vestlige verden. Da de oprindelige søgrænser blev trukket, var Canada og Rigsfællesskabet således kommet til den forståelse, at de var enige om at være uenige om grænsedragning fra et punkt umiddelbart syd for Hans Ø til et punkt umiddelbart nord for Hans Ø, der ligger så godt som midt mellem de to staters nordlige territorier (Lackenbauer 2009:40). Det er vores opfattelse, at det karakteristiske ved disse regionale episoder fremstår særligt tydeligt i ovenfor nævnte diplomatiske konflikt. Opblusningen af uoverensstemmelsen om Hans Ø mellem Canada og Rigsfællesskabet indtog ikke mindst en stor rolle i forhold til den canadiske indenrigspolitiske dagsorden og omvendt. Det er svært at identificere nogen anden arktisk kyststat eller aktør i hele taget i denne periode, som i samme omfang som canadiske politikere samt embeds- og videnskabsfolk har forvandlet spørgsmålet om Arktis’ fremtid til et spørgsmål national suverænitet med militære midler snarere end den blotte udnyttelse af de potentielt tilstedeværende ressourcer. Et perspektiv på dette i forhold til Arktis som policyfelt er at læse episoden ud fra sikkerhedsdilemmaet såvel indenrigs- som udenrigspolitisk. Canadas anvendelse af et karakteristisk magtpolitisk sprog i forhold til sagen om Hans Ø synes i vid udstrækning at være motiveret af indenrigspolitiske forhold snarere end egentlige sikkerhedspolitiske forhold14. Den suverænitetshævdende jargon i Canada blev således skærpet i optakten til valget i 2006, hvor Stephen Harpers sejr ikke mindst blev båret i gennem af hans arktiske handlingsplan indeholdende en drastisk forøgelse af den militære kapacitet i de nordlige territorier (Kraska 2009:17-19). 14 Dette skal også ses i lyset af, at det arktiske Canada i tråd med den statssanktionerede multikulturalisme traditionelt er forbundet med landets inuit-befolkning. Side 66 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Det interessante er imidlertid, at blot to år senere i 2008 gav canadierne deres uforbeholdne tilslutning til Ilulissat-erklæringen, og de har siden da understreget behovet for samarbejde i Arktis ved flere lejligheder. Det er ligeledes interessant, at nok er flere fremtrædende canadiere fremkommet med set fra et dansk perspektiv ganske rabiate udlægninger af Hans Ø-sagen (Høi 2007; Penikett 2008:50), men længe var de canadiske væbnede styrker – uagtet deres motto for Arktis: ”Use it or loose it” – ikke i stand til at forsyne deres nordligste troppekontingenter på vejrstationen og lytteposten CFS15 Alert på nordkysten af Ellesmere Island uden at flyve via Thule Air Base på dansk /grønlandsk territorium (CBC News 2006; Petersen 2011:162). 6.2.1. Sikkerhedsdilemmaet. Vi mener, at sikkerhedsdilemmaet gør sig gældende i to henseender. Dels er der et indenrigspolitisk element i rationalet bag det anvendte sprog f.eks. op til en valgkamp og generel mobilisering af befolkningen, hvilket vi vil berøre i specialets diskussion (jf. 9.), og dels er der det regionale aspekt. Tilstedeværelsen af fremmede flådefartøjer så langt mod nord har uden tvivl udgjort en sikkerhedspolitisk bekymring for den canadiske regering i forhold til landets omfattende arktiske øhav og sejlruter, og Stephen Harper anvendte i perioden den samme jargon over for USA i forhold til Nordvestpassagen og diskussionen om dette farvands internationale status (Kraska 2009:17-22). I modsætning til Hans Ø, som måske nok var en torn i øjet på den canadisk selvforståelse som ”True north, strong and free” grundet Rigsfællesskabets ringe størrelse og dog demonstrerede evne til at indsætte orlogsfartøjer så højt mod nord, så antog Nordvestpassagen en stærkere sikkerhedspolitisk bekymring. Uenigheden om Nordvestpassagen trækker som Hans Ø tråde tilbage til Den kolde Krigs begrænsede brug af Arktis, men denne canadisk-amerikanske diskussion er med bl.a. kinesernes fremkomst ikke længere begrænset til en primært bilateral meningsudveksling (Economist 2011A:14-15). Uagtet den indenrigspolitiske tone har Canada i udenrigspolitikken som nævnt støttet sig til det internationale samarbejde og frem for alt et samarbejde med de andre kyststater om at undgå arktiske tilspidsninger. Det er vores indtryk, at en bevidsthed ikke blot i Canada, men hos kyststaterne generelt om sikkerhedsdilemmaet i perioden gjorde sig gældende i policyfeltet som en afstandtagen fra egentlig oprustning i konkurrence med de andre arktiske kyststater af frygt for en ukontrollabel eskalering, 15 Canadian Forces Station Side 67 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik som ikke skulle tjene nogle af staterne i deres jagt på ressourcer. Et er, hvad der blev sagt i de hjemlige debatter, noget andet er, hvad der faktisk karakteriserede kyststaternes gensidige forhold. Denne analytiske pointe kan understreges med tilsvarende eksempler på de fem kyststaters jævnlige, men ikke altid bevidste provokationer og deres efterfølgende forsikringer om gode hensigter og viljen til at fortsætte interaktionen som udstukket i Ilulissat-erklæringen. Rigsfællesskabet foretog i forbindelse med seneste forsvarsforlig f.eks. en undersøgelse af en potentiel arktisk indsatsstyrke – altså hvilke enheder der ville være til rådighed, hvis der skulle ske en katastrofe i Rigsfællesskabets arktiske egne ikke mindst set i lyset at fraværet af grønlandsk værnepligt og grønlandske enheder, der kunne træde til. Dette affødte straks en stærk respons i de udenlandske og herunder ikke mindst de canadiske medier, der så undersøgelsen som en oprustning og drastisk eskalering af de arktiske staters omgang (Weber 2009). Tilsvarende kan også nævnes i forhold til Putin og Ruslands indfald af 1800-tals imperialisme, da en russisk ubåd i forsommeren 2007 plantede det russiske flag på Nordpolens bund, hvilket igen affødte stærk kritik fra alle tænkelige sider (Time 2010). Efterfølgende blev hændelsen på havets bund imidlertid hurtigt affærdiget som en privat mands gerninger og ikke den russiske stats ansvar (uagtet at denne mand sad i Dumaen for Putins parti) (Time 2010). På trods af staternes ageren og reaktioner, der måske også afspejlede indenrigspolitisk positionering, så mindskede det ikke viljen til Ilulissat-erklæringen i 2008 eller sidenhen. At det således er blevet Ilulissat-erklæringen, som er blevet styrende for de interstatslige relationer i Arktis var og er også udtryk for et bredt ønske om at holde området så frit for konflikter og spændinger som muligt (Borgerson & Lathrop 2008). Dette understreges af det faktum, at selvom fire ud af fem stater i Arktis er NATO-medlemmer, så indtog alliancen ikke en rolle i regionen efter ønske fra samme stater, der sandsynligvis indså, at dette allianceaspekt måtte nedtones mest muligt af hensyn til frugtbarheden af relationerne til Rusland (Tamnes 2011:55-56). 6.2.2. De fire musketerer og Rusland. Et centralt element i den af os sandsynliggjorte bevidsthed blandt staterne om sikkerhedsdilemmaet kan udlægges i forhold til ønsket om at holde tredjeparter ude som netop cementeret i Ilulissaterklæringen. Vi ser i perioden et voksende ønske mellem kyststaterne om ikke at dominere Arktis på bekostning af hinandens handlemuligheder, men snarere at tilsikre et samarbejde som kunne Side 68 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik holde andre stater og aktører ude af regionen – således fik ikke engang svenskerne, finnerne og islændingene lov til at være en del af Arctic 5-samarbejdet (Petersen 2011:155-56). Her ser vi altså belægget for allegorien over fortidens ”Scramble for Africa” i nutidens ”Scramble for the Arctic”. I slutningen af 1800-tallet kappedes kolonimagterne og frem for alt de stærkeste af disse, Storbritannien og Frankrig, om at vinde de største sammenhængende territorier på det afrikanske kontinent i henholdsvis en nord-syd-akse og en øst-vest-akse (se f.eks. Churchill 2007; Tuchman 2012). Tonen var imperialistisk, men da de to kæmper endelig ramlede sammen i den sudanesiske landsby Fashoda og udløste den famøse affære af samme navn blev resultatet få år senere den mindst lige så berømte Entente Cordiale – den venskabelige forståelse om de to imperiers position i Afrika. Skulle noget ryste kontinentet, skulle det komme som et chok udefra, da udnyttelsen af de afrikanske ressourcer dengang som nu var alt for vigtig til at risikere de faste leverancer ved unødige provokationer staterne imellem.16 En dynamik, der minder om den ovenfor beskrevne, karakteriserede i vores optik altså Arktis i perioden fra 2004 til 2011 og frem for alt den udvikling, der fandt sted med de fem kyststaters underskrivelse af Ilulissat-erklæringen. Der var ingen kyststater i perioden, der søgte at dominere hinanden eller ønskede en oprustning i regionen, selvom den hjemlige jargon til tider kunne give associationer til andet. Kyststaterne kappedes og kappes for nogles vedkommende fortsat om at opnå det størst mulige territorium, uagtet at de fleste ressourcer ligger inden for 200 sømilegrænsen, men ingen af dem ønskede – eller måske rettere sagt netop derfor ønskede ingen af dem – en eskalering i regionen eller indblanding fra udefrakommende stater (Petersen 2009:28). Ønsket om at holde udefrakommende stater ude af regionens anliggender understreges ligeledes af staternes samarbejde i forhold til at løfte det tunge ansvar, der i tillæg til potentialet for store rigdomme, knytter sig til området. Således deltog Rusland hvert andet år i perioden sammen med de nordiske stater i ”The Barents Rescue Exercises”, der har til formål at koordinere indsatsen i tilfælde af trusler mod olie og gasinfrastruktur, nødstedte i Ishavet eller større skibsulykker (Tamnes 2011:59). Et fælles ønske om fred og stabilitet i området blev således formaliseret inden for policyfeltet Arktis i Ilulissat-erklæringen, hvilket i høj grad var et modsvar til den stigende interesse fra andre stater og 16 Gnisten, der antændte dette kontinent, kom som bekendt også fra Europa i august 1914, ligesom gnisten, der kan antænde Arktis meget vel kan vise sig at komme fra andre staters voksende engagement og tilstedeværelse i Arktis, hvilket vi i forhold til Kina vil vende tilbage til i diskussionen (jf. [X]). Side 69 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik aktører, der ønskede et lod i området. Kyststaterne søgte at øge deres arktiske engagementer, og tonen skærpedes til tider, men i deres indbyrdes forhold uagtet deres respektive allianceforhold, tilsluttede de sig alle Ilulissat-erklæringen og bandt sig til at finde arktiske løsninger blandet hinanden uden andre staters eller aktørers indblanding – en enighed der blev etableret på trods af USAs manglende ratificering af UNCLOS (2011). Karakteren af policyfeltet bidrog dermed til Rigsfællesskabet og Norges position som arktiske stormagter, selvom sidstnævnte omsatte denne rolle i højere grad end Rigsfællesskabet. Vi kan overveje, hvad fremtiden for denne samhørighed måtte blive, hvis fordelingen af de arktiske territorier falder på plads ikke mindst taget i betragtning, at kyststaterne kan være afhængig af udefrakommende aktører i form af kapital – f.eks. kinesisk – for at realisere de meget dyre projekter i jagten på råstoffer eller i tilfældet af indenrigspolitiske omvæltninger i kyststaterne (Bertelsen 2012). Foreløbigt har ingen af kyststaterne foruden indenrigspolitiske stunts i perioden tilkendegivet et ønske om at opruste med henblik på dominans i Arktis, men derimod understreget behovet for fredelige løsninger og løsninger uden indblanding udefra. Denne udlægning synes at pege på fraværet af en dominerende stat med evnen til at være ensidig dagsordensætter i Arktis i perioden, vi arbejder med, men ikke nødvendigvis fraværet af en potentiel dominerende stat eller ensidig dagsordensætter. En analyse af dette forudsætter, at vi bevæger os mere i dybden med de enkelte stater – kyststater som andre – og deres respektive kapabiliteter, hvilket vi vil gøre nedenfor. 6.3. Arctic Five og Kina At USA har langt de største forsvarsudgifter, konstaterede vi ovenfor. Dette billede ville formodentlig lade sig nuancere med inddragelse af Kina, men uanset hvad ville mange indkøbte kapabiliteter som tidligere nævnt være nyttesløse i Arktis dels på grund af regionens særegenhed, som vi allerede har omtalt, og dels fordi kapabiliteterne ikke er forbeholdt den arktiske region alene. Således er ingen af de arktiske kyststater udelukkende hjemmehørende i den arktiske region, men hører også hjemme og har interesser i andre regioner, hvor de i langt større omfang måtte være tilstedeværende end i Arktis. Nedenfor vil vi gå i dybden med hver af de fem kyststater og forsøge at afdække, hvilke arktiske kapabiliteter, de havde i perioden, og om deres arktiske tilstedeværelse tillod anvendelsen af disse. Kunne aktørerne have domineret det arktiske policyfelt i perioden? Side 70 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 6.3.1. USA Som allerede konstateret var den i perioden mest magtfulde militære magt uden tvivl USA, men ironisk nok viste ingen arktisk kyststat i selv samme periode ringere interesse for Arktis end netop USA (Huebert 2009). Dette er sandsynligvis sammenhængende med, at kun én af USA's 50 stater kan regne sig for arktisk territorium. På trods af Alaskas imponerende størrelse har det betydet, at USA ikke på samme måde som Canada har identificeret sig selv som en arktisk nation og i stil med de særrettigheder, som den føderale regering har tildelt de oprindelige nordamerikanske indbyggere – indianere om man vil – nyder også inuitterne i Alaska en præferentielbehandling i mange sammenhænge. Dette er interessant, da store dele af Alaskas oliereserve befinder sig i delstatens inuits traditionelle områder, hvilket i perioden med de miljømæssige omvæltninger og stigende oliepriser har ført til en række omfattende sociale problemer blandt disse (Andersen 2008:286). Foruden betydningen af periodens udenrigspolitiske udfordringer for USA i forhold til krigen mod terror har traditionen for at henregne de arktiske egne i forhold til ressourcer til den indenrigspolitiske sfære givetvis også haft en modererende indflydelse på opfattelsen af Arktis som en amerikansk international prioritering. Samtidig ramte finanskrisen også USA hårdt, og som det ligeledes fremgår af tabellen ovenfor, så faldt forsvarsudgifterne fra 2010 til 2011 i takt med store militære nedskæringer. Behovet for besparelser sammenholdt med de store udfordringer USA oplevede i forhold til krigsførelsen i Irak og Afghanistan i perioden, har næppe virket befordrende for forslag om nye militære satsningsområder, der oven i købet ville kræve store investeringer i nye kapabiliteter egnet til at operere i det hidtil stort set konfliktfrie Ishav. Vi finder det symptomatisk for den vage amerikanske bevidsthed om sin status som arktisk nation, at USA til dato ikke har ratificeret UNCLOS, selvom det i de Quadrennial Defense Review (QDR) understreges, at en potentiel ratificering ikke længere er en umulighed og måske tættere på, end USA’s engagement i perioden skulle give indtryk af (Department of Defence 2010:86). Interessant er også, at USA ligesom Danmark var relativt sene til at vedtage en arktisk strategi til trods for, at USA om nogen har tradition for formuleringen af strategier på alle tænkelige operationelle niveauer, samt at dette land historisk har været den ene af to militært konkurrerende supermagter i netop den arktiske region, selvom det var under den kolde Krig. Dette arktiske efterslæb udtrykker vel frem for alt, at USA's fokus har været rettet mod andre og langt varmere himmelstrøg, hvor deres engagement har haft store menneskelige og materielle omkostninger. Det fremgår da også af tabellen ovenfra, at der i hvert fald frem til førnævnte fald har været en omfattende og vedvarende Side 71 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik vækst i de amerikanske forsvarsudgifter, men at denne vækst ikke har materialiseret sig i særegne arktiske kapabiliteter i stil med den kinesiske isbryder Snedragen (Breum 2011B). Meget symbolsk for Arktis’ placering på den amerikanske prioriteringsliste var, at Arktis-strategien blev underskrevet af Bush som et af de sidste dokumenter i hans embedsperiode. Strategien blev videreført under den nuværende præsident Obama, og trods det moderate udgangspunkt har der været en klar udvikling at spore i forhold til bevågenheden om Arktis i vores analyseperiode. Således gik Arktis fra ikke at være nævnt med et ord i QDR 2006 til at være nævnt otte gange i QDR 2010 under flere forskellige lande og policy-områder (Department of Defence 2006; 2010). Samtidig understreger den sporadiske inddragelse af Arktis i dokumentet dog, at USA endnu manglede en samlet tilgang til dette policyfelt i perioden trods den øgede opmærksomhed. Dette forhold gjorde sig også gældende militært, hvor Arktis i perioden hørte (og stadig hører) ind under tre af de amerikanske geografiske kommandoer; US Northern Command, US European Command og US Pacific Command med det operationelle ansvar spredt ud på tre forskellige operationschefer med deraf følgende vanskeligheder ved at placere et ansvar for en entydig satsning på området (Kraska 2011:251-52). Som fastslået i QDR 2010 var og er Arktis dog et militært interessefelt. Dels i forhold til Thule Air Base med radaropgraderingen som et led i NATOs vordende missilskjold og i forhold til Nordvestpassagen, hvis status USA og Canada som allerede nævnt var og fortsat er uenige om (CBC News 2009). Uenigheden baserer sig på det historiske faktum, at amerikanerne ønsker at forsvare sejlpassager over hele kloden som åbne, internationale farvande (Kraska 2011:252-54).17 Dog er problematikken i en arktisk kontekst mere nuanceret. Dels er det en gammel strid, som går tilbage til Den kolde Krig og skal ses i lyset af russernes årvågenhed over Nordøstpassagen, og dels blev også Kina i perioden langt mere aktive i Arktis. Truslen om kinesiske fartøjer nord for amerikanernes eget kontinent er – i tråd med Monroe-doktrinen, der erklærer de amerikanske kontinenter for USA’s interessesfære, hvor nye magter ud over de i 1823 allerede etablerede kolonimagter ikke vil blive tålt – en torn i øjet på den amerikanske sikkerhedspolitiske selvforståelse (Kjærgaard 2012). 17 Som danskere er det værd at erindre sig, at det netop var USA, der ud fra denne devise, forårsagede Øresundstoldens endeligt. Side 72 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik USA har traditionelt været eksponeret mange steder på kloden via maritime kapabiliteter. Denne tilgang prægede også amerikanernes arktiske kapabiliteter – eller rettere mangel på samme. I analyseperioden har USA forladt sig på de traditionelle strategiske afskrækkelsesmekanismer i form af atomubåde samt stationære og mobile maritime radarsystemer. Ligeledes havde og har USA en stor kapacitet inden for strategiske bombefly og lufttankning, hvilket er essentielt for suverænitetshævdelsen i Arktis (Kraska 2011:253-56). Således var USA i stand til at agere udefra i Arktis, men faktisk, operativ tilstedeværelse i Ishavet udover atomubåde kneb det med. USA manglede de konkrete kapabiliteter i form af f.eks. isbrydere til US Coastguard, som det trods forsøg i flere omgange endnu ikke er lykkedes at få afsat midler til. Dertil kommer, at der heller ikke eksisterede og stadig ikke eksisterer den nødvendige infrastruktur til at støtte en arktisk tilstedeværelse i form af dybvandshavne, lufthavne samt overvågnings- og navigationssystemer (Kraska 2011:256-57). Denne tilstand bevirkede, at USA i perioden og fremefter ikke var og ikke er i stand til at udfylde opgaver relateret til retshåndhævelse og search and rescue (SAR) i regionen. Status på arktiske kapabiliteter kombineret med en tøvende politisk og militær aktivisme i relation til Arktis bevirkede, at USA var langt fra at kunne dominere eller være dagsordenssættende i perioden, hvor de dog gik fra at være mere eller mindre fraværende til at mobilisere en moderat interesse. Således forekommer det heller ikke sandsynligt, at USA vil have et reelt udgangspunkt eller ønske om at dominere Arktis fremadrettet – en vurdering der understøttes af store besparelser i det amerikanske samfund generelt og en slunken statskasse, som gør USA ude af stand til på samme måde som Kina at omsætte likvider i langsigtede, strategiske investeringer i Arktis i form af både materielindkøb og ressourceudvinding af f.eks. sjældne jordarter. 6.3.2. Rusland Det er vores opfattelse, at Rusland udgjorde periodens største magt i Arktis, hvilket var et resultat af, at Rusland i mange år har opfattet sig selv som en arktisk magt. Det er ikke så mærkeligt, når vi tænker på, at en tredjedel af det russiske territorium befinder sig nord for den arktiske cirkel, at to tredjedele af områdets olie og gas findes på russisk territorium, samt at størstedelen af de oprindelige folk og den økonomiske aktivitet i Arktis befinder sig i Rusland med deraf følgende infrastruktur og forbindelser ud til resten af verden (Kraska 2011:247). Rusland har den længste arktiske kystlinje af alle kyststater og har traditionelt været til stede i stort omfang i Arktis i kraft af Nordflådens base på Kola-halvøen i Murmansk (Zysk 2011:85-89). Rusland har udnævnt Arktis til Side 73 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik et af sine store satsningsområder og lægger ikke skjul på, at de anser området for at være en garanti for Ruslands velstand, status og indflydelse i det 21. århundrede. Således blev det i perioden fastslået, at Arktis anses som en national-strategisk ressource for Rusland (Ragauskas 2012). Det var da også Rusland, der til trods for de varierende stadier af forfald, som præger store dele af Ruslands væbnede styrker, i perioden havde de mest potente arktiske kapabiliteter. Disse har været så tydelige, at de ligefrem er blevet indtægtsgenerende ved at blive gjort til genstand for udlejning. Det kan blandt andet nævnes, at den dansk-canadiske LOMROG-I ekspedition var ledsaget af såvel en svensk som en russisk (atom)isbryder (Kontinentalsokkelprojektet 2012). Dertil kommer, at russerne har en hel flåde, Nordflåden, bl.a. dedikeret til Arktis. Nordflåden havde central strategisk betydning under den kolde Krig, da den var hjemsted for et stort antal atomubåde og i øvrigt lå midt i et område, der var særdeles velegnet til missilaffyringer. De atomare kapabiliteter blev i vores analyseperiode genoplivede, så man kom op på 6 fuldt operative atomubåde i Nordflåden (Tamnes 2011:51), hvis område til stadighed er velegnet til missilaffyringer (Zysk 2011:91-93). Derudover havde Nordflåden stadig et hangarskib i funktion (The Economist 2010:30), og slutteligt ytrede Ruslands Sikkerhedsråd i 2009 intentionen om at oprette en arktisk elitestyrke til at varetage russiske interesser i området i (Den Russiske Føderations Sikkerhedsråd 2009). De forøgede kapabiliteter blev fremhævet gennem forøget øvelsesaktivitet samt en brat stigning i aktiviteten og aktionsradiussen for russiske strategiske bombefly, hvilket understregede Ruslands vilje til at kunne operere i Arktis (Zysk 2011:86-90). Denne sikkerhedspolitiske bevidsthed og følelsen af adkomst til Arktis gav sig også udslag i internationale relationer, hvor russerne udviste stærk skepsis mod kinesisk status som permanent observatør i Arktisk Råd (en modvilje der ikke siden er mildnet) og manglende vilje til at lade Nordvestpassagen som Nordøstpassagen få status af åbent, internationalt farvand, hvilket som nævnt er i modstrid med amerikanske interesser. Arktis var således stærkt repræsenteret i periodens russiske sikkerhedspolitiske tænkning, ligesom Ruslands Arktis-strategi fra 2008 betoner vigtigheden af at sikre ”[…] den militære sikkerhed i forskellige militærpolitiske situationer” (egen oversættelse, red. Den Russiske Føderations Sikkerhedsråd 2008) Dog konkurrerede Arktis sikkerhedspolitisk med Ruslands bløde bug ned mod Kaukasus og mod den voksende rival på den anden side af Sibirien, Kina. Blandt andet indtog krigen med Georgien i sensommeren 2008 en stærk plads i det russiske sikkerhedspolitiske etablissements bevidsthed. Således prægedes de militære investeringer i Arktis af, at Arktis i Side 74 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik modsætning til de førnævnte områder var relativt konfliktfri i perioden og trods anerkendelse af områdets vigtighed derfor måtte klare sig blandt konkurrerende sikkerhedspolitiske prioriteter (Hedenskog 2011:62-63). Imidlertid taler meget for, at Rusland i mindst lige så høj grad fokuserede på det økonomiske potentiale i Arktis som på de militære trusler. Således præsenteres Ruslands Arktis-strategi under rubrikken ”økonomisk sikkerhed” på den Russiske Føderations Sikkerhedsråds hjemmeside (Den Russiske Føderations Sikkerhedsråd 2012). Dette fokus var i høj grad motiveret af de økonomiske udfordringer Rusland stod over for i perioden i form af fortsat manglende diversificering af russisk økonomi, en større sårbarhed over for finanskrisen end ventet af de russiske magthavere og i forlængelse af dette den fortsatte afhængighed af oliepriserne. Ruslands tilgang i perioden var derfor præget af det udstukne mål om at opretholde eller skabe den nødvendige kapacitet til at sikre en permanent operationel tilstedeværelse i Arktis samt tilsikre en tilsvarende evne til at udnytte regionens ressourcemæssige potentiale for derved at opnå den deraf følgende økonomiske og indflydelsesmæssige dividende. Et udslag af denne bevidsthed om det økonomiske potentiale i Arktis og ambitionen om at kunne udnytte dette uforstyrret sås på den diplomatiske front i forhold til grænseaftalen med Norge samt den russiske velvilje over for Ilulissat-erklæringen (US Embassy Copenhagen 2008). Ruslands intentioner i perioden må således sammenfattende vurderes at være fredelige. Der er imidlertid en faktor, som kan ændre Ruslands fokus til i højere grad at blive militært og trusselsbaseret end økonomisk – NATO. Rusland byder ikke NATO velkommen som aktør i Arktis, og viste sig i perioden uvillig til at acceptere, at området udnyttes strategisk af alliancen. Et konkret eksempel på denne holdning sås, da Rusland prompte svarede igen på planerne om at oprette NATOs missilskjold ved at opstille Iskander-missiler i Kaliningrad (Hedenskog 2011:63-65) ligesom Rusland i perioden har foretaget adskillige strategiske flyvninger tæt på traditionelle NATO-forsvarsområder i Nordnorge, herunder især Bodø og Lofoten (Tamnes 2011:52). Hvis NATO således henlægger større øvelser i Arktis eller eksplicit inkorporerer Arktis i sit strategiske koncept, kan det potentielt ændre Ruslands prioriteter og tilgang til området (Tamnes 2011:52-56). Samlet set har Rusland i perioden utvivlsomt udgjort den mest kapable arktiske magt og har ligeledes demonstreret både viljen og evnen til at kunne være til stede og operere i området. Side 75 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Rusland begrænses imidlertid af en begrænset økonomisk formåen og har også gjort sit til at signalere interesse i et konfliktfrit Arktis, hvorfor Rusland må vurderes til ikke at have været i stand til at dominere regionen og sætte en unilateral dagsorden. 6.3.3. Norge Sammen med Rusland adskiller Norge sig som den arktiske kyststat med de mest omfattende økonomiske og militære aktiviteter, der ligeledes rækker længst tilbage i historien og den nationale selvforståelse (Tamnes 2011: 57-58). Det forekommer derfor naturligt, at Norge var tidligt ude med en strategi for Arktis, der sidenhen er blevet fulgt op med policy outreach i forhold til bl.a. NATO (Tamnes 2011:59). Norges indsats i perioden byggede således på en traditionel bevidsthed om betydningen af det høje nord for den norske stat, men skal også ses i sammenhæng med Norges geografiske realiteter i form af et naboskab med Rusland, hvor Norge på den ene side repræsenterer NATO og samtidig må forholde sig til russiske militærbaser og operativ aktivitet tæt på sine grænser (Tamnes 2011:53). Den russiske faktor i kombination med Arktis’ økonomiske betydning for norske interesser og de suverænitetsmæssige udfordringer, Norge har oplevet i forhold til Svalbard, kan således opfattes som baggrund for, at Norge i perioden har haft en massiv arktisk agenda og har oprustet sine arktiske kapabiliteter (jf. 5.2.2.). En stor del af periodens militære investeringer var derfor fokuseret på kapabiliteter og platforme beregnet på maritime aktiviteter med særligt fokus på det høje nord. Således indkøbte de norske væbnede styrker i perioden fem nye fregatter og seks nye motortorpedobåde designet til nordlige, norske farvande, ligesom kystvagten blev forsynet med en isbryder og 14 helikoptere beregnet på at kunne operere med norsk søværns fregatter og kystvagtens skibe (Tamnes 2011:59). Nordmændene har derudover udskilt en separat kystvagt til løsning af myndighedsopgaver som f.eks. fiskeriinspektion, hvorved det har været muligt at frigøre resterende marineenheder til andre opgaver som f.eks. overvågning og suverænitetshævdelse. Sådanne opgaver kan bl.a. relatere sig til vandene omkring Svalbard, der imidlertid er demilitariseret og lægger jord til forskningsstationer for en række nationer (jf. Appendiks A), hvorfor konfliktpotentialet må siges at være begrænset. Selvom Norge i perioden oplevede udfordringer i Forsvaret bl.a. i forhold til størrelsen af officerslønningerne (Ulriksen 2007:150), så var prioriteringerne i mindre grad præget af besparelser dikteret af finanskrisen, da de norske likvider takket være de høje oliepriser, forblev rigelige. Dette Side 76 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik gav sig udslag i, at landet udover substantielle militære investeringer, ligeledes fortsatte det målrettede arbejde med at sikre sig et solidt vidensgrundlag for sin fortsatte tilstedeværelse og aktiviteter i Arktis. Således så perioden massive norske investeringer i bl.a. et center for klima og miljøforskning i Tromsø, hvor de også har haft held til at få placeret Arktisk Råds sekretariat (Arctic Council 2012B). Derudover blev der indkøbt et issikret forskningsskib, der indledtes et arbejde med udviklingen af et integreret monitorerings- og underretningssystem, og samtidig blev der afsat midler til at forbedre den arktiske, maritime sikkerhed, nød- og olieudslipberedskabet samt indsamlingen af biologiske data for området (Tamnes 2011:59-60). Dette massive fokus på Arktis i perioden blev naturligvis hjulpet på vej af det faktum, at Norge kun i meget begrænset omfang var militært hængt op andre steder i verden og ikke på samme måde som en international stormagt havde behov for at projicere magt i andre regioner. Samlet set tegner der sig et billede af Norge som en stat, der i perioden fortsatte traditionen med stor vægtning af at kunne være selvhjulpen i forhold til sine interesser i Arktis, hvilket gav sig udslag i betydelige investeringer i både kapabiliteter samt politiske processer og fora, der dækker området. Samtidig prioriterede de også et stabilt og sikkert Arktis ved at tilslutte sig fælles styring og ansvar for området bl.a. ved gennemførelse af bilaterale øvelser med Rusland og anden fælles øvelsesaktivitet i forhold til SAR, fiskerikontrol og energiinfrastruktur (Tamnes 2011:59). Norge arbejdede således gennem perioden målrettet på at sikre sin indflydelse og interesser i Arktis uden dog at dominere regionen og sætte en ensidig dagsorden. 6.3.4. Rigsfællesskabet Som tidligere fremhævet er Danmarks position i Arktis afhængig af Grønland som en del af Rigsfællesskabet. Grønland besidder intet reelt territorialforsvar, ligesom den grønlandske befolkning ikke pr. lov og kun i yderst begrænset omfang deltager i Forsvarets arbejde. De danske militære opgaver begrænser sig til suverænitets- og autoritetshævdelse, ligesom den amerikanske tilstedeværelse på Thule Air Base er begrænset og fokuseret på radarovervågning (Petersen 2011:158-163). Periodens udvikling i Arktis til trods var Rigsfællesskabets udenrigspolitiske aktivitet i perioden primært rettet mod Irak, Afghanistan og sidenhen mod Libyen og Afrikas Horn, og der blev kun i begrænset omfang investeret i arktiske kapabiliteter. Side 77 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Dette understreges af, at Arktis som helhed ikke blev nævnt i et forsvarsforlig før i slutningen af perioden nemlig i 2010, hvor anbefalingerne – 2 år efter Ilulissat-erklæringens tilblivelse – fokuserede på en ”[…] omfattende analyse af Forsvarets fremtidige opgaveløsning i Arktis” og en arktisk indsatsstyrke, som skulle sammensættes ”[…] ud fra Forsvarets eksisterende kapabiliteter” frem for konkrete initiativer og nye materielanskaffelser (Forsvarsministeriet 2009:10-11). Den eneste konkrete beslutning vedrørende Arktis fremgik af samme forsvarsforlig fra 2010, hvor beslutningen om at sammenlægge Grønlands Kommando og Færøernes Kommando i en ”[…] værnsfælles arktisk kommando” fremgik (Forsvarsministeriet 2009:10)18. Trods sin tøvende tilgang styrkede Rigsfællesskabet dog nogle af de kapabiliteter, der har potentiale til at operere uden for Danmarks umiddelbare kystfarvand. Her tænker vi især på indkøbet af støtteskibe til Søværnet i perioden. Det skal imidlertid bemærkes, at disse i modsætning til de fire ældre inspektionsskibe uagtet deres størrelse ikke som sådan er tiltænkt Arktis, men i højere grad er møntet på at skulle medvirke i sydligere missioner som f.eks. pirateribekæmpelse, der hen mod slutningen af perioden begyndte at trække stadig større veksler på Søværnet, som udgør den primære del af dansk militær tilstedeværelse i Arktis. Dog indkøbte Forsvaret i perioden to patruljefartøjer af Knud Rasmussen-klassen udelukkende med henblik på at operere i Arktis (Forsvarsministeriet 2009:13). Vi konstaterer også, at Rigsfællesskabet rent faktisk var i besiddelse af isbrydere og således på papiret havde forudsætninger for at begå sig i Ishavet. Hertil må dog bemærkes, at det for de tre isbrydere Danbjørn, Isbjørn og Thorbjørn gjaldt, at de har været til brug i de indre danske farvande og i øvrigt blev udfaset i perioden (Politiken 2010B). Således var Søværnets inspektionsskibe ikke været i stand til på egen hånd at operere i Ishavet året rundt, men var kun været i stand til at nå frem til f.eks. Hans Ø i sensommeren. Rigsfællesskabets arktiske kapabiliteter var således karakteriseret ved en begrænset fleksibilitet og operativ formåen under skiftende arktiske forhold. Som ovenfor nævnt var og er det langt overvejende Søværnet og Flyvevåbnet, der opererer i Arktis. Det var imidlertid Hæren, som var centrum for den politiske opmærksomhed i perioden grundet de store og krævende landoperationer andre steder på kloden. Flyvevåbnet fik genindtaget noget af scenen i forbindelse med indsatsen i Libyen, men det er stadig langtfra sikkert, at Rigsfællesskabet kommer til at investere i en ny flåde 18 Den arktiske Kommando er for nyligt oprettet i Nuuk. Side 78 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik af kampfly, der ellers spiller en central rolle for suverænitetshævdelsen i Grønland og ligeledes har medvirket til suverænitetshævdelse i Island og Baltikum (nytkampfly.dk 2012). Viljen i perioden til at investere i en øget kapacitet på området forekommer således at have været vigende. I stedet valgte Rigsfællesskabet i nogle tilfælde at leje det nødvendige udstyr i form af ledsagende svenske og russiske isbrydere på de tre LOMROG-ekspeditioner (Kontinentalsokkelprojektet 2012) og en aftale om ukrainsk transport af brændstof fra Thule Air Base til Station Nord19. Aftalen med Ukraine blev fremstillet som en indirekte støtteerklæring til Ukraines aspirationer om NATOmedlemskab (Berlingske Tidende 2008), men ændrede ikke på, at Rigsfællesskabets kapacitet inden for transportfly var og vedbliver at være temmelig moderat, idet den begrænser sig til fire mellemtunge taktiske transportfly af typen Hercules C130J-30, der både skal servicere Forsvaret i Grønland og Forsvaret i internationale operationer (Forsvarskommandoen 2010:36). På trods af Rigsfællesskabets spredte opmærksomhed og det beskedne omfang af materiel målrettet Arktis, så eksisterer der for så vidt angår infrastruktur et rimeligt udgangspunkt i Grønland. Således findes der både havnefaciliteter og lufthavne eller landingspladser i Nordgrønland på Station Nord og Thule Air Base, i Sydvestgrønland i Nuuk og Grønnedal, i Midtgrønland med faciliteterne i Søndre Strømfjord og i Østgrønland med Mestersvig landingsplads (Petersen 2011:158-59). Ligeledes havde og har Rigsfællesskabet et fortrin i forhold til tilstedeværelse i det ekstreme arktiske miljø. Dette fortrin består af Siriuspatruljen, der i over 60 år har hævdet suveræniteten i Nordøstgrønland med hundeslæder, der har en meget stor aktionsradius (Grønlands Kommando 2012A). Desuden har der, på trods af de knubbede ord i den dansk-canadiske konflikt om Hans Ø, siden slutningen af perioden i 2010 været udveksling og fælles øvelsesaktivitet mellem Rigsfællesskabet og Canada, idet de to lande ligesom Norge og Rusland har en fælles (sø-)grænse og derfor store umiddelbare interesser i vidensdeling om operationsmåder og erfaringer fra området og i et velfungerende samarbejde generelt. Således var Sirius for første gang i 2010 udstationeret uden for Grønland, da de var indsat i en øvelse med canadierne med udgangspunkt i CFS Alert (Forsvarskommandoen 2012). Samarbejdet er blevet en årligt tilbagevendende begivenhed, og så sent som juni måned 2012 har canadiske officerer besøgt Grønlands Kommando og to danske patruljefartøjer, mens danske officerer har besøgt Joint Task Force North i Yellowknife samt en rangerpatrulje i Yukon (Grønlands Kommando 2012B). 19 En ordning der senere måtte opgives. Side 79 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik I forlængelse af redegørelsen (jf. 5.2.1.) tegner der sig et billede af Rigsfællesskabet som en arktisk nation, der i perioden har ydet et bidrag til regionen og kyststaterne i form af formalisering af samarbejde samt vidensdeling i forhold til operationsmåder i Arktis. Det fremstår dog ingen tvivl om, at Rigsfællesskabet ingenlunde kunne diktere eller ønskede alene at sætte den arktiske dagsorden. 6.3.5. Canada I Canadas nationalhymne indgår den tidligere nævnte passage ”the True North strong and free”, og selvom størstedelen af befolkningen lever tættere på den sydlige grænse mod USA end i nærheden af de arktiske områder, så spiller Arktis en stor rolle i den canadiske selvopfattelse. Det aspekt, der har optaget canadierne mest i perioden, er spørgsmålet om suverænitet over de arktiske dele af nationen – en bekymring, der opsummeres af den ofte anvendte frase: Use it or lose it! (Lackenbauer 2011:227). Dette slagudtryk har fået stor gennemslagskraft trods det faktum, at Canadas suverænitet reelt kun er omtvistet i forhold til Hans Ø med forbehold for uenigheden om Nordvestpassagen. Bekymringerne i relation til Canadas suverænitet over deres arktiske besiddelser har givet sig udtryk i en markant magtretorik som nævnt i denne analyses begyndelse (Huebert 2011:194-95). Et hurtigt blik på de faktiske forhold afslører dog, at Canada ikke fulgte op med tilsvarende offensive investeringer i arktiske kapabiliteter. Således er Canadas forsvarsbudget stadig temmelig moderat (jf. Figur 6.1.) og ligeledes præget af et stort og længerevarende engagement i Afghanistan. I den forbindelse har en vis opfindsomhed dog været under udfoldelse i analyseperioden, idet kapabiliteter, der oprindelig er købt til at operere i en afghansk kontekst, er blevet omdirigeret til Arktis, uden at der dog er gjort et stort nummer ud af dette i offentligheden (Huebert 2011:215). Samtidig har den canadiske føderale regering med jævn vedholdenhed udbygget den arktiske infrastruktur i perioden. Et eksempel på dette er, at Canada siden 2007 har arbejdet på en omlægning af en tidligere blymine ved byen Nanisivik i Baffin Bay til en marinestation med dybvandshavn med tanknings- og anløbsplads til canadiske flådefartøjer for derved at tilsikre en permanent canadisk flådetilstedeværelse i løbet af den isfrisæson fra juni til oktober (Blondin 2007:10). Angiveligt blev Nanisivik bl.a. udvalgt på grund af placeringen ved den østlige indgang til Nordvestpassagen, der som tidligere nævnt indtager en vigtig plads i Canadas arktiske prioriteter. Selvom faciliteten langt fra er færdig, var den allerede i 2010 en del af en Side 80 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik arktisk flådeøvelse og indikerede således, at Canada var på vej til at styrke sin arktiske operationsradius (Blondin 2007:10). Derudover har canadierne anlagt et Center for arktisk træning og uddannelse for hæren i Resolute Bay ligesom the Canadian Rangers har undergået en styrkelse, og der i øjeblikket etableres en ekstra hærenhed fra reserven i den arktiske base Yellowknife (Huebert 2011:215). Samtidig arbejdes der på at udvikle og implementere overvågnings- og monitoreringskapaciteter, ligesom alle fartøjer i canadisk farvand nu skal indrapportere deres tilstedeværelse, hvilket skaber langt bedre overblik for den canadiske kystvagt og flåde. Infrastrukturen er således godt på vej, alt imens det går langsommere med de kapabiliteter, der skal anvende den. Således påregner Canada tidligst i 2017 at have en isbryderkapacitet egnet til at operere i det arktiske ocean parat til at afløse den mindre version, de i øjeblikket anvender, og som har meget begrænset rækkevidde og formåen (KNR 2010). Det er tillige bestemt, at den canadiske flåde skal have tilgang af patruljefartøjer af Polar-klassen, egnede til operationer i arktisk farvand. Hvor stor tilgangen bliver, og hvornår, den er fastsat til, er imidlertid ikke klart (Huebert 2011:215). Mere synlige fremskridt har der været på flysiden, hvor den C-17, der egentlig var beregnet på Afghanistan allerede i 2010, indgik i arktisk øvelsesaktivitet i Resolute og samme år landede på CFS Alert (Huebert 2011:215). Denne begivenhed markerede en stærkt forbedret canadisk evne til transport og flytning af udstyr og deraf følgende evne til at operere i Arktis. I tillæg hertil har det canadiske forsvar formuleret ambitioner om øget luftpatruljering bl.a. ved hjælp af ubemandede fartøjer – de såkaldte UAV’s. Disse planer mangler dog endnu at materialisere sig. Således tegner der sig i perioden et billede af Canada som en arktisk kyststat med et stærkt arktisk fokus og en til tider alarmistisk retorik, der dog ikke modsvaredes af kapabiliteter. Der er således intet, der taler for, at Canada i analyseperioden kunne sætte den arktiske dagsorden, hvis de havde ønsket det, eller at de vil kunne gøre det i nær fremtid. 6.3.6. Kina Kina er ikke en arktisk (kyst)stat, men har ikke desto mindre vist både vilje og evne til at skaffe sig indflydelse i Arktis, og Kina har som arktisk aktør udgjort et stadig større punkt på dagsordnen hen imod slutningen af vores analyseperiode. Der er dog ikke belæg for at tolke Kinas ageren i erobringstermer, idet der ingen tegn var eller er på, at Kina er på vej mod militær dominans i Arktis. Derimod synes Kina at tænke mere i handels- og ressourcemæssige termer, hvilket gav sig udtryk Side 81 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik på mange niveauer. På det politiske niveau har Kina således forsøgt at være på forkant med udviklingen og om muligt påvirke den ved at arbejde for at skaffe sig en plads som permanent observatør i Arktisk Råd (Erickson & Collins 2012). På det handelsmæssige område vil Kina nyde godt af forkortede sejlruter gennem Nordøst- og Nordvestpassagen og har allerede vist viljen til at opbygge de nødvendige kapaciteter til at udnytte denne mulighed i form af den ovenfor nævnte isbryder Snedragen, der har gennemført sejlturen gennem begge passager (Breum 2011B). Kinas stigende engagement i perioden gav sig også til udtryk i den kinesiske stat gennem statsejede mineselskabers villighed til at bakke investeringer i Grønlands sjældne jordarter op med omfattende statskapital for på den måde at sikre sig fremtidig adgang til vigtige ressourcer (Bertelsen 2012). I selve vores periode har udfaldet af dette dog været begrænset, men fremgangsmåden ligger efter vores opfattelse spiren til en dominerende faktor i det arktiske policyfelt. De sjældne jordarter har central betydning for både civil- og militærteknologi, hvorfor adgangen til dem kan have betydning for andre staters produktions- og konkurrenceevne samt den fremtidige fordeling af kapabiliteter i hele verden (Erickson & Collins 2012). Selvom Kina er en udefrakommende aktør i Arktis, har landet i perioden således vist potentialet til at opnå markant indflydelse i Arktis, fordi de i modsætning til andre store stater som Rusland og USA er mindre tynget af krigsførelse, finanskrise og statsgæld og derfor kan bakke langsigtede projekter i f.eks. mineindustrien op med likvider i en størrelsesorden, som ingen andre stater i systemet i perioden har været i stand til at matche. Uagtet det fremtidige potentiale havde Kina som udefrakommende aktør efter vores opfattelse ikke mulighed for at dominere policyfeltet i vores analyseperiode. Dertil var deres adkomst til regionen uagtet Snedragen for besværlig også den manglende permanente observatørstatus i Arktisk Råd taget i betragtning. Kinas fremtidige status vil vi ikke forholde os særegent til, men landets rolle i forhold til Rigsfællesskabets arktiske fremtid vil vi berøre senere (jf. 9.). 6.4. Opsummering Som opsamling til delanalysen vil vi nu vurdere graden af kongruens, og altså hvorvidt hypotese 1 skal falsificeres. Med andre ord skal vi slutte, hvorvidt ingen arktisk aktør satte eller kunne sætte den arktiske dagsorden, og derved begrænsede Rigsfællesskabets aktivitetsniveau. Vi gør dette med udgangspunkt i en opsamling af de konkrete indikatorer i analysen. Side 82 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik I forhold til de historiske indikatorer viste analysen, at perioden var præget af en lang række regionale episoder lige fra russisk flagplantning til imaginære danske indsatsstyrker, som alle vakte furore blandt ikke mindst de andre arktiske kyststater. Disse regionale episoder blev dog begrænset af den dynamik, der er blevet karakteriseret som ”the Scramble for the Arctic”, som tilsiger, at staterne forholder sig til det arktiske policyfelt som til Afrika omkring forrige århundredeskifte. Baggrunden var sikkerhedsdilemmaet, som fordrede, at kyststaterne samarbejdede snarere end oprustede. En dynamik som vi uagtet deres historiske skisma i fire NATO- og ét ikke-NATO-land identificerede under en art alliancemæssigt tilhørsforhold i form af Ilulissat-erklæringen. Kyststaternes forhold var altså karakteriseret ved sammenholdet som Arctic Five med formålet at holde andre udefrakommende aktører stangen og samtidig også hinanden – ingen kyststat forsøgte i perioden således at bryde denne relation, men føjede sig efter hver regional episode. Et blik på periodens forsvarsudgifter efterlod dog ingen tvivl om USA's relative styrkefordele, men et nærmere blik på staternes arktiske kapabiliteter og dermed også deres arktiske tilstedeværelse understregede forholdet ovenfra. Det relative styrkehold i denne stadigt vanskeligt tilgængelige egn af verden var således præget af styrker og svagheder i alle lande. USA havde måske nok de største forsvarsudgifter, men var og er kun i ringe grad rustet til en arktisk tilstedeværelse udover atomare ubåde. De andre kyststater havde og har en varieret arktisk tilstedeværelse, men også de enkelte lande savnede i perioden et omfang af arktiske kapabiliteter, som skulle have tilladt én af disse en stærkere selvstændig stemme i det arktiske policyfelt. Og selvom de havde haft en stærkere stemme, havde de næppe brudt med dynamikken beskrevet ovenfor, når en stat som Kina i perioden fremdeles øgede sine arktiske kapabiliteter og arktiske tilstedeværelse, men dog stadig er udeladt fra direkte beslutninger med betydning for Arktis. EUs rolle i Arktis syntes iøvrigt svært begrænset, hvorfor vi ikke særegent beskæftigede os med denne organisation. I forhold til forudsætningerne 1 til 3 betyder ovenstående, at vi har identificeret en høj grad af kongruens mellem henholdsvis den første og den anden forudsætning og empirien. Ingen arktisk aktør satte eller kunne i perioden have sat den arktiske dagsorden alene. I forhold til den tredje forudsætning overvejede vi i delanalysen indirekte det strukturelle pres på Rigsfællesskabet og Norge gennem analysen af den arktiske regionale dynamik, som viste, at der naturligvis var forskelle i f.eks. tilstedeværelsen af fremmede stater på staternes arktiske territorier, men at det var netop det samme policyfelt, som de skulle agere indenfor. Således spillede det ingen rolle at, Side 83 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Rusland, som er til stede på Svalbard, ikke er medlem af NATO, mens USA, som besidder Thule Air Base, er det. Vi mener derfor, at der er en høj grad af kongruens mellem empirien og forudsætning 3. Dette opsamler vi i figur 6.2., hvor ”X” angiver kongruens: Figur 6.2. Forklaringsmodellen Strategisk Variabelled Hypotese Neorealisme Historisk teori og institutionalisme adapationsteori Forudsætninger Systemisk uafhængig variabel H1 Indenrigspolitisk medierende variabel H2 Udenrigspolitisk afhængig variabel H3 F1 F2 F3 X X X F4 F5 F6 F7 F8 Kilde: Egen tilvirkning Med samtlige forudsætninger opfyldt kan vi derfor ikke falsificere hypotese 1, hvilket betyder, at der ingen dominerende eller potentielt dominerende aktør var i Arktis i vores analyseperiode. For Rigsfællesskabet og Norge gav dette åbne stormagtsspil – alle kyststaterne som bekendt var en art stormagter grundet Arktis’ særegenhed – kun i mindre grad systemiske begrænsninger. I policyfeltet var der naturligvis den beskrevne ”scramble for the Arctic” dynamik, som forplantede sig i Ilulissat-erklæringen i 2008, men redegørelsen dokumenterede som bekendt stadig et højere norsk aktivitetsniveau. Fra et systemisk perspektiv var der altså et urealiseret potentiale for Rigsfællesskabet i analyseperioden, og vores forklaring har indtil videre holdt stik, hvorfor vi må fortsætte vores jagt på årsagerne inden for Rigsfællesskabet. Side 84 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 7. Anden delanalyse: Den indenrigspolitiske medierende variabel I det forrige afsnit konkluderede vi, at det ikke er muligt med udgangspunkt i det strukturelle pres at finde en fyldestgørende forklaring på, hvorfor Rigsfællesskabet og Norges udenrigspolitik i Arktis adskiller sig i et henholdsvis lavt og højt aktivitetsniveau. Vi ved fra redegørelsen (jf. også Appendiks A), at der er omfattende indenrigspolitiske organisatoriske forskelle på Rigsfællesskabet og Norge, forskelle som kun er blevet større fra begyndelsen af vores analyseperiode i 2004 over vedtagelsen af Selvstyreloven til den gradvise grønlandske hjemtagelse af ansvarsområder. Vores teoretisk deducerede hypotetiske forklaring som udtrykt i hypotese 2 udtrykker således, at det er karakteren af det dansk-grønlandske forhold, der har hæmmet Rigsfællesskabet og adskiller os fra Norge. Hvilken påvirkning disse forskelle afføder for fastsættelsen af arktiske udenrigspolitiske mål er svært at svare fyldestgørende på uden at have en forståelse for, hvilken rolle Arktis indtager, hvordan området opfattes samt hvilke andre årsager af mere umiddelbar praktisk karakter, der måtte have en indvirkning. Vi vil derfor indlede denne analysedel med inddragelsen af de historiske betingelser for Danmarks og Norges tilgang til deres position som arktiske stater, og lade dette afsnit efterfølge af nogle overvejelser om økonomiske og politiske hensyn og slutteligt se på udviklingen inden for organiseringen af Rigsfællesskabet. 7.1. Historiens Skygger Som dokumenteret i den historiske redegørelse var begge nordiske kongerigers arktiske tilstedeværelse engang én og samme, men dette er efter vores opfattelse ingenlunde det samme som at sige, at de to lande er bærere af enslydende arktiske erfaringer. 7.1.1. Danmark som polarnation. De danske unionskonger var til stede i Arktis i kraft af bilandene til deres norske arveland og med freden i Kiel 1814 i kraft af deres nordatlantiske kolonier. Grønland er ikke længere en koloni, og den tid, hvor landet som amt var en integreret del af Danmark, var en brøkdel af Danmarks tusindårige arktiske historiske. Rigsfællesskabet er derfor en anderledes kyststat, og Østereng er gået så vidt som at sige, at ”[i]t has been pointed out that when the Danes talk about the Arctic they basically refer to Greenland” (Østreng 1999). I Norge er Arktis fysisk og mentalt tættere på i kraft Side 85 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik af Nordnorge og Svalbard, for nok måtte nordmændene opgive deres middelalderlige bilande og acceptere suverænitet med forbehold over Svalbard, men Nordnorge var og er en fuldt integreret del af den norske stat på niveau med de fire andre historiske dele af landet. At der er længere til Grønland for Danmark, end der er fra Oslo og Akershus til Nordnorge fremgår ikke mindst af den forsvarspolitiske position Arktis historisk har indtaget både før og efter 2004. Grønlands historie er da også historien om isolation fra den danske stat i lange perioder. Senest under 2. Verdenskrig, hvor Grønland var afskåret fra Danmark og besat af USA med gesandten Kauffmanns accept (jf. 5.1.). Under Den Kolde Krig vedblev amerikanerne at være til stede i Grønland, hvor de oprettede adskillige støttepunkter herunder Thule Air Base som led i afskrækkelsen af Sovjetunionen. Fra Thule Air Base genereredes vigtigt meteorologiske informationer, og Thule fungerede i hele perioden som flybase samt bidrog til varslingssystemer målrettet missilangreb af central strategisk betydning (Lidegaard 1996:405-406). Den amerikanske tilstedeværelse blev reguleret i Forsvarsaftalen af 1951, og betød at USA sikrede sig retten til at oprette baser i Grønland og samtidig indgik en forpligtelse om at bistå Danmark i forsvaret af Grønland (jf. Appendiks A). Den vej man slog ind på under og efter 2. Verdenskrig påvirkede således både den danske sikkerhedspolitiske opfattelse af Grønland og erfaringen med at hævde Rigsfællesskabets suverænitet i Grønland. Udover Siriuspatruljens oprettelse, som var en reaktion på, at tyskerne uhindret havde kunnet landsætte enheder med det mål at oprette vejrstationer (Bjerre 1980), blev krigen derfor en anledning til, at Grønland i høj grad blev et spørgsmål om amerikansk sikkerhedspolitik, og at forsvaret af Grønland ligeledes blev et amerikansk anliggende (Petersen 2011:146). Således udliciterede Danmark i realiteten sine nordatlantiske forpligtelser og udøvede kun begrænset suverænitetshåndhævelse af delvis symbolsk karakter i form af Siriuspatruljen og danske flådefartøjers løsning af myndighedsopgaver i de grønlandske farvande. Et forhold, der bl.a. udspringer af denne ordning, er, at der ikke findes værnepligt for grønlandske mænd på linje med danske mænd uagtet den indsigt i terræn og arktisk overlevelse, som disse må formodes at kunne bibringe (Værnepligtsloven 2006). Det, at USA i efterkrigsårene har indtaget en central sikkerhedspolitisk rolle i Grønland, understreger, at Grønland og grønlandske forhold har været imperativ for danske politikere og bureaukrater i udformningen af Rigsfællesskabets arktiske Side 86 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik udenrigspolitik, hvilket flere begivenheder i vores analyseperiode medvirker til at understrege. Disse begivenheder vil vi de nærmere på nedenfor, men vi begynder i Norge. 7.1.2. Norges tradition for selvhjælp. Fraværet af et særegent dansk forsvar højt mod nord er intet nyt fænomen. Helt tilbage til 1600tallet følte islændingene sig forsømte af den danske stat, da Barbaresk-piraterne angreb Vestmannaøerne og bortførte beboerne til en tilværelse som slaver under Nordafrikas brændende sol, hvad der i eftertiden blev til tyrkerranet (se f.eks. Madsen). Samme århundrede indeholder da også historien om danskerkongens svigtende evne til at forsvare Norge og forhindre det gryende Stormagts-Sverige adgangen til Nordatlanten over Trøndelag med Freden i Roskilde i 1658. Befolkningen i Trondhjem Len måtte selv elimenere den svenske overmagt – ligesom bornholmerne – inden områdets hjemkomst (Scocozza og Jensen 2004), og måske netop belært af sådanne historiske erfaringer har Norge en ganske anden sikkerhedspolitisk tradition for forsvaret af sine nordlige egne som for resten af landet. Norge grænser op til Rusland, der altid har været en stor og til tider særdeles nærværende nabo, hvilket gav Norge en særegen placering under den Kolde Krig, hvor landet var helt isoleret rent landmilitært. Ikke mindst denne grænse har i nyere tid derfor vænnet nordmændene til at investere i suverænitetshåndhævdelse og til at acceptere større forsvarsudgifter, end tilfældet er i Danmark, som under den kolde Krig bl.a. hørte ind under NATO’s Enhedskommando som den eneste rigsdel af Rigsfællesskabet, og derfor orienterede sig mod Tyskland i forhold til landets konkrete forsvarsforanstaltninger (Hillingsø 2004:118-128). I modsætning hertil holdt Norge efter 2. Verdenskrig det nordlige fokus, og en stor del af de norske værnepligtige i efterkrigstidsperioden blev uddannet i Brigaden i Nordnorge (Lundesgaard 1995). Værnepligten gjaldt og gælder også samtlige norske minoritetsgrupper såsom samere og kvenere, hvis unikke lokal- og terrænkendskab blev anset for et væsentligt aktiv (Vernepliktsloven 2009, jf. § 3). Derved blev områdets betydning manifesteret både i forhold til det militære etablissement og den norske befolkning. Dette mønster holder den dag i dag, hvor Danske Division hører ind under Multinational Corps North-East i Stetin i Polen, hvorimod Norge ikke ligger under noget tværnationalt enhedshovedkvarter på korpsniveau (Headquarters Multinational Corps Northeast 2012). Side 87 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Danmark har i efterkrigstiden således traditionelt varetaget sit nationale forsvar i samarbejde med Tyskland og fokuseret sit forsvarsmæssige tankesæt som en del af en helhed med fokus sydpå i stedet for nordpå. Norge har i stedet stået på egne ben og har bevaret et nordligt fokus, hvorfor Norge også rent militært er vant med at tænke selvstændigt strategisk omkring nordområderne. Norges opfattelse af evnen til at kunne stå på egne ben og forfægte egne interesser mod andre – og større – staters indblanding er ikke blevet mindre med tiden. Selvom Norge således afviste en skandinavisk forsvarsunion efter 2. Verdenskrig, så ændrede den opfattelse sig delvist i løbet af vores analyseperiode og udmøntede sig i 2009 i et forslag til intensiveret og formaliseret nordisk samarbejde om udenrigs- og sikkerhedspolitik i relation til nordiske spørgsmål. Den bagvedliggende motivation for dette initiativ var, at landene uanset alliancetilhørsforhold har fælles interesser og kan opnå økonomiske fordele og større gennemslagskraft ved at stå sammen, efterhånden som udviklingen i nordområderne og Arktis tager fart i forhold til både skibsfart, ressourceudvinding og generel udvikling (Stoltenberg 2009:5-6). Initiativet blev sammenfattet i Stoltenberg-rapporten, der var et ambitiøst og gennemarbejdet oplæg under ansvar af den forhenværende norske udenrigsminister Thorvald Stoltenberg, som med baggrund fra input fra alle de nordiske lande fremlagde 13 konkrete forslag til nordisk samarbejde. Den konkrete udmøntning af Stoltenberg-rapporten har været begrænset, men det er symptomatisk, at Norge, som ikke er medlem af EU, deltog i det europæiske Nordic Battle Group sammen med Sverige, Finland m.fl., mens Danmark med sit forsvarsforbehold har stået udenfor (Stoltenberg 2009:8). Opsummerende må det konstateres, at Danmarks historiske tradition for at forsvare Rigsfællesskabets nordlige rigsdele enten har budt på forsømmelse eller uddelegering. I denne tilgang ligger også et element af kontroltab for staten, hvilket ikke lægger op til store forkromede udenrigspolitiske målsætninger for de områder, man i et vist omfang ser sig ude af stand til at forsvare. Således falder de vage danske målsætninger i Arktis ind under en historisk tendens. I Norge har man også set fortsættelsen af en tendens med vægt på at kunne klare sig selv, en tendens der dog har bevæget sig i takt med udviklingen, hvor Norge stadig lægger vægt på at kunne stå vagt om sine egne nationale interesser, men samtidig har indset et behov for nordisk sammenhold i takt med at nordiske interesseområder bliver globaliserede og genstand for stormagtsinteresser. Side 88 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 7.2. Olien og økonomien De dansk-norske forskelle er imidlertid ikke begrænsede til den historiske arv. Der er ligeledes forskel på de to nabolande, når det kommer til økonomi. Selvom nordsøolien har haft stor betydning for Danmark i en årrække, så har Danmark haft langt mindre olie end Norge både i absolutte tal og pr. indbygger, og landets velstand er i høj grad afhængig af eksport af andre varegrupper og tjenesteydelser (CIA 2012B). Danmark har derfor ikke traditionelt set olien som en strategisk ressource som landets velstand afhang af og forbinder derfor heller ikke sine økonomiske interesser så stærkt med de nordlige områder af Rigsfællesskabet og deres ressourcepotentiale. Det modsatte gør sig gældende i Norge, som bygger nutidens velstand næsten udelukkende på oliefundene i 1960’erne og derfor forbinder de nordlige områder af Norge og Arktis med kilden til nationens velstand (CIA 2012C). De nordlige områder og Arktis havde også betydning, da Norge var fattigt, idet fiskeriet udgjorde datidens eksistensgrundlang. Således har man i Norge en anderledes bevidsthed om disse områders økonomiske betydning og det økonomiske potentiale og den strategiske vigtighed af at investere i disse. Grønland har ligeledes haft et andet og mere strategisk syn på råstoffer, hvilket vi vil berøre senere. De økonomiske forhold og deres indvirkning på nutidens perceptioner af Arktis som et område af økonomisk betydning udspringer efter vores mening altså af en divergerende historisk erfaring for de to nabolande, og Danmarks tidligere forsøg på at sikre sig et udbytte af Nordsøolien kan muligvis også have en indvirkning på optimismen i vores analyseperiode i forhold til nutidens arktiske potentiale. Således indgik Danmark og Norge i 1964 en aftale om delingen af områder i Nordsøen. Delingen fandt sted i henhold til et midtlinje-princip, hvilket overlod Norge det olierige Ekofisk-felt. På baggrund af dette forhandlingsresultat udviklede der sig en myte om den dilettantiske danske interessevaretagelse under forhandlingerne – noget der sidenhen er blevet refereret til som Ekofisk-syndromet (Breum 2011A:91; Mørch 2000) – og blev forstærket af, at Tyskland ved senere forhandlinger med Danmark og grænsedragning afviste at henholde sig til midtlinje-princip og fik medhold ved Den internationale Domstol, hvorved Danmark endte med det dårligt mulige udkomme af forhandlingerne om grænsedragning med både Norge og Tyskland 20. Udkommet af disse forhandlinger og den populære version af disse har således spillet en rolle for 20 Tyskland, som ikke ønskede at følge det af Danmark og Norge aftalte midterlinjeprincip, fik medhold af Den internationale Domstol i, at det såkaldte ”Special circumstances-princip” (som bl.a. afhænger af kystens udformning osv.) i stedet kunne finde anvendelse. Såfremt sidstnævnte princip havde været anvendt mellem Danmark og Norge, havde Ekkofisk sandsynligvis været dansk i dag. Side 89 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik opfattelsen af potentialet for ressourceudvinding og dermed for opfattelsen af de nordlige besiddelsers vigtighed og potentiale både historisk og i nutiden, hvor det har dannet grundlag for strategisk bevidsthed i Norge og usikkerhed i Danmark, som det vil fremgå nedenfor. 7.2.1. De politiske og økonomiske realiteter. På baggrund af ovenstående forekommer det klart, at historiske mønstre kan trække spor helt op til nutiden, hvor de i samvirke med samtidige begivenheder kan have stor indflydelse på, hvordan en stats interesser formuleres og forfølges. Man kan således anføre, at den dansk-grønlandske politiske succes med at få Ilulissat-erklæringen igennem i foråret 2008 banede vejen for en endelig beslutning to år senere om, at udformningen af en dansk strategi for Arktis skulle være en politisk prioritet. I tiden mellem Ilulissat-erklæringen og udformningen af Arktis-strategien blev Selvstyreloven imidlertid vedtaget (jf. 5.2.1. og Appendiks A). Denne ændring i Rigsfællesskabets organisering kommer vi tilbage til senere i dette kapitel og vil på dette sted derfor nøjes med at konstatere, at Selvstyreloven kom til at udgøre en del af baggrundskataloget for udformningen af en strategi for Arktis og dermed fastlæggelse af retningslinjerne for fremtidig ageren, hvor man politisk stod i et skæringspunkt mellem forskellige hensyn og interesser. Det første hensyn politikerne måtte tage var naturligt eksistensgrundlaget for deres virke nemlig vælgerne og det samfund, de udgjorde. Den udfordring, Rigsfællesskabet stod over for i forhold til at formulere en klar målsætning på det arktiske område i vores analyseperiode, var i vores optik i høj grad de med ambitionerne forbundne omkostninger og forventninger til fremtiden. I en statslig ramme udgøres investorerne således af samfundet bestående af interesseorganisationer, medier og opinion, hvor langsigtede hensyn og dispositioner til tider kan komme i karambolage med kortsigtede behov, og hvor det kan være politisk meget risikabelt at allokere midler til foretagender, der kan fremstilles som spild af skattekroner (DIIS 2005). En beslutning om at investere markant i arktiske kapabiliteter og politiske tiltag kunne derfor vanskeliggøres af overvejelserne om det politiske vovestykke det ville være at anvende borgernes skattekroner som risikovillig kapital i et uforudsigeligt investeringsmiljø eksemplificeret ved den grønlandske rigsdel, der opmuntret af Selvstyreloven oplevede en gradvist voksende selvstyre i perioden med hjemtagelsen af f.eks. råstofområdet og derfor ingen planer ytrede om at lade fremtidige ressourcerigdomme komme det samlede Rigsfællesskab til gavn (Andersen 2008:30-31). Side 90 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Den politiske erfaring med at sikre Danmark indtægter fra naturressourceforekomster er som ovenfor nævnt ganske broget, og perceptionerne af området præget af de hedengangne Ekofiskforhandlinger. Efter lige siden 1964 at have kunnet iagttage, hvilken forskel bl.a. Ekofisk har gjort for Norges velstand, så har man i Danmark fra politisk hold næppe været interesseret i at medvirke til skabelsen af lignende myter om, hvordan Danmark gjorde Grønland i stand til at høste de enorme rigdomme i Arktis uden selv at få del i dem; men til gengæld formåede aktivt at medvirke til en amputation af Rigsfællesskabet. Enkelte politikere har således fremført argumentet, at Rigsfællesskabet allerede i analyseperioden er blevet genstand for dette scenarium med indføjelsen af et carte blanche til Grønlands løsrivelse i Selvstyreloven mod en modregning i bloktilskuddet (Retsinformation 2009). Den grønlandske del af Rigsfællesskabet har muligvis gjort sig lignende overvejelser og efter en gennemgang af Danmarks karakterblad i ressourceforhandlinger hæftet sig ved Ekofisk-forhandlingerne i 1964 og ladet dette være en del af motivationen for at overtage råstofområdet som noget af det første for at undgå at overlade området til dansk forvaltning. Det kan således overvejes, om en del af årsagen til Danmarks tilbageholdenhed i forhold til at formulere udenrigspolitiske målsætninger for Rigsfællesskabet i Arktis afspejler, at Danmark er vant til at agere meget aktivt udenrigspolitisk, men ikke med direkte økonomiske motiver. Således har Danmarks militære engagementer affødt stor politisk goodwill, men tilsyneladende har Danmark ikke udnyttet denne goodwill til at søge konkrete økonomiske gevinster som det fremgår i af rapporten ”Hvad fik Danmark ud af det?” (Henriksen & Ringsmose 2011:28-30). Det ser således ud til at Danmark udenrigspolitisk har været mere vant til at sikre de gode rammer i form af goodwill og respekt, men har været mere rådvild, når det kom til at kapitalisere af disse rammer ved at forfølge konkrete målsætninger af f.eks. økonomisk karakter. Vi vender tilbage til Danmarks evne til at skabe gunstige rammer uden efterfølgende at fylde dem ud med egne målsætninger i diskussionen. Her skal det blot noteres, at for de arktiske stater handler engagementet i Arktis i højere grad om de nationale økonomier end om krig og store koalitioner. Hvor det for Danmark i Irak og Afghanistan således kan siges at have været et mål i sig selv at udvise udholdenhed og sammenhold, så handler det i Arktis mere om at blive enige om ikke at genere hinanden og derefter forfølge sine egne direkte interesser så godt som muligt. Når daværende udenrigsminister Per Stig Møller således gjorde et nummer ud af, at oplyse den amerikanske ambassadør i Danmark om Grønlands og Arktis’ potentiale frem for selv at formulere ambitiøse målsætninger på området, så er det måske et tegn på, at Danmark stadig per refleks forsøger at agere udenrigspolitisk indirekte Side 91 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik under inddragelse af USA som mellemled, i stedet for selv at gå efter guldet i bogstaveligste forstand (Sommer 2011). Således kan det lave udenrigspolitiske aktivitetsniveau i Arktis hænge sammen med, at netop dette udenrigspolitiske engagement i højere grad, end noget andet Danmark har været involveret i nyere tid, handler om økonomi frem for mere abstrakte politiske mål. Uanset enigheden i disse overvejelser står det klart, at det fremtidige økonomiske potentiale i Arktis ikke har været tilstrækkeligt til at generere klare og ambitiøse danske målsætninger på området. Den verdensomspændende finansielle krise, der ramte Danmark midt i analyseperioden i 2007 må dog formodes også at have lagt en dæmper på den politiske risikovillighed. Således oplevede Danmark i sidste halvdel af vores analyseperiode stigende arbejdsløshed, store besparelser og reformer på en række velfærdsområder samtidig med at centraladministrationen og Forsvaret fyrede i stedet for at hyre. En vis tøven i forhold til at investere i øgede grønlandske institutionelle kapaciteter til håndtering af et massivt indtog af investeringslystne energiselskaber og eksterne statslige aktører og i forhold til at øge Forsvarets aktiviteter og ansvar i området omkring Grønland ville således være forventelig givet sandsynligheden for, at afkastet af en sådan investering primært vil komme et fremtidigt selvstændigt Grønland til gode. Således var udkommet af arbejderne med Arktis-strategiens beskedne målt i allokerede midler – der medfulgte ingen ekstra midler til at bakke strategien op. I vores indledende interviews blev det således klart, at man har forsøgt at bibeholde et politisk råderum, ved at skabe mulighed for en anden udgiftspolitik i tider med højkonjunkturer eller ved forbedrede udsigter til investeringer med politisk afkast i Grønland. Tilsikringen af denne fleksibilitet ses ved, at den for regerings- og forvaltningsakter klassiske formulering ”under eksisterende økonomiske rammer” er udeladt i selve Arktis-strategien. Dog var betingelserne, at ønskedes der afsat ekstra midler til Arktis, så kunne det kun ske ved omrokeringer inden for Udenrigsministeriets eget budget, hvorfor Udenrigsministeriet i en mail da også erindrer høringsparter ”[…] om, at den arktiske strategi ikke udløser nye midler. Strategien er forankret i eksisterende økonomiske rammer, herunder hvad angår ressortfordeling mellem staten og Grønlands Selvstyre samt staten og Færøernes hjemmestyre” (Udenrigsministeriet 2011A). Samtidig har man imidlertid undladt at afskære sig fra, at de finansielt autonome rigsdele i fremtiden kan vælge at allokere flere midler til Arktis, hvis de måtte ønske det, hvorfor døren Side 92 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik samtidig holdes åben for, at udgiftspolitikken i fremtiden kan ændres i forhold til området, skulle det vise sig opportunt. 7.2.2. Budgetternes vogter. Når vi kigger på centraladministrationen er det da også klart, at der inden for det bureaukratiske system kan være divergerende opfattelser. Finansministeriet har efter finanskrisen stået i en position, hvor de har skullet strømline statens budgetter med omfattende besparelser gennem offentlige effektiviseringer og omrokeringer. Omvendt publicerede Udenrigsministeriet i 2008 ”Arktis i en brydningstid”, som udgjorde det indledende arbejde til en strategi i form et katalog over emner i Arktis og de muligheder og problematikker, som de repræsenterede (Udenrigsministeriet 2008). At dette oplæg således ikke udmøntede sig i en konkret strategi på daværende tidspunkt kan tænkes at være sammenfaldende med netop finanskrisen og de økonomiske omvæltninger denne medførte for særligt Danmark. Vi kan således formode, at Finansministeriet har stillet krav om økonomiske rammer i forhold til oplæggets forslag. Denne opfattelse kan givetvis henvises til en almindelig anerkendt institutionel selvforståelse hos Finansministeriet som det statslige budgetters vogter og en deraf følgende stiafhængighed i form af et stort fokus på at få store visioner afpasset med de til enhver tid gældende økonomiske realiteter for derved holde Danmark på økonomisk ret køl. Uden at Danmarks institutionelle organisering skal optage opgavens fokus, kunne en analytisk pointe være, at politiske initiativer normalt er udgiftskrævende i en eller anden forstand, hvorfor udgifternes vogter naturligvis spiller en rolle for, hvilke initiativer og prioriteringer, der får varig gang på jord. Det faktum, at Finansministeriet ikke er udstyret med en strategisk instans på linje med f.eks. Udenrigsministeriet, betyder således, at der i Finansministeriet muligvis mangler blik for nødvendige opstartsomkostninger til en investering, der har potentiale for et afkast, der vil give mangefold tilbage til statskassen21. Et sådant scenarium kunne eksempelvis være finansministeriel støtte til en strategi for Arktis, der nøje overvejede Danmarks interesser og mål samt måder, hvorpå disse interesser og mål konkret kunne forfølges, hvorefter de nødvendige midler kunne allokeres i Finansloven og etatens dele kunne indarbejde disse målsætninger i deres generelle virke og prioriteringer i forhold til området Arktis. Imidlertid 21 Erindres skal også, at de nordlige Rigsdele er hjemmehørende under et helt tredje ministeriums ressort – nemlig Statsministeriet. Side 93 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik har Finansministeriet, der siden skattedepartementet blev udskilt som et selvstændigt ministerium, måske nok holdt styr på statens husholdningsregnskab, men den omfattende indtægtsside i form af skatter og afgifter hører under Skatteministeriet (Den Store Danske). I Norge er udgifts- og indtægtssiden til dels samlet, idet Skatteetaten er underordnet Finansdepartementet (Finansdepartementet 2012). Denne organisering kan tænkes at skabe en anderledes kultur, idet det samme departement har det fulde ansvar for indtægter og udgifter – altså statens finansiering, men det udvider også det politiske råderum, idet én ministers ansvarsområde kommer til at indeholde begge sider af ligningen om, hvordan statens finanser hænger sammen. Dertil kommer, at Norge altid har støttet de nordlige fylker økonomisk for at sikre, at folk forbliver i disse strategisk vigtige områder, hvilket til stadighed italesættes som en politisk prioritet. Noget lignende var traditionelt Danmarks sigte med bloktilskuddet, der bl.a. bevirkede, at man fortsat kunne tegne nogle byer på et kort, og derved etablere og sikre, hvad der juridisk betegnes som en ”permanent tilstedeværelse” 22. I dag betragtes og fremstilles bloktilskuddet imidlertid som en social forpligtelse snarere end en strategisk udgiftspost, hvilket gør kommunikationen om Danmarks dispositioner og målsætninger i forhold til Grønland uklare for offentligheden og givetvis også for mange beslutningstagere. Centraladministrationens indretning kan således betyde noget for evnen til at formulere og prioritere klare målsætninger, når den politiske ledelse i samspil med det statslige bureaukrati skal vedtage strategiske satsninger og prioriteter. Derudover spiller statens organisering givetvis også en rolle. Forskellen fra Rigsfællesskabet og det årlige bloktilskud som Danmark yder de grønlandske og færøske rigsdele er nemlig, at alle rigsdele har finansiel uafhængighed. Finansministeriets manglende strategiske tænkning kan derfor også have en sammenhæng med, at de mulige fremtidige indtægter ved grønlandsk udvikling og rigdom begrænser sig til en modregning i bloktilskuddet. I Norge er de nordlige fylker en del af en norsk enhedsstat, hvorfor udvikling og vækst i disse områder vil komme hele Norge til gode. Alt andet lige vil det da også være sværere for danske politikere i sparetider at godtgøre for den danske befolkning, at der skal gennemføres omfattende nedskæringer i den hjemlige offentlige 22 Opretholdelsen af denne ”permanente tilstedeværelse” kom Danmark til gode ved Den internationale Domstol under den norske okkupation af Østgrønland. Side 94 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik sektor, men samtidig investeres i en rigsdel med fortsat voksende autonomi. En tilsvarende dynamik så vi i efterkrigstidens forarmede Storbritannien, hvor ikke blot Labour-regeringen under Clement Attlee, men også den senere konservative regering under Harold Macmillan – den senere jarl af Stockton – afviklede det omfattende britiske imperium, som var blevet en stadig dyrere affære, til fordel for opbygningen af et britisk velfærdsamfund (Bjøl, 1973). 7.2.3. Til rådighed værende risikovillig kapital. Udover det økonomiske potentiale og de økonomiske risici var der naturligvis også faktiske forskelle i Rigsfællesskabet og Norges økonomiske udgangspunkt i analyseperioden. foruden den finansielle historie og tradition, så har den finansielle virkelighed nemlig også adskilt sig mellem de to lande. Norge har i højere grad haft midler til rådighed gennem olieindtægter, og har ikke i samme omfang været ramt af finanskrisen på deres eksport pga. olien, hvor verdensmarkedsprisen er steget kraftigt. Når man i Norge derfor har været mere tilbøjelige til at allokere midler til de nordlige besiddelser og acceptere høje forsvarsudgifter, så har det utvivlsomt også været sammenhængende med, at disse udgifter ikke på samme måde som i f.eks. Danmark har været forbundet med smertefulde besparelser på andre kernevelfærdsområder. Således kan en anskuelse i modsætning til ovenstående være, at Finansministeriet rent faktisk forholdt sig strategisk til området Arktis i vores analyseperiode, men helt i overensstemmelse med sin rolle som budgetternes vogter foretog en afvejning af muligheder på området og vurderede, at risiciene var for store. Man kunne med en vis ret formode, at de statslige pengemænd som repræsenteret ved Finansministeren og ministeriets embedsmænd traditionelt ville være påholdende i allokeringen af midler og således må antages langt at ville foretrække at investere i noget, som med stor sandsynlighed kan forudsiges at sænke arbejdsløsheden og give et pænt nationaløkonomisk afkast. Statens finanser inkluderer sjældent og i krisetider vel slet ikke risikovillig kapital, hvorfor man i en konstellation som Rigsfællesskabet naturligt har forholdt sig tøvende over for at poste væsentlige ekstra midler i en rigsdel, der både før, under og efter vores analyseperiode har givet udtryk for et ønske om at søge selvstændighed, så snart lejligheden byder sig. Side 95 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 7.3. Rigsfællesskabets organisering. Det er vores opfattelse, at ovenstående med tydelighed dokumenterer, at det organisatoriske forhold mellem Danmark og Grønland i perioden såvel som før og efter har haft en afgørende betydning for formuleringen af udenrigspolitikken og uklarheden i målene for denne. 7.3.1. Den nordlige dimension i Danmark – ustabilitet og brud. Vi indledte afsnittet med, hvad vi opfatter som den for forståelsen forudsætningsskabende historiske kontekst efterfulgt af et blik på de praktiske forhold i form af økonomi og administration, der også udgør et væsentligt aspekt af de indenrigspolitiske forudsætninger. Så vidt fremskredet i analysen kan vi således konstatere, at der vitterligt er store historiske og økonomiske forskelle mellem Rigsfællesskabet og Norge. Dette betyder dog ikke nødvendigvis, at Grønland har været uden strategisk betydning for Danmark, men kunne lige så vel tyde på, at en række fysisk og historiske faktorer er kommet imellem en sådan erkendelse og efterfølgende formulering af målsætninger. I forlængelse af dette vil vi nu se nærmere på udviklingen i organiseringen af Rigsfællesskabet og Norge samt på, hvordan gældende perceptioner og enkeltindivider har influeret på denne udvikling. Således kan vi konstatere, at forholdet mellem Danmark og Grønland har udviklet sig jævnt siden de to landes sammenknytning. Efter et kort blik på udviklingen af forholdet efter 2. Verdenskrig vil vi koncentrere os om forholdet, som det har udviklet sig umiddelbart op til og i løbet af vores analyseperiode fra 2004 til 2011. Siden 2. Verdenskrigs afslutning har man i Danmark været vant til at forvalte det danskgrønlandske forhold på en måde, hvor the logic of appropriateness i forhold til Grønland gennem mange år har været at varetage grønlandske interesser, som man opfattede og formulerede dem fra dansk side. De seneste 40 år har det dansk-grønlandske forhold imidlertid været præget af en relativ ustabilitet foranlediget af en stærk grønlandsk selvstændighedsdebat begyndende op til indførelsen af Hjemmestyret i 1970’erne og til i dag, hvor potentielle ressourcerigdomme har givet mange selvstændighedsfortalere i Grønland blod på tanden. Trods denne relative ustabilitet med uenighed og forandringer hen ad vejen, så har de ydre omstændigheder og betingelser i det store hele været uændrede (jf. 6.). De ydre omstændigheder har imidlertid efterhånden ændret sig i takt med klimaforandringernes stigende betydning og i takt med, at Grønland er kommet på verdenskortet som en nøglespiller og Side 96 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik muligt svar på den globale verdens fremtidige ressourceknaphed og samtidig har fået sin sikkerhedspolitiske betydning genoplivet. Som følge af disse omstændigheder udtrykte man fra officielt amerikansk hold i 2002 et ønske om at genforhandle Forsvarsaftalen af 1951 med det primære formål at opgradere Thule Air Base med henblik på at den kunne indgå som en del af NATO’s missilskjold (Andersen 2008:281). Det amerikanske ønske gav anledning til en skærpet retorik blandt de grønlandske politikere og en generel stemning af forbitrelse over Grønlands manglende indflydelse på udenrigspolitikken og de amerikanske krav (Andersen 2008:281). Således omtalte daværende folketingsmedlem for Grønland, Lars Emil Johansen, Forsvarsaftalen af 1951 som ”Danmarks koloniaftale med USA”, forhandlingerne blev beskrevet som et dansk forsøg på, at ”[…] pleje danske interesser og indgå skjulte aftaler bag vores (grønlændernes, red.) ryg”, og ”[…] det såkaldte rigsfællesskabs grundlov” hævdedes at stå i vejen for det fulde grønlandske udbytte af samarbejdet med amerikanerne (Johansen 2004). Landsstyremedlemmet Josef Motzfeldt blev citeret for at sige: ”Det er våbenlobbyisterne, som styrer politikerne. De tror, at de kan sidde og ramme raketterne som ved et spil Playstation. De siger, at de kan ramme raketterne, uden at de styrter ned over Arktis med radioaktivt affald. Ha, ha” (Andersen 2008:283). Således stod Rigsfællesskabet ved indledningen til vores analyseperiode over for en del interne skærmydsler. Forsvarsaftalen skulle genforhandles, og det danske statsapparat befandt sig i skæringspunktet mellem det pres, som udgjordes af supermagten USA’s stærke ønske om strategisk vigtige faciliteter i Grønland og det grønlandske samfunds interesser og krav. Man overkom disse vanskeligheder ved en diplomatisk manøvre, der mundede ud i indgåelsen af Itilleq-aftalen i 2003. Med Itilleq-aftalen tog Grønland et afgørende skridt i at få stadfæstet retten til i højere grad selv at formulere og forvalte sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser. Således gøres det i aftalen klart, at Grønland skal medinddrages og have reel medindflydelse, når det kommer til sikkerhedspolitiske eller udenrigspolitiske spørgsmål, der vedrører både Danmark og Grønland, og samtidig skal have mulighed for at deltage i internationale forhandlinger af særlig interesse for Grønland (jf. Appendiks A). Aftalen repræsenterer ikke som sådan et brud i forvaltningen af Rigsfællesskabet, idet den reelt blot indebærer en formalisering af praksis for samarbejde mellem Danmark og Grønland på udenrigsområdet. Alligevel kan aftalen ses som nybrud i forhold til Danmarks og Grønlands officielle forhold, idet aftalen balancerer på kanten af den danske grundlov, som omfatter hele Side 97 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Rigsfællesskabet, og hvor der står, at ”Kongen (regeringen, red.) fører rigets udenrigspolitik”. Samtidig er aftalen også med til at tegne en ny vej, som Danmark og Grønland er slået ind på, symboliseret ved den større formelle ligeværdighed på det udenrigspolitiske område i Arktis, som står til at få en stadig stigende betydning i årene fremover. På den baggrund kan det anføres, at da dansk udenrigspolitik ved begyndelsen af vores analyseperiode i 2004 blev tilføjet en ny dimension i form af underskrivelsen af UNCLOS, og den indsats der i henhold hertil kræves, så skete det på baggrund af et sæt spilleregler under forandring. Nok var forandringerne i høj grad symbolske, men symboler har det som bekendt med at blive til virkelighed. Virkeligheden blev da også, at det symbolske brud blev fulgt op af et endnu mere markant brud, som ændrede ved selve kongerigets statsretlige organisering. Denne critical juncture fandt sted i form af vedtagelsen af Lov om Grønlands Selvstyre i 2009. Her fremgår det i kap. 8 § 21, at ”[b]eslutning om Grønlands selvstændighed træffes af det grønlandske folk” (Selvstyreloven 2009) Muligheden for selvstændighed vurderedes og vurderes til stadighed dog fra både dansk og grønlandsk side at ligge et godt stykke ude i fremtiden, ligesom det er helt afhængigt af et solidt finansielt fundament, der vil muliggøre, at Grønland reelt kan klare sig selv uden det årlige danske bloktilskud på over 3 mia., hvilket svarer til, at Danmark årligt overfører næsten 70.000 kr. pr. grønlænder (Andersen 2008:15). Uanset perspektivet er faktum dog, at der i Selvstyreloven ligger en indbygget usikkerhed om Grønlands fremtidige status og tilhørsforhold. Dette forhold implicerer tilsvarende usikkerhed om Rigsfællesskabets fremtidige organisering, og dermed også om den fremtidige tilstedeværelse i Arktis og Kongeriget Danmarks status som en af blot fem arktiske kyststater med deraf følgende interesser. 7.3.2. Den nordlige dimension i Norge – eksterne forandringer og stabilitet. En tilsvarende usikkerhed om rigets organisering spillede ikke en rolle for udformningen af Norges arktispolitik i analyseperioden. Norge oplevede ingen forandring i forholdet mellem nordområderne og resten af Norge tilsvarende den forandring, der fandt sted mellem Danmark og Grønland, selvom der naturligt skete en udvikling i form af øget opmærksomhed på Arktis og dermed også på Nordnorge og Svalbard. Selvom afstanden mellem Svalbard og Oslo er betragtelig, så er den dog kortere end mellem Nuuk og København, og de ”oprindelige” beboere har desuden altid været Side 98 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik nordmænd. Det samme gælder Nordnorge, hvis minoriteter, selvom de i perioder har følt deres kultur og levemåde undertrykt (Store Norske Leksikon 2012), aldrig har været koloniserede af en oversøisk magt eller fysisk afskåret majoriteten af nordmænd. Således har de geografiske betingelser for et nationalt fællesskab i højere grad har været til stede i Norge end i Rigsfællesskabet. I Nordnorge videreførte den norske regering og embedsværket i perioden en stærk regional og lokal politik med fokus på økonomisk udvikling og befolkningstilvækst – en agenda der blev forstærket med Arktis’ stigende betydning (Bonde 2011:3). Trods et fokus på stærkere lokalsamfund førte entusiasmen dog ikke til visioner om en fremtid som selvstændig nordnorsk nation og et deraf følgende modsætningsforhold til resten af Norge. Det samme gjorde sig gældende på Svalbard, hvor afstanden til Nordpolen er kortere end fra nogen anden fast bebyggelse (Bonde 2011:2). Svalbard er omfattet af en traktat, der giver alle kontraherende stater ret at drive næringsvirksomhed og til at forske på øgruppen med den norske stat som juridisk overhoved (jf. Appendiks A). I takt med at betydningen af Arktis er øget, har der naturligvis været forandring i form af øget tilstedeværelse af internationale magter på øen såsom forskningsekspeditioner, men noget optræk til statsforfatningsretlige forandringer var der ikke i analyseperioden. Tværtimod fungerede og fungerer øgruppen, sit internationale præg til trods, stabilt som en del af Troms Fylke med Sysselmanden som statens øverste repræsentant (Sysselmannen på Svalbard 2011; Svalbard (Troms Fylke)). Hverken lokalstyret eller sysselmandskontoret har nogensinde rejst spørgsmålet om selvstændighed. Det hænger givetvis sammen med Svalbards internationale sammensætning samt det faktum, at Svalbard som nævnt ikke har haft og ikke har nogen oprindelig befolkning foruden nordmænd og derfor aldrig i klassisk forstand har været koloniseret med alt hvad deraf følger af historisk uretfærdighed og selvstændighedsdrømme (Nelleman 1957:1). 7.3.3. Grønland – mellem nation og oprindeligt folk? Som nævnt havde selvstændighedsdrømme til gengæld gode kår i Grønland. Trods de lange udsigter spillede muligheden for at udvinde store rigdomme fra undergrunden og derved skabe de nødvendige betingelser for fremtidig selvstændighed alligevel en stor rolle hos mange grønlændere – beslutningstagere såvel som almindelige mennesker. Denne indstilling blev bekræftet af, at 80 procent af den grønlandske befolkning ifølge en meningsmåling fra 2003 gik ind for uafhængighed fra Danmark dog forudsat, at dette ikke ville medføre en forringelse af levestandarden (Andersen Side 99 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2008:32). Selvom det er en del af mange grønlænderes identitet at være inuit, og de også føler et vist slægtskab med stammefrænder i bl.a. Alaska, Canada og Rusland og støtter ICC finansielt (Inuit Circumpolar Council 2010), så var perioden karakteriseret ved et udbredt ønske om først og fremmest at blive opfattet som en stat. Opmærksomheden på fremstillingen af Grønland som stat snarere end en del af en grænseoverskridende nation af oprindelige folk fremgår således af det 4. udkast til strategien, hvor en passage, der fremhæver Grønland som værende den del af de oprindelige folk, der har klaret sig bedst, simpelthen er overstreget med henblik på sletning (Udenrigsministeriet 2011B). At de symboler, der kendetegner en selvstændig nation, også blev tillagt stor vægt fremgår af de andre udkast til strategien, vi har haft adgang til. Her ses det af de grønlandske kommentarer til udkast af strategien, at der var krav om, at det grønlandske landsstyre blev omtalt som regering, og i øvrigt ved sin grønlandske betegnelse Naalakkersuisut. Ønsket om selvstændighed forplantede sig altså helt ned til, hvad der umiddelbart forekommer at være detaljer af symbolsk karakter. Som tidligere nævnt har symboler det dog med at blive til virkelighed, og det er i det lys det skal ses når symbolske detaljer blev genstand for debat. En anden sag af stor symbolsk betydning, der næppe kan henregnes til afdelingen for detaljer var sagen om CIA-overflyvninger i grønlandsk luftrum og mellemlandinger i en grønlandsk lufthavn (Information 2011). Sagen, som havde sin oprindelse allerede i 2001, blev først kendt i vores analyseperiode i 2006 og fik stor opmærksomhed i forbindelse med en dokumentar om emnet i 2008. Sagen blev en ridse i forholdet mellem Grønland og Danmark, hvorefter Grønland og den danske opposition rejste spørgsmålet om fordækt spil mellem den danske og amerikanske regering og forlangte en redegørelse (Wind-Friis m.fl. 2011). Udsigterne til råstofrigdomme gav næring til en bredt forankret forhåbning blandt grønlænderne om med tiden at blive en selvstændig nation og resulterede i en tilsvarende selvbevidsthed som den grønlandske ageren i sagen om CIA-overflyvningerne demonstrerede. Det var man naturligvis opmærksom på i Danmark, hvor man fra officielt hold støttede og fortsat støtter Grønlands ret til selvbestemmelse, og hvor mange danskere desuden har et distanceret forhold til den grønlandske rigsdel. Dette er naturligvis betinget af de geografiske realiteter, hvor Grønland ligger fjernt fra København og størstedelen af rigsfællesskabets befolkning. Således har der, udover det indbyggede statusskel mellem danskerne og de koloniserede grønlændere, altid været en stærk geografisk barriere de to befolkningsgrupper imellem. På den måde har den materielle virkelighed i form af en Side 100 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik enorm fysisk afstand betinget en tilsvarende mental afstand, der har bevirket, at opfattelsen af grønlandske vilkår og grønlænderne som en del af den danske nation er relativt diffus (Andersen 2008:16-21). At en lignende opfattelse gør sig gældende hos det danske statsapparat understreges af, at Danmark – trods det anseelige beløb, der hvert år sendes til Grønland som bloktilskud – kun i meget ringe omfang fører tilsyn med midlernes anvendelse og god, grønlandsk regeringsførelse (Andersen 2008:114). Af samme grund opfattes grønlændere af danskerne snarere som en fjern minoritet end som en del af det danske, nationale fællesskab. Denne afstand og diffuse bevidsthed har utvivlsomt båret en stor del af forklaringen på, hvorfor der i den danske befolkning heller ikke har været noget krav om politiske målsætninger i forhold til Grønland og Arktis, og det må således forventes at kræve tid at få banet nervevejene i offentligheden til en holdning for eller imod en mere konkret og målrettet danske politik i forhold til Arktis og dermed Grønland. 7.3.4. Statsmanden som initiativtager – timing som stopklods. Uagtet den generelle politiske tøven og den bureaukratiske modvilje, der gjorde sig gældende i analyseperioden, så var den daværende udenrigsminister Per Stig Møller optaget af den arktiske dagsorden, og Ilulissat-erklæringen opfattes som en af hans store succeser. Efter et møde for ”high officials” i Norge i 2007 besluttede Per Stig Møller sig således for at tage initiativ til en erklæring, hvis hovedformål var at klargøre, at UNCLOS var det bærende element i de indbyrdes relationer mellem staterne i regionen, og at der ingen ambitioner herskede, som involverede krudt og kugler. Ifølge vores kilder i udenrigsministeriet indeholdt ambitionen også et mål om at udforme en arktisk strategi. Dette forsøg strandede som tidligere nævnt og blev først taget op igen et par år senere med vedtagelsen af Selvstyreloven som en mellemkommende begivenhed. Af de to tiltag, processen op til Ilulissat-erklæringen og arbejdspapiret fra 2008, ”Arktis i en Brydningstid”, blev modtagelsen af sidstnævnte således præget af en modvillig centraladministration (Udenrigsministeriet 2008). Således måtte ambitionen om en strategi for Arktis henlægges midlertidigt, mens det til gengæld lykkedes for udenrigsministeren, at føre Ilulissat-erklæringen igennem. Således blev processen et eksempel på, hvordan ”the national security executive”, her personificeret ved udenrigsministeren, og det statslige bureaukrati tilsammen udgjorde statsapparatet, hvis beslutninger og prioriteringer var et resultat af forhandlinger mellem ledende politikere og dele af centraladministrationen. Per Stig Møller høstede således succes og anerkendelse på baggrund af en sikker fornemmelse for timing – samtlige arktiske kyststater var på daværende tidspunkt motiverede af muligheden for at Side 101 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik signalere orden i eget hus for derved at holde nævenyttige eksterne aktører fra fadet, det som vi tidligere knyttede an til ”the Scramble for the Arctic”. Efter vedtagelsen af Selvstyreloven matchede den danske, indenrigspolitiske stemning imidlertid ikke den regionale entusiasme, og timingen af de første indledende øvelser til en arktisk strategi løb derfor ud i sandet. Den manglende opbakning til arbejdspapiret ”Arktis i en brydningstid”, der var et katalog over de målsætninger og tiltag en kommende officiel strategi kunne indeholde, kunne meget vel tænkes at have baggrund i det faktum, at siden ”Arktis i en brydningstid” blev udformet, var Selvstyreloven blevet vedtaget, og havde således ændret udsigterne til blivende dansk indflydelse og interesser i Arktis. Da en officiel dansk strategi for Arktis så dagens lys i slutningen af 2011, var det således et papir præget af mere generelle formuleringer, færre emneområder og uden tiltag af konkret karakter tilsvarende det opridsede i arbejdspapiret fra 2008. Vi vil i diskussionen overveje, om dette udkomme var et udtryk for, at man fra dansk side vurderede, at man tjente sine interesser bedst ved at lægge tyngde bag Ilulissat-erklæringen frem for i arbejdet med en strategi, hvis tiltag var meget konkrete og ambitiøse. Per Stig Møller havde således ikke held med at få omsat sine arktiske visioner til en dansk strategi, men lykkedes til gengæld med at sætte sin og Danmarks politiske kapital ind på at samle tilslutning til og få underskrevet Ilulissat-erklæringen, hvilket i arktisk sammenhæng betragtes som en milepæl. Som sådan var Ilulissat-erklæringen og det første udkast til en arktisk strategi et forhandlet resultat på flere niveauer: Initieret af en ledende politiker og modereret af det statslige bureaukratis træghed, og dermed et eksempel på, hvordan statsapparatet omsætter systemisk pres i praksis. 7.3.5. Rigsfællesskab versus enhedsstat. På baggrund af ovenstående analyse forekommer det klart, at forskellene i historie, demografi og nationalitetsforståelse mellem Danmarks og Norges nordlige besiddelser skabte vidt forskellige udgangspunkter for at skabe den fælles forståelse, der er nødvendig for at formulere klare nationale målsætninger. Dertil kommer forskelle i de to nabolandes forvaltningsmæssige indretning og gældende økonomiske råderum. Men den mest grundlæggende forskel på betingelserne for henholdsvis Danmark og Norge er sandsynligvis at finde i den interne organisering. Norge kunne handle som enhedsstat, hvorimod der i Danmark var tvivl om Rigsfællesskabets fremtidige udformning. Denne tingenes tilstand var kun blevet tydeligere siden det nye årtusinds begyndelse, og havde naturligvis betydning for politiske og strategiske forhold i de to nordiske nabolande i relationen til deres nordlige besiddelser i analyseperioden. Side 102 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Rigsfællesskabet kunne ikke handle som en enhed, men måtte tværtimod agere som triumvirat og skulle derfor konsultere tre parter, førend man kunne opnå konsensus om endelige formuleringer, selvom det i sig selv er et spørgsmål, hvorvidt Færøerne egentlig havde noget at gøre i en Arktisk strategi. Afgørende for konsensus mellem samtlige tre rigsdele var dog den opfattelse, der indledningsvis gjorde sig gældende hos de to nordlige rigsdele, nemlig at man ved formuleringen af en arktisk strategi, fra dansk side var ude på at tiltage sig indflydelse over områder, der allerede var hjemtaget. Følgende passage fra den første del af e-mailkorrespondancen mellem de i strategiarbejdet involverede parter giver et indtryk af, hvilke udfordringer Rigsfællesskabet stod overfor i skabelsen af både tillid til processen og konsensus om udkommet: ”Udenrigsministeriet er klar over, at Færøerne og Grønland selv forvalter en lang række områder efter egne prioriteringer. Den mulige forskel i vurderingen af enkeltsagsområder mellem rigsdelene er der specifikt søgt taget højde for i afsnit 1.b, hvor der gøres opmærksom på, at strategiens gennemførelse vil være tilpasset hver rigsdels interesser, politiske prioriteringer og finansielle muligheder.” (Udenrigsministeriet 2010) Opfattelsen af, at man var ude på at styre processen enevældigt fra København, blev således hurtigt rettet, og det fremgår tydeligt af strategiens indledning, at strategien på ingen måde er tiltænkt som et indgreb i allerede hjemtagne kompetencer: ”Kongerigets arktiske strategi tilsigter ingen ændringer i den kompetencedeling, der findes mellem Danmark, Færøerne og Grønland, herunder ansvaret for overtagne sagsområder og disses finansiering” (Udenrigsministeriet 2011C:10). Selvom man således fra dansk side hurtigt og utvetydigt satte ind over for denne mistro i den indledende fase, så medvirkede den dog til at understrege den skepsis, der herskede i opfattelsen af Danmark og Danmarks intentioner blandt de øvrige rigsdele. Omvendt befæstede formuleringen af denne skepsis et billede af to rigsdele, der ønskede så meget afstand til Danmark som muligt. For især Grønlands vedkommende skrev optrinnet sig derfor ind i debatten om selvstændighed så snart som muligt, hvilket bekræftede en dansk formodning om, at Grønland kunne vise sig ikke at være en del af Rigsfællesskabets fremtid. Dette forhold skabte vanskelige betingelser for den ”whole of government approach”, som var en del af ordlyden i et udkast til strategien fra januar Side 103 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2011. I den endelige strategi ses konsekvensen af disse vanskeligheder ved at formuleringen ”whole of government approach” er erstattet af den nøgterne repetition af virkelighedens omstændigheder: ”Kongeriget dækker over tre samfund med hver deres politiske prioriteter og samfundsstrukturer. Derfor vil strategiens gennemførelse på de enkelte emneområder være tilpasset hver rigsdels unikke lovgivning, politiske prioriteter og finanslovforhold” (Udenrigsministeriet 2010:57). I sidste ende udkom Danmarks arktiske strategi næsten 6 år senere end Norges, da Norge allerede i 2006 formulerede en arktisk strategi og bakkede den op med en entydig ”whole of government approach” (Regjeringen 2006:5). Udnævnelsen af nordområderne til det vigtigste strategiske satsningsområde i årene fremover samt viljen og evnen til at skabe en tydelig og sammenhængende nordområdepolitik har allerede har båret frugt på flere områder. Derved virker den norske tilgang til Arktis som strategisk satsningsområde væsentligt mere målrettet end den danske tilsvarende. Denne tidlige og mere målrettede og eksplicitte tilgang udspringer af en række elementer som ovenfor analyseret. Når de løber sammen, skaber de det faktum, at Norge som enhedsstat i modsætning til Danmark er i stand til at agere som én aktør, og blot skal identificere og udvælge de arktiske elementer i deres eksisterende politikker – f.eks. forsvarspolitik – og slutteligt sammenfatte dem i en arktisk policy. Som triumvirat har Danmark været forhindret i at gøre noget lignende og står i stedet midt i en proces præget af stor usikkerhed, hvor man forsøger at identificere fællesnævneren i tre forskellige politikker, og derefter håber, at dette er tilstrækkeligt. Dette kapitel demonstrerer altså, hvordan indenrigspolitiske forhold – hvad enten de udgøres af historisk betingede perceptioner og stiafhængighed, bureaukratiske præferencer og politiske hensyn eller statens interne organisering – medierer det strukturelle pres og påvirker evnen til at opstille klare målsætninger, selv når de systemiske tilstande ellers udefra set virker befordrende for et højt aktivitetsniveau. 7.4. Opsamling I den første delanalyse sluttede vi i overensstemmelse med vores teoretisk deducerede hypotetiske forklaring, at det ikke var systemiske forhold, som var skyld i Rigsfællesskabets lave udenrigspolitiske aktivitetsniveau i Arktis. Dette resultat sandsynliggjorde, at Rigsfællesskabets indre forhold særligt mellem Danmark og Grønland indeholdt de virkelige årsager, og vi samler nu op den anden delanalyse for at se, om det er tilfældet. Side 104 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik En central indikator var opfattelsen af Arktis, og vi har ovenfor argumenteret for en afgørende forskel ikke blot mellem Rigsfællesskabet og Norge, men også mellem Danmark og Grønland. For Norge er de arktiske egne, hvad De sønderjyske Landsdele er for Danmark, og det er således her Norge deler grænser med Rusland – den store, traditionelle fjende i de sidste 200 år. I Rigsfællesskabet har vi i perioden fundet stærkt varierende opfattelser af Arktis alt afhængigt af beskueren. For Danmark er Arktis lig Grønland og således en fjern rigsdel, hvis overordnede udenrigspolitik varetages i kraft af Rigsfællesskabet, men som ligger langt borte og har sin egen særegne historie. Samtidig har Grønland med et voksende selvstyre opfattet Rigsfællesskabets arktiske egne – altså Grønland – som netop et grønlandsk ansvarsområde. I forhold til statsmandens rolle var den grønlandske regeringsleder Hans Enoksen afgørende i dette voksende selvstyre, mens udenrigsminister Per Stig Møller var afgørende i forhold til Ilulissat-erklæringen, hvor Danmark og Grønland havde et klart fælles mål for Rigsfællesskabet. Sammenhængende med disse var også den arktiske organisering. Essentielt er det forhold, at Norge med forbehold for Svalbard særegne status er en enhedsstat, mens Rigsfællesskabet var og er et demografisk og statsforfatningsretligt triumvirat. Særligt den dansk-grønlandske kompetencefordeling udviklede sig i perioden, og Grønland hjemtog efter selvstyret i 2009 således råstofområdet som det første. Hvor Oslo handlede på Norges vegne, kunne København i flere sammenhænge kun handle i forening med Nuuk (og Thorshavn). Afgørende her var også økonomi og finansiering. Norge mærkede med sin olie- og gasforekomster kun i begrænset omfang konsekvenserne af finanskrisen i 2008. Rigsfællesskabet derimod var mere modtageligt over for finanskrisen, og vi har argumenteret for, at Rigsfællesskabet i fastlæggelse af mål for den arktiske udenrigspolitik i højere grad var underlagt økonomiske begrænsninger, samt at byrdefordelingen internt i Rigsfællesskabet ikke har været lige så entydig som i Norge. I forhold til kongruensen med forudsætningerne for hypotese 2 betyder ovenstående, at vi vurderer, at der er tale om en høj grad af kongruens for samtlige af forudsætningerne 4 til 6. Der var i perioden således usikkerhed i form af divergerende og til tider modstridende opfattelser af såvel Grønlands position i Rigsfællesskabet som Rigsfællesskabets position i Arktis og målene for udenrigspolitikken samme sted. Med selvstyret kom der er en tydeligere ansvarsfordeling, men Side 105 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Grønlands hjemtagelse af råstofområdet løsrevet fra Rigsfællesskabets samlede udenrigspolitik bidrog ingenlunde til at mindske usikkerheden efter 2009. Vi opsamler i Figur 7.1.: Figur 7.1. Forklaringsmodellen Strategisk Variabelled Hypotese Neorealisme Historisk teori og institutionalisme adapationsteori Forudsætninger Systemisk uafhængig variabel H1 Indenrigspolitisk medierende variabel H2 Udenrigspolitisk afhængig variabel H3 F1 F2 F3 X X X F4 F5 F6 X X X F7 F8 Kilde: Egen tilvirkning Med samtlige forudsætninger opfyldt er det ikke lykkedes os at falsificere hypotese 2, hvilket med andre ord betyder, at vores teoretisk deducerede hypotetiske forklaringsmodel er kommet et skridt nærmere sin forklaring af Rigsfællesskabets lave aktivitetsniveau i udenrigspolitikken i Arktis. Karakteren af forholdet mellem Danmark og Grønland skabte således en afgørende uklarhed om målene for Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik i perioden fra 2004 til 2011. Med denne slutning mangler vi nu blot at kastet et fornyet blik på redegørelsens dokumenterede lave aktivitetsniveau for Rigsfællesskabet sammenlignet med Norge for dermed at analysere det konkrete udenrigspolitiske udfald, som var resultatet af de ovenfor analyserede indenrigspolitiske forholds medierende effekt. Side 106 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 8. Tredje delanalyse: Den udenrigspolitiske afhængige variabel I redegørelsen afdækkede vi variationen i vores afhængige variabel, da vi kunne konstatere, at aktivitetsniveauet i Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik var lavere end Norges aktivitetsniveau i området. På baggrund af de foregående to delanalyser kan vi allerede nu slutte, at Rigsfællesskabet og Norge agerede i et åbent stormagtspolitisk rum i analyseperioden, og at de selv kunne anses for en art stormagter i arktiske sammenhænge, men en række indenrigspolitiske forhold – frem for alt udviklingen i det dansk-grønlandske forhold – forhindrede Rigsfællesskabet i at formulere en klar arktisk udenrigspolitik. Efter at således at have analyseret de faktiske forudsætninger for en arktisk udenrigspolitik med et højt aktivitetsniveau vil denne tredje og sidste delanalyse byde på et gensyn med redegørelsens dokumenterede variation, men denne gang med udgangspunkt i de forklarende variable, som er afdækket i de mellemkommende to delanalyser. Med udgangspunkt i vores teoretisk deducerede hypotetiske forklaring som udtrykt i hypotese 3 vil vi således afdække kausaliteten ved at analysere redegørelsens fund under inddragelse af adaptionsteori, der netop arbejder med begreber som interne og eksterne begrænsninger og stresssensitivitet, ligesom vi også vil inddrage strategiteoretiske begreber som mål og midler. Ved således at benytte en proccess-tracing tilgang og det deraf følgende historiske narrativ vil vi altså sandsynliggøre vores forklaring gennem den afsluttende delanalyse af de konkret opnåede resultater og skabelsen af fundamentet for en fremtidig dansk arktisk tilstedeværelse. Vi inddrager netop derfor adaptionsteoriens kategorisering af staters strategivalg, fordi det er en god måde at konceptualisere en stats udenrigspolitik på. Således kan vi observere en stats udenrigspolitik ud fra de tre styrende parametre i klassisk strategisk tænkning: mål, midler og måder. Disse parametre vil indgå i denne delanalyse, der på samme tid samler op på de to foregående delanalyser, idet vi vil se på, hvilke udfald det fælles systemiske udgangspunkt, men med samtidige forskelle i de indenrigspolitiske betingelser for at udfylde det, har resulteret i for Rigsfællesskabet henholdsvis Norge. Følgelig er denne delanalyse også af et mindre omfang end de foregående. 8.1. Norges ”can do!”-tilgang til Arktis Den arktiske region er under udvikling, når det kommer til tilgængelighed, strategisk betydning og grænsedragning, hvorfor alle de arktiske kyststater har en relativt høj stresssensitivitet i forhold til Side 107 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik området. Norge formåede dog at reducere sin stresssensitivitet ved på et tidligt tidspunkt at få afgjort sin adkomst til arktisk territorium ved CLCS og følge op med en grænseaftale med Rusland, og fik derved skabt klarhed om grundlaget for fremtidig ressourceudvinding samt stabilitet omkring deres position i Arktis (Regjeringen 2010). Denne målrettede tilgang udsprang af en eksisterende norsk bevidsthed om Arktis’ strategiske betydning for landets rigdom og sikkerhed. Den tradition for at tænke selvstændigt strategisk om Arktis var medvirkende til, at det på et tidligt tidspunkt lykkedes at mønstre den politiske vilje til at formulere en række målsætninger i en samlet strategi for nordområderne. Den strategiske bevidsthed om Arktis skabte forudsætningen for, at Norge – uagtet konkurrerende internationale prioriteringer og USA’s retningsangivelser – formåede at formulere klare målsætninger og følge dem op på en måde, der var utvetydig. At Norge betragtede og betragter Arktis som en sikkerhedspolitisk prioritet, hvor Norge kan selv og vil selv er blevet afspejlet militært i form af både lobbyarbejde og materielindkøb. Således investerede Norge i perioden ikke mindre end 5 fregatter udrustet til at kunne operere i de nordlige områder. Nordmændene var også trods deres vilje til at klare sig selv i det nordlige aktive med at fremhæve Arktis som område af vigtighed for NATO at kunne operere i og fremførte, at man derfor burde henlægge mere øvelsesaktivitet til området uden dog at gøre for meget væsen af jf. risikoen for spændinger i forhold til Rusland som nævnt i (jf. 6.3.3.). Denne aktivisme i forhold til Arktis, udformningen af en strategi og den proaktive tilgang til norske interesser i området var alt sammen et udslag af, at Norges stresssensitivitet i forhold til Arktis var begrænset, hvorfor det var muligt at lade området spille en hovedrolle i norsk strategisk tænkning og norsk sikkerhedspolitik. Således muliggjorde Norges indenrigspolitiske forhold en proaktiv tilgang til og et højt aktivitetsniveau i det åbne stormagtspolitiske rum som Arktisk udgjorde i perioden. Til Norges strategiske formåen føjede sig naturligvis den afgørende og centrale forudsætning, at Norge er en enhedsstat og derfor ikke havde behov for at konsultere selvstyrende dele af nationen i processen med at fastlægge sine målsætninger. Det skal dog bemærkes, at mindretallene i NordNorge inddragedes aktivt i tilblivelsen af den norske Arktis-politik (Regjeringen 2006), men de norske samer og kvener har historisk indtaget en langt stærkere integreret position i det norske samfund. Ligeledes var det ikke relevant at foretage løbende vurderinger af, hvorvidt en ambitiøs strategi for nordområderne ville komme nationen til gode på både kort og lang sigt. Side 108 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 8.2. Rigsfællesskabets ”what to do?”-tilgang til Arktis Rigsfællesskabets stresssensitivitet i Arktis var højere end Norges alene af den grund, at vi måtte agere som et triumvirat, og politikere og embedsværket i København derfor nødvendigvis måtte enes med Grønland (og Færøerne) hver gang et initiativ i forhold til Arktis skulle sættes i søen. Således opfattede Danmark – angiveligt belært af erfaringen fra den ballade det skabte, da vi oven på halvfjerdsernes oliekrise formulerede ambitioner om ressourceudvinding i Grønland (se f.eks. Lindgren 1975), og således skabte momentum for Grønlands bevægelse mod Hjemmestyre (Andersen 2008) – den nordligste rigsdel som mere et spørgsmål om at få skabt ro på bagsmækken end en anledning til strategiske overvejelser om potentiel rigdom. Tilsyneladende var de strategiske overvejelser om Rigsfællesskabets position i verden begrænset af to forhold. Det første var den opfattelse, at en målrettet ressourceudvindingsmålsætning indebar en overvældende risiko for tabet af den nordligste rigsdel med deraf følgende formindsket interesse fra USA’s side og således tab af dansk indflydelse. Denne opfattelse blev utvivlsomt bekræftet af de formulerede grønlandske ønsker om selvstændighed, skulle pludselig ressourcerigdom skabe de nødvendige betingelser. Det andet forhold var Danmarks vane med at agere indirekte strategisk ved som en del af større koalition af sikre sig goodwill fra især USA, hvilket i forhold til Arktis imidlertid bevirkede, at man forsømte udformningen af en direkte nationaløkonomisk målsætning for udenrigspolitikken i området og i stedet som vanligt forsøgte at handle gennem USA. Således var Rigsfællesskabets vage målsætninger delvist et produkt af den danske tradition med at uddelegere sine sikkerhedspolitiske målsætninger til USA begyndende med oprettelsen af Thule Air Base, hvorefter Danmark mere eller mindre udliciterede sikkerhedspolitikken, for så vidt den angik Grønland, til USA og derfor ikke på samme måde som Norge forholdt sig selvstændigt strategisk til regionen før eller i perioden. Denne internalisering af amerikanske prioriteter i Arktis afspejlede sig således, at da USA ikke havde et blik på energiforsyningssikkerhed som et udenrigspolitisk spørgsmål i Arktis (jf. 6.3.1.), men i stedet reducerede sit fokus til fri passage og missilskjold som de væsentligste udenrigspolitiske prioriteter i regionen i perioden, så overtog Danmark disse målsætninger for regionen, og overså derfor tilsyneladende de nationaløkonomiske implikationer af udviklingen. Det, at de danske dispositioner således i højere grad var et resultat af en stærk orientering mod USA end egentlig dansk uformåen, understreges ved, at Danmark viste sig handlekraftig på andre tidspunkter, hvor kursen var udstukket – af USA. Dette sås tydeligt ved tilfældet med opgraderingen af Thule Air Base i 2003. Spørgsmålet blev taget op med Danmark og Side 109 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik endte i Ittileq-aftalen, og åledes står det klart, at Danmark var udenrigspolitisk handlekraftig, når der var udstukket klare amerikanske retningslinjer, men blev rådvild eller passiv, når dette ikke var tilfældet. En mulig undtagelse var ratificeringen af UNCLOS i 2004 og det danske lederskab i forhold til Ilulissat-erklæringen. Ratificeringen af UNCLOS skete med gentagne episoder mellem Rigsfællesskabet og Canada over Hans Ø som bagtæppe og ligner således et dansk-grønlandsk svar på et temmeligt nærværende strukturelt pres. Netop dette er betegnende, idet ratificeringen mere synes at have karakter af en rygmarvsreaktion fra en småstat, der føler sig trængt, end af en gennemgribende, selvstændig dansk strategisk overvejelse. Danmarks refleks med at reagere frem for at agere blev dog midlertidigt sat ud af kraft med Ilulissat-erklæringen. Som vi har argumenteret for (jf. 7.3.4.), så taler meget dog for, at initiativet primært var et resultat af en gennemslagskraftig statsmand her tidligere udenrigsminister Per Stig Møller, der havde skærmydslerne om Hans Ø i frisk erindring, idet han havde varetaget udenrigsministerposten uafbrudt siden 2001. At Ilulissat-erklæringen ikke betød en varig dansk opvågnen og blivende erkendelse af Arktis’ sikkerhedspolitiske betydning understregedes i marts 2010, da statsmanden i skikkelse af daværende udenrigsminister Lene Espersen udeblev fra et møde i Arktisk Råd i Canada. Rådgivningen bag ministerens prioritering bar præg af, at den politiske opmærksomhed på Arktis’ strategiske vigtighed ikke var nået bredt ud i embedsværket. En tilsvarende tilstand gjorde sig gældende i medierne og offentligheden, hvor den efterfølgende massive dækning af sagen i Danmark primært fokuserede på udenrigsministerens forsømmelse af sit nye netværk og hendes forkærlighed for solbadning, og hvor kun nogle få pip i debatten henledte opmærksomheden på vigtigheden af selve mødets substans – Arktis’ og områdets betydning for Rigsfællesskabet og Danmark (Politiken 2010A). Diskussionen endte således med at være en diskussion om en enkelt politikers person frem for en anledning til at rette opmærksomheden mod danske målsætninger på et område af central strategisk betydning for Rigsfællesskabet. Medvirkende til denne udvikling var givetvis, at Danmark ikke havde en selvstændig institution eller designeret rådgiver, som kunne fastholde og gå i dybden med en strategisk udenrigspolitisk dagsorden, der således blev afhængig af mediernes vinkling, befolkningens begrænsede interesse og politikernes delte opmærksomhed. Side 110 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 8.2.1. Udenrigspolitik og sikkerhedspolitik I forhold til netop den førte udenrigspolitik er en afgørende pointe, at det på sin vis er misvisende at tale om Rigsfællesskabets udenrigspolitik. Det grønlandske Hjemmestyre og senere selvstyret med sin umiddelbart før analyseperioden vundne begrænsede, men dog lovfæstede udenrigspolitiske autonomi i Itilleq-aftalen var betydeligt mere bevidste om den kurs, de som rigsdel alene fulgte end den de som en del af Rigsfællesskabet var en del af. Grønland har således været hjemsted for amerikansk militær tilstedeværelse siden den amerikanske besættelse under 2. Verdenskrigs de facto fravær af dansk overhøjhed uagtet gesandten Kauffmanns handlinger, hvorfor deres forhold til USA er mindre tvetydigt end den danske rigsdel med engagementer i krigen mod terror. Da USA i 1916 således måtte garantere den danske suverænitet over Grønland som led i salget af De danskvestindiske Øer (McKitterick 1939), understreger det, at Danmarks forhold til USA og Grønland er præget af forhold alle mulige andre steder på kloden, hvorimod de grønlandske beslutningstagere udelukkende skal fokusere på Grønland. Strategisk fokuserede Danmark således i perioden primært på de to yderst krævende militære engagementer i Irak og Afghanistan, hvilket i stort omfang også gjaldt Danmarks strategiske fikspunkt i Arktis, USA. Dette understreges yderligere af de midler, man i perioden anskaffede sig ved materielindkøb, idet disse i modsætning til de norske fregatter bestod af såkaldte støtteskibe uden nogen særlig arktisk kapacitet. At udlicitering af sikkerhedspolitikken i Arktis ikke lå Rigsfællesskabet fjernt gjaldt ikke kun i forhold til formuleringen af målsætninger, men sås også i tilgangen af de midler, man gjorde brug af i den aktivitet, der trods alt pågik i Arktis. Således lagde Rigsfællesskabet – i modsætning til Norge – ikke stor vægt på evnen til at være selvhjulpen i Arktis, idet man frem for at benytte egne om end slidte kapabiliteter chartrede en svensk og en russisk isbryder til LOMROG I ekspeditionen23 og desuden i en periode hyrede ukrainske fly og piloter til at stå for en del af cargo-flyvningerne til Grønland frem for selv at øge den danske kapacitet til at løse opgaven. En anden vinkel på periodens engagement i Afghanistan, Irak og Libyen kunne derfor være, at det danske forsvar i realiteten blev udlånt for derved at skabe den nødvendige forudsætning for at kunne udlicitere sikkerhedspolitikken i Arktis til USA, der så kunne se denne ydelse som en slags tilbagebetaling. 23 Til LOMROG III Ekspeditionen i efteråret 2012 har man hyret den svenske isbryder Oden. Side 111 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Påfaldende for perioden er det således, at Grønland måske nok opnåede en art udenrigspolitisk autonomi, som senest i Selvstyreloven hjemler dem til at forfølge egene interesser og mål under hjemtagelsen af f.eks. råstofområdet, men at Danmark stadig var og er bærer af det sikkerhedspolitiske ansvar for Rigsfællesskabet (i henhold til Selvstyreloven – jf. Appendiks A). Det grønlandske Selvstyre er således løsnet fra sikkerhedspolitiske ansvar i deres samhandel med fremmede magter, mens Danmark skal opretholde suveræniteten og varetage det samlede Rigsfællesskabs sikkerhed dog uden at krænke den dansk-grønlandske ansvarsfordeling i Selvstyreloven. Dette forhold har i vores optik påvirket stress-sensitiviteten og dermed haft afgørende betydning for netop aktivitetsniveauet i Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik, men ikke nødvendigvis i forhold til den grønlandske autonome udenrigspolitik eller Danmarks udenrigspolitik alle andre steder på kloden. 8.3. Arktis’ strategiske betydning – købekraft i Kina? Som ovenfor nævnt var Danmarks strategiske overvejelser i forhold til Grønland i høj grad betinget af traditionen med at orientere sig i forhold til signaler og prioriteter fra USA, hvilket forekommer også at have haft en effekt på opmærksomheden på og opfattelsen af nye aktørers indtræden i Arktis som policyfelt. Når Kina som ny og åbenlys ivrig spiller i Arktis ikke blev genstand for mere opmærksomhed, end tilfældet var i størstedelen af analyseperioden, så kan det tænkes at have en sammenhæng med, at USA i samme periode havde mange konkurrerende internationale prioriteter, og at Arktis befandt sig relativt langt ned på listen, overgået af de igangværende krige og den stigende rival i Asien, Kina (jf. 6.3.6.). USA’s optagethed af Kina henhørte således primært til en sydøstasiatisk kontekst og i mindre grad til en arktisk kontekst. Derfor lagde USA ikke vægt på Kina som et strategisk fikspunkt i Arktis, hvilket givetvis var en væsentlig del af årsagen til, at Danmark heller ikke forholdt sig til omfanget af Kinas stigende strategiske betydning i især Grønland. Kina lagde ellers ikke skjul på, at Arktis for dem var en prioritet, hvilket blev demonstreret ved den kinesiske iver for at blive optaget som permanent observatør i Arktisk Råd samt i stor kinesisk aktivitet bakket op af midler fra den kinesiske stat til at undersøgelse forekomsten af og mulighederne for at udvinde grønlandske naturressourcer eller anvende disse til energikrævende produktion som f.eks. aluminium. Således var det ikke Norge, der i perioden viste takter, der tydede på, at landet vil leve op til sin historiske rolle som trussel for Danmarks suverænitet over Grønland. Derimod forekommer det, at Side 112 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Kinas aktiviteter og forsøg på at konsolidere sig som en arktisk aktør kan komme til at udgøre en udfordring for dansk overhøjhed over Grønland og dermed Rigsfællesskabets enhed. Som ovenfor bemærket øgede Kina i vores analyseperiode markant sin interesse for Arktis i almindelighed og Grønland i særdeleshed. Således opbyggede Kina ikke blot kapabiliteter beregnet til at operere i det Arktiske Ocean samt gennemsejlede henholdsvis Nordøst og Nordvestpassagen (Breum 2011B) – Kinas interesser omfattede også i høj grad Grønlands potentiale for udvinding af sjældne jordarter. I perioden nød Kina (og nyder fortsat) noget nær monopolstatus, da landet sad (og sidder) på 97 procent af verdens sjældne jordarter (Vestergaard & Bourgouin 2012). Disse jordarter er centrale komponenter i computerteknologi, grøn teknologi og – ikke mindst – moderne våbenteknologi. Kina har indset betydningen af disse råstoffer for sin produktion og eksport og demonstrerede med sine aktiviteter og arktiske kapacitetsopbygning således nogle klare målsætninger og vilje til interesseforfølgelse i Arktis (Halsov & Davidsen-Nielsen 2012). Danmark understregede i vores analyseperiode kontinuerligt og over en bred politisk kam, at eksport af højteknologi og særligt af grøn teknologi var en central komponent i skitsen af en fremtidig dansk levevej. Som det fremgår umiddelbart nedenfor fulgte Danmark i perioden det allerede skitserede og velkendte mønster med indirekte strategisk tænkning. Det gav sig udslag i, at, Danmark anerkendte Arktis som instrument for at tilgodese områder af central betydning for dansk eksport såsom Kina, men tilsyneladende overså Arktis som en selvstændig strategisk prioritet i forhold til netop eksport. Således var Rigsfællesskabet i perioden meget imødekommende over for Kinas arktiske ambitioner eksemplificeret ved klar støtte til Kina som permanent observatør i Arktisk Råd med det mål at styrke dansk eksport til Kina (Erickson & Collins 2012). En tilsvarende imødekommenhed sås ikke fra norsk side. Norge var på grund af sin råstofrigdom – som de i forbindelse med deres arktiske målsætninger sikrede – præget af mindre stresssensitivitet i forhold til eksport og som følge deraf et større politisk spillerum over for Kina. Denne robusthed viste sig ved Norges demonstrerede vilje til at spille med musklerne over for Kina i Arktisk Råd ved at nægte Kina status som permanent observatør som et modsvar på kinesisk chikane efter den norske Nobelkomites tildeling af Nobels fredspris til den kinesiske dissident Liu Xiaobo (Rønneberg 2012; The Economist 2012). Side 113 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Samtidig begrænsede Rigsfællesskabets imødekommenhed over for Kina sig ikke til repræsentation i regionale fora, men omfattede også kinesisk kommerciel aktivitet i Grønland. Således øgede Kina i perioden sin tilstedeværelse og sine aktiviteter i Grønland, hvor de med kinesiske statsmidler foreløbig skal drive en stor jernmine uden for Nuuk (Bertelsen 2012; Politiken 2012). Kineserne har også udvist stor interesse for udvinding af sjældne jordarter, hvilket har bragt fornyet debat om Grønlands nultolerance over for udvinding af uran al den stund, at al udvindingsaktivitet af sjældne jordarter i landet medfører, at uran medfølger som biprodukt. Denne nultolerance er i overensstemmelse med dansk politik på området, men hviler på et temmelig usikkert grundlag, idet den kun støttes af det store regeringsparti Inuit Ataqatigiit og ikke af Demokraterne og Kattusseqatigiit, der begge går ind for udvinding af uran (Djørup 2012). Med Qoornoq-erklæringen er det besluttet at nultolerancepolitikken skal gælde indeværende valgperiode ud (frem til 2013), men der blev i juni sat spørgsmålstegn ved denne ordning fra bl.a. landsstyreformand Kupik Kleist (Langhoff 2012; Sermitsiaq 2010). Således fremgår det klart, at taber den nuværende koalition næste valg, vil Siumut vende tilbage til magten og nultolerancepolitikken være et overstået kapitel med dags varsel. Danmark har ikke forholdt sig til disse udsigter hverken op til vedtagelsen af Selvstyreloven eller i forbindelse med hjemtagelsen af det første kompetenceområde nemlig råstofområdet. Således mangler der klarhed over, hvilke sikkerhedspolitiske implikationer nultolerancepolitikken kan få for Rigsfællesskabets internationale forpligtelser for så vidt angår ikke-spredning af nukleart materiale (Vestergaard & Bourgouin 2012). Til trods for det rige udvalg af samtaleemner blev der i perioden hverken fra dansk eller grønlandsk side taget initiativ til en dialog om emnet, hvordan man på den side kunne tilgodese udvindingsaktiviteten og på den anden side leve op til sine internationale forpligtelser for så vidt angik nukleart materiale. Processen omkring formulering af målsætninger på dette område strandede således før den rigtigt kom i gang, hvilket er endnu et eksempel på, at Rigsfællesskabets manglende stillingtagen til den selvstændige betydning af Arktis og til relaterede emner af potentiel strategisk betydning i vidt omfang strander, hvis de ikke umiddelbart kan henvises til USA, der traditionelt har formet den danske interesseformulering. Da USA således ikke i perioden forfulgte en dagsorden i forhold til de sjældne jordarter i Grønland, så dukkede det heller ikke op på Rigsfællesskabets og dermed Danmarks sikkerhedspolitiske radar. Side 114 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Et andet aspekt i forhold til det manglende dialoginitiativ kunne dog også være bekvemmelighedshensyn. Således synes det at have spillet en afgørende rolle, at forholdet til Grønland under overfladen var ganske anspændt og præget af usikkerhed. Der var ikke blot usikkerhed om Grønlands fremtidige tilhørsforhold, men i lige så høj grad om, hvordan man skulle forholde sig til og formulere brede politiske dagsordener såsom sikkerhedspolitiske overvejelser, der ikke kunne isoleres til et politikområde, men udgjorde og fortsat udgør et aspekt i alt fra råstofpolitik og EU-politik til forsvarspolitik og finanspolitik. Således bremsede sandsynligheden for, at initiativet til en sikkerhedspolitisk debat med medfølgende politiske tiltag ville ende i en konflikt i forhold til områder under dansk jurisdiktion henholdsvis grønlandsk sandsynligvis dansk stillingtagen til området. Dansk tøven kan altså i høj grad forklares med, at det er både besværligt og farligt at åbne en sikkerhedspolitisk debat med Grønland, da det traditionelt har ført til konflikter og skærpet selvstændighedsønsket hos denne arktiske del af Rigsfællesskabet. Når Danmark derfor har været vag i forhold til formuleringen af målsætninger i Arktis og Grønland i perioden, så kan det meget vel være fordi ro på bagsmækken i forhold til Grønland er blevet et mål i sig selv, hvilket afspejler en høj stress-sensitivitet i Rigsfællesskabet. 8.4. Opsamling og balancestrategi Vi vil nu opsamle op i forhold til hypotese 3 med sine forudsætninger. I forhold til de konkret opnåede resultater i perioden fremgår det, at Norge i højere grad end Rigsfællesskabet har formået at omsætte klare udenrigspolitiske målsætninger til konkrete resultater såsom grænseaftaler og placering af arktiske institutioner. Rigsfællesskabet har som enhed ikke opnået konkrete resultater med mindre, der var et dansk-grønlandsk interessesammenfald som f.eks. Ilulissat-erklæringen. Til gengæld har Grønland alene været meget aktive uagtet, at Danmark på vegne af Rigsfællesskabet har opretholdt det sikkerhedspolitiske ansvar for Rigsfællesskabets arktiske egne, dvs. Grønland. Dermed har Norge også i højere grad end Rigsfællesskabet som enhed skabt fundamentet for fremtidig arktisk tilstedeværelse. Vi vurderer, at kongruensen er så stor, at forudsætningerne er opfyldt, hvilket vi viser i Figur 8.1.: Side 115 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Figur 8.1. Forklaringsmodellen Strategisk Variabelled Hypotese Neorealisme Historisk teori og institutionalisme adapationsteori Forudsætninger Systemisk uafhængig variabel H1 Indenrigspolitisk medierende variabel H2 Udenrigspolitisk afhængig variabel H3 F1 F2 F3 X X X F4 F5 F6 X X X F7 F8 X X Kilde: Egen tilvirkning Vi kan således ikke falsificere hypotese 3, og der er meget, der taler for vores samlede hypotetiske forklaring med samtlige forudsætninger opfyldt. Som afrunding og validering af dette analytiske resultat gennem triangulering vil vi afslutte det historiske narrativ i handlerummet. Der er mange samlebetegnelser for en stats overordnede strategi. Nikolaj Petersen har leveret 4 idealtyper på statslige strategier (jf. 3.4.), som vi mener at kunne indplacere ikke blot Rigsfællesskabet og Norge, men samtlige arktiske kyststater i. Hver idealtype indeholder et katalog af midler anvendt af staterne under denne strategi. På baggrund af den hidtidige analyse har vi identificeret en række midler anvendt af de arktiske kyststater og anser idealtypen ”Balance” for at kunne rumme alle de fem kyststaters overordnede strategi i området. Det gør vi på baggrund af strukturafsnittets konklusion om, at ingen stat dominerede eller opbyggede potentiale for at dominere Arktis i perioden. Den manglende dominans havde mange forklaringer og bundede i både konkurrerende internationale prioriteter, ønsket om stabilitet i området, der ville virke befordrende Side 116 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik for staternes økonomiske dagsorden, samt områdets særegne karakter, der gjorde traditionelle kapabiliteter nyttesløse. Samtidig forholdt kyststaterne sig også tøvende i forhold til målrettet at skaffe sig potente, arktiske kapabiliteter, hvilket kunne tilskrives sikkerhedsdilemmaet og frygten for eskalation og konflikt (jf. 6.). Således står det klart, at midlet ikke-provokation spillede en central og instrumentel rolle. I stedet forpligtede samtlige kyststater sig på at henholde sig til international ret og udforme deres territorialkrav i henhold hertil – en forpligtelse, der materialiserede sig i Ilulissat-erklæringen. Med denne forpligtelse gjorde kyststaterne en indrømmelse og indgik en selvbinding i accepten af en begrænsning af, hvilke midler de kunne anvende til at påvirke deres eksterne miljø, idet trusler, dominans og materiel overmagt ikke har nogen plads i et regime, der baserer sig på havbundsopmålinger og sømilegrænser. Med denne forudsætning på plads blev magt og ret adskilt med en klar afspænding til følge, og alle de arktiske kyststater indgik således en art alliance ved at demonstrere deres evne til at forvalte den bastion af ressourcer som Arktis repræsenterer. Resultatet var, at de arktiske kyststater grundlæggende havde den samme mængde indflydelseskapacitet, og således kan indplaceres i øverste højre hjørne i Petersens koordinatsystem over idealtyper og deres kendetegn. Koordinatsystemsformatet symboliserer, at staterne, selvom de indplaceres i samme kategori, kan fordele sig forskelligt på både x- og y-aksen inden for denne kategori – altså f.eks. i forhold til stress-sensitivitet – den konkrete udenrigspolitik udspringer altså af det fælles strategiske udgangspunkt, men kan have mange udtryk. Hvordan den konkrete sikkerheds og udenrigspolitik kan variere inden for kategorien ”balancering” demonstreres af sammenligningen mellem Rigsfællesskabet og Norge i analyseperioden. Trods et fælles udgangspunkt i et åbent stormagtspolitisk rum, agerede de to lande meget forskelligt i perioden. Forskellene er kommet til udtryk i evnen til at formulere, fastlægge og opnå målsætninger og kan i høj grad tilskrives landenes forskellige grader af stresssensitivitet. Således har Norges enhed og selvstændige strategiske tilgang til Arktis indebåret en målrettethed bakket op af et højt aktivitetsniveau, der allerede har givet mange resultater. Tilsvarende har Danmarks usikkerhed i forhold til Grønland om Rigsfællesskabets fremtid samt den politiske vane med at orientere sig strategisk mod USA bevirket, at der henlå en række områder, som krævede afklaring og derved spærrede for, at Rigsfællesskabet kunne Side 117 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik formulere og fastlægge netop fælles udenrigspolitiske målsætninger og følge dem op med et højt aktivitetsniveau også i forhold til sikkerhedspolitikken og således opnå væsentlige resultater. Side 118 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 9. Diskussion og vurdering Analysens resultater vil nu blive fulgt op af en tostrenget diskussion og vurdering, der i første omgang skal medvirke til at nuancere analysens resultater. I de enkelte delanalyser har vi således flere steder angivet forhold, som vi ikke fandt det hensigtsmæssigt at forfølge i selve analysen, hvorfor vi nu vil samle op på disse og dermed overveje analysens entydige resultater fra en række andre perspektiver. I kapitlets anden del vil vi med afsæt i den konstatering, at Rigsfællesskabet fortsat eksisterer efter vores analyseperiode (og med den grønlandske økonomiske afhængighed af Danmark sandsynligvis ikke opløses i den umiddelbare fremtid) omsætte analysens historiske forklaring til et nutidigt og fremadrettet perspektiv. Vi vil altså beskæftige os med Rigsfællesskabets udfordringer og muligheder for at imødegå disse fremadrettet med udgangspunkt i analysens afdækkede årsager bag formuleringen af Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik og det hidtidige aktivitetsniveau. Som sådan er dette kapitel betinget af analysens resultater, men vil frem for en opdeling i niveauer være bygget tematisk op. 9.1. Sikkerhedsdilemmaet – frygt eller strategi? Et interessant forhold, det er oplagt at nuancere, er sikkerhedsbegrebet. I analysen argumenterede vi for en traditionel forståelse af sikkerhedsdilemmaet, som har baggrund i den klassiske realisme. I denne forståelse erkender den enkelte stat, at dens egen oprustning nødvendigvis må følges af de konkurrerende staters tilsvarende. Det kan således være risikabelt at sætte gang i en dynamik af øget konkurrence og følen hinanden på tænderne i form af forøgelse af kapabiliteter – især hvis staten forudser, at de konkurrerende stater vil vise sig at være mere kapable end den selv. Vi argumenterede i analysen for, at det er forklaringen på, hvorfor de arktiske kyststater, til trods for en til tider barsk retorik, ikke har fulgt deres udmeldinger op med konkret oprustning. I det lys kan vi se den russiske regerings iver for at trække i land oven på flagplantningen på ishavets bund, og tilsvarende hvorfor canadiske politikere trods deres egen og de canadiske mediers assertive retorik endnu ikke kan mønstre en isbryderflåde med kapacitet til at bakke de politiske mål op uden for indre canadiske farvande, og hvorfor Danmark straks måtte glatte ud oven på formuleringen af en ambition om at skabe en arktisk indsatsstyrke. Den udlægning, vi på baggrund af analysen således nåede frem til var, at balanceringen de arktiske kyststater imellem hidtil har begrænset sig til den iltre retorik, og at selv de mest højtråbende aktører har forholdt sig tøvende i forhold til at anskaffe Side 119 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik sig afgørende kapabiliteter og stille dem til skue. Den traditionelle tolkning af sikkerhedsdilemmaet ville henvise denne tendens til de samme staters frygt for at igangsætte en spiral af oprustning. Vi mener derfor, at det kunne være interessant at nuancere analysens resultater ved at anskue sikkerhedsdilemmaet fra en anden vinkel – nemlig som et indenrigspolitisk instrument. Hvor sikkerhedsdilemmaet er risikabelt set fra et strukturelt synspunkt, så kan den dynamik, det skaber, også ses som et effektivt, strategisk instrument for de enkelte stater. I forhold til vores forklaringsmodel betyder dette, at en instrumentel tolkning af sikkerhedsdilemmaet kan ses som et eksempel på, hvordan staters svar på systemisk pres er et resultat af den medierende effekt, der udgøres af de idiosynkratiske indenrigspolitiske forhold. Således tales der nogle gange både globalt og indenrigspolitisk om krisebevidsthed. Typisk anvendes begrebet i forhold til at skabe accept af besparelser og smalhals, men man kan også anvende begrebet i forhold til at skabe accept af omallokering af midler og nødvendige investeringer og dermed som et sikkerhedspolitisk instrument. En alternativ udlægning kunne således være, at dynamikken fra sikkerhedsdilemmaet anvendes politisk for at skabe en strategisk krisebevidsthed, hvor sikkerhedsdilemmaet medvirker til at gøde den indenrigspolitiske jord for den nødvendige accept af politiske prioriteringer i forhold til et satsningsområde som f.eks. Arktis. Med dette udgangspunkt vil vi hævde, at staterne i nogle tilfælde anlægger en alarmistisk fortolkning af hinandens udmeldinger og bruger det som afsæt for gensidig retorisk positionering. Denne positionering udgør et strategisk politisk træk, der kan skabe den nødvendige folkelige strategiske krisebevidsthed i forhold til hævdelsen af rettigheder i Arktis, og en medfølgende accept af, at investeringer i området prioriteres. Som nævnt i analysen, så eksisterer denne bevidsthed allerede i høj grad i Norge, og i Canada og Rusland har man ligeledes gennem de seneste år gødet jorden for en opfattelse af Arktis som essentiel for landenes suverænitet (Canada) og fremtidige magtbase (Rusland). Denne udlægning af Arktis’ betydning og den anvendte retorik taler efter vores mening for, at dynamikken fra sikkerhedsdilemmaet benyttes som et strategisk instrument for staternes sikkerhedspolitik og dermed til at skabe et fundament for fremtidig balancering på kapabiliteter. Vi mener således at kunne støtte en antagelse om, at retorikken meget vel kan være en forløber for arktisk oprustning og dermed en forberedelse på rent materielt at kunne hævde sine interesser i Side 120 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik området. I den forbindelse er det påfaldende, at Arktis ikke har fyldt mere i den offentlige debat i Danmark, end tilfældet er, og måske endnu et tegn på, at man i Danmark ikke har gjort sig strategiske overvejelser om den almindelige opfattelse af Arktis og offentlighedens accept af vigtigheden af at besidde stærke arktiske kapabiliteter. Således har man gjort mere ud af, hvad krigen i Afghanistan kunne betyde for sikkerheden på Nørreport Station end for, hvad Arktis kan betyde for Danmarks fremtidige eksport og position i verden. Fraværet af markant dansk retorik er derfor måske i lige så høj grad et spørgsmål om manglende strategisk bevidsthed i forhold til Arktis, som det er et udtryk for forsigtighed. Omvendt kan det hævdes, at fraværet af markant dansk retorik netop hænger sammen med faren for at støde Grønland væk, og at Danmark således blot prøver at sikre et konfliktfrit forhold inden for Rigsfællesskabet, idet det for Danmark i højere grad end øgede kapabiliteter er den mest afgørende forudsætning for at sikre sine interesser i området. Et tillæg til ovenstående forklaring om, at fraværet af oprustning er et midlertidigt fænomen, udgøres af et yderligere og temmelig prosaisk argument, nemlig at de i virkeligheden handler om noget så fundamentalt som økonomi. Her bemærker vi, at opmærksomheden om afsmeltningen af iskappen i det Arktiske Ocean har været sammenfaldende med den globale finanskrise. Finanskrisen har ramt hårdt i samtlige arktiske kyststater med undtagelse af Norge, og derfor kan tilbageholdenheden lige så vel ses som et resultat af manglende økonomisk formåen som politisk forsigtighed. De økonomiske realiteter har altså nødvendiggjort en tilbageholdenhed på nogle områder som udtryk for at selv stormagter i almindelig forstand er tvunget til at prioritere deres satsningsområder. Set i det lys må det yderligere bemærkes, at store dele af Arktis stadig ligger utilgængelige under et tykt isdække og under alle omstændigheder ikke repræsenterer muligheden for at erobre store landområder. Når vi i den første delanalyse konstaterede, at der ikke i perioden eksisterede én dominerende aktør i Arktis, og vi samtidig godtgjorde den manglende sandsynlighed for at dette skulle have ændret sig inden for en nærmere tidshorisont, så er det måske mere et udtryk for nød end lyst fra USA’s, Ruslands og Kinas side og indebærer ikke nogen garanti for, at bedre økonomiske tider og yderligere afsmeltning af iskappen ikke vil medføre intensiveret balancering og oprustning. Selvom både den instrumentelle og økonomiske vinkel på sikkerhedsdilemmaet har noget for sig, så mener vi dog ikke, at man kan se bort fra den klassiske tolkning af sikkerhedsdilemmaet. Denne opfattelse bygger vi på, at staterne alle som en har været meget ivrige, når det kom til at udtrykke Side 121 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik deres vilje til samarbejde. Som det også fremgår af analysen, så mener vi, at denne indstilling i høj grad er motiveret af ønsket om at holde fred for derved at afholde andre magter – faktisk alle andre end netop de fem arktiske kyststater – fra på nogen måde at definere det arktiske policyfelt. Således ønsker de arktiske kyststater at sikre sig ro og fred til at udforske og udnytte de opdukkende rigdomme med færrest mulige omkostninger og forstyrrelser. Denne vurdering var en parallel til kolonitidens Afrika, hvorfor vi beskrev den arktiske dynamik som ”the Scramble for the Arctic”. Denne vinkel sætter den danske tilgang til Arktis i et andet lys og skaber mulighed for, at Danmark på trods af begrænset dansk omtale af Arktis muligvis alligevel i et vist omfang kan anses som en strategisk aktør i Arktis, som det vil fremgå nedenfor. 9.2. Fællesskab styrker Rigsfællesskabet Som redegørelse dokumenterede og analysen viste, så har Rigsfællesskabet været relativt mindre aktivistisk end Norge i forhold til Arktis. Den samme tilbageholdenhed synes at gøre sig gældende i forhold til retorisk positionering. Rigsfællesskabet har i mindre grad benyttet sig af alarmistisk retorik, og udfaldet med den arktiske indsatsstyrke virkede mest af alt som en uigennemtænkt formulering frem for en instrumentel anvendt retorik tænkt til at indstille den danske befolkning på øgede arktiske investeringer. Som sådan forekommer udmeldingen symptomatisk for, at Danmark, når det handler om Arktis, primært har været fokuseret på Rigsfællesskabets interne udfordringer, og i mindre grad har været opmærksom på at hævde sine interesser interstatsligt i regionen, alt imens Grønland modsat har været mindre optaget af Rigsfællesskabet og i højere grad har forfulgt egne interesser i området. Man kunne dog også anlægge en anden betragtning og hævde, at Rigsfællesskabet med Danmark i spidsen blot har været tro mod sin traditionelle småstatsstatus og indrettet sin retorik og sine initiativer i overensstemmelse med denne. Som argumenteret for i den første delanalyse har Rigsfællesskabet i arktisk sammenhæng dog haft relativt frit spil vores størrelse taget i betragtning grundet det åbne stormagtspolitiske rum, som området udgjorde, hvorfor småstatsstatus i perioden som nu ikke nødvendigvis udelukkede indflydelse i området. Det er vores opfattelse, at denne udlægning bakkes op af Rigsfællesskabets lederskab i forhold til at fremme og få Ilulissaterklæringen igennem i 2008. Rigsfællesskabet har ikke haft mulighed for at følge devisen ”magt er ret”, hvorfor det vedbliver at være i Rigsfællesskabets interesse, at de statslige aktørers aktiviteter i Arktis bliver reguleret så meget som muligt i henhold til international ret, da Rigsfællesskabet Side 122 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik derigennem opnår indflydelse på disse staters handlerum og i sidste ende øger sine egne handlemuligheder (jf. 3.4.). Det nye var, at Rigsfællesskabet i det åbne arktiske rum kunne agere proaktivt, og udøve indflydelse i forhold til at få udformet og skabt tilslutning til en regional orden baseret på internationale retlige principper. Således anser vi Ilulissat-erklæringen som Rigsfællesskabets mulighed for at gøre optimal brug af de kort, man havde på hånden, nemlig en tradition for at fremme international lov og orden samt et særdeles godt transatlantisk forhold. At Danmark var villig til at spille sine esser og gå målrettet efter sine interesser viste sig ved, at man på trods af, at Norge på det tidspunkt var formand for Arktisk Råd, tiltog sig initiativet og lederskabet af processen. Således endte Rigsfællesskabet med at stå i spidsen for at få de fem arktiske kyststater med om bord og var vært for underskrivelsen af Ilulissat-erklæringen i Grønland i maj 2008 ikke uden sure miner fra de medlemmer af Arktisk Råd, som ikke havde status af arktiske kyststater og derfor ikke blev inviteret til at tage del i processen og den endelige erklæring.24 Trods spredt utilfredshed endte Ilulissat-erklæringen som en bredt anerkendt succeshistorie, hvilket skyldtes flere komponenter. Som behandlet i den anden delanalyse var timingen god, idet den dynamik, vi beskriver som ”the Scramble for the Arctic”, på daværende tidspunkt var højt på dagsordenen hos de arktiske kyststater, der derfor havde en positiv indstilling til initiativer, der kunne medvirke til at holde eksterne aktører og ideer om nødvendigheden af ekstern regulering af Arktis på afstand. Samtidig bar den brede tilslutning præg af, at det dengang også stod klart, at de arktiske kyststater i forvejen bedst ville få deres interesser tilgodeset ved at henholde sig til international havret, hvorfor ingen kyststat havde noget at tabe ved at tilslutte sig erklæringen. En anden vigtig faktor, vi finder det relevant at påpege, er, at Rigsfællesskabets måske bedste kort på hånden var de indflydelseskanaler, man havde til rådighed. Rigsfællesskabets evne til at føre Ilulissat-erklæringen igennem baserede sig således ikke på Danmarks eller Grønlands materielle styrke, men nærmere på særdeles gode forbindelser og en stærk alliance. Således var Grønlands værtskab for Thule Air Base og Danmarks aktivistiske udenrigspolitik ikke uden betydning for den store velvilje Rigsfællesskabet nød i amerikanske politiske og militære kredse. Denne goodwill var en del af den politiske kapital, Per Stig Møller trak på, hvilket også understreges i en nylig rapport, 24 Sverige, Finland og Island. Side 123 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik der forsøger at lave en opgørelse over, hvad Danmark har fået ud af sine stærke transatlantiske forbindelser (Henriksen & Ringsmose 2011:26). Her bliver Ilulissat-erklæringen identificeret som en af de konkrete bedrifter, der kan henføres til dansk superatlanticisme og aktivisme. Det danskgrønlandske lederskab har således ifølge en række forskere haft betydning for USA’s vilje til at forpligte sig. Når USA, der endnu ikke har ratificeret UNCLOS (US Embassy 2008) 25, forpligtede sig til international lov og ret i en fælles region, så ville en russisk afvisning om at gøre det samme sende et signal tilsvarende det, man som stat ville sende med manglende vilje til at gå ind på en nedrustningsaftale. Således kunne en manglende tilslutning fra f.eks. russisk side have givet anledning til en art sikkerhedsdilemma, da en afvisning om at tilslutte sig ville signalere, at Rusland som stat gik ind for at øge sin magt frem for at stadfæste deres egen og andres ret. Manglende tilslutning ville således næppe være gået upåagtet hen og kunne have haft potentiale til at skabe øget mistillid mellem USA og Rusland i Arktis og på den baggrund igangsætte en spiral af oprustning. Ved således at få USA med på vognen gjorde Rigsfællesskabet på sin vis også instrumentel brug af dynamikken fra sikkerhedsdilemmaet til sin egen fordel. Ved at gøre brug af sine gode transatlantiske forbindelser benyttede Rigsfællesskabet de fortrin, vi havde og opnåede en formalisering af en regional forpligtelse til international lov og ret. En sådan orden er gavnlig i et småstatsperspektiv, men profilerede også Rigsfællesskabet som en spiller i arktisk sammenhæng og dermed som en aktør, der trods sin lidenhed måtte regnes med, da vi således havde bevist vores kapacitet til at få sat konsensus på formel. Denne konsensus, Ilulissat-erklæringen, tog form af et dokument, der endvidere demonstrerede, at der ikke var brug for indblanding fra udefrakommende stater eller organisationer for at sikre en ansvarlig forvaltning af området. Således medvirkede Rigsfællesskabet til at fremme og profilere en fælles regional dagsorden om afvisning af indblanding fra eksterne aktører uden dog at diktere denne. 9.2.1. Rigsfællesskab uden fællesskab? En supplerende betragtning, der nedtoner opfattelsen af Grønlands aktive medvirken i Ilulissatinitiativet kunne være, at Ilulissat-erklæringen i virkeligheden var en kalkule i dele af den danske centraladministration om at få så meget som muligt ud af noget, der alligevel var tabt på sigt. 25 USA anerkender dog UNCLOS som et eksempel på sædvaneret. Side 124 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Således er det sandsynligt, at Grønland med sine selvstændighedsdrømme blev anset som tabt på sigt, og at man i centraladministrationen ikke fandt det relevant at investere direkte i området i form af nye initiativer i Grønland eller en strategi i forhold til Arktis. Det, de vurderede, at de kunne få noget ud af også foruden den specifikke regionale kontekst, var at profilere (Syd)Danmark ved at arbejde for Ilulissat-erklæringen. Udover det konkrete resultat stillede lederskabet af processen Danmark i et godt lys på den internationale scene og i forhold til FN og styrkede den traditionelle småstatsdagsorden om international lov og ret, hvilket styrkede Danmarks generelle internationale stilling og med mulighed for at opnå fordele i andre sammenhænge. Danmark er som tidligere koloniherre derved også sluppet for at føre en vanskelig dialog med den tidligere koloni, hvilket næppe havde gavnet Danmarks anskuelse i FN. Til gengæld gled centraladministrationen af på baggrundskataloget for en arktisk strategi, ”Arktis i en Brydningstid” (Udenrigsministeriet 2008), der kun repræsenterede værdi for Danmark i den specifikke regionale kontekst og derfor fik lov at strande uden at munde ud i udgiftskrævende initiativer, der alligevel kunne vise sig at være en ”sunk cost”. Ovenstående betragtninger afspejler, at Danmark trods usikkerheden internt i Rigsfællesskabet i perioden fra 2004 til 2011 formåede at spille en rolle i regionen. Således er det, såfremt Grønland skulle vælge selvstændighed, lykkedes at få tilgodeset danske interesser så meget som muligt uden samtidig at have postet penge og politik i specifikke grønlandske initiativer, der alligevel meget vel kan vise sig at være tabte. Det amerikanske indtryk op til Ilulissat-mødet giver et billede af, hvordan Rigsfællesskabets udfordringer stod klart for udenforstående, men hvordan både Danmark og Grønland ikke desto mindre havde formået at vedligeholde opfattelsen af deres betydning og goodwill ved selv at demonstrere goodwill og således banede vejen for Ilulissat-erklæringen: ”The Danish and Greenlandic relationship is characterized and shaped by amity and anxiety, and you will likely see both on display in Ilulissat. Fortunately, both countries still maintain great goodwill toward the U.S., allowing us to intensify our engagement with both as they further define their relationship with each other and the wider world.” (US Embassy 2008). Med ovenstående udlægning rammer den amerikanske vurdering ned i en problematik, der efter al sandsynlighed vil blive mere fremherskende efterhånden som udenlandske aktiviteter og Side 125 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik investeringer i Grønland tager til i omfang. Problematikken består i, at Danmark og Grønland i forbindelse med Selvstyreloven og overdragelsen af områder til grønlandsk forvaltning ikke har forholdt sig til, at udenrigspolitik og i særdeleshed delmængden af førnævnte i form af sikkerhedspolitik ikke lader sig reducere til et enkelt politikområde. Snarere gennemsyrer sikkerhedspolitik en række områder, der måske for en umiddelbar betragtning ikke forekommer at være af sikkerhedspolitisk karakter, men hvor visse aspekter kan vise sig at have implikationer langt ud over det nationale. Således forekommer det, at der er konfliktpotentiale i visse overdragede kompetenceområder, såfremt Danmark og Grønlands opfattelser divergerer, når det kommer til ”[…] further defining their relationship with each other and the wider world”. Dette kunne især blive tilfældet, hvis Grønland i deres dispositioner i forhold til f.eks. sjældne jordarter og uranudvinding udfordrer danske sikkerhedspolitiske prioriteringer og forpligtelser. Dette ville åbne for en konflikt, hvor Danmark på en side har retten til at skride ind jf. sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske prærogativer i Rigsfællesskabet, men hvor det på samme tid betyder, at Danmark således går ind og disponerer over et allerede hjemtaget område nemlig råstofområdet. 9.3. Strategisk højstatus eller periferi – sikkerhedspolitik som motor for Rigsfællesskabet Om Grønlands ret til at løsrive sig Rigsfællesskabet og skabe sig en fremtid som selvstændig stat hersker der ingen tvivl hverken juridisk set eller i den danske regerings opfattelse. Vi kan dog konstatere, at Rigsfællesskabet endnu eksisterer og næppe vil blive opløst på kort eller mellemlang sigt, da de økonomiske udfordringer for et selvstændigt Grønland, der på nuværende tidspunkt er økonomisk afhængigt, i vores optik for store. Siden vores analyseperiodes afslutning er der således blevet udnævnt en arktisk ambassadør for det samlede Rigsfællesskab (Højberg 2012), og fremmede mineselskabers interesse i Grønland er kun blevet intensiveret (Wang 2012B). Uagtet hvilken vej det grønlandske folk måtte vælge, står Rigsfællesskabet fremadrettet over for nogle store udfordringer, der ikke bliver mindre i lyset af forklaringen på den førte arktiske udenrigspolitik med et lavt aktivitetsniveau. Det er således ikke blot relevant at overveje disse udfordringer og Rigsfællesskabet mulighed for at imødekomme dem. Vi anser det for lige så relevant at diskutere de implikationer, grønlandsk Side 126 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik selvstændighed og optakten til en sådan måtte have for Grønland selv og for Danmark. Således ville en af de mest umiddelbare forandringer bestå i, at Danmark ikke længere ville være en arktisk stat og derfor ikke længere ville skulle føre en arktisk udenrigspolitik, men også ville imødese en fremtid som strategisk perifer småstat. Grønland derimod skulle pludselig selv varetage alt vedrørende den arktiske udenrigspolitik og ville med en vis sandsynlighed skulle imødese en skæbne som beliggende i eller ligefrem udgørende supermagternes fremtidige kampplads. Med dette udgangspunkt fokuserer vi fremdeles på Rigsfællesskabet, hvilket indebærer, at vi overvejer Danmarks såvel som Grønlands aktiver i Rigsfællesskabet samt de mulige følger for begge lande, skulle denne forbindelse ophøre. 9.3.1. Rigsfællesskab med fællesskab Med Ilulissat-erklæringen bidrog Rigsfællesskabet til formaliseringen af nogle rammebetingelser for de arktiske kyststaters tilstedeværelse og virke i Arktis. Disse rammebetingelser konsoliderede, hvad, vi i den første delanalyse nåede frem til, er et åbent stormagtspolitisk rum, hvilket skaber så stort et rum for selv mindre stater såsom Rigsfællesskabet, at det ligefrem er blevet hævdet, at alle de arktiske kyststater kan betragtes som stormagter (Augustsson 2012:60). Det problematiske er imidlertid, at Danmark i modsætning til Grønland tilsyneladende ikke har gjort sig nærmere overvejelser om, hvilke mål vi skal sætte os, og hvordan vi skal søge at opnå konkrete målsætninger inden for de gunstige rammebetingelser, vi med succes har bidraget til at få konsolideret. Således forekommer det, at de udenrigspolitiske mål i Rigsfællesskabet langt hen ad vejen behandles, som var der tale om en mellemstatslig forbindelse og ikke et fællesskab inden for én statsenhed. Det virker med andre ord som om Grønland fører udenrigspolitik for Grønland i Arktis, hvilket tilsyneladende har efterladt Danmark lidt apatisk på bagperronen i tvivl om, hvordan landet som sikkerhedsgarant forholder sig til denne tingenes tilstand og på den ene side sikrer danske interesser, mens man på den anden side forbliver loyal mod alle Rigsfællesskabets dele. Således søgte den danske regering tidligere på året, med henvisning til sine udenrigs- og sikkerhedspolitiske prærogativer, forgæves mere indflydelse på Grønlands forhandlinger med EU om en erklæring, der skal sikre, at landets forekomster af sjældne jordarter udbydes på det frie marked, når udvindingen på et tidspunkt begynder (Breum 2012). Sagen kom til en foreløbig afslutning i juni, da den grønlandske landsstyreformand Kupik Kleist sammen med EU-kommissær for erhverv, Antonio Tajani underskrev erklæringen uden Danmarks tilstedeværelse på trods af de tidligere danske Side 127 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik protester samt det faktum, at Danmark på daværende tidspunkt havde EU-formandskabet (Breum 2012). Som det fremgår af analysen, oplever Norge ikke lignende disputter, hvilket er en væsentlig del af årsagen til, at Norge, der i lighed med Rigsfællesskabet har større potentiale til indflydelse i Arktis, end landets størrelse har berettiget til andre steder i verden, har opstillet nogle langt mere konkrete mål for Arktis, som de forfølger inden for de gældende rammer. Et af målene var at få afklaret grænsestridighederne med Rusland og samtidig sikre sig så meget havterritorium som muligt for derved at maksimere fiskeriudbytte og muligheder for udnyttelse af råstofforekomster. Ganske i overensstemmelse hermed indgav Norge på et tidligt tidspunkt sine fordringer til FN’s Havretskommission (CLCS 2009), fik medhold og skabte sig dermed en forhandlingsposition. En position der skabte grundlaget for forhandlinger og en aftale med Rusland om fastlæggelse af søgrænsen mellem de to lande i Barentshavet. Som før nævnt har Danmark ikke på samme måde som Norge forholdt sig strategisk til grundlaget for tilstedeværelsen og indflydelsen i Arktis, ligesom vi ikke for alvor har forholdt sig til, at der ser ud til at være nogle grundlæggende interessemodsætninger mellem Danmark og Grønland, hvilket kunne være den bagvedliggende årsag til indtrykket af, at de to rigsdele reelt fører hver deres udenrigspolitik som ovenfor eksemplificeret. Således fremgår det af analysen, at det uafklarede forhold til Grønland var den centrale årsag til usikkerheden i Rigsfællesskabet i vores analyseperiode og dermed den centrale årsag til Danmarks usikre fremtid som arktisk nation, da disse interessemodsætninger har gjort det vanskeligt for Rigsfællesskabet at svare optimalt på det strukturelle pres og udnytte sit øgede politiske spillerum i Arktis. Interessemodsætningerne og den deraf følgende usikkerhed hæmmede altså Rigsfællesskabets evne til at tænke og handle strategisk i analyseperioden – noget der alt andet lige også vil gælde fremadrettet. Hvis Danmark og Grønland ønsker at optimere Rigsfællesskabets handlemuligheder og forholde sig mere strategisk til Arktis, ville et godt sted at begynde givetvis være med de indenrigspolitiske betingelser for en sådan øvelse. En intensiveret dialog om danske henholdsvis grønlandske interesser bærer dog uden tvivl kimen til en opblomstring af uoverensstemmelser de to lande imellem, hvilket kunne øge spændingerne og vanskeliggøre enighed om fælles standpunkter. Dog synes udsigterne til en besværlig dialog ikke at være et argument af tilstrækkelig tyngde til at undgå Side 128 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik dette skridt mod en større fælles forståelse. Således illustreres Rigsfællesskabets vanskeligheder ved at forholde sig strategisk til Arktis i øjeblikket, hvor grønlandske parlamentarikeres overvejer forbuddet mod udvinding af uran, hvilket er i uoverensstemmelse med dansk politik på området (Stensgaard m.fl. 2012). Dette er med til at anskueliggøre, hvordan problemstillinger ikke forhindres i at opstå ved, at vi undgår at benævne dem. Det, at den nuværende konstruktion af Det grønlandske Selvstyre inden for Rigsfællesskabet ikke tillader, at rigsdelene fører selvstændig udenrigspolitik uden at være solidarisk med enheden, kræver således en forståelse før Rigsfællesskabet kan bevæge sig videre og arbejde med nye, ambitiøse målsætninger og således udnytte det eksisterende potentiale. Denne pointe underbygges af, at vi i analysen fremhævede det gavnlige for både Norge og Rusland i, at de fik løst den gamle grænsekonflikt i Barentshavet, idet det frigjorde ressourcer til at koncentrere sig om at udnytte området bedst muligt og overskud til at forholde sig til andre aktører i området. Selvom Danmark og Grønlands forhold ikke på samme måde er et forhold mellem to stater, så mener vi at en lignende om end intrastatslig dialog Danmark og Grønland imellem kunne være en del af nøglen til enten en fortsat og styrket dansk-grønlandsk forbindelse i regi af Rigsfællesskabet eller en langtidsholdbar grønlandsk selvstændighed med fortsat gode forbindelser til Danmark. Hvis fakta således blev blotlagt i en vanskelig, men nødvendig politisk dialog ville det skabe et bedre udgangspunkt for at fastlægge Rigsfællesskabets sandsynlige fremtid og samtidig sikre, at hensigtsmæssige strategiske overvejelser og initiativer løbende blev sat i søen i det, der enten ville være en overgangsfase mod selvstændighed eller en fase hen imod at konsolidere et fortsat Rigsfællesskab på den globale scene. For at tilsikre det, at dialogens udgangspunkt i konkrete problematikker og områder af fælles interesse, kunne man eventuelt følge op med et parallelt spor af konkrete initiativer. Det er værd at notere, at der allerede eksisterer et etableret dialogforum for Rigsfællesskabet i form af Rigsmødet (se f.eks. Thorsen 2012). Rigsmødet finder sted en gang årligt mellem den danske statsminister, den grønlandske landsstyreformand og den færøske lagmand og forekommer således at være en oplagt begivenhed velegnet til at skabe mere offentlige og politisk bevågenhed om substansen og udviklingen inden for Rigsfællesskabet. 9.3.2. Forsvarsområdet Forsvarsområdet kunne være et område, hvor sådanne parallelle tiltag ville være af relevans. Således forekommer det umiddelbart at være et underbelyst aspekt ved mulig grønlandsk Side 129 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik selvstændighed, at en sådan statusændring ville have nogle sikkerhedspolitiske implikationer. Som en rapport i 2009 fra det daværende Dansk Institut for Militære Studier henledte opmærksomheden på, så gives der i øjeblikket et indirekte bloktilskud til Grønland i form af det danske forsvars opgaveløsning i området (Jørgensen & Rahbek-Clemmensen 2009:11). Skulle Grønland ende med at stå i en situation, hvor indtægter fra naturressourcer er blevet modregnet i bloktilskuddet, og den økonomiske situation muliggør grønlandsk uafhængighed, hvordan vil man så fra grønlandsk side tage hånd om sikkerhedspolitikken, når det indirekte bloktilskud også bortfalder? Her skal fremtidens grønlandske ledere tage stilling til, hvorvidt Danmark eller en anden aktør som f.eks. USA eller NATO vil være den bedste sikkerhedspolitiske leverandør for Grønland. Det sikkerhedspolitiske perspektiv viser, at en dialog suppleret af praktiske tiltag kunne pege på gensidige interesser Danmark og Grønland imellem og kunne virke som en drivkraft til at holde Rigsfællesskabet sammen eller medvirke til en stabil overgangsfase til selvstændighed til gavn for både Danmark og Grønland. Hvis det første skal være tilfældet, og et fortsat grønlandsk tilhørsforhold til Rigsfællesskabet skal motiveres af en sikkerhedspolitisk dagsorden, stiller det krav til Danmark og særligt til Finansministeriet og Forsvarsministeriet om at tænke mere strategisk og medvirke til at sandsynliggøre, at Rigsfællesskabet vil være den bedste sikkerhedspolitiske leverandør for Grønland, idet det ville være i denne konstruktion, der i medfør af de historiske bånd bedst ville kunne tages hensyn til særlige grønlandske ønsker og i øvrigt integrere befolkningen mest muligt i forsvaret af deres eget territorium og i myndighedsudøvelsen til søs. I forlængelse af denne konstatering burde Rigsfællesskabet diskutere sikkerhedspolitiske aspekter i konkret form: Praktiske tiltag, strategisk planlægning og dialog. 9.3.2.1. Forsvaret som platform for øget integration i Rigsfællesskabet. I den praktiske ende kræver det først og fremmest, at der ikke hersker tvivl om den danske vilje til at forsvare Grønland, og at der fortsat sættes kræfter ind på at hævde gældende regimer i området særligt i forhold til fiskeri, miljø og SAR. Således er det væsentligt at signalere, at Danmark rent faktisk er indstillet på at satse på Rigsfællesskabet og ikke negligerer det til fordel for EU og militære engagementer i fjerne og fremmede lande. I den forbindelse kunne man fremhæve den første indledende sætning i det seneste forsvarsforlig: ”Det danske Forsvar har grundlæggende til formål at hævde Det Danske Riges suverænitet og sikre landets fortsatte eksistens og integritet” Side 130 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik (Forsvarsministeriet 2009:1). En vidtgående fortolkning af denne formålsparagraf indikerer, at Forsvaret, så længe de folkevalgte politikere ønsker Rigsfællesskabets beståen, har en vis forpligtelse til at bidrage til Rigsfællesskabets sammenhold, hvilket kunne motivere gennemførelsen af den ”[…] omfattende analyse af Forsvarets fremtidige opgaveløsning i Arktis”, som Forsvarsforliget 2010-2014 lægger op til (Forsvarsministeriet 2009:10-11). Noget tyder da også på, at tingenes gang allerede er ved at overhale vores konstatering, da forsvarsministeren for nyligt har meddelt et ønske om at gennemføre besparelser hurtigere end oprindeligt planlagt med henblik på at fremrykke arktiske investeringer (Jessen & Arnfred 2012). Dansk motivation er imidlertid ikke tilstrækkelig, og man kunne fremføre, at hvis bloktilskuddet bliver modregnet i tilfælde af grønlandsk ressourcerigdom, hvorfor skulle Grønland så ikke overlade deres sikkerhedspolitik til USA eller NATO lige så vel som til Danmark? USA er i forvejen til stede på Thule Air Base med ca. 400 ansatte, og selvom denne tilstedeværelse er afsondret fra det grønlandske befolkningscentrum i Nuuk, så er det ikke mere afsondret end Siriuspatruljen, og man kunne argumentere for, at der således allerede har fundet og fortsat finder en vis grad af sikkerhedspolitisk integration sted mellem USA og Grønland. Denne integration er naturligvis også til stede i forhold til Danmark med Siriuspatruljen, Søværnet og den nye Arktiske Kommando i Nuuk (Kristensen 2012). Integrationen finder dog kun sted på institutionsniveau og ikke med målrettet inddragelse af den grønlandske befolkning, hvilket understreges af det i analysen nævnte forhold, at der ikke eksisterer værnepligt for grønlandske mænd på linje med danske mænd. I modsætning hertil udgør Thule Air Base en stor grønlandsk arbejdsplads (Schultz-Lorentzen 2011). Selvom det således er et åbent spørgsmål, hvem der bedst kan varetage Grønlands sikkerhed, så er det vores opfattelse, at de allerede eksisterende bånd Danmark og Grønland imellem skaber et godt udgangspunkt for en gensidigt tilfredsstillende ordning, hvad enten den skulle være permanent eller en del af en overgangsperiode. Disse forudsætninger kunne blive tydeliggjort ved at Forsvaret i højere grad tænkte befolkningsmæssig integration ind i tiltag som f.eks. den arktiske indsatsstyrke. Således kunne der være perspektiv i fra Rigsfællesskabets side at gøre en målrettet indsats for i højere grad at integrere unge grønlændere i Forsvaret med særlig mulighed for at udføre opgaver, der relaterer sig til opgaveløsningen i og omkring Grønland. Dette aspekt er medtaget i Kongerigets Strategi for Arktis 2011-2020, hvor der står: ”Forsvaret tilstræber som andre offentlige institutioner Side 131 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik at afspejle det omgivende samfund. Det er da også et dansk-grønlandsk ønske, at grønlandske borgere i større grad inddrages i Forsvarets opgaveløsning og dermed også i Forsvarets brede udbud af uddannelser” (Udenrigsministeriet 2011C:20-21). Målsætningen er således overordnet set formuleret, men som det blev udlagt for os i samtale med en embedsmand fra Grønlands Repræsentation, så er det ikke en nem opgave, idet den helt store hindring er et for lavt uddannelsesniveau og manglende sprogkundskaber. De grønlændere, der besidder de nødvendige kompetencer, vælger sjældent Forsvaret, idet de i forvejen er yderst ombejlede fra alle kanter. Her er det imidlertid afgørende, at Danmark i lighed med USA tænker et element af soft power ind i sin strategi. USA tænker således i høj grad på soft power og kom af sted med at kompensere Grønland for tilstedeværelsen på Thule Air Base ved bl.a. at oprette det såkaldt Joint Committee Programme, der sigter på bl.a. uddannelsesmæssig udveksling mellem USA og Grønland (Andersen 2008:284-287). Danmark kunne med fordel skabe noget lignende ved at lave et tillæg til det eksisterende udbud af uddannelser i Forsvaret og oprette målrettede, kompetencegivende forberedelsesforløb til unge grønlandske borgere med henblik på, at de senere skulle tage en af Forsvarets uddannelser efterfulgt af forrettelse af tjeneste i en kontraktligt fastsat periode med efterfølgende mulighed for forlængelse eller frisættelse. Således kunne man for det første give et bidrag til det grønlandske uddannelsesmiljø og for det andet skabe udsigt til beskæftigelse indeholdende elementer af den maritime og polare tradition, som mange grønlændere stadig identificerer sig med. Alternativt kunne man lave en parallel til the Canadian Rangers som et supplement til Siriuspatruljen og lave en særegen grønlandsk pendant med grønlandske ”rangers” udstyret til at løse overvågnings- og håndhævelsesopgaver. Sådanne udviklingstiltag kunne bakkes op ved fra dansk side at inddrage og udvide Hjemmeværnets og reserveofficerskorpsets rolle i Grønland. Således kunne især Marinehjemmeværnet og Flyverhjemmeværnet sandsynligvis anvendes til opgaver i relation til overvågning, redning og havmiljø, som de også er tiltænkt i Forsvarsforliget 2010-2014 dog uden specifik nævnelse af Grønland eller Arktis. Dette kunne med fordel ændres, så man fremadrettet i højere grad fokuserede Hjemmeværnets dele på opgaver inden for Rigsfællesskabet frem for i internationale operationer. På samme vis kunne Hærhjemmeværnet og i særdeleshed den Særlige Støtte og Rekognosceringsenhed (SSR) bidrage til overvågningsopgaver og uddannelse af grønlændere i Side 132 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Grønland. Ligeledes kunne man designere reserveofficerer til opgaver i Grønland og lade en del af deres uddannelsesforløb være fokuseret på polare forhold og behov. En sådan forstærket sikkerhedspolitisk og befolkningsmæssig integration i Rigsfællesskabet ville være en mulighed for grønlænderne, der i højere grad ville kunne spille en konkret rolle i Grønlands forsvar og suverænitetshævdelse. Selv hvis en sikkerhedspolitisk dialog konkluderede, at et fortsat tilhørsforhold til Rigsfællesskabet ikke er aktuelt, så kunne et sådan indsats forankret i Forsvaret medvirke til, at Grønland ville stå stærkere i forhandlinger med USA eller NATO om at overdrage ansvaret for grønlandsk forsvar og myndighedsopgaver til disse organer. I sådanne forhandlinger ville Grønland således med egen erfaring og involvering i bagagen have et bedre grundlag for selvstændigt at kunne vurdere og hævde de reelle behov og standarder i fastlæggelsen af en ansvarsoverdragelse. Det er klart, at initiativer og tiltag som de ovenfor skitserede ville være forbundet med udgifter og svære prioriteringer. Her må vi dog vise tilbage til den nødvendige dialog om gensidige interesser, og hvor det med fordel kunne understreges, at et større fællesskab omkring forsvars- og myndighedsopgaver alt andet lige vil være værd at investere i, hvad enten Rigsfællesskabet forbliver intakt, eller hvis det opløses, hvor større integration så kan medvirke til at sikre en god og stabil overgang til grønlandsk selvstændighed. Fællesskab fremstår således som forudsætning for Rigsfællesskabet engagement såvel som dets potentielle opløsning. 9.4. Sjældne jordarter I dette afsnit går vi videre fra at se på mulige praktiske tiltag med strategisk værdi til at se på den storpolitiske side af sagen. I teorikapitlet tog vi udgangspunkt i følgende citat for at forstå, hvad strategi som begreb indebærer: “The skillful formulation, coordination, and application of ends (objectives), ways (courses of action), and means (supporting resources) to promote and defend the national interests” (Jablonsky 2010:15). Med denne forståelse kunne man hævde, at Rigsfællesskabet har foretaget en klog diplomatisk manøvre af strategisk betydning for Rigsfællesskabets økonomi ved på en side at tilgodese dansk eksport til Kina ved at trække på sin indflydelse i Arktisk Råd og på den anden side udviklingen i Grønland, der i høj grad kan accelereres af imødekommenhed over for kinesiske investeringer. Denne faciliterende holdning er Side 133 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik bl.a. kommet til udtryk i udtalelser af Danmarks ambassadør til Kina, der har udtalt at: “China has natural and legitimate economic and scientific interests in the Arctic” (Erickson & Collins 2012). Netop fordi vi taler strategi, hvilket indebærer langsigtede hensyn og forhold, mener vi, at Danmark i vores analyseperiode har udvist manglende selvstændighed og modenhed i den strategisk stillingtagen til Grønland, og det strategiske potentiale Grønland udgør i det 21. århundrede, ligesom Grønland i sin higen efter udvikling måske også har overset de langsigtede konsekvenser ved massiv kinesisk involvering i landet. Et eksempel på denne mangel på strategisk bevidsthed er den måde, hvorpå man i Rigsfællesskabet har forholdt sig til Grønlands velkendte forekomster af sjældne jordarter. Som vi belyste i analysens sidste del, så har de sjældne jordarter stor betydning for produktion af bl.a. grøn teknologi og moderne våbenteknologi. Således har måden de sjældne jordarter forvaltes på vidtrækkende strategiske implikationer ikke kun for Danmarks langsigtede eksport af grøn teknologi og stabiliteten i Grønland, men også for NATO-alliancen, der i kraft af USA siden 2. Verdenskrig har garanteret det samlede Rigsfællesskabs sikkerhed. Implikationerne, for så vidt angår Danmarks produktion og eksport af grøn teknologi, understreges af Kinas monopolstatus på området for sjældne jordarter, og den betydning dette monopol kan have for handlerummet for de stater, der har en af disse jordarter afhængig produktion og eksport. Relevansen af denne overvejelse demonstreres ved, at Kina tidligere har demonstreret vilje til at udnytte sit monopol til politisk pression. Et konkret eksempel på dette var, da hele Japans computerindustri blev lagt død i en periode med japansk-kinesiske uenigheder om en mindre øgruppe (Andersen 2012). Udskibningen af de nødvendige mineraler fra kinesiske havne ophørte simpelthen. Om den tidligere beskrevne hensigtserklæring mellem Grønland og EU er tilstrækkeligt til at forhindre et lignende scenarium er svært at sige, men det forekommer sikkert, at erklæringen i hvert fald skal følges op med en varig indsats for at have en effekt. Således må man forvente at de 25 mio. euro, der indledningsvis er afsat til at støtte mineudvikling i, Grønland kun rækker til en begyndelse. Politisk pression som fremgangsmåde kan efter vores opfattelse ikke anses som legitim i et dansk eller grønlandsk perspektiv og til trods for de initiativer, der i EU-regi er begyndt at vise sig i forhold til området for sjældne jordarter, anser vi ikke en dansk-grønlandsk pendant til ovenstående episode mellem Japan og Kina for utænkelig. Tværtimod præges Rigsfællesskabets forudsætninger Side 134 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik for at imødegå kinesisk pres for det første af det manglende fælles fodslag mellem Danmark og Grønland og dernæst af, at Rigsfællesskabet – som tidligere nævnt i forbindelse med Kinas bestræbelser i forhold til Arktisk Råd – har en høj grad af stresssensitivitet givet den store rolle eksport overordnet spiller for dansk økonomi, og den stadig vigtigere rolle eksport af særligt grøn teknologi spiller og forventes at komme til at spille i fremtiden samt Grønlands behov for udvikling og forhøjelse af levestandarden. Således mener vi, at Rigsfællesskabet i perioden allerede i et vist omfang har fået sit politiske spillerum i forhold til Kina og kinesiske aktiviteter i Grønland indsnævret ved det faktum, at det er kinesisk kapital, der ligger bag bl.a. den enorme investering i en jernmine uden for Nuuk, som giver det grønlandske samfund en kapitalindsprøjtning på intet mindre end 12 mia. kr., men også medfører en bølge af 2000 kinesiske arbejdere villige til at arbejde langt under den grønlandske mindsteløn (Andersen 2012). Ligeledes har kineserne opkøbt adskillige australske mineselskaber, og der er principielt intet til hinder for, at det samme skulle ske med f.eks. det australske mineselskab Tanbreez, der i øjeblikket arbejder med et stort projekt om anlæggelsen af en mineralmine i Kringlerne ved Quqortog (Bertelsen 2012). Minen er unik, da den indeholder samtlige 15 sjældne jordarter. Pt. mangler projektet finansiering og teknologisk knowhow – begge dele noget kineserne har vist både vilje og evne til at levere (Andersen 2012). Under de seneste måneders diskussioner i det offentlige rum om muligheden for at lade pensionsselskaber investere i dansk infrastruktur og de konsekvenser, dette måtte have for den danske forståelse af statsleverede velfærdsydelser, er det således påfaldende, at ingen har søgt at udbrede muligheden til hele Rigsfællesskabet. Med forbehold for begrænset indsigt i de nærmere økonomiske forhold omkring opstart af miner og forventet afkast, synes det som en oplagt mulighed, at lade pensionskasserne bekoste dele af projekterne af flere hensyn. Dels ville en sådan finansieringsmulighed ikke blot bidrage til at bryde et kinesisk monopol, hvilket må anskues som sikkerhedspolitisk afgørende for den vestlige verdens mulighed for at følge den kinesiske udvikling, det ville også garantere en delvis kontrol funderet inden for Rigsfællesskabet. Taget i betragtning, hvordan flere politikere i de senere år har tilkendegivet, at de har fortrudt dele af de foregående årtiers massive privatiseringer af den offentlige sektor uden øje for sikkerhedspolitiske foranstaltninger (se f.eks. Karker 2010), er det blot mere påfaldende at selvsamme politikere ikke råber vagt i gevær i forhold til Kina og potentiel kinesisk pression inden for Rigsfællesskabet, og i forlængelse af dette har undersøgt mulighederne for at imødegå en sådan udvikling. Side 135 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Udover risikoen for politisk pression, repræsenterer den kinesiske markedsadfærd også andre udfordringer. Således har flere industrier i det i forvejen økonomisk trængte Europa også mærket de omkostningsmæssige konsekvenser af det kinesiske monopol. Især bil- og pumpeindustrien er hårdt ramt af stejle prisstigninger på sjældne jordarter af afgørende betydning for deres produktion (Sørensen & Hyltoft 2012). Der er dog en måde at sikre sig en langt billigere pris nemlig ved at flytte produktionen til Kina, hvor de sjældne jordarter bliver solgt til priser langt under den på det internationale marked (Andersen 2012). Med disse vilkår present, fremstår Rigsfællesskabets manglende forholdsregler i forhold til Kinas aktiviteter i Grønland som en indirekte medvirken til opretholdelsen af et kinesisk monopol – et monopol, der vel at mærke giver dystre udsigter for Danmarks håbefulde strategi om i fremtiden at skabe et stort antal arbejdspladser inden for grøn teknologi og gøre eksporten af samme til sit levebrød samt Grønlands mål om flere arbejdspladser og mere udvikling. Fundamentet for udfordringerne forbundet med Kinas engagement i den grønlandske råstofsektor er således, at Kina derved kan sikre sig råderet over strategisk vigtige sjældne jordarter og anvende sin position til at begrænse adgangen til disse sjældne jordarter generelt samt til at presse andre politiske målsætninger igennem som forudsætning for selv en begrænset adgang. Pressionsproblematikken forekommer yderligere aktuel, hvis vi fremhæver Kinas manglende hensyntagen til oprindelige befolkninger, menneskerettigheder, miljø og klima inden for såvel Kinas egne grænser som i deres udenlandske projekter. (Politiken 2011). Hvis vi således overfører det kinesiske generalieblad fra Afrika til en grønlandsk kontekst, så forekommer det klart, at en massiv tilstedeværelse af kinesiske interesser og kommercielle aktiviteter i Grønland har oplagt potentiale til at skabe et modsætningsforhold mellem Kinas fremgangsmåder og Rigsfællesskabets politik på en række områder. Samtidig kan dansk grøn eksports afhængighed af tilgangen af sjældne jordarter indskrænke Rigsfællesskabets politiske råderum i forhold til at modarbejde en kinesisk drevet udvikling, der er i strid med Rigsfællesskabets interesser og standarder, idet muligheden for håndhævelse bliver begrænset af nødvendigheden af andre økonomiske og politiske hensyn. Hvis afhængigheden således bliver for stor, er det ikke sikkert at en selvstændig grønlandsk regering eller den danske regering på vegne af Rigsfællesskabet uagtet de vægtige sikkerhedspolitiske argumenter, der måtte være, vil mene sig i stand til at skride ind og forhindre et kinesisk opkøb af en strategisk vigtig ressource som eksempelvis en mine med sjældne jordarter, som den australske regering gjorde det i forhold til Lynas Corporation i 2009 (Wang 2012B). Side 136 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Således er det vores opfattelse, at såfremt Kina får held til også at dominere de grønlandske forekomster af sjældne jordarter, så kan det blive vanskeligt for Rigsfællesskabet at hævde Grønlands rettigheder og Rigsfællesskabets standarder uden at ende i en situation, der ligner den, Japan fandt sig selv i efter uenighederne med Kina. Fri bane til kinesisk fremfærd og monopolfremmende aktiviteter kan derfor indebære alvorlige økonomiske konsekvenser for langsigtet dansk eksportøkonomi, der som nævnt i stigende grad forventes baseret på grøn teknologi. Rigsfællesskabet kan med andre ord ende i en situation, hvor vi i endnu højere grad end tilfældet er i dag må vælge mellem at hævde politiske værdier og standarder med store økonomiske tab til følg, eller give køb på samme værdier og standarder til gengæld for uhindret adgang til de for vores produktion så afgørende mineraler. Som analysen har vist, og som vi har overvejet og argumenteret for tidligere i denne diskussion, så har økonomien selvsagt stor betydning for evnen til at skaffe sig kapabiliteter og for at følge en politisk dagsorden op med konkrete tiltag og dermed for at hævde sine interesser som stat. Med andre ord så kan spørgsmålet om adgang og rettigheder til Grønlands forekomster af sjældne jordarter vise sig at være et spørgsmål af stor strategisk betydning for Rigsfællesskabet, da området har potentiale til at generere store indtægter. 9.4.1. Sikkerhedspolitik. Problematikken kommer dog til at stå i et endnu mere vidtrækkende perspektiv, når vi udover den indtægtsmæssige side af sagen, inddrager de sjældne jordarters betydning for moderne våbenteknologi. Således kan en kinesisk tilstedeværelse som kommerciel aktør, hvis det ender i monopollignende tilstande, få militærstrategiske implikationer for hele NATO-alliancen ved, at den forskubbelse, der i øjeblikket finder sted i forhold til økonomisk kapacitet, bliver forstærket af en markant ubalance i muligheden for og omkostningerne forbundet med at udvikle moderne militære kapabiliteter. Adgangen til en militærstrategisk ressource, som disse sjældne jordarter udgør, kan således accelerere nogle allerede eksisterende dynamikker med svækkelse af NATO og forskubbelse af den globale magtbalance yderligere i Kinas favør med mærkbare konsekvenser for både Rigsfællesskabet og den vestlige forsvarsalliance generelt. Med andre ord så har adgangen til forekomsterne af sjældne jordarter potentiale til at skabe forandringer i det internationale system. Når et sådant potentiale erkendes af stormagterne, indebærer det sandsynligheden for, at Arktis i Side 137 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik stedet for at forblive et fredeligt stormagtspolitisk rum bliver stormagternes fremtidige kampplads, hvor Kina bliver den gnist, der antænder Arktis, og Grønland med sine råstoffer kommer til at udgøre centrum. Når Rigsfællesskabet således har forholdt sig til Kina i lyset af, hvad der måtte være gavnligt for eksport og udvikling på kortere sigt, så forekommer det at være et eksempel på problemer med at tænke militært og økonomisk strategisk i samme grad som kineserne, der ofte siges at føre politik for kommende generationer frem for at basere deres dispositioner på behov, der hersker her og nu. Dette indtryk forstærkes yderligere, når man inddrager Grønlands forekomster af uran. Efter al sandsynlighed varsler den øgede udvindingsaktivitet begyndelsen på en fremtid, hvor der vil være et hårdt pres på Grønland for at slække på forbuddet mod at udvinde uran både som hoved- og biprodukt, idet det ikke vil kunne lade sig gøre at udvinde de resterende sjældne jordarter uden uran som et biprodukt. Et sådant pres vil være svært at imødegå for Grønland alene, og jævnfør ovenstående betragtninger vil Rigsfællesskabet i takt med at vores politiske muligheder bliver færre ligeledes få svært ved at skære igennem på området. Dertil kommer Danmarks manglende stillingtagen til den grønlandske rigsdels økonomiske interesser og problematikken vedrørende vores status som ikke-atomar nation og underskriver af ikke-spredningsregimet (Vestergaard & Bourgouin). Som vi konstaterede i analysen, så er der foreløbigt ikke taget nogen initiativer til at afklare med Grønland, hvordan man på en side tilgodeser udvindingsaktiviteten til gavn for Grønlands udvikling og velstand og på den anden side lever op til sine internationale forpligtelser for så vidt angår nukleart materiale – noget der med fordel kunne have indgået i dialogen omkring Ittileq-aftalen (jf. Appendiks A), men ikke gjorde det. Det faktum, at Kongerigets strategi for Arktis ikke forholder sig til de mere problematiske og udfordrende aspekter ved forekomsten af sjældne jordarter i Grønland, og at man ikke har initieret en dialog med Grønland på dette område, taler for, at Grønland ikke anses som en dansk sikkerhedspolitisk prioritet, og at man i Rigsfællesskabet har forsømt en nødvendig dialog om emnet, hvilket i vores optik indikerer en manglende dansk modenhed i forhold til selvstændig strategisk stillingtagen generelt og til Rigsfællesskabet i særdeleshed. Side 138 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 9.5. Danmark som strategisk aktør Efter vores opfattelse er de tilsyneladende mangler i danske strategiske dispositioner delvist et resultat af, at man i Danmark – i modsætning til Norge, Canada, USA og Rusland – ikke har institutioner, der dedikeret beskæftiger sig med Arktis. I processen med dette speciales tilblivelse har vi læst rapporter og deltaget i en række arrangementer omhandlende Arktis og Grønlands betydning i Arktis. Spændvidden har været bred og har omfattet alt fra Forsvarets dispositioner i Arktis over diskursive regimer i Arktis til Kina i Grønland. Hvad der imidlertid karakteriserer disse arrangementer og rapporter er, at de alle kommer fra forskellige afsendere 26, og at de med enkelte undtagelser ikke har haft dansk politisk deltagelse. Således forekommer der at være en mangel på samordning af initiativer vedrørende Arktis, og at de få ressourcepersoner på området ikke samordner deres virke og viden. Af DIIS’ mandat fremgår det af første punkt, at ”DIIS skal udføre forskning vedrørende internationale forhold; forskning på både internationalt og nationalt (dansk) niveau, og som omfatter de overordnede emner udenrigs-, sikkerheds- og udviklingspolitik, konflikter, Holocaust, folkedrab og politisk massedrab” (DIIS 2010). Det undrer os, at hverken Arktis eller Grønland er nævnt med et ord i Strategi for DIIS 2010-2014 (DIIS 2010). I vores optik, burde DIIS have et program dedikeret til Arktis frem for som nu, hvor Arktis bliver behandlet under andre overordnede indsatsområder såsom ”Forsvar og sikkerhed”, ”Naturressourcer og fattigdom” og ”Politik og regeringsførelse” (DIIS 2012). Ligeledes forekommer det os bemærkelsesværdigt, at Forsvarsakademiets Institut for Strategi, der bl.a. har som formål ”[a]t skabe ny viden inden for strategiområdet samt emner af sikkerhedspolitisk eller forsvarspolitisk karakter til inddækning af ellers udækkede behov for viden i Forsvaret og totalforsvaret – og dermed i staten og i samfundet” og ”[a]t opretholde et geostrategisk kendskab til danske militære indsatsområder (geografisk og tematisk) samt områder af betydning for dansk sikkerhedspolitik” (FAK 2012), ikke fokuserer mere på Arktis. Hvis man har som opdrag ”[a]t skabe ny viden inden for strategiområdet” og ”[a]t opretholde et geostrategisk kendskab til danske militære indsatsområder”, hvorfor har man så ikke for længst anbefalet staten at igangsætte en dialog med Grønland vedrørende udvindingsforbuddet for uran, og hvorfor er der 26 Herunder bl.a. DIIS og CMS Side 139 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik endnu ikke udgivet en rapport, der henleder opmærksomheden på de geostrategiske implikationer af Grønlands forekomster af sjældne jordarter og Kinas aktiviteter på området? Instituttet har en central indflydelse på det danske officerskorps, ligesom vi antager, at instituttet også rådgiver, når der skal laves forsvarsforlig. Således må det opfattes som væsentligt, at der her som andre steder dedikeres ressourcer i form af både militærteoretikere og praktikere til at kortlægge et område som Arktis, der har så stor strategisk betydning for Danmark og hele Rigsfællesskabet, og således medvirker til at skabe den nødvendige forståelse af, hvad der kræves af kompetencer og kapabiliteter for at sikre danske interesser i området nu og i fremtiden. Det skal hertil dog siges, at den nye chef for Forsvarsakadamiet Kontreadmiral Nils Wang har gjort og stadig gør en stor indsats i forhold til at øge arbejdet med Arktis og har haft held til at få området på dagsordnen i de danske medier. Alternativt eller som supplement kunne det overvejes, om ikke Danmark ville have udbytte af at udarbejde en flerårig national strategi27 eller ansætte en national strategirådgiver tilknyttet Statsministeriet. Det tætteste vi kommer på noget sådant er de scenariebaserede rapporter fra CMS, der konkretiserer virkeligheden og vurderer mulige fremtidige udfald med deraf følgende anbefalinger. Danmark har brug for mere af den type tænkning, hvis vi ønsker at føre sikkerhedspolitik i Arktis, hvilket er et afgørende element i udenrigspolitikken. Sikkerhedspolitik er fortsat et dansk prærogativ, og sikkerhedspolitik står over rigide fortolkninger af, hvilke områder der er hjemtaget i henhold til Selvstyreloven. Således er sikkerhedspolitiske overvejelser i forhold til f.eks. sjældne jordarter en anledning til, at Danmark kan tage initiativ til en dialog med Grønland om f.eks. råstofområdet, der, som vi argumenterer for i det ovenstående, har central sikkerhedspolitisk og strategisk betydning, og hvor Rigsfællesskabet derfor bærer et stort nationalt og internationalt ansvar. Som succesen med Ilulissat-erklæringen viste, så kan Rigsfællesskabet, når Danmark og Grønland når til enighed og arbejder sammen om en dagsorden, udrette store ting. Det burde være en motivation for både Danmark og Grønland til at få igangsat en dialog, identificere fælles interesser og mål og markere sig som en strategisk fremsynet og indflydelsesrig spiller i Arktis. 27 Som det også tidligere er blevet anbefalet af Henrik Ø. Breitenbauch i publikationen ”Kompas og Kontrakt” (2008). Side 140 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik En styrkelse af Rigsfællesskabets interesser og indflydelse kunne ligeledes opnås ved at overveje nordisk samarbejde. Som det fremgår af analysen, ville alle Rigsfællesskabets udfordringer ikke være løst ved en bedre dialog og forståelse Danmark og Grønland imellem. Der er stadig begrænsninger i forhold til de til rådighed værende midler og ekspertise på området og begrænset kapacitet til at bygge disse op, selv hvis Arktis blev profileret prioritetsområde. Denne erkendelse kunne udgøre en motivation til at tage Stoltenberg-rapportens konklusioner og forslag til indtægt. Det er ingen hemmelighed, at der er udfordringer, når suveræne nationer skal finde ud af at dele militære kapabiliteter, men der er også andre elementer. Disse elementer indskriver sig primært i den anden del af ligningen, der i mindre grad handler om at hævde nationale interesser og i højere grad handler om at løfte det nationale ansvar, som de arktiske stater også bærer. Således ville Rigsfællesskabet, lige som de andre arktiske kyststater i øvrigt, sandsynligvis have gavn af en fælles indsats i forhold til at bygge kapaciteter i forhold til SAR28 og generel overvågning af farvandene, ligesom det alt andet lige ville give større gennemslagskraft, hvis man præsenterede en fælles front i IMO i forhold til højere standarder i forhold til skibssikkerhed og krydstogtskibes færdselsmønster. Hvis vi således skal se på Norge som et forbillede henset til deres arktiske fremsynethed, høje aktivitetsniveau og opnåede resultater, så kunne et første skridt i denne retning være en åben tilgang til deres omfattende rapport, hvor de i vidt omfang breder deres nationale erfaring ud til regionen ved at konstatere, at Norden på lang sigt vil stå stærkere ved at stå sammen i et strategisk sammenhold i Arktis og andre steder. 9.6. Grønland som den 51. stat? I lighed med Kina forholder USA sig strategisk til Grønland og har gjort det længe, og USA’s rolle i Grønland har da også udviklet sig i analyseperioden. For en umiddelbar betragtning kunne man måske derfor bekymre sig om, hvorvidt Rigsfællesskabets suverænitet ikke er under mindst lige så stort pres fra USA, som det er fra Kina. Siden Igaliku-aftalens underskrivelse i august 2004 er der sket en udvikling i forholdet mellem Grønland og USA, der kunne tyde på, at Danmark i denne relation hurtigt kan gå fra at være bisidder til at være ganske overflødig. Således er samarbejdet blevet udbredt til meget andet end de traditionelle sikkerhedspolitiske emner. Resultaterne tæller oprettelsen af en direkte flyforbindelse mellem Grønland og USA, der ikke længere nødvendiggør 28 Og således underbygge den juridisk bindende aftale – Nuuk-deklarationen - om samarbejde mellem medlemsstaterne om SAR, som blev indgået i Arktisk Råd i december 2011. Side 141 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik en mellemlanding i Danmark29, en veterinær overenskomst, der fremmer grønlandsk kødeksport til USA, flere udsendte amerikanske engelsklærere og bistand fra US Geological Survey i efterforskningen af råstoffer (Andersen 2008:286). Når grønlandske landsstyremedlemmer på charmeoffensiv i Washington derudover betegner Grønland som tilhørende ”den amerikanske verdensdel” og inuit som ”et amerikansk folk” (Jørgensen 2007), så kan man hurtigt komme på den tanke, at Grønland er godt på vej – ikke mod selvstændighed – men mod større samhørig med de amerikanske stater eller i hvert fald USA. I et polemisk sprog ville nogle måske ligefrem sige, at Grønland er på vej mod indlemmelse i De forenede Stater som nr. 51. Der er imidlertid også andre begivenheder i perioden, der understreger, at Danmark ikke i første omgang bør bekymre sig om USA som en potentiel udfordrer til positionen som sikkerhedspolitisk øverste ansvarlig for Grønland. Således viser vores analyse, at USA snarere har været en partner, der har måttet agere i det spændingsfelt som Rigsfællesskabet udgør ved både at imødekomme grønlændernes krav for tilstedeværelsen på Thule Air Base samt støtte Danmark som allieret nation med suverænitet over Grønland. Det bør således ikke undervurderes, at USA givetvis var afgørende for Rigsfællesskabets succes med at føre Ilulissat-erklæringen igennem, ligesom et længere blik tilbage vil vise, at det er USA, der har stået bag Danmark, hver gang Norge har forsøgt at snigløbe os i forhold til suveræniteten over Grønland i henhold til dem amerikanske anerkendelse af den danske suverænitet i 1916 (McKitterick 1939). Dertil kommer, at den danske regering givetvis har været mere velvilligt indstillet over for visse amerikanske ønsker end en eventuel selvstændig grønlandsk regering ville være. CIA-overflyvningerne kunne være et eksempel herpå og er som tidligere nævnt også af Grønland blevet fremholdt som en konspiration mellem USA og Danmark. Et godt eksempel på elementerne i de amerikanske overvejelser kan man finde i de lækkede cables fra Wikileaks, hvor ambassaden i København allerede i 2006 vurderede, at Grønland er et område, der ikke bør overses i strategisk sammenhæng, samtidig med at de mulige implikationer ved en evt. grønlandsk selvstændighed forudsås: ”At the same time, should Greenland ever strike oil and achieve independence, the United States would have as the host nation for Thule a country inclined to be 29 Ruten er dog senere blevet nedlagt og erstattet af en sommerrute til Nunavut i Canada. Side 142 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik sympathetic to NAM30 positions rather than one of our staunchest NATO allies. Continued attention to the Joint Committee process is a low-cost, high-impact investment that should continue to pay short term dividends. It may also prove essential in the long-term to protect USG strategic interests on an easily overlooked American neighbor” (US Embassy 2006). På trods af den stigende interesse har perioden da heller ikke budt på noget modsætningsforhold Danmark og USA imellem, tværtimod er den transatlantiske forbindelse blevet styrket både mellem Danmark og USA såvel som mellem Grønland og USA. Alt tyder på, at man fra dansk side både allierede sig med USA i spørgsmålet om international lov og ret i forbindelse med Ilulissaterklæringen, men ved sin internationale aktivisme samtidig sikrede sig en generel støtte fra den nation, der på mange områder ellers kan siges i højere grad at repræsentere magt end ret. Således har Danmark ageret strategisk langsigtet i et vist omfang, når man ser på alliancemæssige tilhørsforhold. Dette udsagn bygger vi på, at Danmark, som vi konstaterede i analysen og ovenfor har vanskeligt ved at agere strategisk i forhold til f.eks. sjældne jordarter grundet spændinger internt i Rigsfællesskabet, i stedet har søgt at sikre sine arktiske interesser på indirekte vis ved at skabe et stærkt bånd til USA andre steder i verden for så at kapitalisere på det i forhold til forsvaret af Grønland og Rigsfællesskabets interesser i Arktis. Denne støtte kan vise sig at være betydningsfuld set i forhold til ovenstående fremskrivning af de suverænitetsmæssige udfordringer Rigsfællesskabet kan komme til at stå over for selv efter fordelingen af territorium i Arktis. Som vi ser det, vil disse udfordringer primært udspringe af en intensivering af den kinesiske aktivisme, vi har set i vores analyseperiode og som ovenfor argumenteret for kan blive den gnist, der antænder Arktis. Der er altså efter vores overbevisning ikke grund til at problematisere det dansk-amerikanske forhold, for så vidt angår Grønland. Denne overbevisning bakkes op af amerikanernes skepsis over risikoen for at ende i en situation, hvor vigtige strategiske anlæg ved en grønlandsk selvstændighed pludselig kan blive afhængige af en værtsnation med sympatier for the Non-Alligned Movement, 30 The Non-Alligned Movement. Side 143 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik der traditionelt er i modsætning til amerikanske interesser. Fra grønlandsk side vurderer vi heller ikke nogen stor sandsynlighed for, at man vil gå fra dansk til amerikansk overherredømme, da grønlænderne også i vidt omfang tøver over for ideen om lade sig indlemme under amerikansk overhøjhed. Den grønlandske skepsis bunder i ønsket om selvstændighed samt på observationer af de oprindelige folks vilkår og levevis i bl.a. USA, hvor den pludselige rigdom har fortrængt den oprindelige kultur og skabt rige individer i normløse samfund (Andersen 2008:286). Dertil kommer, at Grønland har været dygtige til at fremme de oprindelige folks kultur og rettigheder og næppe finder stor tiltrækning i USA’s mere brogede generalieblad på dette område (Andersen 2008:161164). 9.7. Afrunding Som vi har diskuteret og vurderet i ovenstående er der mange og store udfordringer for Rigsfællesskabet i Arktis uanset, om Grønland måtte vælge det fortsatte selvstyre eller selvstændighedens vej. Ligeledes er der dog også mange måder at imødegå disse på, som samtidig potentielt kan afhjælpe de udfordringer for formuleringen af den arktiske udenrigspolitik, som analysen afdækkede. Side 144 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 10. Konklusion Udgangspunktet for specialet var vores undren over Rigsfællesskabets lave aktivitetsniveau i de senere års arktiske udenrigspolitik set i lyset af regionens hastige udvikling og den generelle aktivistiske linje i udenrigspolitikken siden Golfkrigen. Hvor Arktis inden for relativt kort tid således har fået mere opmærksomhed blandt politikere, akademikere og journalister, har de foregående år været præget af ringe interesse for og opmærksomhed om området. Vores undren blev kun større efter sammenligning med Norge og aktivitetsniveauet i den norske udenrigspolitik, som gav et stærkt indtryk af et urealiseret potentiale for Rigsfællesskabet i Arktis. Med udgangspunkt i vores undren over de forhold, som holdt Rigsfællesskabet tilbage, opstillede vi nedenstående problemformulering: ”Hvorfor førte Kongeriget Danmark en arktisk udenrigspolitik med et lavt aktivitetsniveau i perioden fra 2004 til 2011?” For at besvare problemformuleringen anlagde vi en udfyldningsstrategi i studiet, hvor vi supplerede en neoklassisk realistisk ramme med neorealisme, historisk institutionalisme og strategisk teori samt adaptionsteorien, og vi fortog en opdelt analyse af hvert variabelled under inddragelse af Norge som kontrolcase. Vores samlede analyse afdækkede kort sammenfattet, at svaret på det lave aktivitetsniveau i Rigsfællesskabets udenrigspolitik findes i indenrigspolitiske forhold. Hverken Rigsfællesskabet eller Norge oplevede i Arktis stærke stormagtsbegrænsninger på deres udenrigspolitik, men hvor Norge er en enhedsstat, er Rigsfællesskabet et triumvirat, og ikke mindst det dansk-grønlandske forhold med sine interesseforskelle virkede i perioden som en hæmsko for den fælles udenrigspolitik og dermed realisering af et højere potentielt aktivitetsniveau for det samlede Rigsfællesskab. Vi så således, hvordan Ilulissat-erklæringen i 2008 formaliserede det allerede eksisterende relation mellem de arktiske kyststaters som ligeværdige aktører, hvilket Norge tidligt udnyttede med sit traditionelle nordlige fokus i udenrigspolitikken. Rigsfællesskabet var imidlertid præget af den voksende grønlandske autonomi og det deraf følgende behov for at koordinere målene for den samlede arktiske udenrigspolitik. I modsætning til Norge, der blot konsulterede samerne som et mindretal, blev Rigsfællesskabets aktivitetsniveau således hæmmet af Side 145 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik indenrigspolitiske forhold, hvilket bl.a. gav sig udslag i den sene formulering af en Arktis-strategi. Hvor det set udefra således forekom os, at Rigsfællesskabet underpræsterede i Arktis, viste analysen, at karakteren af Rigsfællesskabets præstation var et naturligt resultat af de indenrigspolitiske forudsætninger, hvorfor vi kunne konstatere, at udenrigspolitikkens aktivitetsniveau var akkurat så højt, som det indenrigspolitiske svar på de systemiske imperativer tillod. Den aktivistiske linje i udenrigspolitikken kom altså til kort i denne umiddelbare interessesfære, fordi der var markante uafklarede forhold i indenrigspolitikken som følge af den grønlandske autonomi. I modsætning til de andre sydligere indsatser under de seneste tyve år var og er Danmark nu nødt til at forholde sig til sin position som en del af Rigsfællesskabet, hvis samlede interesser betinger den fælles udenrigspolitik. At lade konklusion forblive ved ovenstående ville derfor være en forsimpling, idet analysen og diskussionen frem for alt understregede, at det er en kompleks empirisk problemstilling. Siden begyndelsen af vores analyseperiode i 2004 er Arktis således blevet genstand for tiltagende opmærksomhed både fra arktiske kyststater og eksterne aktører. USA og Rusland har genopdaget deres interesse i Arktis, ligesom Kina anskaffer sig kapabiliteter målrette Arktis, og EU laver politik på området. Denne opblomstrende interesse for Arktis resulterede i en række eksempler på positionering staterne imellem i form af flagplantning, en assertiv retorik og planer og at oprette arktiske indsatsstyrker. Modsvaret på denne dynamik karakteriseredes ved ”the Scramble for the Arctic”, som var medvirkende til at motivere kyststaternes tilslutning til Ilulissat-erklæringen i 2008. Erklæring, som blev formuleret på dansk-grønlandsk initiativ, understreger, at Rigsfællesskabet i tråd med den aktivistiske linje andre steder i verden formår at engagere sig stærkt i en fælles udenrigspolitisk indsats og tage lederskab til en dagsorden, når bare der herskede intern enighed om målet. I dette tilfælde, hvor ingen arktisk aktør var i besiddelse af eller havde udsigt til at opnå den nødvendige vilje og evne til ensidigt at sætte dagsordnen i Arktis – formåede Rigsfællesskabet således at få samtlige arktiske kyststater til at bekende sig til international lov og ret i Arktis. Vi genfandt ønsket fra dansk side om udenrigspolitisk at reagere på udviklingen i Arktis hurtigere, end tilfældet blev, i det oprindelige oplæg til Arktis-strategien fra 2008 – året for finanskrisens udbrud og året før Selvstyrelovens vedtagelse vel at mærke – som blev fejet af banen til fordel for en mindre omfattende strategi præget af generelle formuleringer vedtaget af hele Rigsfællesskabet i Side 146 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 2011. Der var uden tvivl et ønske fra dele af den danske administration med Per Stig Møller i spidsen om et stærkere udenrigspolitisk fokus på Arktis, men omvendt var der et voksende ønske om stærkere selvstyre fra grønlandsk side, som forhindrede manifestationen af ønsket om et højere aktivitetsniveau. Med Grønlands voksende udenrigspolitiske kompetencer senest stadfæstet i Selvstyreloven var det en udfordring at formulere en fælles politik for Arktis, idet Det grønlandske Selvstyre varetog og varetager grønlandske interesser i Arktis, mens Danmark i sin udenrigspolitik repræsenterer hele Rigsfællesskabet i Arktis, som vi f.eks. har set det i spørgsmål om international regulering af hvalfangst. Andre faktorer var dog også medvirkende. Således spillede udefrakommende aktører ind i form af USA og Thule-basens rolle samt en historisk forståelse af USA som sikkerhedspolitisk ansvarlig for Rigsfællesskabets arktiske egne. Ligeledes var det svært at mobilisere dansk interesse for det arktiske potentiale og behovet for yderligere investeringer i lyset af engagementet andre steder i verden, finanskrisen og miljøudfordringerne. I modsætning hertil har Norge en stærk tradition for militær tilstedeværelse i arktiske egne og er ikke blevet udfordret af samme demografiske og geografiske forskelle som Rigsfællesskabet, ligesom de økonomiske begrænsninger heller ikke er de samme. Således så vi, at Arktis både historisk og i nutiden har indtaget en langt mindre rolle i den danske politiske og offentlige bevidsthed end tilfældet er i Norge. Selvom Norge har oplevet udfordringer i relation til Svalbard, hvor der til stadighed er fremmede nationer til stede, så er det altså langt fra ensbetydende med, at Norge oplever indenrigspolitiske udfordringer, der kan måle sig med Rigsfællesskabets. Således behøver Norge i politikudformningen ikke på samme måde at koordinere sine politiske prioriteringer og initiativer med rigsdele præget af delvist modstridende interesser. Norge evner i kraft af sin status som enhedsstat derfor entydigt at fastsætte udenrigspolitiske mål i Arktis og har i øvrigt den folkelige opbakning og økonomiske formåen til at prioritere disse målsætninger. Disse forskellige forudsætninger giver sig ikke kun udtryk i formuleret politik, men i høj grad også i konkrete initiativer og opnåede resultater. Det viser sig ved, at Norge har været adskillige år foran Rigsfællesskabet i ratificeringen af UNCLOS og udformningen af en strategi for Arktis, hvilket har resulteret i en imødegåelse af Norges territorialfordringer, en grænseaftale med Rusland og placeringen af Arktisk Råds sekretariat i Tromsø. Dertil føjer sig succesfuldt norsk lobbyarbejde i både EU og NATO samt en stor videnskabelig og militær kapacitet i forhold til Arktis. Side 147 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Rigsfællesskabet skal først indgive sine krav til CLCS i 2014, og derefter skal disse behandles med overvejende sandsynlighed for at de overlapper med Ruslands krav med deraf følgende behov for senere forhandlinger med russerne – alt imens en årelang strid med en allieret nation i form af Canada om Hans Ø blot har resulteret i den fælles forståelse at være enige om at være uenige. Ilulissat-erklæringen markerer dog et konkret udenrigspolitisk resultat for Rigsfællesskabet og etablering af en fælles Arktisk Kommando i Grønland et andet, men der kan ikke herske tvivl om, at de indenrigspolitiske forhold har været en hæmsko for Rigsfællesskabets potentiale i sin arktiske udenrigspolitik. 10.1. Perspektivering Vi har med analysen og diskussionen dokumenteret, at Danmarks tøvende tilgang til Arktis i høj grad peger tilbage på det uafklarede forhold til Grønland, som gemmer mange spændinger under overfladen og derfor frister til, at Rigsfællesskabet både politisk og administrativt undgår at berøre potentielt sprængfarlige emner som eksempelvis råstofområdet – et ellers centralt område for en arktisk udenrigspolitik. Vi konstaterede samtidig, at Danmarks tøvende tilgang til Grønland og dermed Arktis, som den har udspillet sig i vores analyseperiode, kan have store strategiske implikationer for såvel Danmark som Grønlands fremtidige position og sikkerhedspolitiske situation. Dette illustreres først og fremmest ved det uomgængelige faktum, at Danmark er en arktisk stat qua Grønland og traditionelt har hentet en stor del af sin strategiske betydning med baggrund i dette faktum. Skulle Grønland derfor fremsætte et formelt ønske om selvstændighed og opnå den økonomiske velstand til at understøtte dette legale ønske, ville det betyde enden på Danmarks arktiske position. Denne beslutning er dog udelukkende en grønlandsk beslutning i henhold til Selvstyreloven, men det ville også betyde overdragelsen af det samlede ansvar for myndighedsopgaver og suverænitetshåndhævelse over de mægtige, øde og ugæstfri landskaber og på de enorme isfyldte kyststrækninger og farvande med alt hvad det indebærer. Grønland skulle da alene byde store internationale statslige og kommercielle aktører kvalificeret modspil i arbejdet med på den ene side at sikre udvikling i Grønland uden på den anden side at give køb på standarder inden for miljø, arbejdssikkerhed og lokal forankring. Side 148 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Uagtet hvilken vej Grønland måtte vælge at følge, er det derfor i hele Rigsfællesskabets interesse at yde en målrettet indsats for yderligere integration mellem det danske forsvar og den grønlandske befolkning. Fortsætter Rigsfællesskabet med at have det overordnede ansvar for den arktisk udenrigspolitik, ville dette sikre en stærkere forankring af den arktiske suverænitetshåndhævelse i den grønlandske befolkning samt måske en stærkere følelse af enhed, og skulle Grønland senere ønske selvstændighed, ville dette samtidig give dem en allerede eksisterende national kapabilitet i forhold til det første parameter en selvstændig stat traditionelt er blevet målt og vurderet på, nemlig håndhævelsen af suverænitet. Ligeledes bør Danmark som del at Rigsfællesskabet fremadrettede skabe et stærkere strategisk fokus på de grønlandske forekomster af sjældne jordarter, idet disse kan have stor indvirkning på såvel dansk som grønlandsk produktion, eksport af grøn teknologi og vestlige landes evne til fortsat at være i førersædet når det kommer til moderne våbenteknologi. Således anser vi det for imperativt, at Rigsfællesskabet initierer en intern dialog om den sikkerhedspolitiske betydning af forvaltningen af de sjældne jordarter. Denne dialog blev forsømt i forbindelse med indførelsen af Selvstyreloven og overgivelsen af kompetencer på råstofområdet til Grønland, men denne mangel på rettidig omhu betyder ikke, at der ikke efterfølgende kan rådes bod på dette. Dette synspunkt understreges af, at spørgsmålet ikke kan reduceres til udelukkende at omhandle danske eller grønlandske interesser, men ydermere har potentiale til at påvirke de systemiske forhold i Arktis og få globale konsekvenser. Vores analyse viste, at forholdet til Grønland på en og samme tid er forudsætningen for, at Danmark kan agere som en arktisk magt og samtidig forklaringen på, hvorfor Danmark ikke har formået at agere som en arktisk magt. Uagtet, at det således ikke som sådan var manglende vilje, der var afgørende for det lave aktivitetsniveau, idet Rigsfællesskabet under den herskende indenrigspolitiske virkelighed realiserede det udenrigspolitiske potentiale i det omfang, det var muligt, så bør Rigsfællesskabet adressere de eksisterende udfordringer for fremadrettet i højere grad at være i stand til at udleve sit arktiske potentiale i stil med den aktivistiske linje. Forudsætningen for et højere aktivitetsniveau afhænger dog stadig af viljen til at gå i rette med netop de indenrigspolitiske forhindringer, der ligger for en arktisk udenrigspolitik, som er i såvel dansk som grønlandsk interesse. Rigsfællesskabet er nødt til at tage tyren eller moskusoksen, om Side 149 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik man vil, ved hornene og indse den strategiske betydning, Arktis har for det samlede Rigsfællesskab. Såfremt Danmark og Grønland ønsker at forblive i forening i Kongeriget Danmark må de med en omskrivning af chef for Forsvarsakadamiet Kontreadmiral Wangs ord etablere fællesskabet i Rigsfællesskabet. 10.2. Teoretiske og empiriske refleksioner Vi konstaterede i indledningen og litteraturreviewet, at det er begrænset, hvad der i nyere tid er skrevet om Arktis med et særegent dansk udenrigs- og sikkerhedspolitisk fokus, hvorfor det som afrunding på specialet synes oplagt at reflektere over vores til- og fravalg, og hvad der fremadrettet er brug for at fokusere på i forhold til Rigsfællesskabet og Arktis. I forhold til vores anlagte teori kunne det have været interessant, om vi i udfyldningsstrategien havde anvendt nyere variationer af liberal teori i forhold til det indenrigspolitiske niveau i supplement til eller i stedet for den historiske institutionalisme. Derved kunne vi have beskæftiget os med andre elementer af Ilulissat-erklæringen som Rigsfællesskabets store udenrigspolitiske sejr i Arktis. Vi kunne måske f.eks. have beskæftiget os mere indgående med det regime, den kan ses som et udtryk for med international lov og ret i højsædet, hvilket kunne have været interessant i et komparativt studium med andre danske engagementer efter Den kolde Krig, hvor vi fokuserer på den arktiske udenrigspolitik alene. Med en afart liberal teori kunne vi have fokuseret på de normskabende elementer i Ilulissat-erklæringen og bragt en række forhold i spil som den historiske institutionalisme ikke er i stand til at behandle på samme dybdeborende måde. Vi fravalgte dog denne teoretiske option, da vi valgte at inddrage teorier, der i højere grad var direkte kompatible med den neoklassiske realisme Fremadrettet kunne det således være interessant med studier, der fokuserer på netop andre komparative elementer i forhold til Arktis eventuelt med udgangspunkt i andre nyere variationer af realismen. Den postklassiske realisme med sit fokus på geografi er et interessant alternativ til vores model og et oplagt afsæt for komparative landestudier i Arktis. Med Norge som kontrolcase kunne vi med en geopolitisk tilgang have fået en anden dynamik i spil. Alternativt kunne det være interessant fremadrettet at inddrage Færøerne i ligningen og således have analyseret på netop de geografiske forskelle på Færøerne og Grønland, der netop udgjorde vores argument for i Side 150 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik udgangspunktet at udelade førstnævnte fra vores studium. Dog indfangede vi elementer af geografien i indenrigspolitikken og de forhold, der her adskilte Rigsfællesskabet og Norge. Fremadrettet er der altså flere aspekter af Rigsfællesskabets arktiske udenrigspolitik, som fortjener at blive undersøgt tilbundsgående, hvilket dog er en opgave, der ikke tilfalder os. Med dette speciale har vi dog bidraget til at udfylde en del af hullet i den nyere litteratur om Arktis. Side 151 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik 11. Litteraturliste Adcock, Robert og David Collier (2001): Measurement Validity: A Shared Standard for Qualitative and Quantitative Research. American Political Science Review, vol. 95 no. 3, pp. 529-546. Aftale om fælles arktisk eftersøgnings- og redningsberedskab af 12. maj 2011. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Landsstyreformandens%20Departement/Nyhe dsforside/Nyheder_fra_dep_formand/2011/05/~/media/744AEA10DCAA474F98DB2F9D75676F4 9.ashx Albrechtsen, Esben (2006): 700-1523. I: Carsten Due-Nielsen, Ole Feldbæk & Nikolaj Petersen (red.): Dansk udenrigspolitisk historie: Konger og krige 700-1648. København: Danmarks Nationalleksikon. Andersen, Lotte Bøgh & Viola Burau (2007): Komparativ forskning i statskundskaben. Politica, vol. 39, no. 3, pp. 256-274. Andersen, Marianne Krogh (2008): Grønland. Mægtig og Afmægtig. København: Gyldendal. Andersen, Marianne Krogh (2012): At holde en drage i halen. Weekendavisen, # 21, d. 25. maj 2012. Antonsen, Marianne, Carsten Greve & Torben Beck Jørgensen (2000): Teorier om forandring i den offentlige sektor. I: Marianne Antonsen & Torben Beck Jørgensen (red.): Forandringer i teori og praksis. København: Jurist. og Økonomforbundets forlag. Arctic Council (2012): Arctic Council Chairmanship. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/107-resources/about/history/184chairmanship-in-the-arctic-council Arctic Council (2012): Deputy Ministers’ Meeting: Outcomes. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: Side 152 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik http://www.arctic-council.org/index.php/en/about/meetings-overview/deputy-ministers-meeting2012/460-deputy-ministers-meeting-outcomes-2 Arctic Portal (2012): Arctic search and rescue agreement. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://arcticportal.org/features/features-of-2011/arctic-search-and-rescue-agreement Augustsson, Per (2012): Towards a common strategy for the Arctic: The Nordic countries can lead the way. Washington D.C.: Center for Transatlantic Relations. Baker, Betsy (2010): Law, Science, and the Continental Shelf: The Russian Federation and the Promise of Arctic Cooperation. American University International Law Review, vol. 25, no.2, pp. 251-281. Berg, Roald (1995): Norsk utenrikspolitikks historie 2. Norge på egen hånd. 1905-1920. Oslo: Universitetsforlaget. Bergh, Kristofer & Ingmar Oldberg (2011): The New Arctic: Building Cooperation in the Face of Emerging Challenges. SIPRI Conference Report. Berlingske Tidende (2008): Dansk NATO-hjælp til Ukraine. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.b.dk/verden/dansk-nato-hjaelp-til-ukraine Bertelsen, Jens (2012): Kinesere vil investere 12 mia. i Grønlands miner. Børsen, 14. maj. 2012. Bjerre, Jørgen (1980): Sirius – Danmarks Slædepatrulje i Nordøstgrønland. København: Forlaget Komma. Bjøl, Erling (1967): International Politik. København: Berlingske Forlag. Bjøl, Erling (1973): Verdenshistorien efter 1945. 2: De riges samfund. København: Politikens Forlag. Side 153 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Blondin, Al (2007): Breaking the ice to Nanisivik. The Maple Leaf, vol. 10, no. 25, p. 10. Bonde, Aslak (2011): Til Verden via Arktis. Norden. Lokaliseret d. 28. april på: http://www.norden.org/en/analys-norden/tema/the-fight-for-the-arctic/til-verden-2013-via-arktis Borgerson, Scott & Coalter G. Lathrop (2008): The Road to the Arctic. Foreign Affairs, May/June 2008. Branner, Hans (1972): Småstat mellem stormagter. Beslutning om mineudlægning august 1914. København og Århus: Dansk Udenrigspolitisk Institut. Breum, Martin (2011A): Når isen forsvinder: Danmark som stormagt i Arktis, olien i Grønland og kampen om Nordpolen. København: Gyldendal. Breum, Martin (2011B): Kina indtager Arktis. Weekendavisen, # 18, 6. maj 2011. Breum, Martin (2012): Kina holdes på afstand af Grønlands mineraler. DR, d. 11. juni 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://www.dr.dk/Nyheder/Indland/2012/06/11/161234.htm Brooks, Stephen G. & William C. Wohlforth (2008). World Out of Balance: International Relations and the Challenge of American Primacy. Princeton, NJ: Princeton University Press. Brown, Oli & Robert McLeman (2009): A recurring anarchy? The emergence of climate change as a threat to international peace and security. Conflict, Security & Development, vol. 9, no. 3, pp. 289–305. Buzan, Barry (1991): People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers. Side 154 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Byers, Michael (2010): An Arctic for everyone? The Tyee, 9. marts 2010. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://thetyee.ca/Books/2010/03/09/ArcticForEveryone/ CBC News (2006): Costly fuel prompts cuts at northern military station. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.cbc.ca/news/canada/story/2006/04/13/north-alert-military060413.html CBC News (2009): Bush signs new Arctic policy, outlining U.S. intentions in the North. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.cbc.ca/news/world/story/2009/01/12/bush-arctic.html Charron, Andrea (2005): The Northwest Passage Shipping Channel: Sovereignty First and Foremost and Sovereignty to the Side. Journal of Military and Strategic Studies, vol. 7, no. 4, pp. 126. Christensen, Svend Aage (2009): Er de nordlige søruter egentlig kortere? Et lidt for rosenrøde billeder af et blåt Polarhav? København: DIIS. Churchill, Winston S. (2007): The World Crisis 1911-1918. London: Penguin Group. CIA (2012A): World Factbook: Country Comparison: Military expenditures. Lokaliseret d. 16. maj 2012 på: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2034rank.html CIA (2012B): World Factbook Denmark. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: juni 2012 på: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/da.html#Econ CIA (2012C): World Factbook Norway. Lokaliseret d. 25. https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/no.html Danmarks Radio (2011): Norge styrker indsatsen i Arktis. Lokaliseret d. 8. august 2012 på: http://www.dr.dk/Nyheder/Udland/2011/10/06/130628.htm Side 155 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) (2005): Danmark under den Kolde Krig. Den sikkerhedspolitiske situation 1945-1991. Bind I 1945-1962. København: DIIS. Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) (2010): Strategi for DIIS 2010-2014. København: DIIS. Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS) (2012): Hjem – Forskning. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://www.diis.dk/sw162.asp Department of Defence (2010): Quadrennial Defense Review Report February 2010. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf Department of Defence (2006): Quadrennial Defense Review Report February 2006. Lokaliseret d. 25 juni 2012 på: http://www.defense.gov/qdr/report/report20060203.pdf Den Russiske Føderations Sikkerhedsråd (2008): Den Russiske Føderations Strategi for Arktis. Lokaliseret d. 15. juni 2012 på: http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html Den Russiske Føderations Sikkerhedsråd (2009): News 27. marts. Lokaliseret d. 15. juni 2012 på: http://www.scrf.gov.ru/news/19/index9.html Den Russiske Føderations Sikkerhedsråd (2012): Ruslands Nationale Sikkerhed. Økonomisk Sikkerhed. Lokaliseret d. 15. juni 2012 på: http://www.scrf.gov.ru/documents/15/ Den Store Danske: Jan Mayen. Lokaliseret d. 10. august 2012 på: http://www.denstoredanske.dk/Rejser,_geografi_og_historie/Norge_og_Sverige/Egne_og_byer_i_N orge/Jan_Mayen Side 156 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Den Store Danske: Sirius. Lokaliseret d. 10. August 2012 på: http://www.denstoredanske.dk/Samfund,_jura_og_politik/Milit%C3%A6r/S%C3%B8v%C3%A6rn et/Sirius?highlight=sirius Den Store Danske: Skatteministeriet. Lokaliseret d. 10. august 2012 på: http://www.denstoredanske.dk/Samfund,_jura_og_politik/Samfund/Ministerier,_styrelser,_udvalg_ og_r%C3%A5d/Skatteministeriet Djørup, Claus (2012): Uran ligger i vejen for minedrift i Grønland. Ingeniøren, 26. maj 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012: http://ing.dk/artikel/129570-uran-ligger-i-vejen-for-minedrift-i-groenland Dodds, Klaus (2010): Flag planting and finger pointing: The Law of the Sea, the Arctic and the political geographies of the outer continental shelf. Political Geography, vol. 29, no. 2, pp. 63-73. Easton, David (1971): The Political System: An Inquiry into the State of Political Science. New York: Alfred A. Knopf. Emmerson, Charles (2010): The Future History of the Arctic. New York: PublicAffairs. Erickson, Andrew & Gabe Collins (2012): China’s New Strategic Target: Arctic Minerals. The Wall Street Journal, 18. januar 2012. Lokaliseret d. 19. maj 2012 på: http://blogs.wsj.com/chinarealtime/2012/01/18/china%E2%80%99s-new-strategic-target-arcticminerals/ European Parliament (2011): Special Report - Arctic Policy. Politics, Policy and People Magazine, no. 325. Feldbæk, Ole (2006): 1720-1814. I: Carsten Due-Nielsen, Ole Feldbæk & Nikolaj Petersen (red.): Dansk udenrigspolitisk historie: Revanche og neutralitet 1648-1814. København: Danmarks Nationalleksikon. Side 157 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Finansdepartementet (2012): Organisasjonskart. Dansk Arktis-politik Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dep/org/organisasjonskart.html?id=242 Forsvarsaftalen af 27. april 1951. Lokaliseret d. 30. marts på: http://www.statsministeriet.dk/_p_5562.html Forsvarsakadamiet (FAK) (2012): Institut for Strategi. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://forsvaret.dk/FAK/institutter/Institut%20for%20Strategi/Pages/default.aspx Forsvarskommandoen (2010): Fakta om Forsvaret: Flyvevåbnets Struktur. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://forsvaret.dk/FKO/Nyt%20og%20Presse/Publikationer/PublishingImages/Fakta%20om%20Fo rsvaret_DK.pdf Forsvarskommandoen (2012): Slædehold fra Sirius på øvelse i Canada. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://forsvaret.dk/FKO/Nyt%20og%20Presse/Ovrigenyheder/Pages/Sl%C3%A6deholdfraSiriusp% C3%A5%C3%B8velseiCanada.aspx Forsvarsministeriet (2009): Forsvarsforlig 2010-2014. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/Forligstekst%20inkl%20bilag.pdf Geering, John (2004): What is a Case Study and What is it Good For? American Political Science Review, vol. 98, no. 2, pp. 342-354. Geering, John (2009): Case Study Research. Principles and Practices. New York, NY: Cambridge University Press. George, Alexander L. & Andrew Bennett (2005): Case Studies and Theory Development in the Social Sciences. Cambridge, MA: MIT Press. Side 158 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik George, Alexander L. & Timothy J. McKeown. (1985): Case Studies and Theories of Organizational Decision Making. I: R.F. Coulam og R.A. Smith (red.): Advances in Information Processing in Organizations. Greenwich, CT: JAI Press, pp. 21-58. Grindheim, Astrid (2009): The Scramble for the Arctic? A Discourse Analysis of Norway and the EU’s Strategies Towards the European Arctic. Lysaker: Fridtjof Nansen Institute. Grønlands Kommando (2012A): Sirius – formål og opgaver. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://forsvaret.dk/GLK/SIRIUS/FORMAAL/Pages/default.aspx Grønlands Kommando (2012B): Udveksling Canada/Grønland. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://forsvaret.dk/GLK/Nyt%20og%20Presse/Pages/UdvekslingCanada.aspx Grønlands Selvstyre (2012): Samarbejdet mellem Grønland og USA. Lokaliseret d. 30. marts på: http://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Landsstyreformandens%20Departement/Udenr igsdirektoratet/Hvad_arbejder_vi_med/Samarbejde_mellem_Groenland_og_USA.aspx Gudmundsson, Jon Agust (2010): Iceland’s Arctic Strategy. Security Challenges and Opportunities. Reykjavik: Iceland University. Hall, Peter A. & Rosemary C.R. Taylor (1996): Political Science and the Three New Institutionalisms. Political Studies, vol. 44, no. 5, pp. 936-957. Hallson, Huni Heidar (2010): Trans-Arctic Shipping – the Icelandic Perspective. Akureyri : University of Akureyri. Halpern, Rachel (2007): Above-Ground Issues Affecting Energy Development in the Arctic. Washington D.C.: Office of Energy and Environmental Industries, U.S. Department of Commerce. Side 159 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Halskov, Lars & Hans Davidsen-Nielsen (2012): Kina vil tjene milliarder på råstoffer i Grønlands undergrund. Politiken, 12. juni 2012 Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://politiken.dk/udland/ECE1653114/kina-vil-tjene-milliarder-paa-raastoffer-i-groenlandsundergrund/ Hansen, Birthe (2000): The Unipolar World Order and its Dynamics. I: Birthe Hansen & Bertel Heurlin (red.): The New World Order. Contrasting Theories. London: Macmillan Press Ltd. Headquarters Multinational Corps Northeast (2012): Organisation. Lokaliseret d. 20. maj på: http://www.mncne.pl/ Hedenskog, Jakob (2011): Utrikespolitik. I: Pallin, Carolina Vendil (red.): Rysk militär förmåga i ett tioårsperspektiv – 2011. Stockholm: Totalförsvarets forskningsinstitut. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.foi.se/Var-kunskap/Sakerhetspolitiska-studier-/Ryssland/RUFS-publikationer/ Heininen, Lassi (2011): Arctic Strategies and Policies. Inventory and comparative study. Rovaniemi: University of Lapland. Henriksen, Anders & Jens Ringmose (2011): Hvad fik Danmark ud af det? Irak, Afghanistan og forholdet til Washington. København: DIIS. Hillingsø, Kjeld G. H. (2004): Trusselsbilledet – en koldkriger taler ud. København: Gyldendal. Holtsmark, Sven G. (2010): Arctic Security – beating the alarm for the wrong reasons. Baltic Rim Economies, Bimonthly Review no. 2, p. 19. Hudson, Valerie M. (2008): The history and evolution of foreign policy analysis. In: Steve Smith, Amelia Hadfield & Tim Dunne (eds.): Foreign Policy – Theories Actors Cases. Oxford: Oxford University Press. Huebert, Rob (2008): Canadian Arctic Security: Understanding and Responding to the Coming Storm. Toronto: Canadian International Council. Side 160 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Huebert, Rob (2009): United States Arctic Policy: The Reluctant Arctic Power. SPP Briefing Papers, The School of Public Policy, University of Calgary. Huebert, Rob (2011): Canada and the Newly Emerging International Arctic Security Regime. I: Kraska, James (ed.): Arctic Security in an Age of Climate Change. New York: Cambridge University Press. Høi, Poul (2007): Hans Ø deling ”stærkt politisk signal”. Berlingske Tidende, 12. Juli 2007. Lokaliseret d. 20. juni 2012 på: http://www.b.dk/globalt/canada-vil-sende-nye-krigsskibe-til-hans-oe Højberg, Nikolaj (2012): Ny arktisk ambassadør. Ræson, d. 29. januar 2012. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://raeson.dk/2012/ny-arktisk-ambassad%c3%b8r-t%c3%a6ttere-samarbejde-medkina/?aspdf=1&post_id=9113 Igaliku-aftalen af 6. august 2004. Lokaliseret d. 30. marts på: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=23078&exp=1 Ilulissat-erklæringen af 28. maj 2008. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://um.dk/da/~/media/UM/Danish-site/Documents/Politik-og-diplomati/Internationalpolitik/Ilulissat_erklaeringen.ashx Information (2011): Den spegede sag om CIA-flyvningerne. Lokaliseret d. 2. juni 2012 på: http://www.information.dk/telegram/283839 Inuit Circumpolar Council (2010): About ICC. Lokaliseret d. 2. juni 2012: http://inuit.org/en/about-icc.html Side 161 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Itilleq-aftalen af 14. maj 2003. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://dk.nanoq.gl/Emner/Landsstyre/Departementer/Landsstyreformandens%20Departement/Udenr igsdirektoratet/Selvstyrets_Udenrigspolitiske_Kompetencer/~/media/8580170A5FE84081B58B58E 7F4EC0E6F.ashx Jablonsky, David (2010): Why is Strategy Difficult? In: J. Boone Bartholomees Jr. (ed.): The US Army War College Guide to National Security Issues, vol. 1, Theory of War and Strategy. Jakobson, Linda (2010): China Prepares for an Ice-free Arctic. SIPRI Insights on Peace and Security, ser. 2010, no. 2. Jensen, Øystein & Svein Vigeland Rottem (2010): International Law and Security Policy Perspectives In Norway’s Northern Sea Areas. Den Norske Atlanterhavskomite Security Brief. Jessen, Chris Kjær & Carl Emil Arnfred (2012): Milliarder skal sikre Arktis og et cyberforsvar. BT, d. 5. maj 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://www.bt.dk/politik/milliarder-skal-sikre-arktis-og-et-cyberforsvar Johansen, Karl-Emil (2004): Vi tager også American Express. Weekendavisen, 6. februar 2004. Jørgensen, Jørgen Holten (2004): Svalbard: russiske persepsjoner og politikkutformning. Internasjonal politikk, vol. 62, no. 2, pp. 177-97. Jørgensen, Finn (2007): Grønland retter blikket mod USA – og væk fra Danmark. Information, d. 26. juli 2007. Lokaliseret d. 27. juni 2012 på: http://www.information.dk/106415 Jørgensen, Henrik Jedig & Jon Rahbek-Clemmensen (2009): Hold hovedet koldt! En scenariebaseret undersøgelse af forsvarets opgaver i Grønland frem mod 2030. København: DIMS. Side 162 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Karker, Andreas (2010): Brian Mikkelsen fortryder salg. BT, d. 26. april 2010. Lokaliseret 20. juni 2012 på: http://www.bt.dk/politik/brian-mikkelsen-fortryder-salg Kefferpütz, Roderick (2009): Militarization of the Arctic continues. Berlin: Heinrich Böll Stiftung – The Green Political Foundation. King, Gary, Robert O. Keohane & Sidney Verba (1994): Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research. Princeton, NJ: Princeton University Press. Kjærgaard, Thorkild (2012): Den amerikanske livline. Weekendavisen # 16, 20. april 2012. Kontinentalsokkelprojektet (2011): Kontinentalsokkelprojektet. Lokaliseret d. 25. juni på. http://www.a76.dk/ KNR (2010): Canada snart klar til at bygge kæmpeisbryder. Lokaliseret d. 25. Juni 2012 på: http://knr.gl/en/node/56083 Knudsen, Mikkel Stein (2009): Den nordlige dimension: En undersøgelse og forklaring af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik i Arktis 1979-2009. Speciale, Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Kontinentalsokkelprojektet (2012): LOMROG Ekspeditionen 2007, 2009 og 2012. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://a76.dk/greenland/north/gr_n_expeditions/lomrog_2007/index.html Kraska, James (2009): A way out for Arctic Diplomacy. Canadian Naval Review, vol. 5, no. 3, pp. 17-22. Kraska, James (2011): The New Arctic Geography and U.S. Strategy. In: James Kraska (ed.): Arctic Security in an Age of Climate Change. New York: Cambridge University Press. Side 163 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Kristensen, Kurt (2012): Arktisk Kommando får adresse i Nuuk. Sermitsiaq, d. 19. april 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://sermitsiaq.ag/node/124052 Lackenbauer, Whitney P. (2009): From Polar Race to Polar Saga. An integrated strategy for Canada and the Circumpolar world. Toronto: Canadian International Council. Lackenbauer, Whitney P. (2011): Polar Race or Polar Saga? In: James Kraska (ed.): Arctic Security in an Age of Climate Change. New York: Cambridge University Press. Lamie, Jenifer Kathryn (2008): Individual as Actor in International Relations: Mikhail Gorbachev’s Environmental Consciousness and the Climate Change Debate. Ljubljana: International Studies Conference. Langhoff, Rune (2012): NATO må forholde sig til uran-udvinding. Sermitsiaq, 25. juni 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://sermitsiaq.ag/node/129535 Lauersen, Steen & Louise Halkjær (2003): Polarhavets Geologi – et uudforsket område. GeologiskeNyt, no. 5. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.geologisknyt.dk/fileadmin/user_upload/GeologiskNyt/Artikler/2003/5/Polarhavets_geol ogi.pdf Lijphart, Arend (1971): Comparative Politics and the Comparative method. American Political Science Review, vol. 65, no. 3, pp. 682-693. Lidegaard, Bo (1996): I Kongens Navn: Henrik Kauffmann i Dansk Diplomati 1919-1958. Viborg: Samleren. Lindgren, Malin (1975): Set og sket 75. Et panorama i tekst og billeder. København: Lademann Forlagsaktieselsskab. Side 164 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Lindroth, Marjo (2006): Arctic Indigenous Peoples’ Organizations in Arctic and Global Arenas: Indigenous NGOs in Intergovernmental Organizations. Arctic Centre, University of Lapland. Lobell, Steven E., Norrin M. Ripsman & Jeffrey W. Taliaferro (2009): Introduction: Neoclassical realism, the state and foreign policy. In: Steven E. Lobell, Norrin M. Ripsman & Jeffrey W. Taliaferro: Neoclassical Realism, the State, and Foreign Policy. New York, NY: Cambridge University Press. Lundesgaard, Leif (1995): Brigaden i Nord-Norge 1953-1995. Oslo: Elanders Forlag. Macnab, Ron (2009): “Use it or Lose it” in Arctic Canada: Action Agenda or election Hype? Vermont Law Review, vol. 34, no. 3, pp. 3-14. Madsen, Peter (ikke udgivet): Danish slaves in Barbary. København: Institut for Kunst og Kulturvidenskab, Københavns universitet, Arbejdspapir. Mahoney, James & Gary Goertz (2006): A Tale of Two Cultures: Contrasting Quantitative and Qualitative Research. Political Analysis, vol. 14, pp. 227-249. March, James G. & Johan P. Olsen (1989): Rules and the Institutionalisation of Action. In: James G. March (ed.): Rediscovering Institutions. New York, NY: The Free Press. Mariussen, Åge, Hallgeir Aalbu & Mats Brandt (2000): Regional Organisations in the North. Stockholm: Nordregio. Matz-Lück, Nele (2009): Planting the Flag in Arctic Waters: Russia’s Claim to the North Pole. Göttingen Journal of International Law, vol. 1, no. 2, pp. 235-255. McDowell, Mike & Peter Batson (2007): Last of the Firsts – Diving to the real North Pole. Deep Ocean Expeditions, Flag #42 - Report on the Arktika 2007 Expedition. Side 165 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik McKitterick, T. E. M. (1939): The Validity of Territorial and Other Claims in Polar Regions. Journal of Comparative Legislation and International Law, ser. 3, vol. 21, no. 1, pp. 89-97. Mearsheimer, John J. (2001): The Tragedy of Great Power Politics. New York: W.W. Norton. Mearsheimer, John J. (2007): Structural Realism. I: Tim Dunne, Milja Kurki og Steve Smith (red.): International Relations Theories. Oxford: Oxford University Press. Mendez, Tessa (2010): Thin Ice, shifting Geopolitics: The legal Implications of Arctic Ice. Denver: Sturm College of Law, University of Denver. Morozov, Yuri (2009): The Arctic: The next ”Hot Spot” for International Relations or a Region of Cooperation? New York, NY: Carnegie Council. Mørch, Søren (2000): 24 Statsministre. København: Gyldendal. Nelleman, George (1957): Svalbard – et naboland. Tidsskriftet Grønland, 1957. Lokaliseret d. 14. juni 2012 på: http://www.tidsskriftetgronland.dk/archive/1957-3-Artikel04.pdf Nilsson, Annika E. (2007): A changing Arctic climate. Science and Policy in the Arctic Climate Impact Assessment. Linköping: Linköping Studies in Arts and Science No. 386, Nye Jr., Joseph S. (2011). The Future of Power. New York, NY: PublicAffairs. Nytkampfly.dk (2012): Forskere: Behov for kampfly i Arktis meget lidt sandsynligt. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://nytkampfly.dk/archives/2821 Oest, Kajsa Ji Noe (2008): Not Bound to Follow: Patterns of Allied Cooperation on the Formation of Ad Hoc Coalitions. København: Instititut for Statskundskab, Københavns Universitet, Ph.D.afhandling. Side 166 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Offerdal, Kristine (2010): Arctic Energy in EU Policy: Arbitrary Interest in the Norwegian High North. Arctic, vol. 63, no. 1, pp. 30–42. Olsen, Thorsten Boring & Poul Villaume (2006): 1945-72. I: Carsten Due-Nielsen, Ole Feldbæk & Nikolaj Petersen (red.): Dansk udenrigspolitisk historie: I blokopdelingens tegn 1945-72. København: Danmarks Nationalleksikon. Osica, Olaf (2010): The High North as a New Area of Cooperation and Rivalry. Nowa Europa Przeglad Natolinski. special issue 1, no. 4. Penikett, Tony (2008): Political Climate Change in the Arctic. In: Arctic Security in the 21st Century. Conference Report, Simon Fraser University. Petersen, Nikolaj (1998): National Strategies in the Integration Dilemma: An Adaption Approach. Journal of Common Market Studies, vol. 36, no. 1, pp. 33-54. Petersen, Nikolaj (2005): Danmark som international aktør 705-2005. Politica, vol. 37, no. 1, pp. 44-59. Petersen, Nikolaj (2009): The Arctic as a New Arena for Danish Foreign Policy: The Ilulissat Initiative and its implications. In: Nanna Hvidt & Hans Mouritzen (eds.): Danish Foreign Policy Yearbook 2009. Copenhagen: Danish Institute for International Studies. Petersen, Nikolaj (2011): The Arctic Challenge to Danish Foreign and Security Policy. In: James Kraska (ed.): Arctic Security in an Age of Climate Change. New York: Cambridge University Press. Politiken (2010A): Hillary Clinton gav møde i Arktisk Råd førsteprioritet. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://politiken.dk/politik/ECE945644/hillary-clinton-gav-moede-i-arktisk-raad-foersteprioritet/ Side 167 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Politiken (2010B): Isbrydere bliver sendt på pension. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://politiken.dk/politik/article1001740.ece?track=jplisterseneste Politiken (2011): USA: Kina er aggressiv, ondsindet og uden moral. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://politiken.dk/udland/ECE1137761/usa-kina-er-aggressiv-ondsindet-og-uden-moral/ Politiken (2012): Kinesere er klar til at investere 12 milliarder kroner i en jernmine uden for Nuuk. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://politiken.dk/erhverv/ECE1624072/kinesiske-milliarder-paa-vej-til-groenland/ Ragauskas, Rimvydas (2012): Priorities of Russia’s Arctic Policy. European Dialogue. Lokaliseret d. 20. maj 2012 på: http://eurodialogue.org/energy-security/Priorities-of%20Russia-Arctic-policy Rahbek-Clemmensen, Jon, Esben Salling Larsen & Mikkel Vedby Rasmussen (2012): Forsvaret i Arktis – Suverænitet, Samarbejde og Sikkerhed. København: Center for Militære Studier. Rathbun, Brian (2008). A Rose by Any Other Name: Neoclassical Realism as the Logical and Necessary Extension of Structural Realism. Security Studies, vol. 17, no. 2, pp. 294-321. Regjeringen (2005): Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet 2005-09 (Soria Moria-erklæringen). Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.regjeringen.no/nb/dep/smk/dok/rapporter_planer/rapporter/2005/soria-moriaerklaringen.html?id=438515 Regjeringen (2006): Regjeringens Nordområdestrategi. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/dok/rapporter_planer/planer/2006/regjeringensnordomradestrategi.html?id=448697 Side 168 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Regjeringen (2010): Agreement reached between Norway and the Russian Federation in the negotiations on maritime delimitation. Lokaliseret d. 30. marts på: http://www.regjeringen.no/en/dep/smk/press-center/Press-releases/2010/Agreement-reachedbetween-Norway-and-the-Russian-Federation-in-the-negotiations-on-maritimedelimitation.html?id=601940 Retsinformation (2009): Betænkning over Forslag til Lov om Grønlands Selvstyre. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=124839 Rosamond, Annika Bergman (2009): Perspectives on security in the Arctic area. København: DIIS. Rose, Gideon (1998): Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy. World Politics, vol. 51, no. 1, 144-172. Rudd, David (2010): Northern Europe’s Arctic Defence Agenda. Journal of Military and Strategic Studies, vol. 12, no. 3, pp. 45-71. Rønneberg, Kristoffer (2012): Norge vil stenge Kina ute fra Arktisk Råd. Aftenposten, 25. januar 2012. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.aftenposten.no/nyheter/uriks/Norge-vil-stenge-Kina-ute-fra-Arktisk-Rad-6748433.html Schultz-Lorentzen, Christian (2011): Thulebasen undgår besparelse. Sermitsiaq, d. 5. juli 2011. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://sermitsiaq.ag/node/103755 Sciullo, Nick (2008): Canada and Russia in the North Pole: Cooperation, Conflict, and Canadian Identity in the Interpretation of the Arctic Region. Crossroads, vol. 8, no. 1, pp. 93-109. Scocozza, Benito og Grethe Jensen (2004): Politikens Etbinds Danmarks Historie. København: Politikens Forlag. Selvstyreloven af 12. Juni 2009. Lokaliseret d. 30. marts på: http://www.stm.dk/multimedia/selvstyreloven.pdf Side 169 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Sermitsiaq (2010): Opfordring til Siumut: Underskriv Qoornoq-aftalen. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://sermitsiaq.ag/node/77316 Sermitsiaq (2011): Polarforsker var nært knyttet til Grønland. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://woview.infomedia.dk/?url=http://sermitsiaq.ag/node/101588&OpointData=eb9992b4f7b1960 65f1ed299c2f13293JmlkX3NpdGU9OTQyNSZpZF9hcnRpY2xlPTg3NTkxJmlkX3VzZXI9Mjg0 MCZpZF9hcHBsaWNhdGlvbj0xMDAwMzU5Jmxhbmc9ZW4= Shaw, Malcolm N. (2008): International Law 6th Edition. Cambridge: Cambridge University Press. SIPRI (2012): The SIPRI military expenditure database. Lokaliseret d. 16. maj 2012 på: http://milexdata.sipri.org/ Singer, J. David, Stuart Bremer og John Stuckey (1972): Capability Distribution, Uncertainty, and Major Power War, 1820-1965. I: Bruce Russett (red.) Peace, War, and Numbers. Beverly Hills: Sage. Snyder, Glenn H. (1984): The Security Dilemma in Alliance Politics. World Politics, vol. 36, no. 4, 461-495. Sommer, Karsten (2011): Wikileaks: USA flirter med Grønland. KNR, 12. maj 2011. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://knr.gl/da/nyheder/wikileaks-usa-flirter-med-gr%C3%B8nland Spiermann, Ole (2006): Moderne Folkeret. København: Jurist og Økonomforbundets Forlag. Statsministeriet (2009): Den grønlandske selvstyreordning. Lokaliseret d. 30. marts på: http://www.stm.dk/_p_8181.html Statsministeriet (2012): Den grønlandske Selvstyreordning. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.stm.dk/_p_8181.html Side 170 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Steinmo, Sven (2008): What is Historical Institutionalism? In Donatella Della Porta & Michael Keatings (eds.): Approaches in the Social Sciences. Cambridge: Cambridge University Press. Stensgaard, Nikolaj, Bent Højgaard Sørensen & Vibe Hyltoft (2012): Grønland overvejer uranminer. Berlingske Tidende, d. 21. juni 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://www.business.dk/oekonomi/groenland-overvejer-uran-miner Sterling-Folker, Jennifer (2009): Neoclassical realism and identity: peril despite profit across Taiwan Strait. In: Steven E. Lobell, Norrin M. Ripsman & Jeffrey W. Taliaferro: Neoclassical Realism, the State, and Foreign Policy. New York, NY: Cambridge University Press. Stoltenberg, Jens (2009): Nordisk Samarbeid om Utenriks og Sikkerhetspolitikk (Stoltenbergrapporten). Lokaliseret d. 30. marts på: http://um.dk/da/politik-og-diplomati/retsorden/stoltenberg-rapporten/ Store Norske Leksikon: Kvener. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://snl.no/kvener Store Norske Leksikon: Samer: Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://snl.no/samer Støre, Jonas Gahr (2005): Redegjørelse om Norges engasjement i Afghanistan og Irak. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.regjeringen.no/nb/dep/ud/aktuelt/taler_artikler/utenriksministeren/2005/redegjorelseom-norges-engasjement-i-afg.html?id=273193 Sysselmannen på Svalbard (2011): Organisasjonen. Lokaliseret d. 25. juni på: http://www.sysselmannen.no/hovedEnkel.aspx?m=46128 Svalbard (Troms Fylke): Nyheter og Informasjon. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.apasje.com/nyheter/svalbard.html Side 171 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Sørensen, Georg (1997): Suverænitet: Formel og faktisk. København: DUPI. Sørensen, Bent Højgaard & Vibe Hyltoft (2012): Grønland bryder Kinas monopol på sjældne jordarter. Berlingske Tidende, d. 11. februar 2012. Lokaliseret d. 26. juni 2012 på: http://www.business.dk/industri/groenland-bryder-kinas-monopol-paa-sjaeldne-jordarter Svalbard-traktaten af 9. februar 1920. Lokaliseret d. 30. marts på: http://www.lovdata.no/traktater/texte/tre-19200209-001.html Tamnes, Rolf (2011): Arctic Security and Norway. In: James Kraska (ed.): Arctic Security in an Age of Climate Change. New York: Cambridge University Press. The Economist (2010): French arms sales to Russia. The cruel sea. The Economist, February 13th19th 2010. The Economist (2012): Special Report – the Arctic. The Economist, June 16th-22nd 2012. Thorsen, Rosa (2012): Kuupik har inviteret til Rigsmøde. Sermitsiaq, d. 8. august 2012. Lokaliseret d. 10. august 2012 på: http://sermitsiaq.ag/node/133250 Thule Air Base (2012): Thule Air Base. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://www.thuleab.dk/. Time (2010): The Race for Arctic Oil: Is Russia ready to share? Lokaliseret d. 19. maj 2012 på: http://www.time.com/time/world/article/0,8599,2021644,00.html#ixzz16ENJ0dYV Titley, David W. (2010): Arctic Security Considerations and the US Navy’s Roadmap for the Arctic. Naval War College Review, vol. 63, no. 2, pp. 35-48. Side 172 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Trenin, Dmitri (2009): Russia’s Spheres of Interest not Influence. The Washington Quarterly, oktober 2009, pp. 3-22. Tuchmann, Barbara W. (2012): The Guns of August & The Proud Tower. New York, NY: Literary Classics of the United States, Inc. Udenrigsministeriet (2008): Arktis i en brydningstid. Forslag til strategi for aktiviteter i det arktiske område. København: Udenrigsministeriet. Udenrigsministeriet (2010): Anmodning om bemærkning vedrørende fokusemner for Arktis strategi – frist 15.12. Mail sendt fra Udenrigsministeriet 2. december 2010. Udenrigsministeriet (2011A): Ministerhøring: Udkast til Kongeriget Danmarks strategi for Arktis (frist 23. maj). Mail sendt fra Udenrigsministeriet 15. april 2011. Udenrigsministeriet (2011B): Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020. 4. strategiudkast fra Udenrigsministeriet 23. juni 2011. Udenrigsministeriet (2011C): Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020. København: Udenrigsministeriet. Ulriksen, Ståle (2007): Brydningstid – paradigmeskiftet i det norske forsvar (2001-2005). I: Heurlin, Bertel (red.): Nationen eller Verden. De nordiske landes forsvar i dag. København: Juristog Økonomforbundets Forlaget. UN Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) (2009): Outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the baselines: Submissions to the Commission: Submission by the Kingdom of Norway. Lokaliseret d. 25. juni på: http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nor.htm Side 173 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik UN Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) (2011): Outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the baselines: Submissions to the Commission: Submission by the Kingdom of Denmark. Lokaliseret d. 25. juni på: http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_dnk_54_2010.htm UN Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS) (2012): Outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the baselines: Submissions to the Commission: Submission by the Kingdom of Denmark. Lokaliseret d. 25. juni på: http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_dnk_61_2012.htm UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) af 16. november 1994. Lokaliseret d. 30. marts 2012 på: http://worldoceanreview.com/wp-content/downloads/WOR_english.pdf UN Convention of the Law of the Sea (UNCLOS) (2011): Chronological lists of ratifications of, accessions and succressions to the Convention and the related Agreement as at 03 June 2011. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm US Embassy Copenhagen (2006): Greenland: Ambassador’s visit reinforces stronger ties. Lokaliseret d. 27. juni 2012 på: http://wikileaks.org/cable/2006/05/06COPENHAGEN705.html US Embassy Copenhagen (2008): Deputy Secretary’s Participation in Arctic Ocean Conference in Greenland. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://wikileaks.org/cable/2008/06/08COPENHAGEN335.html# Van Evera (1997): Guide to Methods for Students of Political Science. Itacha, NY: Cornell University Press. Vengsgaard, Kristian (2010): Kritisk rationalisme. I: Michael Hviid Jacobsen, Kasper LippertRasmussen og Peter Nedergaard (red.): Videnskabsteori i statskundskab, sociologi og forvaltning. København: Hans Reitzels Forlag. Side 174 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Vernepliktsloven (2009). Lokaliseret d. 14. maj på: http://www.lovdata.no/all/hl-19530717-029.html Vestergaard, Cindy & France Bourgouin (2012): Should Greenland Mine its Uranium? København: DIIS. Værnepligtsloven (2006). Lokaliseret d. 14. maj på: https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=6463 Wang, Nils (2012A): Sikkerhedspolitik i Arktis – en ligning med mange ubekendte. Atlantsammenslutningens Sikkerhedspolitisk Info. Wang, Nils (2012B): Råstoffer, rigdom og realpolitik. Politiken, d. 12. juni 2012. Walt, Stephen M. (1987). The Origins of Alliances. New York, NY: Cornell University Press. Waltz, Kenneth N. (1959). Man, the state and war. New York, NY: Columbia University Press. Waltz, Kenneth N. (1979). Theory of International Politics. New York, NY: Random House. Waltz, Kenneth N. (2000): Intimations of Multipolarity. I: Birthe Hansen & Bertel Heurlin (red.): The New World Order. Contrasting Theories. London: Macmillan Press Ltd. Weber, Bob (2009): Denmark joins Arctic arms race. The Star, 26. juli 2009. Lokaliseret d. 19. maj 2012 på: http://www.thestar.com/news/world/article/672104--denmark-joins-arctic-arms-race Wegge, Njord (2010A): Small state, maritime great power? Norway’s strategies for influencing the maritime policy of the European Union. Marine Policy, vol. 35, pp. 335-42. Wegge, Njord (2010B): The Political order in the Arctic: power structures, regimes and influence. Polar Record, vol. 47, no. 241, pp. 165-176. Side 175 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Wignes, Jesse (2009): The Increasing Importance of an Unfrozen Arctic. Dissertation, School of Social Science, University of Aberdeen. Wind-Friis, Lea, Mads Zacho Teglskov & John Hansen (2011): Regeringen i dobbeltspil om CIAfly. Politiken, 9. januar 2011. Lokaliseret d. 25. juni 2012 på: http://politiken.dk/indland/ECE1162579/regeringen-i-dobbeltspil--om-cia-fly/ Wivel, Anders (2000): Stephen M. Walt: Back to the Future of Realist Theory? København: Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, Arbejdspapir. Wivel, Anders (2009): En småstat som stormagt? Globaliseringen af dansk sikkerhedspolitik. I: Martin Marcussen & Karsten Ronit (red.) Globaliseringens udfordringer. København: Hans Reitzels Forlag. World Ocean Review (WOR) (2010): The Law of the sea: A powerful instrument. World Ocean Review, 2010. Yin, Robert K. (2009): Case Study Research. Design and Methods. London: SAGE Publications. Young, Oran R. (2004): The Structure of Arctic Cooperation: Solving Problems/Seizing Opportunities. Institute of Arctic Studies, Darthmouth Collge. Young, Oran R. (2011): The future of the Arctic: cauldron of conflict or zone of peace? International Affairs, vol. 87, no. 1, pp. 185–193. Zysk, Katarzyna (2011): Military Aspects of Russia’s Arctic Policy. Hard Power and Natural Resources. In: James Kraska (ed.): Arctic Security in an Age of Climate Change. New York: Cambridge University Press. Side 176 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Østreng, Willy (1999): Danish Security Policy: The role of the Arctic, the Environment and Arctic Navigation. In: Willy Østreng (ed.): National Security and International Environmental Cooperation in the Arctic – the case for the Northern Searoutes. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Østreng, Willy (2010): There is no race for the Arctic. RIA Novosti, 23. april, 2010. Lokaliseret d. 7. februar 2012 på: http://en.rian.ru/analysis/20100423/158712741.html Side 177 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Appendiks A: Juridiske dokumenter – aftaler, erklæringer og konventioner Formålet med dette appendiks er at bidrage læseren med et overblik over relevante juridiske dokumenter, som der refereres til i dette speciale. A.1. Svalbard-traktaten (the Spitsberg Treaty) af 9. februar 1920: Svalbard-traktaten har til formål at sikre udvikling, videnskabelige aktiviteter og fredelig udnyttelse af de tilstedeværende ressourcer. Traktaten blev indgået af Norge, USA, Danmark, Frankrig, Italien, Japan, Holland, Storbritannien, Irland, de tidligere britiske dominions31 og Sverige og omhandlede øgruppen Svalbard, der dengang gik under navnet Spitsbergen (jf. Artikel 1), som er den største af øerne. Flere end 30 yderligere stater har siden hen tilsluttet sig traktaten, hvor især Sovjetunionens tiltrædelse i 1924 bør fremhæves, da Rusland helt op til i dag har væsentlige aktiviteter i området. Traktaten stadfæstede norsk suverænitet over Svalbard, men fastslår samtidig, at alle kontraherende stater har lige ret til fisk og fangst og til at drive næringsvirksomhed i områderne og de tilhørende farvande (jf. Artikel 2). Det har sidenhen været omstridt, i hvilken udstrækning ligebehandlingsprincippet gælder. Svalbard er demilitariseret zone, hvilket indebærer, at det er forbudt at oprette nogen former for militære installationer i området. Den norske stat erklærede i 1950’erne området for neutralt, en status der kun kan fraviges såfremt neutraliteten på nogen måde bliver kompromitteret, hvorefter NATO har ret til at gribe ind. A.2. Forsvarsaftalen af 27. april 1951 Forsvarsaftalen fra 1951 indeholder Kongeriget Danmarks og USA’s fælles ansvar for at gøre de nødvendige forberedelser og tage de nødvendige skridt for at kunne løfte den del af det kollektive selvforsvar, de som NATO-medlemmer er ansvarlige for. Med henblik på at USA kan bistå Kongeriget Danmark i forsvaret af Grønland og evt. andre områder inden for NATO’s ansvarsområde, som man er blevet enige om, indeholder aftalen desuden USA’s rettigheder til at oprette baser i Grønland i det omfang, det måtte være nødvendigt under forudsætning af en række specificerede betingelser. Overordnet forpligter den amerikanske regering sig på i videst muligt 31 Canada, Australien, Sydafrika, New Zealand og Indien. Side 178 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik omfang at samarbejde med Kongeriget Danmarks regering og dens myndigheder i Grønland under udførelse af denne bistand. Herudover er der en række artikler, der regulerer praktiske spørgsmål i forhold til personel og materiel. Den eneste egentlige base USA har i Grønland nu er Thule Air Base. I dag lever ca. 800 mennesker på basen, hvoraf ca. 130 er amerikansk militærpersonel (Thule Air Base 2012). Aftalen er underskrevet af den daværende danske udenrigsminister Ole Bjørn Kraft og USA’s daværende udenrigsminister Eugenie Anderson. A.3. The United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) af 16. november 1994 UNCLOS blev udformet i FN-regi og beskrives som den mest omfattende konvention, der nogensinde er forhandlet i det internationale samfund (Spiermann 2006:341). UNCLOS regulerer en stor del af havretten og kan bl.a. applikeres til forholdet mellem stater for så vidt angår spørgsmål om rettigheder over kontinentalsoklen. Rettigheder til kontinentalsoklen begrænser sig imidlertid til havbunden og undergrunden og ikke vandet over. Kun inden for statens eksklusive økonomiske zone (EEZ) har staten eneret på økonomisk aktivitet i selve havet eksempelvis fiskeri (Spiermann 2006:351). Enhver stat har en mindsteret til undergrunden ud til 200 sømil fra basislinjerne – altså inden for sin EEZ og afhængigt af havbundens topografi ud til maksimalt 350 sømil fra statens basislinjer. Basislinjer er den linje, hvor målingerne går ud fra. Der er typisk tale om kystens lavtvandslinje, men ved ujævne kyster (som Grønlands) kan der på visse betingelser trækkes rette basislinjer på tværs af bugter, fjorde m.m. (Spiermann 2006:340). Ønsker en stat at gøre krav på undergrunden udover 200 sømil fra basislinjerne, så skal et sådant krav fremsendes med relevant dokumentation til Kommissionen for Kontinentalsoklens Grænser (The Commission on the Limits of the Continental Shelf – CLCS) senest 10 år efter at den pågældende stat har ratificeret UNCLOS. Grønlands kontinentalsokkel ligger på samme plade som den undersøiske Lomonosov Ryg, og fra geologisk hold er der en forventning om, at Lomonosov Ryggen og Nordgrønland er geologisk forbundne (Lauersen & Halkjær 2003). Det ser imidlertid også ud til at gælde for Rusland og Lomonosov Ryggen. Det er sandsynligt, at CLCS godkender validiteten af overlappende krav f.eks. fremsat af Danmark henholdsvis Rusland. I et sådant tilfælde vil det være op til de involverede Side 179 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik stater selv at forhandle sig frem til en løsning i god tro og under iagttagelse af folkeretlige principper (jf. Artikel 83). Lykkes dette ikke, kan parterne iht. UNCLOS Part XV undergive sig en særligt nedsat voldgiftsret eller henvise sagen til enten den internationale domstol (ICJ) eller det internationale havretstribunal (jf. Artikel 287). Hidtidige undersøgelser peger på, at langt den overvejende del, helt op til 97 %, af områdets ressourcer i undergrunden findes inden for de respektive kyststaters eksklusive økonomiske zoner og dermed er fordelt (Udenrigsministeriet 2011C:24). Danmark ratificerede UNCLOS d. 16. november 2004 og skal således indgive de sidste af sine krav senest i november 2014 (WOR 2010:208). USA har som den eneste af de arktiske kyststater endnu ikke ratificeret UNCLOS. A.4. Ittileq-aftalen af 14. maj 2003 Aftalen er indgået af den danske regering og Grønlands Landsstyre og indeholder en revidering af de politiske principper angående medinddragelse af Grønland i sikkerhedspolitiske og udenrigspolitiske spørgsmål. Det slås fast, at Grønland skal medinddrages og have reel medindflydelse, når det kommer til sikkerhedspolitiske eller udenrigspolitiske spørgsmål, der vedrører både Danmark og Grønland, samt have mulighed for at deltage i internationale forhandlinger, der måtte være af særlig interesse for Grønland med henblik på at gøre grønlandske synspunkter og interesser gældende. Ligeledes fastslås det, at Grønland kan være medunderskriver på folkeretligt bindende aftaler, der måtte komme ud af sådanne internationale forhandlinger. Aftalen blev til i forbindelse med forhandlinger om modernisering af Forsvarsaftalen af 1951, hvilket reelt indebar et amerikansk ønske om at opgradere Thule Air Base som den del af planerne om at oprette et missilforsvar. Aftalen er underskrevet af udenrigsminister Per Stig Møller og Landsstyreformand Hans Enoksen. A.5. Igaliku-aftalen af 6. august 2004 Igaliku-aftalekomplekset består af tre dele: En aftale om modernisering af Forsvarsaftalen af 1951, en fælles erklæring vedrørende miljøforhold på og omkring Thule Air Base samt en aftale om Side 180 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik teknisk-økonomisk samarbejde (Joint Committee-samarbejdet) (Grønlands Selvstyre 2012). Grønlænderne stillede i forbindelse med godkendelsen af moderniseringen af forsvarsaftalen en række krav. Aftaledelen om det teknisk-økonomiske samarbejde er en udløber af disse forhandlinger og konstitueres primært af amerikanske ikke-monetære ydelser, som står i stedet for kontant afregning for at kunne benytte Thule Air Base. Joint Committee forummet er oprettet som en instans, hvor både formel og uformel koordinering og konsultationer om spørgsmål af økonomisk og teknisk karakter finder sted, inklusive godkendelse og finansiering af nationale programmer og projekter. På Det grønlandske Selvstyres hjemmeside benævnes samarbejdet ”Samarbejdet mellem Grønland og USA”. Joint Committe-samarbejdet tæller dog også Danmark, idet de officielle repræsentanter består af Udenrigsråden fra det Danske Udenrigsministerium, direktøren for Grønlands Udenrigsdirektorat samt USA’s ambassadør til Danmark. I fælleserklæringen til aftalen benævnes Joint Committee-samarbejdet som et middel til at styrke ”nære og varige relationer”. Aftalen er underskrevet af den daværende danske udenrigsminister Per Stig Møller, daværende landsstyremedlem for Finanser og Udenrigsanliggender Josef Motzfeldt og USA’s daværende udenrigsminister Colin Powell. A.6. Ilulissat-erklæringen af 28. maj 2008 Erklæringen understreger de arktiske staters suveræne rettigheder såvel som forpligtelser i det Arktiske Ocean når det kommer til udformning af et grundrids af den ydre kontinentalsokkel, beskyttelse af det marine miljø, skibes ret til uskadelig passage, maritim forskning og anden aktivitet på og i havet. Staterne erklærer sig forpligtede af havretten og til inden for rammerne af denne at sikre en velordnet afgørelse af eventuelt overlappende fordringer. I erklæringen konstateres det yderligere, at denne allerede eksisterende juridiske ramme sigter på at skabe en ansvarlig ramme for forvaltning af området af de fem arktiske kyststater og samtidig overflødiggør en nyt internationalt juridisk regulering for området (her hentydes til en international traktat som den, der gælder for Antarktis). Erklæringen adresserer også det skrøbelige arktiske økosystem samt behovet for at udbygge redningsberedskabet i det enorme område. Her fastslås det, at der med udgangspunkt i folkeretten vil blive taget skridt både på nationalt plan og i samarbejde mellem de arktiske kyststater samt Side 181 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik andre interessenter med henblik på at beskytte det arktiske miljø og sikre et tilstrækkeligt beredskab i området. Slutteligt refererer dokumentet til det allerede eksisterende samarbejde staterne og andre aktører imellem på det videnskabelige og beredskabsmæssige område og formulerer en intention om at dette samarbejde skal udbygges yderligere. Dokumentet afsluttes med en hensigtserklæring om fortsat at bidrage aktivt til regionale og internationale fora i Arktis herunder IMO, Arktisk Råd og the Barents Euro-Arctic Council. A.7. Selvstyreloven af 12. Juni 2009 Selvstyreloven regulerer sammen med grundloven Grønlands forfatningsmæssige stilling inden for Kongeriget Danmark. I præamblen til Selvstyreloven erkendes det grønlandske folk som et folk i folkerettens forstand og med den deraf følgende ret til selvbestemmelse. Før Selvstyrelovens ikrafttrædelse var den til folkeafstemning i Grønland, hvor den blev vedtaget med 75,5 % af stemmerne for og 23,6 % imod. Selvstyreloven medførte overførsel af yderligere kompetence fra den danske stat til de grønlandske myndigheder. Således blev bl.a. retsplejen, råstofområdet, udlændingeområdet, grænsekontrollen og arbejdsmiljøområdet overført som nye ansvarsområder til de grønlandske myndigheder. Blandt de sagsområder, der grundet ”hensynet til Rigsfællesskabets og særlige bestemmelser i grundloven” ikke kan overføres er udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitik. Desuden er der i forbindelse med overførslen af råstofområdet blevet aftalt en økonomisk ordning, som indebærer: ”[…] at selvstyret overtager finansieringen af et sagsområde, når dette overtages. Statens tilskud til selvstyret er fastsat i loven til 3,4 mia. kr. årligt (2009-pris- og lønniveau). Såfremt selvstyret får indtægter fra råstofaktiviteter, reduceres statens tilskud til selvstyret med et beløb, der svarer til halvdelen af disse indtægter, ud over 75 mio. kr. årligt. Når statens tilskud til selvstyret måtte være reduceret til nul kr., bortfalder tilskuddet helt for fremtiden. Der skal i den situation indledes forhandlinger mellem regeringen og landsstyret om de fremtidige økonomiske relationer mellem staten og selvstyret.” (Statsministeriet 2009) Side 182 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Dansk Arktis-politik Derudover indeholder Selvstyreloven en bestemmelse om Grønlands adgang til selvstændighed, hvis det grønlandske folk skulle træffe bestemmelse derom, hvorefter der vil blive indledt forhandlinger, der afsluttes med en folkeafstemning på Grønland og samtykke fra det grønlandske Landsting såvel som fra det danske Folketing. A.8. Aftale om fælles arktisk eftersøgnings- og redningsberedskab af 12. maj 2011: Den såkaldte SAR-aftale (search and rescue) er den første internationale aftale med eksklusivt fokus på Arktis og den første aftale indgået i rammen af Arktisk Råd (Arctic Portal 2012). I aftalen lægges der vægt på at opbygge et beredskab, der kan svare hurtigt og effektivt på ulykker både til vands og i luften i den arktiske region med dens ekstreme betingelser. Således forpligter de kontraherende nationer sig på at udpege nationale institutioner, der kan handle og koordinere i tilfælde af en ulykke. Aftalen deler yderligere den arktiske region op, således at hver enkelt nation er ansvarlig for et operationelt område nøje defineret af i aftalen angivne koordinater. I aftalen understreges behovet for øget operativt samarbejde ved hjælp af vidensdeling, informationsudveksling og fælles øvelser for derved at forbedre koordinationen og videreudvikle kapaciteten på området. Aftalen er underskrevet af samtlige Arktis Råds medlemmer. Side 183 af 184 Louise Hjuler Mikkelsen & Lars Middelboe Pedesen Bilag (klausuleret) Side 184 af 184 Dansk Arktis-politik
© Copyright 2025