Innkalling - Fredrikstad kommune
Møteinnkalling Kontrollutvalget Fredrikstad Møtested: Tidspunkt: Rådhuset, møterom Formannskapssalen 24.09.2015 kl. 09:00 Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin F. Pettersen, telefon 41471166, e-post akfp@fredrikstad.kommune.no. Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. Fredrikstad 16.9 2015 Lars Petter Kuran (s) Leder Saksnr PS 15/23 PS 15/24 Innhold Revisjonsnotat Husebukta Revisjonens undersøkelse av tips anbudssak u.off, jf. Offl. § 24 1. og 2. ledd PS 15/25 PS 15/26 PS 15/27 PS 15/28 PS 15/29 PS 15/30 PS 15/31 PS 15/32 PS 15/33 Bestilling til kontrollutvalget fra bystyret - ang. Kongstenbadet Rapport vedr. forvaltning av IMDI-midler - fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune Overordnet revisjonsstrategi for 2015 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015 Kontrollutvalgets innspill til forvaltningsrevisjonsplan for 2016-2017 Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 Evaluering av KU, sekretariat og revisjon Referater og meldinger Eventuelt ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/171 45 149475/2015 106-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/23 Revisjonsnotat Husebukta Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten innstilling) Fredrikstad, 14.9 2015 Vedlegg Notat Husebukta, datert 9.9 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 15/20, 12.6 2015 Saksopplysninger Sakens bakgrunn: Bakgrunnen for at saken ble tatt opp i kontrollutvalget 12.6 2015 (KU-sak 15/20) var KUleders og revisjonens møte med Harald Zwart, etter en henvendelse fra sistnevnte. Oppslag i media om at igangsettingstillatelse i Husebukta foreløpig er trukket, gjorde også saken aktuell. I møtet 12.6 redegjorde kontrollutvalgets leder og revisjonen samtalene med Zwart og for sakens realiteter og status i dag. På bakgrunn av dette ble kontrollutvalget enige om en bestilling til revisjonen og den videre politiske behandling av saken. Vedtak i KU 12.6 2015: 1. Kontrollutvalget tar revisjonens informasjon om saken foreløpig til orientering, og merker seg at bystyrets vilkår om seksjoneringsforbud ikke er håndhevet av kommunen og at det i strid med bystyrets vedtak er gitt rammetillatelse og igangsettingstillatelse for utbyggingsprosjektet i Husebukta. 2. Kontrollutvalget ber revisjonen om å utarbeide et notat til neste møte som oppsummerer saken og revisjonens vurderinger av kommunens behandling, og som eventuelt kan danne grunnlag for kontrollutvalgets videre innstilling til bystyret. Relevante saksdokumenter sendes til kontrollutvalgets medlemmer ved utsending av sakspapirer. 3. Til neste møte innkalles også rådmannen (v/Anna Auganes) for å redegjøre for rådmannens håndheving av seksjoneringsforbudet og kommunens behandling av ulovlighetsoppfølgingen. 4. Kontrollutvalget finner det imidlertid nødvendig på nåværende tidspunkt å anbefale at igangsettingstillatelse (IG) for prosjektet ikke fornyes før ulovlighetsoppfølgingen er ferdigbehandlet og avgjort. 5. Saken sendes til ordfører med en anmodning om at bystyret 18. og 19. juni får saken fra kontrollutvalget til behandling (ref pkt. 4 i vedtaket). I vedtakets pkt. 2, siste setning står det at relevante saksdokumenter skal sendes til kontrollutvalgets medlemmer ved utsending av sakspapirer. Sekretariatet har ikke mottatt disse dokumentene, og finner det, på grunn av omfanget, uhensiktsmessig og innhente disse for å videresende til kontrollutvalget. Notatet inneholder en oversikt over saksmapper (s. 1) og liste over dokumenter i saken (s. 22-23). Revisjonsnotatet: I henhold til pkt. 2 i vedtaket fra 12.6 har revisjonen levert et notat, datert 9.9 2015. Revisjonens hovedkonklusjon (s. 20): «Forutsatt at vi har oppfattet saken riktig vil seksjonering av hyttene på felt 5-6 og bruk av en organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie innebære en form for privatisering som vil være i strid med reguleringsplanens grunnleggende formål og forutsetning. Dette innebærer at seksjonering må tillates etter eierseksjonsloven, men at kommunen samtidig må sørge for at seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging på eiendommen. Etter vår oppfatning er denne tolkningen også i overensstemmelse med tingrettens dom og rettskildene for øvrig.» Revisjonen skriver at vurderingene bygger på en tolkning som etter revisjonens oppfatning fremstår som rettskildemessig begrunnet, og mest sannsynlig. Revisjonen presiserer at konklusjonen ikke representerer en bindende avgjørelse, men at vurderinger og konklusjoner kan benyttes som innspill til kommunens videre arbeid med saken. Revisjonen har også gjort en vurdering av noen forhold ved kommunens saksbehandling av Husebuktasaken (s. 20-21) og påpeker svakheter i hele saksbehandlingsprosessen: i forbindelse med avtalen med utbygger som skulle presisere reguleringsplanen i forbindelse med rammetillatelsen i forbindelse med bruken av hyttene og forholdet til reguleringsplanen i forbindelse med vedtatt igangsettelsestillatelse for felt 5-6 i forbindelse med seksjonering i etterkant av behandlingen i Oslo tingrett i forbindelse med igangsettelsestillatelse knyttet til felt 1-4 Samlet sett er det revisjonens oppfatning at «kommunen ved flere anledninger unngår å ta stilling til sentrale vurderingstemaer, og unnlater å oppklare uenigheter. Allerede ved vedtakelsen av reguleringsplanen kunne og burde planformålet vært spesifisert og klargjort». Ytterligere opplysning av saken og kommunens videre saksbehandling: Pkt. 3 i kontrollutvalgets vedtak har til hensikt å få saken ytterligere opplyst fra kommunens side. Kontrollutvalget ønsket en redegjørelse i møtet for rådmannens håndheving av seksjoneringsforbudet og kommunens behandling av ulovlighetsoppfølgingen. Vi har fått opplyst at rådmannen nå vil innhente en uavhengig ekspertuttalelse angående seksjoneringsforbudet, og før ekspertuttalelsen foreligger, ønsker ikke rådmannen å uttale seg til kontrollutvalget om kommunens tolkning av seksjoneringsforbudet. Rådmannen vil være tilstede i møtet og redegjøre nærmere for dette. Det framgår av notatet (s. 17) at kommunen i et foreløpig svar til klager v/advokat på anmodning om ulovlighetsoppfølging, opplyser at de avventer revisjonens vurdering av saken og påfølgende politiske vedtak, samt kommuneadvokatens vurdering(evt. erstatter ekspertuttalelsen kommuneadvokatens vurdering). Angående vedtakets pkt. 4 og 5, orienterte ordføreren i bystyret 18. 6 om anmodningen fra kontrollutvalget. Ordføreren anbefalte at saken skulle behandles på ordinær måte i bystyret etter at kontrollutvalget hadde ferdigbehandlet saken. Et enstemmig bystyre sluttet seg til dette. Vurdering Det ligger til sekretariatet å vurdere om rapporter og notater vi mottar fra revisjonen og andre, opplyser et sakskompleks tilstrekkelig til at kontrollutvalget kan gi uttalelser og fatte vedtak om fornuftig oppfølging. I henhold til pkt. 2 i vedtaket fra 12.6 har revisjonen levert et notat som etter sekretariatets mening opplyser saksgangen i saken på en svært god måte, til fordel for alle parter. I likhet med revisjonen, mener sekretariatet at revisjonens vurderinger må sees på som innspill til kommunens videre arbeid med saken. En ekspertuttalelse vil være et innspill på samme måte. Dette betyr at vi ikke kan anse saken for tilstrekkelig opplyst før rådmannens kommentarer foreligger. Kontrollutvalget kan håndtere saken på flere måter. Vi nevner to: 1. Kontrollutvalget utsetter saken og overlater til nytt kontrollutvalg å ta stilling til om det skal avgis en innstiling (f. eks tolkninger og konsekvenser/oppfølging) til bystyret basert på revisjonsnotat, ekspertuttalelse og rådmannens kommentarer. 2. Kontrollutvalget sender saken til bystyret med anmodning om at bystyret avventer behandling av saken til ekspertuttalelsen foreligger og at saken da legges fram med revisjonsnotat, ekspertuttalelse og rådmannens kommentarer som vedlegg. Da vil det være opp til bystyret å gjøre tolkninger og vurdere konsekvenser. Notat - Husebukta Oppdrag I kontrollutvalget 12.6.2015 (sak PS 15/22) fikk revisjonen i oppdrag å utarbeide et notat som oppsummerer saken, og vurderer kommunens behandling. Revisjonens oppdrag er således todelt. Vi har derfor først utarbeidet en oppsummering som redegjør for kommunens saksbehandling – fra vedtakelse av reguleringsplan i 2006 og frem til juni 2015. Deretter har vi gjort en vurdering av kommunens saksbehandling. Gjennomføring av oppdraget Utførte revisjonshandlinger Revisjonen har benyttet dokumentanalyse som metode i undersøkelsen. Vi har gjennomgått samtlige relevante journalposter som har vært tilgjengelig i ephorte – kommunens arkivsystem, per juni 2015, på saksnummer: 2004/15529 Reguleringsplan Hankø Brygge - Husebukta, Onsøy 2009/1228 Hankø Brygge - gnr 105, bnr 297, Onsøy - Utbygging 2011/20314 Eiendom 105/147 - Seksjonering 2013/8911 Hankø Brygge - Eiendom 105/297, Onsøy - Utbygging 2013/8856 Seksjonering - Oslo tingretts dom 09.03.2013 Sistnevnte sak inneholder to journalposter (med samme dokument). Saken ble lenket til de øvrige sakene etter at revisjonen startet undersøkelsen. Revisjonen har gjennomgått 262 elektroniske journalposter. Den eldste saken består av 153 journalposter, hvor flertallet av dokumentene ikke er tilgjengelig elektronisk. Revisjonen har derfor gjennomgått disse dokumentene ved innsyn i kommunens fysiske arkiv. Revisjonen har også fått bistand fra arkivet til å undersøke om det foreligger andre inngående eller utgående dokumenter i systemet som kan være relevante i saken. Arkivet fikk i denne forbindelse oversendt enkelte dokumenter fra Fylkesmannen i Østfold, blant annet kopi av et brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet (datert 7.11.12). Revisjonen har ikke funnet dette i kommunens arkiv. Kommunen er imidlertid gjort oppmerksom på innholdet i brevet gjennom Fylkesmannens vedtak (datert 22.05.13), som siterer relevante uttalelser fra departementet. I tillegg har revisjonen bedt om innsyn i enkelte dokumenter hos departementene. Oversikt over dokumenter som er benyttet som faktagrunnlag i notatet, følger i vedlegg. Revisjonen har avholdt møte med en av motstanderne av utbyggingen, da vedkommende ønsket å presentere saken. Vi rettet derfor en forespørsel til utbyggers advokat og åpnet for at de kunne gjøre det samme. Utbyggers advokat mente det var hensiktsmessig med skriftlig korrespondanse, og at de kunne bidra til å oppklare misforståelser. Revisjonen presiserer at det ikke har vært behov for opplysninger utover dokumentene som er nevnt ovenfor, og at faktafremstillingen og våre vurderinger utelukkende bygger på de skriftlige dokumentene i saken. Revisjonskriterier For å kunne vurdere kommunens håndtering av saken har vi lagt til grunn kriterier hentet fra lov om eierseksjoner og lov om planlegging og byggesaksbehandling, samt tolkninger av de nevnte lovers relevante bestemmelser. Tolkningene av regelverket kommer delvis frem av kildene listet opp nedenfor, men også av uttalelser fra departementene og tingretten knyttet til denne saken spesielt (referert under fremstillingen av saken). Følgende bestemmelser og tolkninger er sentrale for våre vurderinger: Eierseksjonsloven kapittel 2 Opphevet plan- og bygningslov §§26 og 311 Plan- og bygningsloven andre del (§§ 12-4 og 12-7) og fjerde del Kommunal og regionaldepartementets rundskriv til eierseksjonsloven (H-1998-3) Miljøverndepartementets veileder til plan- og bygningsloven (T-2001-1381) erstattet av någjeldende T-1490 Reguleringsplan og T-1491 Kommuneplanens arealdel Miljøverndepartementets brosjyre/veiledning til § 12-7 (4.3.2009) NOU 2014:6 Revisjon av eierseksjonsloven Forbehold Saken er komplisert, både når det gjelder omfang og regelverk. Vi har derfor funnet det nødvendig å foreta enkelte reservasjoner. Revisjonen har ikke funnet noe klart og entydig svar på sakens problemstillinger og vi kan derfor ikke garantere for at vår tolkning er riktig. Vurderingene må leses med dette forbeholdet. Våre vurderinger i saken bygger på den tolkningen som etter vår oppfatning fremstår som rettskildemessig begrunnet, og mest sannsynlig. Det presiseres at vår konklusjon ikke representerer en bindende avgjørelse. Våre vurderinger og konklusjoner kan imidlertid benyttes som et innspill til kommunens videre arbeid med saken. Revisjonen informerer om at vi kontaktet juridisk ekspertise i NKRF for kvalitetssikring av våre vurderinger. NKRF ønsket imidlertid ikke å ta stilling til saken. I sitt svar skriver NKRF blant annet: « … vi (er) usikre på forholdet mellom eierseksjoneringsloven og plan- og bygningsloven. Det virker for oss som det kan være en motstrid mellom disse lovene når det gjelder spørsmålet om hva man i kommunale planer kan fastsette vedrørende seksjonering. Spørsmålet er for så vidt omtalt i dokumentene i saken. Men i og med at disse lovene hører under forskjellige departementer som kommer med sine uttalelser, føler vi at vi savner en utvetydig og omforent uttalelse fra departementene om spørsmålet.» 1 Reguleringsplan vedtatt før ny lov trådte i kraft gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt til side av ny plan etter ny lov. 2 Oppsummering av saken Området som saken gjelder befinner seg i Hankøsundet, på østsiden av Hankø – kalt Husebukta. Reguleringsplan Hankø brygge - Husebukta I henhold til plan- og bygningsloven er kommunen ansvarlig for arealplanlegging. Gjennom reguleringsplan kan kommunen gi bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser. Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. Planområdet ble først regulert på begynnelsen av 90- tallet. Forslag til justering av reguleringsplanen for området ble lagt frem for Planutvalget i oktober 2005. Planen hadde da vært på offentlig ettersyn, og var redigert etter innsigelser. Forslaget var utarbeidet av Make Arkitekter AS, på vegne av Hankø Utvikling AS (grunneier og utbygger). Hensikten med forslaget var å justere gjeldende reguleringsplan og utarbeide detaljerte reguleringsbestemmelser for områdene J1 og J2, slik at disse kunne inkludere fritidsbebyggelse for selveie, kombinert med hotelldrift med tilhørende funksjoner.2 Kombinasjonsformål ville gjøre det økonomisk mulig å gjennomføre prosjektet uten at hotellet selv måtte stå som utbygger. Planforslaget innebar at felt 1 ble regulert til hotelldrift, mens det på felt 2-6 skulle tillates oppført fritidsbebyggelse for selveie/hotelldrift. Planforslaget ble presentert for kommunen og Fylkesmannen, og ble revidert i flere omganger som følge av innsigelser. Av planbeskrivelsen fremgår det at konsekvensen av justeringene er marginale i forhold til hva som allerede var vedtatt. Det vises blant annet til at utnyttelse, høyder osv. er i samsvar med gjeldende reguleringsbestemmelser og at forslaget sikrer «meget god allmenn tilgjengelighet». Videre fremgår at forslaget til bebyggelse er en vesentlig lettere utnyttelse av området enn gjeldende regulering legger opp til (grunnflate 2000m²/3360m², samt reduksjon av antall enheter). Fem av enhetene foreslås øremerket til hotelldrift, samt at hotellet skulle kunne disponere de resterende 35 hyttene i vinterhalvåret 15. september til 15. mai. Rådmannens innstilling Rådmannen anbefalte planutvalget å godkjenne fremlagte forslag til reguleringsplan med en endring vedrørende parkeringsplasser. Av rådmannens vurdering av saken fremgår blant annet følgende: «Det helt sentrale spørsmålet i forslaget til endring av gjeldende reguleringsplan handler om å vurdere hvorvidt det skal gis adgang til å benytte den nye bebyggelsen til private fritidsboliger i kombinasjon med hotellvirksomhet på stedet. Det er i utgangspunktet prinsipielt betenkelig å tillate oppføring av private fritidsboliger i strandsonen, men spørsmålet er om det i dette spesielle tilfelle kan være særlige grunner til å si ja til prosjektet. Planen er ment å bidra til å 2 Tidligere reguleringsplan var sist endret i juni 1996. Område J1 var da regulert til spesialområde for kro og servicebebyggelse ved gjestehavna, hvor det var tillatt oppført bebyggelse i 1 ½ etasje til serveringssted, samt servicebygg for å dekke aktiviteter som naturlig hører til en gjestehavn, herunder også overnatting/leiligheter. Område J2 var regulert til gjestehavn hvor det var tillatt å anlegge brygger. 3 gi hotell virksomheten bedre rammebetingelser og økonomisk basis for utvikling og videre drift. Slik rådmannen forstår det, er realiseringen av prosjektet avhengig av at man kan få til denne kombinasjonsmodellen for å ha et økonomisk grunnlag som sikrer finansieringen. Samtidig har prosjektet etter rådmannens vurdering en klar næringsprofil.» Planutvalgets behandling Planutvalget godkjente forslaget med blant annet følgende endring og tillegg: «Kombinert formål fritidsbebyggelse for selveie/hotelldrift innenfor feltene 2 til 6 endres til byggeområde for turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie. Betegnelsen fritidsbebyggelse for selveie under reguleringsbestemmelsens § 4 sløyfes, og den angitte kombinasjonen av formålene i tid utgår. Den endrede teksten i § 4.1 tas inn under § 2.1 Bebyggelse for hotelldrift. I tillegg medtas følgende passus under § 2.1: Det tillates ikke seksjonering av bebyggelsen.» Kommunestyrets behandling Reguleringsplanen skulle behandles i kommunestyret i november 2005. Kommunestyret besluttet å utsette behandlingen av planen slik at det kunne utarbeides en planbeskrivelse som utdyper og presiserer fremtidig utnyttelse av området i samsvar med reguleringsformålet. Saken var oppe på nytt i kommunestyret i februar 2006. Planutvalgets innstilling ble vedtatt med 29, mot 24 stemmer. Vedtaket inneholdt et tillegg til planbeskrivelsen. I tillegget fremgår blant annet: «I samsvar med reguleringsformålet skal området utbygges og utnyttes til næringsformål. Innenfor området kan det oppføres bebyggelse for turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie med naturlig tilhørende virksomhet som bevertning og lignende, samt maritim service.» I samme møte la rådmannen frem forslag om å godkjenne avtale om drift av sommerturistanlegget. Avtalen hadde ikke vært behandlet av Planutvalget i forkant. Det ble fremmet forslag om at saken ble sendt tilbake til Planutvalget slik at de kunne se avtalen og reguleringssaken samlet. Forslaget falt. I rådmannens vurdering står det at avtalen er en konkretisering av hva slags drift utbygger ser for seg innenfor reguleringsformålet, og at dette må anses å ligge innenfor tillatt bruk av turistanlegg. I henhold til avtalen er formålet «… å sikre at driften av sommerturistanlegget for det alt vesentlige inngår som et tillegg til og naturlig ledd i den totale virksomhet ved Hankø Hotell …” Videre står det ”Dette utelukker seksjonering/fradeling, borettslag eller andre modeller for eierskap og eller drift som danner grunnlag for å etablere utøvelse av privat eksklusiv bruk som feriebolig …» Avtalen la opp til at det skulle knyttes en tidsbegrenset bruksrett til 17 av enhetene. Bruksretten innebar at enhetene kunne disponeres i perioder på inntil fire sammenhengende uker i perioden 1. april til og med 30. september. Aksjeinnskudd i Baksjer3 skulle være vederlag for bruksretten. Avslutningsvis i avtalen står det at: «Denne avtale gir ingen bindinger eller føringer på noen som helst måte for utøvelsen av kommunens forvaltningsmyndighet i h.h.t gjeldende lovgivning.” Videre at «Avtalen skal tinglyses på gnr. 105 bnr. 42 i Fredrikstad, samt tomter som fradeles for oppføring av sommerturistanlegget. Avtalen forplikter dermed fremtidige eiere.»4 Det fremgår av 3 Aksjene skulle være fritt omsettelige, uten forkjøpsrett. Aksjonærene skulle ikke ha utbytte eller stemmrett, men møte- og talerett på generalforsamling. 4 I avtalen er gnr.105 bnr. 42 strøket over, og gnr. 105 bnr. 297 er ført på. 4 dokumentet «Presiseringer til avtale mellom Fredrikstad kommune og Hankø Utvikling AS» at avtalen skal tingslyses så snart fradeling av eiendommer er gjennomført, men ikke før klagesaken er endelig avgjort. Klagebehandling I forbindelse med behandlingen av reguleringsplanen i kommunestyret fremmet enkelte partier forslag om at avgjørelsen ble brakt inn til lovlighetskontroll hos Fylkesmannen. Partiene ønsket at Fylkesmannen skulle vurdere kommunestyrets vedtak opp mot myndighetenes signaler om innstramming i hyttebygging i strandsonen. Kommunestyret valgte å opprettholde sitt vedtak, og saken ble oversendt til Fylkesmannen for vurdering. Reguleringsplanen ble også forvaltningsmessig påklaget av blant annet naboer med klageinteresse. Det ble således fremmet både en forvaltningsklage og en lovlighetsklage.5 Det ble blant annet klaget på parkeringsmulighetene og selve utbyggingen av området. Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak i forvaltningsklagen i april 2007. Fylkesmannen viser til at det er kommunestyret som avgjør hvilke områder som skal reguleres og hvordan områdene skal utnyttes, herunder også valg av arealbruksformål. Fylkesmannen uttaler at utbygging i strandsonen i størst mulig grad skal unngås, men at det i denne saken stiller seg annerledes fordi den nye reguleringsplanen er en forbedring i forhold til den gamle planen ved at den blant annet gir anledning til å bygge ut i mindre grad. Utfallet av lovlighetskontrollen ble da også at kommunens vedtak ble ansett som gyldig. Miljøverndepartementets vurdering av reguleringsplan I september 2007 ble reguleringsplanen kalt inn til vurdering hos Miljøverndepartementet. Departementet har myndighet til, av eget tiltak, å oppheve eller endre en reguleringsplan som strider mot nasjonale interesser, fylkesplan eller arealdelen av kommuneplan. Departementet ville vurdere planen i forhold til det nasjonale målet om å unngå nedbygging av strandsonen, og om det var grunnlag for å endre eller oppheve planen. Etter en samlet vurdering konkluderte departementet i mars 2008 med at de ikke ville foreta endringer eller oppheve reguleringsplanen. Departementet påpekte at utbyggingen som planen la opp til ideelt sett ikke er ønskelig, og kan være i strid med nasjonale mål om å unngå bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Departementet mente imidlertid at denne saken var spesiell. Departementet la til grunn at tidligere reguleringsplan åpnet for større utbygging av området enn den nye planen, samt at planen hadde vært gjenstand for omfattende saksbehandling og at arbeidet med iverksettelse var i gang. Departementet viste også til at det var lagt opp til et konsept med salg og tilbakeleie, men at hyttene nå var regulert til utleiehytter direkte tilknyttet hotellet. Videre uttalte departementet at: «Omgjøring til private hytter kan etter dette ikke gjøres uten reguleringsendring, og departementet forutsetter at det ikke tillates slik endring eller annen ytterligere privatisering av strandområdet.» 5 Retten til å bringe en avgjørelse inn for lovlighetskontroll tilligger tre eller flere medlemmer i kommunestyret. Reglene om lovlighetskontroll gjelder ved siden av forvaltningslovens bestemmelser om rett til å påklage et enkeltvedtak. Kommuneloven har derfor liten selvstendig verdi når klageretten blir benyttet fordi Fylkesmannen i forvaltningsklager har kompetanse til å prøve alle sider av saken, også kommunens frie skjønn, mens lovlighetskontrollen er mer begrenset. 5 Rammetillatelse gnr 105 bnr 297 Søknad om rammetillatelse6 med komplett dokumentasjon ble mottatt hos kommunen i mars 2009. Søknaden gjaldt tillatelse til å oppføre 40 nye sjøhus/utleieenheter knyttet til eksisterende hotellvirksomhet på Hankø. Rådmannens innstilling Rådmannen anbefalte Planutvalget å godkjenne søknaden. Rådmannen uttalte i saken at «i tillegg til gjeldende reguleringsbestemmelser for området er det i denne saken spesielt viktig å se hen til forarbeidene til planen, deriblant uttalelser fra overordnede fagmyndigheter, samt en avtale om driften av det som betegnes som «sommerturistanlegget Hankø Brygge». Rådmannen mente det var noen uklarheter knyttet til redegjørelsen for drift og tilknytning til hotellet, og understreker i sitt saksfremlegg at «bruk og drift av hyttene må være i samsvar med reguleringsplan og avtalen». Rådmann viser også til Miljøverndepartementets presisering av hyttenes tilknytning til hotellet. Ifølge rådmannens vurdering var de omsøkte tiltak i samsvar med reguleringsplanen, men de uavklarte forholdene måtte avklares og dokumenteres før en igangsettelsestillatelse kunne gis. Det gjaldt blant annet dokumentasjon som viser at bruk og drift av bebyggelsen skal være i henhold til gjeldende reguleringsplan. Planutvalgets behandling Planutvalget behandlet saken i april 2009. Det ble fremmet forslag om å utsette saken til de uavklarte forholdene var dokumentert og eierskapet til hyttene avklart, samt at kommunen kontaktet Miljøverndepartementet for å klargjøre departementets brev i forhold til reguleringsplanen og den privatrettslige avtalen. Forslaget ble nedstemt, og Planutvalget godkjente søknaden med rådmannens forbehold.7 Klagebehandling Vedtaket om rammetillatelse ble påklaget. Klagene ble behandlet i Planutvalget i juni 2009. Planutvalget tok ikke klagen til følge, og opprettholdt sitt vedtak. Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen opphevet kommunens vedtak på grunn av feil rettsanvendelse i oktober 2009. Fylkesmannen presisterte at problemstillingen i saken ikke er om det skal tillates utbygging i strandsonen. Dette spørsmålet er allerede avgjort med bindende virkning 6 I henhold til plan- og bygningsloven kapittel 21 er kommunen ansvarlig for byggetillatelser innenfor kommunens grenser. Plan- og bygningsloven krever skriftlig søknad ved oppføring av bygning på eiendommen. Søknad kan deles opp i søknad om rammetillatelse og igangsettingstillatelse. Kommunen kan tillate ytterligere oppdeling av søknaden om igangsettingstillatelse. Igangsettingstillatelse kan ikke gis før vilkår i rammetillatelsen er oppfylt og tiltak kan ikke settes i gang før det er gitt igangsettingstillatelse. Når søknaden er fullstendig og tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i, eller i medhold av loven (eksempelvis i reguleringsplan) skal kommunen gi tillatelse. Dersom tiltaket ikke er satt i gang senest tre år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort. En rammetillatelse gir tillatelse til forberedende tiltak slik som rydding av grunnen og lignende, mens gravetillatelse osv. krever særskilt vedtak. Søknad om rammetillatelse må gi de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne gi tillatelse til tiltaket, herunder tiltakets art og formål. Blant annet må tiltaket være i tråd med reguleringsplan. 7 Planutvalget tok inn et tillegg om at «Utomhusplan med fokus på lekemuligheter for barn bør utarbeides.» 6 gjennom reguleringsplanen. Vurderingstema i saken er om formålet med den planlagte utbyggingen er i samsvar med reguleringsformålet. Kommunens vedtak tok ikke klart stilling til om tiltaket som søkes gjennomført faller innenfor eller utenfor reguleringsformålet. Denne dokumentasjonen må, etter Fylkesmannens vurdering, vært fremlagt før det blir gitt gyldig rammetillatelse. Saken ble sendt tilbake til kommunen for ny vurdering. Fylkesmannen uttaler seg også om forholdet til den privatrettslige avtalen som er inngått om bruken av turistanlegget. Fylkesmannen konstaterer at det er ulike oppfatninger om betydningen av avtalen og hvordan den skal forstås, men at det også faller utenfor Fylkesmannens myndighet å vurdere dette. Fylkesmannen uttaler imidlertid følgende: «Avtalen kan bidra til å kaste lys over hvordan reguleringsplanen skal forstås, men er ikke i seg selv bindende for bygningsmyndighetenes vurdering av om utbyggingsprosjektet faller innenfor eller utenfor reguleringsformålet. I den grad det skulle være motstrid mellom reguleringsplanen og avtalen, for eksempel ved at en riktig fortolkning av avtalen synes å åpne for en bruk som faller utenfor reguleringsplanen og dens forutsetninger, er det reguleringsplanen som gjelder. Dersom kommunen skulle ha gått for langt i sitt forsøk på å presisere reguleringsplanens innhold, vil det være uten betydning for behandlingen av rammesøknaden.» Det foreligger en e-post fra Miljøverndepartementet i oktober 2009 som også omtaler avtalen og dens forhold til reguleringsplanen. I e-posten vises det til brevet fra mars 2008, og utdyper dette noe: «I det opprinnelige planforslaget ble det lagt opp til et konsept med fritidsboliger for salg og tilbakeleie, men etter en endring ble hyttene regulert til utleiehytter direkte tilknyttet hotellet. I brevet fra departementet er det derfor uttalt at omgjøring til private hytter ikke kan gjøres uten reguleringsendring, og departementet forutsetter at det ikke tillates slik endring eller annen ytterligere privatisering av strandområdet. Bakgrunnen er at denne typen kollektive anlegg ikke vil virke like ekskluderende i forhold til allmennheten som private hytter.» 8 Videre står det: «Miljøverndepartementet har kun behandlet reguleringsplanen, og ikke vurdert avtalen mellom utbygger og Fredrikstad kommune. Denne avtalen og rammetillatelsen for utbygging må være i tråd med reguleringsplanen og departementets vurdering av denne. Fylkesmannen vil ta stilling til dette når klagen på kommunens vedtak om rammetillatelse skal behandles.» Rådmannens innstilling – fornyet vurdering I forbindelse med kommunens fornyede vurdering i oktober 2009 ble det innhentet en presisering av planlagt bruk av bebyggelsen fra utbygger. Utbygger skriver at det planlegges oppført 40 hytter som hotell/turistanlegg tillatt bruk av utleie, og at det ikke skal oppføres private hytter. Utbygger presiserer at tidligere dokumentasjon som er lagt frem ikke skal legges til grunn, herunder: «… beskrivelse i opprinnelig rammesøknad, tiltakshavers avisinnlegg og intervjuer, tiltakshavers prospekt, utkast til kontrakt og vedtekter, annonsering, markedsføringsmateriell og annen informasjon fra tiltakshaver om planlagt bruk …» Utbygger skriver at presiseringen ikke berører avtalen som er inngått mellom kommunen og tiltakshaver. 8 Presiseringen i siste setning stod ikke i det opprinnelige brevet. 7 Kommunen anser at utbyggers presisering avklarer usikkerheten som har vært knyttet til bruken av bebyggelsen. Rådmannen mener dette gjør det unødvendig å vurdere avtalen mellom kommunen og utbygger nærmere fordi bruken skal holde seg innenfor planformålet. Planutvalgets behandling- fornyet vurdering Det ble fremmet et forslag om å utsette behandlingen av saken. Forslaget falt. Planutvalget fattet deretter et enstemmig vedtak om å godkjenne søknad om rammetillatelse. Klagebehandling – fornyet vurdering Nytt vedtak om rammetillatelse ble påklaget. Klagene ble behandlet i Planutvalget i desember 2009. Planutvalget tok ikke klagen til følge og opprettholdt sitt vedtak med 8 mot 3 stemmer. Mindretallet ønsket protokolltilførsel. Her fremgår at representantene mener at utbyggers presisering av planlagt bruk ikke er tydelig nok. Videre at byggesaken og avtalen har så mange motstridende forhold at saken burde vært utsatt frem til dette var avklart. Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen stadfestet kommunens avgjørelse i januar 2010. Fylkesmannen finner å måtte forholde seg til utbyggers presisering, og at det ikke vil være riktig å vurdere sannsynligheten for at opplysningene er uriktige. Fylkesmannen kommenterer også utbyggers opprinnelig rammesøknad og uttaler at forutsetningen om at eierskapet til hyttene skulle ligge i et aksjeselskap med private aksjonærer hvor vederlag i form av aksjeinnskudd ville gi aksjonærene en eksklusiv bruksrett til en bestemt hytte i perioder på maksimalt fire uker sammenhengende (i perioden 1.4.-30.9) ville være i strid med formålet i reguleringsplanen. Fylkesmannen legger til grunn følgende for sin vurdering: ”Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie er et gyldig reguleringsformål, som i henhold til gjeldende rett skal benyttes når det er ment å åpne for bebyggelse med en annen faktisk bruk enn fritidsbebyggelse. Sistnevnte reguleringsformål skal benyttes der det er ment å åpne for bygging av ordinære privateide hytter. Vi viser blant annet til MD`s planveileder' (2006) punkt 05.03.04, og til MD`s uttalelse i sak 05/3 844 av 13.10.05. Et kommersielt turistanlegg bestående av utleiehytter tilknyttet ordinær hotellvirksomhet vil ikke i samme grad som ordinære privateide hytter/fritidsboliger' ha en privatiserende effekt på strandsonen til fortrengsel for allmennhetens interesser, i strid med de skjerpede nasjonale mål for forvaltning av strandsonen. Det var blant annet slike vurderinger som lå til grunn da MD i sin tid ikke fant grunnlag for å oppheve eller endre Reguleringsplanen for Hankø Brygge, jf brev av 06.03.08. I praksis er det ingen klar og entydig grense mellom hva som er å anse som fritidsboliger og hva som er kommersiell turistvirksomhet i form av utleiehytter. I henhold til gjeldende rett er det ikke eierforholdene, men den faktiske bruken, som er av betydning for valg av reguleringsformål, jf. blant annet ovennevnte uttalelse fra MD. Den faktiske bruk som utbygger i opprinnelig søknad hadde lagt opp til, innebar at de fleste av hyttene (med unntak av 5) halve året, og hele den attraktive sommersesongen, ville være forbeholdt den enkelte aksjeeier på en måte som skiller seg lite fra en ordinær hytteeiers bruk av egen fritidsbolig. En aksje som gir en så omfattende eksklusiv rett til bruk av hyttene faller derfor etter Fylkesmannens oppfatning utenfor reguleringsformålet Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie. Tillatelse til slik bruk ville derfor forutsatt en reguleringsendring.” 8 Avslutningsvis uttaler Fylkesmannen at ”Utbygger har en selvstendig plikt til å innrette seg i forhold til det som er nå er omsøkt og gitt tillatelse til. Det er videre kommunen, som tilsynsmyndighet, som er ansvarlig for å følge opp at utbyggingen og den fremtidige bruk av arealene er i samsvar med plan- og bygningsloven, plangrunnlaget og tillatelsen som med dette er stadfestet av Fylkesmannen.” Anmodning om oppfølging Klagerne ber deretter kommunen å følge opp tiltakshavers gjennomføring av prosjektet i brev fra februar 2010. I mars 2010 ber klagerne Fylkesmannen om å følge opp kommunens håndtering av saken. Kommunen har fått svaret fra Fylkesmannen i kopi.9 Det foreligger ingen dokumentasjon på om kommunen har fulgt opp saken. Opphør av avtale I mars 2010 blir avtalen mellom utbygger og kommunen om drift av turist-/hotellanlegget brakt til opphør fordi Fylkesmannen har slått fast at bruk av bebyggelsen på en slik måte som er skissert i avtalen vil være i strid med reguleringen av området. Utbygger skriver i denne forbindelse at det er beklagelig at Fylkesmannen underkjente avtalen, men at de da legger til grunn at det vil være uproblematisk at én bruker kan disponere hytta i perioden juni til august hvert år. Utbygger skriver også at det ikke skal seksjoneres eller foregå salg av eierseksjoner. I sitt svar legger kommunen til grunn uttalelsene fra Miljøverndepartementet om at utleie i minst ni måneder anses som næring, men foretar ingen vurdering av hvorvidt dette er i tråd med reguleringsplanen. Igangsettelsestillatelse felt 5-6 gnr. 105 bnr 297 Utbygger søkte om igangsettelsestillatelse for grunn- og betongarbeider på felt 5-6 i september 2010. Søknaden var komplett og behandlingsklar i januar 2011, og ble behandlet i planutvalget i februar 2011. Rådmannens innstilling Rådmannen foreslo at Planutvalget godkjente søknaden. I saksfremlegget skriver rådmannen følgende: «Reguleringsformålet Turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie benyttes når det er ment å åpne for bebyggelse med en annen faktisk bruk enn fritidsbebyggelse. Sistnevnte reguleringsformål skal benyttes der det er ment å åpne for bygging av ordinære privateide hytter. Turistanlegg er altså noe annet enn fritidsboliger, og det er også et krav om fellesdrift av anlegget, jfr. Miljøverndepartementets tolkningsuttalelse 08/306 gjengitt i Planjuss nr. 1 mars 2009. I henhold til gjeldende rett er det imidlertid den faktiske bruken som er avgjørende for om tiltaket er i samsvar med reguleringsformålet, ikke eierforholdene. Eierforholdene kan likevel henge sammen med bruken, ved at endring i eierforhold samtidig berører bruken. I nevnte uttalelse fra departementet, ble det for øvrig konkludert med at utleieperioden bør være på minst 9 måneder pr. år og at utleien må skje i fellesdrift, for at virksomheten skal anses som næring. Det er imidlertid ikke grunnlag for å tolke uttalelsen slik at det skal stilles krav om at fellesdriften av utleiehyttene er koblet mot driften av Hankø Fjordhotell (selv om utbygger planlegger å gjøre nettopp det).» 9 Dokumentet er ikke tilgjengelig i kommunens elektroniske arkiv. Revisjonen har ikke bedt om innsyn i dokumentet. 9 Planutvalgets behandling Mindretallet foreslo først å utsette behandlingen frem til eierforholdet til hyttene var avklart, deretter foreslo de å avslå søknaden. Begge forslagene falt mot åtte stemmer, og Planutvalget godkjente søknaden. Klagebehandling Vedtaket om igangsettelsestillatelse ble påklaget. Klagerne mente at forutsetningene i rammetillatelsen om utbygging innenfor reguleringsformålet ikke var tilstede, samt at reguleringsplanens krav om parkeringsdekning ikke var dokumentert oppfylt. I forbindelse med klagebehandlingen presiserte tiltakshaver at det ikke var avklart hvordan eierforhold og bruksmodell i turistanlegget skulle være, men at tiltakshaver ville innrette seg etter reguleringsplanens ordlyd og konkretiseringer som er gjort av kommunen, Fylkesmannen og Miljøverndepartementet. Klagen ble behandlet i Planutvalget i mars 2011. Planutvalget tok ikke klagen til følge og opprettholdt sitt vedtak mot tre stemmer (de samme som ønsket å utsette vedtaket i førstegangsbehandlingen). Klagen ble oversendt Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I mai 2011 konkluderte Fylkesmannen med at kommunens vedtak måtte oppheves på grunn av manglende vurdering og dokumentasjon knyttet til parkeringskapasiteten.10 Fylkesmannen vurderer at avklaring av om tiltaket kan realiseres i forhold til gjeldende plangrunnlag, skal være avklart i rammetillatelsen. Fylkesmannen presiserer at de deler kommunens oppfatning om at innvilget rammetillatelse avklarer tiltakets forhold til reguleringsplanens formål, og vurderer at kommunen som plan- og bygningsmyndighet har en selvstendig plikt til å kontrollere dette. Rådmannens innstilling – fornyet vurdering Rådmannen redegjorde for hvordan parkeringskravet var oppfylt for felt 5 og 6, og konkluderte med at kravet var oppfylt. Rådmannen anbefalte at Planutvalget godkjente søknaden om igangsettelsestillatelse. Planutvalgets behandling – fornyet vurdering Planutvalget behandlet saken på nytt i mai 2011. Rådmannens innstilling ble vedtatt med åtte mot tre stemmer. Mindretallet ønsket en nærmere granskning av antall parkeringsplasser. Klagebehandling – fornyet vurdering Vedtaket ble påklaget. Klagerne anførte at prosjektet ikke er i samsvar med reguleringsplanens formål og forutsetningene i rammetillatelsen, at kravene til parkeringsplasser ikke er oppfylt, samt at Planutvalgets leder har vært inhabil når han har deltatt i behandlingen av saken grunnet et vennskapsforhold til utbygger. 10 Fylkesmannen skriver: «Det kan ikke være tilstrekkelig at tiltakshaver har det formelle i orden ved å ha sikret seg en privat avtale om leierett til det nødvendige antall parkeringsplasser, dersom de underliggende faktiske og rettslige forhold er slik at parkeringskapasiteten på aktuelle eiendom allerede er sprengt. Disse forhold tilligger det ansvarlige bygningsmyndigheter å kontrollere før igangsettingstillatelse kan gis.» Ved vurderingen av om parkeringskravene i de relevante reguleringsplanene er oppfylt må kommunen ta utgangspunkt i de rettslige forholdene og ikke dagens faktiske behov/situasjon. 10 Fylkesmannen fant at kommunens vurderinger og dokumentasjon knyttet til parkeringsplasser var forsvarlige, og stadfestet kommunens vedtak i august 2011. Fylkesmannen fant heller ikke grunnlag for å erklære leder av Planutvalget inhabil. Videre fant ikke Fylkesmannen holdepunkter for å vurdere prosjektets forhold til reguleringsformålet på nytt, men viser til tidligere vedtak. Arealoverføring Delfelt 5-6, som opprinnelig befant seg på gnr 105 bnr 297 ble overført til gnr 105 bnr 147 i mars 2011. Seksjonering Seksjonering gjennomføres etter eierseksjonslovens bestemmelser. Loven regulerer rettsforholdet mellom eiere av seksjoner, og er av privatrettslig karakter. Kapittel 2 i loven inneholder bestemmelser for hvordan man oppretter eierseksjoner. Eiendommens hjemmelshaver kan fremme begjæring om seksjonering. Kompetansen til å vurdere hvorvidt vilkårene for seksjonering er oppfylt ligger til kommunen. Et krav til seksjoneringsbegjæringen er at formålet med seksjoneringen, det vil si om den enkelte enheten skal benyttes til bolig eller næring, må være fastsatt og i samsvar med gjeldende arealplanformål, med mindre det foreligger tillatelse til annen bruk etter plan- og bygningslovgivningen.11 Bestemmelsen skal forstås slik at det ikke kan fastsettes at en seksjon skal være en boligseksjon dersom arealplanformålet er næring. Boligseksjon omfatter både helårsboliger og fritidsboliger. Begrepet næringsseksjon omfatter alt som ikke er bolig. En mistanke om at arealplanformålet kan bli omgått ved at seksjonen benyttes til annet formål enn angitt i seksjoneringsbegjæringen gir ikke grunnlag for å nekte eiendommen seksjonert. Planlagt bygning kan imidlertid ikke seksjoneres før det foreligger igangsettingstillatelse etter plan- og bygningsloven.12 Utbygger søkte kommunen om seksjonering av eiendom 105/147, i november 2011. Søknaden hadde imidlertid flere mangler som måtte rettes opp før kommunen kunne vurdere søknaden. Motstanderne av utbyggingen reagerte på søknaden om seksjonering, og mente at kommunen ikke kunne tillate seksjonering, da dette var i strid med reguleringsplanen. Det ble skrevet flere brev fra utbygger og motstanderne vedrørende dette. Det ble på nytt begjært seksjonering i mars 2012. I april 2012 ba kommunen om Fylkesmannens vurdering av om det kan gis forbud mot seksjonering i en reguleringsplan. Fylkesmannen besvarte henvendelsen i mai 2012 og skriver følgende: «Selv om gyldigheten av seksjoneringsforbudet ikke ble kommentert særskilt i Fylkesmannens vedtak, innebærer stadfestelsen at vi den gang ikke fant at kommunens planvedtak var beheftet med formelle eller materielle mangler som måtte føre til at planen, eller deler av planen, var ugyldig. Vi ser ingen grunn til å vurdere dette annerledes i dag, og konstaterer derfor at planen og dens bestemmelser gjelder fullt ut.» 11 I NOU 2014:6 er forholdet mellom eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven særlig omtalt. Tingrettsdommen blir nevnt spesielt. Utvalget deler dommens oppfatning av forholdent mellom lovene, og foreslår at den delen av bestemmelsen som viser til arealformål, blir opphevet. Utvalgets flertall ser imidlertid behovet for at det skal være et vilkår at seksjonering av boligseksjoner må kunne benyttes til beboelse uten å komme i strid med arealplanformålet. Mindretallet mener at kombinasjonen av privatrettslige sanksjoner og offentlige sanksjoner med hjemmel i plan og bygningsloven er tilstrekkelig for å verne kjøpere. 12 I NOU 2014: 6 foreslås bestemmelsen endret slik at seksjonering av nybygg skal tillates når det foreligger rammetillatelse til bygget. 11 Kommunen konfererte med Miljøverndepartementet som på generelt grunnlag uttalte følgende: «Utgangspunktet er at plan- og bygningsloven regulerer arealbruk ikke eierform. Det er derfor ikke noen generell hjemmel i loven til å innføres forbud mot seksjonering i plan. Et unntak kan være at hvis et forbud anses for å være nødvendig for å hindre arealbruk som er i strid med planformålet. Det må i tilfelle vurderes konkret i tilknytning til den enkelte plan. Hvis det fra en tiltakshaver dokumenterer på tilfredsstillende måte at den ønskede eierform ikke vil kunne føre til en arealbruk som er i strid med planen kan jeg vanskelig se at et slikt forbud kan opprettholdes. Begrunnelsen for forbudet vil jo da ikke lenger være tilstede i den konkrete saken. Hvorvidt dette er tilfellet må være opp til kommunen å vurdere.» Kommunen vurderte at seksjonering av eiendommen ville være i strid med reguleringsplanen og avslo søknaden i mai 2012. Utbygger påklaget vedtaket. Utbygger anførte at kommunen ikke kunne fastsette et generelt seksjoneringsforbud i reguleringsplanen, og at de ikke har hjemmel i eierseksjonsloven til å avslå seksjonering. Kommunen opprettholdt sitt avslag og saken ble sendt til Fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen stadfestet kommunens avgjørelse i september 2012. Etter Fylkesmannens vurdering vil et forbud mot seksjonering være gyldig, såfremt seksjoneringen har, eller kan ha betydning for bruken av arealene. Fylkesmannen mente at et seksjoneringsforbud ville bidra til å styrke reguleringsformålet og forhindre en økt privatisering av eiendommen. Utbygger krevde etter dette omgjøring og varslet søksmål i oktober 2012. Saken ble deretter behandlet av Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). I denne forbindelsen ba KRD om Miljøverndepartementets (MD) uttalelse til gyldigheten av seksjoneringsforbud i reguleringsplaner. I sin uttalelse viser MD til reguleringsplan og tidligere vurdering (mars 2008, sitert ovenfor) av denne, og legger til at departementet var oppmerksom på at reguleringsbestemmelsene inneholdt et forbud mot seksjonering. Videre uttaler departementet at forbudet var satt for å sikre og utdype reguleringsformålet og den bruk som var forutsatt, og at seksjoneringsforbudet er gyldig. Departementet viser til forarbeidene til plan- og bygningsloven hvor det fremgår at det kan gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg, hvor fradeling av utleieenheter som er planlagt for felles drift nevnes som eksempel. Departementet skriver videre: «Dette har vært lagt til grunn av Miljøverndepartementet også etter plan- og bygningsloven av 1985 og er altså ført videre etter plan- og bygningsloven av 2008. Seksjonering av turistanlegg må dermed etter departementets oppfatning anses som en form for oppdeling som kan forbys gjennom reguleringsbestemmelser.» KRD ber deretter om en ytterligere redegjørelse for omfanget av MDs praksis. MD viser til tidligere uttalelser fra 1999, 2008 og 2012, herunder følgende avsnitt i de ulike uttalelsene. Fra 1999: ”Gjennom planbestemmelser kan som nevnt planformålet presiseres nærmere. Best mulig styring med bruksendring oppnås dersom formålet spesifiseres mest mulig, og det dessuten klargjøres nærmere i reguleringsbestemmelser hvilken bruk som er tillatt i området. Noen nærmere anbefaling om utforming av bestemmelser finner vi det vanskelig å gi. Tilsvarende vil gjelde for næringsformål – turistanlegg.” Fra 2008: ”Departementet har lagt til grunn at når leiligheter eller hytter i et hotell eller en turistbedrift selges enkeltvis til private, vil dette vanligvis innebære at selve bruken endres. 12 Salget innebærer at enhetene skal benyttes til privat bruk, og dette vil være en annen bruk enn det som framgår av reguleringsformålet næring.” Fra 2012: ”Miljøverndepartementet mener således at salg av private fritidsleiligheter vanligvis vil være i strid med reguleringsformålet næring (turistbedrift). Det vil gjelde dersom det ikke er gitt andre bestemmelser. Den konkrete vurderingen vil derfor avhenge av hvilke bestemmelser som er gitt i planen, for eksempel om utleie eller om salg og tilbakeleie.” Det ble avsagt dom i saken i mars 2013. Retten vurderte hvorvidt eierseksjonsloven ga kommunen kompetanse til å avslå seksjoneringssøknaden fordi reguleringsplanen inneholder et forbud mot seksjonering. Retten gjorde ingen vurdering av reguleringsplanens gyldighet, men forutsatte at reguleringsplanen med et seksjoneringsforbud var gyldig. Retten la også til grunn at salg og tilbakeleie av boenheter faller inn under planformålet «næring», forutsatt tilbakeleie i minst ni måneder i året. Retten skriver videre at seksjoneringsformålet ikke må stride mot arealplanformålet, og at arealplanformålet enten er næring eller bolig. Rettens grunnleggende syn er at reguleringsformålet ikke endres ved at næringseiendommer seksjoneres i mindre eierseksjoner. Lovens ordlyd og forarbeidene «tilsier at arealplanformålet kun har betydning for om det skal seksjoneres til boligseksjon eller næringsseksjon, og at arealformålet – eller nærmere reguleringsbestemmelser som er fastsatt – således ikke styrer om seksjonering kan skje.» Retten fant således at Fylkesmannens vedtak om å nekte seksjonering var ugyldig. Retten tok ikke stilling til hvorvidt plan- og bygningsloven gir adgang til å innta seksjoneringsforbud i reguleringsbestemmelsene, eller hvordan seksjoneringsforbudet skal tolkes. Retten bemerker at det ikke foreligger holdepunkter for at kommunen skal kunne utøve sin kompetanse som plan- og bygningsmyndighet ved anvendelse av eierseksjonsloven.13 Retten legger til at: «Seksjoneringen ikke medfører at forholdene blir lovlige etter pbl, men tiltak mot det ulovlige forhold må gjøres med grunnlag i pbl.» Kommunal- og regionaldepartementet besluttet i april samme år at de ikke ville anke tingrettens dom. Departementet uttalte samtidig at de ville rydde opp i uklarheter i lovverket i forbindelse med revisjon av eierseksjonsloven. Dette dokumentet er datert 22.4.2013 og ble sendt fra departementet til Fylkesmannen, og deretter videresendt til kommunen (mottatt 30.4.2013). Dokumentet er ikke journalført i seksjoneringssaken, men i egen sak. Videre følger det av uttalelsen: «Kommunal- og regionaldepartementet har konferert med Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet mener at eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven gjelder ved siden av hverandre, slik at reguleringsbestemmelsen om seksjoneringsforbud fortsatt vil gjelde selv om det gis tillatelse etter eierseksjonsloven. Den gitte rammetillatelsen er gitt under forutsetning av at reguleringsbestemmelsen om seksjoneringsforbud gjelder. Miljøverndepartementet legger til grunn at gjennomføring av seksjonering vil være i strid med reguleringsplanen og rammetillatelsen. Ved ny behandling av saken etter eierseksjonsloven bør det presiseres at plan- og bygningsloven og reguleringsbestemmelsen om forbud mot seksjonering fortsatt vil gjelde. Eventuelle spørsmål i denne forbindelse må rettes til Miljøverndepartementets Planavdeling.» 13 Med unntak for tilfeller når loven selv gir anvisning på det. 13 Departementet skriver også at Fylkesmannen må fatte nytt vedtak i saken, da deres vedtak er ugyldig. Dette innebærer at nytt vedtak enten kan innebære at saken må behandles på nytt av kommunen – vedtaket oppheves, eller at Fylkesmannen selv realitetsbehandler saken. Utbygger kontaktet kommunen så fort dommen var rettskraftig og ba om at kommunen umiddelbart fattet nytt vedtak. Kommunen kontaktet tingretten per e-post 23. april (en dag etter ankefristen) og fikk bekreftet at saken ikke var anket. Kommunen innvilget deretter seksjonering og oversendte dokumentene til tinglysning 2.5.2013. Kommunen har ingen skriftlig saksfremstilling når alle forutsetninger for seksjonering er tilstede – søknaden saksbehandles og godkjennes ved underskrift i søknadsskjema. Fylkesmannen omgjorde deretter sitt vedtak i saken, og opphevet kommunens opprinnelige vedtak og sendte det tilbake for ny behandling 22.5.2013. Fylkesmannen legger til grunn at seksjonering ikke kan nektes med hjemmel i eierseksjonsloven. I vedtaket viser Fylkesmannen også til dommen fra tingretten, og skriver at: « … en seksjonering etter eierseksjonsloven ikke medfører at forhold som er ulovlige etter plan- og bygningsloven blir lovlige.» Klagerne v/advokat ba i april 2013 kommunen om å bekrefte « … departementets og fylkesmannens forståelse av reguleringsplan, herunder at reguleringsplanen med forbud mot seksjonering fortsatt gjelder fullt ut. Det innebærer at en bygging etter at det er seksjonert vil være i strid med reguleringsplanen, og at kommunen vil måtte følge dette opp med adekvate tiltak.» Kommunen svarer på advokatens henvendelse i mai 2013 og viser til tingrettens dom hvor retten finner at seksjonering kan skje så lenge seksjoneringsformålet er i samsvar med, eller innenfor arealplanformålet i en reguleringsplan, og at dette er tilfellet i denne saken. Videre skriver kommunen: «Dommen ble ikke påanket fra statens side og er rettskraftig – som innebærer at staten legger tingrettens oppfatning til grunn i denne saken. I denne situasjonen er det vanskelig å se noe grunnlag for at kommunen skal bekrefte at staten likevel – eller fortsatt – skal ha en annen rettsoppfatning.» Utbygger på sin side uttaler blant annet følgende: «Det er opplagt slik at plan- og bygningsloven ikke gir hjemmel til å forby og ulovlighetssanksjonere seksjonering når eierseksjonsloven gir rettskrav på slik seksjonering. Det motsatte synspunkt skulle være at en seksjonering fullt ut i samsvar med eierseksjonsloven likevel er ulovlig (og straffbart).» Klagerne v/advokat ber på nytt om at kommunen tar stilling til situasjonen for byggetillatelsene nå som det er innvilget seksjonering. Kommunen svarer på henvendelsen, og uttaler på nytt at de forholder seg til rettens avgjørelse om at seksjonering ikke kan nektes, og skriver at de behandler søknad om igangsettelsestillatelse under denne forutsetningen. Videre skriver kommunen at «Seksjonering behandles etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven og kan ikke få virkning i forhold til rammetillatelsen og søknad om igangsettelsestillatelse. En avgjørelse i henhold til seksjoneringsloven har, slik vi leser Oslo tingretts dom, ikke relevans i behandlingen etter plan- og bygningsloven.» Klager v/advokat og utbygger retter nye henvendelser til kommunen i juli 2013. Kommunen svarer at de anser at de allerede har besvart innholdet i brevet fra klagerne og at de 14 forholder seg til rettens avgjørelse om at seksjonering ikke kan nektes og behandler søknad om igangsettelsestillatelse under denne forutsetning. Klagerne v/advokat ber kommunen på nytt om tilbakemelding i oktober 2013. Det blir også sendt forespørsel om et møte. Det blir avholdt møte, men klagerne får ingen skriftlig tilbakemelding. Klagerne v/advokat retter henvendelsen videre til Fylkesmannen i desember 2013. Fylkesmannen besvarer henvendelsen i januar 2014, og skriver at de ikke har instruksjonsmyndighet overfor kommunen, men at de ved en eventuell klage på igangsettelsestillatelse vil vurdere gyldigheten av vedtaket. Igangsettelsestillatelse felt 1-4 gnr 105/297 Utbygger søkte om igangsettelsestillatelse i juni 2013. Søknaden ble først behandlet i Planutvalget i april 2014. Rådmannens innstilling Rådmannen skriver i sin innstilling: «Rådmannen legger til grunn avgjørelsen i Oslo Tingrett om at seksjonering kan gjennomføres etter eierseksjonsloven – og at dette ikke er i strid med reguleringsplanen så lenge planformålet ikke endres.» Planutvalgets behandling Det ble fremmet forslag om ny reguleringsplan, eller at eksisterende reguleringsplan blir endret slik at den tillater seksjonering. Forslaget falt, og rådmannens innstilling om godkjennelse av søknaden ble vedtatt. Klagebehandling Vedtaket ble påklaget. Kommunen avviste klagen med den begrunnelse at det bare er rammetillatelsen som kan påklages, og at en igangsettelsestillatelse bare kan påklages dersom den tillater noe annet enn det som ligger i rammetillatelsen. Avvisningsvedtaket ble påklaget. Kommunen opprettholdt sitt vedtak og saken ble sendt til Fylkesmannen for vurdering. Fylkesmannen opphevet vedtaket på grunn av feil rettsanvendelse. Fylkesmannen uttaler at en igangsettelsestillatelse er et enkeltvedtak som gir tiltakshaver rettigheter, og som det er klageadgang på. Fylkesmannen viser til Kommunal- og regionaldepartementets uttalelser om at det kan være ønskelig å avskjære klager i de tilfeller hvor de samme anførslene er behandlet tidligere uten å føre frem, for å sikre tiltakshaver forutberegnelighet. Departementet mener likevel at man må være varsom med å innskrenke rettigheter som de med rettslig klageinteresse ville hatt etter forvaltningsloven. Fylkesmannen presiserer at anførslene om at kommunen må iverksette ulovlighetsoppfølging ligger utenfor hva Fylkesmannen skal ta stilling til i saken, men legger til grunn at kommunen følger opp meldinger om mulige ulovligheter i tråd med loven. Som følge av opphevelsen besluttet kommunen utsatt iverksetting av tiltaket inntil ny avgjørelse skulle tas. Klagen ble behandlet på nytt av Planutvalget i november 2014. Rådmannen viser til at reguleringsformålet ikke er endret som følge av seksjoneringen, og at spørsmålet blir om seksjoneringsforbudet skal ha selvstendig betydning uavhengig av om byggeprosjektet er i tråd med reguleringsformålet. Rådmannen viser til avtalen som ble inngått mellom kommunen, og at selv om avtalen er opphørt vil den kunne gi opplysninger om hvordan partene ønsket at reguleringsplanen skulle forstås. Det vises spesielt til følgende avsnitt: «Dette utelukker seksjonering/fradeling, borettslag eller andre modeller for eierskap og eller drift som danner 15 grunnlag for å etablere utøvelse av privat eksklusiv bruk som feriebolig i bebyggelsen på Hankø Brygge utover de tillatte spesifikasjoner som følger av denne avtalen» Videre viser rådmannen til at seksjoneringsforbudet bør leses i dette perspektivet og at det var seksjonering til fritidsboligseksjoner (bolig i eierseksjonslovens forstand) kommunen var opptatt av å forhindre. Rådmannen uttaler videre: «I vår sak danner ikke seksjoneringen grunnlag for etablering av privat og eksklusiv bruk av hyttene som feriebolig, i det seksjoneringen gjelder næringsseksjoner og sameiets vedtekter slår fast følgende i § 2: «Seksjonen må tilgjengeliggjøres for utleie i fellesdrift for en periode på minimum 9 mnd årlig (sum). Forpliktelsen gjelder så lenge seksjonen er regulert til dagens næringsformål: turistanlegg tillatt bruk av utleie.»» Rådmannen viser også til at seksjonering og fradeling ble likestilt i avtalen, og presiserer at disse to begrepene ikke kan sidestilles – « … fradeling skaper en selvstendig eiendom med eget gårds- og bruksnummer, mens seksjonering er styrt av eierseksjonsloven og innebærer kun en nærmere inndeling innenfor samme gårds- og bruksnummer i form av et sameie. Sameiet vil dessuten være styrt av vedtekter som oppfyller reguleringsplanens formålsangivelse. Reguleringsbestemmelsens ordlyd kan etter rådmannens syn ikke håndheves bokstavelig og uten nyanseringer. Bestemmelsen ville kunne blitt håndhevet etter sin ordlyd hvis det stod fradeling og ikke seksjonering. Det er altså en grensedragning mellom disse to rettslige ordningene som er avgjørende, jf. blant annet lovens ordlyd og plan- og bygningslovens uttalelser i forarbeidene, Ot.prp. nr. 32 under merknader til § 12-7 nr. 2: "..Utenfor reguleringshjemmelen faller også forhold av privatrettslig karakter. Det kan derfor ikke gis bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter og rettigheter, eierforhold eller f.eks. krav om deltaking i velforening. Det kan heller ikke gis reguleringsbestemmelser som forbyr seksjonering etter eierseksjonsloven. Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg, f.eks. forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift." Oslo tingrett har i forannevnte dom ikke tatt stilling til hvorvidt plan- og bygningsloven gir adgang til å innta et seksjoneringsforbud i reguleringsbestemmelsene, og derved heller ikke til gyldigheten av dette forbudet i planen for Hankø Brygge. Dommen slår imidlertid fast at eierseksjonsloven uansett ikke gir seksjoneringsmyndigheten hjemmel til å avslå en begjæring om seksjonering, så lenge formålet med seksjoneringen er i samsvar med gjeldende planformål. Forutsetningen for denne konklusjonen er at det ikke søkes om seksjonering til fritidsformål og at det kan dokumenteres at det ikke planlegges privat bruk av seksjonseierne utover 3månedersperioden. I vårt tilfelle er det dokumentert at seksjonene seksjoneres til næringsformål og at det må skje utleie i fellesdrift i minimum ni måneder i året. Det er på denne bakgrunn på det rene at seksjoneringen ikke er i strid med reguleringsplanens formål.» På denne bakgrunn konkluderer rådmannen med at søknad om igangsettingstillatelse ikke inneholder noe mer eller noe annet enn rammetillatelsen og befinner seg innenfor reguleringsplanens formål. Rådmannens innstilling ble enstemmig vedtatt og klagen ble oversendt til behandling hos Fylkesmannen. Fylkesmannen viser til at søknaden kun omhandler deler av tiltaket, herunder hytter på delfelt 1-4 med gbnr. 105/297. Disse hyttene er ikke seksjonert eller begjært seksjonert, og 16 Fylkesmannen kan ikke se at det omsøkte tiltaket utfordrer forholdet til reguleringsplanens bestemmelser om seksjonering. Fylkesmannen bemerker at de ikke kan basere sin vurdering på at klagerne mener det er sannsynlig at også disse hyttene vil bli forsøkt seksjonert, og stadfester kommunens vedtak i januar 2015. Anmodning om ulovlighetsoppfølging I mars 2015 anmoder klager v/advokat om at kommunen iverksetter ulovlighetsoppfølging. Klager v/advokat viser til at det er gitt igangsettelsestillatelse på felt 5 og 6 til tiltak på eiendom som er seksjonert i strid med reguleringsplan. I juni 2015 svarer kommunen at det ikke er grunnlag for ulovlighetsoppfølging. Kommunen skriver: «Det er ikke grunnlag for å slå fast at fordi seksjonering er gjennomført til tross for at reguleringsplanen har bestemmelser om at seksjonering ikke er tillatt – er dette en ulovlighet som eventuelt må kreves rettet etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Konsekvensen av dette ville i så fall være at det, med hjemmel i plan- og bygningsloven, måtte pålegges reseksjonering. Dette kan ikke – slik vi leser Tingrettens dom – pålegges.» Videre viser kommunen til at det er dokumentert at det er seksjonert til næringsformål, og at det innebærer at det ikke er seksjonert i strid med reguleringsplanens formål. Klager v/advokat mener at kommunen misforstår og at de i sitt svar ikke drøfter sakens sentrale spørsmål, og anmoder kommunen på nytt å iverksette ulovlighetsoppfølging. Kommunen opplyser i sitt foreløpige svar til klager v/advokat at de avventer revisjonens vurdering av saken og påfølgende politiske vedtak, samt kommuneadvokatens vurdering. Revisjonens vurdering Gjenstand for vurdering i saken er kommunens saksbehandlingspraksis i forhold til plan- og bygningsloven og eierseksjonsloven. Det overordnede ansvaret for disse lovene er plassert i ulike departementer, henholdsvis Klima- og miljødepartementet (tidligere Miljøverndepartementet) og Kommunal- og moderniseringsdepartementet (tidligere Kommunal- og regionaldepartementet). Også i kommunen er ansvaret for forvaltningen av lovverket plassert på ulike steder. Forvaltningen av plan- og bygningsloven er plassert i Seksjon for regulering og teknisk drift, mens forvaltningen av eierseksjonsloven ligger hos Seksjon for kultur, miljø og byutvikling (tidligere Miljø og samfunnsutvikling). Samtlige av kommunens vedtak i saken har vært påklaget og klagebehandlet. Tilnærmet alle politiske avgjørelser i saken har vært fattet med dissens. Flere av temaene som har vært gjenstand for vurdering i denne saken er allerede avklart i form av rettsavgjørelse eller vedtak fra Fylkesmannen. Verken tingretten eller Fylkesmannen har imidlertid vurdert alle relevante sider ved kommunens saksbehandling. Vi vil her konsentrere oss om det som fremstår som det sentrale vurderingstema på nåværende tidspunkt – kommunens tolkning av seksjoneringsforbudet. Vi vil imidlertid også kommentere enkelte deler av saksbehandlingen for øvrig. Vi er enig med kommunen i at så lenge arealplanformålet er næring, kan man ikke forby seksjonering til «næring» med hjemmel i eierseksjonsloven. Vi er også enig i at en organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie i minimum ni måneder i året faller inn under definisjonen «næringsformål». Dette er i tråd med tingrettens dom. Tingretten tar imidlertid ikke stilling til reguleringsplanens gyldighet eller hvordan planens seksjoneringsforbud skal tolkes. 17 Reguleringsplanens gyldighet Plan- og bygningsloven har bestemmelser som setter rammer for hva en reguleringsplan kan regulere. Slik bestemmelsen er utformet i dagens lov14, er oppregningen av forhold som kan reguleres uttømmende. Slik var det ikke etter tidligere lov15. Forutsetningen var likevel, også ved tidligere lovregulering, at bestemmelsene i planen måtte ligge innenfor lovens ramme. Reguleringsplanen kunne således ikke gi bestemmelser om økonomiske forhold eller plikter/rettigheter.16 Dagens lovbestemmelse er i utgangspunktet en videreføring av tidligere lovregulering. Regulering av eierforhold, herunder bestemmelser som forbyr seksjonering, er nevnt uttrykkelig i forarbeidene, som forhold reguleringsplanen ikke kan gi bestemmelser om.17 Det fremgår videre at reguleringsplanen likevel kan sette forbud mot oppdeling av turistanlegg, for eksempel forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift.18 Seksjonering og fradeling regulerer i utgangspunktet to ulike rettsforhold. Seksjonering er en oppdeling av eierskapet til et gårds- og bruksnummer, i form av sameieandeler. Til hver seksjonert sameieandel er det knyttet en enerett til bruk av en andel.19 Som seksjonseier disponerer man således et eksklusivt areal av eiendommen. Ved fradeling av eiendom, blir den eksisterende eiendommen delt, og det blir opprettet en egen selvstendig eiendom med eget gårds- og bruksnummer. Ut i fra forarbeidene kan det se ut som om det ikke er anledning til å innta seksjoneringsforbud i en reguleringsplan, men at det kan gis bestemmelser som setter forbud mot fradeling. Når forarbeidene nevner fradeling og seksjonering i sammenheng, kan det imidlertid også forstås som at seksjonering er en form for fradeling som kan forbys gjennom reguleringsbestemmelser, slik både Fylkesmannen og Miljøverndepartementet har tolket det. Vi legger derfor til grunn at reguleringsplanen er gyldig. Tolkning av seksjoneringsforbudet Hva gjelder tolkningen av reguleringsplanens seksjoneringsforbud oppfatter vi kommunen slik at de har foretatt en innskrenkende tolkning av forbudet, og at det kun omfatter seksjonering til boligformål. En slik tolkning, vil etter vår oppfatning, innebære at seksjonering til «næringsformål» ikke bare er tillatt etter eierseksjonsloven, men at det også er i tråd med reguleringsplanen å bygge på den seksjonerte eiendommen – gitt at det er seksjonert til «næring». Vi kan imidlertid ikke se av sakens dokumenter at kommunen har foretatt noen selvstendig vurdering av innholdet i seksjoneringsforbudet, og slik vi oppfatter kommunen mener de å finne støtte for sin tolkning i tingrettens dom. Tingretten er imidlertid tydelig på at de ikke har tatt stilling til hvordan seksjoneringsforbudet skal tolkes. Revisjonen kan derfor ikke se at kommunen har hjemmel for sin tolkning i dommen, men heller ikke i lov, forarbeider, føringer fra departementet eller reguleringsplanen. Det kan oppfattes som urimelig at seksjonering kan innvilges etter ett regelverk (eierseksjonsloven), for deretter være grunnlag for å nekte utbygging eller for å iverksette ulovlighetsoppfølging etter et annet (plan- og bygningsloven). Dette kan være et argument 14 Plan- og bygningslov av 27.06.2008. Plan- og bygningslov av 14.06.1985. 16 Rundskriv T-2001-1381. 17 Ot.prp.nr.32 (2007-2008). 18 I miljøverndepartementets brosjyre/veiledning til § 12-7 er denne tolkningen tydeliggjort ytterligere: ”Det kan likevel gis bestemmelser som setter forbud mot oppdeling av turistanlegg hvis dette vil hindre eller vesentlig vanskeliggjøre formålet med reguleringen til turistformål., f.eks. forbud mot å fradele utleieenheter som er planlagt for felles næringsdrift.” 19 I et ordinært sameie, som ikke er seksjonert, har sameierne bare bruksrett til en ideell andel av eiendommen. 15 18 for en innskrenkende tolkning av bestemmelsens ordlyd. Revisjonen finner imidlertid at det foreligger andre hensyn som må veie tyngre når seksjoneringsforbudet skal tolkes. For det første er tingrettens dom tydelig på at eierseksjonsloven og plan- og bygningsloven gjelder uavhengig av hverandre, og at selv om vilkårene for seksjonering er oppfylt, vil ikke det medføre at tiltaket blir lovlig etter plan- og bygningsloven, men at tiltak mot ulovlige forhold må gjøres med hjemmel i plan- og bygningsloven. Tilsvarende oppfatning fremkommer også i Kommunal- og regionaldepartementets brev til Fylkesmannen i etterkant av rettsaken. I tråd med alminnelig rettskildelære finner vi det også naturlig å ta utgangspunkt i reguleringsbestemmelsens ordlyd – som ikke tar hensyn til seksjoneringens formål. Et seksjoneringsforbud som ikke omfatter mer enn seksjonering til «boligformål», ville heller ikke hatt selvstendig betydning, da slik seksjonering uansett ikke kan innvilges etter vilkårene i eierseksjonsloven. En tolkning i tråd med ordlyden har, etter vår oppfatning, også støtte i formålsbetraktninger. Vi viser til at utbygger ønsket å kombinere formålene «hotelldrift» med «fritidsbebyggelse for selveie», som rådmannen (under tvil) også innstilte på. Dette møtte politisk motstand, og reguleringsplanens formål ble bevisst endret til «turist/hotellanlegg tillatt bruk av utleie», kombinasjonen av formålene i tid utgikk, og det ble satt et forbud mot seksjonering. Slik vi oppfatter saken var formålet med endringene å hindre bygging av private ferieboliger. Selv om seksjonering i utgangspunktet regulerer eierforhold, kan en seksjonering også få betydning for arealbruken. Ved å seksjonere utleieenhetene, vil den enkelte seksjon kunne selges, og få ulike eiere, med eksklusiv rett til å bruke arealet innenfor det som er tillatt innenfor arealplanformålet «næring», eksempelvis gjennom et konsept med salg og tilbakeleie. Konseptet med salg og tilbakeleie er en måte å kombinere bruk av hyttene som privat fritidsbolig, samtidig som hyttene blir benyttet til utleie. Selv om denne organisasjonsmodellen, under visse forutsetninger20, faller inn under definisjonen næringsformål, blir ikke tiltaket automatisk i tråd med reguleringsplanen. Vi mener det er nærliggende å tolke reguleringsbestemmelsen slik at seksjoneringsforbudet var satt, også for å hindre en slik bruk, som etter vår oppfatning er en form for privatisering. Slik vi oppfatter departementet er dette også deres syn på saken. Vi viser spesielt til at departementet, ved sin vurdering av planen, viste til at det tidligere var lagt opp til et konsept med salg og tilbakeleie, men at utleiehyttene nå var knyttet direkte til hotellet – hyttene kunne ikke gjøres om til private hytter uten reguleringsendring. Departementet forutsatte også at heller ikke annen ytterligere privatisering ble tillatt. Slik vi oppfatter departementet handler det ikke bare om å hindre etablering av private fritidsboliger, men også andre tiltak som kan virke privatiserende på området. I et slikt perspektiv er det ikke utelukket at seksjonering, og salg og tilbakeleie, faller inn under departementets definisjon av tiltak som kan virke privatiserende. Vi registrerer at utbygger mener at det ikke foreligger hjemmel til å ulovlighetssanksjonere seksjonering når eierseksjonsloven gir et rettskrav på seksjonering. Slik vi oppfatter lovverket, tingrettens dom og departementets uttalelser er det ikke seksjoneringen som må følges opp, men byggetillatelsen etter at det er seksjonert. En reguleringsplan er juridisk bindende, slik at tiltak i strid med planen ikke er tillatt, uavhengig av eierseksjonsloven. Planen er bindende både for private og offentlige virksomheter, samt kommunens egen 20 Dette forutsetter tilbakeleie i minst ni måneder. 19 virksomhet. Kommunen har plikt til å følge opp overtredelser av bestemmelser gitt i reguleringsplanen. Konklusjon Forutsatt at vi har oppfattet saken riktig vil seksjonering av hyttene på felt 5-6 og bruk av en organisasjonsmodell som legger opp til salg og tilbakeleie innebære en form for privatisering som vil være i strid med reguleringsplanens grunnleggende formål og forutsetning. Dette innebærer at seksjonering må tillates etter eierseksjonsloven, men at kommunen samtidig må sørge for at seksjoneringsforbudet håndheves ved utbygging på eiendommen. Etter vår oppfatning er denne tolkningen også i overensstemmelse med tingrettens dom og rettskildene for øvrig. Andre forhold ved saksbehandlingen Revisjonen vil her bemerke også andre forhold ved kommunens behandling av saken: Saksbehandlingen i forbindelse med avtalen med utbygger som skulle presisere reguleringsplanen har flere svakheter. Avtalen ble behandlet i Bystyret uten at den hadde vært vurdert av Planutvalget. Kommunen unnlot å ta stilling til uklarhetene og uenighetene knyttet til avtalens innhold, og vurderte heller ikke avtalen etter at departementet hadde uttalt seg om reguleringsplanen. Det viser seg at avtalen inneholdt en bruk av arealene som var i strid med arealplanformålet, og slik vi tolker det, også i strid med reguleringsplanens forutsetninger om å hindre ytterligere privatisering. Først etter at Fylkesmannen vurderte at innholdet i avtalen legger til rette for en bruk av hyttene som skiller seg lite fra en ordinær hytteeiers bruk av fritidsbolig, og at den vil være i strid med reguleringsplanen, opphørte avtalen. Avtalen har ikke samme status som reguleringsplanen, og dersom det viser seg at avtalen åpner for en bruk av hyttene i strid med reguleringsplanen, er det reguleringsplanen som gjelder. Dette er også bakgrunnen for at vi ikke har lagt vekt på avtalen ved vår tolkning av reguleringsplanen. Slik det fremgår av fakta i saken har kommunens saksbehandling knyttet til rammetillatelsen også svakheter. Kommunen innvilget tillatelse, bevisst uten å ta stilling til det sentrale vurderingstemaet – om tiltaket som skulle gjennomføres var i tråd med reguleringsplanen. Som klageinstans opphevet Fylkesmannen derfor vedtaket. Det ble heller ikke gjort noen vurderinger av tiltakets tilknytning til hotellet, selv om dette var en forutsetning for departementets godkjenning av reguleringsplanen. Ved kommunens nye behandling av saken ser vi at det foreligger opplysninger i saken som berettiger en tvil knyttet til bruken av hyttene og forholdet til reguleringsplanen. Som kommunen og Fylkesmannen, mener også vi at sannsynligheten for at gitte opplysninger er uriktige ikke kan vektlegges i forbindelse med saksbehandlingen. Som også Fylkesmannen presiserer, må imidlertid kommunen følge opp at fremtidig bruk er i samsvar med reguleringsplanen. Kommunen har ikke dokumentert at de har foretatt en slik oppfølging, selv ikke etter at klagerne ba kommunen om å følge opp saken, da de hadde opplysninger om at det var inngått salgsavtaler som la til rette for en bruk av bebyggelsen i strid med reguleringsplanen. Også vedtatt igangsettelsestillatelse for felt 5-6 gnr. 105 bnr 297 ble opphevet av Fylkesmannen. Dette skyldtes først og fremst mangler knyttet til vurdering av parkeringsdekning. Revisjonen har ikke gått nærmere inn på denne delen av saken, men vi har enkelte kommentarer til saksbehandlingen i denne fasen. 20 Utbygger mener at det ikke kan stilles krav om rettslig tilknytning mellom hotelldriften og utleiehyttene, og at dette er stadfestet av Fylkesmannen. Heller ikke kommunen mener at det kan stilles krav om at driften skal knyttes opp mot hotellet. Etter revisjonens vurdering var imidlertid direkte tilknytning til hotellet en forutsetning for departementets godkjenning av reguleringsplanen. Slik vi leser Fylkesmannens stadfestelse av rammetillatelsen, forutsetter også disse en tilknytning til hotellet når de viser til Miljøverndepartementets prinsipputtalelse som forutsetter nettopp dette. Vi mener også at saksbehandlingen knyttet til seksjonering, i etterkant av behandlingen i Oslo tingrett, har svakheter. Resultatet av tingrettens dom var at Fylkesmannens vedtak ble ugyldig. Slik fakta viser valgte imidlertid kommunen å innvilge seksjonering før Fylkesmannen hadde fått anledning til å omgjøre sitt eget vedtak. Etter revisjonens vurdering var dette uheldig for kommunens videre behandling av saken. Fakta viser at kommunen ikke foretar noen skriftlig vurdering av om vilkårene for seksjonering er oppfylt, og har heller ikke presisert overfor utbygger at seksjoneringsforbudet i reguleringsplanen fortsatt gjelder, slik Miljøverndepartementet anbefalte at ble gjort i forbindelse med ny behandling av saken. Hva gjelder saksbehandlingen knyttet til igangsettelsestillatelse knyttet til felt 1-4 viser fakta at kommunen vurderer seksjoneringsforbudet selv om dette ikke er relevant for vurderingen, da eiendommen ikke var seksjonert eller begjært seksjonert. Samlet sett er det vår oppfatning at kommunen ved flere anledninger unngår å ta stilling til sentrale vurderingstemaer, og unnlater å oppklare uenigheter. Allerede ved vedtakelsen av reguleringsplanen kunne og burde planformålet vært spesifisert og klargjort. Våre tolkninger er ikke sammenfallende med kommunens på avgjørende punkter. Gitt at våre tolkninger er riktige, fremstår det som om kommunen misforstår flere sentrale elementer i saken. Et praktisk eksempel som tydeliggjør dette, er brevet fra klagerne hvor de ber om en bekreftelse på at bygging etter at eiendommen er seksjonert vil være i strid med reguleringsplanen. Kommunen svarer at seksjonering kan skje så lenge formålet er i innenfor arealplanformålet, og at de ikke kan ha noen annen oppfatning enn staten/tingretten. Videre skriver kommunen i neste brev at de behandler søknad om igangsettelsestillatelse under forutsetning av at seksjonering ikke kan nektes, og kan ikke få virkning for rammetillatelse og igangsettelsestillatelse. Kommunen foretar her en sammenblanding av regelverk som det etter vår vurdering ikke er rettslig dekning for. Det fremstår som uklart for revisjonen hva som er årsaken til overnevnte vurdering, og også andre vurderinger i saken. Flere forhold kan imidlertid ha hatt betydning, blant annet kan det se ut som om sentrale uttalelser ikke har vært tilgjengelig eller kjent for saksbehandlerne, da disse ikke har vært arkivert på de aktuelle sakene. Rolvsøy, 9. september 2015 Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor 21 Vedlegg: Dokumentliste Følgende dokumenter er sentrale for faktafremstillingen: Møtebok fra Bystyrets behandling av forslag til reguleringsplan for Hankø brygge, saksnr. 28/06, dato 16.2.2006 Møtebok fra Bystyrets behandling av avtale om drift av sommerturistanlegget Hankø Brygge, saksnr. 27/06, dato 16.2.2006 Avtale mellom kommunen og utbygger 19.10.2006 Fylkesmannens behandling av klage på reguleringsplan, 13.4.2007 Fylkesmannens behandling av lovlighetsklage på kommunestyrets vedtak om reguleringsplan, 16.4.2007 Brev fra Miljøverndepartementet til kommunen, 20.7.2007 Brev fra Miljøverndepartementet til kommunen, 6.3.2008 Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om rammetillatelse, saksnr. 74/09, dato 16.4.2009 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klagen, saksnr. 112/09, 25.6.200921 Oversendelse av klagesak til behandling hos Fylkesmannen, 14.7.2009 Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om rammetillatelse, 7.10.2009 E-post korrespondanse mellom Miljøverndepartementet og klager, 7.10.2009 Rådmannens innstilling til ny behandling av søknad om rammeavtale, 14.10.2009 Møtebok fra Planutvalgets nye behandling av søknad om rammetillatelse, saksnr.155/09, 15.10.200922 Brev fra kommunen til utbygger med orientering om planutvalgets vedtak, datert 21.10.2009 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på vedtak om rammetillatelse, saksnr. 175/09, 10.12.2009 Fylkesmannens behandling av klage på nytt vedtak om rammetillatelse, 21.1.2010 E-post fra utbygger til kommunen, 25.1.2010 Brev fra kommunen til utbygger, 28.1.2010 E-post fra utbyger til kommunen, 28.1.2010 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 17. 2.2010 Brev fra klager v/advokat til Fylkesmannen, 4.3.2010 Møtebok fra Bystyrets behandling av opphør av avtale om drift av turist-/hotellanlegget Hankø Brygge, saksnr. 26/10, 25.3.2010 Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr. 4/11, 2.2.2011 Møtebok fra Planutvalget behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, saksnr. 33/11, 17.3.2011 Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, 13.5.2011 Møtebok fra Planutvalgets nye behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr. 62/11, 19.5.2011 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på nytt vedtak om igangsettelsestillatelse, saksnr. 76/11, 23.6.2011 Fylkesmannens behandling av klage på nytt vedtak om igangsettelsestillatelse, 25.8.2011 21 Revisjonen har ikke funnet dette dokumentet i saken. Dokumentet er imidlertid tilgjengelig på kommunens nettsider. Det er også vist til dokumentet i «Oversendelse av klagesak til behandling» (datert 14.7.2009). 22 Revisjonen har ikke funnet dette dokumentet i saken. Dokumentet er imidlertid tilgjengelig på kommunens nettsider. Det er også vist til dokumentet i brev til utbygger som orienterer om vedtaket (datert 21.10.2009). Rådmannens innstilling (datert 14.10.2009) er arkivert i saken. 22 Begjæring om oppdeling i seksjoner, 21.11.2011 og 26.3.2012 Brev fra kommunen til Fylkesmannen, 16.4.2012 Brev fra Fylkesmannen til kommunen, 10.5.2012 E-post fra Miljøverndepartementet til kommunen, 16.5.2012 Svar på søknad om seksjonering - avslag, 22.5.2012 Opprettholdelse av avslag på søknad om seksjonering, 31.5.2012 Fylkesmannens behandling av klage på avslag på søknad om seksjonering, 26.9.2012 Brev fra utbygger til Fylkesmannen i Østfold, 1.10.2012 E-post korrespondanse mellom Fylkesmannen og Kommunal og regionaldepartementet, 30.10.2012 Brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet, 7.11.2012 Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet, 27.11.2012 Brev fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet, 19.12.2012 Dom fra Oslo tingrett, 9.3.13, sak 12-175820TVI-OTIR/03 Brev fra Kommunal- og regionaldepartementet til Fylkesmannen, 22.4.2013 E-post fra utbygger til kommunen, 23.4.2013 E-post korrespondanse mellom kommunen og tingretten, 23.4.2013 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 30.4.2013 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 27.5.2013 E-post fra utbygger til kommunen, 28.5.2013 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 3.6.2013 Søknad om igangsettelsestillatelse, 11.6.2013 E-post fra utbygger til kommunen, 17.6.2013 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 19.6.2013 Brev fra kommunen v/advokat til kommunen, 4.7.2013 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 30.9.2013 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 1.10.2013 E-post fra klager til kommunen, 17.10.2013 Brev fra klager v/advokat til Fylkesmannen, 2.12.2013 Brev fra Fylkesmannen til kommunen, 27.1.2014 Møtebok fra Planutvalgets behandling av søknad om igangsettelsestillatelse, saksnr. 27/14, 24.4.2014 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 25.4.2014 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 21.5.2014 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 4.6.2014 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 2.7.2014 Fylkesmannens behandling av klage på avvisningsvedtak, 25.9.2014 Brev fra kommunen til ansvarlig søker, 17.10.14 Møtebok fra Planutvalgets behandling av klage på igangsettelsestillatelse, saksnr. 94/14, 27.11.2014 Fylkesmannens behandling av klage på vedtak om igangsettelsestillatelse, 15.1.2015 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 2.3.2015 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 16.6.2015 Brev fra klager v/advokat til kommunen, 22.6.2015 Brev fra kommunen til klager v/advokat, 26.6.2015 23 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/171 42 139085/2015 106-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/24 Revisjonens undersøkelse av tips anbudssak Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Notat vedrørende tips om anbudssak, tas til orientering Fredrikstad, 26.8 2015 Vedlegg «Notat vedrørende mistanke om salg av anbudsopplysninger», datert 5.8 2015, unntatt offentlighet, jfr. offl. § 24 1. og 2. ledd Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 15715, 8.5 2015 unntatt offentlighet, jfr. offl. § 24 1. og 2. ledd KU-sak 15/8, 24.4 2015 unntatt offentlighet, jfr. offl. § 24 1. og 2. ledd Saksopplysninger Revisjonen orienterte om innkommen varsling i møtet 24.4 2015 angående lekkasje av fortrolige opplysninger knyttet til en anskaffelse. Revisjonen ga en statusrapport i møtet 8.5 2015 og fikk i oppdrag å jobbe videre med saken. Vi viser til notatet for nærmere redegjørelse for undersøkelsene som er gjort og tiltakene som er iverksatt. Vurdering Etter revisjonens vurdering er det ikke formålstjenlig å bruke ytterligere ressurser på saken, så lenge vedkommende som tipset ikke ønsker å avsløre identiteten til «selgeren». Revisjonen skriver at rådmannen er gjort kjent med forholdet og et viktig tiltak er allerede iverksatt fra rådmannens side. Det er også forslått ytterligere tiltak, som vil redusere fremtidig risiko for at lignende situasjoner skal oppstå. Sekretariatet mener at kontrollutvalget kan slutte seg til revisjonens forslag om at notatet tas til orientering. ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/156 13 151493/2015 106-186 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/25 Bestilling til kontrollutvalget fra bystyret - ang. Kongstenbadet Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget viser til bystyrets vedtak i sak 65/15, pkt. 4. og ber revisjonen om å gjennomgå forprosjekt og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. 2. Undersøkelsen gjøres innenfor de ressursrammene som er avtalt i møtet. 3. Notat utarbeides til februarmøtet 2016. Fredrikstad, 16.9 2015 Vedlegg Bystyresak 65/15, 19.6 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) (se bystyresaken) Saksopplysninger Rehabilitering av Kongstenbadet ble vedtatt av Bystyret 17.10.2013, sak 88/13, med en brutto budsjettramme på 95 millioner kroner. Gjennomføring av fase 2 var til politisk behandling i mai/juni 2015 Kulturutvalget 20.05.2015 32/15 Formannskapet 04.06.2015 96/15 Bystyret 18.06./19.06.2015 65/15 Rådmannen skriver i saken til bystyret at «forprosjektet som danner grunnlag for budsjettet på kroner 95 millioner inkl. mva. ble utarbeidet i 2013. I prosessen fra prosjektstart høsten 2014 er det avdekket flere forhold som ikke er medtatt, eller i tilstrekkelig grad vurdert i forprosjektet.» Bystyrets vedtak 19.06.2015: 1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. stemmer (H 11+1, FrP 6, KrF 2, V 2) 2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak. 3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte opsjoner. 4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. 5. Rådmannen bes om å vurdere utvidelse av innendørsbassenget til 8 baner med kostnadsoverslag, i forbindelse med pågående bygningsarbeider. 6. Rådmannen bes om å undersøke muligheten for å realisere et utendørs mobilt overbygg for 50-metersbassenget for bruk i vinterhalvåret. Ref. pkt. 4 i vedtaket (bestilling til kontrollutvalget) Begrunnelsen for bestillingen til kontrollutvalget fram går av saken som en «Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra utvalgsleder: I denne saken foreligger det ett stort avvik fra det vedtatte budsjettet og det nye kostnadsoverslaget. Utvalgsleder mener derfor at det vil være riktig at Kontrollutvalget undersøker grunnlaget for investeringsbudsjettet og prosessen.» Vurdering Vi viser til forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 4 ”Tilsyn og kontroll” Her fremgår kontrollutvalgets ansvar og oppgaver. I departementets merknader til § 4 spesifiseres dette slik: ”Kontrollutvalget har ikke plikt til å behandle andre enn de saker som det får seg forelagt fra kommunestyret, eller der det framgår av forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner. Dette betyr at kontrollutvalget har plikt til å behandle bestillingen fra bystyret. Sekretariatet har diskutert oppdraget med Østfold kommunerevisjon, som skriver i en e-post til sekretariatet (15.9): «Undertegnede har brukt ca. tre timer på å gå igjennom bystyresaken fra 2013 og 2015, statusrapportene til plan- og byggekomiteen, samt rapporten fra Cowi som lå til grunn for den første bystyresaken. Basert på det vi leser ut av disse dokumentene og under forutsetning av at det er lett å få tilgang på nødvendig dokumentasjon fra kommunen, så antar jeg at Bystyrets bestilling vil kunne besvares innenfor et timeantall på ca. 30-35 timer. Disse timene fordeler seg som følger: Innhenting og gjennomgang av saksdokumenter – ca. 10 timer Intervjuer/ samtaler med prosjektleder i RTD, eier av prosjektet i enhet idrett og prosjektansvarlig i Cowi – ca. 15 timer. Vurdering og oppsummering i et kortfattet notat – ca. 10 timer. Da kommunen har brukt opp sin (forvaltningsrevisjons)ramme for 2015 vil oppdraget måtte faktureres særskilt. Gjeldende timepris utgjør kr 890,- eksl mva. Dersom det skulle vise seg at vi er nødt til å innhente rådgivende teknisk bistand i forbindelse med arbeidet, vil dette medføre anslagsvis ytterligere fem timer. I tillegg vil vi måtte fakturere kommunen særskilt for denne bistanden. Denne kostnaden vil i så fall bli fakturert til kostpris. Revisjonen gjør imidlertid oppmerksom på at våre ressurser i utgangspunktet er bundet opp i pågående undersøkelser og revisjoner ut 2015. Som utgangspunkt vil det derfor ikke være mulig å levere sluttnotatet til kontrollutvalgsmøtet 11. desember, men i det første møtet i 2016. Dersom arbeidet i sin helhet blir gjennomført i januar 2016 foreslår vi at timene tas av gjeldene ramme til forvaltningsrevisjon for 2016 (med tilleggsfakturering av eventuell innleid bistand).» Revisjonen skisserer her to alternativ som er ulike mht. kostnader og leveringstidspunkt. 1. Oppdraget utføres i løpet av høsten 2015 til en kostnad på ca. kr. 30 000,2. Oppdraget utføres på nyåret til en kostnad på ca. kr. 4000-5000,Et tredje alternativ er at sekretariatet få mandat til å innhente tilbud fra eksterne konsulentfirma. Da kan vi legge fram ulike tilbud i desembermøtet (evt. i et ekstraordinært møte i november) og sannsynligvis få levert en rapport til desember- eller februarmøtet. Dette alternativet vil i så fall bli det dyreste (30-35 timer+ til markedspris). Sekretariatet foreslår at revisjonens timeressurs hentes fra forvaltningsrevisjonstimene for 2016. Behov for å innhente teknisk kompetanse finansieres med midler fra kontrollutvalgets budsjett. (avsetning til ad-hoc-oppgaver). Dette er det mest kostnadsbesparende alternativet. Bestilling til revisjonen: (se foran i saken) Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2011/11363 11 89320/2015 614 Tom Hermansen Møtebok Behandlet av Kulturutvalget Formannskapet Bystyret Møtedato 20.05.2015 04.06.2015 18.06./19.06.2015 Utvalgssaksnr. 32/15 96/15 65/15 Kongstenbadet - gjennomføring av fase 2 Utvalgsleders innstilling Utvalgsleder anbefaler kulturutvalget å fatte gi følgende innstilling til formannskapet: 1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. 2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak. 3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte opsjoner. 4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. Fredrikstad, 13. mai 2015 Kulturutvalgets behandling 20.05.2015: På vegne av Krf fremmet representanten Helge Hovland følgende endringsforslag: 1. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlag for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. 2. Når kontrollutvalget har levert sin rapport, utarbeides det en tilstandsrapport og et nytt forprosjekt for rehabilitering av innendørsbassenget. 3. På bakgrunn av hva som fremkomme under pkt 1 og 2, fremmes det en ny sak til politisk behandling om en eventuell rehabilitering av innendørsbassenget. Votering: Utvalgsleders innstilling vedtatt med 6 stemmer (SV PP 3Ap V) mot 3 stemmer (Krf FrP H) som ble avgitt for forslaget fra Krf. Kulturutvalgets innstilling 20.05.2015: 1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. 2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak. 3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte opsjoner. 4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. Formannskapets behandling 04.06.2015: Rådmann ved saksbehandler Andre Flatner orienterte til saken. På vegne av H og FrP fremmet Peter Kuran (H) følgende forslag: 1. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlag for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. Side 1 av 9 2. Når kontrollutvalget har levert sin rapport, utarbeides det en tilstandsrapport og et nytt forprosjekt for rehabilitering av innendørsbassenget 3. På bakgrunn av hva som fremkommer under pkt 1 og 2, fremmes det en ny sak til politisk behandling om en eventuell rehabilitering, samt en betenkning med mulig relokalisering av innendørsbassenget. Votering: Kulturutvalgets innstilling ble vedtatt med 8 stemmer (Ap 6, SV 1, Sp 1) mot 5 stemmer (H 3, FrP 2) som ble avgitt for forslag fremmet av Peter Kuran. Formannskapets innstilling 04.06.2015 til Bystyret: 1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. 2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak. 3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte opsjoner. 4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. Bystyrets behandling 19.06.2015: Per Lebesby (KrF) tok opp forslag fra H og FrP fra formannskapet. På vegne av Ap, SV, Sp, Pp og Bym fremmet Camilla Sørensen Eidsvold (SV) følgende tilleggsforslag: 5. Rådmannen bes om å vurdere utvidelse av innendørsbassenget til 8 baner med kostnadsoverslag, i forbindelse med pågående bygningsarbeider. 6. Rådmannen bes om å undersøke muligheten for å realisere et utendørs mobilt overbygg for 50-metersbassenget for bruk i vinterhalvåret. Votering: Forslag fra Per Lebesby fikk 22 og falt. Formannskapets innstilling ble vedtatt med 31 stemmer (Ap 26,SV 2, Sp 1, Pp 1, Bym1) mot 22 stemmer (H 11, FrP 7, KrF 2, V 2). Tilleggspunkt 5 fra Camilla Sørensen Eidsvold ble vedtatt med 38 stemmer (Ap 26, SV 2, Sp 1, Pp 1, Bym 1, FrP 7) mot 15 stemmer (H 11, KrF 2, V 2). Tilleggspunkt 6 fra Camilla Sørensen Eidsvold ble vedtatt med 38 stemmer (Ap 26, SV 2, Sp 1, Pp 1, Bym 1, FrP 7) mot 15 stemmer (H 11, KrF 2, V 2). Bystyrets vedtak 19.06.2015: 1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. stemmer (H 11+1, FrP 6, KrF 2, V 2) 2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak. 3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte opsjoner. 4. Bystyret ber Kontrollutvalget om å gjennomgå forprosjektet og grunnlaget for investeringsbudsjettet for å avdekke årsaken til kostnadsavviket. 5. Rådmannen bes om å vurdere utvidelse av innendørsbassenget til 8 baner med kostnadsoverslag, i forbindelse med pågående bygningsarbeider. 6. Rådmannen bes om å undersøke muligheten for å realisere et utendørs mobilt overbygg for 50-metersbassenget for bruk i vinterhalvåret. Side 2 av 9 Fredrikstad, 25.06.2015 Rett utskrift Anita Simensen møtesekretær Utskrift til: Virksomhet idrett v/ Tom Hermansen Kommunalsjef Asbjørn Borge Plan- og økonomiavdelingen v/ Egil Olsen Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra utvalgsleder I denne saken foreligger det ett stort avvik fra det vedtatte budsjettet og det nye kostnadsoverslaget. Utvalgsleder mener derfor at det vil være riktig at Kontrollutvalget undersøker grunnlaget for investeringsbudsjettet og prosessen. Rådmannens kommentar Ingen kommentarer. Rådmannens forslag til innstilling 1. Budsjett for rehabilitering av Kongstenbadet økes fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. 2. Rehabiliteringen finansieres med kr 34,6 mill. i mva.-kompensasjon, kr 20,7 mill. i spillemiddeltilskudd og kr 117,7 mill. i låneopptak. 3. Fase 2, innendørsanlegget, gjennomføres som beskrevet i alternativ 1 med foreslåtte opsjoner. 4. Videre utvikling av anlegget med eventuelt nye attraksjoner og publikumstilbud jf. øvrige opsjoner i saken, vurderes i kommende handlingsplan. Sammendrag Rehabilitering av Kongstenbadet ble vedtatt av Bystyret 17.10.2013, sak 88/13, med en brutto budsjettramme på 95 millioner kroner. Arbeidet med rehabilitering av uteanlegget pågår, og det planlegges åpning 29. juni 2015. Prosjektet har avdekket flere forhold som ikke er vurdert, eller tilstrekkelig vurdert i forprosjektet som lå til grunn for budsjettvedtaket. Hovedårsakene til dette er at klimaskallet (vegger og tak) og bærekonstruksjon er dårligere enn forutsatt, omfang av endringer i garderobeanlegget for å tilfredsstille krav til universell utforming, samt utfordringer knyttet til avvanning og overflater utvendig er større enn forventet. Ut over selve rehabiliteringen kommer behov for nye, moderne løsninger som drukningsalarm, billettering, nytt gjerde og nye tilbud til brukerne med fokus på barn og familier. Totalt anbefales det å øke budsjettrammen fra kroner 95 millioner til kroner 173 millioner inkl. mva. Alternativt beskrives det en mindre omfattende rehabilitering av svømmehallen hvor klimaskallet beholdes, samt foreslåtte opsjoner ikke gjennomføres. Budsjettrammen må i dette tilfelle økes til totalt kroner 134,4 millioner inkl. mva. Dette alternativet tilfredsstiller ikke krav til universell utforming fullt ut, og vil trolig innebære avkortning av spillemiddeltilskudd. Dersom budsjettrammen ikke økes vil det medføre økt forfall og en meget usikker driftssituasjon for svømmehallen. Videre arbeider som omfatter ytterligere kvalitetssikring av økonomiske kalkyler og forutsetningene i prosjektets fase 2 vil pågå frem til uke 25. Det er tatt høyde for 15 % risikomargin av byggekostnadene. Side 3 av 9 Vedlegg 1 Plan og fasadetegning - alternativ 1 2 Plan og fasadetegning - alternativ 1 3 Plan og fasadetegning - alternativ 1 4 Utenomhusplan 5 Kongstenbadet - fremdriftsplan Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) 2011/11363 Kongstenbadet – rehabiliteringsplan vedtatt av Bystyret 17.10.2013 Saksopplysninger Plan for rehabilitering av Kongstenbadet ble vedtatt av Bystyret 17.10.2013, sak 88/13, med en brutto budsjettramme på kroner 95 millioner. Tilstandsrapport og forprosjekt var lagt til grunn for budsjettet. Forprosjektet beskriver følgende hovedtiltak: Nytt separat vannbehandlingsanlegg for friluftbadet Etablering av kulverter for rørføringer til bassengene i friluftsbadet Nytt teknisk rom i kjeller Utbedring av bassengskader i svømmehall Utbedring av gulvarealene rundt basseng i svømmehall Skifte av glassfasade svømmehall Rehabilitering av ytterveggene i svømmehall med ny isolasjon etter dagens krav Tak på svømmehall utbedres for å tilfredsstille dagens isolasjonskrav Innvendig ombygging for bedre tilrettelegging for brukerne, herunder universell utforming. Prosjektet hadde oppstart i oktober 2014 og gjennomføres i regi av virksomhet utbygging, som rapporterer fortløpende til plan- og byggekomiteen. Prosjekt Kongstenbadet gjennomføres som samspill med entreprenørgruppe sammensatt av aktører fra alle faggrupper. Samspillsmodellen som entrepriseform er valgt fordi prosjektet er komplisert og vanskelig å gjennomføre. Prosjektet har som hovedmål å gjennomføre de forbedringer som er nødvendige for at anlegget skal ha en funksjonstid på ytterligere 30 år uten at det skal være nødvendig å iverksette omfattende utbedringstiltak i denne perioden. Videre er det lagt vekt på at anlegget skal kunne driftes på en rimeligere og mer effektiv måte, samt at hensynet til universell utforming har høy prioritet. Prosjektet gjennomføres i 2 faser. Gjennomføring av Fase 1. I den innledende fasen er forprosjektet nøye gjennomgått for å kvalitetssikre gjennomføringen av prosjektet. Dette arbeidet har imidlertid resultert i at det er avdekket flere forhold som ikke er vurdert, eller tilstrekkelig vurdert i forprosjektet. Fase 1 omfatter følgende arbeider: Nytt vannbehandlingsanlegg for bassengene i friluftbadet. Installering av stålbasseng i 50 meter bassenget, stupebassenget og barnebassenget. I sistnevnte basseng tilrettelegges det for forskjellig alder og nivå. Rehabilitering av stupetårnet. Nye heller på store deler av bassengområdet. Kommentarer til tiltakene Stålbasseng har betydelig lengre levetid og har større driftssikkerhet enn betongbasseng. Samtidig er det marginale forskjeller på kostnadene mellom nye stålbasseng og rehabilitering av de gamle betongbassengene. Rehabilitering av de gamle Side 4 av 9 betongbassengene, slik forprosjektet beskriver, ville i tillegg medført lengre byggetid og flere usikkerhetsmomenter. Rehabilitering av stupetårnet er mer omfattende enn først antatt, men kan med riktige tiltak tilbakeføres til god og forsvarlig standard. Derimot er det tatt beslutning om å avvikle og rive vannrutsjebanen da denne ikke lengre er sikker for brukerne. For sesongen 2015 må det etableres en midlertidig inngang til friluftsbadet fra sydsiden av Kongstenhallen. Arbeidet i friluftsbadet pågår for fullt, med mål om å åpne anlegget mandag 29. juni. Økonomi Fase 1 har et estimert kostnadsoverslag på 60,7 millioner kroner, og ble godkjent av Plan- og byggekomiteen i møte den 7. januar 2015, som sak 1/15. Plan- og byggekomiteen er informert om at totalbudsjettet ikke er tilstrekkelig for å gjennomføre alle tiltak beskrevet i forprosjektet (fase 1 og fase 2). Videre arbeider som omfatter ytterligere kvalitetssikring av økonomiske kalkyler og forutsetningene i prosjektets fase 2 vil pågå frem til uke 25. Gjennomføring av fase 2: Planen er å videreføre prosjektet med tiltak i svømmehallen når denne stenger 31. mai. Første del av arbeidet med riving av tekniske anlegg som gammelt ventilasjonsanlegg og gammelt vannrenseanlegg planlegges påbegynt i juni. Videre arbeider med anbefalt riving av yttervegger og tak er planlagt med oppstart etter ferie i august. En slik videreføring av prosjektet betinger at den økonomiske rammen utvides. Fase 2 vil omfatte følgende tiltak: Svømmehallbygget Forprosjektet tar utgangspunkt i at svømmehallen skal rehabiliteres. Nye undersøkelser og analyser som er foretatt viser imidlertid at dette ikke lar seg gjennomføre slik som forutsatt. Hovedårsaken er at stålkonstruksjonen ikke vil tåle at bygget oppgraderes til dagens krav. Videre har fasadeelementene i betong skader som medfører kuldegjennomgang, samt at dampsperren er perforert. Dette medfører stort energitap og videre bygningsskader i ytterveggen. Det er ikke anbefalt å utbedre fasadeelementene. Alternativer for veien videre: Alternativ 1. Rehabilitering av svømmehall, riving og gjenoppbygging av klimaskall med bæresystem (yttervegger og tak); Bygningens bærekonstruksjon og klimaskall skiftes i sin helhet, og nytt bygg oppføres etter dagens krav. Dette vil ivareta kravene til bæreevne, isolasjon og energi. Rehabilitering av svømmebassengene med nye stålbasseng. Kostnaden er noe høyere enn basseng med membran og fliser, men stålbasseng har betydelig lengre levetid, samt at de er vesentlig enklere og rimeligere å drifte og vedlikeholde. Nytt vannrenseanlegg og nytt ventilasjonsanlegg. Rehabilitering av tilstøtende areal med tribune, garderobefasiliteter som tilfredsstiller universell utforming og personalgarderobe. Universelt tilpassede garderober for friluftsbadet og en løfteplattform til tribune. Universell utforming er forutsatt i forhåndsgodkjenning av tildeling av spillemidler. I tillegg tar alternativ 1 hensyn til behovet for ny skranke og inngangsløsning til svømmehallen. Side 5 av 9 Full rehabilitering av svømmehallen med nytt klimaskall, garderober, stålbasseng, og tekniske anlegg er kostnadsberegnet til kroner 96,5 millioner. Alternativ 2: Delvis rehabilitering av svømmehall. Eksisterende klimaskall (yttervegger og tak) vil bestå slik det er. Bærekonstruksjonen består slik som i dag. Fremtidige skader på klimaskall vil øke, og energiforbruket for drift av svømmehallen vil være lik dagens. Bygningen vil ha begrenset levetid. Rehabilitering av svømmebasseng med nye fliser og membran. Anslått levetid cirka 15 år. Nytt vannrenseanlegg og nytt ventilasjonsanlegg. Delvis rehabilitering av tilstøtende areal og garderober som ikke tilfredsstiller universell utforming Alternativ 2, med delvis rehabilitering av svømmehallen er kostnadsberegnet til kroner 73,7 millioner. Alternativ 3. Ferdigstille fase 1 og opprettholde dagens drift i innendørsbadet. Dersom ikke den økonomiske rammen for prosjektet kan utvides, vil et siste alternativ være å ikke gjennomføre noen tiltak i svømmehallen. Det vil bety økt forfall og en meget usikker driftssituasjon. Opplysning til elementer i rehabiliteringsprosjektet: Bassengene i svømmehallen Forprosjektet forutsetter at betongbassengene rehabiliteres med ny membran og fliser, eventuelt duk. Fliser i basseng med membran innebærer større risiko og behov for ny rehabilitering i løpet av 15 år. Omfanget av betongrehabilitering kan reduseres ved å installere stålbasseng, i likhet med det som er valgt i friluftsbadet. Det gir like driftsrutiner inne og ute, i tillegg til at stålbasseng har lang levetid. Tekniske anlegg Tekniske anlegg omfatter hovedområdene vannbehandling (rensing og sirkulasjon), avfukting, ventilasjon og el-anlegg. Til nå har vannbehandlingsanlegget vært felles for svømmehallen og friluftsbadet. Som en del av fase 1 er det installert eget vannbehandlingsanlegg for friluftsbadet. Tilsvarende er det behov for å installere nytt vannbehandlingsanlegg for svømmehallen. Avfuktings- og ventilasjonsanlegget er så gammelt at det ikke lengre er mulig å skaffe reservedeler. Anlegget må styres manuelt, og oppfyller på ingen måte dagens krav til inneklima i svømmehaller. Universell utforming Kongstenbadet er i dag dårlig tilrettelagt for funksjonshemmede. For å imøtekomme dagens krav til universell utforming må det gjøres tiltak for bedre adkomst inne og ute, og ombygging av garderober og toaletter. Valg av en redusert løsning for universell utforming vil redusere spillemiddeltilskuddet. Garderober for brukerne Alternativ 1 foreslår en ombygging av eksisterende garderober for bedre å imøtekomme brukernes behov. Personalgarderober Ansatte i Kongstenhallen har i dag dårlige garderobeforhold, spredt over flere steder i anlegget. Garderobeforholdene tilfredsstiller ikke arbeidstilsynets krav. I alternativ 1 er det foreslått å etablere to garderobeavdelinger, én for badebetjeningen og én for vaktmesterne. Side 6 av 9 Drukningsalarm, billettsystem og skapløsning (felles løsning) I de nye bassengene i friluftsbadet er det forberedt for drukningsalarm (Blue Fox). Systemet er basert på «armbånd» som badende får tildelt ved kjøp av billett, og fungerer som varsling direkte til badebetjeningen. Kostnad for drukningsalarm i friluftbad og svømmehall er kroner 2.3 millioner inkl. mva. Blue Fox-systemet planlegges i tillegg for to andre funksjoner. Som inngangssystem hvor «armbåndet» fungerer som billett og som elektronisk nøkkel til garderobeskapene. Blue Fox-systemet kan benyttes felles for svømmehallen og friluftsbadet. Kostnad for adgangskontroll/billettsystem og låssystem med nye garderobeskap er kroner 3.5 millioner inkl. mva. Friluftsbadet – videre utvikling Prosessen til nå har avdekket forhold og behov som ikke er omtalt i forprosjektet. Dette gjelder både tiltak for å skape sikrere drift, ivareta brukernes sikkerhet, samt å gjøre anlegget mer attraktivt. I prosjektet er det avholdt møte med fylkeskonservator for å avklare fremtidig plassering av ny vannrutsjebane og midlertidig plassering av ny inngangsløsning for friluftbadet. Nye tiltak og attraksjoner er foreslått som opsjoner: Nytt gjerde rundt friluftsbadet og planting av nye trær Gjerdet som omkranser friluftsbadet mot nord, øst og syd er i dårlig forfatning, noe som gjør det enkelt å ta seg inn på området på ulovlig vis. Sett i sammenheng med sikkerhet og et kombinert system for drukningsalarm og billettering foreslås det å montere et nytt gjerde rundt hele anlegget. I tillegg er det ønskelig å plante en del nye piletrær som erstatning for trær som er tatt ned av sikkerhetshensyn. Trær og planter er viktig for å skape et trivelig miljø i anlegget. Total kostnad kroner 1,3 millioner inkl. mva. Vannrutsjebaner og boblebad Det har i lengre tid vært store utfordringer med vedlikehold av vannrutsjebanen i friluftsbadet. Vannrutsjebanen er dermed revet av sikkerhetshensyn. Det er innhentet priser for et nytt anlegg basert på; Familiesklie Vannrutsjebaner I tillegg er det innhentet pris på å etablere et helårs boblebad med tilknytning til svømmehallen. Familiesklie (vannrutsjebane) inkl. teknisk anlegg har høyest prioritet og vil koste rundt kroner 2 millioner inkl. mva. Det er mulig å installere disse tiltakene over tid, som trinnvis utbygging. Forberedelse for fremtidig sklieanlegg (utjevningstank/fundamenter) koster om lag kroner 2 millioner inkl. mva. Tribune For å tilrettelegge for svømmestevner og brukerne generelt, kan det bygges en tribune langs 50 meter bassenget, mot idrettshallens vegg. Kostnadskalkyle kroner 0,7 millioner inkl. mva. Side 7 av 9 Kameraovervåking For å ivareta sikkerheten utenom åpningstid er det estimert pris for kameraovervåking for uteanlegget, kroner 0,2 millioner inkl. mva. Diverse utomhusarbeider Ny adkomst til friluftsbadet med parkeringsplasser for funksjonshemmede, sykkelparkering, lekeapparater og beplanting, er foreløpig beregnet å koste kroner 2,5 millioner inkl. mva. Løsninger og kostnader til øvrige utomhusarbeider vil bli vurdert frem mot bystyrets behandling. Økonomiske konsekvenser Kongstenprosjektet har brutto budsjettramme på 95 millioner kroner, herav budsjetterte spillemidler 25 millioner kroner, netto budsjett 72 millioner kroner. Kulturdepartement har på et senere tidspunkt gitt forhåndsgodkjenning for 20,7 millioner kroner. Dette beløpet må legges til grunn i prosjektets totalramme per dags dato. Som følge av dette må kommunens andel økes med 4,3 millioner kroner. I tilbakemeldingen fra Kulturdepartementet heter det at prosjektet vil bli vurdert på nytt dersom det blir store endringer i planene. Dette vil bli fulgt opp når bystyret har fattet vedtak i saken. Alternativ 1 oppfyller forutsetningene om at universell utforming løses i henhold til forhåndsgodkjenning om tildeling av spillemidler. Alternativ 2 oppfyller ikke dette og medfører sannsynlighet for at tildeling av spillemidler avkortes. Alternativ 3 vil sannsynligvis medføre bortfall av tildeling av spillemidler for andel som omfatter svømmehallen (kroner 15 millioner). Med revidert inntektsbudsjett (spillemidler 20,7 millioner kroner) må nytt brutto budsjett økes med 78 millioner kroner, fra 95 millioner kroner inkl. mva. til 173 millioner kroner inkl. mva. for å gjennomføre hele prosjektet slik det er anbefalt. Dette inkluderer: Fase 1: Uteanlegg som beskrevet, kroner 60,7 millioner inkl. mva. Fase 2: Inneanlegg som beskrevet, kroner 96,5 millioner inkl. mva. Opsjon blue fox drukningsalarm, nytt billetteringssystem, ny garderobeløsning kroner 5,8 millioner Opsjon nytt gjerde rundt uteanlegg, kroner 1,3 millioner Opsjon ny familiesklie, kroner 2 millioner Opsjon oppgradering adkomst uteanlegg (inklusiv HC og sykkelparkering), kroner 2,5 millioner Revidert inntektsbudsjett kroner 4,3 millioner (ned fra kroner 25 millioner til kroner 20,7 millioner) Risiko i prosjektet er hovedsakelig vurdert å være knyttet til arbeidene med innendørsanlegget, og det er tatt høyde for 15 % av byggekostnadene. Arbeidene med uteanlegget er godt i gang slik at risiko for fase 1 i denne forbindelse vurderes som lav. Risiko i forbindelse med de foreslåtte opsjoner vurderes også som lav da det her er innhentet tilbud. Konsekvenser levekår/folkehelse Svømmehaller og badeanlegg er blant de mest benyttede idrettsanlegg for trening og rekreasjon. Kongstenbadet, svømmehall og friluftbadet benyttes av allmenheten, skoler, svømmeklubb. Svømmehallen og friluftbadet har i løpet av et år flere titalls tusen besøkende. Fredrikstads egne innbyggere er hovedbrukere, men mange er også tilreisende og turister. I innendørssesongen er det flere som benytter svømmehallen flere ganger pr. uke. Kongstenbadet er det eneste svømmeanlegg i Fredrikstad som er godkjent for svømmekonkurranser. Friluftsbadet er meget bra besøkt i sommermånedene, og oppgraderingen av anlegget vil trolig føre til at enda flere vil benytte anlegget. Hvis Side 8 av 9 svømmehallen ikke blir rehabilitert vil det føre til en meget usikker driftssituasjon som mange kan bli berørt av. Ansattes medbestemmelse Det er opprettet en brukergruppe hvor ansatte, tillitsvalgte og KMB-seksjonens hovedverneombud er med. Brukergruppa holdes løpende orientert om prosjektet løsninger og fremdrift. Ansatte har fått uttale seg og komme med forslag til planløsning for personalgarderober og spiserom Vurdering Rehabilitering av badeanlegg generelt, anses som meget komplisert. Kongstenbadet er over 40 år gammelt og har i årenes løp bare gjennomgått mindre oppgraderinger på enkelte deler av anlegget. Tekniske enheter, spesielt i svømmehallen, har fungert lengre enn man kan forvente. Rehabiliteringsplanen som nå foreslås gjennomført anses som helt nødvendig for at Kongstenbadet skal kunne drives videre. Forprosjektet som danner grunnlag for budsjettet på kroner 95 millioner inkl. mva. ble utarbeidet i 2013. I prosessen fra prosjektstart høsten 2014 er det avdekket flere forhold som ikke er medtatt, eller i tilstrekkelig grad vurdert i forprosjektet. Den totale kostnaden for å rehabilitere hele anlegget er høy, men det er samtidig viktig ikke å stoppe prosjektet nå. Driftssituasjonen i anlegget er så usikker at det ikke anbefales å igangsette drift av svømmehallen i den stand den er nå. Dersom beslutning om tilleggsbevilgning utsettes, vil det kunne påføre kommunen løpende riggkostnader og fremtidige inntektstap. Siden Kongstenbadet ble bygd tidlig på 1970-tallet har det skjedd stor utvikling på badeanlegg, både med hensyn til tilbudet til brukerne og på driftssiden. Vannattraksjoner (rutsjebaner og lignende), drukningsalarm og elektronisk betalingssystem er eksempler på dette. Friluftsbadet har store kvaliteter som bør utnyttes i fremtiden. Nytt billetteringssystem har høy prioritet. Det vil sikre økt kontroll på besøkende, inntektene, gi større fleksibilitet i billettkategorier, økonomisk oversikt og statistikk på antall solgte billetter. Blue Fox drukningsalarm vil medføre økt sikkerhet for brukerne, og være et viktig verktøy i badebetjeningens arbeidshverdag. Det anbefales å gjennomføre tiltakene i alternativ 1. Dette vil gi Fredrikstad et tidsmessig og godt badeanlegg, som forutsettes å kunne leve i minimum nye 30 år. I forhold til alternativ 2 vil dette innebære lavere driftskostnader i form av energibruk, og en sikrere driftssituasjon. Videre vil alternativ 1 innebære bedre og universelt utformede garderobefasiliteter. Valg av alternativ 2 vil videre medføre lengre total driftsstans av anlegget da klimaskallet har begrenset levetid, og utskifting må påregnes om noen år. Side 9 av 9 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/171 35 130917/2015 106-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/26 Notat vedr. forvaltning av IMDI-midler - fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar notatet til orientering 2. Saken sendes til rådmannen til orientering Fredrikstad, 12.8 2015 Vedlegg 1. E-post fra Akershus og Østfold kontrollutvalgssekretariat 2. Notat med vedlegg fra Akershus og Østfold fylkesrevisjon: «Vedrørende varsling til Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfolddirektoratet (IMdi)» 3. Møtebok fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune: «Vedrørende varsling til Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfolddirektoratet (IMdi)» Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Østfold fylkeskommune har forvaltet ordningene med IMdi-midler og rapportert tilbake til IMDi. Fra 1.1 2015 er det Sarpsborg og Fredrikstad kommuner som administrerer ordningen. Østfold fylkeskommune ble våren 2014 varslet om «triksing med regnskap og manglende demokrati» i foreningen Bosnia & Hercegovina. I denne forbindelse har fylkesrevisjonen utarbeidet et notat som er behandlet i fylkeskommunens kontrollutvalg. Kontrollutvalget vedtok at notatet skulle sendes til Fredrikstad og Sarpsborg kommuner fordi utvalget mener at notatet innehar erfaringer som bør videreformidles. Notatet er sendt til Østfold kontrollutvalgssekretariat fra fylkeskommunens kontrollutvalgssekretariat. Vurdering Kontrollutvalget kan ta notatet til orientering og sende saken videre til rådmannen til orientering. Side 1 av 1 Fra: Hans Olaf Lunder[hansolal@ostfoldfk.no] Dato: 30.06.2015 14:45:00 Til: Pettersen Anne-Karin Femanger Tittel: Notat vedr. IMDI Hei Viser til telefonsamtale og videresender notat vedrørende «varsling» til Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfoldsdirektoratet (IMDI) Kontrollutvalget ønsket og videreformidle informasjonen til Fredrikstad og Sarpsborg kommune som skal administrere ordningen fra 01.01.2015. Mvh Hans-Olaf Lunder file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101932595_FIX.HTML 30.06.2015 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/156 12 130830/2015 106-186 Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/27 Overordnet revisjonsstrategi for 2015 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Overordnet revisjonsstrategi for 2015, tas til etterretning Fredrikstad, 14.09 2015 Vedlegg Overordnet revisjonsstrategi for 2015 for Fredrikstad kommune, datert 11.09 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Den overordnede revisjonsstrategien omfatter regnskapsrevisjon av årsregnskapet 2015. Formålet med en overordnet revisjonsstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Fredrikstad kommune. Revisjonen har tatt utgangspunkt i tidligere erfaring for oppdragene, og eventuelle endringer i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik revisjonsforskriften tilsier. I det vedlagte strategidokumentet fremgår det oversikt over inndelingen i områder, oppdragsvurdering, analyser, vesentlighetsvurdering og angrepsvinkel og gjennomføring av revisjonen for oppdraget. Vi viser til vedlagte dokument for detaljeringer. Det legges til grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner og at gjeldende revisjonsmetodikk skal brukes. Vurdering I henhold til Forskrift om revisjon i kommuner, skal revisjonen planlegge, gjennomføre og rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. Kontrollutvalget skal etter forskrift om kontrollutvalg (§ 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en betryggende måte. Som ledd i dette legges det frem en overordnet revisjonsstrategi for hvordan revisjonsoppgaven knyttet til Fredrikstad kommune er tenkt løst med hensyn til planlegging, gjennomføring og rapportering. Dette er nødvendig for at kontrollutvalget skal kunne utføre sin påse funksjon at revisjonen fungerer på en betryggende måte. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta overordnet revisjonsstrategi for 2015 til etterretning. REGNSKAPSREVISJON OVERORDNET REVISJONSSTRATEGI FOR 2015 Fredrikstad kommune Rolvsøy 11.9.2015 Innholdsfortegnelse 1. Formål .............................................................................................................. 3 2. Revisjonens formål og omfang....................................................................... 3 3. Inndeling i områder ........................................................................................ 3 4. Oppdragsvurdering......................................................................................... 4 5. Kommunens virksomhet................................................................................. 4 6 Angrepsvinkel.................................................................................................. 6 7 Gjennomføring av revisjon............................................................................. 9 2 1. Formål Formålet med presentasjon av den overordnede revisjonsstrategien, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Fredrikstad kommune og hvordan ressursene er fordelt. Den overordnede revisjonsstrategien legges fram for at kontrollutvalget skal ha rimelig grunnlag for å påse at kommunen har en betryggende revisjonsordning (forskrift om kontrollutvalg § 4.). Kontrollutvalget skal kunne: - få oversikt over omfanget av revisjonen, og at revisor dekker alle sentrale sider ved virksomheten - danne seg et bilde av om revisjonsarbeidet er lagt opp på en effektiv måte 2. Revisjonens formål og omfang Revisjon av kommunal sektor er hjemlet i kommuneloven § 78 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Formålet med revisjon er å gjøre revisor i stand til å avgi en uttalelse: - om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov, forskrifter og god kommunal regnskapsskikk - om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med budsjettvedtak, og om beløpene i den revisjonspliktiges årsregnskap stemmer med regulert budsjett - om opplysninger i årsberetningen er konsistent med årsregnskapet, og om forslag til anvendelse av regnskapsmessig overskudd eller dekning av underskudd er i samsvar med lov og forskrifter - om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger Revisor skal utføre revisjonen etter beste skjønn, herunder vurdere risikoen for at det kan foreligge feilinformasjon i årsregnskapet som følge av misligheter og feil. Revisjonen skal utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk samt de internasjonale revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner. 3. Inndeling i områder Den overordnede revisjonsstrategien bygges opp med hjelp av inndeling av regnskapet i områder og transaksjonsklasser. Kommunens regnskap består av driftsregnskap, investeringsregnskap, balanse og noter. Vi har valgt følgene områdeinndeling: - Lønn - Innkjøp - Driftsmiddel (Drift/Investeringsregnskap) - Finans - Overføringer - Salg - Likvid - Skatt For å kunne bruke den teoretiske områdeinndelingen over kreves det kunnskap om kommunen og de regnskaper som inngår i oppdraget (ISA 315).1 1 Internasjonal revisjonsstandard - Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig feilinformasjon gjennom forståelse av enheten og dens omgivelser. 3 4. Oppdragsvurdering Det er ikke kjente forhold som tilsier at vi ikke kan videreføre oppdraget. Oppdragsansvarlig revisor og revisorteamet avgir egenerklæring for uavhengighet i forhold til Fredrikstad kommune. Det er ikke kjent at det foreligger forhold som påvirker revisors integritet til oppdraget. Teamet som brukes mot Fredrikstad kommune har tilstrekkelig formell kompetanse og erfaring til å løse oppdraget. Vilkår for oppdraget er avtalt i rammeavtale og revisjonsavtalen med Fredrikstad kommune. 5. Kommunens virksomhet Følgende administrative organisering av Fredrikstad kommune gjelder for år 2015. Per 1. januar 2015 var innbyggertallet i Fredrikstad kommune 78 159. Kommunen har, i følge årsrapporten 2014, brukt 4 415 årsverk fordelt på cirka 5 700 ansatte. Fordeling mellom politisk styring og administrativ styring er regulert i delegeringsreglement. Kommunen har et kommunalt foretak for vann, avløp og renovasjon, FREVAR KF. Etter budsjettvedtak overføres deler av overskuddet fra foretaket til kommuneregnskapet hvert år. Kommunal virksomhet omfatter mange og ulike typer aktiviteter og involverer mange ulike profesjoner. På organisasjonskartet ovenfor fremkommer at kommunens administrasjon er inndelt i kommuneområder etter type aktivitet. Driften styres av budsjett som fastsettes av bystyret. Den økonomiske rammen fastsettes hovedsakelig av staten gjennom skattevedtaket og rammetilskudd. Lønn utgjør hoveddelen av utgiftene og har de senere år vært påvirket av lønnsoppgjør og stadig økende pensjonsutgifter. Kommunen har en stor investeringstakt og de fleste investeringene finansieres ved låneopptak. Administrativ rapportering skjer månedlig mens rapportering til politisk nivå skjer til utvalg og til formannskapet og bystyret pr. tertial. Denne rapporteringen viser avvik sett i forhold til de mål og premisser som er vedtatt i Handlingsprogram med økonomiplan og årsbudsjett. Vesentlige avvik skal kommenteres særskilt med angivelse av hvilke tiltak som blir iverksatt for at måloppnåelsen skal finne sted. Prognoser for resterende del av året beskrives i rapportene. 5.1 Forhold vedrørende kommunal sektor Kommunen er forvalter av fellesskapets verdier og driften er regelstyrt og sterkt regulert. Kommunen har plikt til å følge kommuneloven med tilhørende forskrifter, bokføringsloven, samt skatte- og avgiftslovgivning. I tillegg kommer særlover som eksempelvis lov om offentlige anskaffelser, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personvernloven, samt andre 4 lovverk som direkte eller indirekte er knyttet til kommunens tjenestetilbud. Det legges til grunn GKRS2 og bokføringsloven for tidspunkt for regnskapsføring. 5.2 Kommunens økonomiske resultater (tall i parentes betyr inntekt/overskudd) Tekst Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Finanstransaksjoner Netto driftsresultat Mer-/mindreforbruk Sum investeringer Netto egenkapital UB Ekskl kapitalkonto Langsiktig gjeld Regnskap 2012 Regnskap 2013 Regnskap 2014 (4 819 769 677) 4 659 043 122 (5 075 523 919) 4 969 126 315 (5 198 635 169) 5 162 992 616 Vedtatt Budsjett 20153 (5 233 359 000) 4 959 549 000 (160 726 555) 245 174 962 (138 572 650) (67 698 681) 414 140 102 782 675 366 (106 397 604) 265 317 603 (74 302 475) (43 266 855) 551 967 235 811 640 232 (35 642 554) 215 545 470 (71 601 064) (82 507 368) 809 126 433 881 106 308 (273 810 000) 266 536 000 (7 274 000) 0 892 900 000 Budsjetteres ikke 10 445 833 035 11 049 436 818 11 898 601 309 Budsjetteres ikke Brutto driftsresultat har fra 2012 til 2014 blitt noe redusert, men viser fortsatt et positivt resultat. Kommunen har oppnådd mindreforbruk hvert år i perioden 2011-2014. Driftsbudsjettet for 2015 er lagt opp til at driftsutgiftene ikke skal overstige driftsinntektene. Tallene fra investeringsregnskapet viser at kommunen har en stigende investeringstakt. Investeringene finansieres i hovedsak med lån. Ut ifra tabellen fremkommer en stor økning i langsiktig gjeld og økningen i netto finansutgifter skyldes økte avdrags- og renteutgifter. Likviditet Kommunen har per 31.12.2014 bokført kr 881 106 308 på fond, eksklusiv kapitalkonto. Vår analyse viser at den reelle arbeidskapitalen er på kr 439 594 870. I vår beregning er positivt premieavvik trukket fra, fordi det i realiteten kun er en periodiseringspost som ikke kan direkte omgjøres til likvide midler. Den reelle arbeidskapitalen i 2013 var på kr 464 190 820 og marginal nedgang i 2014 skyldes i hovedsak korrigeringen for det positive premieavviket. 5.3 Vurdering av Kontrollmiljø Fredrikstad kommune er en sammensatt organisasjon med desentraliserte oppgaver. Dette kan medføre store utfordringer med tanke på koordinering og oppfølging av internkontroll. Det foreligger derved en risiko for pulverisering av ansvar. Internkontrollen er i følge kommunelovens § 23 forankret hos rådmannen. Det foreligger skriftliggjorte rutiner i økonomihåndbok, samt egne rutinebeskrivelser for lønnsområdet og for innkjøpsområdet. Reglementer og rutiner ligger på intranett og er i utgangspunktet tilgjengelig for alle. Kommunens ledelse har i møte med revisjonen gitt uttrykk for at det foreligger en risikovurdering på administrativt nivå i kommunen og at man har identifisert enkelte risikoområder for hvor kommunen eventuelt kan få utfordringer med måloppnåelsen. Overvåking av den interne kontrollen utføres blant annet ved avviksrapportering. Revisjonen har ingen indikasjoner på at regnskapet er forsøkt manipulert. 2 God kommunal regnskapsskikk. Henviser til vedtatt fullstendig budsjett for Fredrikstad kommune pr. 4.12.2014. Tallene kan være gjenstand for etterfølgende vedtatte budsjettjusteringer, som ikke vises i denne oppstillingen. 3 5 5.4 Informasjonssystemet Kommunen har et stort spekter med elektroniske informasjonssystemer og har egen ITavdeling. Det brukes i hovedsak kjente og godt innarbeidede systemer på økonomisiden. Det ligger en etablert driftsorganisasjon bak IT-systemene. Prosedyrer innen både ITsystemer og manuelle systemer som benyttes for å initiere, registrere, behandle og rapportere transaksjonene i årsregnskapet for årsregnskapet Økonomisk rapporteringsprosess Kommunens kommunikasjon av oppgaver og ansvar 6 Kommunen bruker Visma Enterprise (VE) systemer med systematiserte arbeidsprosesser for blant annet lønn, regnskap, fakturabehandling, utfakturering, budsjettering, anlegg og avskrivning, utlån samt E-handel. Kommunen har også fagsystemer som genererer økonomiske data for videre håndtering i økonomisystemet. Eksempel på det er: Familia (barnevern) Socio (sosiale tjenester/NAV) For øvrig saksbehandling brukes sak-/arkivsystemet e-phorte. Systemet Corporator brukes til rapportering. Travel Expense brukes som kommunens registreringssystem for reiseregninger. Det finnes standardrapporter som ivaretar lovbestemte regnskapsrapporter (årsregnskap og kostra). Dette ligger i kommunens organisasjonsstruktur og budsjettstruktur ved at aktivitetene er budsjettstyrt. Angrepsvinkel Regnskapsrevisjonen har som utgangspunkt å forhindre at regnskapet inneholder vesentlige feil. Før gjennomføringen av revisjonen må vi derfor gjøre oss opp en mening om hva som er en vesentlig feil. Vesentlighetsgrensen (ISA 320/ISA 450) vi kommer fram til er blant de faktorer som bestemmer omfanget av revisjonen. Foreligger det feil i regnskapet som har resultateffekt, skal disse vurderes opp mot en slik vesentlighetsgrense. Deretter må det vurderes om regnskapet kan godkjennes. «En feil er vesentlig dersom brukerne av regnskapet hadde tatt en annen beslutning dersom feilen ikke hadde vært der» (DnR)4. Vesentlighetsgrensen fastsettes med utgangspunkt i ett eller flere referanseverdier i regnskapet som antas å ha betydning for brukerne av regnskapet. I denne forbindelse benytter revisjonen også et profesjonelt skjønn i hvert enkelt tilfelle. En generell tommelfingerregel er at på oppdrag med lav toleransegrense for feil, settes en lav vesentlighetsgrense, noe som igjen tilsier at mer revisjonsarbeid må gjøres for at regnskapet kan godkjennes. Motsatt, oppdrag der en høyere toleransegrense kan aksepteres, tilsier at omfanget av revisjonsarbeidet kan reduseres. Revisjonen er avhengig av at kommunen selv har en tilfredsstillende intern kontroll for både inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld for å kunne avgi en kvalifisert uttalelse om regnskapet. Rutiner kartlegges på hvert område og kontrollene i rutinene skal testes i en treårsperiode. Test av kontroller utføres i henhold til en rotasjonsplan. I tillegg foretas detaljkontroller gjennom året og ved årsoppgjøret. Avstemmingskontroller foretas i årsoppgjøret på samtlige områder. 4 Den norske Revisorforening 6 6.1 Lønn Lønn utgjør i følge kommunens regnskap for 2014 ca. 62,8 % (inkl. sosiale utg.) av kommunens driftsutgifter. Kommunen har gode rutiner og et veletablert lønnssystem som sikrer riktig utbetaling og innberetning. Det er et meget komplisert område der bl.a. bokføring av pensjonsutgifter er vanskelig. Kommunens lønnssystem er vel etablert og den generelle risiko for vesentlige regnskapsfeil på lønnsområdet anses som moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på at det f.o.m. regnskapsåret 2015 innføres en ny sentralisert ordning for innberetning av grunnlag for skatter (A-ordningen). 6.2 Innkjøp Innkjøp i kommunen skal følge rutiner fastsatt i eget innkjøpsreglement. Det er også utarbeidet en egen innkjøpsstrategi. Gjeldende reglement og strategi for perioden 2012-2016, samt oversikt over inngåtte rammeavtaler er tilgjengelig på kommunens intranett (via det nye kvalitetssystemet). Elektronisk fakturabehandling (skanning) bidrar til en kontrollerbar behandling i forhold til godkjenning (tilhørighet), fullstendighet, periodisering og riktig beløp. Løpende stikkprøvekontroller foretas årlig og periodevise kontroller foretas med hensyn til etterlevelse av sentralt regelverk. Som et særlig risikoområde, nevnes håndtering av merverdiavgiftskompensasjon og våre (stikkprøve-) kontroller har vist at det gjøres mye feil her. På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på innkjøpsområdet for å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av rammeavtaler. 6.3 Driftsmidler Anskaffelser av investeringer skal håndteres i følge samme bestemmelser som øvrige innkjøp (se ovenfor). Regnskapsføring i investeringsregnskapet avgrenses mot driftsregnskapet etter særskilte bestemmelser5. Vår revisjon de siste regnskapsårene har vist at kommunen har innført rebudsjettering av investeringsbudsjettet, slik vi tidligere har etterlyst. Derfor anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil i investeringsregnskapet, og herunder på driftsmiddelområdet, for å være på et moderat nivå. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på rebudsjettering av investeringsregnskapet. 6.4 Finans Kommunen har et vedtatt finansreglement med tilhørende rutine for håndtering av reglementet. Plasseringer blir nøye gjennomgått på transaksjonsnivå ved årets slutt. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på finansområdet anses for å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon. 5 Foreløpig standard KRS nr 4 fastsatt av forening for god kommunal regnskapsskikk. 7 6.5 Overføringer Kommunens hovedinntekt kommer fra skatt og rammetilskudd, men dette er forutsigbare inntekter og kan følges opp ved analyse. En stor del av overføringsutgiftene er økonomisk sosialhjelp (bidrag og lån) og tilskudd til ikke-kommunale barnehager. I tillegg kommer refusjonsordningen for tjenester ytt til ressurskrevende brukere, som følges opp årlig, med gjennomgang av kommunens beregninger. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på overføringsområdet anses å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på å følge opp og kontrollere kommunens beregning av refusjonskravet for de ressurskrevende tjenestene, samt tilskuddsberegningen til ikke-kommunale barnehager. 6.6 Salg Det aller meste av salget håndteres gjennom fakturasystemet, men det finnes et antall mindre kontantsalgskasser i kommunen. Omsetningen derfra er ubetydelig i et vesentlighetsperspektiv, men må vurderes i et mislighetsperspektiv. Utfra revisjonens tidligere erfaringer, anser vi kommunens kontantsalgskasser som et særskilt mislighetsrisikoområde det bør rettes fokus mot. I salgsområdet inngår også håndtering av kommunens selvkostområder. Kommunen benytter ekstern ekspertise på selvkostområdet som etter vår mening bidrar til at risikoen for vesentlige feil i kommunens selvkostavregninger reduseres. Likevel, er det enkelte problemstillinger, for eksempel interne utgiftsfordelingsposter, som det kan være behov for å vurdere nærmere. På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på salgsområdet for å være moderat. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av selvkostområder. 6.7 Likvid Området er regulert av formelle disposisjonsmyndigheter i gjeldende bankavtale og håndteringen preges av arbeidsdeling. For øvrig, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på likvidområdet å være lav. Det knytter seg imidlertid en viss grad av mislighetsrisiko til underslag av likvider, jf. som nevnt ovenfor om kontantsalgskasser. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på kontroll av kontantkasser. 6.8 Skatt Fra 1.januar 2014 er det innført skatteplikt for kommuner på inntekter knyttet til kommunens avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked (for andre kommuner og/eller næringsavfall). Dette medfører at tjenesten må regnskapsmessig skilles ut og rapporteres på særskilt. Kommunens og Frevar KF sitt skattepliktige resultat skal for øvrig også rapporteres sammen til ligningsmyndighetene, da kommunen og det kommunale foretaket utgjør en samlet juridisk enhet. 8 Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon. 7 Gjennomføring av revisjon Revisjonen må sikre at revisjonsteamet har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og at det avsettes tilstrekkelige ressurser og tid slik at den lovpålagte revisjonen kan gjennomføres i samsvar med lov, forskrift og revisjonsstandardene. Dette gjøres med periodevise arbeidsplaner der planlagt tid for oppdraget fordeles på teammedlemmer. Teamet består av personer med tilstrekkelig kompetanse og erfaring. Teamet utgjøres av kommuneansvarlig revisor Jostein Ek samt revisorene Kristin H. Jansen, Olga Bronzova, Mina Evenrød, Tormod Skaar og Anita Marie Torp. Kommuneansvarlig revisor følger opp at revisjonshandlinger gjennomføres som planlagt. Oppdragsansvarlig revisor er involvert i planleggingsfasen og ved drøfting av vesentlige forhold i teammøter underveis. Det er oppdragsansvarlig revisor som står for kvalitetssikring av alle oppdrag. Det rapporteres til kontrollutvalget på utført arbeid og medgått tid på et overordnet nivå. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som revisorforskriften tilsier. Rolvsøy, 11.9.2015 (sign.) Jolanta Betker oppdragsansvarlig revisor 9 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/163 19 132586/2015 106-188 Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/28 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015, tas til etterretning Fredrikstad, 26.08 2015 Vedlegg Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i Fredrikstad kommune 1. halvår 2015, datert 19.08 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Plan for forvaltningsrevisjon 2014 - 2015 Saksopplysninger Vi viser til kommunelovens § 78 pkt. 5 om revisors plikt til å rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget. Vi viser også til forskrift om kontrollutvalg og revisjon § kap. 5 om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon - § 11. Vurdering Østfold kommunerevisjon IKS redegjør i sin statusrapport for forvaltningsrevisjonsprosjekter som er gjennomført i løpet av 1. halvår 2015. Leverte prosjekter er i henhold til vedtatt forvaltningsrevisjonsplan for perioden 2014 – 2015, og i henhold vedtatte bestillinger i kontrollutvalget. I henhold til statusrapporten er leveransegraden for Fredrikstad kommune isolert sett 67 %, og ligger over gjennomsnittet (55 %) for samtlige kommuner sett under ett. Østfold kommunerevisjon IKS varsler at det er sannsynlig at kommunen vil bli tilleggsfakturert ved utgangen av året. Dette ble også kontrollutvalget varslet om i forbindelsen med bestillingen av oppdraget knyttet til «Husebukta». Vi viser i helhet til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer. Sekretariatet anbefaler for kontrollutvalget at revisjonens statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015, tas til etterretning. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i perioden 1. januar 2015 – 30. juni 2015 – Fredrikstad kommune Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser som kontrollutvalget bestiller særskilt. Produksjon og ressursbruk Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1. januar – 30. juni 2015: Rapp. 2014 Administrasjon Rapp. 1.halvår Prod. 2.halvår Prosjekt tot. Tot. Est. 2015 maks Ev. merforbruk 30 30 30 60 30 514 530 1044 530 750 -294 16 375 391 375 440 49 NAV Prosjekt 22 22 22 308 287 Minoritetsspråklige barn 22 22 22 385 363 Gjennomgang rammeavtale 70 70 70 200 131 Undersøkelse anbud 16 16 16 40 24 Undersøkelse Husbukta 30 30 30 120 91 Undersøkelse RTD Tjenestetildelingskontoret Overordnet analyse Sum 530 1093 1623 1093 Merknader: Kolonnen «Rapp. 2014» viser hva som er rapportert i 2014 på prosjekter som ble påbegynt i fjor. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalbruk knyttet til de ulike prosjektene. Kolonnen «Prosjekt tot.» inkluderer timer som er levert så langt i 2015, og eventuelt i 2014 der dette er aktuelt. «Tot. 2015» summerer bare timer som er levert så langt i 2015. Kolonnen «Est. maks» angir maksimalt timeantall som ble estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Ev. merforbruk» viser over- eller underforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Merforbruk vises ved negativt tall. Kolonnen er kun relevant for ferdigstilte prosjekter. Merk også at der det ikke er laget ressursanslag for oppdraget, så vil tallet fremstå som merforbruk. «Administrasjon» Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg, mindre arbeidsoppgaver, samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene Moss, østfold kommunerevisjon iks 1 Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år. «Undersøkelse RTD» Prosjektet ble på begynt høsten 2014 etter bestilling fra KU 20. juni 2014 (PS 14/22), som følge av mottatte bekymringsmeldinger i prosjektet knyttet til prosjektstyring og antikorrupsjon. Det ble i utgangspunktet avsatt 300 timer til gjennomføring av prosjektet i vedtak PS 14/22, men rammen ble utvidet gjennom vedtak i KU 19. september 2014 (PS 14/32). Rammen ble som utgangspunkt økt til 750 timer, men det ble presisert fra revisjonens side at det kunne komme til å gå mer tid. Totalt har det medgått 1044 timer til prosjektet. Dette er 294 timer høyere enn stipulert ramme. Den totale tidsbruken inkluderer imidlertid også tidsbruk knyttet til samtaler, som ikke har blitt en del av den endelige rapporten, men i stedet har ført til nye undersøkelser. Tidsbruken skyldes også en særdeles omfattende høringsprosess, bestående av en rekke møter med kommunens administrasjon og nødvendige korrigeringer som følge av behovet for ivaretakelse av kildevernet. Kontrollutvalget har blitt holdet løpende orientert om utvikling og ressursbruk underveis i hele prosjektperioden. Rapporten ble behandlet i KU 24. april 2015 (PS 15/7) og i Bystyret 30. april 2015 (PS 15/40). «Tjenestetildelingskontoret» Prosjektet ble påbegynt vinteren 2014. Prosjektplan ble vedtatt av KU 21.11.14 (PS 14/34). Prosjektplan ble vedtatt i tråd med revisjonens forslag, men med tillegg av to problemstillinger knyttet til hjemmeboende over 67 år. Se prosjektplan for ytterligere informasjon. Rapporten ble behandlet i KU 12. juni 2015 (PS 15/16). Det har per 30. juni medgått 391 timer til prosjektet. Dette er 49 timer lavere enn estimert. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at det vil medgå ytterligere noen timer i forbindelse med bystyrebehandlingen høsten 2015. «NAV Prosjekt» Plan for gjennomføring av en forvaltningsrevisjon knyttet til NAV skulle i utgangspunktet legges frem i KU 8. mai 2015 (PS 15/12). Som følge av informasjon mottatt i oppstartsmøte med kommunen, samt informasjon fra Fylkesmannen i Østfold, utarbeidet i stedet revisjonen et notat, hvor vi anbefalte at kontrollutvalget skrinla prosjektet og heller gikk videre til neste prosjekt på planen. Vår anbefaling ble fulgt av utvalget. Total tidsbruk knyttet til prosjektet utgjør 22 timer. «Minoritetsspråklige barn» Prosjektplan ble vedtatt av KU 8. mai 2015 (PS 15/13), og prosjektet forventes ferdigstilt til siste møte i 2015. Det har foreløpig medgått 22 timer i prosjektet. «Gjennomgang av rammeavtale» Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 8. mai 2015 (PS 15/15), som følge av tips fra en tidligere ansatt hos den aktuelle rammeavtaleleverandøren. Det ble ikke oppstilt noen ressursramme for oppdraget, men utvalget ga en beskrivelse av hva revisjonen bør undersøke nærmere. Revisjonen har stipulert oppdragets størrelse til ca. 200 timer, forutsatt at vi først og fremst konsentrerer oss om faktureringsrutiner- og håndtering. Kontrollutvalget har blitt holdt oppdatert om fremdrift i prosjektet i etterfølgende møter. Det har per juni medgått 70 timer til prosjektet. Revisjonen forventer å kunne levere ferdig rapport til kontrollutvalgsmøtet den 24. september 2015. «Undersøkelse anbud» østfold kommunerevisjon iks 2 Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 24. april 2015 (PS 15/8), som følge av tips fra en leverandør som hadde deltatt i en konkurranse utlyst av kommunen. Revisjonen viser til bestillingen fra utvalget for nærmere beskrivelse av hva tipset gjelder. Det ble ikke oppstilt noen ressursramme for oppdraget. Revisjonen har stipulert oppdragets størrelse til ca. 40 timer, litt avhengig av hvilke muligheter vi har til å undersøke det aktuelle forholdet. Kontrollutvalget har blitt holdt oppdatert om fremdrift i prosjektet i etterfølgende møter. Det har per juni medgått 16 timer til arbeidet. Revisjonen forventer å legge frem endelig notat for kontrollutvalget 24. september 2015. «Undersøkelse Husbukta» Oppdraget ble bestilt av kontrollutvalget 12. juni 2015 (PS 15/22), som følge av at kontrollutvalgsleder ble kontaktet av en av partene i utbyggingskonflikten. Revisjonen viser til bestillingen fra utvalget for nærmere beskrivelse av hva saken omhandler. Det ble ikke oppstilt noen ressursramme for oppdraget. Revisjonen har stipulert oppdragets størrelse til ca. 120 timer. Per juni har det medgått 30 timer til oppdraget. Revisjonen forventer å legge frem endelig notat for kontrollutvalget 24. september 2015. «Overordnet analyse» Det har foreløpig ikke medgått tid til overordnet analyse. Revisjonen vil påbegynne arbeidet med analysen i august/ september 2015. Vi forventer å legge frem analysen i siste kontrollutvalgsmøte i 2015. Total leveranse Gjennom budsjett vedtok Bystyret 1625 timer til forvaltningsrevisjon i 2015. Budsjettet skal dekke alle forbrukte timer til administrative- og revisjonsmessige handlinger knyttet til forvaltningsrevisjon. Tabellen nedenfor viser antall leverte timer til forvaltningsrevisjon i samtlige av våre eierkommuner. Kommune Budsjett antall timer Sarpsborg Fredrikstad Moss Rygge Råde Hvaler Sum 1400 1625 1200 400 300 300 5225 Produksjon per 30. juni 2015 Leveransegrad i % per 30. juni 2015 521 1093 958 175 63 46 2854 37 % 67 % 80 % 44 % 21 % 15 % 55 % Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 55 %. Produksjonen er i tråd med tidligere erfaringer, og revisjonen har en klar forventning om at samtlige kommuner vil få leveranser i tråd med budsjett i 2015. I Fredrikstad har revisjonen har levert 1093 timer per 30. juni 2015, eller 67 % av budsjett. Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 532 timer tilgjengelig for forvaltningsrevisjon 2. halvår 2015. Følgende prosjekter løper og skal ferdigstilles innen utgangen av 2015: Administrasjon – timer som gjenstår Minoritetsspråklige barn - timer som gjenstår Gjennomgang rammeavtale - timer som gjenstår østfold kommunerevisjon iks 30 363 131 3 Undersøkelse anbud – timer som gjenstår Undersøkelse Husbukta – timer som gjenstår Overordnet analyse – nødvendig tidsbruk Sum antall gjenstående timer løpende prosjekter 24 91 80 719 I henhold til oppsettet er det bestilt/ planlagt for prosjekter som overskrider budsjettrammen med ca. 187 timer. Tallene bygger imidlertid på estimater, og er ikke 100 % pålitelige. Revisjonen gjør imidlertid oppmerksom på at kommunen antakelig vil bli tilleggsfakturert ve utgangen av året. Dette ble også kontrollutvalget varslet om i forbindelse med bestillingen av oppdraget knyttet til Husbukta. Andre oppdrag Østfold kommunerevisjon IKS utfører også oppdrag på vegne av våre eierkommuner eller andre kommuner, som bestilles særskilt utenom budsjett. Disse kommer i tillegg til ovennevnte produksjon, og utgjør så langt i 2015 ca. 250 timer. Disse oppdragene har omhandlet: Selskapskontroll – Halden kommune (ferdigstilt januar 2015). Bestilt av kommunens kontrollutvalg. Forvaltningsrevisjon «Utskrivningsklare pasienter» - Halden kommune (pågående prosjekt). Bestilt av kommunes kontrollutvalg. Undersøkelse «ytringsfrihet» - Sarpsborg kommune (ferdigstilt mai 2015). Oppdraget ble bestilt av kommunens forhandlingsutvalg. Undersøkelse av en konkret byggesak – Rygge kommune (ferdigstilt mai 2015). Oppdraget ble bestilt av kommunens rådmann. Alle oppdrag vi får utover de som er bestemt gjennom budsjett medfører i utgangspunktet positive effekter for eierne våre, da det samlet sett gir lavere revisjonshonorar og/ eller gir oss større spillerom hva gjelder å hente inn ekstern kompetanse ved behov. Rolvsøy, 19. august 2015 Laila Nagelhus (sign.) adm. dir. østfold kommunerevisjon iks Anders Svarholt (sign.) seksjonsleder forvaltningsrevisjon 4 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/163 21 139012/2015 106-188 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/29 Kontrollutvalgets innspill til forvaltningsrevisjonsplan for 2016-2017 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, 26.8 2015 Vedlegg Overordnet analyse for perioden 2014-2015 Bystyrets vedtak/plan for FR 2014-2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Saken er ment som en mulighet for sittende kontrollutvalg til å gi innspill til tema for forvaltningsrevisjon de to neste årene, basert på egne erfaringer. Vurdering Vi har lagt ved overordnet analyse og gjeldende plan. Det er mulig at risikoområder som er omtalt i overordnet analyse fortsatt kan være aktuell for revisjonsprosjekt. Kontrollutvalget har også behandlet enkeltsaker i løpet av perioden som kan være risikoområder aktuelle for en mer systematisk forvaltningsrevisjon. Saken legges fram uten forslag til vedtak fra sekretariatet. OVERORDNET ANALYSE Fredrikstad kommune Rapport Rolvsøy 19. november 2013 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING .............................................................................................................. 3 1.1 Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon.............................................................................. 3 1.2 Nærmere om risiko og risikovurderinger ............................................................................................. 3 1.3 Kartlegging .......................................................................................................................................... 4 2 VURDERING AV RISIKO I FREDRIKSTAD KOMMUNE .................................................... 5 2.1 Seksjon for utdanning og oppvekst...................................................................................................... 5 2.2 Seksjon for helse og velferd ................................................................................................................. 8 2.3 Seksjon for regulering og teknisk drift ............................................................................................... 11 2.4 Områder som berører flere seksjoner................................................................................................ 13 2.5 Konklusjon......................................................................................................................................... 13 østfold kommunerevisjon iks 2 1 INNLEDNING Østfold kommunerevisjon IKS har, på oppdrag fra kontrollutvalget, og i samarbeid med kontrollutvalgets sekretariat (ØKUS), gjennomført en overordnet analyse av Fredrikstad kommune. Formålet med analysen er å identifisere risikoområder som kan danne grunnlag for kommunens plan for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015. Den overordnede analysen er basert på NKRF sin veileder. Veilederen har utgangspunkt i en internasjonalt anerkjent modell for risikostyring (COSO ERM).1 Rådmannen har hatt analysen til orientering. Det er ikke mottatt supplerende kommentarer innen fristen for uttalelse. 1.1 Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er i henhold til kommunelovens bestemmelser en lovpålagt oppgave for kommunene, og tilligger kontrollutvalgets ansvarsområde. Begrepet defineres i kommunelovens § 77 nr. 4 som ”… systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger”. forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter”. Formålet med den overordnede analysen er i henhold til departementets merknader til bestemmelsen, å fremskaffe informasjon som gjør kontrollutvalget i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommende planperiode.2 1.2 Nærmere om risiko og risikovurderinger Relatert til overordnet analyse og forvaltningsrevisjon, uttaler departementet at risiko- og vesentlighetsvurderinger innebærer ”… at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten.” Risiko vurderes med utgangspunkt i to elementer: - konsekvensene av at hendelser/ risikofaktorer inntreffer. - sannsynligheten for at risikofaktorene inntreffer (inkludert risikoreduserende tiltak). I henhold til forskrift om kontrollutvalg § 10, skal kontrollutvalget ”… minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret (…) er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret(…) selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens (…) virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for Deretter må det foretas en vurdering av vesentlighet dersom de ulike kartlagte risikofaktorer inntreffer, sett i forhold til virksomhetens målsettinger. Det sentrale i vurderingen er hva som har størst (negativ) betydning dersom en gitt situasjon inntreffer og hvilke faktorer som er mest alvorlig i forhold til å oppnå de målene kommunen har satt seg og i forhold til lovbestemmelser. 1 2 Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet analyse”, NKRF 2010. østfold kommunerevisjon iks Vurderinger av vesentlighetsgrad vil avhenge av hvilket perspektiv man ser situasjonen fra: Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet analyse”, NKRF 2010. 3 fra et økonomisk perspektiv, vurdert ut fra omfanget av et tjenesteområdes driftsutgifter i forhold til kommunens totale driftsutgifter. fra et politisk perspektiv, vurdert ut fra hvilke tjenesteområder som har størst vesentlighet sett fra de folkevalgtes perspektiv. Her vil oppfatningene trolig også variere mellom ulike politiske grupperinger. fra et brukerperspektiv, vurdert ut fra hva brukerne av kommunens tjenester anser som vesentlig. fra medarbeidernes perspektiv, vurdert ut fra hva de ulike medarbeiderne innenfor et tjenesteområde anser som vesentligst. fra et samfunns- og miljøperspektiv, vurdert ut fra hva som er mest vesentlig ved kommunens virksomhet sett i forhold til storsamfunnet og miljøet. Risiko- og vesentlighetsvurderinger bør avdekke hvor det er stor risiko for avvik i forhold til økonomi, produktivitet og måloppnåelse/regeletterlevelse, og vil danne utgangspunkt for videre vurderinger av hvilke områder som bør prioriteres i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonsarbeidet skal være basert på en vurdering av vesentlighet og risiko gjennom hele revisjonsprosessen, det vi si under planlegging, gjennomføring og rapportering av et prosjekt. I planleggingsfasen skal vesentlighet og risiko vurderes gjennom en systematisk prosess både på overordnet nivå som grunnlag for valg av prosjekter, og på operasjonelt nivå som grunnlag for å utarbeide problemstillinger innen prosjektet. I gjennomføringsfasen vurderes det om det er framkommet nye eller endrede opplysninger som bør påvirke prioriteringen eller revisjonsomfanget. I rapporteringsfasen vurderes også hvor vesentlig funnene er. østfold kommunerevisjon iks 1.3 Kartlegging Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger: Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode. Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. I denne sammenhengen må det også vises til at det avholdes fast møte med rådmannen og kommunalsjefer i kartleggingsfasen, for å få administrasjonens innspill på aktuelle risikoområder i kommunen. Det gjennomføres samtaler med kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å kartlegge erfaringer og oppfatning av risikofaktorer innenfor ulike deler av kommunen. Ytterligere kan kontakt med øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet bidra til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på. Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall på overordnet nivå for å avdekke om kommunen skiller seg nevneverdig ut fra sammenlignbare kommuner. Nytt av 2013 er at det også er avholdt arbeidsmøte med kontrollutvalget, slik at dette kan komme med innspill til mulige risikoområder tidlig i prosessen. 4 2 VURDERING AV RISIKO I FREDRIKSTAD KOMMUNE Arbeidet er gjennomført i oktober-november 2013 og gir et oversiktsbilde over hvordan vi vurderer risikoen i Fredrikstad kommune på det nåværende tidspunkt. I rådmannens forslag til handlingsplan og budsjett for 2014 beskrives et risikobilde med en viss sannsynlighet for at de økonomiske rammene er så stramme at det kan bli utfordrende å oppfylle bystyrets målsettinger. Innsparings- og effektivitetstiltak preger alle seksjoner, og har innvirkning på kommunens tjenestetilbud. Revisjonen mener at disse prosessene kan medføre at sider av kommunens virksomhet er risikoutsatt og igjen føre til vesentlige konsekvenser både for brukere, medarbeidere, økonomi og lokalsamfunnet/ miljøet for øvrig. Etter vår oppfatning innebærer en stram økonomisk situasjonen også iboende risiko for at tjeneste- og driftsnivået legges i grensesnittet i forhold til lovkrav innenfor ulike områder og gjør det utfordrende å ivareta disse. På grunnlag av den gjennomførte analysen mener revisjonen at følgende områder er særlig risikoutsatt i forhold til regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet og/ eller produktivitet. 2.1 Seksjon for utdanning og oppvekst Områdene skissert nedenfor kan til en viss grad ses i sammenheng ved en eventuell forvaltningsrevisjon. Forebyggende arbeid Kommunen har et lovpålagt ansvar for å drive forebyggende arbeid. Kommunen bør ha særlig oppmerksomhet rettet mot barn og unge som lever med risiko for eller er i ferd med å utvikle psykiske vansker eller lidelser. Behov bør avdekkes og hjelp tilbys så tidlig som mulig slik at problemene ikke utvikler seg. østfold kommunerevisjon iks Kommunene må arbeide systematisk og tiltaksrettet med tidlig intervensjon og tilbud om behandling og oppfølging. Alle som arbeider med barn og unge har et ansvar for å indentifisere barn i risiko å sørge for at de som trenger det får nødvendige hjelp og oppfølgning. Tidlig intervensjon er et satsningsområde i kommunen. Samtidig viser gjennomgangen av ulike styringsdokumenter at kommunen har utfordringer på området. For det første har kommunen ikke klart å demme opp for utviklingen de siste årene, og det er ikke rom for å øke det forebyggende arbeidet i tiden fremover. Kommunen opplever at flere barn har behov for spesiell oppfølging, og at tilfellene er mer komplekse enn tidligere. På tross av dette skal tjenestetilbudet på flere områder reduseres. Her nevnes eksempelvis forslag om å ikke iverksette ICDP (foreldreveiledningsprogram), redusere antall åpne barnehager fra 5 til 1, ikke følge PPTs anbefalinger fullt ut, samt fjerne midler til kompetansehevende tiltak innen tidlig intervensjon. Helsestasjon og skolehelsetjenesten er en spesielt viktig aktør i det forebyggende arbeidet. Fredrikstad ligger lavere på utgifter til denne tjenesten enn andre sammenlignbare kommuner på området, likevel vil tjenesten styrkes mindre enn det statsbudsjettet legger opp til. Lave utgifter kan tyde på at tjenesten driftes effektivt, men sett i sammenheng med de utfordringene kommunen har på området, anser revisjonen dette som en risikofaktor. I årsrapport for 2012 fremkommer det ingen økning i andel barn i barnehage med rett til spesialpedagogisk hjelp, men at den enkelte har behov for mer omfattende hjelp. Dette har gitt seksjonen et merforbruk i 2012. For barn med behov for mindre hjelp foretas det i større grad tilrettelegging i barnehagene uten vedtak. Revisjonen stiller spørsmålstegn ved denne praksisen. Vi viser til at retten til 5 spesialpedagogisk hjelp skal vurderes på et selvstendig grunnlag, uavhengig av den generelle tilretteleggingen i barnehagen. Kommunen har en høy andel barn med tiltak fra barnevernet. I forhold til dette ligger Fredrikstad lavt på andel barn i barnehagealder med tiltak, på tross av arbeid med tidlig intervensjon. Revisjonen mener det foreligger en vesentlig risiko for at kommunen ikke ivaretar sine plikter overfor utsatte barn. Dette er av vesentlig betydning for barn som er bosatt i kommunen, men det har også innvirkning på de ansatte i det berørte tjenesteapparatet, ved eksempelvis økt arbeidspress og fare for økt sykefravær. I tillegg er de påpekte risikofaktorene av vesentlig betydning for kommunens økonomi, da tjenestene er svært viktige for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Mobbing Lovverket stiller krav til skolenes psykososiale miljø og at elevene har krav på et miljø som fremmer helse, trivsel og læring. Kommunen er øverste ansvarlig for dette arbeidet. Det viktigste arbeidet mot mobbing skjer lokalt. Å hindre mobbing er et lokalt ansvar og krever lokal handling. Et godt skolemiljø er en viktig innsatsfaktor for en god skole og for realisering av formålet med opplæringsloven. Mangler ved skolemiljøet kan også føre til mistrivsel blant elevene, som igjen vil ha direkte betydning for elevenes læringsutbytte. Et godt psykososialt miljø er grunnleggende for at den enkelte elev skal kunne utvikle seg positivt. Elevundersøkelser viser at Fredrikstad scorer på linje med andre Østfold-kommuner og landet for øvrig hva gjelder læringsmiljø. Fylkesmannen hadde tilsyn på tre av kommunens skoler i 2010 og det ble avdekket forbedringsområder innenfor flere områder. Eksempelvis ble det avdekket at en av skolene ikke i tilstrekkelig grad arbeidet kontinuerlig, systematisk og aktivt med det forebyggende arbeidet for å fremme helse, miljø og østfold kommunerevisjon iks sikkerhet for elevene. Etter revisjonens vurdering er det svært viktig at kommunen har fulgt opp dette arbeidet, ikke bare for de utvalgte skolene, men samlet sett i hele skoleetaten. Etter revisjonens vurdering er dette området svært viktig for den enkelte elev og for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt, herunder konsekvenser for kommunens økonomi. De risikofaktorene innenfor forebyggende arbeid som er påpekt ovenfor har også innvirkning på revisjonens vurdering av hvor vesentlig dette området er. En forvaltningsrevisjon på dette området kan også være en del av et prosjekt innenfor forebyggende arbeid, men kan også gjennomføres som en selvstendig revisjon. Tilpasset opplæring og spesialundervisning Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper for opplæringen i grunnskolen, og retten til tilpasset opplæring er forankret både i lov og i læreplan. Tilpasset opplæring skal i all hovedsak skje innenfor rammen av fellesskapet, i klasser eller grupper, og på en måte som er håndterlig for lærerne og skolen. Elever som likevel ikke har eller får tilfredsstillende utbytte av denne opplæringen, har rett til spesialundervisning. Det betyr at skolens evne til å gi elevene tilpasset opplæring er med på å avgjøre behovet for spesialundervisning. Årsrapport for 2012 og handlingsplan for 2014 peker på økt omfang og kompleksitet hos barn og unge med spesielle behov. Antall vedtak om spesialundervisning har hatt en svak økning, mens ressursbruken har gått noe ned. Årsaken til dette opplyses å være at omfanget av vedtakene har gått ned og at skoleetaten har fokus på å «vri» ressurser fra spesialundervisning til tilpasset opplæring. Samtidig har enkelte skoler sett behov for å sette inn ekstra ressurser overfor enkeltelever i den ordinære undervisningen, noe som har medført at flere skoler har et merforbruk. Det påpekes at det er store variasjoner mellom 6 skolene. Handlingsplanen foreslår også å redusere skoleetaten med 12 lærerårsverk fra august 2014. Dette innebærer større elevgrupper per lærer, risiko for økning i behovet for spesialundervisning og at flere timer vil foregå i store grupper - i strid med føringene for tilpassede opplæringsmetoder. Revisjonen er av den oppfatning at denne utviklingen, sammen med den økonomiske situasjonen, kan bidra til risiko for at tilbudet til brukergruppen ikke er i samsvar med individuelle rettigheter i regelverket, samt at barn kan få et ulikt tilbud avhengig av hvilken skole de går på. Tjenestene er etter vår vurdering svært viktige for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Området anses vesentlig for brukerne og for kommunens økonomi som sådan. Barnevernet Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår. Kommunen mottar et høyt, men stabilt antall bekymringsmeldinger. Det oppleves likevel en betydelig vekst i oppgavene, gjennom økt kompleksitet, alvorlighetsgrad og omfang i hjelpebehov. Dette er en trend i hele landet. En gjennomgang av kommunens styringsdokumenter viser at det foreligger flere risikofaktorer knyttet til kommunens barneverntjeneste. Hva gjelder saksbehandling har barnevernet hatt fokus på meldingsavklaring, slik at bare de meldingene som klart hører inn under barnevernloven går til undersøkelse. Dette har medført at per 30/6-13 var 32,5 % av de mottatte meldingene henlagt. Dette er høyere enn landsgjennomsnittet på 20,7 % og ligger også over snittet for Østfold (28,7 %). Dette kan indikere at barneverntjenesten i noe større grad klarer å luke ut meldinger som det ikke er nødvendig å gå videre med, på et tidligere tidspunkt enn hva andre kommuner klarer. Samtidig kan dette også innebære en østfold kommunerevisjon iks risiko for at utsatte barn ikke får den hjelpen de har krav på i henhold til regelverket. Denne risikoen forsterkes ytterligere av innsparingstiltak knyttet til blant annet forslag om å redusere i tiltakstimer hos noen barn. For flertallet av de familiene som kommer i kontakt med barneverntjenesten, er hjelpetiltak i hjemmet tilstrekkelig. Plassering av barn utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom slike hjelpetiltak ikke er nok til å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon. I Fredrikstad har flere barn tiltak i hjemmet enn utenfor hjemmet, enn sammenlignbare kommuner i 2012. Det siste året har det imidlertid skjedd en økning i andel barn med tiltak utenfor hjemmet. Dette skyldes flere alvorlige saker, som har ført til flere plasseringer. Dette øker behovet for fosterhjem. Oppfølging av barn i fosterhjem er et nasjonalt fokusområde. Rapport fra fylkesmann indikerer at Østfold-kommunene har flere utfordringer knyttet til å ivareta sine lovpålagte krav. Her vises det blant annet til at 182 fosterbarn ligger an til ikke å få oppfølging fra kommunen i tråd med lovens minstekrav. Videre at Østfoldkommunene totalt har ansvar for tilsyn med 561 fosterhjemsplasseringer, og at 43 av barna ikke har fått oppnevnt tilsynsfører. Det fremgår ikke av rapporten hvordan Fredrikstad ligger an blant Østfoldkommunene, men revisjonen mener likevel at risikoen også kan være aktuell i Fredrikstad. Barneverntjenesten i Fredrikstad har effektivitetsutfordringer. Tjenesten hadde i 2012 et merforbruk på 8,6 millioner. Handlingsplan beskriver at kommunen ligger 14, 2 % lavere enn ASSS-snittet hva gjelder produksjon av barneverntjenester i forhold til ressursinnsats. Kommunen ligger høyt på driftsutgifter til administrasjon, mens lavere på utgifter til barneverntiltak, både i og utenfor familie. Medarbeidertilfredsheten ligger 7 % under ASSS-gjennomsnittet, og sykefravær har vært en utfordring. Dette forsterker effektivitetsutfordringene ytterligere. Kommunen ligger høyere enn sammenlignbare kommuner hva gjelder kjøp 7 av barneverntjenester fra private aktører. I 2013 har kommunen hatt fire ansatte som har arbeidet med hjelpetiltak i kommunal regi, noe som har vist seg å være både faglig riktig og kostnadseffektivt. Områdene er av vesentlig betydning for det enkelte barn og dets familie, men også for kommunens økonomi. Manglende oppfølging av barna kan også føre til at det oppstår situasjoner som i etterkant kan ha vesentlige konsekvenser for kommunens økonomi, eksempelvis ved behov for tyngre tiltak og mulig erstatningsansvar. enn ett år, av disse hadde 90 % innvandrerbakgrunn. Etter revisjonens vurdering representerer disse utfordringene en vesentlig risikofaktor på flere områder. Arbeid med integrering er av avgjørende betydning for vedkommende barn og familie, men området er vesentlig også for Fredrikstadsamfunnet som helhet. På lang sikt er tilrettelegging for integrering av minoritetsspråklige barn vesentlig for å sikre integrering i lokalsamfunnet. Dersom dette ikke ivaretas kan det føre til økt press på sosiale tjenester og gi merkostnader for kommunen. Minoritetsspråklige barn Integrering av minoritetsspråklige barn er en forutsetning for at kommunen skal lykkes med integrering på sikt. Fredrikstad hadde i 2012 en rekordøkning i antall innbyggere. Innvandring var den viktigste årsaken til dette. Siden 2004 har innvandrerbefolkningen doblet seg, 14,3 % av befolkningen består i dag av innvandrere. Kommunen har en plan for mangfold og integrering. Planen peker på utfordringer knyttet til blant annet kompetanse hos de ansatte og språkkartlegging. Barnehagen er den viktigste arenaen for minoritetsspråklige barn i førskolealder. Rekruttering til barnehage fremheves som et viktig tiltak i integreringsarbeidet. Andelen minoritetsspråklige barn i barnehage har økt, men kommunen ligger fortsatt lavere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene. Årsrapporten for 2012 viser også til mange tospråklige elever i skolen. Flere av kommunens forebyggende tiltak er spesielt rettet mot, og spesielt viktig overfor minoritetsspråklige barn. Utfordringene som er påpekt vedrørende kommunens forebyggende arbeid vil således utgjøre en risikofaktor i kommunens arbeid med å integrere minoritetsspråklig barn. I 2012 ble det gjennomført en kartlegging av inntektsfattige barnefamilier blant sosialhjelpsmottakere i NAV-Fredrikstad. Kartleggingen viste at 317 familier med til sammen 800 barn mottok sosialhjelp i mer østfold kommunerevisjon iks 2.2 Seksjon for helse og velferd Revisjonen anbefaler at forvaltningsrevisjonsprosjekter i seksjonen gjennomføres i 2015. Samhandlingsreformen Som følge av Samhandlingsreformen vil kommunen i stadig større grad måtte ta i mot utskrivningsklare pasienter fra spesialisthelsetjenesten. Dette skaper press på kommunens kapasitet og kompetanse. Kommunens handlingsplan beskriver utfordringer knyttet til raskere utskriving av pasienter fra sykehuset, overføring av faglig mer avanserte oppgaver, at behovet til den enkelte bruker har blitt mer omfattende og sirkulasjonen av brukere er høyere. Dette er svært krevende både for personalet ved kommunens sykehjem, samt for virksomhetene som yter hjemmesykepleie. Etter revisjonens vurdering skaper dette risiko for at individuelle rettigheter ikke ivaretas i tilstrekkelig grad. Merbelastning kan også føre til økt sykefravær, noe som vil kunne påvirke effektiviteten negativt. Konsekvensene vil kunne være vesentlige både for kommunens innbyggere og de ansatte. Samhandlingsreformen har også ført til større økonomiske kostnader for kommunene enn tidligere antatt. Det antas at overføringene som kommunen mottar ikke er tilstrekkelige til å dekke opp de merutgifter som reformen medfører. Det er viktig å ha kontroll med de 8 kostnadene som reformen påfører kommunen. Det vil være av avgjørende betydning for budsjettstyring innenfor området at kommunen har kunnskaper om hvilke konsekvenser reformen har medført så langt. Etterlevelse av avtalen med spesialisthelsetjenesten er også av vesentlig betydning for kommunens økonomi. For at hensikten med reformen skal være optimal vil det blant annet være avgjørende med gode rutiner og kommunikasjonskanaler mellom helseforetak og kommunen. Revisjonen har fått opplyst av Fylkesmannen at det ikke vil bli gjennomført tilsyn opp mot samhandlingsreformen i 2014. Startlån Startlån er Husbankens låneordning for vanskeligstilte og personer som ellers ville falle utenfor boligmarkedet. Ordningen ble innført i 2003 og administreres av kommunen. Det foreligger en rekke føringer fra nasjonalt hold som anbefaler kommunen å organisere seg på en måte som sikrer at boligsosiale virkemidler ses i sammenheng. På bakgrunn av startlånordningens mange positive effekter anbefales det også å øke bruken av startlån som boligsosialt virkemiddel. Fredrikstad kommune står overfor betydelige boligsosiale utfordringer og det er et stort press på de boligsosiale virkemidlene. Antall kommunalt disponerte boliger per innbygger er lavt, og det samme er antall husstander som får tildelt kommunal bolig etter søknad. Dette påvirker også startlånordningen. Kommunen opplever en stor pågang av søknader om startlån. Kommunen har over 900 aktive lån og har lånt ut 585 millioner kroner gjennom ordningen. Lånene er i hovedsak tatt opp med fast rente og er lånt ut med en blanding av fast og flytende rente. Brutto utlån i 2011 var på 126,8 millioner kroner. I 2012 ble det innvilget lån for 80 millioner, selv om kommunen hadde en ramme på 150 millioner tilgjengelig. Samtidig viser årsrapport for 2012 at kommunen innvilget færre lån i 2012 enn 2011. I 2011 ble det innvilget 212 lån, mens i 2012 ble det innvilget 141. Tilsvarende viser statistikk at østfold kommunerevisjon iks flere fikk avslag i 2012, enn i 2011, henholdsvis 209 kontra 166. På denne bakgrunn mener revisjonen det foreligger en risiko for at ordningen ikke utnyttes optimalt. Samtidig innebærer ordningen i seg selv risiko for kommunen, blant annet knyttet til oppfølging av mislighold, tapsføring, tapsfordeling stat og kommune, etablering av sikkerhet, klagesaker osv. NAV Å få brukere av NAV ut i arbeid er et nasjonalt satsningsområde. Det er et mål at andelen brukere som går over i arbeid skal øke. Dette innebærer at den arbeidsrettede brukeroppfølgingen i NAV må ha høy prioritet. NAV Fredrikstad forvalter en rekke kommunale tjenester, herunder blant annet sosialstønad, kvalifiseringsprogram og introduksjonsprogram. Kommunen har en rekke utfordringer innenfor disse tjenestene. Siden høsten 2012 har NAV Fredrikstad hatt en klientvekst. Sammenlignet med i fjor viser prognoser en klienvekst på 11 % og en utgiftsvekst på 16,9 %. Fredrikstad ligger høyere enn gjennomsnittet for ASSSkommunene. Dette henger sammen med arbeidsledigheten. Arbeidsledigheten i Fredrikstad var i desember 2012 3,8 %. I juli 2013 var den steget til 4,8 %. Til sammenligning var arbeidsledigheten i landet på samme tidspunkt 2,8 %. Arbeidsledige ungdom i alderen 16-24 år er overrepresentert i denne statistikken. Det fremgår av handlingsplan at sosialstønadsmottakere i alderen 18-24 år har økt med 40 % siden 2008. Ungdom er et satsningsområde via både statlige og kommunale styringssignaler hvor fokus er arbeid og aktivitet. Ungdom er sårbare for endringer i arbeidsmarkedet grunnet manglende kvalifikasjoner, og er blant de første som faller utenfor når arbeidsledigheten øker. Levekårsundersøkelsen viste også et betydelig bortfall fra videregående skole, noe som bekrefter utfordringene. Arbeidsavklaringspenger er en statlig ytelse som ble innført i 2009. Man kan motta denne 9 ytelsen i fire år. Fireårsfristen for å motta arbeidsavklaringspenger går ut 1. mars 2014, noe som innebærer at flere brukere kan stå uten støtte neste år. Det anslås at 30 % kan ende med økonomisk sosialstønad. Det betyr en betydelig økning i antall sosialstønadsmottakere og utgifter til dette. Kommunens ansvar i integreringspolitikken er å tilrettelegge for integrering, herunder styrke mulighet for deltagelse i yrkeslivet, som igjen vil styrke deres økonomiske stilling. Handlingsplan påpeker at det er avgjørende at introduksjonsprogrammet tilpasses mål om arbeid i tråd med NAVs metodikk og virkemidler. Tidligere revisjonsrapport avdekket at kommunen har hatt utfordringer på området. Kvalifiseringsprogrammet er et av lovens hovedvirkemidler for å fremme overgang til arbeid. Programmet er således viktig for kommunens sosialbudsjett og effektiv utnyttelse av programmet vil kunne ha vesentlig betydning for brukerne og kommunens økonomi. Tilsyn fra Fylkesmann påpeker flere svakheter knyttet til forvaltningen av programmet. NAV forvalter også midlertidig boligtilbud og akutt hjelp. Disse sakene skal behandles raskt i henhold til loven. Fredrikstad har en intern målsetning om saksbehandlingstid på 24 timer, til sammenligning har Oslo kommune 12 timer. Likevel foreligger det opplysninger som indikerer at slike saker ofte dras ut. Det er svært viktig at slike saker ikke blir liggende over helgen eller lignende. Det opplyses å være flere årsaker til dette, blant annet foreligger det opplysninger om at kravet til dokumentasjon praktiseres på samme måte som ved ordinære søknader som sosialhjelp. Dette er ikke intensjonen i regelverket. Dokumentasjonskravet i saker om akutt hjelp skal være lavere. Økonomisk bistand fra NAV kan også gis som lån. I disse tilfellene bør det vurderes om mottakeren er i stand til å tilbakebetale lånet. Det fremgår av årsrapport for 2015 at kommunen har 15 millioner i utestående sosiallån. Revisjonen mener på generelt østfold kommunerevisjon iks grunnlag at det er behov for å gjennomgå utlånspraksis på området, herunder kommunens vurdering av tapsrisiko. Kommunen har byttet IT-system, og i den forbindelse er området også vesentlig med tanke på regnskapsmessige krav, herunder bokføringslovens krav til sporbarhet og dokumentasjon. Etter revisjonens vurdering representerer disse utfordringene en vesentlig risikofaktor knyttet til måloppnåelse og forvaltning av kommunens midler. Området er også sterkt regelstyrt, og det er spesielt viktig at brukergruppen gis den oppfølgingen de har krav på. Folkehelse Folkehelsearbeid er ifølge regjeringen «samfunnets innsats for å påvirke faktorer som direkte eller indirekte fremmer befolkningens helse og trivsel, forebygger psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, eller som beskytter mot ytre helsetrusler, samt arbeid for en jevnere fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen.» Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft i januar 2012. Loven har som formål å «sikre at kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet på en forsvarlig måte.» Loven setter en rekke krav til kommunens arbeid på området. Kommunen har gjennomført en levekårskartlegging som viste klare geografiske forskjeller - de tidligere industriområdene har de største utfordringene ut i fra de indikatorene som er brukt i undersøkelsen. Kommunens folkehelseplan skal ferdigstilles i 2014. Etter revisjonens vurdering er det av vesentlig betydning at kommunen tar tak i disse utfordringene og ivaretar sine plikter på en tilfredsstillende måte. Fokus på folkehelsearbeid vil også kunne ha positiv effekt på de økonomiske konsekvensene av samhandlingsreformen over tid. En revisjon på området vil også berøre seksjon for miljø og samfunnsutvikling. 10 Bruk av tvang Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A trådte i kraft i 2009. Det nye kapittelet stiller opp regler for hvordan tvungen helsehjelp skal ytes til pasienter. Reglene skal både bidra til at nødvendig helsehjelp skal kunne gis til pasienter som mangler samtykkekompetanse, samtidig som bruk av tvang skal forebygges. Reglene pålegger kommunen bestemte prosedyrer som må følges før tvang brukes. Helsetilsynet har avdekket brudd på regelverket i flere kommuner. Revisjonen mener det foreligger en risiko for at dette også kan være tilfelle i Fredrikstad. Det er en faglig og etisk utfordring for helsepersonell å tilrettelegge helsehjelpen slik at respekten for pasientens integritet og verdighet ivaretas. Området er av vesentlig betydning for pasientene, deres familie, men også for kommunens omdømme. Tildeling av helse og velferdstjenester Seksjonen har vært gjenstand for en omfattende omorganisering. Omorganiseringen innebar en ny hovedstruktur for inndeling av virksomheter/etater etter tjenesteområdet fra 2013, og innføring av aktivitetsbasert finansiering fra 2014. Målet med endringen var å sikre en sterkere, tydeligere og mer samordnet og ansvarliggjort ledelse. Videre, sikre styringsdyktige enheter, der ledelsen kan planlegge, samordne og prioritere ressursbruk for å sikre økt kvalitet og mer effektiv drift på enkelte tjenesteområder. Sammenlignet med gammel organisering, skal ny organisering legge bedre til rett for forsvarlige tjenester med riktig kvalitet til alle som trenger det, likeverdige tjenester, rett fordeling av budsjettmidler, god økonomisk styring, robuste fagmiljøer og god ledelse. Omorganiseringen berører i hovedsak ikke NAV, men de påpekte utfordringene nedenfor er også relevant for NAVs kommunale tjenester. Årsrapport og handlingsplan peker på at kommunen har hatt en rekke utfordringer innenfor tjenestene, blant annet bruk av relativt mye ressurser til brukere under 67 år i østfold kommunerevisjon iks forhold til brukerutvikling, manglende opplæring av mottakere av BPA, merforbruk, vekst i brukere med sammensatte lidelser og behovet for koordinerte tjenester, samhandling internt og eksternt, samt oppfølging av brukere innen psykisk helse. I tillegg påpekes det en rekke svakheter knyttet til saksbehandling etter forvaltningsloven. Her nevnes manglende brukermedvirkning og individuell vurdering, brudd på opplysningsplikten, lang saksbehandlingstid, muntlige «avslag», omgjøring av vedtak uten å informere bruker, samt kompetanse på klagebehandling. Flere av utfordringene forventes løst gjennom opprettelsen av tildelingskontoret. Samtidig foreslås det en rekke innsparingstiltak som kan medføre økt press på tjenestene, for eksempel reduksjon i årsverk. Flere av tjenestene skal også redusere standard, eksempelvis pleiefaktoren på sykehjem. Samlet sett er det revisjonens vurdering at disse forholdene kan ha innvirkning på kommunens økonomi, effektivitet, brukertilfredshet og evne til å ivareta lovpålagte krav. Kommunens ledelse mener at effekten av omorganiseringen, spesielt opprettelsen av tildelingskontoret, bør revideres for å undersøke måloppnåelse. En eventuell revisjon bør gjennomføres sent i planperioden. 2.3 Seksjon for regulering og teknisk drift Revisjonen anbefaler at forvaltningsrevisjon i denne seksjonen prioriteres i 2014. Selvkost vann, avløp, renovasjon og feiing (VARF) Kostraanalyse viser at kommunen frem til 2012 har hatt lavere gebyrer på tjenestene enn sammenlignbare kommuner. Det fremgår av kommunens styringsdokumenter at beregning av kommunale gebyrer gjøres i tråd med retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. For 2014 er det foretatt justeringer i samsvar med pris og 11 lønnsvekst. Gebyrene vil øke med 3,3 % fra 2013 til 2014 og for de neste tre årene er det ventet en økning på mellom 5,5 og 9,9 % årlig. Dette skyldes ifølge kommunens styringsdokumenter økte kostnader grunnet investeringer og tidligere bruk av selvkostfond. Ujevn prisutvikling skyldes at det må tas hensyn til regelverket for bruk av selvkostfond. Selvkostfondene er i ferd med å bygges ned og uforutsette kostnader eller renteøkning kan medføre et underskudd. Dersom et underskudd skal kunne dekkes gjennom senere års gebyrer må dette vedtas før underskuddet oppstår, hvis ikke må underskuddet trekkes fra kommunekassa. Kostraanalyse og benchmarking viser at kommunen kommer godt ut hva gjelder driftseffektivitet og kundetilfredshet. Kommunen ligger høyere på vannleveranse enn sammenlignbare kommuner og lavt på kloakkstopp per kvadratmeter og slamtørrstoff per kubikkmeter. På kostnadssiden ligger kommunen lavere på driftsutgifter enn andre kommuner innenfor vann, avløp og renovasjon. Selvkostområdet er imidlertid et stort og omfattende felt som har betydning for alle innbyggere i kommunen, da det er budsjettert med 100 % kostnadsdekning gjennom gebyrer og selvkostfond for disse tjenestene. Gebyrer og egenbetaling er en sentral inntektskilde for kommunesektoren. Kommuneøkonomien er utsatt for press, og kommunene har flere store utfordringer foran seg. Dette er forhold som har aktualisert fokuset på selvkost som utgangspunkt for prising av kommunale betalingstjenester. Mange kommuner opplever at både politikere og innbyggere stiller spørsmålstegn ved størrelsen på gebyrene. Forbrukerombudet har i tillegg utarbeidet egne skjemaer som innbyggerne kan sende til sin egen kommune, for å få informasjon. Dette forutsetter at kommunene må ha et system for beregning av selvkost, og at de kan legge frem kalkyler som viser at nivået ikke overstiger det som det koster kommunen å produsere den enkelte tjenesten. Etter revisjonens vurdering er det derfor viktig å kontrollere hvordan nivået på gebyrene fastsettes, herunder blant annet østfold kommunerevisjon iks hvilke utgifter som er bakt inn i kostnadsgrunnlaget. Kommunens ledelse mener også selv at det er behov for å gå i dybden på beregning av kostnader og driftsutgifter, men også på organisering. Forvaltning, drift og vedlikehold park, vei, vann og avløp (PVVA) Området kommunalteknikk arbeider med utbygging, forvaltning og drift av vann, avløp, vei og park. Kommunen har gjennom sine styringsdokumenter fokus på fornyelse av vann- og avløpsnett og oppgradering av park og friluftsområder, samt sykkelveinett. På den annen side pekes det på et stort og økende vedlikeholdsetterslep på veier og at dette vil øke i planperioden. Kostraanalyse viser at kommunen har betydelig lavere driftsutgifter per innbygger enn andre kommuner. Samtidig er seksjonens økonomiske rammer redusert, noe som vil innebære en standardreduksjon innenfor blant annet drift av park og vei. Dette vil kunne få store konsekvenser, både økonomisk og strukturelt. Det er derfor viktig at kommunen har systemer som legger til rette for godt vedlikehold, og at det utarbeides planer og strategier for regelmessig vedlikehold og fornyelse innenfor områdene. I tillegg peker kommunens ledelse på flere utfordringer, blant annet organisatoriske. Revisjonen har også mottatt tilbakemeldinger vedrørende seksjonens og virksomhetens fullmaktstruktur, herunder oppgave og ansvarsfordeling, samt utnyttelse av seksjonens kompetanse eksempelvis knyttet til saksbehandling utbyggingsavtaler. En revisjon av dette området vil omfatte flere av virksomhetene i seksjonen. Virksomheten forvalter store samfunnsinteresser og betydelige midler, både via driftsbudsjett og investeringsbudsjetter. Etter revisjonens oppfatning kan mangler på området gi en risiko for svært store kostnader i fremtiden. Området fremstår derfor som et område av vesentlig betydning for kommunens økonomi og ansatte, men også for innbyggerne. 12 2.4 Områder som berører flere seksjoner Flere av de allerede skisserte områdene vil kunne berøre flere av seksjonene, eksempelvis vil seksjon for miljø og samfunnsutvikling kunne bli berørt av en revisjon av kommunens arbeid med folkehelse. Her følger risikoområder som ikke faller naturlig inn under noen av seksjonene. Kjøp av lovpålagte tjenester Det offentlige kan kjøpe lovpålagte tjenester fra eksterne virksomheter/private der kommunen av ulike årsaker ikke kan drifte disse tjenestene selv. Dette kan skyldes at det ikke er økonomisk lønnsomt for kommunen å drifte disse tjenestene selv eller at kommunen ikke har kapasitet. Eksempler på slike tjenester kan være avlastningstjenester, barnevernstiltak eller ulike former for konsulenttjenester. Revisjonen mener det foreligger risiko knyttet til flere forhold ved dette, herunder vurdering av rammeavtale og bruk av eksisterende rammeavtaler, økonomisk lønnsomhet, betalingssatser, kvalitetssikring, kontroll og oppfølging av ulike oppdragstakere. Området er av vesentlig betydning for kommunens økonomi og brukere. Oppfølging av politiske vedtak Politikerne fatter mange vedtak i løpet av et år. Det er administrasjonen som er ansvarlig for å følge opp alle vedtakene. For at de politiske vedtakene skal bli fulgt opp på en god måte, er man avhengig av gode systemer. Basert på erfaringer fra tidligere forvaltningsrevisjon, mener kontrollutvalget det kan foreligge en risikofaktor knyttet til om systemet for oppfølging av politiske vedtak er godt nok og en risiko for at vedtak ikke blir fulgt opp på en god nok måte. vedtaket om å skille ut boligforvaltningen som egen virksomhet i seksjon for regulering og teknisk drift og vedtaket om parkeringshus i Apenesfjellet. Opprettelsen av tildelingskontoret kan også bli en del av en slik revisjon (nærmere beskrevet under seksjon for helse og velferd). Anti-korrupsjon Innbyggerne i kommunen skal være trygge på at fellesskapets beste ivaretas i kommunens prosesser og myndighetsutøvelse. Både ledere og medarbeidere i kommunen kan komme i situasjoner som åpner for misbruk av posisjon og tillit. Ansatte i kommunen kan også oppleve press utenfra som kan være utfordrende å håndtere. Revisjonen mener at dette utgjør en generell risikofaktor i kommunene. Det er svært viktig at kommunen er bevisst denne risikoen og arbeider med å forebygge og avdekke misligheter/korrupsjon gjennom blant annet gode rutiner for kontroll og oppfølging, samt fokus på etikk. Revisjonen anser området som vesentlig for kommunens økonomi og omdømme, men også for de ansatte og innbyggerne. Prosjektstyring Kommunen forvalter store midler gjennom prosjekter. Det er revisjonens oppfatning at tilfredsstillende styring av prosjekter er av vesentlig betydning for kommunen, både med tanke på måloppnåelse og økonomi. Dette uttales også som en utfordring fra kommunens ledelse. Dette forutsetter at kommunen har etablert et system som ivaretar de ulike fasene i gjennomføringen av et prosjekt, herunder utredning, planlegging, ansvars og myndighetsfordeling, samt oppfølging av fremdrift, kvalitet og kostnader. En revisjon kan gjennomføres som en systemrevisjon, men det vil også kunne være aktuelt å revidere konkrete prosjekter. Det kan gjøres en systemrevisjon på området, men i tillegg kan oppfølgingen av flere politiske vedtak gjennomgås. Eksempelvis østfold kommunerevisjon iks 13 2.5 Konklusjon Revisjonen har i det foregående beskrevet de områder som etter vår vurdering innebærer størst risiko og vesentlighet i forhold til regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet og produktivitet. Vi mener således at disse områdene vil være særlig aktuelle for forvaltningsrevisjon i kommende planperiode. Rolvsøy, 19. november 2013 Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor østfold kommunerevisjon iks Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor 14 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Fredrikstad kommune Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Innhold: 1. 2. Innledning .................................................................................................. 2 Om den overordnede analysen ................................................................ 3 2.1 2.2 2.3 3. Kravene i forskriften (§ 10) ......................................................................................... 3 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon ................................................................... 4 Resultat etter overordnet analyse i Fredrikstad kommune .......................................... 4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015 ............. 4 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 Kontrollutvalgets prioriteringer ................................................................................... 4 Bystyrets vedtak 23.1 2014 ........................................................................................ 7 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon ................................................................... 7 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen ................................................................... 7 Rapportering til bystyret .............................................................................................. 7 Delegering til kontrollutvalget..................................................................................... 7 1 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 1. Innledning Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om forvaltningsrevisjon. Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av § 77, nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som: systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger... Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon § 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i bystyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens § 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste 2 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 instans påhviler bystyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Forskriftens § 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som følger: Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Bestemmelsen innebærer at bystyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at bystyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til bystyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene. 2. Om den overordnede analysen 2.1 Kravene i forskriften (§ 10) I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som ledd i kommunens plan- og analysearbeid. Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og bystyrets vedtak og forutsetninger, som analysen avdekker. Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” slik: I uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten. 3 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre. 2.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon Østfold kontrollutvalgssekretariat og Østfold kommunerevisjon IKS har gjennomført overordnet analyse i samarbeid. Kommunens planverk og politiske vedtak (sentrale og lokale) har vært sentrale elementer for å kartlegge kommunens mål. Kontakt med fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet, har bidratt til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på i et risikoperspektiv. Kontrollutvalget har gitt innspill tidlig i prosessen. Det har vært avholdt møte med rådmann og administrasjon. Fylkesmannen tilsyn er også tatt hensyn til. Informasjon fra kommuneansvarlig revisor om utført regnskapsrevisjon og erfaring fra gjennomførte forvaltningsrevisjonsprosjekter samt selskapskontroll, har også gitt nyttig informasjon om risiko og sårbarhet generelt. 2.3 Resultat etter overordnet analyse i Fredrikstad kommune Flere områder er identifisert som aktuelle til forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015. Se KU-sak, vedlegg l: ”Overordnet analyse, Fredrikstad kommune”, 19.11 2013 3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015 3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer Kontrollutvalget har i møtet 29.11 2013 vurdert det slik at følgende områder bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015: I prioritert rekkefølge: Forvaltningsrevisjonstema 1 Anti-korrupsjon og prosjektstyring Nærmere beskrivelsen av tema I overordnet analyse beskrives temaene «Anti-korrupsjon» og «prosjektstyring» i ulike avsnitt. Kontrollutvalget mener at temaene bør sees i en sammenheng Kommunen forvalter store midler gjennom prosjekter. Tilfredsstillende styring av prosjekter er av vesentlig betydning for kommunen, både med tanke på måloppnåelse, økonomi og korrupsjon. Korrupsjon utgjør en generell risikofaktor i kommunene. Det er svært viktig at kommunen er bevisst denne risikoen og arbeider med å forebygge og avdekke misligheter/korrupsjon gjennom blant annet gode rutiner for kontroll og oppfølging, samt fokus på etikk på alle områder. Kontrollutvalget ga videre uttrykk for 4 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 bestemte områder som må få særskilt fokus. For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i Overordnet analyse. 2 Tildeling av helse og velferdstjenester Kommunen har hatt en rekke utfordringer innenfor tjenestene. Blant annet påpekes det i årsrapport og handlingsplan en rekke svakheter knyttet til saksbehandling etter forvaltningsloven. Videre påpekes bruk av relativt mye ressurser til brukere under 67 år. Dette er nærmere beskrevet i overordnet analyse. Flere av utfordringene forventes løst gjennom opprettelsen av tildelingskontoret. Sammenlignet med gammel organisering, skal ny organisering legge bedre til rette for forsvarlige tjenester med riktig kvalitet til alle som trenger det, likeverdige tjenester, rett fordeling av budsjettmidler, god økonomisk styring, robuste fagmiljøer og god ledelse. Samtidig foreslås det en rekke innsparingstiltak som kan medføre økt press på tjenestene, for eksempel reduksjon i årsverk. I tillegg til disse utfordringene, kommer utfordringene som Samhandlingsreformen skaper ved at kommunen i stadig større grad må ta i mot utskrivningsklare pasienter fra spesialisthelsetjenesten. Dette skaper ytterligere press på kommunens ressurser. I lys av dette er kontrollutvalget bekymret for eldre hjemmeboende over 67 år, særlig de ressurssvake de som ikke har pårørende eller andre som kan ivareta deres interesser. Hvordan kartlegges og vurderes behov i denne gruppen? Får denne gruppen brukere de tjenestene som de har rett på? For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i Overordnet analyse. 3 NAV NAV Fredrikstad forvalter en rekke kommunale tjenester, herunder blant annet sosialstønad, kvalifiseringsprogram og introduksjonsprogram. Kommunen har en rekke utfordringer innenfor disse tjenestene. Se beskrivelsen i overordnet analyse. Hvordan håndterer kommunen dette? Kontrollutvalget vil særlig framheve at ungdom i alderen 16-24 år er overrepresentert i arbeidsledighetsstatistikken. Selv om ungdom er et satsningsområde via både statlige og kommunale styringssignaler hvor fokus er arbeid og aktivitet, har sosialstønadsmottakere i alderen 18-24 år økt med 40 % siden 2008. Dette prosjektet bør ha særlig fokus på å forklare denne negative utviklingen. 5 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i Overordnet analyse. 4 Minoritetsspråklige barn. Integrering av minoritetsspråklige barn er en forutsetning for at kommunen skal lykkes med integrering på sikt. Dersom dette ikke ivaretas kan det føre til økt press på sosiale tjenester og gi merkostnader for kommunen. Kommunen har en plan for mangfold og integrering. Planen peker på utfordringer knyttet til blant annet kompetanse hos de ansatte og språkkartlegging. Flere av kommunens forebyggende tiltak er spesielt rettet mot, og spesielt viktig overfor minoritetsspråklige barn. Barnehagen er den viktigste arenaen for minoritetsspråklige barn i førskolealder. Rekruttering til barnehage fremheves som et viktig tiltak i integreringsarbeidet. Andelen minoritetsspråklige barn i barnehage har økt, men kommunen ligger fortsatt lavere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene. Kontrollutvalget mener at dette prosjektet også bør se på hvilke tiltak som finnes utover barnehage og hvordan de virker. 5 Tilpasset opplæring og spesialundervisning For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i Overordnet analyse Tjenestene svært viktige for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt i livet. Skolens evne til å gi elevene tilpasset opplæring er med på å avgjøre behovet for spesialundervisning. Årsrapport for 2012 og handlingsplan for 2014 peker på økt omfang og kompleksitet hos barn og unge med spesielle behov. Antall vedtak om spesialundervisning har hatt en svak økning, mens ressursbruken har gått noe ned. Det er store variasjoner mellom skolene. Det er en risiko for at tilbudet til brukergruppen ikke er i samsvar med individuelle rettigheter i regelverket, samt at barn kan få et ulikt tilbud avhengig av hvilken skole de går på. For ytterligere omtale av prosjektet, vises det til beskrivelsen i Overordnet analyse 6 Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 3.2 Bystyrets vedtak 23.1 2014 Kontrollutvalgets forslag ble enstemmig vedtatt 3.3 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon Av departementets merknader til § 9 i Forskrift om kontrollutvalg, framgår det at det i siste instans påhviler bystyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til bystyret. I vedlegg til årsbudsjettet er ressurser til forvaltningsrevisjon spesifisert med et beløp som utgjør 1625 timer (ca. ti prosjekt i løpet av to år) 3.4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon). Kommunens valgte revisor gjennomfører forvaltningsrevisjonen i henhold til avtale. Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har vedtatt en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt 3.5 Rapportering til bystyret Forvaltningsrevisjonsrapporter skal fortløpende sendes til bystyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til bystyret vil ellers skje gjennom en årlig rapport som kalles ”Årsrapport for kontrollutvalget”. I den årlige rapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene. 3.6 Delegering til kontrollutvalget Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg § 10 vedtatt av bystyret. Etter samme paragraf har bystyret delegert til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden. 7 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/171 13 81246/2015 106-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/30 Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 med en kostnadsramme på kr. 5 009 694.-, vedtas 2. Budsjettet for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 oversendes ordfører for videre politisk behandling etter § 18 i «Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner» Fredrikstad, 24.08 2015 Vedlegg 1. Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 - talloppstilling 2. Østfold kontrollutvalgssekretariat: Oppsett av timer og kostnader for Fredrikstad kommune for 2016 3. Østfold kommunerevisjon: Revisjonens budsjett for 2016, datert 18.08 2015. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 18 budsjettbehandlingen, skal kontrollutvalget utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen. I kontrollutvalgets forslag til budsjettramme skal kontrollutvalgets egen drift, kjøp av sekretariats- og revisjonstjenesten innarbeides. Vurdering Kontrollutvalget Til kontrollutvalgets egen drift er det innarbeidet godtgjørelse til leder og møtegodtgjørelse til øvrige medlemmer i tråd med reglement for godtgjørelse til folkevalgte i Fredrikstad kommune. Bystyret vedtok den 18. juni 2015 at for leder av kontrollutvalget skal stillingen utøkes fra 20 % til 50 %. En stillingsprosent på 50 % vil i tillegg utløste pensjonsforpliktelser. Samlet vil møtegodtgjørelsen medføre en merkostnad på kr. 285 000.- i 2016 sammenlignet med 2015. Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift bygger på møteaktivitet på i alt seks til syv møter i 2016. I forslaget er det foreslått kr. 14 000.- til kurs/opplæring, kr. 6 000.til medlemskap i Forum for kontroll og tilsyn, kr. 3 000 til skyss/kostgodtgjørelse og kr. 2 500.- til enkel matservering ved avholdelse av møtene. Det legges inn som tidligere år et forslag om kr. 200 000.- som reserver i budsjettforslaget til oppdukkende saker i 2016. Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift vil medføre en samlet kostnad på kr. 729 000.-, som tilsvarer en kostnadsøkning på 65,9 % (+ kr. 289 500.-) sammenlignet med budsjettet for 2015. Østfold kontrollutvalgssekretariat Styret for Østfold kontrollutvalgssekretariat behandlet og vedtok budsjettet for 2016 i møte den 24. august 2015. I henhold til budsjettvedtaket og selskapets vedtekter (fordelingsnøkkelen) vil Fredrikstad kommune sin andel for 2016 utgjøre kr. 464 000.-. Budsjettet for sekretariatet innebærer en kostnadsøkning på 3.1 % (+ kr. 14 000.-) sammenlignet med budsjettet for 2015 (se vedlegg 2). Østfold kommunerevisjon IKS For interkommunale selskaper (IKS) som Østfold kommunerevisjon er organisert som, er det selskapets representantskap som endelig vedtar budsjettet (jf lov om interkommunale selskaper § 18). Styret i Østfold kommunerevisjon IKS har avholdt sitt budsjettmøte 17. august 2015. Østfold kommunerevisjonens budsjett innebærer en budsjettandel for Fredrikstad kommune for 2016 på kr. 3 816 694.-. Dette utgjør en økning på 3,5 % i honorarsatsene fra 2015 til 2016 (+ 128 733,-). Det tas et lite forbehold vedrørende at selskapets representantskap ikke har sluttbehandlet budsjettet for 2016. Sekretariatet viser for øvrig til revisjonens kommentarer til budsjettforutsetningene i vedlegg 3. Samlet budsjett for kontroll- og tilsynsarbeid 2016 Kontrollutvalget: kr. 771 000.Østfold kontrollutvalgssekretariat: kr. 464 000.Østfold kommunerevisjon IKS kr. 3 816 694.Samlet Sum: kr. 5 009 694.Budsjettforslag for et samlet kontroll- og tilsynsarbeid for 2016 innebærer en vekst på + 9,4 % ( kr. 432 233.-) i forhold til budsjettet for 2015 (se nærmere detaljering i vedlegg 1). Etter sekretariatets vurdering er ressursgrunnlaget i budsjettforslaget innen forsvarlige rammer for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016. Sekretariatet anbefaler derfor at kontrollutvalget godkjenner forslaget til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016. Budsjettforslaget oversendes ordfører for videre politisk behandling etter § 18 i ”Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner”. Fredrikstad kommune Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 Kontotekst Godtgjørelelse leder Møtegodtgjørelse medlemmer KLP - pensjon Arbeidsgiveravgift Sum lønn Forslag 2016 kr 345 000,00 kr 41 000,00 kr 52 000,00 kr 62 000,00 kr 500 000,00 budsjett 2015 kr 146 000,00 kr 42 000,00 Endring i % Regnskap 2014 Merknader kr 146 683,00 50 % av godtgj. av kr. 689 000.kr 59 735,00 Sats: kr. 1 600.- per møte kr kr 26 500,00 214 500,00 kr kr Representasjon/servering Kurs og opplæring Forum for kontroll og tilsyn Skyssgodtjørele og andre oppgaveplitige ytelser Service- og vedlikholdsavtaler Avsetning til Adhoc - oppgaver Sum driftsutgifter kr kr kr kr kr kr kr 2 500,00 14 000,00 6 000,00 3 000,00 3 500,00 200 000,00 229 000,00 kr kr kr kr kr kr kr 2 000,00 14 000,00 6 000,00 3 000,00 200 000,00 225 000,00 kr kr kr kr kr kr kr Samlet sum Kontrollutvalget (folkevalgte) kr 729 000,00 kr 439 500,00 65,9 kr Kjøp av sekretariattjenester (ØKUS) kr 464 000,00 kr 450 000,00 3,1 kr Samlet kjøp av revisjonstjenester (ØKR) kr 3 816 694,00 kr 3 687 961,00 3,5 kr 3 578 000,00 Sum alle oppdrag utført av ØKR Sum for hele kontroll- og tilsynsfunksjonen kr 5 009 694,00 kr 4 577 461,00 9,4 kr 4 245 121,00 29 105,00 235 523,00 1 902,00 Servering i forbindelse med møter 5 400,00 Kontrollutvalgskonferanser 6 000,00 Kontingent 1 982,00 3 314,00 18 598,00 254 121,00 413 000,00 Kommunens andel av ØKUS budsjett Vedlegg 2 Østfold kontrollutvalgssekretariat - budsjett 2016 Fredrikstad Sarpsborg Moss Rygge Råde Hvaler Avrunning SUM 1/3 per kommune (fast beløp) kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 2,00 kr 683 402,00 Stipulert forbruk kr 350 100,00 kr 262 600,00 kr 250 100,00 kr 168 100,00 kr 140 100,00 kr 140 100,00 kr kr kr kr kr kr kr 1 311 100,00 kr Anslag timer Sum per kommune 464 000,00 700 timer 376 500,00 550 timer 364 000,00 450 timer 282 000,00 360 timer 254 000,00 320 timer 254 000,00 320 timer 1 994 500,00 2700 timer Budsjett bygger på de erfaringer gjennom de 10 driftsårene samarbeidet har eksistert. Samlet utgiftsside er kr. 2 051 800.-. Budsjettet for 2016 skal gå i balanse og kostnadene fordeles på eierkommunene etter en fastsatt fordelingsnøkkel. Tilskudd fra kommunene fremkommer slik at kostnadene fordeles som følger: 1/3 av kostnadene fordeles likt kommunene imellom (fast beløp) 2/3 av kostnadene fordeles etter medgått tid. Vedrørende fordelingsprinsippet vises det til kommunestyrenes behandling av samarbeidets opprettelse, og til samarbeidets vedtekter (§ 5). ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/171 41 139024/2015 106-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/31 Evaluering av KU, sekretariat og revisjon Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, 26.8 2015 Vedlegg Evalueringsskjema perioden 2011-2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Saken er ment som en mulighet for sittende kontrollutvalg til å reflektere litt over eget arbeid og ellers gi tilbakemelding til sekretariat og revisjon på den bistand vi har gitt utvalget. Vi tenker oss at vedlagte evalueringsskjema kan fylles ut av utvalgsmedlemmene og danne grunnlag for muntlig tilbakemelding i møtet. Kontrollutvalget i x kommune drøfting/evaluering av utvalgets virksomhet for årene 2011-2015 Mulige momenter for drøfting/evaluering: Hvilke forventninger hadde du til virksomheten i utvalget? Ble forventingene innfridd? Var informasjonen ved oppstart av utvalgets virksomhet god nok (kurs og lignende)? Har du eventuelt forslag til en bedre måte å motta nytt kontrollutvalg? Bør/skal det inviteres oftere representanter fra administrasjonen til utvalgets møter ifm. enkeltsaker? Bør det foretas en ”oppfordring” til ordføreren om hyppigere tilstedeværelse i KU-møtene ((og eventuelt på hvilken måte)? Side 1 Er KU-sakene godt nok utredet/forberedt fra revisjonens og sekretariatets side? Blir sakene godt nok presentert for utvalget? Er det typer saker som du savner i KU? Hva kan gjøres bedre ift informasjonsmøter mellom KU og sentrale virksomheter/enheter i kommunen? Får utvalgets saker som sendes til kommunestyret tilstrekkelig oppmerksomhet - kan/bør KU bidra med noe mer her? Kan/bør KU ”synliggjøre” seg bedre - og eventuelt på hvilken måte? Andre forhold som du mener sekretariatet bør ta hensyn til i neste periode: Side 2 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/169 17 139043/2015 106-191 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/32 Referater og meldinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Fredrikstad, 26.8 2015 Vedlegg Protokoll fra møtet 12.6 2015 Saker i bystyret: Husebuktasaken omtalt i bystyret 18.6 Oppfølging av rapport fra forvaltningsrevisjonen av rådmannens internkontroll FR-rapport «Tildeling av helse og velferdstjenester» Teknisk utvalgs oppfølging av FR-rapport «Undersøkelse RTD» (sak i Teknisk 10.9 med 3 vedlegg) Lukking av avvik - Tilsynsrapport - Kommunes oppfølging Introduksjonsloven. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Referater og meldinger tas til orientering Møteprotokoll Kontrollutvalget Fredrikstad Møtedato: Tidspunkt: Møtested: Fra – til saksnr.: 12.06.2015, fra kl. 09:00 til kl. 11:30 Rådhuset, møterom Østfold 15/16 – 15/22 Frammøteliste Medlemmer Lars Petter Kuran, leder Ann-Cathrin Becken, nestleder Vigdis Giltun Arild Skau Stian Bjerkebakke Westin Møtt x Forfall x Forfall x Varamedlemmer Marit Haabeth Birgit Blekken Merknader Antall stemmeberettigede fremmøtte 5 av 5. Møtende fra sekretariatet: Anne-Karin F Pettersen og Bjørn Gulbrandsen Møtende fra revisjonen: Anders Svarholt, Jolanta Betker, Jostein Ek og Bjørnar B Eriksen Møtende fra administrasjonen: kommunalsjef Nina Tangnæs Grønvold, til sakene 15/16 -15/18 Innkalling og dagsorden: I hht. Kommuneloven § 34, første ledd foreslo leder tilleggssak sak satt opp på dagorden: sak 15/22 «Kommunens ulovlighetsoppfølging angående utbygging i Husebukta». Forslaget ble enstemmig vedtatt. Kontrollutvalgets møter er åpne. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. § 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Avstemningen skal skje i åpent møte (jf. Kl. § 31a) Dørene var åpne under gjennomgang av dagsorden/debatt om lukking. For åpne dører ble det vedtatt at muntlig orientering fra revisor under «Referater og meldinger (hjemmel: KL § 31 pkt. 5, Jf. Offl. § 24,1. og 2. ledd,) ……………………. Lars Petter Kuran, leder ……………………. Marit Haabeth (2.vara) ……………………. Birgit Blekken (5. vara) Kontrollutvalget Fredrikstads møte 12.06.2015 Sakliste PS 15/16 PS 15/18 Forvaltningsrevisjonsrapport - Tildeling av helse- og velferdstjenester Revisjonsnotat - Oppfølging av anbefalinger i rapport "Utbetaling av variabel lønn- Notus Turnusplan" Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014 PS 15/19 Møteplan 2. halvår 2015 PS 15/20 Referater og meldinger PS 15/21 Eventuelt PS 15/17 Sak lagt til under gjennomgang av dagsorden: PS 15/22 Kommunens ulovlighetsoppfølging ang. utbygging i Husebukta PS 15/16 Forvaltningsrevisjonsrapport - Tildeling av helse- og velferdstjenester Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til etterretning. Kontrollutvalget finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen av rammefinansieringsmodellen har medført flere positive effekter for seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide og oppdaterte. Kontrollutvalget finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor eldre hjemmeboende og at den antatte ressursfordelingsskjevhet mellom brukere under og over 67 år ser ikke ut å skyldes at brukere over 67 år mottar for lite tjenester. Det forholder seg muligens slik at brukere under 67 år mottar mer tjenester per bruker i Fredrikstad sammenlignet med andre sammenlignbare kommuner., men her kan det være feilkilder i statistikken. Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste instans berøre brukerne på en negativ måte. Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen ytterligere bør avklare og implementere grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater. 2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget. Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i sin årsmelding for 2015 3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til etterretning. Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen av rammefinansieringsmodellen har medført flere positive effekter for seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide og oppdaterte. Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor eldre hjemmeboende og at den antatte ressursfordelingsskjevhet mellom brukere under og over 67 år ser ikke ut å skyldes at brukere over 67 år mottar for lite tjenester. Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste instans berøre brukerne på en negativ måte. Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater. 2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget innen <her setter bystyret selv inn en dato>. 3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: Revisjonen gjennomgikk rapportens funn og konklusjoner. Kommunalsjef Nina Grønvold Tangnæs påpekte to faktafeil i forslag til vedtak som ble korrigert: («rammefinansieringsmodellen» endres til «aktivitetsbasert finansiering», og «Sosialog omsorgsutvalget» endres til «Helse- og velferdsutvalget»). Etter forslag fra Vigdis Giltun ble det gjort endringer i pkt. 1, 3 avsnitt: «Kontrollutvalget finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Kontrollutvalget vil likevel anbefale at det forebyggende arbeidet styrkes ved at det gjennomføres årlige henvendelser til innbyggere over 75 år.» Pkt. 3, underpunkt 1, 3. avsnitt (innstillingen til bystyret) ble tilsvarende endret: «Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75 år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet med ny kommunedelplan for helse og velferd.» Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til etterretning. Kontrollutvalget finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide og oppdaterte. Kontrollutvalget finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Kontrollutvalget vil likevel anbefale at det forebyggende arbeidet styrkes ved at det gjennomføres årlige henvendelser til innbyggere over 75 år. Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste instans berøre brukerne på en negativ måte. Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen ytterligere bør avklare og implementere grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater. 2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget. Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i sin årsmelding for 2015 3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til etterretning. Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide og oppdaterte. Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75 år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet med ny kommunedelplan for helse og velferd. Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste instans berøre brukerne på en negativ måte. Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater. 2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget innen <her setter bystyret selv inn en dato>. 3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp PS 15/17 Revisjonsnotat - Oppfølging av anbefalinger i rapport "Utbetaling av variabel lønn- Notus Turnusplan" Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Revisjonsnotat - oppfølging av anbefalinger i rapport «Utbetaling av variabel lønnNotus Turnusplan», tas til orientering. Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015: 1. Revisjonsnotat - oppfølging av anbefalinger i rapport «Utbetaling av variabel lønnNotus Turnusplan», tas til orientering. PS 15/18 Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Rapport om utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015: 1. Rapport om utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering PS 15/19 Møteplan 2. halvår 2015 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2. halvår i 2015: 25. september kl. 09.00 11. desember kl. 09.00 Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2. halvår i 2015: 25. september kl. 09.00 11. desember kl. 09.00 PS 15/20 Referater og meldinger Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: Møtet var lukket under revisors orientering om status for arbeidet med to varslingssaker. Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015: 1. Referater og meldinger tas til orientering PS 15/21 Eventuelt Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: Det sendes en blomsterhilsen til utvalgsmedlem fra kontrollutvalget. PS 15/22 Kommunens ulovlighetsoppfølging ang. utbygging i Husebukta Kontrollutvalget Fredrikstads behandling 12.06.2015: I hht. Kommuneloven § 34, første ledd, foreslo leder tilleggssak undergjennomgang av dagsorden: sak 15/22 «Kommunens ulovlighetsoppfølging angående utbygging i Husebukta». Forslaget ble enstemmig vedtatt. Bakgrunnen for at saken kommer opp i utvalget er leders og revisjonens møte med Harald Zwart, etter en henvendelse fra Zwart. Oppslag i media om at igangsettingstillatelse i Husebukta foreløpig er trukket, gjør også saken aktuell. Kontrollutvalgets leder og revisjonen redegjorde for innholdet i samtalene med Zwart og for sakens realiteter og status i dag. På bakgrunn av dette ble kontrollutvalget enige om en bestilling til revisjonen og den videre politiske behandling av saken. Revisjonen gjorde utvalget oppmerksom på at oppdraget muligens vil medføre tilleggsfakturering. Kontrollutvalget Fredrikstads vedtak/innstilling 12.06.2015: 1 Kontrollutvalget tar revisjonens informasjon om saken foreløpig til orientering, og merker seg at bystyrets vilkår om seksjoneringsforbud ikke er håndhevet av kommunen og at det i strid med bystyrets vedtak er gitt rammetillatelse og igangsettingstillatelse for utbyggingsprosjektet i Husebukta. 2 Kontrollutvalget ber revisjonen om å utarbeide et notat til neste møte som oppsummerer saken og revisjonens vurderinger av kommunens behandling, og som eventuelt kan danne grunnlag for kontrollutvalgets videre innstilling til bystyret. Relevante saksdokumenter sendes til kontrollutvalgets medlemmer ved utsending av sakspapirer. 3 Til neste møte innkalles også rådmannen (v/Anna Auganes) for å redegjøre for rådmannens håndheving av seksjoneringsforbudet og kommunens behandling av ulovlighetsoppfølgingen. 4 Kontrollutvalget finner det imidlertid nødvendig på nåværende tidspunkt å anbefale at igangsettingstillatelse (IG) for prosjektet ikke fornyes før ulovlighetsoppfølgingen er ferdigbehandlet og avgjort. 5 Saken sendes til ordfører med en anmodning om at bystyret 18. og 19. juni får saken fra kontrollutvalget til behandling (ref pkt. 4 i vedtaket). Side 1 av 1 Fra: Postmottak Fredrikstad Kommune[postmottak@fredrikstad.kommune.no] Dato: 26.06.2015 20:40:50 Til: Pettersen Anne-Karin Femanger Tittel: Sak fra kontrollutvalget til bystyret - kommunens ulovlighetsoppfølging i forbindelse med utbygging av Husebukta Hei. Fra Bystyret 18. juni 2015 Ordføreren orienterte om anmodning fra kontrollutvalget om å behandle sak om Husebukta i dagens møte. Ordføreren anbefalte at saken behandles på ordinær måte i Bystyret etter at kontrollutvalget eventuelt har ferdigbehandlet saken. Et enstemmig Bystyre sluttet seg til dette. Med vennlig hilsen Anita Simensen bystyresekretær Tlf: 69 30 62 92 e-post: ansi@fredrikstad.kommune.no file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101930442_FIX.HTML 29.06.2015 Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2011/20873 64 77648/2015 210 Ståle Aarseth Møtebok Behandlet av Formannskapet Bystyret Møtedato 04.06.2015 18.06./19.06.2015 Utvalgssaksnr. 83/15 53/15 Oppfølging av rapport fra forvaltningsrevisjonen av rådmannens internkontroll Ordførers innstilling Ordfører anbefaler formannskapet å gi følgende innstilling til formannskapet: 1. Saken tas til orientering Fredrikstad, 27.05.2015 Formannskapets behandling 04.06.2015: Votering: Ordførers innstilling ble enstemmig vedtatt. Formannskapets innstilling 04.06.2015 til Bystyret: 1. Saken tas til orientering Bystyrets behandling 18.06.2015: Votering: Formannskapets innstilling ble enstemmig vedtatt. Bystyrets vedtak 18.06.2015: Saken tas til orientering Fredrikstad, 24.06.2015 Rett utskrift Anita Simensen møtesekretær Utskrift til: Internrevisor Ståle Aarseth Kommunalsjefene Kari Sørum, Nina Tangnæs Grønvold, Roy H. Jakobsen, Asbjørn Borge, Arne Rekdal Olsen Østfold kontrollutvalgssekretariat v/Ann-Karin F. Pettersen Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra ordfører Ingen endring. Rådmannens kommentar Ingen kommentar. Side 1 av 7 Rådmannens forslag til innstilling 1. Saken tas til orientering Sammendrag Denne saken er en oppfølging av Bystyrets vedtak i forbindelse behandlingen av revisjonsrapport om rådmannen internkontroll. Sak 46/14 belyser aktiviteter og status innenfor de områder Bystyret ville ha en konkret oppfølging av: Bruk av lederavtaler, faste rammer for risikovurderinger og utvikling av god avvikskultur i hele kommuneorganisasjonen. Det har etter rådmannens vurdering skjedd en positiv utvikling innenfor alle de tre områdene. Likevel er det fortsatt behov for kontinuerlig fokus både på disse områdene og på andre områder av betydning for en god internkontroll. Rådmannen redegjør for ytterligere fire andre tiltak som er igangsatt eller er nært forestående for å bedre internkontrollen: - Forsere arbeidet med å ta i bruk kvalitetssystemet - Kartlegge risikoområder i grensesnitt mellom seksjoner og virksomheter - Forbedre investeringsreglementet ifm utbyggingsprosjekter (jfr. bestilling fra kulturutvalget) - Etablere kontrollteam for å kvalitetssikre det interne fakturaforløpet knyttet til rammeavtaler og utbyggingsprosjekter. Vedlegg 1 Særutskrift Bystyresak 46/14 - Forvaltningsrevisjonsrapport: Rådmannens internkontroll Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) 2 Rådmannens internkontroll – Fredrikstad kommune, forvaltningsrevisjonsrapport av 11.mars 2014 Saksopplysninger Bakgrunn I sak 46/14 vedtok Bystyret bl.a. (pkt. 2): «Bystyret ber derfor om at rådmannen Inngår lederavtaler mellom ledernivåene ned til virksomhetsleder, og det bør vurderes om det også er hensiktsmessig å inngå slike avtaler med ledernivået under, avhengig av deres ansvarsområde. Dette bør gjøres i alle seksjoner. Etablere faste rammer for gjennomføring av risikovurderinger. Prioritere å vurdere å sette i verk ytterligere tiltak for å sikre spredning av god avvikskultur i hele organisasjonen. Videre: «Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til bystyret innen 1. juni 2015». Denne saken beskriver aktiviteter innen og status for de tre spesielt nevnte oppfølgingsområdene (se ovenfor). Videre er det under «Vurdering» i saken redegjort for noen andre tiltak som er igangsatte, eller som er på gang. Tiltakene vil bidra til å styrke internkontrollen innen risikoområder påpekt i blant annet ulike revisjonsrapporter som Bystyret har hatt til behandling det siste året. På grunn av mye annet arbeid knyttet til saker fra revisjonen og kontrollutvalget den siste tiden, har rådmannen dessverre ikke kunnet holde tidsfristen 1.juni. Internkontroll Internkontroll er å sikre at virksomhetens oppgaver og aktiviteter innenfor risikoområder planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med kravene i lovgivningen. Side 2 av 7 Formålet med internkontroll er å unngå at feil skjer som følge av systemsvikt, sikre at virksomheten opptrer på en forsvarlig måte og å bidra til kontinuerlig kvalitetsforbedring. Det finnes ulike rammeverk å jobbe på for internkontroll, som COSO, ISO 9001 kvalitetssystem, og balansert målstyring (BMS). Hvilken modell og tilnærming til internkontroll som den enkelte kommune velger vil kunne være ulike. Størrelse, lokale forhold, økonomiske rammer og personalressurser er viktige faktorer i den sammenheng. Rådmannen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll jf. Kommuneloven § 23 nr. 2. Rådmannens internkontroll er normalt en integrert del av kommunens styringssystemer. Status på det overordnede internkontrollarbeidet i Fredrikstad kommune Fredrikstad kommune har nå etablert et helhetlig, digitalt kvalitetssystem som inngår som en del av kommunens styringssystem, og utgjør således en viktig del av rådmannens internkontrollsystem. I kvalitetssystemet inngår dokumentstyring, avviksbehandling, risikovurdering, skaderegistrering, tiltak og rapporter/analyse. Avvik og avvikskultur er tatt inn i kommunens handlingsplan (jfr. målkortet). Det jobbes kontinuerlig med å forankre kvalitets- og forbedringsarbeid på alle ledernivåer. Forvaltningsrevisjonsrapporten på rådmannens internkontroll i Fredrikstad kommune konkluderte med at rådmannen samlet sett har etablert en tilfredsstillende internkontroll (jfr. Bystyresak 46/14). Men samtidig pekte Bystyret på tre områder som kan bidra til å bedre internkontrollen i kommunen. Disse er: Lederavtaler, faste rammer for risikostyring og en god avvikskultur. Nedenfor følger en gjennomgang av aktiviteter innen, og status for disse tre områdene. Lederavtaler Lederavtaler har vært brukt i Fredrikstad kommune i mange år, men revisjonen har i sin rapport avdekket at dette arbeidet ikke er godt nok fulgt opp. En del ledere hadde ikke skriftlige lederavtale når revisjonen gjennomførte sin undersøkelse i 2014. Rådmann besluttet derfor i samråd med sin ledergruppe at dette skal innskjerpes og at lederavtaler skal være på plass for alle ledere ned til virksomhetsledernivå innen utgangen av 2015. Disse ledelsesnivåene blir målt på at dette blir gjennomført. Dette er tatt inn i Handlingsplan 2015 - 2018 og i kommunens målekort under fokusområde «medarbeidere». Mål på inngåtte lederavtaler er 100 % i løpet av 2015. Lederavtalene er for øvrig blitt revidert. I lederavtalens del 1 er Innovasjon, fornying og omstilling, forbedring/avvikskultur, risikoanalyser tatt inn. Mal for lederavtale er tilgjengelig i kommunens Kvalitetssystem. Status for arbeidet i seksjonene: Økonomi og organisasjonsutvikling: 100 % gjennomførte lederavtaler ned til virksomhetsledernivå. RTD: 65 % eller 11 av 17 lederavtaler er gjennomført til nå. Målet er at alle lederavtalene skal være på plass innen 1. juli. Helse og Velferd: Har ikke fått gjennomført lederavtaler til nå. Målet er å få gjennomført alle lederavtaler ned til virksomhetsledernivå i løpet av 2015. Forsinkelsen skyldes hovedfokus på organisasjonsmessige tilpasninger og arbeidet med å tilpasse driftsnivået til økonomiske rammer. Kultur, miljø og byutvikling: Har gjennomført 80 % av lederavtalene til nå. Vil nå målet om 100 % innen sommerferien. Side 3 av 7 Utdanning og oppvekst: Verken Skoleetaten eller, Barnehageetaten har startet arbeidet med lederavtaler, men det ligger i planverket at dette skal gjøres i løpet av høsten 2015. Faste rammer for gjennomføring av risikovurderinger Oppgradert risikovurderingsmodul er tatt i bruk i første kvartal 2015. Det er plukket ut en ansvarlig i hver seksjon, som får hovedansvaret for innføring, opplæring og bistand i forbindelse med risikovurderinger. Innføringen av modulen vil imidlertid i seg selv ikke være nok. Det vil være like viktig å sikre en praktisk tilnærming til risikotenkning særlig blant lederne. I opplæringen er det derfor vektlagt å innarbeide en grunnleggende forståelse av at risikovurderinger er viktig og nyttig for at mål og resultater skal nås, og for å unngå uønskede hendelser. Dette vil være en prosess som det vil ta tid å få på plass i organisasjonen. Opplæringsplan for 2015 ser slik ut Hvem Rådmanns ledergruppe Seksjonsansvarlige Ledere Andre ressurspersoner Tidspunkt 10.2.2015 Uke 22/2015 Q3-Q4/ 2015 Q1/2016 Merknad Utført Skal bistå i «sin» seksjon Del av lederopplæring Fag og støttepersonell Det er allerede gjennomført en rekke kurs i risikovurdering for ledere. For disse blir det utarbeidet et oppfriskningskurs som tar for seg nyheter i ny risikomodul og repetisjon. Kurset vil inneholde grunnleggende risikovurderingsteori og bruk av verktøy, manuelle og ITbaserte. Organisering med seksjonsansvarlige vil vare utover innføring og opplærings-perioden, slik at alle seksjoner har tilgjengelig fagkompetanse ved gjennomføringer av risikovurderinger. Det vil bli utarbeidet overordnet prosedyre for risikovurdering. Gjennomføring av risikovurdering er tatt inn i lederavtaler. Alt arbeidet som nå er gjort med opplæring og kursing er ment å bidra til å gjøre jobben enklere for ledere på de ulike nivå. Status på arbeidet i seksjonene: Økonomi og organisasjonsutvikling: Risikovurderinger gjøres for store prosjekter, men ikke alltid fullverdige ROSanalyser. Risikotankegang og vurderinger er blitt innarbeidet i en viss grad. Kvalitetsleder er utpekt som ressursperson; han er også ressursperson og fremste fagperson for kommunen på området. RTD: Ved større byggeprosjekter påser interne prosjektledere, eller innleide rammeavtaleprosjektledere, at risikovurderinger blir utført i henhold til blant annet byggherreforskrift. Ved oppbygging av kvalitetssystemet har alle virksomhetene gjennomført risikovurdering av arbeidsprosessene. Risikovurderinger og tankegang er begynt å bli innarbeidet. Risikovurderinger etterspørres i alle større prosjekter og noe varierende grad på mindre prosjekter. Kvalitetsleder i RTD er utpekt som ansvarlig person og pådriver. Helse og Velferd: Det blir ikke gjort risikovurderinger i alle sammenhenger, men det er langt vanligere nå enn for ett år siden. Flere blir også oppmerksomme på behovet for ROS-analyser og vurderinger underveis i prosessene og får det gjennomført parallelt med det øvrige arbeidet. Både kommunalsjef, ledergruppe, hovedtillitsvalgte og hovedverneombud har blitt flinkere til å etterspørre og initiere ROS-analyser. Helseog velferdsstaben har også et tydelig fokus på dette. De ansvarlige ressurspersonene er blitt tatt i bruk i noe ulik grad i de ulike etater/virksomheter. Side 4 av 7 Kultur, miljø og byutvikling: Det blir gjort risikovurderinger før oppstart av større og mindre prosjekter, men ikke i alle tilfeller. Risikovurderinger og risikotankegang har startet opp, men seksjonen kan bli bedre. Det blir nå utpekt en ansvarlig person for innføring, opplæring og bistand plassert i staben. Utdanning og oppvekst: Det blir gjennomført risikovurderinger før oppstart av alle større og mindre prosjekter. Risikotankegang og vurderinger er godt etablert i seksjonen. En ansatt i stab er utpekt som ressursperson for seksjonen. Økt fokus på positiv avvikskultur Kurs i avviksbehandling er obligatorisk for alle ledere i Fredrikstad kommune. Det gjennomføres minimum to kurs i året og det blir satt opp ekstrakurs etter behov. Kvalitetssystemet og opplæring i avviksbehandling er en del av Fredrikstad kommunes lederutviklingsprogram(LUP). LUP er obligatorisk for alle ledere i kommunen. Melding, behandling og oppfølging av avvik er et viktig element for å fremme ønsket forbedringskultur i kommunen. Opplæring er gitt via kurs, fellesarrangement, ledermøter, personalmøter, osv. Avviksmeldinger og håndtering er på agendaen i de fleste leder- og personalmøter. Kulturendring er en tidkrevende prosess. Arbeidet med positiv avvikskultur er tatt inn i kommunens handlingsplan for planperioden 2015 til 2018, hvor det står: Fokuset på avviksrapportering i seksjonene har økt, men det er allikevel et stort forbedringspotensial på sikt. Det jobbes videre med å forbedre avviksrapporteringen, og det er derfor et mål å få en betydelig økning i antall meldte avvik. De saker som allerede kommer inn benyttes i forbedringsarbeidet, og det forventes på bakgrunn av målsettingen i 2015 et større fokus på forbedret kvalitet gjennom en enda mer aktiv bruk av avvikssystemet. En positiv avvikskultur, som igjen vil være med å styrke kvaliteten på internkontrollen og kvalitetssystemet, anses som viktige faktorer for at det i 2015 også skal oppnås gode resultater innenfor de andre fokusområdene. Målet er at avvikskultur bygges inn i de daglige rutinene, der melding, behandling, tiltak og forbedring er en naturlig del av de daglige gjøremål. Dette er en nødvendig forutsetning for en sterk innovasjons og kvalitetskultur. Innovasjon er tatt inn som et eget element i LUP og lederavtaler og er koblet tett mot Kvalitetssystemet. Rådmannen har månedlig gjennomgang av avviksstatistikk, behandling av avvik og drøfting av avvikskultur med sin ledergruppe. Alle seksjoner utarbeider egne innførings og oppfølgingsplaner for kvalitetssystemet og har kurset egne støttepersoner/ansvarlige. Seksjoner rapporterer månedlig på fast oppsatte parameter. (Handlingsplan, Interne prosesser). HMS-avvik blir behandlet i HMS-gruppene, SAMU og AMU. I revisjonsrapporten «Undersøkelse RTD», som ble behandlet av Bystyret 30.4.15, ble det påpekt at avvik ofte lukkes før tiltak er gjennomført og evaluert. Rådmannen har tatt dette opp som et generelt forbedringspunkt i alle seksjonene. I tillegg er det satt økt fokus på å ta avvik til behandling innen 14 dager. Status på arbeidet i seksjonene: Økonomi og organisasjonsutvikling: Antall avvik har ligget omtrent på det samme nivå de to siste årene. Avvik blir håndtert innen 14 dager. Det er formidlet at ingen avvik skal lukkes før tiltak iverksatt, dette er tatt på ledermøte i mai. Avvikshåndtering og avvikskultur er tatt inn i samtlige lederavtaler. Side 5 av 7 RTD: RTD har en økning på meldte avvik i 2015. Totalantallet bør ligge høyere. Det er forbedring på andelen avvik som blir håndtert innen 14 dager. Det er formidlet i linja at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt. Avvikshåndtering og avvikskultur er tatt med i lederavtalene under forbedrings-/ avvikskultur. Helse og Velferd: Antall meldte avvik innen Helse og velferd har holdt seg noenlunde stabilt de siste månedene. Seksjonen har sett en negativ utvikling på andelen avvik som blir håndtert innen 14 dager. Kvaliteten på avviksmeldingene er fortsatt ikke tilfredsstillende. Det er fortsatt for mange avvik som er ufullstendig utfylt. Kultur, miljø og byutvikling: Antall meldte avvik er svakt stigende i 2015. De fleste avvikene blir behandlet innen 14 dager. Det er formidlet i linja at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt. Avvikshåndtering og avvikskultur er tatt med i lederavtalene helt ned på virksomhetsledernivå. Utdanning og oppvekst: Det er en positiv utvikling på meldte avvik i 2015, trolig pga. opplæring på virksomhetsnivå høsten 2014 og våren 2015. Hovedtyngden av alle avvik håndteres innen 14 dager. Det er en positiv utvikling. Meldingene er også blitt av bedre kvalitet. Det er tatt opp på ledermøte at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt. Økonomiske konsekvenser Kvalitetsarbeid og forbedringskultur gjennomføres innen seksjonenes ordinære rammer. Konsekvenser levekår/folkehelse Ikke relevant i denne sammenheng. Ansattes medbestemmelse Ansattes representanter har vært informert om prosessene og kvalitetsarbeidet. Vurdering Rådmannen vil understreke viktigheten av å ha en god egenkontroll av kommunens virksomhet. Denne egenkontroll gjennomføres gjennom revisjonens og kontrollutvalgets arbeid, samt ved rådmannens egen internkontroll. Som det framgår av saksopplysningene er det jobbet bevisst med alle de tre områdene som det ble pekt på. Likevel fremgår det at det gjenstår en god del før vi kan si å være i mål. Kun en av seksjonene, Seksjon for økonomi og organisasjonsutvikling, har gjennomført 100 % lederavtaler ned til virksomhetsledernivå. Helse og velferd, samt Utdanning og oppvekst, har så langt ikke fått gjennomført noen lederavtaler. Rådmannen vil følge opp disse to seksjonene spesielt med sikte på at dette kommer i orden innen utgangen av året, eller senest første tertial neste år. Rådmannen er for øvrig opptatt av at lederavtalene brukes som en del av kommunens styringssystem og som et verktøy for individuell oppfølging og evaluering av den enkelte leder. Gjennomføringer av risikovurderinger og risikotenkning er på gang, men langt fra fullført i alle seksjonene. Det er vanlig å gjennomføre risikovurderinger på de større prosjektene. Det er blitt utpekt ressursperson på riskmanager og risiko i alle seksjonene. Side 6 av 7 Antall meldte avvik er svakt stigende i 4 av seksjonene for år 2015. De fleste avvikene blir håndtert innen 14 dag, med unntak av Helse Velferd som har hatt en negativ utvikling på dette området i 2015. Alle seksjonene har formidlet i linja at ingen avvik skal lukkes før tiltak er iverksatt. Utfra tilbakemelding fra kommunalsjefene er det Helse og Velferd som har størst utfordringer på avvik. Seksjonen har også den største prosentandelen av alle avvikene som blir meldt i kommunen. Gjennomgangen av de tre fokusområdene fra Bystyrets behandling av revisjonen av rådmannens interkontroll, viser samlet sett at det fortsatt er behov for stor fokus og oppfølging. I praksis gjøres dette blant annet gjennom oppfølging av inngåtte lederavtaler hvor både risikovurderinger og avvikshåndtering er sentrale fokusområder. Utover dette ser rådmannen at det finnes vesentlige forbedringsområder på en rekke områder av betydning for den samlede internkontrollen. De to siste forvaltningsrevisjonene knyttet til RTDs ansvarsområder har blant annet pekt på grensesnitt-problemstillinger (f. eks ansvarsplassering av gjennomføring, oppfølging, kontroll) som berører flere seksjoner og/eller virksomheter. Rådmannen vil derfor understreke viktigheten av kontinuerlig fokus på forbedring av internkontroll og kvalitetssikring på alle områder av kommunens virksomhet. De tiltakene som nå er iverksatt på lederavtaler, god avvikskultur og risikovurderinger, vil bidra til dette. Utover dette vil rådmannen sette fokus på følgende oppgaver og tiltak som vil bidra til ytterligere bedret internkontroll: 1. Innlegging av rutiner, prosedyrer og retningslinjer i kvalitetssystemet. Gjelder alle seksjoner. 2. Kartlegge grensesnitt mellom seksjoner og virksomheter hvor det kan være risiko for at uavklarte ansvarsplasseringer kan bidra til uheldige hendelser. Gjelder alle seksjoner. 3. Forbedre investeringsreglementet slik at det inneholder prosedyrer for kvalitetssikring av kostnadskalkyler før det foretas formelle investeringsvedtak (jfr. Oslo kommune og Statsbyggs rutiner). Bestilt av kulturutvalget. 4. Etablere et tverrfaglig kontrollteam for gjennomgang av hele forløpet knyttet til behandling av fakturaer sentralt og i RTD. Arbeidet skal i første omgang ha fokus på to hovedfelt: Rammeavtaler på ulike avtaleområder og utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen. Dette kontrollteamet kan bli en modell som kan være aktuell å overføre til bruk på ulike områder i organisasjonen. I lys av satsing på innovasjon og innovasjonskultur er rådmannen spesielt opptatt av utvikling av en god avvikskultur og gjennomgående risikotenkning i kommunen. Vi er på rett veg, men kulturendringer tar tid og krever kontinuerlig fokus, ikke minst av øverste ledelse. Side 7 av 7 Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2013/29097 26 131095/2015 210 Anita Simensen Møtebok Behandlet av Bystyret Møtedato 03.09.2015 Utvalgssaksnr. 71/15 Forvaltningsrevisjonsrapport - Tildeling av helse- og velferdstjenester Kontrollutvalgets innstilling Kontrollutvalget anbefaler Bystyret å fatte slikt vedtak: 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til etterretning. Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide og oppdaterte. Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75 år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet med ny kommunedelplan fore helse og velferd. Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste instans berøre brukerne på en negativ måte. Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater. 2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget innen <her setter bystyret selv inn en dato>. 3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp. Fredrikstad, 12.06.2015 Bystyrets behandling 03.09.2015: Til pkt. 2 foresIo ordføreren «i løpet av utvalgets første møte i 2016». Votering: Kontrollutvalgets innstilling og ordførerens forslag til tidsfrist ble enstemmig vedtatt. Side 1 av 2 Bystyrets vedtak 03.09.2015: 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport Tildeling av helse- og velferdstjenester til etterretning. Bystyret finner det tilfredsstillende at ny organisering med tildelingskontor har ført til en langt bedre tjeneste- og tilgjengelighetsoversikt. Endringene og tiltakene som er satt i verk bidrar til å sikre tildeling av forsvarlige og riktige tjenester, samt at de tilrettelegger for prinsippet om likebehandling på en god måte. Dagens ledelsesstruktur skaper også gode kontroll- og rapporteringslinjer og forberedelsene til implementeringen av aktivitetsbasert finansiering har medført flere positive effekter for seksjonens styring og kontroll, blant annet en sterkere tillit til at rammene vil bli rett fordelt. Revisjonen understreker imidlertid at dette betinger at seksjonens brukerdata til enhver tid er valide og oppdaterte. Bystyret finner det positivt at Brukerombudet i Fredrikstad og kommunens administrasjon bedriver oppsøkende virksomhet overfor hjemmeboende eldre. Bystyret noterer seg kontrollutvalgets anbefaling om årlige henvendelser til innbyggere over 75 år, og ber Helse- og velferdsutvalget om å vurdere forslaget i forbindelse med arbeidet med ny kommunedelplan fore helse og velferd. Det framgår av rapporten at seksjonen har potensiale til å bli bedre på kommunikasjon og samarbeid på tvers av virksomheter. Brukerombudet har f. eks hatt flere saker som handler om kommunikasjonssvikt mellom virksomheter. Dette er uheldig og kan i siste instans berøre brukerne på en negativ måte. Bystyret ber rådmannen om ytterligere å avklare og implementere grensesnittet/ansvarsområder mellom tildelingskontoret og utøvende virksomhet. Et godt samarbeid med tydelige og avklarte ansvarsområder vil blant annet kunne minimere risikoen misforståelse og uenigheter mellom virksomheter/etater. 2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Helse- og velferdsutvalget i løpet av utvalgets første møte i 2016. 3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp. Fredrikstad, 07.09.2015 Rett utskrift Anita Simensen møtesekretær Utskrift til: Østfold kontrollutvalgssekretariat v/ Anne-Karin F. Pettersen Kommunalsjef Nina Tangnæs Grønvold Helse- og velferdsutvalget Rådmannens kommentar Ingen kommentar utover det som står i rådmannens uttalelse (kap.7) i revisjonsrapporten. Vedlegg 1. Kontrollutvalget sak 15/16, 12.06.15 Forvaltningsrevisjonsrapport – Tildeling av helse- og velferdstjenester 2. Forvaltningsrevisjonsrapporten – Tildeling av helse- og velferdstjenester, 21.05.15 Saksopplysninger Det vises til vedlagte saksutredning, kontrollutvalget 12.06.2015 Side 2 av 2 Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2014/18691 31 134534/2015 150 Glenn R. Andreassen Møtebok Behandlet av Teknisk utvalg Møtedato Utvalgssaksnr. Oppfølging av bystyrets vedtak i sak 40/15: Forvaltningsrevisjonsrapport Undersøkelse RTD Utvalgsleders innstilling Utvalgsleder anbefaler Teknisk utvalg å fatte følgende vedtak: 1. Saken tas til orientering 2. Kommunalsjefens vurderinger av ferdige punkter og tiltak støttes Fredrikstad, 31.08.2015 Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra ordfører/utvalgsleder Ingen endring Rådmannens kommentar Ingen kommentar Rådmannens forslag til innstilling 2. Saken tas til orientering 2. Kommunalsjefens vurderinger av ferdige punkter og tiltak støttes Sammendrag Det rapporteres på status og tiltak knyttet til seksjonens detaljerte oppfølgingsplan for Bystyrets vedtak etter godkjent Forvaltningsrevisjonsrapport og for oppfølging av Rådmannens oppfølgingstiltak knyttet til samme sak. Videre rapporteres det på tiltak og status knyttet til Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelsen i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA). Det antas at denne saken kan avsluttes etter denne gjennomgangen. Det er Rådmannens vurdering at det er satt et betydelig trykk på å følge opp både Bystyrets og Rådmannens egen bestilling av oppfølgingspunkter. Det legges opp til at desember blir neste rapporteringstidspunkt til TU på de detaljerte tiltaksplanene knyttet til Bystyrets og Rådmannens oppfølgingspunkter. Det er ønskelig at vedlegg 1 benyttes videre i denne rapporteringen. Utfra dagens statusgjennomgang vurderes at punkt: 1, 4, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 19 og 20 i vedlegg 1 er oppfylt, og kan anses som gjennomført. Vedlegg 1. Seksjonens detaljerte oppfølgingsplan for Bystyrets vedtak og Seksjonens detaljerte oppfølgingsplan for Rådmannens oppfølgingstiltak 2. Oppfølgingsplan etter arbeidsmiljøundersøkelse i PVVA 3. Eksempel på milepælsplan for utvikling av kvalitetssystemet fra virksomhet vei Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) 4. TU-sak 2014/18691, utvalgssaksnummer 27/15 og OS 5/15 5. KS hefte-Rådmannens internkontroll - Hvordan få orden i eget hus Saksopplysninger Utdrag fra Bystyrets vedtak 30.04.2015: Det er Bystyrets oppfatning at seksjon Regulering og teknisk drift i tiden framover må følges opp tett, både av rådmann, Teknisk utvalg, kontrollutvalg og Bystyret. 2 Bystyret ber rådmannen sørge for: - Å minimere antall avvik som blir liggende ubehandlet. - At ikke avvik lukkes før tiltak er gjennomført. - At enkeltavvik som omhandler svikt internt eller eksternt, blir gjenstand for ytterligere undersøkelser utover det enkelte avviket for å eliminere muligheten for systemfeil. - At seksjon Regulering og teknisk drift bruker resultatene fra revisjonens spørreundersøkelse aktivt i et forbedringsperspektiv. Bystyret viser særlig til spørsmålene knyttet til i hvilken grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik er ønskelig, og spørsmålene hvor respondenten bes om å reflektere rundt mulige årsaker til at avvik ikke meldes, samt der hvor man bes om å oppgi årsaker til at man ikke har tillit til ledelsen. - Å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer i kvalitetssystemet, slik at det er tydelig for alle virksomheter hva som er gjeldende, bland annet grensesnittavklaringer. Dette gjør også kvalitetssystemet til et levende system som ansatte aktivt må forholde seg til. - At det fastsettes en endelig frist for når kvalitetssystemet i seksjonen skal være ferdigstilt. Både dokumentmodulen og avviksmodulen i systemet ble tatt i bruk 1. januar 2012, og det var forutsatt at alle seksjoner skulle være oppdatert innen utgangen av 2012. Seksjon Regulering og teknisk drift ligger langt etter i dette arbeidet. - At kommunen innhenter en bindende forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene, basert på kommunens fremgangsmåte slik den fremkommer i praksis. - At det er omforent forståelse knyttet til hvordan fakturahåndtering i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag skal ivaretas. - At arkivforskriftens bestemmelser etterleves i saksbehandlingen knyttet til slike avtaler. Rådmannens oppfølgingstiltak, ref. kap. 9 i revisjonsrapporten: Resultatene gir gjennomgående et grunnlag for framtidig forbedrings- og utviklingsarbeid både i RTD og kommunen for øvrig. - I august 2015 vil teknisk utvalg få forelagt en sak hvor det i detalj vil bli redegjort for det som er gjennomført og videre framdrift på kvalitetsarbeidet. En realistisk framdriftsplan for de ulike etatene og virksomhetene vil her bli framlagt. - Avklaring av grensesnitt mellom virksomheter internt i RTD og opp mot andre seksjoner. Disse må i større grad tydeliggjøres. Rutiner og prosedyrer for slike forhold må inn i kvalitetssystemet snarest mulig. Dette må skje i et samarbeid mellom seksjonene. I lys av praksis knyttet til prinsippet om meroffentlighet har rådmannen besluttet at utbyggingsavtaler skal kunngjøres. - Kommunens praksis ved bruk av anleggsbidragsmodellen skal gjennomgås i samarbeid med skattemyndighetene, Skatt Øst. Inntil en slik avklaring foreligger har rådmannen besluttet at ingen nye anleggsbidragsavtaler skal inngås. - Følge opp seksjonens arbeid med dilemmatrening og etisk refleksjon gjennom bruk av praktiske eksempler knyttet til saksbehandling og tjenesteutøvelse. Det er et viktig poeng at dette skal gjennomføres på alle ledernivåer i seksjonen. Dilemmatrening og etisk refleksjon er for øvrig et av fokusområdene i kommunalsjefens lederavtale med rådmannen for 2015. Dette forutsettes videreført i kommunalsjefens lederavtaler med sine etatssjefer og virksomhetsledere. - For øvrig bør resultatene fra spørreundersøkelsen være et tema til refleksjon og drøfting i kommunalsjefens ledergruppe. - Rådmannen vil gjennom linja tilse at det gjøres saksbehandling i tråd med lov og forskrift. Dette gjelder i første omgang oversitting av frist for behandling av klage i byggesaksprosess. - Kommunen er ikke tjent med at det tas snarveier i saksbehandlingen som kan bli belastende for omdømme i neste omgang. Rådmannen forutsetter at dette blir tatt opp i kommunalsjefens lederlinjer. Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA): Rapporten fra arbeidsmiljøundersøkelsen står fullt og holdent for Agenda Kaupangs egen regning. Rådmannen har gått grundig gjennom rapporten og har samtidig hatt samtaler med kommunalsjefen for RTD, alle virksomhetsledere og med de tillitsvalgte. Oppfølgings-/tiltaksplanen, slik den framkommer i vedlegget, er et resultat av dette arbeidet. Den følger i hovedsak de tiltak som foreslås av konsulenten. I tillegg har rådmannen tilføyd tre hovedpunkter: 1) Gjennomgang av praktisering av enkelte bestemmelser i Plan- og bygningsloven a. Kommunerevisjonen har fokus på bestemmelser knyttet til utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr. særskilt bestilling fra kontrollutvalget) b. Rådmannens Controller/internrevisor kartlegger praksis ift andre bestemmelser 2) Gjennomgang av kommunalsjefens oppfølging av avvik meldt i PVVA på brudd på lovbestemmelser a. Kommunerevisjonen har fokus på avvik knyttet til bestemmelser vedrørende utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr særskilt bestilling fra kontrollutvalget) b. Rådmannens Controller/internrevisor kartlegger avviksoppfølging knyttet til andre lovbestemmelser 3) Gjennomføre informasjons- og oppfølgingsaktiviteter knyttet til den årlige OLIundersøkelsen. TU-sak 2014/18691, utvalgssaksnummer PS 27/15 «Handlingsplan HMS og kvalitet» og OS 5/15 «Informasjon om utsettelse av bystyrevedtaket 41/15 Forvaltningsrevisjonsrapporten», Vedlegg 4 Status/videre aktivitet knyttet til Bystyrets bestilte rapporteringspunkter. Verbal oppsummering av punktene i skjematisk vedlegg nr. 1 Status/videre aktivitet knyttet til rådmannens oppfølgingspunkter. Verbal oppsummering av punktene i skjematisk vedlegg nr. 1 Status/ avslutning av Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA). Verbal oppsummering av punktene i skjematisk vedlegg nr. 2 Rådmannen har nedsatt et internt kontrollteam for gjennomgang av intern fakturakontroll og oppfølging av inngåtte rammeavtaler i Regulering og teknisk drift. Oppstartsmøte er avholdt i august 2015. Økonomiske konsekvenser Krever nødvendige administrative ressurser og involvering av ansatte, verneombud og tillitsvalgte. Planlagte aktiviteter gjennomføres innenfor seksjonens ordinære rammer. Konsekvenser levekår/folkehelse Ikke relevant. Ansattes medbestemmelse Ivaretas løpende i prosessen. HMS og utvikling av kvalitetssystemet er et fast punkt i ledermøter og HMS-gruppemøter hvor både verneombud og tillitsvalgte for seksjonen/virksomheten deltar. Vil være en sak som følges opp i RTDs SAMU. Vurdering Med referanse til sak 2014/18691 og utvalgssaksnummer PS 27/15 «Handlingsplan HMS og kvalitet» behandlet i Teknisk utvalg 11.06.15 og OS 5/15 «Informasjon om utsettelse av bystyrevedtaket 41/15 Forvaltningsrevisjonsrapporten» behandlet i Teknisk utvalg 13.08.15. kan det nok en gang presiseres at arbeidet med å få på plass et oppdatert kvalitetssystem har krevd og krever betydelige prioriteringer av ressurser i hele seksjonen. Med 13 veldig forskjellige etater/virksomheter som spenner seg fra virksomheter med totalt 4 - 10 ansatte og veldig avgrensede ansvarsområder til virksomheter med 60-80 ansatte og brede ansvarsområder, vil det være ulikheter i hvor langt man har kommet i dette arbeidet, men virksomhetenes egne milepælsplaner viser at det legges opp til at man i løpet av 1. halvår 2016 skal ha et oppdatert kvalitetssystem i seksjon Regulering og teknisk drift. Rådmannen vil følge opp disse milepælsplanene via kommunalsjefen. En økning i antall innmeldte avvik er en del av en kulturendring som tar tid. For å få til dette er det viktig med tydelig og vedvarende trykk fra seksjonens lederkorps. Dette kommer til uttrykk gjennom kommunalsjefens vedlagte tiltaksplaner, avvik som fast oppfølgingspunkt i ledermøter, og seksjonens egen månedsrapport for HMS og interne prosesser. Å sikre at avvik blir tatt til behandling innen 14 dager har vært i fokus over lengre tid og i løpet av årets første 7 mnd. er det registrert 1 tilfelle i RTD. Seksjonen har mange virksomheter og det er naturlig at feil kan skje. Dette følges opp i sentral månedsrapport og det vil være en naturlig oppfølging av kommunalsjef hvis trenden/antallet skulle øke i seksjonen. Det er satt fokus på at avvik ikke skal lukkes før tiltak er gjennomført. Status vil følges opp gjennom seksjonens interne månedsrapport. Noen virksomheter har kommet langt i arbeidet med å få på plass et oppdatert kvalitetssystem, mens noen henger etter. En gjennomgang hentet fra kvalitetssystemet viser at aktiviteten er stor. I løpet av de siste 8 mnd. er det lagt inn og publisert 162 prosedyrer i seksjon Regulering og teknisk drift. Grensesnitt-problemstillinger blir gjennom arbeidsmetodikken identifisert og vurdert. Det er en naturlig del av arbeidet å avstemme prosedyrer opp mot de virksomheter man har høy grad av samhandling med. Dilemmatrening blir forsøkt gjennomført på hvert ledermøte med eksemplifisering av hendelser som har vært i perioden mellom hvert ledermøte. Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA) er fulgt opp og det antas at denne saken kan avsluttes etter denne gjennomgangen. Det er Rådmannens vurdering at det er satt et betydelig trykk på å følge opp både Bystyrets og Rådmannens egen bestilling av oppfølgingspunkter. Det legges opp til at desember blir neste rapporteringstidspunkt til TU på de detaljerte tiltaksplanene knyttet til Bystyrets og Rådmannens oppfølgingspunkter. Det er ønskelig at vedlegg 1 benyttes videre i denne rapporteringen. Utfra dagens statusgjennomgang vurderes at pkt: 1, 4, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 19 og 20 i vedlegg 1 er oppfylt, og kan anses som gjennomført. Vedlegg 1 Oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapporten Bystyret ber rådmannen sørge for ( Bystyresak 40/15): - Å minimere antall avvik som blir liggende ubehandlet. Nr 1 Dato 10.9.15 Tiltak Komm. Sjef har fokus på dette i ledermøter og det har vært oppfordret til dette kontinuerlig siden høsten 2014. Det rapporteres for øvrig også på dette i mnd rapporten for kommunen som lages av Klubbenes. Status Det er til og med juli 2015 registret 1 sak hvor avviket ikke har vært tatt til behandling innen 14. dager. Kommunalsjef anser at antall ubehandlede avvik over 14 dager er minimert til et aksetabelt nivå. Kommunalsjefen mener at dette er på et akseptabelt nivå og at pkt 1 kan lukkes. - At ikke avvik lukkes før tiltak er gjennomført. Nr 2 Dato 10.9.15 Tiltak Tydelig formidlet i ledermøter. Programmet sikrer at man ikke kan lukke avviket før tiltaket er gjennomført. Ta med status på dette i Mnd rapport – HMS og interne prosesser frem til jul, hvor hvert enkelt avvik som er lukket hver mnd blir gjennomgått for å se hvordan tiltakene tilknyttet avviket er lukket. Status Programmet klarer ikke å sikre seg mot at man skriver inn at tiltaket er gjennomført og lukker tiltaket med for eks: «dette er under regulering» Status i denne sjekken meldes på neste rapporteringstidspunkt. - At enkeltavvik som omhandler svikt internt eller eksternt, blir gjenstand for ytterligere undersøkelser utover det enkelte avviket for å eliminere muligheten for systemfeil. Nr 3 Dato 10.9.15 Tiltak Hvert enkelt avvik kan klassifiseres med en årsakskategori. En av disse er systemsvikt. For å ha større fokus på dette og minimere sannsynlighet for gjentagende systemfeil har kommunalsjefen pålagt alle sakbehandlere og benytte denne kategorien når avviket kan knyttes til systemfeil. Videre vil seksjonen «trendmåle» kategorien i mnd rapport – HMS og interne prosesser. Gjentagende forhold vil føre til en stigende trend som kommualsjefen kan følge opp virksomhetene på. En naturlig del av en slik oppfølging vil være å etterspørre tiltak. Dette fordrer at rapportgeneratoren sorterer på dette. Status Kommunalsjefen har pålagt alle saksbehandlere/virksomhetsledere å benytte årsakskategorien «systemsvikt» der dette er identifisert. Tiltaket er presentert i ledermøte 2.9.2015. Videre er bestilling av modifikasjon i rapportgeneratoren oversendt ØkOrg.v/ systemeier B.Klubbenes Side 1 av 5 - At seksjon Regulering og teknisk drift bruker resultatene fra revisjonens spørreundersøkelse aktivt i et forbedringsperspektiv. Bystyret viser særlig til spørsmålene knyttet til i hvilken grad ledelsen har gitt uttrykk for at avvik er ønskelig, og spørsmålene hvor respondenten bes om å reflektere rundt mulige årsaker til at avvik ikke meldes, samt der hvor man bes om å oppgi årsaker til at man ikke har tillit til ledelsen. Nr 4 Dato 10.9.15 Tiltak Det er satt fokus og gitt uttrykk for at avvik er ønskelig på alle ledermøter. Avvik er satt inn som fast punkt på agendaen. 5 10.9.15 At avvik ikke meldes er en del av kulturendringer i seksjonen. Kulturarbeid som tar tid! Fokus i ledermøter og HMS gruppemøter. Ref til faste punkter i møter. HMS og avvik som en del av dette innføres som et fast punkt i virskomhetenes mnd rapportering til kommunalsjefen. 6 10.9.15 For å øke tillit ønsker kommunalsjefen et tettere samarbeid med HVO og VOene i hver virksomhet. Kommunalsjefen ønsker tilbakemeldinger fra VOer og HVO knyttet til tillitsspørsmål og avvik, samt å besøke virksomhetenes HMS grupper for samtaler om dette. Status Dette er en del av en større kulturendring i seksjonen. Antall avvik er økende. Med konstant fokus og avvik identifisert som et fast ledermøtepunkt anser kommunalsjefen at pkt 4 kan lukkes i denne sammenhengen. HMS og avvik som en del av dette innføres som et fast punkt i virskomhetenes mnd rapportering til kommunalsjefen. Tiltaket er presentert i ledermøte 2.9.2015 Kommunasjefen vil kalle inn HVO for samtaler om dette samt besøke HMS gruppene i virksomhetene. Det vil bli rapportert på målinger utført av HVO og antall HMS grupper som har vært besøkt. Dette er ikke påbegynt. - Å få på plass nødvendige rutiner og prosedyrer i kvalitetssystemet, slik at det er tydelig for alle virksomheter hva som er gjeldende, bland annet grensesnittavklaringer. Dette gjør også kvalitetssystemet til et levende system som ansatte aktivt må forholde seg til. Nr 7 Dato 10.9.15 Tiltak De fleste virksomheter har i stor grad kartlagt sine arbeidsprosesser hvor identifikasjon av grensesnitt er en naturlig del av arbeidet. Det er iløpet av de siste 8 mnd lagt inn og publisert 162 prosedyrer i kvalitetssystemet. Status Arbeidet er godt i gang. Det rapporteres videre på antall dokumenter lagt i kvalitetsystemet, og status hos virksomhetene opp mot egne reviderte milepælsplaner. Side 2 av 5 - At det fastsettes en endelig frist for når kvalitetssystemet i seksjonen skal være ferdigstilt. Både dokumentmodulen og avviksmodulen i systemet ble tatt i bruk 1. januar 2012, og det var forutsatt at alle seksjoner skulle være oppdatert innen utgangen av 2012. Seksjon Regulering og teknisk drift ligger langt etter i dette arbeidet. Nr 8 Dato 10.9.15 Tiltak Et endelig ferdig kvalitetssystem er ikke mulig å fastsette noen dato for, da dette er et system som er under konstant endring og revidering. Seksjonen jobber mot å få på plass et oppdatert kvailtetsystem hvor hver virksomhet kan si at de har styring og kontroll med de arbeidsprosesser/tjenesteområder man er satt til å forvalte. Milepælsplaner er utabeidet for hver virksomhet og er i løpet av august revidert frem til og med juni 2016. Status Det rapporteres videre på status fra virksomhetene opp mot egne milepælsplaner. Kommunalsjefen mener at dette punktet er tilsvarende pkt 7 i denne oversikten. Pkt 8 kan dermed lukkes og følges opp gjennom punkt nummer 7 på neste rapporteringstidspunkt. - At kommunen innhenter en bindende forhåndsuttalelse fra skattemyndighetene, basert på kommunens fremgangsmåte slik den fremkommer i praksis. Nr 9 Dato 10.9.15 Tiltak Denne type avtaler er stoppet inntil videre. Skatt Øst ser på lovlighetene av vår avtalepraksis. Status Evaluering av Skatt Øst pågår. Ny metode er godkjent av ØkOrg, og kvalitetssikret rutine må utarbeides. - At det er omforent forståelse knyttet til hvordan fakturahåndtering i tilknytning til avtaler om anleggsbidrag skal ivaretas. Nr 10 Dato 10.9.15 Tiltak Denne type avtaler er stoppet inntil videre. Skatt Øst ser på lovlighetene av kommunens praksis. Hvis evt. slike avtaler skal fortsette vil fakturahåndteringen gjennomgås av de berørte parter slik at alle får en felles omforent forståelse knyttet til ivaretakelse av anleggsbidragsavtaler. Status Alle avtaler stoppet. Evaluering av Skatt Øst pågår. Det er også et pågående arbeid hvor inngåtte avtaler gjennomgås av internt kontrollteam. Arbeidet forventes å være avsluttet i løpet av oktober 2015. - At arkivforskriftens bestemmelser etterleves i saksbehandlingen knyttet til slike avtaler. Nr 11 Dato 10.9.15 Tiltak Hvis evt. slike avtaler skal fortsette vil prosedyreverket rundt dette oppdateres for å få med et punkt om arkivering. Status Alle avtaler stoppet. Evaluering av Skatt Øst pågår. Side 3 av 5 3 Bystyret noterer seg at rådmannen vil rapportere om sin oppfølging til Teknisk utvalg i møte 13. 8 2015. Nr 12 Dato 10.9.15 Tiltak Sak til TU er presentert 13.8.2015. Status Gjennomført. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at pkt 12 kan avsluttes. Rådmannens uttalelse og varslede tiltak i revisjonsrapportens kap.9. Resultatene gir gjennomgående et grunnlag for framtidig forbedrings- og utviklingsarbeid både i RTD og kommunen for øvrig. I august 2015 vil teknisk utvalg få forelagt en sak hvor det i detalj vil bli redegjort for det som er gjennomført og videre framdrift på kvalitetsarbeidet. En realistisk framdriftsplan for de ulike etatene og virksomhetene vil her bli framlagt. Nr 13 Dato 10.9.15 Tiltak Denne saken Status Presentert i TU 10.09.15. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført med denne saken og at pkt 13 kan avsluttes. Avklaring av grensesnitt mellom virksomheter internt i RTD og opp mot andre seksjoner. Disse må i større grad tydeliggjøres. Rutiner og prosedyrer for slike forhold må inn i kvalitetssystemet snarest mulig. Dette må skje i et samarbeid mellom seksjonene. Nr 14 Dato 10.9.15 Tiltak De fleste virksomheter har i stor grad kartlagt sine arbeidsprosesser hvor identifikasjon av grensesnitt er en naturlig del av arbeidet. Det er iløpet av de siste 8 mnd lagt inn og publisert 162 prosedyrer i kvalitetssystemet. Status Arbeidet er godt i gang. Det rapporteres videre på antall dokumenter lagt i kvalitetsystemet og status fra virksomhetene opp mot egne reviderte milepælsplaner. Kommunalsjefen mener at dette punktet er tilsvarende pkt 7 i denne oversikten. Pkt 14 kan dermed lukkes og følges opp gjennom punkt nummer 7 på neste rapporteringstidspunkt. I lys av praksis knyttet til prinsippet om meroffentlighet har rådmannen besluttet at utbyggingsavtaler skal kunngjøres. Nr 15 Dato 10.9.15. Tiltak Det kunngjøres rutinemessig inngåelse av utbyggingsavtaler. Status Gjennomført. Kommunalsjefen foreslår at pkt 15 lukkes. Side 4 av 5 Kommunens praksis ved bruk av anleggsbidragsmodellen skal gjennomgås i samarbeid med skattemyndighetene, Skatt Øst. Inntil en slik avklaring foreligger har rådmannen besluttet at ingen nye anleggsbidragsavtaler skal inngås. Nr 16 Dato 10.9.15. Tiltak Avtaler inngås ikke inntil videre. Status RTD har fått 3 henvendelser som er lagt på vent. Avventer avklaringer fra Skatt Øst. Følge opp seksjonens arbeid med dilemmatrening og etisk refleksjon gjennom bruk av praktiske eksempler knyttet til saksbehandling og tjenesteutøvelse. Det er et viktig poeng at dette skal gjennomføres på alle ledernivåer i seksjonen. Dilemmatrening og etisk refleksjon er for øvrig et av fokusområdene i kommunalsjefens lederavtale med rådmannen for 2015. Dette forutsettes videreført i kommunalsjefens lederavtaler med sine etatssjefer og virksomhetsledere. Nr 17 Dato 10.9.15 Tiltak Er tatt inn som en del av alle lederavtaler i seksjonen. Det tas opp praktiske eksempler i hvert ledermøte så sant man har erfart slike siden forrige møte. Status Det jobbes kontinuerlig med denne type refleksjoner. Kommunalsjefen mener at dette er på et akseptabelt nivå og at pkt 17 kan lukkes. For øvrig bør resultatene fra spørreundersøkelsen være et tema til refleksjon og drøfting i kommunalsjefens ledergruppe. Nr 18 Dato 10.9.15. Tiltak Resultatene fra spørreundersøkelsen vil være tema til diskusjon i ledergruppen på neste ledersamling. Status Vil bli gjennomført i løpet av høsten. Rådmannen vil gjennom linja tilse at det gjøres saksbehandling i tråd med lov og forskrift. Dette gjelder i første omgang oversitting av frist for behandling av klage i byggesaksprosess. Nr 19 Dato 10.9.15 Tiltak Både kommunalsjef og virksomhetsleder i Regulering og byggesak har spesielt fokus på denne type saker. Dette er innarbeidet i rutiner hos Regulering og byggesak. Status Kommunalsjefen mener at dette er på et akseptabelt nivå og at pkt 18 kan lukkes. Kommunen er ikke tjent med at det tas snarveier i saksbehandlingen som kan bli belastende for omdømme i neste omgang. Rådmannen forutsetter at dette blir tatt opp i kommunalsjefens lederlinje. Nr 20 Dato 10.9.15 Tiltak Dette er formidlet i KLG og etatenes lederfora. Status Kommunalsjefen mener at dette er kommunisert på en tilfredsstillende måte og at pkt 19 kan lukkes. Side 5 av 5 Agenda Kaupangs rapport fra arbeidsmiljøundersøkelse i virksomhet park, vei, vann og avløp (PVVA): RÅDMANNENS OPPFØLGINGS-/TILTAKPLAN Innledning Rapporten fra arbeidsmiljøundersøkelsen står fullt og holdent for Agenda Kaupangs egen regning. Rådmannen har gått grundig gjennom rapprten og har samtidig hatt samtaler med kommunalsjefen for RTD, alle virksomhetsledere og med de tillitsvalgte. Oppfølgings-/tiltaksplanen, slik den framkommer i matrisen nedenfor, er et resultat av dette arbeidet. Den følger i hovedsak de tiltak som foreslås av konsulenten. I tillegg har rådmannen tilføyd tre hovedpunkter: 1) Gjennomgang av praktisering av enkelte bestemmelser i Plan- og bygningsloven a. Kommunerevisjonen har fokus på bestemmelser knyttet til utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr særskilt bestilling fra kontrollutvalget) b. Rådmannens controller/internrevisor kartlegger praksis ift andre bestemmelser 2) Gjennomgang av kommunalsjefens oppfølging av avvik meldt i PVVA på brudd på lovbestemmelser a. Kommunerevisjonen har fokus på avvik knyttet til bestemmelser vedrørende utbyggingsavtaler og anleggsbidrag (jfr særskilt bestilling fra kontrollutvalget) b. Rådmannens controller/internrevisor kartlegger avviksoppfølging knyttet til andre lovbestemmelser 3) Gjennomføre informasjons- og oppfølgingsaktiviteter knyttet til den årlige OLI-undersøkelsen. Arbeidsdelingen som framkommer i punktene 1) og 2) ovenfor er avklart med Kommunerevisjonen. Det forutsettes at alle ansatte i PVVA blir gjort kjent med rådmannens oppfølgings/-tiltaksplan. Område/moment Vurdering Tiltak Ansv. for oppfølging Frist Rådmannens gjennomføring kommentar 1)Distribusjon av Agenda Kaupang rapporten Alle ansatte og tillitsvalgte i PVVA har fått tilsendt eller fått tilgang på rapporten Avdelingsvis gjennomgang og drøfting av rapporten med bistand fra prosessleder/ fasilitator fra HMS-avd KSJ/konst VL 20.10.2014 Så raskt som mulig! Sluttført. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. 2)Praktisering av enkelte bestemmelser i Plan- og bygningsloven Påstand om ulik holdning mellom Kommunalsjef RDT og virksomhetsleder og saksbehandlere i PVVA når det gjelder praktisering av enkelte bestemmelser i Plan- og bygningsloven. Kommunerevisjonen og controller/internrevisor kartlegger praksis opp i mot lovverk (se ovenfor) Evt videre oppfølgingstiltak blir håndtert senere av rådmannen ØKR. Rådmannen. Arbeidsdeling som Rådmannen: beskrevet 01.11.2014 ovenfor ØKR: Bestilling fra Kontrollutvalget. Arbeid igangsatt – rapport fra ØKR For rådmannen: Controller/internrevisor, arbeid igangsettes uke 40. Sluttført. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. 3) Kommunalsjefens håndtering og oppfølging av avviksmeldinger i forbindelse med brudd på lovbestemmelser som PVVA er satt til å forvalte Påstander om at disse avvikene ikke blir fulgt godt opp av kommunalsjefen Kommunerevisjonen og controller/internrevisor kartlegger praksis vedrørende avvikshåndtering (se ovenfor). Evt oppfølgingstiltak blir håndtert senere ØKR Rådmannen. Arbeidsdeling som Rådmannen: beskrevet 01.11. 2014 ovenfor ØKR: Bestilling fra Kontrollutvalget. Arbeid igangsatt For rådmannen: Controller/internrevisor, arbeid igangsettes uke 40. Følges opp gjennom Område/moment Vurdering Tiltak Ansv. for oppfølging Frist Rådmannens gjennomføring kommentar Bystyrevedtaket. Kommunalsjefen mener at dette er ivaretatt og at punktet kan avsluttes i denne saken. 4)Grensesnitt mellom PVVA og Prosjektadm. Påstås å være uklart Mangelfullt mhp sluttbefaringer. Uklart når ansvaret for anlegg går over til drift i PVVA Grensesnitt gjennomgås, oppgaver og ansvar klargjøres KSJ Høsten 2014 Ses på ved en evt org.messig tilpasning av det kommunaltekniske området. Avklart. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. 5)PVVA – veien videre Skal drives videre med ny leder i en ny struktur «Veien videre»-seminar. Ny VL og ledergruppe avklarer hensiktsmessig deltakelse. Prosessleder/ fasilitator fra HMS-avd KSJ/VL 01.12.2014 Avholdt Rådmann deltar ved start. Avklart , se pkt. 8. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. Område/moment Vurdering Tiltak Ansv. for oppfølging Frist Rådmannens gjennomføring kommentar 6)Arbeidsledernes rolle/skolering Ikke en del av kommunens lederutviklingsprogram Påmeldes LUP startpakke; skolering i OLI, kommunikasjon og relasjonelle ferdigheter KSJ/leder PVVA 01.10.2014 Haster! Dette bør omfatte arbeidsledere i alle virksomheter. Arbeidslederne har peronalansvar. Iverksatt – OK. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. 7)Ressursbruk og samhold på tvers av avdelinger Påstand om ikke-optimal ressursutnyttelse og at virksomhetsmøtene ikke benyttes for å styrke samhold i stor nok grad Fellesmøte om ressursbruk og kompetanseutnyttelse på tvers. Deltakere: VL, Avdelingsledere og repr. for fagforeningene. Ekstern prosessleder fra HMS/personal KSJ 01.12.2014 Vurderes som en del av prosess for en org.messig tilpasning innenfor det kommunaltekniske området. Gjennomført – Tom Arild Hodt. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. 8)Fagforeningenes tilstedeværelse og rolle Mye «støy»/kamp mellom Delta og Fagforbundet; for lite samarbeid. Ikke konstruktiv rolleutøvelse Innblanding i ledelsesutøv. Røyke fredspipe; fellesmøte mellom Delta, Fagforbundet og ledergruppen i PVVA -Drøfte funnene i rapporten -Drøfte tiltak -Veien videre KSJ 01.12.2014 Dette er løst. Problemet var på PVVA. Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende Område/moment Vurdering Tiltak Ansv. for oppfølging Frist Rådmannens gjennomføring kommentar måte og at punktet kan avsluttes. (ressursdisponering) 9)Personlig atferd 01.12.2014 Gjennomført – OK. Ikke alle praktiserer god folkeskikk; ikke alle har god omgangstone med kollegaer i PVVA Dagsseminar for hele virksomheten knyttet til medarbeiderkommunikasjon Prosessleder/fasilitator fra HMS-avd Leder PVVA Område/moment Vurdering Tiltak Ansv. for oppfølging Frist Rådmannens gjennomføring kommentar 10)OLI-undersøkelsen En aura av mistenksomhet rundt undersøkelsen; påstander om -resultat ikke til å stole på -kampanjer for å påvirke vurdering/scoresetting -uklart hvem som er linjeledelse -lett for ledere se hvem som svart hva -tilbakeholdelse av dårlige resultat for enkelte ledere mv. -resultat følges ikke opp internt OLI kan ha blitt en negativ arbeidsmiljøfaktor i seg selv. Gjennomføre møter med OLIinformasjon overfor alle ansatte; gjerne pr avdeling ute-/innearbeidere: -hensikt -oppfølging av resultater -anonymitet KSJ/leder PVVA 07.10 Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. Haster! Avdelingslederne får et spesielt ansvar for oppfølgingen hos seg, gjerne med bistand fra OLI-konsulent. Ivaretatt – OK. Bruk av proff OLImedarbeider/konsulent Kommunalsjefen mener at dette er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at punktet kan avsluttes. Milepælsplan Vei - Kvalitetssystemet Mnd Hovedpunkter 1 2 3 4 5 5 6 7 8 9 10 11 Kartlegging av arbeidsoppgaver / arbeidsprosesser vinterdrift Risikovurdering knyttet til arbeidsprosess Vinterarbeid Oversikt over prosedyrebehov Vinterdrift Finne frem alle «gamle» prosedyrer Revidere gamle prosedyrer Vinterdrift Utarbeide nye prosedyrerVinterdrift Kartlegging av arbeidsoppgaver / arbeidsprosesser trafikk og skilting Risikovurdering av arbeidsoppgaver / arbeidsprosesser trafikk og skilting Finne frem alle «gamle» prosedyrer trafikk Revidere gamle prosedyrer trafikk Nye prosedyrer – trafikk prosedyrer Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser gatebelysning Sept 2015 Ferdig (F) F F F F Okt 2015 Nov 2015 Des 2015 Jan 2016 Feb 2016 Mar 2016 Apr 2016 Mai 2016 Jun 2016 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 Risikovurdering arbeidsprosess gatelys Nye prosedyrer pga risikovurdering – gatelys Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser Kaier/Bruer Risikovurdering arbeidsoppgaver/ prosesser kaier og bruer Nye prosedyrer pga risikovurdering kaier og bruer Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser - renhold Risikovurdering arbeidsoppgaver/ prosesser – renhold Nye prosedyrer pga risikovurdering renhold Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser – vegetasjon Risikovurdering arbeidsoppgaver/ prosesser - vegetasjon Nye prosedyrer pga risikovurderinger – vegetasjon Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser – overvann/veisluk Risikovurdering arbeidsoppgaver/ prosesser Nye prosedyrer pga risikovurderinger Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser – Gravemeldingstjenesten Risikovurdering arbeidsoppgaver/ prosesser 28 29 30 31 Nye prosedyrer pga risikovurderinger Kartlegging av arbeidsoppgaver/ prosesser - Veidekker Risikovurdering arbeidsoppgaver/ prosesser – veidekker Nye prosedyrer pga risikovurderinger – veidekker Fylkesmannen i Østfold Statens hus, postboks 325 1502 MOSS Deres referanse Vår referanse 2014/19460-12-85275/2015-TOSP Klassering 020 Dato 09.06.2015 Tilsyn med Fredrikstad kommune – Introduksjonsloven: Erklæring om retting av lovbrudd Viser til endelig tilsynsrapport per 26.3.2015, hvor Fylkesmannen konkluderer med at Fredrikstad kommune ikke tilbyr et introduksjonsprogram som er helårlig og på fulltid, jfr. introduksjonslovens paragraf 4, annet ledd. Fredrikstad kommune har, allerede før endelig tilsynsrapport forelå, arbeidet med å gjøre nødvendige forbedringer i introduksjonsprogrammet. Fra skoleåret 2015/2016 vil introduksjonsdeltakerne gå i egne klasser ved Fredrikstad internasjonale skole (FRIS). Programmet vil være helårlig og på full tid. Kommunen anser med dette at lovbruddet er rettet. Siste skoledag i skoleåret 2014/2015 er 19.6.2015. Introduksjonsdeltakerne vil fra 22.6 til 30.6.2015 ha et ferieprogram på full tid, det vil si fra klokken 08.00 – 15.30 hver dag. Sommerferie avvikles i perioden 1.7 til og med 31.7.2015. Videre vil introduksjonsdeltakerne gis et ferieprogram i perioden 3.8 – 14.8.2015. Programmet er hver dag og på full tid. Oppstart i ordinært introduksjonsprogram er mandag 17.8.2015, jfr. vedlegg 1. Vedlagt følger også: presentasjon fra NAV, fra møte 5.2.2015, vedlegg 2, presentasjon fra FRIS, fra møte 27.3.2015, vedlegg 3. FRIS la frem to alternative modeller i møtet 27.3.2015. Begge modeller ivaretar kravet om full tid, hvor hver undervisningstime på 45 minutter teller som 75 minutter, og hvor andre introtiltak på 60 minutter teller som 60 minutter. Fredrikstad kommune velger nå å opprette egne introduksjonsklasser for å kunne gi deltagerne en tett oppfølging i undervisning, språkog arbeidspraksis. «Dedikerte» lærere skal jobbe med intro-klassene, i nært samarbeid med NAV. Seksjon for helse og velferd Besøksadresse: Nygaardsgata 16, 1602 Fredrikstad E-postadresse: postmottak@fredrikstad.kommune.no Telefon: 69 30 60 00 Telefaks: 69 30 16 26 Postadresse: Postboks 1405, 1602 FREDRIKSTAD Webadresse: www.fredrikstad.kommune.no Tlf. saksbeh.: 69 30 56 74 Bankkonto: 5122 05 77000 Saksnummer 2014/19460-85275/2015 Avslutningsvis vil vi takke for et konstruktivt samarbeid i forbindelse med tilsynet. Ta gjerne kontakt med spesialkonsulent Torhild Spernes, telefon 957 71 686, dersom det skulle være ytterligere spørsmål. Dette dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur Med hilsen Nina Tangnæs Grønvold kommunalsjef Torhild Spernes spesialkonsulent Evy _A.A.4. V! 1% (N.m Fylkesmannen i Østfold Fredrikstad i kommune Barnehage- og Utdanningsavdelingen . Deres j P0Stb0kS1405 1602 FREDRIKSTAD Avslutning av tilsyn etter introduksjonsloven ref.: Vårref.: 2014/6246 716KAS Vår dato: 03.07.2015 i Fredrikstad kommune Fylkesmannen i Østfold har i perioden september 2014 til mars 2015 gjennomført tilsyn med Fredrikstad kommune. Tema for tilsynet var om deltakerne får et introduksjonsprogram som er helårlig og på fialltid, jf Introduksjonsloven § 4. skriftlig Fylkesmannen ga i endelig tilsynsrapport datert 27.03.15 frist for Fredrikstad kommune til å rette lovbruddene som ble avdekket i tilsynet og gi tilbakemelding til Fylkesmannen, jf. kommuneloven § 60 d. Fristen var 15.06.15. Kommunens tilbakemelding om retting av lovbruddene. Fylkesmannen har mottatt kommunens tilbakemelding datert 09.06.15. Her fremkommer at Fredrikstad kommune har arbeidet med å gjøre nødvendige forbedringer i introduksjonsprogrammet. Kommunen informerer om at fra skoleåret 2015/2016 vil introduksjonsdeltakeme gå i egne klasser ved Fredrikstad intemasj onale skole (FRIS). Videre at programmet vil være helårlig og på full tid. Det fremkommer av dokumentasjon hvordan kommunen har planlagt feriepro gram for sommeren på full tid. Fylkesmannen har vurdert kommunens tilbakemelding lovbruddene i tilsynsrapporten er rettet. Tilsynet anses avsluttet Fylkesmannen tar kommunens anses med dette som avsluttet. erklæring til etterretning. og finner det sannsynliggjort Tilsynet med Fredrikstad at kommune Med hilsen Dette dokumentet er elektronisk Statens Besøksadresse: av l/ e i ífclzzfemne Dag Løken e.f. utdanningsdirektør Saksbehandler: godkjent Karianne Ashe1m seniorrådgiver Karianne Åsheim hus - Postboks 325 ~ 1502 Moss - Telefon: 69 24 70 00 Vogtsgate 17 - e-post: fmospostmottak@fvlkesmannen.no det - Telefaks: 69 24 74 11 - www.fylkesmannen.no/ostfold ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/171 40 139003/2015 106-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Fredrikstad Eventuelt Fredrikstad, 26.8 2015 Møtedato 24.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/33
© Copyright 2024